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ATA Nº 13, DE 19 DE ABRIL DE 2017

Data da aprovação: 26 de abril de 2017

Data da publicação no D.O.U.: 2 de maio de 2017

Acórdãos apreciados por relação: 760 a 771

Acórdãos apreciados de forma unitária: 772 a 778 e 784

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

ATA 13, DE 19 DE ABRIL DE 2017

(Sessão Ordinária do Plenário)

Presidência: Ministro Raimundo Carreiro

Representante do Ministério Público: Procurador-Geral, em exercício, Lucas Rocha Furtado

Secretário das Sessões: AUFC Marcio André Santos de Albuquerque

Subsecretária do Plenário: AUFC Marcia Paula Sartori

Às 14 horas e 32 minutos, a Presidência declarou aberta a sessão ordinária do Plenário, com a presença

dos Ministros Walton Alencar Rodrigues, José Múcio Monteiro e Ana Arraes; dos Ministros-Substitutos

Marcos Bemquerer Costa (convocado para substituir o Ministro Augusto Nardes), André Luís de Carvalho

(convocado para substituir o Ministro Aroldo Cedraz) e Weder de Oliveira (convocado para substituir o

Ministro Benjamin Zymler), bem como do Procurador-Geral, em exercício, Lucas Rocha Furtado. Ausentes os

Ministros Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Bruno Dantas, em missão oficial, e o Ministro

Vital do Rêgo e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, em férias.

HOMOLOGAÇÃO DE ATA

O Tribunal Pleno homologou a Ata 12, referente à sessão ordinária realizada em 12 de abril (Regimento

Interno, artigo 101).

PUBLICAÇÃO DA ATA NA INTERNET

Os anexos desta ata, de acordo com a Resolução 184/2005, estão publicados na página do Tribunal de

Contas da União na internet (www.tcu.gov.br).

SORTEIO ELETRÔNICO DE RELATOR DE PROCESSOS

De acordo com o parágrafo único do artigo 28 do Regimento Interno e nos termos da Portaria da

Presidência 9/2011, entre os dias 13 e 19 de abril, foi realizado sorteio eletrônico dos seguintes processos:

Processo: 008.098/2017-4

Interessado: Não há

Motivo do sorteio: IN - TCU 74/2015

Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário

Relator sorteado: Ministro VITAL DO RÊGO

Processo: 008.290/2017-2


Motivo do sorteio: Assunto fora de LUJ


Relator sorteado: Ministro AUGUSTO NARDES

Processo: 009.144/2004-4

Interessado: Universidade Federal de Campina Grande

Motivo do sorteio: Impedimento - Art. 111 e 151, inciso II do R.I.

Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - 2a. Câmara

Relator sorteado: Ministro ANA ARRAES

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Processo: 009.723/2014-5


Motivo do sorteio: Questão de Ordem - Processos relacionados


Relator sorteado: Ministro AROLDO CEDRAZ

Processo: 011.111/2015-1

Interessado: TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (VINCULADOR)

Motivo do sorteio: Assunto fora de LUJ


Relator sorteado: Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES

Processo: 016.905/2002-3

Interessado: Companhia Docas do Rio Grande do Norte, PROCURADORIA DA REPÚBLICA/RN -

MPF/MPU



Relator sorteado: Ministro ANA ARRAES

Processo: 021.408/2009-6

Interessado: FUNDO NACIONAL DE SAÚDE - MS, PROCURADORIA DA REPÚBLICA/BA -

MPF/MPU, Prefeitura Municipal de Conceição do Jacuípe - BA



Relator sorteado: Ministro AUGUSTO NARDES

Processo: 275.077/1994-2

Interessado: Prefeitura Municipal de Barbalha - CE



Relator sorteado: Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Recurso: 011.033/2008-5/R003

Recorrente: João Otávio Dagnone de Melo

Motivo do sorteio: Recurso de revisão

Relator sorteado: BRUNO DANTAS

Recurso: 027.016/2010-2/R002

Recorrente: HOSPFAR IND E COM DE PRODUTOS HOSPITALARES LTDA

Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração

Relator sorteado: AUGUSTO NARDES

Recurso: 033.482/2010-1/R002

Recorrente: tyronilson dos santos vasconcelos


Relator sorteado: ANA ARRAES

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Recurso: 033.482/2010-1/R003

Recorrente: José Biondi Nery da Silva



Recurso: 033.482/2010-1/R004

Recorrente: Erilson da Costa Lira



Recurso: 033.482/2010-1/R005

Recorrente: EMERSON JOCASTER NEGRI SCHERER



Recurso: 033.482/2010-1/R006

Recorrente: Vitor Hugo da Paixão Melo



Recurso: 033.482/2010-1/R007

Recorrente: Abelardo Sandes Siqueira



Recurso: 021.858/2012-8/R001

Recorrente: MARIA CELIA DA SILVA

Motivo do sorteio: Pedido de reexame


Recurso: 037.753/2012-6/R001

Recorrente: Ana Isabel Mesquita de Oliveira



Recurso: 000.116/2013-0/R001

Recorrente: Rosa Maria Nascimento Silva


Relator sorteado: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Recurso: 009.320/2013-0/R001

Recorrente: Joselice de Carvalho Brasil


Relator sorteado: AROLDO CEDRAZ

Recurso: 012.340/2013-8/R003

Recorrente: Enilson Simões de Moura/SINDICATO DOS EMPREGADOS EM CENTRAIS DE

ABASTECIMENTO DE ALIMENTOS EM SÃO PAULO


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Relator sorteado: VITAL DO RÊGO

Recurso: 013.356/2013-5/R001

Recorrente: Eliseu Barroso de Carvalho Moura


Relator sorteado: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Recurso: 026.437/2013-9/R001

Recorrente: JOSÉ RAIMUNDO RODRIGUES LOBATO - ME



Recurso: 026.437/2013-9/R002

Recorrente: Hermem Cândido de Azevedo Guedes



Recurso: 003.372/2014-6/R005

Recorrente: Anderson José de Souza

Motivo do sorteio: Recurso de revisão

Relator sorteado: AROLDO CEDRAZ

Recurso: 020.981/2014-7/R004

Recorrente: Claudio Alves Porto



Recurso: 030.592/2016-0/R001

Recorrente: Tribunal Regional Federal da 2ª Região


Relator sorteado: VITAL DO RÊGO

Recurso: 030.595/2016-9/R001

Recorrente: JUSTIÇA FEDERAL DE PRIMEIRO GRAU - RJ


Relator sorteado: BRUNO DANTAS

QUESTÃO DE ORDEM (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata)

A Presidência comunicou ao Plenário que resolveu questão de ordem acerca da organização da relatoria

dos processos TC-018.124/2015-1, TC-018.125/2015-8, TC-008.646/2015-5, TC-020.671/2015-6 e TC-

008.645/2015-9, apartados constituídos por determinação do Acórdão 2.497/2014-Plenário, relatado pelo

Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, em auditoria realizada nos lotes 10 a 16 da Ferrovia Norte-

Sul. A Presidência decidiu, acompanhando a manifestação da SeinfraHidroFerrovia, pela redistribuição dos

processos para o Ministro Bruno Dantas, relator dos demais processos relativos à construção da ferrovia. O

Ministro-Substituto André Luís de Carvalho manifestou-se contrário à solução dada, nos termos de

manifestação constante do anexo I desta Ata.

COMUNICAÇÕES (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata)

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Da Presidência:

Realização, nas dependências do Instituto Serzedello Corrêa, da 10ª Reunião do Grupo de Trabalho sobre

Indicadores Chave Nacionais da Intosai.

Apresentação de projeto de Instrução Normativa que dispõe sobre a fiscalização dos processos de

desestatização.

Participação da Secex/PI na “Operação Escamoteamento”, em parceria com o Ministério Público do

Estado do Piauí, a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal e o Ministério da Transparência, Fiscalização e

Controladoria-Geral da União, que teve como foco o combate a desvios de recursos públicos no Piauí e no

Ceará, devido à identificação de empresas fantasmas suspeitas de fraudar licitações com recursos federais em

prefeituras.

Fase piloto da solução “Monitor TCU”, que propicia às assessorias de controle interno da Secretaria do

Tesouro Nacional e dos Ministérios da Justiça, da Saúde, do Turismo e do Planejamento, Desenvolvimento e

Gestão o acesso aos dados de processos abertos nos quais estejam envolvidos, bem como às comunicações

processuais pendentes de ciência ou resposta e às determinações proferidas em acórdãos desta Corte de Contas.

Expedição, pela Segecex, de Memorando-Circular orientando suas unidades no sentido de que o

poder-dever do relator de presidir a instrução do processo alberga todas as fases da instrução, desde o

planejamento até o julgamento dos processos, em obediência à determinação do Plenário na sessão

reservada do dia 8 de março último.

Do Procurador-Geral, em exercício, Lucas Rocha Furtado:

Representação, com fulcro no artigo 81, inciso I, da Lei 8.443/1992, e no artigo 237, inciso VII, do

Regimento Interno do TCU, requerendo ao Tribunal que, entre outras medidas, decida, cautelarmente, pela

suspensão da participação de todas as empresas da Organização Odebrecht em licitações promovidas pela

Administração Pública Federal; pela suspensão da execução de todos os contratos celebrados entre a União e as

referidas empresas, com consequente suspensão de todos e quaisquer pagamentos, e pela decretação da

indisponibilidade temporária de bens das empresas e de seus administradores e executivos.

A Presidência informou que o processo, autuado sob o número TC-009.329/2017-0, será encaminhado

ao relator a ser sorteado, a quem competirá deliberar acerca das medidas cautelares pleiteadas.

O Ministro-Substituto André Luís de Carvalho sugeriu que a matéria fosse encaminhada para a unidade

técnica competente, para que essa se manifestasse previamente à apreciação do relator.

MEDIDAS CAUTELARES CONCEDIDAS (v. inteiro teor no Anexo II desta Ata)

O Plenário referendou, nos termos do disposto no § 1º do art. 276 do Regimento Interno deste Tribunal, a

concessão das medidas cautelares exaradas nos processos:

TC-033.318/2016-6, pelo Ministro Vital do Rêgo e comunicada pela Presidência, para que o Dnit

suspenda a execução dos serviços objetos do Contrato TT 939/2015-00, relativo às obras de adequação da

BR-304/RN - Reta Tabajara, trecho entre o km 281 e o km 308.

TC-007.775/2017-2, pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, para que o Hospital Universitário da

Universidade Federal do Maranhão suspenda o Pregão Eletrônico Registro de Preços Sidec 227/2016,

destinado à contratação de serviços continuados de limpeza, conservação e higienização hospitalar;

TC-003.619/2017-6, pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, para que o Conselho Regional do Serviço

Social do Transporte - Serviço Nacional do Transporte em Pernambuco suspenda a Concorrência 4/2016,

destinada à reforma da Unidade A, situada na cidade de Recife; e

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TC-005.872/2017-0, pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, para que a Universidade Federal do

Paraná suspenda os pagamentos realizados a servidores inativos mediante a concessão de bolsas no

âmbito do “Programa de Disseminação de Conhecimento Técnico Sênior”.

PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO

O Tribunal Pleno aprovou, por relação, os acórdãos de nºs 760 a 771.

PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA

Foram excluídos de pauta, nos termos do artigo 142 do Regimento Interno, os seguintes processos:

TC-014.246/2005-3, cujo relator é o Ministro Bruno Dantas;

TC-016.826/2009-5, TC-019.358/2015-6 e TC-027.019/2010-1, cujo relator é o Ministro-Substituto

Augusto Sherman Cavalcanti; e

TC-000.624/2014-4, TC-026.073/2011-0 TC-031.877/2013-3 e TC-035.118/2011-3, cujo relator é o

Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.

PEDIDOS DE VISTA

Com base no artigo 119 do Regimento Interno, foi suspensa a votação do processo TC-

022.125/2013-2, cujo relator é o Ministro José Múcio Monteiro, em função de pedido de vista formulado

pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira. O relator votou no sentido de rejeitar as razões de

justificativa do responsável, deixando, excepcionalmente, de aplicar-lhe multa. O Ministro Walton

Alencar Rodrigues apresentou proposta divergente, no que foi acompanhado pelo Ministro-Substituto

André Luís de Carvalho.


014.754/2008-7, cujo relator é o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, em função de pedido de

vista formulado pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira. Já votaram o relator e a Ministra Ana

Arraes, que apresentou proposta divergente.


024.181/2015-3, cujo relator é o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, em função de pedido de

vista formulado pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira. Já votou o relator.

SUSTENTAÇÃO ORAL

Na apreciação do processo nº TC-015.316/2016-5, cujo relator é o Ministro-Substituto André Luís de

Carvalho, o Dr. Thiago Machado de Carvalho não compareceu para produzir sustentação oral em nome de

Frederico Silva da Costa. Acórdão 772.

PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA

Por meio de apreciação unitária, o Plenário examinou os processos listados a seguir e aprovou os

seguintes acórdãos:

MINISTRO-SUBSTITUTO ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

TC-015.316/2016-5 - Acórdão 772

https://contas.tcu.gov.br/sso/SvlCentralizador?contexto=egestao&URL=/Web/EGestao/VisualizaProcesso/VisualizaProcesso.faces?codPapel=4406137









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MINISTRO JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

TC-020.148/2016-0 - Acórdão 773

TC-020.752/2016-4 - Acórdão 774

O Ministro-Substituto André Luís de Carvalho usou da palavra para discutir a matéria.

TC-021.223/2016-5 - Acórdão 775

TC-034.937/2014-5 - Acórdão 776

Em atendimento ao disposto no § 1º do art. 270 do Regimento Interno, o Tribunal deliberou

primeiramente sobre a gravidade da infração, para, então, aplicar a sanção de inabilitação para o exercício de

cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública. A proposta do relator foi

aprovada por unanimidade.

MINISTRO-SUBSTITUTO MARCOS BEMQUERER COSTA

TC-011.807/2015-6 - Acórdão 777

TC-021.135/2016-9 - Acórdão 778

MINISTRO-SUBSTITUTO ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

TC-026.341/2015-8 - Acórdão 784

Usaram da palavra os Ministros José Múcio Monteiro, Walton Alencar Rodrigues, Marcos Bemquerer

Costa, Ana Arraes e Weder de Oliveira, bem como o Representante do Ministério Público, Dr. Lucas Rocha

Furtado. O Ministro José Múcio Monteiro apresentou declaração de voto que, posteriormente, foi

complementada, ficando vencido o relator, Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.

ACÓRDÃOS PROFERIDOS

Os acórdãos de nºs 760 a 771, apreciados por relação, estão transcritos a seguir. Da mesma forma,

seguem transcritos os acórdãos de nºs 772 a 778 e 784, apreciados de forma unitária, que constam também do

Anexo III desta Ata, juntamente com os relatórios e votos em que se fundamentaram. O número 779 não foi

usado na numeração dos acórdãos.

RELAÇÃO Nº 12/2017 – Plenário

Relator – Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES

ACÓRDÃO Nº 760/2017 - TCU – Plenário

Vistos, relatados e discutidos estes autos de pedido de reexame (R001, peça 99) interposto pelo Sr.

José Luiz de Amorim Carrão, em face do Acórdão 1.945/2016-Plenário (peça 87), o qual, revisou de

ofício o Acórdão 6.306/2011-1ª Câmara (peça 54), decisão em que restou consignada a ilegalidade das

aposentadorias da Sra. Jeanete de Azevedo Correa e do Sr. José Luiz de Amorim Carrão;

Considerando que, nos termos do art. 179, inciso II, do Regimento Interno do TCU, o interessado

foi regularmente notificado do Acórdão 478/2016-TCU-Plenário em 16/8/2016 (peça 94);

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Considerando que o recorrente interpôs o referido pedido de reexame em 5/09/2016 (peça 99), o

qual extrapola o prazo quinzenal estipulado pelo art. 286, parágrafo único, c/c o art. 285, do Regimento

Interno do TCU;

Considerando que o expediente recursal não apresenta fato novo capaz de suplantar a

intempestividade, para que possa ser admitido nos termos do art. 285, § 2º, e 286, parágrafo único, do

Regimento Interno;

Considerando os pareceres uniformes da Secretaria de Recursos e do Ministério Público, no sentido

da intempestividade e ausência de fatos novos, por consequência, do não conhecimento do recurso;

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por

unanimidade, nos termos do artigo 48, parágrafo único, da Lei 8.443/92, c/c os artigos 285, caput e §2º, e

286, parágrafo único, do Regimento Interno em não conhecer do pedido de reexame, por intempestivo e

não apresentar fatos novos e dar ciência desta deliberação e da instrução de peça 102 ao interessado.

1. Processo TC-018.081/2011-8 (APOSENTADORIA)

1.1. Recorrente: José Luiz de Amorim Carrão (032.641.817-20)

1.2. Interessados: Adao Paiano Correa (094.191.953-68); Ana Maria Oliveira de Almeida

(036.446.262-00); Antonio Fernandes de Araujo (062.637.983-00); Antonio Ferreira de Morais

(092.705.231-87); Antonio Moreira Prata (104.116.586-20); Antonio Pedro Carneiro (017.501.783-20);

Antonio Rodrigues da Silva (005.439.003-63); Aparecida Nino de Camargo (027.626.648-02); Benedito

Gaia da Silva (010.861.382-87); Benedito Pantoja Drago (006.028.762-49); Bernardo Lima Gouvea

(010.601.472-20); Bibiano Pinheiro da Costa (022.840.572-68); Carlos Pereira da Silva (118.352.572-

91); Cassio Araujo Carvalho (046.975.292-00); Cicero Bezerra de Medeiros (038.002.452-72); Cicero

Mendonca Santos (027.578.933-00); Cicero Nunes da Silva (026.498.452-87); Cicero Pereira da Silva

(013.206.292-53); Daniiel Mandira (973.114.808-68); Domingos Ferreira da Silva (033.749.122-49);

Eduardo Silva Aguiar (025.345.761-00); Edvaldo Villot Cota (002.529.992-15); Elias Capristano dos

Reis (028.765.822-87); Elzian Campos de Caldas Brito (010.466.912-87); Espedito Araujo da Silva

(046.242.702-15); Fernando Augusto de Loureiro (056.365.902-53); Francisco Dantas Filho

(019.804.914-53); Francisco Ferreira Dantas (033.484.662-53); Francisco Silveira Camara (010.890.132-

72); Genezio Carneiro Bezerra (016.547.802-00); Herondino de Oliveira Ephima (062.546.831-72);

Ierece da Silva Santos (548.843.657-04); Jani Botelho de Carvalho (000.864.758-51); Jeanete de Azevedo

Corrêa (217.222.777-34); Joaquim Rodrigues da Silva (032.400.087-18); Jorge da Silva Pereira

(356.013.377-72); Jose Alves dos Santos (033.174.475-91); Jose Aylton dos Reis (188.073.487-72); Jose

Marcondes Medeiros (515.457.218-15); Jose Pedro da Costa (240.680.477-15); José Eurico dos Santos

(089.157.923-00); José Luiz de Amorim Carrão (032.641.817-20); José Soares do Nascimento

(056.642.334-00); Julio Rogerio Rodrigues de Souza (102.164.217-72); Mauro de Aguiar Valuano

(338.708.457-91); Miguel Castelo Branco Vogelsanger (098.936.527-15); Miguel Garcia de Medeiros

(021.306.531-20); Natanael Soares da Camara (338.674.707-82); Nelson Januário da Costa (056.284.404-

00); Nely Alves de Souza (150.818.421-68)

1.3. Órgão/Entidade: Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil

1.4. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues

1.5. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin

1.6. Relator da deliberacao recorrida: Ministro Bruno Dantas

1.7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Fiscalização de Pessoal

(SEFIP).

1.8. Representação legal: Camila Hosken Cunha (38.967/OAB-DF) e outros, representando José

Luiz de Amorim Carrão; Lorena Carolinne Silverio Gandara (33.360/OAB-GO) e outros, representando

Eduardo Silva Aguiar, Erli Lannes Aguiar de Oliveira,, Samuel Lannes Aguiar,, Silvana Lanes Aguiar,

Maria José de Lannes Aguiar e Eduardo Lannes Aguiar.

1.9. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.

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Considerando que o Acórdão 7928/2014-TCU-2ª Câmara (peça 32) julgou irregulares as contas do

Sr. Gean Campos de Barros, condenando-o, em solidariedade com a empresa Renzo Construções,

Refrigeração e Comércio de Material de Construção Ltda., em débito e multa;

Considerando que a referida empresa interpôs recurso de reconsideração (peça 49) que foi

conhecido e provido pelo Acórdão 2022/2016-TCU-2ª Câmara (peça 66) para excluir o débito solidário e

a multa, relativamente à recorrente;

Considerando a interposição de recurso de revisão (R002 – peça 89) pelo Sr. Gean Campos de

Barros contra o Acórdão 7928/2014-TCU-2ª Câmara;

Considerando que o recurso de revisão requer o atendimento dos requisitos específicos indicados

nos incisos do art. 35 da Lei nº 8.443/1992: I - erro de cálculo nas contas; II - falsidade ou insuficiência

de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida; III - superveniência de documentos

novos com eficácia sobre a prova produzida;

Considerando que os elementos apresentados no expediente recursal não atendem aos requisitos

específicos de admissibilidade do recurso de revisão;

Considerando os pareceres da Secretaria de Recursos e do Ministério Público pelo não

conhecimento do recurso, por não atender aos requisitos específicos de admissibilidade, nos termos do

art. 35 da Lei nº 8.443/1992 e do art. 288 do Regimento Interno:

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, por

unanimidade, diante das razões expostas pelo Relator e nos termos do artigo 35 da Lei 8.443/92, c/c

artigo 288 do Regimento Interno, em não conhecer do presente recurso de revisão, por não preencher os

requisitos específicos de admissibilidade, dando-se ciência desta deliberação e da instrução de peça 103

ao recorrente.

1. Processo TC-007.507/2013-5 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)

1.1. Apensos: 018.752/2016-0 (COBRANÇA EXECUTIVA)

1.2. Responsáveis: Gean Campos de Barros (599.682.572-49); Renzo Construções, Refrigeração e

Comercio de Material de Construção Ltda - Me (00.924.161/0001-71)

1.3. Recorrente: Gean Campos de Barros (599.682.572-49)

1.4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Lábrea - AM


1.6. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin

1.7. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho

1.8. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo no

Estado do Amazonas (SECEX-AM).

1.9. Representação legal: Diogo de Mendonça Melim (35188/OAB-DF) e outros, representando

Gean Campos de Barros; Priscilla Sadala Sena Bentes (8103/OAB-AM) e outros, representando Renzo

Construções, Refrigeração e Comercio de Material de Construção Ltda - Me.




Sr. Cícero Cavalcante de Araújo e lhe aplicou débito de R$ 58.000,00, em valores históricos, e multa

prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 16.000,00;

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Considerando que o responsável interpôs Recurso de Reconsideração (peça 46) contra o referido

acórdão, o qual, pelo Acórdão 5862/2016-TCU-1ª Câmara (peça 55), não foi conhecido, por restar

intempestivo e não apresentar fatos novos;

Considerando a interposição de recurso de revisão por Cícero Cavalcante de Araújo (R003 – peça

64) contra o Acórdão 6709/2015-TCU-1ª Câmara;









art. 35 da Lei nº 8.443/1992 e do art. 288 do Regimento Interno:




requisitos específicos de admissibilidade, dando-se ciência desta deliberação e da instrução de peça 67 ao

recorrente.


1.1. Apensos: 029.905/2016-8 (COBRANÇA EXECUTIVA); 029.906/2016-4 (COBRANÇA

EXECUTIVA)

1.2. Responsáveis: Cicero Cavalcante de Araujo (846.808.908-78); Jean Fábio Braga Cordeiro

(870.740.604-53)

1.3. Recorrente: Cicero Cavalcante de Araujo (846.808.908-78)

1.4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de São Luís do Quitunde - AL


1.6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé

1.7. Relator da deliberação recorrida: Ministro José Múcio Monteiro


Estado de Alagoas (SECEX-AL).

1.9. Representação legal:




Sr. Gean Campos de Barros, condenando-o em débito e lhe aplicando multa;

Considerando que o responsável interpôs recurso de reconsideração (peça 45), o qual não foi

conhecido, por ser intempestivo e não apresentar fatos novos, consoante Acórdão 10578/2015-2ª Câmara

(peça 51).

Considerando que, contra essa última decisão, o responsável opôs embargos de declaração (peça

58), que foram conhecidos, mas rejeitados, conforme Acórdão 2753/2016-2ª Câmara (peça 59);

Considerando a interposição de recurso de revisão (R003 – peças 73 e 74) pelo Sr. Gean Campos de

Barros contra o Acórdão 6251/2014-TCU-2ª Câmara;



12








art. 35 da Lei nº 8.443/1992 e do art. 288 do Regimento Interno;




requisitos específicos de admissibilidade, dando-se ciência desta deliberação e da instrução de peça 85 ao

recorrente.


1.1. Apensos: 011.520/2016-7 (COBRANÇA EXECUTIVA)

1.2. Responsável: Gean Campos de Barros (599.682.572-49)

1.3. Recorrente: Gean Campos de Barros (599.682.572-49)

1.4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Lábrea - AM


1.6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé

1.7. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho


Estado do Amazonas (SECEX-AM).

1.9. Representação legal: Diogo de Mendonça Melim (35188/OAB-DF) e outros, representando

Gean Campos de Barros.




unanimidade, com fundamento nos arts. 143, incisos III e V, “a”, e 250, inciso I, do Regimento

Interno/TCU, considerar cumpridas as determinações constantes dos itens 1.6.2, 1.6.3 e 1.6.4 do Acórdão

645/2015-TCU-Plenário e parcialmente cumprida a determinação constante do item 1.6.1 do Acórdão

645/2015-TCU-Plenário; fazer as seguintes determinações e adotar a seguinte medida, de acordo com o

parecer emitido pela Secex/GO:

1. Processo TC-029.223/2014-8 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)

1.1. Responsável: Luiz Carlos Teixeira Silva Júnior (586.252.081-34)

1.2. Interessado: Secretaria de Controle Externo do TCU/GO (00.414.607/0007-03)

1.3. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Anápolis - GO


1.5. Representante do Ministério Público: não atuou

1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Goiás (SECEX-GO).

1.7. Representação legal: não há.

1.8. Determinar:

1.8.1. à Secretaria Municipal de Saúde de Anápolis que comprove, no prazo de 30 (trinta) dias, a

totalidade dos dispêndios ou o recolhimento do saldo remanescente, atualizado, do repasse realizado pelo

Fundo Nacional de Saúde ao Fundo Municipal de Saúde de Anápolis, autorizado pelas Portarias SAS/MS

13


494/2006, e GM/MS 1.571/2007, à título de incentivo para a implantação do Complexo Regulador de

Anápolis;

1.8.2. à Secex-GO que realize o monitoramento da determinação acima.

1.9. Medida: encaminhar cópia da instrução de peça 34 e desta deliberação à Secretaria Municipal

de Saúde de Anápolis.



unanimidade, com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei n. 8.666/1993, c/c os arts. 143, incisos III e V,

“a”, 235, 237, inciso VII, e 250, inciso I, do Regimento Interno/TCU, em conhecer da presente

representação, para, no mérito, considerá-la improcedente; encaminhar cópia desta deliberação à

representante e à Universidade Federal do Paraná (UFPR), e adotar as seguintes medidas, de acordo com

o parecer da Selog:

1. Processo TC-004.643/2017-8 (REPRESENTAÇÃO)

1.1. Órgão/Entidade: Universidade Federal do Paraná



1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).


1.6. Medidas:

1.6.1. encaminhar cópia desta deliberação e das peças 1 e 5 ao Ministério do Planejamento,

Desenvolvimento e Gestão (MP), ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações

(MCTIC) e ao Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC), para conhecimento, tendo

em vista as oitivas realizadas no TC 000.823/2017-1 e a conexão dos questionamentos da representante

quanto à aplicabilidade do PPB nas licitações de serviços que envolvam o fornecimento/disponibilização

de bens de informática;

1.6.2. apensar definitivamente este processo ao TC 005.669/2017-0 (Relator Ministro Walton

Alencar), com fulcro no art. 36 da Resolução-TCU 259/2014, uma vez que tratam de tema conexo.



unanimidade, com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei n. 8.666/93, c/c os arts. 143, incisos III e V, “a”,

235, 237, inciso VII, e 250, inciso I, do Regimento Interno/TCU, em não conhecer da presente

representação, por não preencher o requisito de admissibilidade constante do subitem III do item I.5 do

Anexo I à Portaria-Segecex 12/2016 e do art. 103, § 1º, in fine, da Resolução – TCU 259/2014, haja vista

não existir interesse público no trato da suposta irregularidade; rejeitar o pedido de habilitação da empresa

representante, por não ter sido apresentada razão legítima para que essa intervenha no deslinde

processual; e encaminhar cópia desta deliberação à representante e à Universidade Federal do Ceará, para

adoção das medidas cabíveis, promovendo-se, em seguida, o arquivamento dos autos, de acordo com o

parecer da Secex/CE:


1.1. Órgão/Entidade: Universidade Federal do Ceará



1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará (SECEX-CE).

14






unanimidade, com fundamento nos arts. 143, incisos III e V, “a”, 235, parágrafo único, 237, parágrafo

único, e 250, inciso I, do Regimento Interno/TCU, em não conhecer da presente representação, por não

preencher requisito de admissibilidade previsto no caput do art. 235 do RI/TCU, e encaminhar cópia da

instrução produzida pela unidade técnica e desta deliberação ao representante e à Universidade Federal da

Bahia, promovendo-se, em seguida, o arquivamento dos autos, de acordo com o parecer da Secex/BA:


1.1. Órgão/Entidade: Universidade Federal da Bahia



1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia (SECEX-BA).




Relator – Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO


Processo TC-010.265/2014-7 (RECURSO DE REVISÃO EM TOMADA DE CONTAS

ESPECIAL)

1. Recorrente: Antônio Gomes Ferreira (CPF 047.604.762-53)

2. Unidade: Prefeitura Municipal de Fonte Boa/AM

3. Relator: Ministro José Múcio Monteiro

4. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto André Luis de Carvalho

5. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin

6. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos (Serur)

8. Representação legal: Eurismar Matos da Silva (OAB/AM 9.221) e outros

9. Acórdão:

Considerando que o Acórdão 8051/2016 – 2ª Câmara, ora recorrido, foi prolatado em 05/07/2016 e

o recorrente dele foi notificado em 30/08/2016;

Considerando a expressa e inequívoca manifestação do recorrente em apresentar recurso de

revisão, e não outra modalidade recursal, configurada pela tentativa de demonstração da adequação do

prazo cabível à interposição daquele recurso e da invocação das hipóteses previstas no art. 35 da Lei

8.443/1992, aplicáveis à espécie;

Considerando que não há, ante a clara manifestação do recorrente, razão para que seja aplicado o

princípio da fungibilidade recursal, mormente quando se verifica que ela não acudirá ao recorrente,

porquanto a inexistência de fato superveniente impossibilitará o conhecimento de recurso de

reconsideração;

Considerando que o recorrente apenas buscou rediscutir o mérito das irregularidades que lhes

foram imputadas, situação incompatível com a modalidade recursal apresentada;

Considerando que os pareceres pugnam pelo não conhecimento do recurso, embora aludam a

espécie recursal distinta.

15


ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, por

unanimidade, nos termos do artigo 35 da Lei 8.443/1992 c/c os artigos 143, inciso IV, alínea “b”, 278, §

2º, e 288, do Regimento Interno, em não conhecer deste recurso de revisão e em dar ciência ao recorrente

do teor desta deliberação.

ACÓRDÃO Nº 769/2017 - TCU - Plenário

Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, quanto ao processo

a seguir relacionado, com fundamento no art. 1º da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 143, inciso V; alínea "e",

do Regimento Interno do TCU, ACORDAM em prorrogar, por 30 (trinta) dias, o prazo para resposta à

oitiva determinada pelo subitem 9.2 do Acórdão nº 219/2017-Plenário, conforme solicitado (peça 27),

observado o disposto no art. 183, parágrafo único, do RITCU, de acordo com os pareceres emitidos nos

autos:

1. Processo TC-030.013/2015-1 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)

1.1. Responsável: Pedro Pullen Parente (059.326.371-53)

1.2. Interessado: Tribunal de Contas da União

1.3. Unidade: Petróleo Brasileiro S.A.

1.4. Relator: Ministro José Múcio Monteiro


1.6. Unidade Técnica: Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura

(SeinfraOpe).

1.7. Representação legal: Tatiana Zuma Pereira (OAB/RJ 120.831) e outros, representando

Petróleo Brasileiro S.A.



Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, quanto ao processo

a seguir relacionado, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c os arts. 143, inciso III;

e 237, parágrafo único, do Regimento Interno/TCU, ACORDAM em não conhecer da representação, por

não atender aos requisitos de admissibilidade, arquivando-a e dando-se ciência ao representante, com o

envio de cópia da respectiva instrução, conforme os pareceres emitidos nos autos:


1.1. Representante: Orion Construtora Ltda. – EPP (09.629.106/0001-23)

1.2. Unidade: Prefeitura Municipal de Arapiraca/AL

1.3. Relator: Ministro José Múcio Monteiro


1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia (SECEX-BA).




Relator – Ministro-Substituto MARCOS BEMQUERER COSTA


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Os Ministros do Tribunal de Contas da União, considerando o pedido de parcelamento formulado

pelo Sr. Francisco José da Silva Neto, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143,

inciso V, alínea b, e 217 do Regimento Interno/TCU, em autorizar o parcelamento da multa a que se

refere o subitem 9.2 do Acórdão n. 3.192/2016, retificado pelo Acórdão n. 434/2017 ambos do Plenário,

em 36 (trinta e seis) parcelas, atualizadas monetariamente de acordo com a deliberação original, fixando o

vencimento da primeira em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, e o das demais, a

cada 30 (trinta) dias, na forma prevista na legislação em vigor, alertando ao responsável que a falta de

recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado do saldo devedor (§ 2º do art. 217

do Regimento Interno/TCU):


1.1. Apenso: TC-006.782/2016-7 (Representação).

1.2. Responsáveis: Francisco José da Silva Neto (580.620.092-20); Iremar da Silva Pereira

(012.806.213-46).

1.3. Representante: Luís Alberto Costa Macêdo (288.086.733-91).

1.4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Jurema/PI.

1.5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.

1.6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado

1.7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará (Secex/CE).

1.8. Representação legal: Adriano Moura de Carvalho (4.503/OAB-PI) e outros, representando

Iremar da Silva Pereira; Uanderson Ferreira da Silva (5.456/OAB-PI), representando Iremar da Silva

Pereira e Francisco José da Silva Neto.


ACÓRDÃO Nº 772/2017 – TCU – Plenário

1. Processo nº TC 015.316/2016-5.

2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação.

3. Responsáveis: Frederico Silva da Costa (CPF 776.889.701-30); Mario Augusto Lopes Moyses

(CPF 953.055.648-91); Paul Israel Singer (CPF 007.458.638-68); Waldemar Manoel Silva de Souza (CPF

377.643.655-72).

4. Órgãos: Ministério do Esporte, então Ministério do Trabalho e Emprego e Ministério do

Turismo.

5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.

6. Representante do Ministério Público: não atuou.

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará (Secex/CE).

8. Representação legal:

_ Pedro Estevam Alves Pinto Serrano (90.846/OAB-SP) e outros, representando Mario Augusto

Lopes Moyses;

_ Kleber Carvalho França (8.526/E/OAB-DF) e outros, representando Frederico Silva da Costa; e

_ Luene Gomes Santos (16727/OAB-DF) e outros, representando Waldemar Manoel Silva de

Souza.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação autuada, por força do item 9.7 do

Acórdão 1.250/2016-TCU-Plenário (TC 012.420/2014-0), para apurar a responsabilidade dos gestores do

Ministério do Turismo, do então Ministério do Trabalho e Emprego e do Ministério do Esporte em

relação aos vários convênios celebrados com a Oscip Tercon Brasil, em curto interregno de tempo, sem

que nenhuma medida preventiva dos subsequentes danos ao erário tivesse sido adotada tempestivamente,

17


diante, sobretudo, da recorrente situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente

celebrados;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões

expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente representação, vez que preenchidos os requisitos legais e regimentais de

admissibilidade, para, no mérito, considerá-la procedente;

9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Mário Augusto Lopes Moyses, Frederico

Silva da Costa, Waldemar Manoel Silva de Souza e Paul Israel Singer;

9.3. aplicar aos Srs. Mário Augusto Lopes Moyses, Frederico Silva da Costa, Waldemar Manoel

Silva de Souza e Paul Israel Singer, individualmente, a multa prevista no art. 58, incisos II e III, da Lei

nº 8.443, de 1992, no valor de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze)

dias, contados da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas

quantias aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente na forma da legislação em vigor;

9.4. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei nº 8.443, de 1992, e do art. 217 do

RITCU, o parcelamento das dívidas constantes deste Acórdão em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e

sucessivas, sobre as quais incidirão a atualização monetária e os correspondentes acréscimos legais,

esclarecendo ao responsável que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento

antecipado do saldo devedor, sem prejuízo das demais medidas legais;

9.5. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida constante deste Acórdão, nos termos do

art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443, de 1992, caso não atendida a notificação;

9.6. determinar o desconto em folha de pagamento das dívidas dos Srs Mário Augusto Lopes

Moyses, Frederico Silva da Costa, Waldemar Manoel Silva de Souza e Paul Israel Singer, nos termos do

art. 28, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 46 da Lei 8.112/1990, caso os referidos responsáveis ainda

tenham vínculo com o serviço público federal;

9.7. determinar que a Secex/CE autue processo específico de representação e, nele, promova a

audiência da Sra. Renata Leite Manoel de Jesus (CPF 111.581.258-01), como signatária do Convênio

716028/2010, para que apresente as suas razões de justificativa em relação à celebração do referido ajuste

entre o então Ministério do Desenvolvimento Agrário e a Oscip Tercon Brasil, em curto interregno de

tempo, sem que nenhuma medida preventiva de dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se

considerada a recorrente situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente

celebrados, destacando a existência de quatro acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas

especiais em tramitação no âmbito do TCU; e

9.8. enviar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamenta, ao

Ministério do Turismo, ao Ministério do Esporte, ao Ministério do Trabalho e ao Ministério do

Desenvolvimento Social e Agrário; e

9.9. enviar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamenta,

acompanhado de cópia integral de todo este processo, à Polícia Federal e à Procuradoria da República no

Estado do Ceará, para que adotem as providências porventura cabíveis em relação às evidências de

falsidade nas declarações prestadas pelas seguintes pessoas:

Localização Signatário Data UF

Peça 43, p. 114 Fundação Universa [DF] – Sr. Alberto Fernando

Monteiro do Nascimento (CPF 020.421.424-68) Sem data

DF

Peça 43, p. 115 Município de Guarantã do Norte/MT –

Sr. Mercídio Panosso (CPF 363.481.470-53) Sem data

MT

Peça 43, p. 116

Município de Peixoto de Azevedo/MT –

Sr. Sinvaldo Santos Brito – Prefeito Municipal

(CPF 090.597.765-34)

Sem data

MT

Peça 43, p. 186 Partido Democrático Trabalhista [DF] – Sr. Luiz

Antônio Queiroz de Araújo (CPF 364.924.005-16/3/2009 DF

18



00)

Peça 43, p. 187 Deputado Federal Severiano Alves de Souza –

[BA] (CPF 024.857.885-53) 4/3/2009 BA

Peça 43, p. 188

Subsecretário de Educação de Salvador/BA,

afirmando que Oscip Tercon Brasil atua desde

2004 - Sr. Eliezer Cruz (não foi possível definir o

CPF, pelo grande número de homônimos)

11/3/2009 BA

Peça 43, p. 189

e p. 215

Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra

– Sra. Elizabeth Rocha de Sousa (CPF

690.121.725-00); Sr. Júlio César V. (sobrenome

ilegível)

24/3/2009 DF

Peça 43, p. 190

Associação Estadual de Cooperação Agrícola –

Secretário Geral (assinatura ilegível) (CNPJ

02.702.661/0001-94)

24/3/2009 DF

Peça 43, p. 191

e p. 193

Município de Jiquiriçá/BA – Sr. Valdemar

Andrade Filho – Prefeito Municipal (CPF

218.209.295-15)

30/12/2008 BA

Peça 43, p. 192

Município de Nova Canaã/BA – Sr. Marival

Newton de Magalhães Fraga (CPF 070.585.195-

87)

17/4/2009 BA

Peça 43, p. 213 Fundação Amazônia Viva, do Pará – Sr. João

Alberto de Almeida (CPF 210.963.171-68) 20/5/2009 PA

Peça 43, p. 217

Escritório do Fundo das Nações Unidas para a

Infância - UNICEF em Salvador – Sr. Ruy

Eduardo Pavan Ribeiro (CPF 080.000.425-68)

6/2/2009 BA

Peça 43, p. 219 Deputado Federal Roberto Pereira de Britto [BA]

(CPF 112.577.415-00) 2/6/2009 BA

Peça 43, p. 220

Deputado Federal Antônio Eudes Xavier [CE],

declara funcionamento pelos últimos sete anos

(CPF 232.528.803-00)

8/6/2009 CE

Peça 43, p. 222

e Peça 48, p. 45

Município de Acaraú/CE – Sr. José Nacélio

Couto Cruz (CPF 448.117.053-00)

1/10/2009 e

1/12/2009 CE

Peça 47, p. 48 Agendha – Assessoria e Gestão, da Bahia – Sra.

Edvalda Pereira Torres (CPF 403.037.134-53) 11/2/2009 BA

Peça 47, p. 50 Filhos do Mundo, da Bahia – Sr. Vasco Zogno

Aguzzoli (CPF 082.223.045-34) 3/2/2009 BA

10. Ata n° 13/2017 – Plenário.

11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.

12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0772-13/17-P.

13. Especificação do quorum:

13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio

Monteiro e Ana Arraes.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho

(Relator) e Weder de Oliveira.


19


1. Processo TC 020.148/2016-0

2. Grupo I – Classe de Assunto V – Auditoria Operacional

3. Interessado: Tribunal de Contas da União

4. Unidade: Eletrobras Distribuição Acre


6. Representante do Ministério Público: não atuou

7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Acre (Secex/AC)

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a auditoria operacional, no âmbito de

fiscalização de orientação centralizada (FOC), realizada na Eletrobras Distribuição Acre, com o objetivo

de analisar a qualidade do serviço prestado e a higidez econômico-financeira da companhia.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com base

nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso I, do Regimento Interno, e

ante as razões expostos pelo Relator, em:

9.1 encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentaram,

à Eletrobras Distribuição Acre, ao Governo do Estado do Acre, à Assembleia Legislativa do Estado do

Acre, à Comissão de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia (CINDRA) da

Câmara dos Deputados, à Comissão de Minas e Energia (CME) da Câmara dos Deputados, à Comissão

de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR) do Senado Federal, à Agência Nacional de Energia

Elétrica e ao Ministério de Minas e Energia;

9.2 arquivar o presente processo.






Monteiro (Relator) e Ana Arraes.

13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e

Weder de Oliveira.


1. Processo TC 020.752/2016-4

2. Grupo II – Classe de Assunto V – Auditoria Operacional


4. Unidade: Eletrobras Distribuição Piauí



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Piauí (Secex/PI)

8. Advogados constituídos nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a auditoria operacional no âmbito de

fiscalização de orientação centralizada, realizada na Eletrobras Distirbuição Piauí, com o objetivo de

analisar a qualidade do serviço prestado e a higidez econômico-financeira da companhia.

20



nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c arts. 169, inciso V, e 250, inciso I, do

Regimento Interno, em:

9.1 encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentou, à

Eletrobras Distribuição Piauí, às Centrais Eletricas Brasileiras (Eletrobras), ao Governo do Estado do

Piauí, à Assembleia Legislativa do Estado do Piauí, à Comissão de Integração Nacional,

Desenvolvimento Regional e da Amazônia (CINDRA) da Câmara dos Deputados, à Comissão de Minas e

Energia (CME) da Câmara dos Deputados, à Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR)

do Senado Federal, à Agência Nacional de Energia Elétrica e ao Ministério de Minas e Energia;









Weder de Oliveira.

13.3. Ministro-Substituto convocado que votou com ressalva: André Luís de Carvalho.


1. Processo nº TC-021.223/2016-5

2. Grupo I - Classe de Assunto II - Solicitação do Congresso Nacional

3. Solicitante: Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados destinada a investigar

a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma

Agrária (Incra) na demarcação de terras indígenas e de remanescentes de quilombos (CPI Funai/Incra)

4. Unidade: Fundação Nacional do Índio (Funai)



7. Unidade Técnica: Secex/SC

8. Advogados constituídos nos autos: Fabiano Marcos Zwicker (16.035/OAB-SC) e Márcio Alceu

Pazeto (OAB/SC 23.073)

9. ACÓRDÃO:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de solicitação da CPI Funai/Incra da Câmara

dos Deputados, para que este Tribunal “proceda a criteriosa análise e auditoria da destinação dos

recursos públicos envolvendo os ocupantes da área ‘Morro dos Cavalos’”, no Município de Palhoça/SC.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante

das razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 38, inciso I, da Lei 8.443/92, nos arts. 169,

inciso V, 232, 233 e 250, incisos I e II, do Regimento Interno, e nos arts. 4º, inciso I, alínea “b”, e 17,

inciso II, da Resolução TCU 215/2008, em:

9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que, em relação

ao Convênio PP 0025/2002-00 (Pacig):

9.1.1 se abstenha de prorrogar sua vigência;

9.1.2 proceda, no momento da análise da sua prestação de contas final, ao exame criterioso tanto da

contratação quanto da execução dos serviços prestados pela Emater/RS, em especial no que tange à

21


razoabilidade dos preços contratados e à inconsistência entre os valores pagos a essa entidade e o

registrado no relatório de execução financeira do subprograma sócio-econômico-ambiental;

9.1.3 realize, no prazo de 60 (sessenta) dias, análise de todas as nove prestações de contas

apresentadas, em atendimento ao art. 31, da IN STN 1/1997, promovendo cuidadoso exame sobre a

regularidade das despesas realizadas e do atingimento dos objetivos do ajuste, em especial no que se

refere às relacionadas no Ofício 2474/DG, de 12/12/2012, em que foram questionadas aquelas sem

amparo no plano de trabalho aprovado, em afronta ao inciso IV do art. 8º da IN STN 1/1997;

9.2. dar ciência ao Dnit de que a assinatura de convênios com detalhamento insuficiente do plano de

trabalho, a omissão quanto à intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais, a análise

pouco aprofundada de prestações de contas de ajustes e a omissão quanto à não apresentação de

documentos por parte do convenente, tais como dos relatórios mensais de execução, violam os princípios

da legalidade, da economicidade e da transparência, que devem ser observados pela Administração

Pública;

9.3. determinar à Fundação Nacional do Índio (Funai) que:

9.3.1. em relação Convênio PP 0025/2002-00 (Pacig):

9.3.1.1 apresente ao Dnit, no prazo de até 60 (sessenta) dias, a sua prestação de contas,

compreendendo o período até 31/12/2016;

9.3.1.2 encaminhe ao Dnit a prestação de contas final, no prazo de até 60 (sessenta) dias após o

término da vigência do ajuste, em observância ao art. 28, § 5º, da IN STN 1/1997;

9.3.1.3 faça constar no relatório de execução físico-financeira, ao encaminhar a prestação de contas

final do convênio ao Dnit, o detalhamento de todas as ações executadas e pagas, conforme as unidades e

metas definidas no documento Proposta Pacig, de forma a possibilitar a avaliação de sua fiel execução;

9.3.1.4 se abstenha de executar etapas ainda não finalizadas, sem antes realizar levantamento

atualizado das necessidades das comunidades indígenas atendidas pelo Pacig, dado o decurso de tempo

desde a assinatura do ajuste;

9.3.2. no prazo de até 90 (noventa) dias, adote providências necessárias para:

9.3.2.1 elaborar laudo técnico sobre as condições construtivas de todas as residências inacabadas

relativas aos Contratos 114 e 299/2008 e as entregues às comunidades indígenas no âmbito dos

Contratos 028 e 037/2012, com posicionamento acerca da possibilidade de aproveitamento das casas

iniciadas pela empresa Concitec Construções Ltda.;

9.3.2.2 apurar a responsabilidades das empresas LG Construtora Ltda. e Rio Madeira Construtora

Ltda., Contratos 028/2012 e 037/2012, respectivamente, exigindo, se cabível, dentro do prazo legal de

garantia de contratos por empreitada global, a correção das falhas verificadas no laudo acima

mencionado;

9.3.2.3 apurar os motivos e responsabilidades na demora em dar continuidade à construção das

casas abandonadas pela Concitec (Contratos 114/2008 e 299/2008) e, se cabível, buscar o ressarcimento

dos valores pagos à empresa pelas construções parciais não aproveitáveis;

9.4. determinar à Funai e ao Dnit que, no prazo de até 60 (sessenta) dias, celebrem termo aditivo

com vistas a registrar as alterações do plano de trabalho do Convênio PP 0025/2002-00, pactuadas de

maneira informal;

9.5. recomendar à Funai e ao Dnit que avaliem, conjuntamente, a existência de pendências do

empreendedor relativas às condicionantes ambientais previstas no processo de licenciamento ambiental da

duplicação da BR-101, trecho entre Florianópolis/SC e Osório/RS, adotando providências imediatas, no

âmbito do Convênio PP 0025/2002-00, para a resolução de problemas eventualmente detectados,

detalhando, minuciosamente, os valores necessários para execução, os indicadores e as responsabilidades

pela implementação das ações;

9.6 dar ciência ao Dnit e à Funai de que a ausência de descrição completa, no plano de trabalho, das

metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente, observado no Convênio PP 0025/2002-00,

afronta o disposto no art. 116, § 1º, inciso II, da Lei 8.666/1993 e no art. 2º, inciso III, da IN STN 1/1997,

22


que, atualmente, encontra redação similar no art. 1º, inciso XVIII, c/c o art. 25, inciso II, da Portaria

Interministerial CGU/MF/MP 507/2011;

9.7. recomendar ao Ministério da Justiça e Segurança Pública e ao Ministério do Meio Ambiente a

criação de grupo de trabalho, com participação de órgãos e entidades envolvidos no licenciamento

ambiental de empreendimentos, para propor providências garantidoras de que as medidas mitigatórias e

compensatórias definidas no estudo do componente indígena de futuros estudos de impacto ambiental e

de planos básicos ambientais indígenas sejam diretamente relacionadas e proporcionais aos impactos

causados pelos respectivos empreendimentos;

9.8. recomendar ao Ministério da Justiça e Segurança Pública:

9.8.1. a formação de grupo de trabalho multidisciplinar, com representantes de outros poderes, do

Ministério Público, de outras pastas ministeriais, como o Ministério da Defesa e o Ministério do Meio

Ambiente, bem como de representantes de estados e municípios e respectivos órgãos ambientais, com os

objetivos de: aperfeiçoar o processo de identificação e demarcação de terras tradicionalmente ocupadas

por índios, atentando para garantir um processo que permita o contraditório e a ampla defesa em todas as

suas etapas e a produção de trabalhos isentos e imparciais; debater as questões relativas às indenizações

decorrentes da demarcação de terras indígenas, tratadas nos itens 257 a 293 do relatório de fiscalização da

Secex/SC, cujo conteúdo encontra-se transcrito no relatório que acompanha esta decisão;

9.8.2 o encaminhamento à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal das conclusões dos grupos

de trabalho sugeridos nos subitens 9.7 e 9.8.1, acima, para que seja avaliada a conveniência e a

oportunidade de alterar e/ou propor legislação sobre o assunto;

9.9. encaminhar cópia do inteiro teor desta deliberação:

9.9.1 à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal e à Comissão Parlamentar de Inquérito, destinada

a investigar fatos relativos à Fundação Nacional do Índio e ao Instituto Nacional de Colonização e

Reforma Agrária (CPI/Funai/Incra), para ciência;

9.9.2. à Secretaria de Controle Externo no Estado de Mato Grosso e à Secretaria de Fiscalização de

Infraestrutura Rodoviária e Aeroportuária, para as providências de suas competências;

9.10. considerar esta solicitação integralmente atendida, arquivando-se os autos.








Weder de Oliveira.


1. Processo nº TC 034.937/2014-5

2. Grupo I, Classe IV – Tomada de Contas Especial

3. Responsáveis: Adriano Ferreira de Melo (sócio da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.,

CPF 013.255.014-84); Audy Lopes Fernandes (sócio da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.,

CPF 396.698.904-20); Fabiana dos Santos Ferreira (sócio da empresa Biana Construções e Serviços

Ltda., CPF 066.880.154-98); Marcel Nunes de Farias (ex-prefeito, CPF 446.876.564-04); e Raniere

Pereira Dantas (sócio da empresa Biana Construções e Serviços Ltda., CPF 029.786.124-79)

4. Unidade: Prefeitura Municipal de Prata/PB


6. Representante do Ministério Público: Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva

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7. Unidade Técnica: Secex/PB

8. Advogado constituído nos autos: Josedeo Saraiva de Souza (OAB/PB 10.376)

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial em desfavor do Sr. Marcel

Nunes de Farias, ex-prefeito do Município de Prata/PB, em razão da impugnação total das despesas do

Convênio 2209/2006, tendo por objeto a execução de Melhoria Habitacional para o Controle da Doença

de Chagas.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com

fundamento nos arts. 1º, inciso I, 12, § 3º, 16, inciso III, alínea "d", 19, 23, inciso III, 28, inciso II, 57 e 60

da Lei 8.443/92, c/c os arts. 209, 210 e 214, inciso III, alínea "a", 267, 270 e 271 do Regimento Interno,

em:

9.1 julgar irregulares as contas de Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes, Fabiana dos

Santos Ferreira, Marcel Nunes de Farias e Raniere Pereira Dantas, condenando-os, solidariamente, a

pagar as quantias a seguir discriminadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora,

calculados a partir das datas indicadas até a data do recolhimento, com a fixação do prazo de 15 (quinze)

dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres

da Fundação Nacional de Saúde, na forma prevista na legislação em vigor, abatendo-se, na oportunidade,

os valores porventura ressarcidos;

Valor R$ Data

56.000,00 05/03/2007

56.000,00 03/05/2007

28.000,00 04/11/2008

9.2.aplicar a Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes, Fabiana dos Santos Ferreira, Marcel

Nunes de Farias e Raniere Pereira Dantas multas individuais de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais),

fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação para que comprovem perante o TCU o

recolhimento do respectivo valor aos cofres do Tesouro Nacional, o qual deverá ser atualizado

monetariamente a partir da data deste acórdão, se pago após o vencimento;

9.3.autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;

9.4 considerar graves as infrações cometidas;

9.5 inabilitar, pelo período de 5 (cinco) anos, Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes,

Fabiana dos Santos Ferreira, Marcel Nunes de Farias e Raniere Pereira Dantas para o exercício de cargo

em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal;

9.6.remeter cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam:

9.6.1 à Procuradoria da República no Estado da Paraíba, para as medidas que entender cabíveis;

9.6.2 ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e ao Ministério da Transparência,

Fiscalização e Controladoria-Geral da União para a adoção das medidas necessárias à inabilitação

prevista no item 9.5 deste acórdão.








Weder de Oliveira.

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1. Processo n. TC 011.807/2015-6.

2. Grupo: II; Classe de Assunto: VII – Representação.

3. Interessado: Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – TCM/CE.

3.1. Responsáveis: Aderson José Pinho Magalhães (382.217.993-00); Maria Aldenir Carreiro de

Melo Pinho, (689.434.903-72).

4. Entidade: Município de Poranga/CE.

5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.


7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Ceará – Secex/CE.

8. Representação Legal: José Bonfim de Almeida Júnior (OAB/CE 15.545), Murilo Gadelha Vieira

Braga (OAB/CE 14.744), Silvia Regia Lopes Melo (OAB/CE 16.615), Leonardo Wandemberg Lima

Batista (OAB/CE 20.623), Juliana Costa Soares (OAB/CE 23.136).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes à Representação formulada pelo Tribunal de

Contas dos Municípios do Ceará acerca do desvio de finalidade na aplicação de recursos públicos federais

repassados ao Município de Poranga/CE por força do Programa Nacional de Alimentação Escolar e do

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da

Educação.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as

razões expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar, com fundamento no art. 47 da Lei 8.443/1992, a conversão dos presentes autos em

Tomada de Contas Especial, com vistas à citação dos Srs. Aderson José Pinho Magalhães e Maria Aldenir

Carreiro de Melo Pinho pelos seguintes indícios de irregularidade:

9.1.1. incompatibilidade entre as informações sobre pagamento de abono aos professores em 2005 e

2006 prestadas ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará e o valor efetivo dos

benefícios, noticiada no TC 013.131/2008-5;

9.1.2. não aplicação do mínimo de 60% da receita do Fundeb na remuneração dos profissionais do

magistério em efetivo exercício no ensino fundamental e/ou ensino médio público, contrariando o

disposto no art. 22 da Lei 11.494/2007, conforme noticiado no TC 013.131/2008-5;

9.1.3. saques indevidos, em 2007, de recursos da conta específica do Fundeb (20.501-X), conforme

noticiado no TC 013.131/2008-5, inclusive das 23 transferências identificadas neste TC 011.807/2005-6;

e

9.1.4. movimentações irregulares, em 2007, da conta corrente específica do Pnae (5.694-4),

identificadas neste TC 011.807/2005-6;

9.2. apensar o TC 013.131/2008-5 à Tomada de Contas Especial a ser instaurada, para subsidiar a

análise da matéria.;

9.3. cientificar o Ministro da Educação a respeito deste acórdão, com fundamento no art. 198,

parágrafo único, do Regimento Interno/TCU.







25


13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa (Relator), André Luís de

Carvalho e Weder de Oliveira.


1. Processo TC 021.135/2016-9.

2. Grupo: II; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.

3. Interessado: Tribunal de Contas da União.

4. Entidades: Município de Roteiro – AL, Município de Murici/AL e Secretaria de Agricultura do

Estado de Alagoas.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Alagoas – Secex/AL.

8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Auditoria realizada pela Secretaria de Controle

Externo no Estado de Alagoas – Secex/AL, no período de 18/07 a 25/07/2016, acerca de transferências

voluntárias cujos proponentes se situam naquele Estado, integrante da Fiscalização da Orientação

Centralizada – FOC que tem como objetivo utilizar o modelo preditivo de avaliação de riscos para

transferências voluntárias desenvolvido pela Secretaria de Gestão de Sistemas e Informação para o

Controle – Seginf.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as


9.1. informar ao Ministério do Turismo que, mediante Auditoria, foi constatada a prestação de

contas intempestiva referente à aplicação dos recursos provenientes do Convênio 769129, celebrado entre

aquela pasta e o Município de Roteiro/AL, com a interveniência da Caixa Econômica Federal, com vistas

à pavimentação de ruas daquela localidade;

9.2. dar ciência à Caixa Econômica Federal, com fundamento no art. 7º da Resolução TCU

265/2014, de que:

9.2.1. a ausência do registro de inadimplência do convenente no Sistema Siconv, ou a baixa da

inadimplência sem estarem presentes os requisitos específicos dessa medida, verificadas no Contrato de

Repasse 769129, contraria o disposto no art. 72, § 3º, da Portaria Interministerial 507/2011 e implica a

possibilidade de a União e suas entidades celebrarem transferências voluntárias com entes inadimplentes,

com infração ao art. 25, inciso IV, alínea a, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade

Fiscal) e ao art. 10, inciso IV, da Portaria Interministerial 507/2011;

9.2.2. a não aplicação no mercado financeiro dos recursos destinados à execução de contratos de

repasse, conforme verificado na condução do Contrato de Repasse 769129, contraria o disposto no art. 64,

§ 1º, da Portaria Interministerial 507/2011 e na cláusula oitava, item 8.6, do termo do ajuste;

9.3. enviar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam, aos entes

fiscalizados (Prefeitura Municipal de Roteiro/AL, Município de Murici/AL e Secretaria de Agricultura do

Estado de Alagoas), bem como aos concedentes Ministério do Turismo, Ministério da Integração

Nacional e Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.





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1. Processo nº TC-026.341/2015-8.


3. Responsável: Jaques Wagner (CPF: 264.716.207-72).

4. Órgão: Ministério da Defesa – Comando do Exército.


6. Redator: Ministro José Múcio Monteiro.


7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública

(SecexDefesa).

8. Representação legal: Bruno Espineira Lemos (17.918/OAB-DF) e outros, representando Jaques

Wagner.

9. Acórdão:

Vistos, relatados e discutidos estes autos de representação autuada pela SecexDefesa, nos termos do

Acórdão 2.148/2016-TCU-Plenário, com vistas a apurar possível irregularidade na designação do

2º Tenente Músico do Exército Jeferson da Silva Figueiredo, em 2015, para o cargo de ajudante na

Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa (SACS –

JID), em Washington – DC, além de possível irregularidade na designação do mesmo militar para visita

técnica na Rússia, em 2014;



9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos legais e regimentais de

admissibilidade, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;

9.2. acolher, em parte, as razões de justificativa apresentadas por Jacques Wagner;

9.3. aplicar a Jacques Wagner a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de

R$ 15.000,00 (quinze mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, contados da notificação, para que

comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, com atualização

monetária, calculada da data deste acórdão até a data do pagamento, se este for efetuado após o

esgotamento do prazo ora fixado;

9.4. determinar ao Ministério da Defesa que se abstenha de promover a designação de militar das

Forças Armadas para a ocupação de cargo no exterior sem a demonstração da necessidade de se prover o

cargo, sem a formal anuência ou a formal consulta prévia junto ao respectivo Comando da Força

Singular, sem a prévia aprovação do militar em específico processo objetivo de seleção técnica, sem a

prévia e objetiva avaliação da qualificação do militar para o cargo, sem a prévia fundamentação do ato de

escolha do militar por meio de processo administrativo específico, sem o devido respeito ao princípio da

impessoalidade, entre outros princípios e preceitos aplicáveis, e sem a observância da economicidade no

dispêndio dos recursos federais, devendo atentar, assim, para o devido respeito aos princípios

constitucionais da impessoalidade, da eficiência, da moralidade, da legalidade, da legitimidade e da

economicidade, além dos princípios constitucionais da hierarquia e da disciplina militar, e para a

necessária observância dos arts. 14, 20, § 2º, e 21, caput, da Lei n.º 6.880, de 1980, e dos arts. 18, I, 19,

parágrafo único, e 20 da Lei n.º 9.784, de 1999;

9.5. encaminhar cópia do presente acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentam:

27


9.5.1. ao Ministério da Defesa, ao Comando do Exército, ao Comando da Marinha e ao Comando

da Aeronáutica, para ciência e adoção das providências eventualmente cabíveis;

9.5.2. à Comissão de Ética Pública da Presidência da República, em resposta ao seu Ofício nº

380/2017/CEP/PR, de 30 de março de 2017, acompanhando, ainda, de cópia de todo o presente processo.






Monteiro (Redator) e Ana Arraes.



13.3. Ministro-Substituto convocado com voto vencido: André Luís de Carvalho (Relator).

ENCERRAMENTO

Às 16 horas e 48 minutos, a Presidência encerrou a sessão, da qual foi lavrada esta ata, a ser aprovada

pelo Presidente e homologada pelo Plenário.

MARCIA PAULA SARTORI

Subsecretária do Plenário

Aprovada em 26 de abril de 2017.

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

ANEXO I DA ATA 13, DE 19 DE ABRIL DE 2017


COMUNICAÇÕES

Comunicações proferidas pela Presidência.

QUESTÃO DE ORDEM

Senhores Ministros,

Senhor Procurador-Geral,

Trago ao conhecimento deste Plenário Questão de Ordem em face do Despacho exarado pelo

Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, datado de 1º/7/2016, em que apresenta à Presidência

desta Casa questionamento acerca da forma mais adequada de organização da relatoria dos TCs

018.124/2015-1, 018.125/2015-8, 008.646/2015-5, 020.671/2015-6, e 008.645/2015-9.

Trata-se de processos apartados constituídos por determinação do Acórdão 2.497/2014-Plenário,

relatado pelo mencionado Ministro-Substituto, no TC 010.142/2009-3, que versa sobre Levantamento de

28


Auditoria realizada, no âmbito do Fiscobras 2009, nos lotes 10 a 16, subtrecho compreendido entre

Palmas/TO e Uruaçu/GO, da Ferrovia Norte-Sul (FNS).

Conforme descrito no citado Despacho, o questionamento originou-se de consulta formulada, por

telefone, pelo Gabinete do Ministro Bruno Dantas sobre a possibilidade de transferir aqueles cinco

processos do atual Relator, Ministro Augusto Sherman, para o Ministro Bruno Dantas.

A alteração da relatoria fundamenta-se nos seguintes pontos:

a) o item 9.7.2 do Acórdão 442/2010-Plenário (Relator: Ministro Benjamin Zymler) preceitua a

manutenção da relatoria de processos do Fiscobras no caso de existência de processo anterior que trate do

mesmo empreendimento;

b) há vinte processos relativos à construção da Ferrovia Norte-Sul, subtrecho compreendido entre

Aguiarnópolis e Palmas, sob a relatoria do Ministro Bruno Dantas;

c) existe processo anterior (aberto) sobre a fiscalização em tela, o TC 018.509/2008-9, referente ao

subtrecho situado entre Palmas/TO e Uruaçu/GO, atualmente sob a relatoria do Ministro Bruno Dantas.

A fim de obter mais subsídios para análise da questão, a Presidência encaminhou a matéria à

Segecex, que – por meio da SeinfraHidroFerrovia – aduziu informações detalhadas a respeito de cada um

dos processos que surgiram nas fiscalizações objeto do conflito de competência em tela.

Tais informações constam do Despacho emitido pela Unidade Técnica, o qual foi disponibilizado

no Sistema, juntamente com a presente Questão de Ordem e os Despachos do Ministro Sherman e da

Segecex.

Em síntese, a SeinfraHidroFerrovia pronunciou-se sobre o assunto nos seguintes termos:

“Tendo em vista que [...], referentes à FNS no Estado do Tocantins, encontram-se abertos e fora da

relatoria do Ministro Bruno Dantas apenas os cinco processos objeto da presente análise, [...] que se

referem a contratos em lotes também objeto de processos de relatoria do Ministro Bruno Dantas, esta

Unidade [...] entende ser pertinente a unificação desses processos na mesma relatoria do Ministro Bruno

Dantas, em vista das análises documentais, oitiva de empresas, audiências e até mesmo dos serviços

administrativos [que] poderiam [ser] geridos com maior eficiência e uniformidade.

Ao se proceder à reunião de processos da FNS no Estado do Tocantins, versados até então em

partes fragmentadas de um mesmo lote, sob uma única relatoria, restariam unificadas as análises desta

Corte quando apuradas as responsabilidades e os possíveis danos ao erário, e com maior celeridade.

Além disso, a ação estaria alinhada com a definição dada pelo critério de anterioridade e da Resolução

TCU 208, de 5/12/2007.”

Assim, a Unidade Técnica propôs a redistribuição daqueles cinco processos para a relatoria do

Ministro Bruno Dantas, devido à necessidade de se conferir uniformidade ao tratamento do mérito das

fiscalizações, adicionando-se também maior eficiência à gestão dos autos. A proposta recebeu a anuência

da Segecex.

Ante o exposto, considerando o critério da anterioridade previsto no Acórdão 442/2010-Plenário, a

relevante conexão entre as fiscalizações, bem como a necessidade de uniformização de entendimentos,

acolho a proposição da Unidade Técnica e – com fundamento nos arts. 28, inciso VIII, do Regimento

Interno, e 10, § 1º, da Resolução-TCU 280/2016 – informo a Vossas Excelências que decidi a presente

Questão de Ordem no sentido de que a relatoria dos TCs 018.124/2015-1, 018.125/2015-8, 008.646/2015-

5, 020.671/2015-6, e 008.645/2015-9 seja transferida para o Ministro Bruno Dantas.

TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de abril de 2017.

RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA

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Senhores Ministros,


Comunico a Vossas Excelências que, no período de 25 a 27 deste mês, o TCU sediará a 10ª Reunião

do Grupo de Trabalho sobre Indicadores Chave Nacionais da Organização Internacional de Entidades

Fiscalizadoras Superiores – INTOSAI, a ser realizada nas dependências do Instituto Serzedello Corrêa.

Além do Brasil, participarão do encontro os representantes das Entidades de Fiscalização

Superiores - EFS dos países que integram o grupo: África do Sul, Armênia, Áustria, China, Finlândia,

Indonésia, Itália, Paquistão, Rússia e Zâmbia.

Durante o evento serão apresentados os resultados das atividades desenvolvidas pelo mencionado

grupo nos últimos doze meses, e também será discutido e aprovado o programa de trabalho para o período

de abril de 2017 a abril de 2018.

Destaco que o TCU apresentará as atividades realizadas sobre auditoria piloto a respeito dos

Objetivos do Desenvolvimento Sustentável e o resultado da pesquisa relativa aos Indicadores Chave

Nacionais e Governança.

Assim, convido Vossas Excelências a participarem do encontro que promoverá não somente uma

maior integração entre as EFS, como fomento de novas ações para melhores resultados.

Informo, por fim, que a programação das atividades já foi disponibilizada por esta Presidência.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

JUSTIFICAÇÃO

Senhores Ministros,


Submeto à consideração de Vossas Excelências, com fundamento no art. 74 do Regimento Interno

desta Casa, projeto de Instrução Normativa que “dispõe sobre a fiscalização dos processos de

desestatização”.

O referido projeto é decorrente de proposta apresentada, nos autos do TC 011.111/2015-1, pela

Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura, com o objetivo de atender o Acórdão

3.349/2012-Plenário, de unificar as Instruções Normativas do TCU nos 27/1998, 46/2004 e 52/2007 e

apresentar melhorias no modelo de fiscalização vigente, com o fim de otimizar os resultados do controle

exercido por esta Corte sobre os processos de privatização e concessão.

As referidas instruções normativas foram elaboradas no contexto histórico de consolidação do

modelo regulatório brasileiro presente na década de 90. No entanto, atualmente nota-se que entidades e

agentes envolvidos nessa matéria já superaram os obstáculos comuns à época. Agora eles enfrentam

outros desafios que trazem à baila a necessidade de aperfeiçoamento das normas que pautam a

fiscalização de processos de desestatização no âmbito deste Tribunal.

Comunico que o mencionado processo foi incluído no sorteio realizado ontem, tendo sido sorteado

Relator o eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues.

Nos termos do art. 75 do RI/TCU, o Relator deverá submeter ao Plenário, na próxima sessão,

proposta de prazo para recebimento de emendas dos Ministros ou sugestões dos Ministros-Substitutos e

do Procurador-Geral junto a este Tribunal.


30


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente


Senhores Ministros,


Comunico que, no dia 7 deste mês, a Secex/PI participou da “Operação Escamoteamento”, em

parceria com o Ministério Público do Estado do Piauí (MP/PI), a Polícia Federal (PF), a Polícia

Rodoviária Federal (PRF) e o Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União

(CGU).

A Operação contou com mais de 96 mandados judiciais e teve como foco o combate a desvios de

recursos públicos no Piauí e no Ceará, devido à identificação de empresas fantasmas suspeitas de fraudar

licitações com recursos federais em prefeituras.

De acordo com o Promotor de Justiça Rômulo Cordão do MP/PI, Coordenador do Grupo de

Atuação Especial de Combate ao Crime Organizado no Piauí, servidores públicos e empresários estariam

envolvidos no esquema, que desviou nada menos que R$ 200 milhões dos cofres públicos.

Ao tempo em que cumprimento a equipe da Secex/PI, ressalto que a participação dessa Unidade na

Operação foi previamente autorizada por mim e pelo Ministro-Relator Benjamin Zymler.

O maior volume de informações obtido a partir de ações em parceria, além de diminuir os riscos de

controle – oferecendo opinião de auditoria mais robusta –, aumenta o poder transformador dos trabalhos

do Tribunal.

Assim, reafirmo meu propósito de fomentar e estimular mais ações como essa, contando com a

colaboração de Vossas Excelências.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente


Senhores Ministros,


Comunico a vossas Excelências, conforme já noticiado no informativo “União” de hoje, que as

assessorias de controle interno da Secretaria do Tesouro Nacional e dos Ministérios da Justiça, da Saúde,

do Turismo e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, conseguem acessar, desde o último dia 6 de

março, por meio da solução ‘Monitor TCU’, os dados de processos abertos nos quais estejam envolvidos.

Também é possível visualizar as comunicações processuais pendentes de ciência ou resposta, assim como

as determinações proferidas em acórdãos desta Corte de Contas.

Esse novo canal de comunicação, além de facilitar o acompanhamento do andamento dos processos

pelas unidades jurisdicionadas, contribuirá significativamente para a maior efetividade no cumprimento

das decisões proferidas pelos colegiados.

31


A referida ferramenta, concebida e desenvolvida pela Adgecex/SIAC e STI/Ditex, está em fase

piloto e, tão logo possível, será oferecida a todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal.

Registro também que, em paralelo a tal iniciativa, o Tribunal de Contas da União, por intermédio da

Adgecex e da STI, e a Controladoria Geral da União já iniciaram estudos para integrar as respectivas

soluções de forma a apresentar para as unidades jurisdicionadas, em uma única plataforma, as

determinações e recomendações proferidas por ambos os Órgãos.

Vale destacar, por fim, que as peças processuais não estão acessíveis por meio desta nova solução,

mas, em breve, poderão ser acessadas diretamente na consulta processual via Portal TCU, ressalvadas

aquelas classificadas como restritas ou sigilosas, nos termos dos normativos vigentes.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente


Senhora Ministra,

Senhores Ministros,

Senhor Procurador-Geral, em exercício

Na Sessão Extraordinária Reservada do dia 8 de março de 2017, o Plenário, ao apreciar proposta

aprestada pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, deliberou por determinar “à Segecex

que oriente suas unidades, no sentido de que o poder-dever do relator de presidir a instrução do processo,

nos termos do art. 11, da Lei 8.443/1992, alberga todas as fases da instrução, desde o planejamento,

passando pelo saneamento, até o julgamento dos processos;”.

Por conseguinte, enviei o assunto à Segecex, que emitiu o Memorando-Circular nº 11/2017, de 17

de abril de 2017, que se encontra anexo a esta comunicação.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

Memorando-Circular nº 11/2017 – Segecex

Em 17 de abril de 2017.

Às unidades subordinadas à Segecex

Assunto: Orientação sobre a presidência dos processos.

Sr(a). Secretário(a),

A fim de atender a determinação do Plenário, conforme comunicação expedida na Sessão

Extraordinária Reservada realizada no dia 8 de março de 2017, oriento as unidades no sentido de que o

poder-dever do relator de presidir a instrução do processo, nos termos do art. 11, da Lei 8.443/1992,

alberga todas as fases da instrução, desde o planejamento, passando pelo saneamento, até o julgamento

dos processos.

32


Em complementação, ressalto que os membros de equipes de fiscalização são designados pelo

Presidente, por força do disposto no art. 87 da Lei Orgânica, ou, por delegação deste, pelos dirigentes das

unidades técnicas, e a independência do auditor é preservada, conforme art. 86, I, da Lei Orgânica e art. 5º

do Código de Ética do TCU.

Atenciosamente,

(assinado eletronicamente)

CLÁUDIO SOUZA CASTELLO BRANCO

Secretário-Geral de Controle Externo

Comunicação proferida pelo Procurador-Geral, em exercício, Lucas Rocha Furtado.

Brasília, 19 de abril de 2017.

Comunicação

Comunico a Vossas Excelências que, nesta data, protocolei representação, com fulcro no artigo 81,

inciso I, da Lei 8.443/1992, e no artigo 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU, requerendo ao

Tribunal que decida:

1º) pela adoção das medidas tendentes a trazer, para este Tribunal de Contas da União, as

informações oficiais referentes à recente decisão da justiça dos Estados Unidos da América proferida no

sentido de homologar acordo celebrado entre promotores norte-americanos e empresas da Organização

Odebrecht, para que estas efetuem pagamentos de multas que totalizam cerca de US$ 2,6 bilhões

(aproximadamente R$ 8,1 bilhões, pelo câmbio atual), em decorrência do reconhecimento, pela referida

organização, da sistemática e continuada prática de pagamento de propinas em diversos países,

principalmente no Brasil, devendo essas informações serem examinadas e consideradas para, sendo o

caso, decidir o Tribunal pela aplicação das sanções legais de sua competência às referidas empresas da

Organização Odebrecht, bem aos administradores e executivos daquelas empresas responsáveis pelos

danos causados à União e às entidades e empresas da Administração Pública Federal indireta; e

2º) cautelarmente: (a) pela suspensão da participação de todas as empresas da Organização

Odebrecht em licitações promovidas pela Administração Pública Federal direta e indireta; (b) pela

suspensão da execução de todos os contratos atualmente em vigência, celebrados pela União, bem como

pelas entidades e empresas da Administração Indireta, com empresas da Organização Odebrecht, com

consequente suspensão de todos e quaisquer pagamentos em favor daquelas empresas; (c) e pela

decretação da indisponibilidade temporária de bens das empresas da Organização Odebrecht e também,

mediante aplicação da teoria da desconsideração da personalidade jurídica, dos bens dos administradores

e dos executivos daquelas empresas responsáveis pelos danos causados à União e às entidades e empresas

da Administração Pública Federal indireta.

A notícia vinda dos Estados Unidos junta-se a outras tantas, levantadas na “Operação Lava-Jato” e

em outras operações investigativas correlatas, para formar um tenebroso quadro de desmandos e de

corrupção que justifica a obrigatória e imediata atuação do Tribunal de Contas da União. Por isso, o pleito

de concessão de medida cautelar que ora dirijo ao Tribunal envolve-se, indubitavelmente, na fumus boni

iuris, vez que visa a homenagear todos princípios da Administração Pública expressamente estabelecidos

no caput do artigo 37 da Constituição: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Ademais, põe-se às claras, no presente caso, o periculum in mora de não se agir a tempo de garantir o

33


ressarcimento dos graves danos causados pelas empresas da Organização Odebrecht aos cofres da União

e das entidades e empresas da Administração Pública Federal indireta.

Lucas Rocha Furtado

Subprocurador-Geral

Procurador-Geral em exercício

Excelentíssimo Senhor Ministro-Presidente do Tribunal de Contas da União

“A moralidade é a melhor de todas as regras para orientar a humanidade.”

“Com ajuda da moralidade do costume e da camisa-de-força social, o homem foi realmente

tornado confiável.”

Friedrich Nietzsche

Com fundamento no artigo 81, inciso I, da Lei 8.443/1992, e no artigo 237, inciso VII, do

Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, aprovado pela Resolução 155/2002, o Ministério

Público junto ao TCU oferece

REPRESENTAÇÃO,

COM REQUERIMENTO DE MEDIDA CAUTELAR,

com o propósito de que esta Corte de Contas, pelas razões a seguir expostas, decida:

1º) pela adoção das medidas tendentes a trazer, para este Tribunal de Contas da União, as

informações oficiais referentes à recente decisão da justiça dos Estados Unidos da América proferida no

sentido de homologar acordo celebrado entre promotores norte-americanos e empresas da Organização

Odebrecht, para que estas efetuem pagamentos de multas que totalizam cerca de US$ 2,6 bilhões

(aproximadamente R$ 8,1 bilhões, pelo câmbio atual), em decorrência do reconhecimento, pela referida

organização, da sistemática e continuada prática de pagamento de propinas em diversos países,

principalmente no Brasil, devendo essas informações serem examinadas e consideradas para, sendo o

caso, decidir o Tribunal pela aplicação das sanções legais de sua competência às referidas empresas da

Organização Odebrecht, bem aos administradores e executivos daquelas empresas responsáveis pelos

danos causados à União e às entidades e empresas da Administração Pública Federal indireta; e

2º) cautelarmente: (a) pela suspensão da participação de todas as empresas da Organização

Odebrecht em licitações promovidas pela Administração Pública Federal direta e indireta; (b) pela

suspensão da execução de todos os contratos atualmente em vigência, celebrados pela União, bem como

pelas entidades e empresas da Administração Indireta, com empresas da Organização Odebrecht, com

consequente suspensão de todos e quaisquer pagamentos em favor daquelas empresas; (c) e pela

decretação da indisponibilidade temporária de bens das empresas da Organização Odebrecht e também,

mediante aplicação da teoria da desconsideração da personalidade jurídica, dos bens dos administradores

e dos executivos daquelas empresas responsáveis pelos danos causados à União e às entidades e empresas

da Administração Pública Federal indireta.

- II -

A notícia sobre a referida decisão da justiça norte-americana foi amplamente divulgada em veículos

de comunicação nacionais e internacionais. O portal G1, por exemplo, publicou a seguinte matéria em

17/4/2017 (http://g1.globo.com/politica/operacao-lava-jato/noticia/juiz-dos-eua-aprova-multa-de-us-26-

bi-para-odebrecht-em-caso-de-corrupcao.ghtml):

http://g1.globo.com/politica/operacao-lava-jato/noticia/juiz-dos-eua-aprova-multa-de-us-26-bi-para-odebrecht-em-caso-de-corrupcao.ghtml

http://g1.globo.com/politica/operacao-lava-jato/noticia/juiz-dos-eua-aprova-multa-de-us-26-bi-para-odebrecht-em-caso-de-corrupcao.ghtml

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Após acordo com Justiça dos EUA, Odebrecht pagará multa de US$ 2,6 bilhões em caso de

corrupção

Construtora declarou-se culpada de acusações de suborno no país em dezembro. Dinheiro será

dividido entre EUA, Brasil e Suíça. Empresa não comenta.

Justiça dos Estados Unidos e a Odebrecht fecharam um acordo para que a empresa pague US$ 2,6

bilhões em multas para autoridades brasileiras, norte-americanas e suíças.

Em audiência na corte federal do Brooklyn, em Nova York, o juiz distrital Raymond Dearie

determinou que cerca de US$ 93 milhões (R$ 288,7 milhões) serão destinados aos EUA, US$ 2,39

bilhões (R$ 7,42 bilhões) ao Brasil e US$ 116 milhões (R$ 360,1 milhões) à Suíça.

O jornal espanhol “El País” afirma que essa é a multa mais alta da história dos Estados Unidos para

um caso estrangeiro de suborno.

William Burck, advogado da Odebrecht nos Estados Unidos, não comentou a decisão logo após a

audiência. Procurado pelo G1, a empresa também disse que não comentaria.

A Odebrecht, juntamente com a petroquímica afiliada Braskem SA, declarou-se culpada de

acusações de suborno nos Estados Unidos em dezembro. As autoridades americanas acusaram a

Odebrecht de pagar cerca de US$ 788 milhões em subornos para obter contratos lucrativos a funcionários

de 12 países, principalmente na América Latina.

Quando o acordo foi negociado, as partes concordaram que a multa deveria de US$ 4,5 bilhões, mas

a Odebrecht alegou que teria capacidade de pagar até US$ 2,6 bilhões, valor que acabou homologado pelo

juiz após a realização de um estudo.

A determinação judicial acontece no momento em que a Odebrecht tenta negociar acordos com

outros países, como Argentina, Chile, Colômbia, Equador, México, Peru, República Dominicana,

Venezuela, Panamá e Portugal.

Pela regra da leniência, que é a negociação que beneficia a pessoa jurídica, o acordo com cada país

deve ser assinado separadamente para que tenha efeito jurídico.

Os acordos com os Estados Unidos foram assinados porque parte do dinheiro da propina paga pela

Odebrecht foi destinada a bancos norte-americanos e a projetos da empreiteira no país. Há, ainda, a

suspeita do governo americano de que cidadãos ou empresas daquele país tenham cometido crimes em

acordos com a Odebrecht.

No caso da Suíça, grande parte das propinas pagas no esquema de corrupção foram transferidas e

movimentadas em bancos no país europeu.

As acusações contra a Odebrecht são resultados de uma investigação de quase três anos no Brasil

sobre corrupção na estatal Petrobras, que levou a dúzias de detenções e agitação política brasileira.

Acordos de leniência

Em dezembro, o Ministério Público brasileiro informou que as empresas brasileiras Odebrecht e

Braskem assinaram acordos de leniência com a Suíça e com os Estados Unidos para suspender ações

judiciais contra as duas empresas nos dois países.

Esses acordos, ainda segundo o MP, permitem a preservação das empresas e a continuidade de suas

atividades, inclusive para gerar valores necessários à reparação dos ilícitos.

De acordo com essa matéria jornalística, a maior parte das multas decididas pela justiça dos EUA

em desfavor da Odebrecht cabe ao Brasil: “US$ 2,39 bilhões (R$ 7,42 bilhões)”.

Diante disso, entendo que se faz necessário conhecer os exatos termos da aludida decisão judicial,

para que, de posse daquelas informações, possa o Tribunal examiná-las e decidir pela aplicação, às

empresas da Organização Odebrecht, bem como aos administradores e executivos daquelas empresas

responsáveis pelos danos causados à União e às entidades e empresas da Administração Pública Federal

indireta, das sanções de sua competência: decretação, por prazo não superior a um ano, da

indisponibilidade de bens das das empresas da Organização Odebrecht e também, mediante aplicação da

teoria da desconsideração da personalidade jurídica, dos bens dos administradores e dos executivos

daquelas empresas responsáveis pelos danos causados à União e às entidades e empresas da

35


Administração Pública Federal indireta, tantos quantos considerados bastantes para garantir o

ressarcimento dos valores devidos, que totalizam, como dito, US$ 2,39 bilhões ou R$ 7,42 bilhões (artigo

44, § 2º, da Lei 8.443/1992); determinação para que os órgãos e as entidades da Administração Pública

Federal envolvidos promovam a instauração de tomadas de contas especiais visando à apuração de danos

e à identificação de responsáveis (artigo 8º da Lei 8.443/1992); declaração de inidoneidade das empresas

da Organização Odebrecht para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública

Federal (artigo 46 da Lei 8.443/1992); e fixação de prazo para que sejam adotadas as providências

necessárias ao exato cumprimento da lei, em casos de ilegalidade de atos ou contratos, cabendo ao

Tribunal, ante descumprimento desse comando, aplicar multas e sustar a execução dos atos ou, em se

tratando de contratos, assinar prazo para que os órgãos e as entidades adotem as providências necessárias

ao exato cumprimento da lei e, não sendo atendido, comunicar o ocorrido ao Congresso Nacional, ao qual

caberá decidir sobre a sustação dos contrato (artigo 45, da Lei 8.443/1992, e artigo 71, inciso IX, da

Constituição).

A notícia vinda dos Estados Unidos junta-se a outras tantas, levantadas na “Operação Lava-Jato” e

em outras operações investigativas correlatas, para formar um tenebroso quadro de desmandos e de

corrupção que justifica a obrigatória e imediata atuação do Tribunal de Contas da União. Por isso, o pleito

de concessão de medida cautelar que ora dirijo ao Tribunal envolve-se, indubitavelmente, na fumus boni

iuris, vez que visa a homenagear todos princípios da Administração Pública expressamente estabelecidos

no caput do artigo 37 da Constituição: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Ademais, põe-se às claras, no presente caso, o periculum in mora de não se agir a tempo de garantir o

ressarcimento dos graves danos causados pelas empresas da Organização Odebrecht aos cofres da União

e das entidades e empresas da Administração Pública Federal indireta.

- III -

Ante o exposto, este representante do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União,

com fulcro no artigo 81, inciso I, da Lei 8.443/1992, e no artigo 237, inciso VII, do Regimento Interno do

TCU, requer ao Tribunal, pelas razões acima aduzidas:

1) que determine a adoção das medidas tendentes a trazer, para este Tribunal, as informações

oficiais referentes à recente decisão da justiça dos Estados Unidos da América proferida no sentido de

homologar acordo celebrado entre promotores norte-americanos e empresas da Organização Odebrecht,

para que estas efetuem pagamentos de multas que totalizam cerca de US$ 2,6 bilhões (aproximadamente

R$ 8,1 bilhões, pelo câmbio atual), em decorrência do reconhecimento, pela referida organização, de sua

sistemática e continuada prática de pagamento de propinas em diversos países, principalmente no Brasil;

2) que, uma vez de posse dessas informações, determine sejam elas examinadas e consideradas para

que se decida pela aplicação, às empresas da Organização Odebrecht, bem como aos administradores e

executivos daquelas empresas responsáveis pelos danos causados à União e às entidades e empresas da

Administração Pública Federal indireta, das sanções de sua competência cabíveis no caso (artigos 8º, 44,

§ 2º, 45 e 46, da Lei 8.443/1992, e e artigo 71, inciso IX, da Constituição);

3) que decida, cautelarmente: pela suspensão da participação de todas as empresas da Organização

Odebrecht em licitações promovidas pela Administração Pública Federal direta e indireta; pela suspensão

da execução de todos os contratos atualmente em vigência, celebrados pela União, bem como pelas

entidades e empresas da Administração Indireta, com empresas da Organização Odebrecht, com

consequente suspensão de todos e quaisquer pagamentos em favor daquelas empresas; e pela decretação

da indisponibilidade temporária de bens das empresas da Organização Odebrecht e também, mediante

aplicação da teoria da desconsideração da personalidade jurídica, dos bens dos administradores e dos

executivos daquelas empresas responsáveis pelos danos causados à União e às entidades e empresas da

Administração Pública Federal indireta.

36


Ministério Público, em 19 de abril de 2017.

Lucas Rocha Furtado

Subprocurador-Geral

Procurador-Geral em exercício

Comunicação proferida pelo Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.

MANIFESTAÇÃO PARA REGISTRO EM ATA

Senhor Presidente do TCU,

Senhora e Senhores Ministros,

Senhor Procurador-Geral, em exercício, do MPTCU,

Em relação à questão de ordem decidida e ora informada ao Plenário sobre a possível necessidade

de redistribuição dos processos entre o Ministro-Substituto Augusto Sherman e o Ministro Bruno Dantas,

anoto o meu diferente entendimento sobre essa matéria, sem prejuízo de enaltecer a solução dada ao

referido caso.

Em linhas gerais, nos termos do art. 157 do RITCU, entendo que a própria unidade técnica pode

assegurar a uniformidade de tratamento para os diversos processos sob a relatoria de mais de um ministro

ou ministro-substituto e, por essa linha, não vislumbro a necessidade de um membro do TCU abrir mão

da relatoria de alguns de seus processos em prol de outro membro do Tribunal, até porque a eventual

disparidade de procedimentos entre os relatores pode ser facilmente dirimida por meio do envio de

informações aos relatores pela unidade técnica.

Essa, Senhor Presidente, é a manifestação que ora submeto para o devido registro na ata da presente

Sessão do Plenário.

TCU, Sala das Sessões, em 19 de abril de 2017.

Ministro-Substituto ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO

ANEXO II DA ATA 13, DE 19 DE ABRIL DE 2017


MEDIDAS CAUTELARES

Comunicação da Presidência sobre despacho exarado pelo Ministro Vital do Rêgo.


Senhores Ministros,


Comunico que, no último dia 17, exarei Despacho, com fundamento no art. 29 do Regimento

37


Interno/TCU – no âmbito do TC 033.318/2016-6, da relatoria do Ministro Vital do Rêgo –, em que, com

fulcro no art. 276 do mesmo Regimento, adotei medida cautelar determinando ao Departamento Nacional

de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que faça suspender a execução dos serviços objetos do Contrato

TT 939/2015-00 até que este Tribunal decida sobre o mérito das questões suscitadas. Determinei, ainda, a

realização das respectivas oitivas.

O referido Contrato tem como escopo as obras de adequação da BR-304/RN – Reta Tabajara, no

trecho entre o km 281 e o km 308.

Informações complementares sobre a matéria, bem como as razões e fundamentos para a adoção da

medida em referência constam do citado Despacho, o qual foi disponibilizado no Sistema.

Ante o exposto, submeto a aludida medida cautelar à apreciação deste Plenário, conforme previsto

no §1º do art. 276 do Regimento Interno.


RAIMUNDO CARREIRO

Presidente

TC 033.318/2016-6

Natureza: Relatório de Auditoria

Unidade Jurisdicionada: Superintendência Regional do Dnit no Estado do Rio Grande do Norte -

DNIT/MT.

Interessado: Congresso Nacional

Sumário: Auditoria. Obras em Rodovia. Ausência de justificativas técnicas para adoção de soluções

de engenharia mais onerosas. Indícios de ato de gestão antieconômico. Periculum in mora e fumus boni

juris caracterizados. Adoção de Cautelar. Oitivas.

DESPACHO

I – DA COMPETÊNCIA PARA ATUAR NOS PRESENTES AUTOS

Preliminarmente, destaco que atuo no presente feito, cuja relatoria original compete ao Exmo. Sr.

Ministro Vital do Rego, em caráter excepcional, considerando o afastamento do eminente Relator, com

fundamento no art. 29 do Regimento Interno do TCU.

II – INTRODUÇÃO

2. Cuidam os autos de fiscalização realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de

Transportes (Dnit), no âmbito do Fiscobras 2017, tendo como objeto as obras de adequação da BR-

304/RN – Reta Tabajara, no trecho compreendido entre os km 281 ao km 308, empreendimento este

contratado pelo valor de R$ 237.483.334,55.

III – HISTÓRICO

3. No Relatório de Fiscalização 519/2016 (peça 50) identificou-se dois indícios de

irregularidades:

a) Projeto executivo deficiente, com potencial prejuízo ao erário de R$ 68.780.653,36.

b) Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto executivo deficiente no

valor de R$ 1.249.150,62.

4. Em relação ao segundo achado de auditoria, a unidade técnica ressaltou que a proposta

deveria ser de oitiva, mas essa deveria ser realizada em momento posterior, após a conclusão das

avaliações quanto à tipificação do primeiro achado, considerado mais grave.

38


5. O primeiro achado foi tipificado pela SeinfraRodoviaAviação como proposta de indício de

irregularidade grave com recomendação de paralisação (pIGP), em razão das situações fáticas se

enquadrarem nos termos do art. 121, § 1º, inciso IV da Lei 13.408/2016 (LDO/2017).

6. O enquadramento desse achado como pIGP, à luz do art. 14 da Resolução-TCU 280/2016,

demandou que o titular da SeinfraRodoviaAviação encaminhasse comunicação ao Dnit (peça 50), para

que, no prazo improrrogável de quinze dias, a autarquia se manifestasse acerca dos indícios de

irregularidades graves classificados como pIGP. A unidade técnica informou que, em 11/4/2016, data da

última instrução (peça 58), o prazo acima ainda se encontrava vigente.

7. Paralelamente a proposta de classificação do achado como pIGP, a unidade técnica entendeu

ser cabível, no mesmo indício de irregularidade, a adoção de medida cautelar prevista no art. 276 do

RI/TCU.

8. No Relatório de Fiscalização 519/2016 (peça 50), a unidade técnica propôs a realização de

oitiva prévia, consoante art. 276, § 2º, do Regimento Interno do TCU, para que no prazo de cinco dias o

Dnit se manifestasse acerca da presença dos pressupostos que norteavam a adoção de medida cautelar no

sentido da suspensão da execução dos serviços objetos do Contrato TT 939/2015-00, em razão dos

seguintes indícios de irregularidades constantes no projeto executivo das obras:

a) ausência de justificativas técnicas e econômicas para fundamentar a adoção de pavimento rígido;

b) deficiências nos estudos geotécnicos para caracterização de regiões com presença de solos moles;

c) ausência de justificativas técnicas e econômicas para fundamentar a adoção de base em brita

graduada;

d) ausência de justificativas técnicas para o dimensionamento dos serviços de restauração das pistas

existentes;

e) ausência de justificativas técnicas e econômicas para a utilização de areia lavada comercial na

substituição de solos moles.

9. De acordo com delegação de competência concedida pelo Relator, Ministro Vital do Rego,

aos titulares de unidade técnica, foi realizada a oitiva prévia do Dnit por meio da comunicação enviada

em 3/4/2017 (peça 53). A ciência ocorreu no mesmo dia (peça 54).

10. Em 7/4/2017 o Dnit ingressou com pedido de prorrogação de prazo à oitiva prévia por mais

trinta dias (peça 56).

11. Em instrução de 11/4/2017, lançada a peça 58, a unidade técnica propõe indeferir a

prorrogação de prazo solicitada pelo Dnit, por falta de amparo normativo, e com fundamento no art. 276

do RI/TCU, que fosse adotada medida cautelar no sentido de suspender a execução das obras de

adequação da BR-304/RN – km 281 ao km 308 – Reta Tabajara, objeto do Contrato TT 939/2015-00,

entre o Dnit e a empresa Ivaí Engenharia S/A.

12. Adicionalmente, propõe a realização da oitiva prevista no § 3º do art. 276 do RI/TCU do Dnit

e da referida empresa, para que se pronunciem no prazo de quinze dias acerca dos pressupostos – fumaça

do bom direito e perigo da demora – que norteiam a adoção da cautelar supracitada.

IV - RESUMO DO ACHADO QUE FUNDAMENTOU A PROPOSTA DE CAUTELAR

13. Retrocedo ao Relatório de Fiscalização (peça 50), documento no qual foram expostos os

fundamentos para adoção da medida cautelar, ora em análise.

14. Inicialmente, o objeto fiscalizado contempla a extensão de 26,9 km de rodovia, localizado no

trecho que vai do km 281 ao km 308 da BR-304/RN. Esse segmento integra o corredor rodoviário que

liga as regiões metropolitanas de Fortaleza/CE e de Natal/RN.

15. O objeto foi dividido em dois subtrechos: para o primeiro de 16,6 km que se encontrava em

pista simples, foi prevista a sua duplicação com a implantação de uma pista com acostamento com

pavimento rígido com placas de concreto, além de outras intervenções como obras de arte especial em

solo reforçado, e mais quatro viadutos em talude de terra. O segundo subtrecho, com extensão de 10,3

km, já se encontrava duplicado, porém sem pistas marginais. Para esse tramo foram previstas a

39


construção de vias marginais dos dois lados da BR-304/RN, com pavimento flexível utilizando Concreto

Betuminoso Usinado a Quente (CBUQ).

16. Outro fato que merece destaque refere-se a concepção inicial do projeto. Em 2009, estudo

realizado pela Magna Engenharia Ltda. (EVTEA), indicou pavimento flexível para o trecho a ser

duplicado (BR-304/RN, km 285,30 ao km 301,7 (§ 53 da peça 50).

17. Entretanto, no projeto executivo contratado pelo Superintendência Regional do Dnit no Rio

Grande do Norte (SRDNIT/RN), por meio da Tomada de Preços 0550/2009-14, entregue em novembro

de 2012, e aprovado no início de 2013, foi prevista a duplicação do trecho em pista simples com a

implantação de pista em pavimento rígido com placa de concreto.

18. Em sequência, foi feita a contratação por meio de Regime Diferenciado de Contratação

(RDC), no regime de preços unitários e, em janeiro de 2014, a SRDNIT/RN contratou a empresa SBS

Engenharia e Construções S.A., pelo valor de R$ 232.987.034,80 (nov/2012).

19. Contudo, a obra teve execução parcial de 0,26% (R$ 659.711.79) entre janeiro e setembro de

2014, e ainda na fase inicial, a SBS Engenharia pediu a rescisão contratual sob o argumento de que

haveria fatos impeditivos à execução contratual, a saber:

a) licença ambiental emitida em 22 de abril de 2013 com 31 condicionantes, cujas

determinações não foram atendidas pelo DNIT; e

b) projeto executivo de engenharia, aprovado pela SRDNIT/RN por meio da Portaria 17, de

11 de março de 2013, repleto de erros e inconsistências, não fornecendo as informações mínimas

necessárias e suficientes à execução da obra.

20. Após rescisão amigável, a segunda colocada, Ivaí Engenharia de Obras S.A, foi contratada a

assumir o remanescente da obra em dezembro de 2015 (Contrato 939/2015-00), pelo valor de

R$ 237.483.334,55, consoante previsão legal insculpida no art. 40, parágrafo único da Lei 12.462/2011.

21. Durante a auditoria, a obra encontrava-se com valor medido de R$ 15.381.744,90 a preços

iniciais, equivalente a 6,48% do valor contratual.

22. Feitas essas considerações iniciais, a equipe de auditoria, ao analisar o projeto executivo,

identificou uma série de inconsistências, enumeradas a seguir, com potencial de ocasionar prejuízos ao

erário da ordem de R$ 68.780.653,36, correspondente a 29,0% do valor do contrato a preços iniciais (ou

40,7%, do valor do contrato referencial, sem a adoção das soluções antieconômicas), e que, em sua visão,

configuravam graves desvios a princípios constitucionais insculpidos no art. 37 da Carta Magna

(Constituição Federal da Republica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988).

23. A primeira dessas inconsistências refere-se a ausência de justificas técnicas e econômicas

para fundamentar a adoção de pavimento rígido.

24. A unidade técnica comparou, em análise sumária, essa solução com a prevista no estudo

realizado pela Magna Engenharia (EVTEA) para esse mesmo trecho no ano de 2009, no qual previu a

utilização de CBUQ (pavimento flexível), e após equalização das datas bases, apontou uma diferença a

maior em desfavor do pavimento rígido de R$ 24.543.778,33, apenas para sua implantação.

25. Verificou-se que no projeto executivo de duplicação da BR-304/RN - Reta Tabajara foi

adotado pavimento do tipo rígido, na extensão de 16,6 km, sem que tenha sido apresentada a respectiva

memória justificativa de estudos referentes à avaliação de sua viabilidade técnica e econômica, tal como

previsto nas Diretrizes Básicas para Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários / Instruções para

Acompanhamento e Análise - Publicação IPR-739. Registrou que a obrigatoriedade do atendimento às

normas técnicas do DNIT e da ABNT estava positivada no item 3.1 do Edital 384/2013-14, certame este

que conduziu a contratação do Projeto Executivo deste empreendimento.

26. Em sua análise, a SeinfraRodoviaAviação apontou, também, que na utilização desse tipo de

pavimento rígido deve ser dada especial atenção à ocorrência de variações bruscas nas características do

subleito, especialmente a presença de solos expansivos e de camadas espessas de argila mole.

40


27. Contudo, registrou que o pavimento em análise, em vários pontos (2.260m, 14% da extensão),

está situado sobre regiões com presença de solo mole, e conforme preconizado pelo Manual do Dnit de

Pavimentos Rígidos, esse fato pode ser elemento de fragilização do pavimento rígido.

28. Outra desvantagem no pavimento rígido no caso em tela refere-se a posterior manutenção da

rodovia. Isto porque, tanto a BR-304/RN quanto a BR-226/RN são, em toda sua extensão, rodovias

construídas em pavimento flexível. A introdução de apenas um trecho curto de 16,6 km, criaria

complexidade na manutenção da rodovia, visto que os serviços para manutenção desse tipo de pavimento

são diferentes do pavimento flexível, citando-se como exemplo a selagem de juntas de dilatação, e a

correção de trincas em placas de concreto ou mesmo substituição dessas placas.

29. Outra inconsistência apontada no projeto executivo foi a deficiência nos estudos geotécnicos

para caracterização de regiões com presença de solos moles. O parágrafo a seguir do Relatório de

Fiscalização resume de forma precisa a situação encontrada:

62. Percebe-se que, no projeto geotécnico elaborado pela Geosistemas, Engenharia e Planejamento,

foram apresentados resultados de apenas doze sondagens SPT para caracterizar serviços de solos moles

em uma extensão de 2.920 m de rodovia (evidência 18, p. 56 a 59 e 66 a 73), divididos em oito regiões

específicas (evidência 19). Fazendo-se uma média simples, verifica-se que um furo de sondagem está

servindo para caracterizar solos moles em uma extensão de 243 m de rodovia. Ademais, verifica-se que

cinco das regiões de solo mole apresentam extensão superior a 100 m e todas elas foram caracterizadas a

partir de apenas um furo de sondagem. Nesses termos, a norma DNER-PRO 381-98 já estaria

descumprida em razão de prescrever ensaios com intervalos limites de 100 m.

30. Essa fragilidade foi apontada pela empresa ATP Engenharia, supervisora da obra, nos

relatórios de fiscalização de março e abril de 2016, que autorizou a empresa executora a realizar as

investigações geotécnicas necessárias a concluir e detalhar o projeto existente.

31. Durante a fase de execução da auditoria, a equipe solicitou os resultados dessas investigações.

De forma geral, os novos laudos não confirmaram a existência de solos moles nos locais indicados pela

projetista Geosistemas. Das 21 sondagens realizadas nas regiões definidas em projeto como de solos

moles, apenas seis apresentaram características geotécnicas desse tipo de material.

32. Em avaliação expedita, a SeinfraRodoviaAviação, tomando como base os resultados acima,

conclui que apenas 24% do volume de solo mole a ser tratado, conforme definido em projeto, encontrava-

se devidamente respaldado. Dessa sorte, concluiu que o valor inserido indevidamente no orçamento da

obra para tratamento de solo mole seria da ordem de R$ 19.519.118,87.

33. Outra inconsistência identificada no achado de projeto seria a ausência de justificativas

técnicas e econômicas para fundamentar a adoção de base em brita graduada.

34. O projeto prevê a construção de Base de Brita Graduada Simples (BGS) nas vias marginais,

na terceira faixa lado esquerdo da pista existente, nos retornos, nos acostamentos das pistas principais e

nos acessos a retornos, viadutos, etc. No entanto, a partir da análise do projeto executivo, não existem

estudos técnicos suficientes que evidenciem a viabilidade econômica do emprego de camada de base em

BGS, sobretudo porque existe a possibilidade de ser adotada solução técnica menos onerosa, por

exemplo, a adoção de camada de base em solo estabilizado granulometricamente, a partir da utilização de

solos provenientes de jazidas próximas à obra.

35. A unidade técnica pontuou que a adoção de camada de base em solo estabilizado

granulometricamente, além de atender tecnicamente os requisitos definidos pela metodologia de

dimensionamento, poderia gerar uma economia de R$ 6.994.695,55. Destacou ainda, que caso seja

adotado o método previsto em projeto, BGS, deveria ser considerado ainda uma alteração no preço desse

serviço, decorrente do fechamento da pedreira que forneceria a brita, que dista 10,40 km do canteiro de

obra indicado em projeto. Esse fato poderá acrescer ainda mais o custo de execução da base em BGS,

agravando a irregularidade apontada.

36. A quarta inconsistência apontada no projeto refere-se a ausência de justificativas técnicas

para o dimensionamento dos serviços de restauração de pistas existentes.

41


37. A unidade técnica apontou que as duas soluções indicadas em projeto para o serviço de

restauração das pistas existentes estaria superdimensionado em relação às indicações estabelecidas nos

normativos do DNIT e das avaliações constantes na memória justificativa do próprio projeto.

38. Em suma, o projeto executivo, após estudos no pavimento existente, pontuou que em alguns

dos segmentos homogêneos seria indicado apenas reforço, e outros seria apropriado apenas correção de

superfície.

39. Entretanto, descasada dessa avaliação inicial, as soluções propostas se mostraram muito mais

robustas e não foram acompanhadas de uma análise quanto a sua viabilidade técnica e econômica. Para

implementação dessa restauração mais robustas, o valor contratado foi de R$ 23.879.281,25.

40. Considerando que as duas soluções seriam robustas para o proposto na memória justificativa

de projeto, sendo a solução 1 mais robusta que a 2, de forma conservadora, a unidade técnica empregou a

solução 2 em todo o trecho a ser restaurado, e apontou uma economia de R$ 17.723.060,61 (nov/2012).

41. A quinta e última inconsistência apontada no projeto executivo versou sobre ausência de

justificativas técnicas e econômicas para a utilização de areia lavada comercial na substituição de

solos moles. Em suma, trago as conclusões principais do Relatório de Fiscalização para esse

apontamento:

108. Quanto à camada drenante estabelecida no projeto para substituição de camadas de solo mole,

vale registrar que não se verificaram evidências de que seu dimensionamento tenha obedecido as

diretrizes previstas no Manual de Drenagem de Rodovias. Note-se que não se previu sequer a instalação

de drenos. Dessa forma, a camada drenante projetada não apresenta uma das características básicas desse

tipo de dispositivo, qual seja: a remoção das águas coletadas, por meio de drenos.

(...)

110. Apesar de a solução prevista não estar totalmente coerente com uma das características

fundamentais de uma camada drenante, para sua execução previu-se o emprego de uma areia lavada

comercial (equivalente de areia superior a 90%), o que conduziu à solução mais cara para o caso, ao preço

de R$ 85,64/m³ (evidência 31, p. 35). Ademais, no projeto não foram apresentadas justificativas

demonstrando a inviabilidade da utilização de material granular, obtido em caixas de empréstimo nas

proximidades da obra, a um preço unitário da ordem de R$ 25,00/m3 (evidência 31).

111. Do exposto, ajuíza-se que a solução prevista em projeto para o tratamento das fundações de

aterro em regiões com presença de solos moles com espessura de até 3,0 m é antieconômica e carece de

fundamentação técnica.

IV - DOS PRESSUPOSTOS PARA ADOÇÃO DA CAUTELAR

42. A SeinfraRodoviaAviação entendeu que estão presentes os pressupostos para adoção da

medida cautelar consignada no art. 276 do RI/TCU, de modo a evitar grave lesão ao erário e risco de

ineficácia da decisão de mérito desta Corte.

43. Os pressupostos de plausibilidade jurídica estariam presente tendo em vista os indícios de que

o projeto executivo das obras de adequação da capacidade, duplicação de pista, restauração, implantação

de vias marginais na BR-304/RN, no segmento do km 281 ao km 308 está sem respaldo em estudos

técnicos adequados e suficientes, acrescendo injustificadamente o valor das obras em R$ 68.780.653,36,

ou 29,0% do valor de contrato, em grave afronta ao art. 12, inciso III da Lei 8.666/1993 e ao art. 37 da

CF/1988.

44. O perigo da demora também estaria caracterizado, vez que a continuidade da obra, ainda em

estágio inicial, acarretaria a materialização de prejuízos ao Erário de significativa magnitude.

45. Por outro lado, a unidade técnica não identificou o risco do perigo da demora reverso, visto

que não vislumbrou a possibilidade de a adoção de medida cautelar causar dano irreparável

(irreversibilidade dos efeitos da medida) ao patrimônio público, à administração pública e ao

funcionamento dos serviços públicos, ou ainda prejuízo superior àquele que se pretende evitar.

46. Dos serviços inquinados, apenas alguns trabalhos de fundação de aterro com presença de

solos moles já haviam sido executados. Os serviços de pavimento rígido, restauração da pista existente,

42


base em brita graduada ainda não haviam sido iniciados, fortalecendo o entendimento de que o momento

atual é oportuno para reestudar o projeto executivo das obras.

V – DA ANÁLISE DO PRESENTE FEITO

47. Considerando as informações até então expostas, passo a decidir.

48. Observo que, de forma prudente, a SeinfraRodoviaAviação propôs inicialmente a realização

de oitiva prévia do Dnit para no prazo de cinco dias se manifestar acerca dos fundamentos da cautelar a

ser adotada (§ 2º do art. 276 do RI/TCU).

49. Porém, a autarquia pleiteou a prorrogação desse prazo por mais trinta dias (peça 56). Como

justificativas para o prazo pleiteado, o superintendente regional do Dnit no Rio Grande do Norte elencou

a necessidade de: obtenção de cópia dos autos; as demandas apresentadas possuírem um grau de

complexidade elevado; a arguição da SRDNIT/RN ao projetista e resposta deste para subsidiar a resposta

a ser enviada ao TCU, e por fim, o superintendente pontuou que existiam citações a possíveis paralisações

da obra, que em razão de sua importância trariam prejuízos ao sistema de circulação de veículos cargas e

passageiros da região metropolitana de Natal/RN, bem como do corredor nordeste composto pelas BR-

226/RN e 304/RN.

50. Em relação a não prorrogação do prazo pleiteado, alinho-me a proposta da unidade técnica.

Os fundamentos apresentados pelo Dnit para prorrogação, frente a materialidade dos prejuízos ao Erário

que podem se consumar ante a continuidade da obra, não se mostram hábeis a socorrer a autarquia na

consecução da dilação postulada.

51. No caso em tela, considero desarrazoado o prazo de trinta dias para que a autarquia conteste

os fundamentos da plausibilidade jurídica e do perigo da demora. Não se está exigindo do Dnit que ele

adentre na questão de mérito. Ante o exposto, decido por não prorrogar o prazo para atendimento à oitiva

do § 2º do art. 276 do RI/TCU.

52. Quanto aos requisitos necessários para se adotar a medida cautelar, fumus boni juris e o

perigo da demora, observo que o primeiro se caracteriza pela plausibilidade do direito substancial

invocado, e o segundo, há que se vislumbrar dano potencial que possa levar a um prejuízo irreparável, ou

ameaça de ineficácia de decisão de mérito desta corte.

53. Observo que as ausências de justificativas técnicas no projeto executivo para adoção de

serviços e soluções de engenharia mais onerosas, e até mesmo sem evidência fática de que o problema de

engenharia exista, a exemplo da caracterização de solo mole, apresentam plausibilidade jurídica, por

estarem em desacordo com o inciso III do art. 12 da Lei 8.666/1993 e do art. 37 da CF/88.

54. Caso a cautelar proposta não seja adotada, há risco de lesão ao erário da ordem de

R$ 68.780.653,36, e de ineficácia de decisão de mérito desta Corte, restando configurado, portanto, o

perigo da demora.

55. Em relação ao periculum in mora reverso, a rodovia objeto da intervenção estatal já está

implantada, sendo objeto de melhorias, a exemplo de duplicação, de inclusão de vias marginais e de

restauração rodoviária, não estando configurado interrupção do serviço público.

VIII – CONCLUSÃO

56. Diante do exposto, em juízo de cognição sumária, adoto medida cautelar sugerida pela

unidade técnica e DETERMINO ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que faça

suspender a execução dos serviços objetos do Contrato TT 939/2015-00, que tem como escopo as obras

de adequação da BR-304/RN – Reta Tabajara, no trecho compreendido entre os km 281 ao km 308, nos

termos do art. 276 do Regimento Interno, até que o Tribunal decida sobre o mérito das questões

suscitadas.

57. DETERMINO, outrossim, à SeinfraRodoviaAviação que:

a) promova, com fundamento no art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU, a realização da

oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes-DNIT e da empresa Ivaí Engenharia

43


S/A, para que se pronunciem em até quinze dias acerca da presença dos pressupostos - fumaça do bom

direito e perigo da demora - que norteiam a adoção de medida cautelar no sentido da suspensão da

execução dos serviços objeto do Contrato TT 939/2015-00 que tem como escopo as obras de adequação

da BR-304/RN (Reta Tabajara), no trecho compreendido entre os km 281 ao km 308, especialmente

quanto aos indícios de irregularidades constantes do projeto executivo das obras, listados a seguir, bem

como quanto a eventual existência do perigo da demora reverso:

a.1) ausência de justificativas técnicas e econômicas para fundamentar a adoção de pavimento

rígido;

a.2) deficiência dos estudos geotécnicos para caracterização de regiões com presença de solos

moles;

a.3) ausência de justificativas técnicas e econômicas para fundamentar a adoção de base em brita

graduada;

a.4) ausência de justificativas técnicas para o dimensionamento dos serviços de restauração das

pistas existentes; e

a.5) ausência de justificativas técnicas e econômicas para a utilização de areia lavada comercial na

substituição de solos moles

b) encaminhe cópia deste despacho, bem como da instrução de peça 58 e do Relatório de

Auditoria (peça 50) ao Dnit e à empresa Ivaí Engenharia S/A, para subsidiar as suas respectivas

manifestações.

Brasília, 17 de abril de 2017

(Assinado Eletronicamente)

Ministro RAIMUNDO CARREIRO SILVA

Presidente

Comunicações sobre despachos exarados pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues.

COMUNICAÇÃO

Senhor Presidente,

Senhora Ministra,

Senhores Ministros,


Comunico a Vossas Excelências que concedi, na data de hoje, no âmbito do TC 007.775/2017-2,

medida cautelar para suspender, até ulterior deliberação deste Tribunal, o Pregão Eletrônico Registro de

Preços Sidec 227/2016, promovido pelo Hospital Universitário da Universidade Federal do Maranhão

(HUUFMA), que tem por objeto o registro de preços para contratação de prestadora de serviços

continuados de limpeza, conservação e higienização hospitalar.

Fundamentei a medida na iminência da publicação da ata de registro de preços e na identificação,

no edital da licitação, de exigências que podem ter reduzido substancialmente competitividade do

certame.

Considerando, pois, que os exames preliminares realizados pela Secex/CE foram suficientes para

demonstrar caracterizados o fumus boni iuris e o periculum in mora, concedi a medida cautelar e

determinei a oitiva da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh), gestora do Hospital

Universitário da Universidade Federal do Maranhão (HUUFMA).

44



WALTON ALENCAR RODRIGUES

Relator

TC 007.775/2017-2

Natureza: Representação

Unidade Jurisdicionada: Fundação Universidade Federal do Maranhão.

DESPACHO

Cuidam estes autos de representação, com pedido de cautelar, formulada pela empresa Etapa

Serviços Gerais Ltda. (CNPJ 03.211.977/0001-46), a respeito de possíveis irregularidades no edital do

Pregão Eletrônico Registro de Preços Sidec 227/2016, promovido pelo Hospital Universitário da

Universidade Federal do Maranhão (HUUFMA).

O objeto do certame é o registro de preços para contratação de prestadora de serviços continuados

de limpeza, conservação e higienização hospitalar, visando adequada condição de salubridade e higiene

em dependência médico-hospitalar, com a disponibilização de mão-de-obra qualificada, produtos

saneantes domissanitários, materiais, máquinas e equipamentos, para as áreas interna, externa e áreas

verdes do HUUFMA, sob administração da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh).

A representante alega que o edital contém dispositivos que restringem indevidamente a

competitividade do certame e impedem a obtenção da melhor proposta pela Administração, os quais

sintetizo a seguir:

a) impedimento à participação, na fase de lances, dos licitantes que ofertarem preço maior que o

valor máximo definido no termo de referência (item 9.1.2);

b) exigência de que a licitante possua em seu quadro permanente profissional de nível superior, com

registro no conselho regional de química ou enfermagem (item 10.2.4); e

c) indicação da marca de produtos de limpeza que serão utilizados na prestação dos serviços (item

a.1, “6”, do Anexo III).

Com base nesses argumentos, requer concessão de medida cautelar para obstar o seguimento do

processo licitatório e impedir a celebração de contrato com o vencedor do certame, até a correção do

edital, com a retirada das referidas exigências.

Verifico que a representação noticia irregularidades em unidade jurisdicionada a este Tribunal, o

Hospital Universitário da Universidade Federal do Maranhão (HUUFMA). Pode, portanto, ser conhecida,

com fulcro no art. 237, VII, do Regimento Interno da Corte, combinado com o art. 113, § 1º, da Lei

8.666/1993.

Quanto ao mérito, as disposições editalícias apontadas pelo representante, de fato, restringem a

competitividade do certame, além de contrariar a Lei 8.666/1993 e a jurisprudência pacífica desta Corte

de Contas. Ao estabelecer que os preços propostos não podem ultrapassar o valor máximo definido no

termo de referência, o edital antecipou indevidamente o exame da compatibilidade de preços com a

estimativa inicial do órgão contratante e impediu a participação de ao menos quatro empresas, que

poderiam ter oferecido preços mais vantajosos na fase de lances. A análise da compatibilidade de preços

só deve ocorrer após o encerramento da etapa de lances, com a definição dos valores propostos, conforme

dispõem os arts. 4º, VIII e XI, da Lei 10.520/2002 e 25 do Decreto 5.450/2005. Nesse sentido o Acórdão

934/2007- 1ª Câmara, do qual transcrevo o trecho a seguir:

“9. Nesse contexto, somente após a fase de lances, com a consequente definição dos valores

propostos, é que se deve proceder à análise da compatibilidade entre esses valores e a estimativa inicial

do órgão contratante.

45


10. Em consonância com esse entendimento, trago à baila o ensinamento de Marçal Justen Filho in

Comentários à legislação do pregão comum e eletrônico, 2ª edição, São Paulo, Editora Dialética, 2003,

pág. 115:

‘De todo o modo, não cabe disputa mais aprofundada nessa etapa inicial. O pregoeiro deverá

examinar a proposta e verificar se a descrição ali contida corresponde àquela adotada no edital. Em

caso positivo reputará classificada a proposta, não é oportuno questionar, nesse momento, a

compatibilidade real entre o bem ofertado pelo licitante e as exigências editalícias.’ ”

A exigência de profissional de química ou enfermagem, no quadro permanente da licitante, é

irregular, haja vista que: tais atividades não são essenciais à consecução do objeto licitado; o serviço a ser

contratado não apresenta complexidade a exigir supervisão por tais profissionais; e não há definição da

atuação desses profissionais na execução do contrato. Conforme restou consignado na Decisão 450/2001-

Plenário e no Acórdão 2.521/2003-1ª Câmara, exigência de registro ou inscrição no conselho profissional

competente, para fins da comprovação da qualificação técnica do contratante, só é permitida no caso do

profissional que fiscaliza a atividade preponderante. Além disso, química e enfermagem são atividades

distintas, não havendo como um profissional de uma área substituir o da outra.

Igualmente irregular a indicação, sem justificativa técnica e jurídica, de marca de produto de

limpeza a ser utilizado na prestação dos serviços, a afronta aos arts. 7º, § 5º, e 15 da Lei 8.666/1993 e à

jurisprudência pacífica desta Corte, a exemplo dos Acórdãos 3.129/2009 e 2.154/2008, da 1ª Câmara,

3233/2007 e 354/2007, da 2ª Câmara, 520/2005, 1010/2005, 696/2010 e 1008/2011, do Plenário.

Ante a iminência de publicação da ata de registro de preços, para fins de contratações de empresa

escolhida em certame cuja competitividade, ao que tudo indica, restou comprometida em razão de

disposições editalícias contrárias à legislação e à jurisprudência desta Corte, considero configurados os

requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora previstos no art. 276 do Regimento Interno.

Assim, em anuência ao proposto pela Secex/CE:

I. conheço da representação, nos termos do art. 237, VII, do Regimento Interno do TCU;

II. defiro a medida cautelar pleiteada, sem prévia oitiva da parte, e, com fundamento no art. 276 do

RI/TCU, determino à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh), gestora do Hospital

Universitário da Universidade Federal do Maranhão (HUUFMA), que, cautelarmente, abstenha-se de

adotar atos ou medidas que impliquem prosseguimento do Pregão Eletrônico Registro de Preços Sidec

227/2016; e

III. determino a oitiva da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh), gestora do Hospital

Universitário da Universidade Federal do Maranhão (HUUFMA), nos termos do art. 276, § 3º, do

Regimento Interno/TCU, para, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre os fatos apontados nesta

representação, bem assim a adoção das demais providências propostas pela unidade instrutiva.

Brasília, de abril de 2017.

Assinado Eletronicamente)


Relator

COMUNICAÇÃO

Senhor Presidente,

Senhora Ministra,

Senhores Ministros,


46


Submeto ao descortino do Plenário, com fundamento no art. 276, § 1º, do Regimento Interno,

decisão monocrática exarada em 8/3/2017, nos autos do TC 003.619/2017-6, em que concedi medida

cautelar inaudita altera parte para determinar ao Serviço Social do Transporte – Serviço Nacional do

Transporte (Sest-Senat), Conselho Regional Pernambuco que “suspenda qualquer ato ou contrato

decorrente da Concorrência 4/2016, até que o TCU se pronuncie sobre o mérito” da representação em

exame.

Entre as irregularidades na condução da Concorrência 4/2016 apresentadas pela Representante,

ressalta a possível frustração do caráter competitivo da licitação pela inabilitação de sete das oito

empresas participante do certame em razão da não autenticação dos documentos de habilitação exigidos

no edital, com fundamento no seu item 11.1.5, quando esse item não contém tal exigência (peça 2, pg.

32):

Considerando que os documentos a que se refere o item 11.1.5 do Edital são declarações produzidas

pelas próprias empresas, considerando que três das sete firmas inabilitadas o foram exclusivamente por

este critério, enquanto o item 11.1.7 do edital previa expressamente que “os documentos necessários à

habilitação poderão ser apresentados em original, ou publicação em órgão da imprensa oficial, ou por

qualquer processo de cópia autenticada em cartório competente, ou acompanhadas dos originais para

conferência pela Comissão”, revela-se notório o rigor formalista adotado pela administração do Sest-

Senat em Pernambuco que veio a ocasionar uma restrição severa à competitividade do certame, restando

apenas a empresa J G Engenharia e Construção (CNPJ 10.581.445/0001-66) como habilitada para

apresentação de proposta que, ao final, foi declarada vencedora da Concorrência 4/2016.

Considerando ainda que a jurisprudência do TCU repele, em extenso repertório de acórdãos,

exigências meramente formais que podem ser saneadas durante o processo licitatório, verifiquei estar

presente nos autos o requisito do fumus boni iuris.

Tendo em vista que o processo licitatório já se encontra em estágio que pode permitir a realização

de uma contratação supostamente eivada, evidencia-se o periculum in mora que poderá ensejar prejuízo

ao Sest-Senat e ao interesse público. Registro ainda que a adoção da medida cautelar, na forma requerida

pelo representante, não configura qualquer tipo de risco à administração ou ao interesse público, não

evidenciando assim o periculum in mora reverso.

Acolhi, por essas razões, a proposta da unidade técnica de determinar cautelarmente, inaudita altera

parte, a suspensão de qualquer ato ou contrato decorrente da Concorrência 4/2016, até que o TCU se

pronuncie sobre o mérito da presente representação, bem como a oitiva do Sest-Senat e da J G Engenharia

e Construção, vencedora da Concorrência 4/2016.



Relator

TC 003.619/2017-6

Tipo: Representação

Unidade jurisdicionada: Serviço Social do Transporte-Serviço Nacional do Transporte (Sest-Senat)

– Conselho Regional Pernambuco

Representante: R & M Construtora Eireli- EPP (CNPJ 18.914.388/0001-00)

Representado: Serviço Social do Transporte-Serviço Nacional do Transporte (Sest-Senat) –

Conselho Regional Pernambuco

Procurador ou Advogado: Rodrigo Silveira Chung (procuração na peça 4 dos autos)

Interessado em sustentação oral: Não há

DESPACHO

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Trata-se de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na Concorrência 4/2016,

realizada pelo Sest-Senat – Conselho Regional Pernambuco, que tem como objeto a contratação de

empresa especializada em engenharia para execução da reforma da Unidade A, situada na Av. Beberibe,

3620, Recife/PE (peça 2, pg. 21), com o valor dos serviços orçado em R$ 2.737.748,77 (peça 2, pg. 24).

O representante pede a concessão de medida cautelar para que seja suspensa a adjudicação e a

homologação da concorrência supra e, no mérito, a anulação desses atos, para possibilitar o reexame dos

documentos de habilitação da representante e das demais empresas inabilitadas no processo.

Entre as irregularidades na condução da Concorrência 4/2016 apresentadas pela Representante,

ressalta a possível frustração do caráter competitivo da licitação pela inabilitação de sete das oito

empresas participante do certame, em razão da não autenticação dos documentos de habilitação exigidos

no edital, com fundamento no seu item 11.1.5, quando esse item não contém tal exigência (peça 2, pg.

32):

“11.1.5. Demais documentos exigidos para habilitação:

a) Declaração, observadas as sanções legais cabíveis, de Superveniência de Fatos Impeditivos da

Habilitação, a qual será exigida apenas em caso positivo (Anexo IV);

b) Declaração de que não emprega menores de dezoito anos em trabalho noturno, perigoso ou

insalubre, ou menores de dezesseis anos, em qualquer trabalho, salvo na condição de aprendiz, a partir de

quatorze anos (Anexo V);

c) Declaração de Regularidade (Anelo VII);

d) Declaração de que recebeu um DVD com arquivos de todos os documentos necessários ao

conhecimento e cumprimento do objeto deste Edital (Modelo de declaração de recebimento do materiaI -

Anexo IX);

e) Modelo de Declaração de conhecimento das Condições do Local (Anexo lII);

f) Declaração do licitante de que conhece e está em conformidade com as normas anticorrupção

(Anexo X);”

Considerando que os documentos a que se refere o item 11.1.5 do Edital são declarações produzidas

pelas próprias empresas, considerando que três das sete firmas inabilitadas o foram exclusivamente por

este critério, enquanto o item 11.1.7 do edital previa expressamente que “os documentos necessários à

habilitação poderão ser apresentados em original, ou publicação em órgão da imprensa oficial, ou por

qualquer processo de cópia autenticada em cartório competente, ou acompanhadas dos originais para

conferência pela Comissão”, revela-se notório o rigor formalista adotado pela administração do Sest-

Senat em Pernambuco que veio a ocasionar uma restrição severa à competitividade do certame, restando

apenas a empresa J G Engenharia e Construção (CNPJ 10.581.445/0001-66) como habilitada para

apresentação de proposta e, ao final, foi declarada vencedora da Concorrência 4/2016.

Considerando ainda que a jurisprudência do TCU repele, em extenso repertório de acórdãos,

exigências meramente formais que podem ser saneadas durante o processo licitatório, como demonstram

os trechos transcritos a seguir, verifico estar presente nos autos o requisito do fumus boni iuris.

“A exigência de documentação com firma reconhecida em cartório restringe a competitividade das

licitações e somente é justificável em caso de dúvida da autenticidade da assinatura e desde que haja

previsão no edital (Acórdão 604/2015-Plenário).

A exigência de reconhecimento de firma em documentos apenas pode ser feita em caso de dúvida

quanto à autenticidade da assinatura e se houver prévia previsão editalícia. (Acórdão 1301/2015-

Plenário).

A imposição de restrição temporal para autenticação dos documentos de habilitação dos licitantes

afronta o art. 32 da Lei 8.666/1993. A comissão de licitação pode realizar a autenticação dos documentos

apresentados por meio de cópia na própria sessão de entrega e abertura das propostas, em atenção aos

princípios do formalismo moderado e da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, e em

consonância com o art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993 (Acórdão 1574/2015-Plenário).

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É ilegal a exigência de autenticação de documentos previamente à abertura dos documentos de

habilitação da licitante, em dissonância ao disposto no art. 32 da Lei 8.666/1993, que não estabelece

nenhuma restrição temporal. A comissão de licitação pode realizar a autenticação dos documentos

apresentados por meio de cópia na própria sessão de entrega e abertura das propostas, em atenção aos

princípios do formalismo moderado e da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, e em

consonância com o art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993. (Acórdão 2835/2016-Plenário).”

Tendo em vista que o processo licitatório já se encontra em estágio que pode permitir a realização

de uma contratação supostamente eivada, evidencia-se o periculum in mora que poderá ensejar prejuízo

ao Sest-Senat e ao interesse público. Verifico, ainda, que a adoção da medida cautelar, na forma requerida

pelo representante, não configura qualquer tipo de risco à administração ou ao interesse público, não

evidenciando assim o periculum in mora reverso.

Feitas essas considerações, DECIDO:

a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts.

235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, bem

como quanto ao que ao que dispõe o art. 103 da Resolução-TCU 259/2014;

b) determinar, em razão do pedido formulado pela representante, cautelarmente, nos termos do art.

276, caput, do Regimento Interno/TCU, ao Sest-Senat em Pernambuco que suspenda qualquer ato ou

contrato decorrente da Concorrência 4/2016, até que o TCU se pronuncie sobre o mérito da presente

representação;

c) determinar, nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Sest-Senat, na

pessoa de seu representante legal, para, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre os fatos apontados na

representação formulada pela empresa R & M Construtora Eireli- EPP (CNPJ 18.914.388/0001-00),

especialmente quanto à inabilitação indevida de três das oito empresas participantes da Concorrência

4/2016 em razão de exigências formais plenamente sanáveis durante o processo licitatório, o que fere o

§1º, art. 3º da Lei 8.666/1993 (restrição ao caráter competitivo da licitação), indo de encontro, também, à

jurisprudência do TCU que orienta em sentido contrário à conduta adotada pela comissão de licitação

(Acórdão 604/2015-Plenário, Acórdão 1301/2015-Plenário, Acórdão 1574/2015-Plenário, Acórdão

2835/2016-Plenário), alertando-o quanto à possibilidade de o Tribunal vir a determinar a anulação do

processo licitatório;

d) realizar diligência, com fundamento no art. 157 do Regimento Interno /TCU, ao Sest-Senat em

Pernambuco para que encaminhe documentos que possam esclarecer as irregularidades apontadas na

representação como a análise dos recursos de inabilitação das empresas participantes da Concorrência

4/2016 e, ainda, as atas de julgamento da habilitação e da análise das propostas.

e) determinar, nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, a oitiva da empresa J G

Engenharia e Construção (CNPJ 10.581.445/0001-66), vencedora da Concorrência 4/2016, para, se assim

desejar, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre os fatos apontados nesta representação formulada pela

empresa R & M Construtora Eireli- EPP (CNPJ 18.914.388/0001-00)

f) comunicar ao representante a decisão que vier a ser adotada nestes autos.

Brasília, de fevereiro de 2017.



Ministro-Relator

COMUNICAÇÃO

Senhor Presidente,

49


Senhora Ministra,

Senhores Ministros,


Comunico a Vossas Excelências que, no dia 18 do corrente mês, no âmbito do TC 005.872/2017-0,

que trata de representação formulada pela Secex/PR, concedi medida cautelar, determinando à

Universidade Federal do Paraná que suspenda, até ulterior determinação desta Corte de Contas, os

pagamentos que vem realizando, desde o exercício de 2006, a servidores inativos da entidade, mediante a

concessão de bolsas no âmbito do “Programa de Disseminação de Conhecimento Técnico Sênior”.

A medida tem como fundamento a ausência de previsão legal para concessão dos benefícios, bem

assim o fato de os respectivos pagamentos estarem sendo efetuados com a utilização indevida de créditos

orçamentários destinados a “Auxílios Financeiros a Pesquisadores”.

Considerando, pois, que os exames realizados pela unidade técnica lograram demonstrar o fumus

boni iuris e o periculum in mora, concedi a medida cautelar e determinei a oitiva do representante da

aludida instituição federal de ensino.



Relator

TC 005.872/2017-0


Unidade Jurisdicionada: Universidade Federal do Paraná.

Interessado: Secretaria de Controle Externo no Estado do Paraná (00.414.697/0013-51)

DESPACHO

Conheço da representação formulada pela Secex/PR, por atender os requisitos dos artigos 235 e

237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU.

A representante, por meio de análise da execução orçamentário-financeira da Universidade Federal

do Paraná-UFPR, identificou indícios de irregularidade decorrentes da utilização de créditos destinados

ao pagamento de “Auxílios Financeiros a Pesquisadores” (natureza de despesa 339020) no pagamento de

servidores inativos da instituição, a título de bolsas do Programa “Disseminação de Conhecimento

Técnico-Sênior”.

Os pagamentos realizados no período de 2006 a 2016, à conta do referido programa, totalizam R$

13.541.467,39, enquanto, no presente exercício, nos meses de janeiro a março, foram pagos R$

301.040,00.

Atualmente, os pagamentos estão sendo realizados com fulcro na Resolução-Coplad 19/2016, do

Conselho de Planejamento e Administração da UFPR, por meio da qual, a exemplo das resoluções

editadas nos exercícios anteriores, foram estabelecidos os seguintes objetivos para o aludido programa:

I- oportunizar condições de desligamento gradativo aos técnico-administrativos, do quadro de

pessoal da Instituição, que passam da condição de ativo para aposentado;

II- minimizar impactos na dinâmica institucional, ocasionados por índices significativos de eventos

de aposentadorias, em períodos simultâneos;

III- contribuir para que as condições de adaptação do novo servidor na Instituição sejam em níveis

de maior satisfatoriedade, considerando a possibilidade de troca de conhecimentos e experiências com o

técnico sênior que participa do Programa.

50


A instrução da unidade técnica assevera que a concessão das referidas bolsas de estudo destina-se à

manutenção, sem qualquer amparo legal, do vínculo laboral de servidores inativos, deixando assente que,

dos 133 atuais beneficiários, 50 tem idade superior a 70 anos e recebem o benefício, de forma continuada,

há mais de 10 anos.

Sendo assim, além do total descompasso com a legislação que regulamenta o regime jurídico dos

servidores federais e a legislação trabalhista, os pagamentos realizados pela UFPR estão em

desconformidade até mesmo com os pressupostos do programa instituído pela própria universidade.

Some-se a isso a inobservância das disposições do art. 145 da Lei de Diretrizes Orçamentárias para

o exercício de 2017 e do art. 23 do Decreto 93.872/1986, que vedam a realização de despesas sem a

necessária previsão e disponibilidade orçamentária.

Diante desses elementos, considerando a iminência de novos pagamentos com amparo na

Resolução-Coplad 19/2016, com evidente risco de lesão ao Erário e ao interesse público, nos termos do

art. 276 do Regimento Interno do TCU, acolho a proposta de medida cautelar inaudita altera pars

formulada pela representante e determino à UFPR que suspenda os pagamentos de servidores inativos no

âmbito do “Programa de Disseminação de Conhecimento Técnico Sênior”, até ulterior deliberação deste

Tribunal.

Determino, ainda, de acordo com o art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU, a oitiva da UFPR,

para que, no prazo de 15 dias, manifeste-se sobre os fatos apontados na representação, notadamente

quanto à utilização ilegal de recursos orçamentários consignados como “Auxílios Financeiros a

Pesquisadores” em pagamentos a servidores inativos da instituição, a título de bolsas concedidas por meio

do “Programa de Disseminação de Conhecimento Técnico Sênior”, sem qualquer previsão legal,

caracterizando, ainda, infração ao art. 145, da Lei 13.408/2016, que dispõe sobre as diretrizes para a

elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2017, bem como ao art. 23 do Decreto 93.782/1986.

No expediente a ser enviado à UFPR, o titular da entidade deve ser alertado quanto à possibilidade

de o Tribunal vir a tornar definitiva a medida cautelar expedida, bem como instaurar tomadas de contas

especiais com vistas à responsabilização dos gestores e à cobrança dos valores pagos em

desconformidade com a legislação que regulamente a administração pública.

Brasília, 18 de abril de 2017.



Relator

ANEXO III DA ATA 13, DE 19 DE ABRIL DE 2017


ACÓRDÃOS PROFERIDOS DE FORMA UNITÁRIA

Relatórios e Votos emitidos pelo respectivo relator, bem como os Acórdãos de nºs 772 a 778 e 784,

aprovados pelo Plenário. O número 779 não foi usado na numeração dos acórdãos.

GRUPO II – CLASSE VII – PLENÁRIO

TC 015.316/2016-5.

Natureza: Representação.

Órgãos: Ministério do Esporte; então Ministério do Trabalho e Emprego (extinto); Ministério do

Turismo.

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Responsáveis: Frederico Silva da Costa (CPF 776.889.701-30); Mario Augusto Lopes Moyses (CPF

953.055.648-91); Paul Israel Singer (CPF 007.458.638-68); Waldemar Manoel Silva de Souza (CPF

377.643.655-72).

Representação legal:


Lopes Moyses;



Souza.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. MINISTÉRIO DO ESPORTE. MINISTÉRIO DO TURISMO.

ENTÃO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. IRREGULARIDADE NOS CONVÊNIOS

COM A OSCIP TERCON BRASIL, EM DESACORDO COM A IN Nº 127, DE 29 DE MAIO DE 2008.

AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS. REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA.

CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA. MULTA. AUTUAÇÃO DE PROCESSO APARTADO PARA A

APURAÇÃO DE IGUAL FALHA NO ÂMBITO DO ENTÃO MINISTÉRIO DO

DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO. ENVIO DE CÓPIA DOS AUTOS À POLÍCIA FEDERAL E AO

MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL.

RELATÓRIO

Trata-se de representação autuada, por força do item 9.7 do Acórdão 1.250/2016-TCU-Plenário

(TC 012.420/2014-0), para apurar a responsabilidade dos gestores do Ministério do Turismo, do então

Ministério do Trabalho e Emprego e do Ministério do Esporte em relação aos vários convênios celebrados

com a Oscip Tercon Brasil, em curto interregno de tempo, sem que nenhuma medida preventiva dos

subsequentes danos ao erário tivesse sido adotada tempestivamente, diante, sobretudo, da recorrente

situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente celebrados.

2. O aludido item 9.7 do Acórdão 1.250/2016 foi prolatado pelo Plenário do TCU, na seguinte

linha:

“(...) 9.7. determinar à Secex/CE que, no âmbito de processo apartado autuado por cópia do

presente processo, promova a audiência dos gestores responsáveis pela celebração de convênios com a

Oscip Tercon Brasil, no âmbito do Ministério do Turismo, do então Ministério do Trabalho e Emprego e

do Ministério do Esporte, para que apresentem as suas razões de justificativa para a celebração de

tantos convênios com referida oscip em curto interregno de tempo, sem que nenhuma medida preventiva

de dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se considerada a recorrente situação de

inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente celebrados, destacando a existência de quatro

acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas especiais em tramitação no âmbito do TCU.”

3. Após a análise final do feito, o auditor federal da Secex/CE lançou a sua instrução de mérito à

Peça 59, com a anuência do diretor da unidade técnica (Peça 60), nos seguintes termos:

“Introdução:

1. Cuidam os autos de representação instaurada em função do Acórdão 1250/2016 – TCU –

Plenário (TC 012.420/2014-0) (peça 1). Referido processo tratou de tomada de contas especial

instaurada pelo Ministério do Esporte em desfavor da Oscip Tercon Brasil e do seu presidente,

Sr. Cassio Ramon Pereira Fontes, diante da omissão no dever de prestar contas do

Convênio 748065/2010 destinado ao ‘desenvolvimento de atividades recreativas e de lazer para crianças,

adolescentes, jovens, adultos, idosos e portadores de deficiência’ (peça 1).

2. No âmbito do Acórdão 1.250/2016 – TCU – Plenário, esta Corte de Contas decidiu:

‘9.7. determinar à Secex/CE que, no âmbito de processo apartado autuado por cópia do presente

processo, promova a audiência dos gestores responsáveis pela celebração de convênios com a Oscip

52


Tercon Brasil, no âmbito do Ministério do Turismo, do então Ministério do Trabalho e Emprego e do

Ministério do Esporte, para que apresentem as suas razões de justificativa para a celebração de tantos

convênios com referida oscip em curto interregno de tempo, sem que nenhuma medida preventiva de

dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se considerada a recorrente situação de


acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas especiais em tramitação no âmbito do TCU.’

Histórico:

3. Esta Secex realizou pesquisa para informar-se sobre quais foram os signatários dos convênios

em tela, pelo lado dos concedentes. O resultado de tal pesquisa se encontra abaixo resumido:

Convênio

(Siafi) Concedente Signatário e CPF

Cargo quando da

assinatura

Peça 5,

página

724404 Ministério do

Turismo

Mário Augusto Lopes

Moyses, 953.055.648-91

Secretário Executivo do

Ministério do Turismo p. 1


Turismo

Frederico Silva da Costa,

776.889.701-30

Secretário Nacional de

Programas de

Desenvolvimento do

Turismo

p. 2


Turismo

Mário Augusto Lopes

Moyses, 953.055.648-91


Ministério do Turismo p. 3


Esporte

Waldemar Manoel Silva de

Souza, 377.643.655-72


Ministério do Esporte p. 4

723874

Ministério do

Trabalho e

Emprego

Paul Israel Singer,

007.458.638-68


Economia Solidária p. 6

724902

Ministério do

Trabalho e

Emprego

Paul Israel Singer,

007.458.638-68


Economia Solidária p. 7

4. Identificados os gestores responsáveis e já constantes nos presentes autos as suas fichas de

identificação (peças 6 a 8 e peça 10), a instrução de peça 11 propôs a realização das audiências

determinadas no item 2 acima. Com tal proposta foram concordes a Diretoria (peça 12) e a Unidade

(peça 13).

Exame técnico:

5. Em cumprimento ao Despacho do Secretário (peça 13), foi promovida a audiência dos

responsáveis, sintetizada no quadro abaixo:

Destinatário

Ofício

Secex

(número)

Ofício

Secex

(peça)

Recebimento

(peça)

Resposta

(peça)

Mário Augusto Lopes Moyses 2033 17 21 41

Frederico Silva da Costa 2034 16 22 55

Waldemar Manoel Silva de Souza 2035 15 23 54

Paul Israel Singer 2036 14 18 42-52

6. Sintetizamos a seguir a resposta dos responsáveis:

Resposta do Sr. Mário Augusto Lopes Moyses (peça 41):

7. Em síntese, o respondente em epígrafe alegou o seguinte (peça 41):

53


7.1. apenas assinou os convênios Siafi 724404 e 723876, e não participou de análises prévias de

conformidade nem do acompanhamento das avenças, por isso não fazer parte de suas atribuições (p. 4);

7.2. foi Secretário-Executivo do Ministério do Turismo (MTur). O MTur tinha um Regimento

Interno aprovado pela Portaria 109-B, de 11/10/2005) (p. 5);

7.3. no organograma do MTur, a análise técnica e documental de convênios, contratos e

congêneres cabia à Secretaria Nacional de Políticas de Turismo e à Secretaria Nacional de Programa de

Desenvolvimento do Turismo (art. 39, inciso XIII, e art. 58, inciso X (p. 7-8);

7.4. a Portaria Interministerial 127, de 29/5/2008 estabelecia em seu art. 31 que a celebração do

convênio seria precedida de análise e manifestação conclusiva pelos setores técnicos e jurídico do órgão

contratante. Os convênios eram submetidos à análise jurídica prévia pela Consultora Jurídica da

Advocacia-Geral da União junto ao MTur (Decreto Federal 6.546, de 25/7/2008, art. 7º, inciso VI, alínea

‘c’) (p. 9-10);

7.5. ao Secretário-Executivo incumbia firmar e rescindir convênios em que o Ministério fosse

parte, após audiência da Consultoria Jurídica (Regimento Interno do MTur, art. 84, inciso VI) (p. 11);

7.6. as unidades mencionadas no subitem 7.4. não eram subordinadas ao Secretário-Executivo,

conforme reconhecido no Relatório do Acórdão 3.611/2013-TCU-Plenário (TC 028.309/2011-1) (p. 11);

7.7. o Decreto-Lei 200, de 25/2/1967, art. 10, §2º, estabelece que os serviços que compõem a

estrutura central da direção devem permanecer libertados das rotinas de execução e das tarefas de mera

formalização, para concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, orientação e controle (p.

12);

7.8. segundo o Relatório mencionado no subitem 7.5, o responsável não podia ser responsabilizado

por ter assinado o ajuste com base em parecer técnico falho ou deficiente emitido por agentes não a ele

subordinados, sem elemento objetivo que demonstrasse sua culpa (p. 12);

7.9. o Regimento Interno do MTur, art. 24, estabelecia que o acompanhamento do cronograma de

desembolso e da execução das ações dos convênios e ajustes é realizado pela Coordenação-Geral dos

Convênios, e não pela Secretria-Executiva (p. 13);

7.10. o respondente expediu o Memorando-Circular 24/2009/SE/MTur, de 16/12/2009,

estabelecendo os documentos que as entidades proponentes deveriam apresentar, junto com suas

propostas (p. 14 e 16-18).

Resposta do Sr. Paul Israel Singer (peça 42):


8.1. sobre o Termo de Parceria Siconv 723874:

8.1.1. o Ministério do Trabalho e do Emprego, pela Secretaria Nacional de Economia Solidária –

Senaes, lançou o edital 1/2009 para recebimento de propostas de entidades para projetos para economia

solidária como base para prevenção da violência (p. 2);

8.1.2. a entidade Oscip Tercon Brasil apresentou toda a documentação exigida, e foi classificada

para realizar o projeto no estado do Ceará (p. 2);

8.1.3. antes da celebração da avença foram feitos ajustes e complementações na documentação

técnica, e foi aprovado o ajuste pela consultoria jurídica (p. 2);

8.1.4. não havia, portanto, óbice legal à celebração da parceria, e mesma foi celebrada segundo a

Lei (p. 3);

8.1.5. a execução, no entanto, foi bruscamente interrompida e a Senaes tomou as medidas cabíveis,

tendo sido instaurada a devida Tomada de Contas Especial - TCE afinal remetida ao TCU (p. 3-4);

8.2. sobre o Termo de Parceria Siconv 724902 (p. 4):

8.2.1. o Deputado Federal Eudes Xavier indicou a Oscip Tercon Brasil como executora do recurso

proveniente de emenda parlamentar individual do exercício de 2009, na ação ‘formação de formadores

(as), educadores (as) gestores públicos para atuação em economia solidária’ (p. 4);

8.2.2. em observância à legislação da época, a Senaes adotou os procedimentos para a celebração

de parceria com a mencionada organização. A Oscip Tercon Brasil entregou os documentos exigidos,

54


entre eles: atestados de capacidade técnica, portfólio, relação da sua equipe técnica e declarações de

funcionamento regular. A Oscip Tercon Brasil fez os ajustes na documentação solicitados pela Senaes;

8.2.3. a Consultora Jurídica deu parecer favorável à assinatura do Convênio, assim como o fez a

Secretaria-Executiva do Ministério do Trabalho e do Emprego;

8.2.4. não havia óbice legal para a assinatura do Convênio, visto que a Oscip Tercon Brasil

apresentara a documentação requerida, e que foi verificada a sua adimplência em consulta aos sistemas

Siafi, Cadin e Siconv, conforme o Decreto 6.170, de 25/7/2007, e a Portaria Interministerial 127, de

29/5/2008;

8.2.5. a Senaes realizou o acompanhamento do Convênio. A execução do mesmo foi, no entanto,

bruscamente interrompida, com a sede da entidade sendo fechada e abandonada e seus dirigentes não

mais localizados, o que levou a Senaes a adotar as medidas administrativas cabíveis, que culminaram na

instauração de tomada de contas especial.

9. Além de seu arrazoado, o respondente enviou documentos sobre o Termo de Parceria e o

Convênio em tela (peças 43 a 52).

Resposta do Sr. Waldemar Manoel Silva de Souza (peça 54):


10.1. não houve conduta reiterada por parte do respondente, tendo em vista que o Ministério do

Esporte celebrou apenas um convênio com a Oscip Tercon Brasil (p. 3);

10.2. na época do Convênio não se havia verificado nenhuma irregularidade afetando a referida

entidade. As tomadas de contas especiais e os acórdãos referidos em relatório desta Secex são todos

posteriores à assinatura do convênio (p. 3-4);

10.3. a proposta de convênio não tramitou na Secretaria Executiva do Ministério, mas na

Secretaria Nacional de Desenvolvimento do Esporte e Lazer (SNDEL), tendo sido objeto de análise pela

equipe técnica e objeto de aprovação pela Diretora do Departamento de Políticas Sociais, Esporte e

Lazer e da Secretária Nacional da SNDEL (p. 5); foi também aprovada pela Consultoria Jurídica do

Ministério do Esporte (p. 9);

10.4. tendo sido indicada a Oscip Tercon Brasil por emenda parlamentar do Deputado Federal

Eudes Xavier, não foi realizado chamamento público, tendo em vista que a Orientação Normativa 31, de

15/4/2015, da Advocacia-Geral da União, estabelecia que a realização de convênios com entidades

privadas sem fins lucrativos poderia ser precedida de chamamento público e no caso em que não o for,

deveria conter a devida justificativa fundamentada;

10.5. não havia indícios de irregularidades quanto à Oscip Tercon Brasil na época, e a entidade

entregou todos os documentos exigidos na legislação e na regulamentação (p. 7);

10.6. as declarações de próprio punho emitidas pelas entidades eram admitidas como forma de

comprovação pela Portaria Interministerial 127/2008 (p. 7);

10.7. o Convênio foi devidamente acompanhado pelo Ministério do Esporte, que tomou as devidas

providências após a Oscip Tercon Brasil solicitar a rescisão do mesmo. Enquanto eram tomadas essas

providências, o respondente deixou o cargo de Secretário-Executivo do Ministério do Esporte (p. 11-13);

10.8. segundo o Acórdão 2.300/2013-TCU-Plenário, a responsabilidade da autoridade delegante

pelos atos delegados não é automática (p. 14);

10.9. não houve culpa in vigilando, pois os atos praticados se realizaram por equipe de carreira do

Ministério do Esporte (p. 15).

Resposta do Sr. Frederico Silva da Costa (peça 55):


11.1. à Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo cabia orientar,

acompanhar e supervisionar e responsabilizar-se pela análise técnica e documental referente a

convênios. A fiscalização direta e pessoal não cabia ao Secretário mas ao Corpo Técnico (p. 4-5);

55


11.2. para fins de configuração e culpa grave, não basta a falta de confirmação da veracidade das

alegações dos subordinados, mas a grave negligência ou a vontade de desviar renda em proveito de

terceiros. A sanção do administrador exige a culpa grave (p. 6-9).

Síntese das razões de justificativa dos responsáveis:

12. Apesar de oriundas de diferentes responsáveis, com diversos escritórios de advocacia, e

oriundas de vários ministérios, as razões de justificativa acima resumidas guardam grande similitude, e

podem ser sintetizadas da seguinte forma:

12.1. a assinatura dos convênios e termos de parceria com a Oscip Tercon Brasil obedeceu à

legislação e regulamentação vigentes à época. A entidade forneceu todos os documentos requeridos, não

havendo motivos para os respondentes não assinarem os instrumentos de cooperação;

12.1.1. as declarações de próprio punho como meio de prova de regularidade eram admitidas pela

regulamentação na época;

12.2. os respondentes assinaram os instrumentos baseados em pareceres de outros funcionários,

lotados nos órgãos técnicos devidos, e que muitas vezes sequer eram seus subordinados hierárquicos;

12.3. a legislação e a regulamentação foram seguidas no acompanhamento dos convênios e termos

de ajuste com a Oscip Tercon Brasil, culminando com a instauração de tomadas de contas especiais.

Alguns documentos enviados pelos responsáveis:

13. Os responsáveis Paul Israel Singer e Waldemar Manoel Silva de Souza enviaram documentos

que podem ser enfatizados, por permitirem uma melhor análise das respostas (peça 42-52 e peça 54).

Observe-se que a comprovação de capacidade técnica da Oscip Tercon Brasil veio principalmente de

declarações de pessoas e entidades e repartições. São elas:

Localização Signatário Data


Monteiro do Nascimento (CPF 020.421.424-68) s/d


Sr. Mercídio Panosso (CPF 363.481.470-53) s/d

Peça 43, p. 116



(CPF 090.597.765-34)

s/d

Peça 43, p. 186 Partido Democrático Trabalhista [DF] – Sr. Luiz

Antônio Queiroz de Araújo (CPF 364.924.005-00) 16/3/2009


[BA] (CPF 024.857.885-53) 4/3/2009

Peça 43, p. 188





11/3/2009

Peça 43, p. 189 e

p. 215

Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra –

Sra. Elizabeth Rocha de Sousa (CPF 690.121.725-

00); Sr. Júlio César V. (sobrenome ilegível)

24/3/2009

Peça 43, p. 190



02.702.661/0001-94)

24/3/2009

Peça 43, p. 191 e

p. 193



218.209.295-15)

30/12/2008

Peça 43, p. 192 Município de Nova Canaã/BA – Sr. Marival

Newton de Magalhães Fraga (CPF 070.585.195-17/4/2009

56


Localização Signatário Data

87)


Alberto de Almeida (CPF 210.963.171-68) 20/5/2009

Peça 43, p. 217




6/2/2009


(CPF 112.577.415-00) 2/6/2009

Peça 43, p. 220



(CPF 232.528.803-00)

8/6/2009

Peça 43, p. 222 e

Peça 48, p. 45

Município de Acaraú/CE – Sr. José Nacélio Couto

Cruz (CPF 448.117.053-00)

1/10/2009 e

1/12/2009


Edvalda Pereira Torres (CPF 403.037.134-53) 11/2/2009


Aguzzoli (CPF 082.223.045-34) 3/2/2009

Peça 48, p. 45 Município de Acaraú/CE – Sr. José Nacélio Couto

Cruz (CPF 448.117.053-00) 1/12/2009

Os empregados da Oscip Tercon Brasil:

14. Esta Secex obteve as informações da Relação Anual de Informações Sociais – Rais referentes à

Oscip Tercon Brasil, desde 2002 até 2015. Como se sabe, a Rais permite saber se uma empresa ou

entidade teve empregados registrados em um certo exercício. As informações da Oscip Tercon Brasil à

Rais podem ser sintetizadas no seguinte quadro (peça 56):

Exercício Situação

2002 Não declarou informações à

Rais


Rais


Rais


Rais


Rais


Rais

2008 Declarou Zero empregados

2009 Declarou Zero empregados

2010 Declarou 601 empregados


Rais


Rais


Rais

57



Rais

15. Observe-se que a Oscip Tercon Brasil só teve empregados em um exercício, o de 2010. Nos

exercícios de 2008 e 2009 ela declarou não ter tido vínculo trabalhista nenhum.

16. A informação da Rais permite ver sob um novo prisma as declarações de atividade regular da

entidade, listadas no quadro do item 13, quase todas datadas de 2009. Tais declarações vão de encontro

à conclusão baseada na informação da Rais – a de que até 2009 a Oscip Tercon Brasil não poderia ter

tido experiência alguma, pelo fato de que não possuía nenhum empregado.

Análise das Respostas:

17. De posse das informações acima, podemos proceder à análise das respostas dos responsáveis.

Tais respostas, como já viram, tiveram coerência, malgrado sua diversidade. Os responsáveis, em síntese

e principalmente, alegaram que:

17.1. a tramitação dos convênios propostos pela Oscip Tercon Brasil seguiu toda a

regulamentação prevista na época, especialmente aquela da Portaria Interministerial 127, de 29/5/2008.

Particularmente, o uso de declarações de terceiros como forma de atestar a regularidade da entidade

proponente constava na mencionada portaria;

17.2. os respondentes não são responsáveis pela assinatura de convênios e outros instrumentos

com uma entidade que depois inadimpliu, pois somente assinaram tais instrumentos respaldados em

pareceres de outras unidades administrativas dentro dos mesmos Ministérios, muitas das quais sequer a

eles subordinadas hierarquicamente;

17.3. uma vez que ficou claro que a Oscip Tercon Brasil não cumpriu com suas obrigações, os

respondentes seguiram toda a normatividade, inclusive com instauração de tomada de contas especial.

18. A Portaria Interministerial 127, de 29/5/2008, de fato admitia declarações como meio de prova

de regularidade, para finalidades de qualificação de uma entidade a receber recursos públicos.

‘Art. 18. Para a realização do cadastramento das entidades privadas sem fins lucrativos será

exigido: (...)

VII - comprovação da qualificação técnica e da capacidade operacional, mediante declaração de

funcionamento regular nos 3 (três) anos anteriores ao credenciamento, emitida por 3 (três) autoridades

do local de sua sede.

Parágrafo único. Nas ações voltadas à educação, à assistência social e à saúde, as exigências

previstas nos incisos V e VII do caput poderão ser atendidas somente em relação ao exercício anterior.’

19. Quanto à desconcentração administrativa, ou seja, a atribuição de diferentes tarefas para

diferentes unidades dentro da Administração, trata-se de óbvio recurso para otimizar a eficiência e

eficácia administrativas.

20. Transcrevamos a seguir algumas das informações obtidas no âmbito do TC 012.420/2014-0

(peça 101), referente a um dos convênios firmados com a Oscip Tercon Brasil:

21. Segundo o Portal da Transparência, referida entidade recebeu recursos, via convênios, do

Governo Federal, nos exercícios de 2010 e 2011. Foram firmados sete convênios com a entidade:

Convênio Concedente Valor (R$) Situação

724404 Ministério do Turismo 200.000,00 Inadimplente

744042 Ministério do Turismo 1.000.000,00 Inadimplente

723876 Ministério do Turismo 2.000.000,00 Inadimplente

748065 Ministério do Esporte 2.100.000,00 Inadimplente

716028 Ministério do Desenvolvimento

Agrário 137.795,50

Inadimplente

723874 Ministério do Trabalho e Emprego 1.300.000,00

Aguardando prestação

de contas

724902 Ministério do Trabalho e Emprego 300.000,00 Aguardando prestação

58


de contas

Soma 7.037.795,50

22. Apesar de os convênios já terem seus prazos encerrados há alguns anos, observe-se que

nenhum deles se encontra em situação encerrada regular.

23. Cinco dos convênios acima deram origem a tomadas de contas especiais que tramitam nesta

Corte de Contas:

Processo TCU Convênio Motivo

028.590/2014-7 724404 Irregularidades na documentação

032.311/2013-3 744042 Impugnação total de despesas

012.420/2014-0 748065 Omissão no dever de prestar contas

019.649/2013-4 723874 Impugnação total de despesas

018.254/2013-6 724902 Omissão no dever de prestar contas

24. Esta Secex procurou informações na Internet sobre a entidade e seus responsáveis,

encontrando os seguintes elementos:

24.1. notícia em blog sobre uma suposta apreensão de caminhão carregado com madeira de mata

atlântica nativa no estado da Bahia. O caminhão, segundo tal notícia, estaria sendo conduzido por

Cássio Ramon Pereira Fontes, de Jequié, naquele estado (peça 58, p. 1);

24.2. notícia do jornal Estado de São Paulo sobre supostas irregularidades em ONGs, afirmando

ser o Sr. Francisco Airton Felix Júnior, antigo Presidente da Oscip Tercon Brasil, responsável por

algumas ONGs supostamente irregulares (peça 58, p. 2);

24.3. notícia do jornal O Globo, de 11/9/2011, afirmando ser a Oscip Tercon Brasil, entre outras,

uma entidade meramente formal, sem existência real, tendo como fonte de tal notícia uma Comissão

Parlamentar de Inquérito (peça 58, p. 4).

25. Os respondentes alegam ter seguido a normatividade, especialmente a Portaria Interministerial

127, de 29/5/2008. Analisando-se tal Portaria, e mais especificamente o seu art. 18, que trata dos

requisitos para cadastramento das entidades a serem possivelmente beneficiadas com recursos públicos,

vê-se que muitos dos requisitos, para serem obtidos, não precisam ter uma base factual. Transcreva-se

aqui o artigo em sua inteireza:

‘Art. 18. Para a realização do cadastramento das entidades privadas sem fins lucrativos será

exigido:

I - cópia do estatuto ou contrato social registrado no cartório competente e suas alterações;

II - relação nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com Cadastro de Pessoas Físicas -

CPF;

III - declaração do dirigente máximo da entidade acerca da inexistência de dívida com o Poder

Público e de inscrição nos bancos de dados públicos ou privados de proteção ao crédito;

IV - declaração da autoridade máxima da entidade informando que nenhuma das pessoas

relacionadas no inciso II é agente político de Poder ou do Ministério Público, tanto quanto dirigente de

órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera governamental, ou respectivo cônjuge

ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau.

(alterado pela Port. n° 342, de 05/11/2008)

V - prova de inscrição da entidade no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas - CNPJ pelo prazo

mínimo de três anos;

VI - prova de regularidade com as Fazendas Federal, Estadual e Municipal e com o Fundo de

Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, na forma da lei; e



do local de sua sede.’

59


26. Note-se que os requisitos dos incisos I, V e VI consistem em documentos que podem ser obtidos

ou elaborados independentemente de um funcionamento efetivo da entidade. Os documentos em II, III e

IV são elaborados pela própria entidade. O de item VII é elaborado por terceiros.

27. No caso da Oscip Tercon Brasil, ocorreu que, em quatro ministérios, uma entidade sem

empregados segundo a Rais, e que portanto não poderia ter funcionado antes, apresentou todos esses

documentos, obteve R$ 7.037.795,50 em recursos federais, não cumpriu satisfatoriamente o objeto em

nenhum deles, e originou cinco tomadas de contas especiais que tramitam nesta Corte de Contas.

28. Se as unidades dentro dos Ministérios tivessem ido um pouco além da estrita letra da Portaria,

e adotado o expediente mínimo de pesquisar pelo Portal ‘Google’ da Internet, deveriam ter esperado

encontrar muitas menções à Oscip Tercon Brasil e a seu Presidente em ações de desenvolvimento social,

tendo em vista que a entidade, segundo as declarações, atuava em quatro estados (Bahia, Ceará, Mato

Grosso, Pará) (item 13 acima). Esta Secex fez tal pesquisa no âmbito do TC 012.420/2014-0, com os

resultados contidos no item 24 acima. Uma pesquisa similar, realizada na época do cadastramento e da

análise da concessão do recurso, poderia ter gerado dúvidas sobre a real experiência da Oscip Tercon

Brasil no ramo em que alegadamente atuava.

29. As alegações dos respondentes e as informações acima sintetizadas levam a concluir, portanto,

que os Ministérios, através dos respondentes, tomaram sua decisão baseados em declarações, além de

outros documentos. E estas declarações se chocam com as informações da Rais.

30. A utilização de declarações por parte da Administração Pública confere uma agilidade maior à

mesma, evitando o deslocamento de equipes e mobilização e esforço investigativo a cada assinatura de

convênio ou outro termo análogo, no caso.

31. Pela importância das declarações, concluiu-se que também é importante a reponsabilidade das

pessoas e entidades que firmam tais declarações.

32. Vejamos a jurisprudência do TCU:

‘Acórdão 2915/2014 – TCU – Plenário

A jurisdição do TCU não alcança particular estranho à Administração, quando não se comprova a

contribuição decisiva e em concurso com agente público para a produção de dano ao erário, seja por

adulteração de documentos ou emissão de declarações falsas, por exemplo.’

33. Este é o enunciado da jurisprudência do Acórdão. No Voto do Exmo. Sr. Ministro-Relator

Aroldo Cedraz, lê-se:

‘A jurisdição do TCU só alcançaria particular, estranho à Administração, caso fosse comprovado

que contribuiu de modo decisivo e em concurso com o agente público para a produção do dano, seja pela

adulteração de documentos ou emissão de declarações falsas, por exemplo. Tal entendimento baseia-se

no art. 16, parágrafo 2º, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 e na jurisprudência desta casa, a saber,

859/2013, 2.369/2013, 2.449/2013, 2.553/2013, 3.308/2013, 3.112/2013 e 2.626/2013, todos de

Plenário.’

34. No caso, não restou comprovada a atuação de declarantes de forma decisiva e em conluio com

agente público. Assim, o questionamento sobre a veracidade das mencionadas declarações queda na

esfera investigativa de outros órgãos – Polícia Federal e/ou Ministério Público Federal, para os quais

alvitra-se a remessa de cópias dos presentes autos, conforme proposta de encaminhamento abaixo.

35. Quanto aos respondentes, consideram-se aceitáveis suas razões de justificativa.

Instauração de outro processo apartado:

36. Este processo se baseia no TC 012.420/2014-0, TCE referente a um Convênio firmado com a

Oscip Tercon Brasil. Esta Secex, em tal processo, concluiu que a Oscip Tercon Brasil firmara os

convênios ou termos de ajuste listados no quadro do item 21 acima, transcritos no próprio Relatório do

Exmo. Sr. Ministro-Relator daquele processo. Baseado em tal informação o TCU decidiu instaurar o

presente processo apartado (TC 012.420/2014-0, peça 101; peças 1 a 3 do presente processo).

60


37. Note-se no quadro do item 21 acima, transcrito no próprio Relatório do Exmo. Sr Ministro-

Relator do processo TC 012.420/2014-0, consta também o Ministério do Desenvolvimento Agrário. No

entanto, no Acórdão correspondente, item subitem 9.7, não consta tal Ministério, razão pela qual o

mesmo não foi incluído nas audiências enviada por esta Secex.

38. Tendo em vista o Relatório e o Voto do Exmo. Sr. Ministro-Relator, alvitramos que a não

inclusão do Ministério do Desenvolvimento Agrário no presente processo se deva a um lapso, que pode

ser corrigido agora (peça 1 a 3).

39. Esta Secex apurou qual foi a pessoa signatária do Convênio 716028, da Oscip Tercon Brasil

com o Ministério do Desenvolvimento Agrário. Alvitra-se portanto a constituição de processo apartado

do TC 012.420/2014-0, nos mesmos moldes do processo atual, para se justifique a assinatura de

convênio com a Oscip Tercon Brasil. Esta Secex apurou que a pessoa signatária foi a seguinte:

Convênio

(Siafi)

Concedente Assinante e CPF Cargo quando da

assinatura

Peça 5,

página

716028 Ministério do Desenv.

Agrário

Renata Leite Manoel

de Jesus, 111.581.258-

01

Chefe da

Assessoria Técnica

p. 5

Conclusões:

40. Considerando que:

40.1. esta Secex enviou audiências aos quatro responsáveis, e as mesmas foram respondidas (itens

4 a 5);

40.2. todos os responsáveis alegam ter seguido a normatividade, particularmente a Portaria

Interministerial 127, de 29/5/2008, e esta instrução não encontrou elementos para embasar uma

afirmação em contrário (itens 6 a 34);

40.3. os respondentes e os Ministérios em que trabalhavam tomaram sua decisão baseados em

declarações de terceiros, as quais afirmavam a existência e experiência da Oscip Tercon Brasil. Tais

declarações se chocam com informações da Rais, segundo as quais a entidade não possuía empregados

até o exercício de 2009 (itens 6 a 34);

40.4. alvitra-se o envio de cópias dos presentes autos à Polícia Federal e do Ministério Público

Federal, para que apurem a questão da veracidade das declarações e da responsabilidade dos

declarantes (itens 6 a 34);

40.5. alvitra-se a constituição de novo processo apartado do TC 012.420/2014-0, para que a Secex

promova a audiência do gestor responsável pela celebração de convênio com a Oscip Tercon Brasil, no

âmbito do então Ministério do Desenvolvimento Agrário, para que apresente as suas razões de

justificativa para a celebração de convênio com referida entidade (itens 36 a 39).

Proposta de encaminhamento:

41. Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo ao Tribunal:

41.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Mário Augusto Lopes Moyses (CPF

953.055.648-91); Frederico Silva da Costa (CPF 776.889.701-30); Waldemar Manoel Silva de Souza

(CPF 377.643.655-72); e Paul Israel Singer (CPF 007.458.638-68) uma vez que foram suficientes para

elidir as irregularidades a eles atribuídas;

41.2. enviar à Polícia Federal e ao Ministério Público Federal cópias dos presentes autos, para

que realizem as providências que entenderem aplicáveis no que se refere às declarações firmadas pelas

seguintes pessoas referentes à capacidade operacional da Oscip Tercon Brasil (CNPJ 05.138.035/0001-

05):

Signatário Data Localização

Fundação Universa – Sr. Alberto Fernando Monteiro do

Nascimento (CPF 020.421.424-68)

s/d Peça 43, p. 114

Município de Guarantã do Norte/MT – Sr. Mercídio Panosso s/d Peça 43, p. 115

61


Signatário Data Localização

(CPF 363.481.470-53)

Município de Peixoto de Azevedo/MT – Sr. Sinvaldo Santos

Brito – Prefeito Municipal (CPF 090.597.765-34)

s/d Peça 43, p. 116

Partido Democrático Trabalhista – Sr. Luiz Antônio Queiroz

de Araújo (CPF 364.924.005-00)

16/3/2009 Peça 43, p. 186

Deputado Federal Severiano Alves de Souza (CPF

024.857.885-53)

4/3/2009 Peça 43, p. 187

Subsecretário de Educação de Salvador/BA, afirmando que

Oscip Tercon Brasil atua desde 2004 - Sr. Eliezer Cruz (não

foi possível definir o CPF)

11/3/2009 Peça 43, p. 188

Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra – Sra.

Elizabeth Rocha de Sousa (CPF 690.121.725-00); Sr. Júlio

César V. (sobrenome ilegível)

24/3/2009 Peça 43, p. 189

e p. 215

Associação Estadual de Cooperação Agrícola – Secretário

Geral (assinatura ilegível) (CNPJ 02.702.661/0001-94)

24/3/2009 Peça 43, p. 190

Município de Jiquiriçá/BA – Sr. Valdemar Andrade Filho –

Prefeito Municipal (CPF 218.209.295-15)

30/12/2008 Peça 43, p. 191

e p. 193

Município de Nova Canaã/BA – Sr. Marival Newton de

Magalhães Fraga (CPF 070.585.195-87)

17/4/2009 Peça 43, p. 192

Fundação Amazônia Viva, do Pará – Sr. João Alberto de

Almeida (CPF 210.963.171-68)

20/5/2009 Peça 43, p. 213

Escritório do Fundo das Nações Unidas para a Infância -

UNICEF em Salvador – Sr. Ruy Eduardo Pavan Ribeiro (CPF

080.000.425-68)

6/2/2009 Peça 43, p. 217

Deputado Federal Roberto Pereira de Britto (CPF

112.577.415-00)

2/6/2009 Peça 43, p. 219

Deputado Federal Antônio Eudes Xavier (CPF 232.528.803-

00)

8/6/2009 Peça 43, p. 220

Município de Acaraú/CE – Sr. José Nacélio Couto Cruz (CPF

448.117.053-00)

1/10/2009 Peça 43, p.

222, Peça 48,

p. 45

Agendha – Assessoria e Gestão, da Bahia – Sra. Edvalda

Pereira Torres (CPF 403.037.134-53)

11/2/2009 Peça 47, p. 48

Filhos do Mundo, da Bahia – Sr. Vasco Zogno Aguzzoli (CPF

082.223.045-34)

3/2/2009 Peça 47, p. 50

41.3. determinar à Secex/CE que, no âmbito de processo apartado autuado por cópia do processo

TC 012.420/2014-0, promova a audiência do gestor responsável pela celebração de convênios com a

Oscip Tercon Brasil, no âmbito do Ministério do Desenvolvimento Agrário, para que apresente as suas

razões de justificativa para a celebração de convênio com referida oscip, sem que nenhuma medida

preventiva de dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se considerada a recorrente

situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente celebrados, destacando a

existência de quatro acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas especiais em tramitação no

âmbito do TCU;

41.4. arquivar os presentes autos.”

62


4. De outra sorte, o titular da Secex/CE anuiu apenas parcialmente à referida proposta do auditor

federal, lançando, para tanto, o seu parecer à Peça nº 61, nos seguintes termos:

“Cuidam os autos de representação instaurada por determinação do Acórdão 1250/2016-Plenário,

proferido no âmbito do TC 012.420/2014-0, que, por sua vez, tratou de tomada de contas especial

instaurada pelo Ministério do Esporte em desfavor da Oscip Tercon Brasil e do seu presidente, Sr.

Cassio Ramon Pereira Fontes, diante da omissão no dever de prestar contas do Convênio 748065/2010.

2. No âmbito do Acórdão 1.250/2016 - Plenário, esta Corte de Contas decidiu, dentre outra

medidas (peça 1):

9.7. determinar à Secex/CE que, no âmbito de processo apartado autuado por cópia do presente

processo, promova a audiência dos gestores responsáveis pela celebração de convênios com a Oscip

Tercon Brasil, no âmbito do Ministério do Turismo, do então Ministério do Trabalho e Emprego, e do

Ministério do Esporte, para que apresentem as suas razões de justificativa para a celebração de tantos

convênios com referida oscip em curto interregno de tempo, sem que nenhuma medida preventiva de

dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se considerada a recorrente situação de


acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas especiais em tramitação no âmbito do TCU.

3. Após analisar os documentos acostados aos autos e as razões de justificativa apresentadas pelos

responsáveis, o auditor propõe:

a) acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Mário Augusto Lopes Moyses,

Frederico Silva da Costa, Waldemar Manoel Silva de Souza e Paul Israel Singer, uma vez que foram

suficientes para elidir as irregularidades a eles atribuídas;

b) enviar cópia dos presentes autos à Polícia Federal e ao Ministério Público Federal para que

realizem as providências que entenderem aplicáveis no que se refere às declarações firmadas por

terceiros identificados referentes à capacidade operacional da Oscip Tercon Brasil;

c) determinar à Secex/CE que, no âmbito de processo apartado autuado por cópia do processo TC

012.420/2014-0, promova a audiência do gestor responsável pela celebração de convênios com a Oscip

Tercon Brasil, no âmbito do Ministério do Desenvolvimento Agrário, para que apresente as suas razões

de justificativa para a celebração de convênio com referida oscip, sem que nenhuma medida preventiva

de dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se considerada a recorrente situação de


acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas especiais em tramitação no âmbito do TCU; e

d) arquivar os presentes autos.

4. No entanto, com as devidas vênias, divirjo da proposta alvitrada pelo auditor pelas razões que

passo a apresentar.

5. Apesar de concordar com as propostas alvitradas de acolher as razões de justificativas

apresentadas pelos responsáveis ouvidos em audiência e do encaminhamento dos autos à Polícia Federal

e ao Ministério Público Federal para adoção das medidas que entenderem cabíveis em relação às

declarações de terceiros que atestaram indevidamente a capacidade técnica da Oscip Tercon Brasil,

divirjo em especial da autuação de novo processo de representação para que se promova a audiência da

Sra. Renata Leite Manoel de Jesus (CPF 111.581.258-01), responsável pela assinatura do Convênio

716028 com a Oscip Tercon Brasil no âmbito do Ministério do Desenvolvimento Agrário.

6. O fato do Ministério do Desenvolvimento Agrário não ter sido incluído no âmbito do item 9.7 do

Acórdão 1.250/2016 – Plenário, principalmente em decorrência de lapso, não inviabiliza que a audiência

da Sra. Renata Leite Manoel de Jesus (CPF 111.581.258-01) seja realizada no âmbito do atual processo

de representação, seja pela legitimidade das Unidades Técnicas de representar a esta Corte de Contas

(art. 237, VI do RI/TCU), seja pelo fato de que, por economia processual, a Corte pode convalidar o ato

quando de decisão futura.

7. No entanto, considerando as razões de justificativa apresentadas pelos demais responsáveis e a

própria análise do auditor em sua instrução, verifica-se que a situação do Ministério do

63


Desenvolvimento Agrário – MDA se assemelha aos dos demais Ministérios aqui tratados e, em especial,

ao do Ministério do Esporte, uma vez que:

a) o Convênio 716028 foi o único firmado entre a oscip e o MDA;

b) o convênio foi firmado sob a égide da Portaria 127/2008, cujas exigências para fins de

cadastramento conforme apontado em seu art. 18 eram em sua maioria declarativas; e

c) além disso, o aludido convênio foi o primeiro a ser firmado entre todos os convênios aqui

citados, não havendo, portanto, nenhum parâmetro para que o MDA identificasse que a Tercon Brasil se

tornaria uma inadimplente contumaz.

8. Por fim, ressalte-se que a fragilidade das exigências dos órgãos concedentes prevista na citada

Portaria 127/2008, principalmente no que tange a celebração de transferências voluntárias com

organizações não governamentais já foi amplamente reconhecida por esta Corte de Cortes a exemplo do

Acórdão 2140/2011, proferido no âmbito do TC 004.512/2011-1 e que, a Portaria Interministerial 507,

de 24/11/2011, trouxe uma série de vedações e novas exigências para a celebração de convênios, em

especial, com organizações não governamentais.

9. Assim, não se vislumbra razoável a realização da audiência proposta, seja neste ou em outro

processo, uma vez que não existe indício de conduta culpável da responsável apurada nestes autos.

10. Do exposto, submete-se os autos à consideração superior, propondo:

I – Conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente,

tendo em vista que apesar da incapacidade técnica e operacional da Oscip Tercon Brasil reconhecida

nas tomadas de contas especiais autuadas nesta Corte, as celebrações das transferências voluntárias se

deram em conformidade com a legislação então vigente e a partir de declaração de terceiros sem

vínculos com os agentes públicos que assinaram os referidos termos;

II – Acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Mário Augusto Lopes Moyses (CPF

953.055.648-91); Frederico Silva da Costa (CPF 776.889.701-30); Waldemar Manoel Silva de Souza

(CPF 377.643.655-72); e Paul Israel Singer (CPF 007.458.638-68);

III – Enviar à Polícia Federal e ao Ministério Público Federal cópias dos presentes autos, para

que adotem as providências que entenderem aplicáveis no que se refere às declarações firmadas pelas

seguintes pessoas referentes à capacidade operacional da Oscip Tercon Brasil (CNPJ 05.138.035/0001-

05):

Signatário Data localização

Fundação Universa – Sr. Alberto Fernando Monteiro do

Nascimento (CPF 020.421.424-68)

- Peça 43, p .114

Município de Guarantã do Norte/MT – Sr. Mercídio Panosso

(CPF 363.481.470-53)

- Peça 43, p .115

Município de Peixoto de Azevedo/MT – Sr. Sinvaldo Santos

Brito – Prefeito Municipal (CPF 090.597.765-34)

- Peça 43, p .116

Partido Democrático Trabalhista – Sr. Luiz Antônio Queiroz de

Araújo (CPF 364.924.005-00)

16/3/2009 Peça 43, p .186

Deputado Federal Severiano Alves de Souza (CPF

024.857.885-53)

4/3/2009 Peça 43, p .187

Subsecretário de Educação de Salvador/BA, afirmando que

Oscip Tercon Brasil atua desde 2004 - Sr. Eliezer Cruz (não foi

possível definir o CPF)

11/3/2009 Peça 43, p. 188

Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra – Sra.

Elizabeth Rocha de Sousa (CPF 690.121.725-00); e Sr. Júlio

César V. (sobrenome ilegível)

24/3/2009 Peça 43, p. 189 e

215

Associação Estadual de Cooperação Agrícola – Secretário

Geral (assinatura ilegível) (CNPJ 02.702.661/0001-94)

24/3/2009 Peça 43, p. 190

Município de Jiquiriçá/BA – Sr. Valdemar Andrade Filho – 30/12/2008 Peça 43, p. 191 e

64


Prefeito Municipal (CPF 218.209.295-15) 193

Município de Nova Canaã/BA – Sr. Marival Newton de

Magalhães Fraga (CPF 070.585.195-87)

17/4/2009 Peça 43, p. 192

Fundação Amazônia Viva, do Pará – Sr. João Alberto de

Almeida (CPF 210.963.171-68)

20/5/2009 Peça 43, p. 213

Escritório do Fundo das Nações Unidas para a Infância -

UNICEF em Salvador – Sr. Ruy Eduardo Pavan Ribeiro (CPF

080.000.425-68)

6/2/2009 Peça 43, p. 217

Deputado Federal Roberto Pereira de Britto (CPF

112.577.415-00)

2/6/2009 Peça 43, p. 219

Deputado Federal Antônio Eudes Xavier (CPF 232.528.803-00) 8/6/2009 Peça 43, p. 220

Município de Acaraú/CE – Sr. José Nacélio Couto Cruz (CPF

448.117.053-00)

1/10/2009 Peça 43, p. 222; e

peça 48, p. 45

Agendha – Assessoria e Gestão, da Bahia – Sra. Edvalda

Pereira Torres (CPF 403.037.134-53)

11/2/2009 Peça 47, p. 48

Filhos do Mundo, da Bahia – Sr. Vasco Zogno Aguzzoli (CPF

082.223.045-34)

3/2/2009 Peça 47, p. 50

IV – Arquivar o presente processo, depois de expedidas as comunicações pertinentes, com fulcro no

art.169, inciso III, do RI/TCU.”

É o Relatório.

VOTO

Trata-se de representação autuada, por força do item 9.7 do Acórdão 1.250/2016-TCU-Plenário

(TC 012.420/2014-0), para apurar a responsabilidade dos gestores do Ministério do Turismo, do então

Ministério do Trabalho e Emprego e do Ministério do Esporte em relação aos vários convênios celebrados

com a Oscip Tercon Brasil, em curto interregno de tempo, sem que nenhuma medida preventiva dos

subsequentes danos ao erário tivesse sido adotada tempestivamente, diante, sobretudo, da recorrente

situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente celebrados.

2. Regularmente chamados em audiência, os então gestores apresentaram as suas razões de

justificativa, conforme a seguinte tabela:

Destinatário Órgão Razões de justificativa

(Peça)

Mário Augusto Lopes Moyses Ministério do Turismo 41

Frederico Silva da Costa Ministério do Turismo 55

Waldemar Manoel Silva de

Souza Ministério do Esporte 54

Paul Israel Singer Ministério do Trabalho e Emprego

(extinto) 42-52

3. Após a análise final do feito, o auditor federal opinou pelo acolhimento das justificativas e pelo

afastamento das responsabilidades dos mencionados gestores em relação aos eventuais prejuízos

infligidos aos cofres públicos federais, destacando que o cadastramento da Oscip Tercon Brasil teria sido

65


efetuado pelos aludidos ministérios em estrita observância com os preceitos estabelecidos na então

vigente Portaria Interministerial nº 127, de 29 de maio de 2008.

4. Por essa linha, o auditor federal indicou que, a despeito da recorrente inadimplência da aludida

Oscip e das várias TCE em tramitação ou já julgadas no âmbito do TCU, aí incluídas as quatro

condenações, as condutas dos gestores não deveriam sofrer reprimendas pelo TCU, vez que não seria

exigível que eles tivessem prévio conhecimento dessas informações, já que os instrumentos de convênio

foram celebrados anteriormente ou em data bem próxima à instauração das aludidas TCE.

5. O auditor federal da Secex/CE propôs, assim, o acolhimento das razões de justificativa e o

arquivamento do feito, mas, por ter identificado a ocorrência de semelhante situação em outro órgão,

acrescentou à sua proposta a necessidade de audiência da gestora do então Ministério do

Desenvolvimento Agrário (Sra. Renata Leite Manoel de Jesus), por ter figurado como signatária do

Convênio 716028/2010 com a Oscip Tercon Brasil nas mesmas condições encontradas na celebração dos

demais ajustes apontados nestes autos.

6. De outra sorte, o titular da unidade técnica dissentiu parcialmente da referida proposta do auditor

federal e, assim, acompanhou apenas a proposta de procedência parcial da representação com o

acolhimento das razões de justificativa dos responsáveis, salientando, no entanto, que não se mostraria

necessária a audiência da Sra. Renata Leite Manoel de Jesus, vez que a referida gestora mereceria o

mesmo tratamento dispensado aos demais responsáveis arrolados nestes autos.

7. Após compulsar os autos, peço licença para divergir das propostas da Secex/CE, pois a conduta

dos aludidos gestores deve ser firmemente reprovada pelo TCU, a partir das razões que passo a expor.

8. A principal justificativa dos gestores consistiu na alegação de que a celebração dos convênios

com a Oscip Tercon Brasil teria ocorrido com suposta observância aos regramentos contidos na então

vigente Portaria Interministerial nº 127, de 2008, já que o credenciamento dessa oscip junto aos

ministérios dependeria principalmente da apresentação de documentos de natureza declaratória e eles

teriam sido apresentados, de sorte a atestar a regularidade da instituição e o seu regular funcionamento

perante o poder público, em consonância com o art. 18 da referida Portaria nº 127/2008, que aduz:

“Art. 18. Para a realização do cadastramento das entidades privadas sem fins lucrativos será

exigido:

I - cópia do estatuto ou contrato social registrado no cartório competente e suas alterações;

II - relação nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com Cadastro de Pessoas Físicas -

CPF;

III - declaração do dirigente máximo da entidade acerca da inexistência de dívida com o Poder

Público e de inscrição nos bancos de dados públicos ou privados de proteção ao crédito;

IV - declaração da autoridade máxima da entidade informando que nenhuma das pessoas

relacionadas no inciso II é agente político de Poder ou do Ministério Público, tanto quanto dirigente de

órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera governamental, ou respectivo cônjuge

ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau.

(alterado pela Port. n° 342, de 05/11/2008)

V - prova de inscrição da entidade no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas - CNPJ pelo prazo

mínimo de três anos;

VI - prova de regularidade com as Fazendas Federal, Estadual e Municipal e com o Fundo de

Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, na forma da lei; e



do local de sua sede.” (grifou-se)

9. Bem se vê que a aludida Portaria nº 127/2008 estabeleceu alguns requisitos por demais precários

para o credenciamento de entidades privadas, vez que permitiu a apresentação desses documentos com

natureza meramente declaratória como requisito para a comprovação da habilitação de entidades privadas

com vistas a celebrar os subsequentes convênios com o poder público federal.

66


10. Ocorre, contudo, que, a despeito de essas exigências serem simplificadas, a Oscip Tercon

Brasil sequer demonstrou o específico atendimento ao inciso VII do art. 18 da referida Portaria nº

127/2008, quando celebrou os ajustes reportados na presente representação, já que as declarações juntadas

aos autos não tratam dos três anos anteriores ao correspondente credenciamento, nem, tampouco, foram

emitidas por três autoridades do local de sua sede (à rua Assunção, 1962, bairro Fátima,

em Fortaleza/CE), conforme atesta a consulta realizada junto à base de dados da Receita Federal pelo

CNPJ 05.138.035/0001-05.

11. Por essa linha, sobressai a inaceitável falha no credenciamento da Oscip Tercon Brasil,

vez que, ao examinar os cargos ocupados pelas “autoridades” signatárias das declarações utilizadas na

validação do respectivo credenciamento, vê-se que nenhuma dessas pessoas exerce qualquer atividade

pública no local da sede da Oscip Tercon Brasil (em Fortaleza/CE), sobretudo quando se observa a

indicação das unidades federadas onde se situariam as pessoas vinculadas às referidas declarações de

funcionamento, em consonância com o seguinte quadro:




DF



MT

Peça 43, p. 116



(CPF 090.597.765-34)

Sem data

MT

Peça 43, p. 186

Partido Democrático Trabalhista [DF] – Sr. Luiz

Antônio Queiroz de Araújo (CPF 364.924.005-

00)

16/3/2009 DF


[BA] (CPF 024.857.885-53) 4/3/2009 BA

Peça 43, p. 188



2004 - Sr. Eliezer Cruz (não foi possível definir

o CPF, pelo grande número de homônimos)

11/3/2009 BA

Peça 43, p. 189

e p. 215




ilegível)

24/3/2009 DF

Peça 43, p. 190



02.702.661/0001-94)

24/3/2009 DF

Peça 43, p. 191

e p. 193



218.209.295-15)

30/12/2008 BA

Peça 43, p. 192



87)

17/4/2009 BA



Peça 43, p. 217




6/2/2009 BA

Peça 43, p. 219 Deputado Federal Roberto Pereira de Britto 2/6/2009 BA

67



[BA] (CPF 112.577.415-00)

Peça 43, p. 220



(CPF 232.528.803-00)

8/6/2009 CE

Peça 43, p. 222

e Peça 48, p. 45


Couto Cruz (CPF 448.117.053-00)

1/10/2009 e

1/12/2009 CE




Aguzzoli (CPF 082.223.045-34) 3/2/2009 BA

12. A partir dessa tabela, constata-se que apenas 2 declarantes, dos 17 signatários das aludidas

declarações, atuam no Estado do Ceará, salientando, por exemplo, que um deles (Sr. José Nacélio Couto

Cruz) atuava como vereador em Acaraú/CE, no momento em que assinou os documentos declaratórios

(os dois datados de 2009); ao tempo em que o outro (Deputado Federal Antônio Eudes Xavier – PT/CE)

assinou apenas um documento declaratório, também em 2009, sem que nenhum deles tenha

demonstrado o efetivo vínculo direto entre a sua condição de agente político e o local da sede da Oscip

Tercon Brasil em Fortaleza/CE.

13. Por essa linha, poder-se-ia, no máximo, dizer (e com muito boa vontade) que teriam

sido apresentadas apenas 3 declarações válidas, mas todas do mesmo ano e assinadas somente por duas

autoridades públicas ligadas ao Estado do Ceará, não restando demostrado, contudo, o efet ivo vínculo

direto dessas autoridades com a cidade de Fortaleza, de sorte que se constata, ainda, a ausência de

apresentação das declarações em relação aos dois anos anteriores, além da falta de pelo menos uma

autoridade com atuação comprovadamente vinculada ao local da sede da Oscip Tercon Brasil, devendo

ser reafirmado, então, que nem mesmo os simplórios requisitos para o credenciamento dessa entidade

estavam atendidos por ocasião do referido credenciamento, com flagrante ofensa ao art. 18 da então

vigente IN STN nº 127/2008.

14. Não fosse o bastante, e ainda dentro do contexto de irregularidades nos referidos ajustes,

constata-se a ausência da entrega de 10 declarações anuais do Relatório Anual de Informações Sociais –

Rais no período de 2002 a 2015, destacando que foram entregues apenas 3 Rais nos anos de 2008 a 2010,

com o registro de 601 empregados somente em relação ao ano de 2010 e de nenhum empregado em

relação aos anos de 2008 e 2009.

15. Não merece ser acolhida, assim, a defesa dos gestores no sentido da suposta desvinculação

de responsabilidades, quando alegaram que não teriam o dever de examinar o conteúdo dos pareceres

prévios e dos documentos que subsidiaram a celebração dos ajustes com a Oscip Tercon Brasil, até

porque essa alegação não encontra respaldo no ordenamento jurídico brasileiro, vez que, na condição de

administradores públicos, eles não poderiam nem deveriam conduzir os seus atos de gestão como mera

chancela automática para a “burocrática” aprovação dos aludidos ajustes, desprezando o dever de cuidado

com a coisa pública, sem a mínima preocupação material (esperada do homem médio) com os inegáveis

riscos de dano ao erário.

16. Não merece ser acolhida, aliás, nem mesmo a justificativa apresentada pelo Sr. Mário

Augusto Lopes Moyses, como então secretário-executivo do Ministério do Turismo, no sentido da

suposta desvinculação da sua responsabilidade para com os ilícitos retratados nesta representação, a partir

da pretensa aplicação do art. 10, § 2º, do Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que aduz:

“Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente

descentralizada.

(...) § 2° Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a estrutura central

de direção devem permanecer liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera formalização de

68


atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão,

coordenação e controle.” (grifou-se)

17. Ocorre que o aludido art. 10, § 2º, do Decreto-Lei nº 200, de 1967, em nada auxilia os referidos

gestores, já que, pelo contrário, reforçam a falta de dever de cuidado dos gestores em relação às

atividades de supervisão e de controle, até porque, diante da variedade de indícios sobre o precário

funcionamento da referida Oscip, era esperado do gestor que, no mínimo, cada secretário-executivo

mandasse promover a análise mais detida sobre o não atendimento dos simplórios requisitos impostos

pela aludida Portaria nº 127/2008.

18. De igual modo, não merece prosperar a alegação dos responsáveis no sentido de que não teriam

conhecimento sobre as tomadas de contas especiais em tramitação ou já julgadas no âmbito do TCU, vez

que, como visto, a aludida irregularidade foi perpetrada na origem do ajuste (ainda na fase de

credenciamento da Oscip Tercon Brasil), com a indevida permissão para a celebração dos mencionados

ajustes sem o cumprimento dos requisitos normativos mínimos. E, assim, diante do correspondente ato

omissivo-comissivo com grave infração à norma legal orçamentário-financeira e com evidente

ilegitimidade geradora de dano ao erário, os aludidos responsáveis devem arcar com a multa prevista no

art. 58, incisos II e III, da Lei nº 8.443, de 1992.

19. Por tudo isso, ao tempo em que a presente representação se mostra procedente, entendo que o

TCU deve rejeitar as razões de justificativa dos responsáveis, para lhes aplicar a multa prevista no art. 58,

incisos II e III, da Lei nº 8.443, de 1992, sopesando na dosimetria da pena a gravidade do ato referido

omissivo-comissivo, sem prejuízo de determinar que a Secex/CE atue processo apartado de representação

e, nele, promova a audiência da Sra. Renata Leite Manoel de Jesus (CPF 111.581.258-01), como

signatária do Convênio 716028/2010, para que apresente as suas razões de justificativa em relação à

celebração do referido ajuste entre o então Ministério do Desenvolvimento Agrário e a Oscip Tercon

Brasil.

20. De todo modo, acolho a proposta da Secex/CE no sentido de enviar de cópia destes autos à

Polícia Federal e ao Ministério Público Federal para que adotem as providências porventura cabíveis em

relação às evidências de falsidade nas declarações firmadas pelas pessoas indicadas no item 12 deste voto.

Ante o exposto, proponho que seja prolatado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.


1. Processo nº TC 015.316/2016-5.


3. Responsáveis: Frederico Silva da Costa (CPF 776.889.701-30); Mario Augusto Lopes Moyses

(CPF 953.055.648-91); Paul Israel Singer (CPF 007.458.638-68); Waldemar Manoel Silva de Souza (CPF

377.643.655-72).

4. Órgãos: Ministério do Esporte, então Ministério do Trabalho e Emprego e Ministério do

Turismo.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará (Secex/CE).

8. Representação legal:


Lopes Moyses;



Souza.

69


9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação autuada, por força do item 9.7 do

Acórdão 1.250/2016-TCU-Plenário (TC 012.420/2014-0), para apurar a responsabilidade dos gestores do

Ministério do Turismo, do então Ministério do Trabalho e Emprego e do Ministério do Esporte em

relação aos vários convênios celebrados com a Oscip Tercon Brasil, em curto interregno de tempo, sem

que nenhuma medida preventiva dos subsequentes danos ao erário tivesse sido adotada tempestivamente,

diante, sobretudo, da recorrente situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente

celebrados;

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões

expostas pelo Relator, em:

9.1. conhecer da presente representação, vez que preenchidos os requisitos legais e regimentais de

admissibilidade, para, no mérito, considerá-la procedente;

9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Mário Augusto Lopes Moyses, Frederico

Silva da Costa, Waldemar Manoel Silva de Souza e Paul Israel Singer;

9.3. aplicar aos Srs. Mário Augusto Lopes Moyses, Frederico Silva da Costa, Waldemar Manoel

Silva de Souza e Paul Israel Singer, individualmente, a multa prevista no art. 58, incisos II e III, da Lei

nº 8.443, de 1992, no valor de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze)

dias, contados da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas

quantias aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente na forma da legislação em vigor;


RITCU, o parcelamento das dívidas constantes deste Acórdão em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e

sucessivas, sobre as quais incidirão a atualização monetária e os correspondentes acréscimos legais,

esclarecendo ao responsável que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento

antecipado do saldo devedor, sem prejuízo das demais medidas legais;

9.5. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida constante deste Acórdão, nos termos do

art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443, de 1992, caso não atendida a notificação;

9.6. determinar o desconto em folha de pagamento das dívidas dos Srs Mário Augusto Lopes

Moyses, Frederico Silva da Costa, Waldemar Manoel Silva de Souza e Paul Israel Singer, nos termos do

art. 28, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 46 da Lei 8.112/1990, caso os referidos responsáveis ainda

tenham vínculo com o serviço público federal;

9.7. determinar que a Secex/CE autue processo específico de representação e, nele, promova a

audiência da Sra. Renata Leite Manoel de Jesus (CPF 111.581.258-01), como signatária do Convênio

716028/2010, para que apresente as suas razões de justificativa em relação à celebração do referido ajuste

entre o então Ministério do Desenvolvimento Agrário e a Oscip Tercon Brasil, em curto interregno de

tempo, sem que nenhuma medida preventiva de dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se

considerada a recorrente situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente

celebrados, destacando a existência de quatro acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas

especiais em tramitação no âmbito do TCU; e

9.8. enviar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamenta, ao

Ministério do Turismo, ao Ministério do Esporte, ao Ministério do Trabalho e ao Ministério do

Desenvolvimento Social e Agrário; e

9.9. enviar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamenta,

acompanhado de cópia integral de todo este processo, à Polícia Federal e à Procuradoria da República no

Estado do Ceará, para que adotem as providências porventura cabíveis em relação às evidências de

falsidade nas declarações prestadas pelas seguintes pessoas:




DF

70





MT

Peça 43, p. 116



(CPF 090.597.765-34)

Sem data

MT

Peça 43, p. 186

Partido Democrático Trabalhista [DF] – Sr. Luiz

Antônio Queiroz de Araújo (CPF 364.924.005-

00)

16/3/2009 DF


[BA] (CPF 024.857.885-53) 4/3/2009 BA

Peça 43, p. 188





11/3/2009 BA

Peça 43, p. 189

e p. 215




ilegível)

24/3/2009 DF

Peça 43, p. 190



02.702.661/0001-94)

24/3/2009 DF

Peça 43, p. 191

e p. 193



218.209.295-15)

30/12/2008 BA

Peça 43, p. 192



87)

17/4/2009 BA



Peça 43, p. 217




6/2/2009 BA


(CPF 112.577.415-00) 2/6/2009 BA

Peça 43, p. 220



(CPF 232.528.803-00)

8/6/2009 CE

Peça 43, p. 222

e Peça 48, p. 45


Couto Cruz (CPF 448.117.053-00)

1/10/2009 e

1/12/2009 CE




Aguzzoli (CPF 082.223.045-34) 3/2/2009 BA




71







GRUPO I – CLASSE V – Plenário

TC 020.148/2016-0


Interessado: Tribunal de Contas da União

Unidade: Eletrobras Distribuição Acre

SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO

CENTRALIZADA. DISTRIBUIDORAS DE ENERGIA ELÉTRICA FEDERAIS. ANÁLISE DA

QUALIDADE DOS SERVIÇOS PRESTADOS E DA HIGIDEZ ECONÔMICO-FINANCEIRA.

ELETROBRAS DISTRIBUIÇÃO ACRE. NÃO PRORROGAÇÃO DO CONTRATO DE

CONCESSÃO. NOVO ARCABOUÇO LEGAL PARA PRESTAÇÃO PROVISÓRIA DO SERVIÇO.

CONSTANTE TRANSGRESSÃO AOS PARÂMETROS DE QUALIDADE REGULATÓRIA. SAÚDE

FINANCEIRA DEBILITADA. COMUNICAÇÕES.

RELATÓRIO

Este processo trata de auditoria operacional, no âmbito de fiscalização de orientação centralizada

(FOC), realizada na Eletrobras Distribuição Acre, então Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre),

com o objetivo de analisar a qualidade dos serviços prestados, o empenho no combate às perdas elétricas,

a eficiência gerencial e a saúde financeira.

2. Transcrevo, a seguir, o relatório produzido pela Secretaria de Controle Externo no Estado do

Acre que tratam dos achados e propostas de encaminhamento da referida fiscalização:

“1. INTRODUÇÃO

O serviço de distribuição de energia elétrica em todo o território do estado do Acre é prestado

pela Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre), sociedade por ações de economia mista de capital

fechado, cujo controle acionário é exercido pelas Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobras),

mediante designação da União.

2. Ante as expressivas alterações promovidas no setor de distribuição de energia elétrica

encetadas pelo Governo Federal a partir da Medida Provisória 579/2012, a Secretaria de Fiscalização

de Infraestrutura de Energia Elétrica do Tribunal de Contas da União (SeinfraElétrica) propôs, sob a

forma de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), a realização de auditorias nas distribuidoras

estatais com o objetivo de avaliar a qualidade dos serviços prestados, o empenho no combate às perdas

elétricas, a eficiência gerencial e a saúde financeira do negócio (TC-016.341/2016-3).

3. Deve-se salientar que a oportunidade de realização desta fiscalização exsurgiu da iminência de

as distribuidoras do grupo Eletrobras subscreverem aditivos que prorrogariam seus contratos de

concessão com cláusulas que previam consequências mais rígidas para a baixa qualidade, bem como

punições e restrições mais efetivas às concessionárias em má situação financeira.

72


4. Decerto, a Eletroacre, assim como as demais distribuidoras de energia integrantes da holding

Eletrobras, foi convocada pelo Ministério de Minas e Energia para assinar termo aditivo prorrogando a

concessão.

5. Não obstante, por decisão tomada na 165ª Assembleia Geral Extraordinária dos acionistas de

sua controladora, a companhia foi impedida de firmar a aludida prorrogação (peça 11).

6. Nesse contexto, malgrado a Eletrobras tenha optado por não prorrogar suas concessões de

distribuição que venceram em 2015 (prorrogadas precária e unilateralmente até jul/2016), a União,

amparada na Lei 12.783, de 11/01/2013, designou a Eletroacre como empresa responsável por prestar o

serviço de distribuição de energia elétrica no estado do Acre, até que seja concluída a licitação para

contratar sua área de concessão e, simultaneamente, promover a transferência de seu controle acionário

(peça 12).

7. Essa modificação de paradigma implicou ajuste no problema de auditoria, vez que, neste novo

cenário, despontou como mais relevante avaliar os possíveis riscos de que a qualidade da prestação de

serviço público de distribuição de energia aos consumidores acreanos piore e de que possa vir a ocorrer

deterioração do valor de venda da Eletroacre na futura desestatização, motivo pelo qual identificou-se

como salutar investigar a adequação (i) da gestão da qualidade do serviço por ela prestado, bem como

(ii) da gestão econômico-financeira da empresa fiscalizada.

8. Registre-se que tais aspectos da gestão da Eletroacre, ainda na vigência da concessão, já foram

alvo de deliberação do TCU que, ao julgar as contas dos responsáveis pela UJ nos exercícios de 2012 e

de 2013, determinou que a empresa apresentasse planos de ação com vistas a cumprir as metas de

desempenho assumidas em relação aos indicadores de qualidade da prestação do serviço (Acórdão

1.352/2015 – 2ª Câmara), bem assim para a melhoria de seus índices econômico-financeiros (Acórdão

7.401/2016 – 2ª Câmara).

9. Assim sendo, a presente auditoria foi estruturada de modo a obter o diagnóstico da gestão da

Eletroacre neste período em que permanecerá atuando como empresa designada para manter a

distribuição de energia à sua clientela, especialmente no que tange à qualidade do serviço e a sua

sustentabilidade econômico-financeira.

10. Por fim, também se pretende, caso se verifique oportuno, sem prejuízo de dar ciência das

informações apuradas à SeinfraElétrica, sugerir a expedição de possíveis determinações e

recomendações aos órgãos e às entidades jurisdicionados do TCU, visando ao aperfeiçoamento do

serviço avaliado e da gestão da empresa fiscalizada.

1.1. DELIBERAÇÃO

11. A presente auditoria foi autorizada por meio de Despacho do Ministro Relator José Múcio

Monteiro, de 27/06/2016 (peça 13), ao anuir à proposta de fiscalização formulada pela SeinfraElétrica

(TC-016.341/2016-3).

1.2. OBJETO DE AUDITORIA

12. O objeto da auditoria tem como foco a qualidade da prestação do serviço de distribuição de

energia elétrica executado pela Eletroacre e sua sustentabilidade econômico-financeira.

1.3. OBJETIVOS E ESCOPO DO TRABALHO

13. No tocante ao tema da qualidade do serviço, o objetivo da auditoria é apresentar diagnóstico

sobre o desempenho da Eletroacre, bem como avaliar as medidas que têm sido adotadas pela empresa

para evitar a deterioração da qualidade do serviço prestado ao consumidor até a assunção de nova

concessionária.

14. Definiu-se que o escopo da avaliação da qualidade estaria delimitado ao período

compreendido entre os exercícios de 2013 a 2015 e às propostas de melhoria com horizonte de curto

prazo, considerando, em especial, as condições decorrentes da designação da Eletroacre para prestar o

serviço de distribuição de energia elétrica aos consumidores acreanos até a conclusão de licitação a ser

realizada para a nova concessão, simultânea a sua desestatização.

73


15. Quanto à sustentabilidade econômico-financeira da fiscalizada, o objetivo é avaliar se sua

gestão mitiga os riscos associados à deterioração do valor de seus ativos, com especial enfoque para os

impactos das perdas não técnicas, da inadimplência e do endividamento.

16. Tais pontos foram traduzidos nas seguintes questões de auditoria:

Questão 1: a Eletroacre, na atual condição de empresa designada pela União para a prestação do

serviço de distribuição de energia elétrica no estado do Acre, possui estratégia que lhe assegure, com

razoável segurança, evitar a deterioração da qualidade do serviço prestado ao consumidor até a

assunção de nova concessionária?

Questão 2: a gestão econômico-financeira da Eletroacre mitiga os riscos associados à

deterioração do valor de seus ativos?

1.4. CRITÉRIOS

17. Os padrões gerais utilizados para emitir conclusão sobre o desempenho do objeto de auditoria

consistem nos índices estabelecidos pela Aneel, nos índices estipulados pela Eletrobrás holding e nas

comparações realizadas com outras distribuidoras de energia.

18. Considerando o escopo e os objetivos definidos para esta auditoria, foram utilizados os

seguintes critérios legais, normativos, contratuais e empresariais:

a) quanto à qualidade da energia elétrica: Procedimentos de Distribuição de Energia Elétrica no

Sistema Elétrico Nacional (Prodist), Módulo 8, elaborado pela Aneel; e Resolução Autorizativa Aneel

4.450/2013, que estabelece Limites DEC e FEC para o período de 2014-2017;

b) quanto ao desempenho econômico-financeiro: Contrato de Metas de Desempenho Empresarial

(CMDE) para o período 2013-2017, firmado entre as Eletrobras e a Eletroacre; metas estipuladas pela

Aneel; comparação com outras distribuidoras de energia.

1.5. METODOLOGIA

19. Neste trabalho foram observados os princípios, padrões, métodos e técnicas definidos no

Manual de Auditoria Operacional do TCU (Portaria Segecex 4/2010), nas Normas de Auditoria do

Tribunal de Contas da União (NAT-TCU) (Portaria-TCU 280/2010), bem como as técnicas de entrevistas

estabelecidas na Portaria Segecex 11/2010.

20. Tratando-se de Fiscalização de Orientação Centralizada, o planejamento da auditoria foi

elaborado em conjunto com as demais equipes participantes, vinculadas a unidades técnicas diversas e a

órgãos de controle estaduais e ao controle interno do Poder Executivo Federal, sob a coordenação da

SeinfraElétrica, sendo adaptado às características da Eletroacre.

21. Por seu turno, os métodos e técnicas usados na execução da auditoria foram:

a) análise documental de dados e informações obtidos nos portais da internet da Aneel, da

Eletroacre, da Eletrobras, do MME e em respostas a requisições endereçadas à Aneel e à Eletroacre;

b) revisão analítica dos dados de indicadores de qualidade da Eletroacre;

c) entrevistas com representantes da Eletroacre;

d) observação direta da utilização dos sistemas informatizados da empresa.

22. Cumpre registrar que em razão de a execução desta auditoria ter coincidido com o período em

que a Aneel ainda se dedicava à formulação da normatização que irá disciplinar a atuação da Eletroacre

como empresa designada (sem concessão), o cenário projetado com base em minuta de regulamento

submetido à discussão pública pode vir a se modificar.

23. Por fim, como o Plano de Prestação Temporária do Serviço (PPTS) demandado pela Aneel à

Eletroacre para nortear as ações da empresa no período em que prestará o serviço de distribuição de

energia elétrica aos consumidores acreanos por designação do MME ainda se encontrava em elaboração

ao fim da fiscalização, não foi possível obter determinados esclarecimentos sobre a gestão da

distribuidora.

2. VISÃO GERAL

74


24. As empresas distribuidoras de energia formam o segmento do setor elétrico dedicado ao

rebaixamento da tensão proveniente do sistema de transmissão, à conexão de centrais geradoras e ao

fornecimento de energia elétrica ao consumidor.

25. Segundo dados da Aneel, ao final de 2015 o Brasil possuía 101 distribuidoras de energia

elétrica, sendo 63 concessionárias e 38 permissionárias, além de treze cooperativas de eletrização rural

que atuavam sob autorização precária.

26. O investimento no setor de distribuição de energia é intensivo e praticamente constante,

porquanto há uma necessidade permanente de reforçar e de expandir a rede de atendimento, de suprir

novos pedidos de ligações, de assegurar o bom estado de equipamentos, assim como de combater a

inadimplência, o furto de energia e as perdas elétricas.

27. Também calha frisar que a regulação do setor em exame é marcada pela necessidade de oferta

universal do serviço e com qualidade, cenário que pressiona o fluxo de caixa das concessionárias e

demanda eficiência e eficácia na gestão das empresas distribuidoras de energia.

28. No que tange à participação da Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre) neste

importante mercado, conforme apuração realizada pela Associação Brasileira de Distribuidores de

Energia Elétrica (Abradee), em dezembro de 2015, correspondeu a 0,31% do total de consumidores

brasileiros mediante o fornecimento, no referido exercício, de 0,27% do total de energia comercializada

no país (peça 40).

29. Ressalte-se que a Eletroacre, sociedade por ações de economia mista cujo controle acionário é

exercido pelas Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobras), embora não tenha renovado sua

concessão, em vista de designação da União (peça 12) permanece como a empresa responsável por

prestar o serviço de distribuição de energia elétrica aos consumidores acreanos até a assunção de novo

concessionário.

30. Em que pese ainda estejam em curso as pactuações que nortearão esse peculiar regime de

prestação do serviço de distribuição, as diretrizes já estabelecidas serão analisadas neste trabalho como

requisito para a adequada compreensão da sustentabilidade econômico-financeira da empresa.

31. Além da presidência, a Eletroacre hoje encontra-se estruturada, em cinco diretorias (Diretoria

de Assuntos Regulatórios e Projetos Especiais; Diretoria de Planejamento e Expansão; Diretoria

Comercial; Diretoria Financeira; e, Diretoria de Gestão) que formam a administração superior da

empresa, conforme organograma e rol de responsáveis apresentados pela empresa fiscalizada

(respectivamente, peças 42 e 28).

32. Como órgãos colegiados, nos termos disciplinados em seu estatuto, a Eletroacre conta com

Diretoria Executiva, Conselho de Administração e Conselho Fiscal (peça 43).

33. Conforme reportado pela Eletroacre (peça 41, p. 10), o sistema elétrico do Acre é atendido por

84% de energia proveniente do Sistema Interligado Nacional (SIN) e os 16% restantes, suprido com

energia gerada em sistemas isolados no interior do estado, cujo parque gerador, de responsabilidade do

Produtor Independente de Energia (PIE) Guascor do Brasil Ltda., é formado por nove usinas

termelétricas.

34. Segundo informações divulgadas pela Eletroacre em seu relatório de gestão referente ao

exercício de 2015 (peça 41, p. 13), a empresa distribuiu 856,8 GWh de energia no referido exercício para

cerca de 245 mil unidades consumidoras.

35. Em mais detalhes, como se vê na Tabela 1, tem-se que o mercado cativo da empresa, é

formado, basicamente, por consumidores atendidos em tensão inferior a 2,3 kV (B) e de 2,3 kV a 25 kV

(A4), sendo pouco representativa a participação de grandes consumidores em seu mercado.

Tabela 1 – Mercado Cativo da Eletroacre em 2015

Nível de

Tensão

Unidades

Consumidoras

Consumo

(MWh)

Participação

A3 2 1.648 0,17%

A3a 16 3.787 0,40%

http://www.aneel.gov.br/regulacao-dos-servicos-de-distribuicao

75


Nível de

Tensão

Unidades

Consumidoras

Consumo

(MWh)

Participação

A4 868 256.042 26,76%

B 244.470 695,408 72,67%

Fonte: Eletroacre

36. Decerto, o consumo e o número de consumidores acreanos nas diversas classes, conforme

divulgado no Anuário Estatístico de Energia Elétrica 2016, publicado pela Empresa de Pesquisa

Energética (EPE), apresentou a configuração constante da Tabela 2.

Tabela 2 – Consumo e número de consumidores acreanos por classes em 2015

Classes Consumo Consumidores

(GWh) Participação Unidades Participação

Residencial 431 39,3% 193.461 78,9%

Industrial 39 3,6% 712 0,3%

Comercial 359 32,7% 20.016 8,2%

Rural 55 5,0% 27.487 11,2%

Poder público 118 10,7% 3.153 1,3%

Iluminação pública 47 4,3% 258 0,1%

Serviço público 44 4,0% 159 0,1%

Consumo próprio 4 0,3% 26 0,0%

Total 1.098 100 245.272 100

Fonte: Elaboração própria, com dados da EPE

37. Verifica-se, assim, que o consumo encontra-se fortemente concentrado na classe residencial

(39,3%), bem como que a classe industrial, via de regra integrada por importantes consumidores de

energia, respondeu por apenas 3,6% da energia distribuída pela Eletroacre em 2015.

38. Por seu turno, conforme discriminado no Gráfico 1, colacionado a seguir, mais de 80% da

classe residencial (B1) é formada por unidades cujo consumo mensal não ultrapassa 300 kWh, ao tempo

em que apenas 7% das residências atendidas pela Eletroacre tiveram consumo mensal superior a 500

kWh no exercício de 2015.

Gráfico 1 – Perfil de consumo das UC da classe residencial em 2015

Fonte: Elaboração própria, com dados da Eletroacre

39. O perfil da clientela, não há dúvidas, implica dificuldades no desenvolvimento das ações

necessárias ao atendimento dos níveis regulatórios de desempenho, haja vista que o esforço da

distribuidora para manter ou aprimorar a qualidade do serviço prestado é certamente maior do que se

contasse em sua rede com maior parcela de UC de maior consumo.

76


40. As relatadas limitações, bem como outras características do empreendimento, são

consideradas pela Aneel mediante a exigência de padrões que correspondem ao desempenho alcançado

por distribuidora comparável, mas mais eficiente.

41. Quanto ao ponto, cumpre mencionar o fato de a Eletroacre discordar dos critérios utilizados

pela agência para determinar a semelhança entre empresas distribuidoras e conjuntos elétricos por não

considerar aspectos importantes de sua área de concessão, tais quais: índice de precipitação

pluviométrica; infraestrutura rodoviária; quantidade de vegetação; velocidade de crescimento da

vegetação; suprimento por sistema radial ou em anel (peça 87, pp. 1-2).

42. Isso ocorreria, segundo a fiscalizada, porque, nos modelos estatísticos utilizados pelo órgão

regulador, fatores que não apresentam impacto significativo para todas as empresas e conjuntos

elétricos são descartados.

43. Visando ilustrar as distorções causadas pela não consideração de especificidades locais, a

Eletroacre cita o caso do conjunto elétrico de Cruzeiro do Sul, que, na definição das metas de

continuidade (DEC e FEC) para o 2º Ciclo de Revisão Tarifária Periódica (CRTP), foi comparado com o

conjunto elétrico de São Bernardo do Campo/SP, e, no 3º CRTP, com o conjunto Jales/SP.

44. No que tange à definição dos custos operacionais regulatórios, também por ocasião do 2º

CRTP, a Eletroacre informou ter sido comparada com a Caiuá Distribuidora de Energia, empresa

sediada em Presidente Prudente/SP cuja área de concessão possui características distintas das existentes

nos municípios acreanos (peça 87, p. 2).

45. Seja como for, registre-se que a Eletroacre, assim como as demais distribuidoras de energia,

está obrigada a prestar o serviço com o nível de qualidade definido pela Aneel em três diferentes

aspectos, também conhecidos como “dimensões da qualidade”, quais sejam: qualidade do produto,

qualidade do serviço e qualidade comercial.

46. A dimensão qualidade do produto corresponde aos aspectos técnicos da tensão elétrica, como

a conformidade do nível de tensão, do fator de potência e de perturbações na forma de onda da tensão

aos padrões regulatórios, enquanto a dimensão qualidade do serviço diz respeito à noção de

continuidade. Na prática, esta última é medida pela ausência do serviço motivada por interrupções no

fornecimento. Incluem-se nessa dimensão os conhecidos “apagões”, independentemente de seu porte.

47. Por seu turno, a qualidade comercial diz respeito ao atendimento ao consumidor.

Compreende, assim, o prazo para atendimento a solicitações e reclamações do serviço, o atendimento

feito por meio telefônico, o tempo gasto no reparo de defeitos e na análise da contestação da conta de

energia, dentre outros.

48. Neste trabalho, além do nível de sustentabilidade econômico-financeira, será analisada a

performance da Eletroacre sob a dimensão qualidade do serviço, por ser este o aspecto da qualidade que

tem maior impacto percebido pelo consumidor.

49. No que tange à situação econômico-financeira da empresa, conforme se detalhará mais

adiante, verificou-se que a Eletroacre não vem conseguindo produzir resultados suficientes, sequer, para

honrar seus compromissos financeiros (peça 68). Desequilíbrio que levou a distribuidora a registrar

prejuízos acumulados em montante superior a seu capital social (peça 41, p. 86).

50. Apurou-se, contudo, que as premissas sobre as quais a empresa atuava quando detinha sua

concessão, ou ainda processava a renovação da concessão, foram substancialmente modificadas para

este período em que, de forma excepcional, passou a prestar o serviço de distribuição de energia

mediante designação do MME.

51. Por conseguinte, ante a necessidade de projetar possíveis cenários para o novo ambiente ainda

em formulação, os termos e condições definidos (ou submetidos à discussão) para reger a atuação da

Eletroacre sob o novo paradigma são examinados em tópico específico do capítulo dedicado à análise

econômico-financeira da distribuidora.

77


52. Também se aborda neste trabalho o desempenho da Eletroacre na gestão dos demais fatores

que, via de regra, prejudicam o desempenho econômico-financeiro das empresas de distribuição de

energia, quais sejam: perdas, inadimplência, endividamento e custos com pessoal.

53. Em vista das limitações de escopo desta fiscalização, os impactos econômico-financeiros

decorrentes da gestão dos Sistemas Isolados (SI) sobre os resultados da Eletroacre, embora

considerados na apreciação que se fez sobre o endividamento da distribuidora, não puderam ser

examinados em maior profundidade.

54. Esclarece-se, para melhor compreensão deste aspecto da gestão, que os SI correspondem a

sistemas elétricos de serviço público de distribuição de energia que, por razões técnicas ou econômicas,

não estão eletricamente conectados SIN, cumprindo registrar que a Eletroacre ainda tem cerca de 18%

de seu mercado atendido por meio de nove SI que geram energia para metade dos municípios acreanos,

conforme Tabela 3.

Tabela 3 – Sistemas Isolados atendidos pela Eletroacre

Usina Termelétrica

(UTE)

Municípios

atendidos

Unidades

consumidoras

Assis Brasil Assis Brasil Não informado

Cruzeiro do Sul

Cruzeiro do Sul

34.392 Mâncio Lima

Rodrigues Alves

Feijó Feijó 6.049

Jordão Jordão 711

Manoel Urbano Manoel Urbano Não informado

Marechal Thaumaturgo Marechal

Thaumaturgo 1.768

Porto Walter Porto Walter 909

Santa Rosa Santa Rosa 503

Tarauacá Tarauacá 6.405

Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Eletroacre (peças 21-22 e 44)

55. Por seu turno, na Nota Técnica PRP-11/2016 (peça 44), a Eletroacre apresenta considerações

relevantes sobre os custos de geração de energia nestes sistemas isolados e os impactos decorrentes do

não reconhecimento de parcelas expressivas dessas despesas por parte da Aneel, em especial no que

tange aos custos com a aquisição de óleo diesel, perdas de energia, limites de consumo específicos e à

contratação de Produtor Independente de Energia (PIE).

56. Com efeito, como também destacado no último Relatório de Gestão da Eletroacre, apenas os

valores glosados pela Aneel em face da não observância dos níveis de consumo específico de combustível

regulatórios em 2014 e 2015 alcançaram, segundo a empresa fiscalizada, a cifra de R$ 23,7 milhões

(peça 41, p. 51).

57. De todo modo, o fato de a Aneel ter promovido o leilão para a aquisição de energia nos SI do

Acre em 2015 (peça 83) contribuiu para conduzir os níveis de exigências regulatórias no que tange a

geração de energia nos SI a patamares considerados mais razoáveis pela Eletroacre.

58. Sem prejuízo de o TCU, dentro de sua competência, vir no futuro a promover ação de controle

com o escopo de analisar às divergências ainda existentes entre a distribuidora fiscalizada e o órgão

regulador, cumpre assentar que tais questões, por dizerem respeito a aspectos iminentemente técnicos,

podem encontrar solução adequada no âmbito da própria Aneel.

59. No que se refere à qualidade do serviço prestado pela Eletroacre, percebe-se por meio da

apreciação dos dados apresentados nos Gráficos 2 e 3, colacionados a seguir, que a distribuidora há

anos vem apresentando dificuldades em assegurar o grau de continuidade regulatório para o serviço, o

que se reflete nos elevados níveis apurados dos indicadores Duração Equivalente de Interrupção por

78


Unidade Consumidora (DEC) e Frequência Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora

(FEC).

Gráfico 2 – DEC da área de concessão da Eletroacre (2011-2015)

Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel

Gráfico 3 – FEC da área de concessão da Eletroacre (2011-2015)


60. A avaliação da performance da Eletroacre frente aos níveis de desempenho definidos pela

Aneel não deixa dúvidas de que há uma necessidade premente de melhora na qualidade do serviço

prestado por essa distribuidora no tocante a interrupções no fornecimento de energia.

61. Refletindo esse mal desempenho no período, em 2015, a Eletroacre ocupou a penúltima

colocação (25º lugar) no ranking do Indicador de Desempenho Global de Continuidade (DGC), formado

79


pelas empresas de distribuição com mercado de energia igual ou menor que um TWh, situação que a

coloca entre as piores distribuidoras no país em termos de continuidade do serviço.

62. Embora com pequenas variações na posição que ocupou no mencionado ranking, observa-se

que nos últimos anos a Eletroacre não tem conseguido convergir para os padrões regulatórios, visto seu

DCG, exceto quanto ao desempenho alcançado em 2014, apresentar trajetória de alta desde o exercício

de 2012, conforme consolidação de dados apresentada na Tabela 4.

Tabela 4 – Desempenho da Eletroacre no Ranking IDGC

Ano DCG Posição

2012 1,46 26º

2013 1,49 24º

2014 1,44 27º

2015 1,52 25º


63. Como o DGC consiste na média aritmética simples das razões entre os valores apurados e os

limites anuais dos indicadores DEC e FEC, quanto maior o valor por ele assumido, mais distante está a

distribuidora dos padrões regulatórios de continuidade do serviço.

64. Registre-se que a Aneel também avalia a qualidade do serviço em subdivisões das áreas de

concessão, denominadas de conjuntos elétricos, cujos territórios podem abranger parte de um município,

sua totalidade ou mais de um município. Sob esse prisma mais detalhado, conforme se extrai dos mapas

representados nas Figuras 1 e 2, exceto quanto ao desempenho alcançado em poucos sistemas isolados,

a Eletroacre não tem sido capaz de cumprir as metas regulatórias estabelecidas para sua clientela.

Figura 1 – Desempenho do DEC da Eletroacre por conjunto em 2015

Fonte: Eletroacre

Figura 2 – Desempenho do FEC da Eletroacre por conjunto em 2015

http://www.aneel.gov.br/qualidade-do-servico2

80


Fonte: Eletroacre

65. Nas figuras, como consignado nas legendas, os conjuntos assinalados em azul encontram-se

abaixo do seu valor teto de DEC ou de FEC (situação desejada), enquanto naqueles de cores amarelo e

vermelho, os limites regulatórios dos referidos indicadores de continuidade foram ultrapassados em até

50% e em mais de 50%, respectivamente.

66. Como os mapas colacionados demonstram, apenas dois conjuntos apresentaram DEC inferior

ao respectivo limite, ao tempo em que somente três deles os valores assumidos de FEC atenderam ao

padrão regulatório.

67. Além disso, verifica-se que a maioria dos conjuntos extrapola em mais de 50% os seus

respectivos limites para os indicadores que avaliam a qualidade do serviço prestado. Em outras

palavras, permaneceram no período sujeitos à duração e/ou à frequência de interrupções de

fornecimento do serviço superiores aos limites estabelecidos pela Aneel.

68. Bem por isso, o nível de satisfação do consumidor da Eletroacre tem se mantido baixo nos

últimos exercícios, como se pode notar no Gráfico 4.

Gráfico 4 – Índice ANEEL de Satisfação do Consumidor (IASC)

Fonte: Aneel

69. Com efeito, a performance da Eletroacre no que tange aos níveis de satisfação dos

consumidores, embora tenha apresentado substancial melhora em 2014 em relação ao resultado

81


alcançado no ano anterior, o que interrompeu uma trajetória de queda, voltou a apresentar declínio

expressivo em 2015.

70. Não se olvida que os resultados de pesquisas de satisfação são sujeitos a grandes variações em

razão do humor do consumidor no momento em que é questionado, o que pode mudar a opinião

declarada em face do seu relacionamento mais recente com a distribuidora, ou, mesmo, devido a

reajustes na tarifa autorizados pelo órgão regulador.

71. Seja como for, não se pode desprezar a opinião daquele que é o destinatário final de todo o

setor elétrico, responsável, em última instância, por financiar a complexa estrutura formada por

empresas geradoras, transmissoras e distribuidoras de energia.

72. Essa abordagem, inclusive, integra o acompanhamento que a agência reguladora do setor

elétrico faz sobre o desempenho das distribuidoras mediante a aferição do Índice Aneel de Satisfação do

Consumidor (IASC), informação regularmente divulgada aos interessados.

73. Segundo essa abordagem, quando comparada com as demais distribuidoras, a situação da

Eletroacre revela-se ainda pior, pois seu desempenho em 2015 a coloca entre as seis concessionárias

com os piores índices de satisfação do consumidor, conforme Tabela 5.

Tabela 5 – Dez menores índices Iasc em 2015

Fonte: Relatório IASC 2015 (peça 55, p. 19)

74. Nos capítulos que se seguem, as constatações relevantes sobre as condições afetas à

sustentabilidade econômico-financeiro da Eletroacre e acerca da gestão da empresa sobre os principais

aspectos que impactam a qualidade do serviço de distribuição de energia prestado aos consumidores

acreanos são relatadas.

3. SITUAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA DA ELETROACRE

75. Um dos objetivos desta fiscalização, como já realçado, foi avaliar a gestão econômico-

financeira da Eletroacre a fim de verificar se a empresa mitiga os riscos associados à deterioração do

valor de seus ativos, com ênfase para os impactos das perdas não técnicas de energia, da inadimplência

e do endividamento da empresa.

76. Tal abordagem, não obstante, necessitou ser ampliada para contemplar o novo cenário

exsurgido da decisão da Eletrobras de não prorrogar a concessão de suas distribuidoras, especialmente,

o marco regulatório a ser observado pela Eletroacre neste período em que presta o serviço de

distribuição de energia aos consumidores acreanos na condição de empresa designada.

77. Tendo em conta as análises efetuadas sobre os dados e as informações obtidas nesta auditoria,

obteve-se que a Eletroacre, de fato, não vem conseguindo produzir resultados suficientes sequer para

honrar seus compromissos financeiros (peça 68), chegando a registrar prejuízos acumulados em

montante superior a seu capital social no último exercício (peça 41, p. 86).

78. Essa situação econômico-financeira, segundo o diagnóstico a que chegou o órgão técnico da

Aneel ao tratar das condições para a prestação do serviço de distribuição de energia pelas empresas que

não tiveram suas concessões prorrogadas (peça 24, p. 26), decorre do descompasso entre os custos

praticados pelas concessionárias da holding Eletrobras e os patamares reconhecidos nas tarifas de

energia, circunstância que produziu impactos significativos nos resultados da Eletroacre e comprometeu

82


sua capacidade de realizar os investimentos necessários para prestar o serviço de distribuição de

energia adequadamente.

79. De fato, trata-se de círculo vicioso cuja retroalimentação é, ao menos em parte, interrompida

pelos termos e condições estabelecidos pelo MME para a prestação do serviço de distribuição de energia

por empresa designada (peça 52), ato cuja regulamentação encontra-se em estudo no âmbito da Aneel

(peças 24, 46 e 51).

80. Considerando que as premissas sobre as quais a Eletroacre atuava enquanto ainda detinha

sua concessão (ou processava proposta de prorrogação da concessão), foram substancialmente

modificadas para este período em que, de forma excepcional, passou a prestar o serviço de distribuição

de energia mediante designação do MME, este fato assume especial relevância para a análise da

situação econômico-financeira da empresa, razão pela qual esta condição será a primeira a ser

abordada.

81. Em seguida, são relatados os demais aspectos relevantes que afetam (ou afetaram) a gestão

econômico-financeira da distribuidora fiscalizada, quais sejam: perdas de energia; inadimplência dos

consumidores de energia; despesas operacionais; e, características do endividamento da Eletroacre.

3.1. LIMITES DE ATUAÇÃO DA ELETROACRE NA CONDIÇÃO DE EMPRESA

DESIGNADA

82. Os termos e as condições estabelecidos pela Portaria MME 388, de 26/07/2016, para reger a

prestação do serviço de distribuição de energia elétrica pelas distribuidoras cujas concessões não foram

prorrogadas alcança a Eletroacre no período que vai da publicação do ato que a designou para assumir

o serviço, 05/08/2016, até a assunção de novo concessionário (ou até 31/12/2017), assegurando

remuneração adequada à distribuidora mediante complementação do déficit de fluxo de caixa da

empresa causado pelo descompasso entre as despesas reais e as regulatórias, bem assim dispondo que a

empresa deve se manter adimplente com suas obrigações.

83. Para melhor compreensão das aludidas disposições, cumpre rememorar que o Decreto 8.461,

de 02/06/2015, ao regulamentar a possibilidade de o MME prorrogar por trinta anos as concessões de

distribuição de energia elétrica outorgadas antes da edição da Lei 8.987, de 13/02/1995, dispôs que esse

benefício dependeria da aceitação expressa pela concessionária das condições estabelecidas em termo

aditivo ao contrato de concessão.

84. Essa repactuação dos contratos de concessão, ao mesmo tempo em que formalizaria a

mencionada dilação nos prazos de vigência, acrescentaria maiores exigências à atuação das

distribuidoras aderentes, inclusive, estabelecendo critérios aptos a regular a eficiência da gestão

econômico-financeira das empresas.

85. Nesse passo, conforme se extrai do Relatório de Gestão da Eletroacre alusivo ao exercício de

2015 (peça 41, p. 9), apurou-se que as empresas de distribuição da Eletrobras foram convocadas por

meio da publicação de Despacho do MME em 30/11/2015, o que, em vista de alteração promovida pela

Medida Provisória 706/2015, autorizava a Eletroacre a assinar o termo aditivo da prorrogação da

concessão no prazo de até duzentos dias contados da convocação, ou seja, até 26/07/2016.

86. Ocorre que, por decisão tomada na 165ª Assembleia Geral Extraordinária dos acionistas de

sua controladora, ocorrida em 22/07/2016, a Eletroacre foi impedida de firmar a aludida prorrogação

(peça 11). Na prática, não custa frisar, tratou-se de resolução tomada pelo Governo Federal, porquanto,

como se sabe, é o referido ente o possuidor da maioria das ações da Eletrobras.

87. Em que pese tratar-se de decisão esperada há anos, o Governo Federal optou por aproveitar o

ensejo do fim das concessões para dar curso a estratégia de se desfazer das distribuidoras de energia

que ainda lhe pertencem, resolvendo licitar as respectivas áreas de concessão em conjunto com a

transferência do controle acionário destas empresas.

88. Amparando essa resolução, a Medida Provisória 735, de 22/06/2016, acrescentou

o § 1º-A ao art. 8º da Lei 12.783/2013 para facultar à União, quando o prestador do serviço do setor

elétrico for pessoa jurídica sob seu controle, licitar as concessões não prorrogadas associada à

83


transferência de controle da pessoa jurídica prestadora do serviço, outorgando contrato de concessão ao

novo controlador pelo prazo de trinta anos.

89. Por conseguinte, ante a decisão de não renovar a concessão e com fundamento no art. 9º, § 1º,

Lei 12.783, de 11/1/2013, o MME, por meio da Portaria 421, de 3/8/2016, designou a Eletroacre para

prestar o serviço de distribuição de energia elétrica no estado do Acre até que seja concluída a licitação

para a nova concessão e sua desestatização (peça 12). Do mesmo modo, atos com igual teor foram

editados em relação às demais distribuidoras de energia pertencentes à Eletrobras.

90. Como a referida portaria foi publicada no Diário Oficial da União de 5/8/2016, a partir desta

data a Eletroacre passou a prestar o serviço de distribuição de energia elétrica aos consumidores

acreanos nos termos e condições estabelecidos na Portaria MME 388, de 26/7/2016, até a assunção de

novo concessionário, ou até 31/12/2017 (peça 52).

91. Malgrado o referido ato estabeleça o termo final para a designação como sendo o último dia

do próximo exercício, isto se não ocorrer a assunção de novo concessionário, não se descarta a

possibilidade de o MME prorrogar a vigência da designação caso a realização da licitação da concessão

não chegue a bom termo dentro do prazo programado.

92. Registre-se que as designações das empresas cujas concessões não foram prorrogadas, na

visão do órgão regulador, têm dois objetivos fundamentais. Primeiro, garantir a continuidade do serviço

público cuja titularidade é da União. Segundo, viabilizar a licitação para contratação de um novo

concessionário, o que, segundo a Aneel, será a solução definitiva para o atendimento adequado aos

consumidores (peça 24, p. 15).

93. Por seu turno, embora as diretrizes do novo regime já estejam estabelecidas, a integral

definição do modelo de prestação do serviço de energia elétrica mediante empresa designada reclama

complementação da Aneel, bem como a prática de atos por parte das empresas designadas e de sua

controladora. Medidas essas já iniciadas, mas ainda não concluídas.

94. De toda sorte, tendo em conta os elementos coligidos na presente auditoria, obteve-se que, em

razão das atividades que deve exercer neste período de prestação temporária, conforme autorizado no

art. 9º, § 6º, da Lei 12.783/2013, a Eletroacre passou a fazer jus à remuneração adequada, ou seja,

aquela necessária para assegurar a continuidade do negócio e à prestação adequada do serviço público

de distribuição de energia elétrica.

95. Cumpre esclarecer que a expressão “remuneração adequada” traduz, na verdade, a diferença

entre os recursos mínimos necessários à operação da distribuidora e a sua efetiva geração de caixa. Em

outras palavras, trata-se da parcela de recursos cuja complementação por outras fontes foi identificada

como indispensável pelo órgão regulador para, ao menos, manter o atual nível de desempenho das

distribuidoras designadas (peça 24, p. 16).

96. De modo técnico, nos termos do caput do art. 11 da Portaria MME 388/2016, tal remuneração

define-se pela seguinte equação: geração operacional de caixa – investimentos de reposição – juros da

dívida ≥ 0, onde:

a) geração operacional de caixa: lucros antes de juros, impostos, depreciação e amortização

(Lajida) ajustada por eventos não recorrentes;

b) investimentos de reposição: quota de reintegração regulatória (QRR); e

c) juros da dívida: dívida líquida x (1,11 x Selic).

97. Nos parágrafos da referida disposição normativa restou estabelecido competir à Aneel definir

os critérios a serem utilizados no cálculo dos aludidos parâmetros, bem assim a possibilidade de as

distribuidoras designadas receberem recursos, inclusive mediante empréstimos da Reserva Global de

Reversão (RGR), conforme a disponibilidade deste fundo setorial.

98. Neste aspecto, considerando a penúria financeira enfrentada pela Eletroacre em decorrência

dos prejuízos acumulados nos últimos exercícios que, inclusive, levaram a distribuidora a apresentar um

passivo a descoberto de quase 130 milhões de reais ao final do exercício de 2015 (peça 41, p. 86),

84


revela-se um alento a expectativa de a empresa vir a ter assegurado um fluxo de caixa mínimo para fazer

frente às despesas efetivas de sua operação.

99. Importante destacar que, antes de dar contornos finais aos termos e condições a serem

adotados no novel modelo e visando obter subsídios para o aprimoramento da regulamentação disposta

na Portaria MME 388/2016, a Aneel promoveu a Audiência Pública 63/2016 (vide "participação

pública" no portal da Aneel).

100. Não obstante, como adiantado, embora a referida audiência tenha sido encerrada, a

regulamentação sobre a qual se colheu contribuições não havia sido editada pela Aneel até o

encerramento desta fiscalização.

101. Neste cenário, adverte-se que as informações ora apresentadas têm por base, essencialmente,

as análises tecidas pelo órgão regulador do setor elétrico na Nota Técnica 331/2016-SCT-SRD-SEM-

SRG-SGT-SFF-ASD/Aneel, de 13/9/2016, documento por meio do qual a Aneel explicita sua proposta de

regulamentação para a prestação de serviço de distribuição de energia pelas distribuidoras designadas

(peça 24), bem como a própria minuta de resolução (peça 46).

102. Não se vislumbra, é importante frisar, que a Aneel venha a incorporar modificações

substanciais à proposta de normatização submetida à apreciação pública. Tanto que, por meio do

Despacho 2.447, de 13/9/2016, o Diretor-Geral da Aneel, cautelarmente, dentre outras medidas,

determinou ao gestor do fundo RGR a concessão de empréstimos às empresas designadas na forma

proposta no regulamento debatido na audiência pública (peça 25).

103. Quanto à nova regulação em si, verifica-se que ela estabelece condições mais favoráveis às

empresas que atendem estados da federação cujas capitais não estavam interligadas ao SIN na data de

9/12/2009, especialmente quanto a perdas de energia e aos custos com o suprimento de energia.

Excepcionalidades essas que não contemplaram a Eletroacre porquanto a capital do estado do Acre

havia sido interligada ao SIN pouco antes da referida efeméride.

104. Essa distinção, importa esclarecer, decorre de decisão do legislador que, por meio da Lei

12.999, de 21/6/2016, introduziu o art. 4º-A na Lei 12.111, de 9/12/2009, para flexibilizar as exigências a

que se encontram submetidas as empresas que prestam o serviço de distribuição de energia em estados

cujas capitais não haviam sido interligas ao SIN até a conversão em lei da MP que estabeleceu o

regramento vigente para a prestação do serviço de distribuição de energia nos Sistemas Isolados (SI).

105. Alcançando a generalidade das distribuidoras designadas, a regulamentação em discussão

na Aneel (peça 46) trata de aspectos como reajustes e revisões tarifárias para o período (art. 1ª),

contratação e recebimento de recursos de fundos setoriais (art. 2º), autorização para que os recursos das

compensações por violação aos limites de qualidade sejam convertidos em investimentos (art. 4º),

obtenção de empréstimos da RGR (art. 5º), exigências quanto a gestão no período (art. 6º), bem como

acerca da inadimplência intrassetorial (art. 7º).

106. No que se refere aos reajustes e às revisões tarifárias, as distribuidoras designadas seguirão

se submetendo aos Procedimentos de Regulação Tarifárias (Proret) e aplicando as tarifas homologadas

pela Aneel, beneficiando-se, contudo, da excepcional dispensa da demonstração de adimplência setorial

(peça 24, p. 4).

107. Dispositivo também benéfico em relação ao regime anterior é a permissão para que as

empresas designadas contratem e recebam recursos da Conta de Consumo de Combustíveis (CCC), da

Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) e da Reserva Global de Reversão (RGR), desde que se

mantenham adimplentes com suas obrigações regulatórias no período (peça 46, p. 2).

108. Segundo a análise da Aneel, caso não pudessem contar com o repasse dos recursos dos

aludidos fundos, as distribuidoras designadas não teriam condições de cumprir com suas obrigações

setoriais, o que ameaçaria a sustentabilidade do atual modelo de suprimento de energia aos

consumidores que tem, na adimplência das distribuidoras, pilar fundamental para garantir os fluxos de

pagamentos de geradores, transmissores e beneficiários dos próprios encargos (peça 24, p. 15).

http://www.aneel.gov.br/audiencias-publicas

http://www.aneel.gov.br/audiencias-publicas

85


109. Outra inovação que poderá contribuir para a melhoria da qualidade do serviço prestado é a

autorização para que os recursos das compensações por violação aos limites de qualidade previstos nos

Procedimentos de Distribuição de Energia Elétrica no Sistema Elétrico Nacional (Prodist) referentes à

continuidade do serviço (DEC/FEC) e ao nível de tensão sejam convertidos em investimentos (peça 46, p.

2).

110. Essa faculdade tem fundamento no disposto no § 7° do art. 5° da Portaria 388/2016-MME,

dispositivo normativo segundo o qual, como mecanismo de incentivo à melhoria da qualidade do serviço

prestado, o descumprimento de padrões de qualidade estabelecidos pela Aneel por parte das empresas

designadas podem ter como sanção a destinação dos recursos das compensações individuais por

violação dos padrões regulatórios para investimentos, devendo os respectivos valores apurados das

compensações serem contabilizados como Obrigações Especiais (peça 24, p. 12).

111. Haja vista que sobre as Obrigações Especiais não incide remuneração e depreciação nos

processos de revisão tarifária, entende a Aneel restar mantido o mecanismo de incentivo à melhoria do

serviço, porquanto ainda capaz de induzir a uma redução do valor das compensações em razão de o

registro dos investimentos sob esta rubrica não contar na base de remuneração da empresa e, por via de

consequência, afetar negativamente o valor de mercado da distribuidora (peça 24, p. 12).

112. Desse modo, a perspectiva de curto prazo para a troca de controle do prestador do serviço

associada ao objetivo do controlador das empresas designadas em obter o valor máximo das empresas

no momento da venda, como projeta a Aneel (peça 24, p. 13), deixa claro o benefício em se atuar na

qualidade do serviço em razão de que um aumento do valor das compensações tornará as empresas

menos atraentes na licitação que selecionará novos concessionários para assumir a operação nas áreas

de concessão não prorrogadas.

113. Considerando que os valores das compensações no âmbito Eletroacre são expressivos e têm

apresentado um comportamento de alta nos últimos exercícios, alcançando o montante de

R$ 9.780.220,22 em 2015 e perfazendo R$ 26.741.268,60 no período 2013-2015, conforme delineado na

Tabela 6, tais recursos constituirão importante fonte de financiamento a distribuidora.

Tabela 6 - Valores de compensações individuais pagas pela Eletroacre

Exercício

Continuidade

(A)

Nível de tensão

(B) (A) + (B)

2013 7.869.826,65 588.300,88 8.458.127,53

2014 7.287.045,85 1.215.875,00 8.502.920,85

2015 7.683.933,22 2.096.287,00 9.780.220,22

Total 22.840.805,72 3.900.462,88 26.741.268,60

Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Aneel

114. Destaca-se que a principal excepcionalidade concebida para assegurar remuneração

adequada às distribuidoras designadas até a assunção de novo concessionário consubstancia-se na

previsão de empréstimos do fundo RGR, sob a condição de elas se manterem adimplentes com suas

obrigações regulatórias pactuados para o período (peça 46, p. 3).

115. A taxa de juros a ser utilizada para em tais empréstimos será de 111% da Selic (média do

mercado), prevendo-se que a amortização de principal e o pagamento de juros terão carência de doze

meses após a assunção da concessão pelo novo concessionário (peça 46, p. 4). Condições importantes

para não prejudicar as combalidas finanças das empresas designadas.

116. Deve-se ressaltar, por relevante, que os empréstimos de recursos da RGR, na forma proposta

pela Aneel, visam apenas assegurar a condição mínima de sustentabilidade das distribuidoras, ou seja,

garantir que haja recursos suficientes para o cumprimento das obrigações setoriais (compra de energia,

transmissão de energia e encargos setoriais), pagamento de despesas decorrentes da operação e

manutenção, investimentos mínimos em reposição (QRR), além do pagamento dos juros da dívida (peça

24, p. 3).

86


117. Registre-se que, no caso da Eletroacre, a estimativa preliminar da Aneel é de que a

complementação mediante empréstimos da RGR, designada como a remuneração adequada, assumiu a

referência mensal de R$ 9.241.189,95 (peça 46, p. 8).

118. Sob o ponto de vista dos consumidores e demais agentes que atuam no setor elétrico, as

condições mais relevantes propostas pelo órgão regulador para disciplinar a gestão das empresas

designadas encontram-se dispostas no art. 6º da minuta de resolução (peça 46, p. 4), cumprindo realçar

as que dizem respeito à adimplência setorial e aos indicadores de qualidade do serviço.

119. Decerto, o reforço de caixa proporcionado pelos empréstimos da RGR visa garantir que as

distribuidoras disponham de recursos suficientes para arcar com suas obrigações ordinárias, não

subsistindo justificativa para eventual inadimplência com os encargos setoriais. Trata-se, portanto, de

contrapartida básica, cujo cumprimento revela-se inescusável para as empresas designadas.

120. Quanto à inadimplência consumada no período anterior à designação, o regulamento

proposto pelo Aneel alvitrou que eventuais créditos junto aos fundos setoriais CCC, CDE e RGR,

relativos ao período em que a distribuidora designada era concessionária, poderão ser utilizados para

pagamentos dos credores intrasetoriais cujos créditos dizem respeito ao mesmo período.

121. Como relata a Aneel (peça 24, p. 28), as concessionárias da Eletrobras têm passivos relativos

ao período anterior à designação denunciados no Cadastro de Inadimplentes do Setor Elétrico. Por

outro lado, essas mesmas concessionárias possuem créditos junto aos fundos setoriais relativos ao

período em razão delas não terem recebido tais créditos, justamente, porque estavam inadimplentes com

obrigações intrasetoriais.

122. No entanto, como bem avalia o referido órgão regulador, em razão do fim da concessão,

afasta-se a vedação dos repasses como forma de incentivar a distribuidora a voltar a ficar adimplente.

123. Decerto, entende-se oportuno e conveniente que os créditos das distribuidoras junto aos

fundos setoriais sejam utilizados para repasse direto aos seus credores, como forma de reduzir a

inadimplência destas empresas com obrigações setoriais.

124. O regulamento proposto também deixa claro que a Eletroacre e as demais designadas devem

seguir perseguindo obter desempenho convergente com os referenciais regulatórios definidos para

perdas, custos operacionais e DEC/FEC, não se admitindo performance pior do que a alcançada no

período compreendido entre julho de 2015 e junho de 2016 (peça 46, p. 4-5).

125. Desse modo, embora mantida a diretriz de permanente aperfeiçoamento dos mencionados

referenciais regulatórios, a manutenção do desempenho anteriormente alcançado corresponde ao que,

efetivamente, será exigido das distribuidoras designadas até a assunção de novo concessionário.

126. Essa flexibilização por parte do órgão regulador decorre do reconhecimento de que, por se

tratar de um período transitório, de curta duração, os resultados de ações de melhoria de gestão

demandam um prazo maior para apresentar efeitos significativos (peça 24, p. 27).

127. De todo modo, a melhoria da gestão, como destacado pela Aneel (peça 24, p. 3), deve ser

buscada mesmo neste período transitório porque agrega valor no processo de troca de controle

societário, viabilizando a solução definitiva para a prestação do serviço de distribuição de energia nas

áreas das concessões não renovadas.

128. Para alcançar esse desiderato, a Aneel exigiu de cada empresa designada a apresentação de

um Plano de Prestação Temporária do Serviço (PPTS) relativo ao período da designação, estabelecendo

ainda que os dirigentes máximos dessas distribuidoras deverão comparecer mensalmente à referida

Agência para prestar contas a respeito de sua execução (peça 46, p. 5).

129. Além do comparecimento mensal para o fim de prestar contas, os dirigentes máximos das

empresas designadas e do sócio controlador terão de enviar à Aneel relatórios trimestrais atestados

pelos respectivos conselhos fiscais acerca do cumprimento do PPTS, contendo, no mínimo, a

comparação entre as condições definidas pelo órgão regulador e os resultados alcançados para cada um

dos indicadores monitorados, bem como ações implantadas e em fase de implementação para

cumprimento do plano proposto (peça 46, p. 5).

87


130. Também se exigirá das empresas designadas e de sua controladora a subscrição de Termo de

Compromisso pelo qual obrigam-se a observar as obrigações assumidas como condição para a liberação

dos recursos de CCC, CDE e RGR, do empréstimo com recursos da RGR e da aplicação de reajustes e

revisões tarifárias (peça 46, p. 11-12).

131. Contudo, conforme reportado pela Eletroacre, sequer o PPTS da distribuidora havia sido

aprovado pela sua controladora ao final da execução da presente fiscalização. Fato que implicou a

definição de novo cronograma para a realização de ajustes no documento antes de submetê-lo à Aneel.

132. De toda sorte, colheu-se o compromisso dos gestores da Eletroacre em disponibilizar também

a este Tribunal o referido plano quando este vir a ser homologado (peça 51).

133. Deve-se ainda destacar, conforme assinalado no regulamento proposto pela Aneel (peça 46, p.

5), o fato de não se ter previsto a automática suspensão do repasse de recursos dos referidos fundos

setoriais porquanto, nos casos de descumprimento das condições e limites estabelecidos sem causa

justificável, é que a Aneel poderá determinar, por meio de ato específico, a suspensão dos repasses de

recursos de CCC, CDE e RGR, do empréstimo com recursos da RGR e da aplicação de reajustes e

revisões tarifárias.

134. Em sintonia com essa estratégia, previu-se o estabelecimento de um regime excepcional de

sanções regulatórias a ser aplicado, priorizando o caráter exclusivamente orientativo e/ou

determinativo, sem a imposição de penalidades no caso das ações fiscalizadoras cujos Termos de

Notificação sejam emitidos durante o período de vigência das designações, inclusive, facultando-se a

autorização de suspensão da exigibilidade de multas já transitadas em julgado (peça 46, p. 7).

135. Avalia-se, por último, que a possibilidade de receber adiantamento de recursos de sub-

rogação da CCC para a implantação de novas instalações de linhas de distribuição com vistas à

interligação de sistemas isolados (peça 46, p. 6), por demandar esforço adicional para as distribuidoras

designadas, mormente no desenvolvimento de ações para licitar e executar obras de vulto, dificilmente

beneficiará empresas menores, como é o caso Eletroacre, porque a assunção destes encargos poderiam

vir a ultrapassar a capacidade de gestão da distribuidora.

136. No geral, verifica-se que se, por um lado, os termos e condições para a prestação do serviço

de distribuição de energia como empresa designada dão novo folego à situação econômico-financeira da

Eletroacre, por outro, impõe-lhe a observância de exigências regulatórias segundo um esquema de rígido

controle como contraprestação para usufruir dos benefícios criados para viabilizar a continuidade da

operação da distribuidora até a assunção de novo concessionário.

137. Essa deterioração da situação econômico-financeira da Eletroacre e das demais empresas

designadas, segundo manifestação técnica da Aneel decorre, essencialmente, de desajustes em três

aspectos: custos operacionais, perdas não técnicas e qualidade do serviço. Por conseguinte, os repasses

da RGR servirão para cobrir a diferença entre os parâmetros regulatórios definidos pelas metodologias

de cálculo tarifário e os valores de fato praticados pelas distribuidoras (peça 24, p. 26).

138. Decerto, espera-se que a Eletrobras estimule a gestão de suas distribuidoras a envidar seus

melhores esforços para se tornarem mais eficientes e melhorarem seus desempenhos no transcorrer do

período de designação, visto que o valor residual recebido pela venda da concessão será diretamente

proporcional a capacidade dessas empresas de prestar bons serviços e de reduzir seus custos (peça 24, p.

26).

139. Ocorre que, malgrado o auxílio financeiro disponibilizado, o regime precário (sem concessão)

a que submetida a Eletroacre, não há dúvidas, afeta negativamente a gestão da distribuidora a ponto de

inviabilizar ações que demandam maior tempo de implementação, tal como ocorrido na programada

contratação de empresa para prestar serviços de telecobrança (peça 27, p. 2).

140. Ademais, há que se considerar a ressalva disposta no regulamento em apreciação de que, em

não havendo recursos suficientes, as parcelas mensais de empréstimos da RGR serão limitadas de forma

proporcional para todas as distribuidoras beneficiárias, podendo os valores retidos serem liberados nos

meses subsequentes, desde que haja disponibilidade de recursos (peça 46, p. 3).

88


141. Neste cenário de incerteza, a programação de novos investimentos poderá assumir um perfil

conservador, vez que a Eletroacre não conta com fluxo de caixa suficiente sequer para honrar suas

despesas ordinárias, conforme será melhor analisado adiante, quando apreciado o endividamento da

empresa.

142. Assim sendo, não se pode esperar melhorias significativas na qualidade do serviço prestado

pela Eletroacre neste período em que a distribuidora atua como empresa designada.

143. Nesse sentido, no âmbito da própria Aneel há a compreensão de que a remuneração adequada

tem como fundamento garantir a continuidade do serviço, de modo que a complementação de recursos

mediante empréstimos da RGR tem o objetivo claro de manter, no mínimo, a qualidade do serviço já

prestado e não de, necessariamente, incrementá-la (peça 24, p. 18).

144. Os riscos envolvidos, não é demais destacar, ultrapassam os interesses dos consumidores

diretamente atendidos pela Eletroacre e pelas demais distribuidoras da Eletrobras cujas concessões não

foram renovadas, pois a regulação do serviço prestado por essas empresas necessita equilibrar a

viabilidade dos negócios neste período transitório e sem prejudicar o cumprimento dos encargos

setoriais.

145. Assim sendo, dada a inconveniência de se prolongar o regime de designação além do tempo

estritamente necessário, mormente em face da premente necessidade de novos investimentos para

garantir a desejável qualidade dos serviços prestados, o acompanhamento das diversas etapas do

processo de desestatização deflagrado a partir da decisão da Eletrobras de não prorrogar as concessões

de distribuição de suas controladas assume especial relevo.

146. Avalia-se, contudo, não ser conveniente ou oportuno o TCU desencadear ações junto às

distribuidoras designadas pertencentes a sua clientela, vez que os próprios atos de designação (vide o da

Eletroacre à peça 12) estabeleceram que a prestação do serviço deve ocorrer conforme os termos e

condições dispostos na Portaria MME 388, de 26/7/2016, observado as normas, instruções e

determinações expedidas pelo designante e a correlata regulação da Aneel.

147. Ademais, eventual expedição de recomendações a Eletroacre neste momento, além de pouco

acrescentar aos parâmetros já dispostos pela Agência reguladora do setor elétrico, teria o indesejável

efeito de submeter a empresa fiscalizada a dupla instância de controle para as mesmas ações, o que não

seria razoável e eficiente.

148. Pelo exposto, propõe-se dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em

infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações apuradas nesta fiscalização a fim de que

avalie a conveniência e a oportunidade de adotar ações de controle com vistas a induzir os órgãos e

entidades integrantes de sua clientela, especialmente a Aneel, a assegurar o funcionamento adequado

dos mecanismos de controle estabelecidos para reger a prestação do serviço temporário de distribuição

de energia pelas empresas designadas.

3.2. Perdas elétricas acima dos padrões definidos pela Aneel

149. As perdas de energia na rede de distribuição da Eletroacre, em face das dificuldades

enfrentadas pela distribuidora em realizar os investimentos necessários ao combate de desvios e fraudes,

têm ultrapassado os níveis admitidos pela Aneel em mais de 5% nos últimos exercícios, o que implica

dizer que os custos inerentes a essa parcela de energia injetada em seu sistema, por não integrar o valor

das tarifas cobradas dos consumidores, consubstancia ônus exclusivo da distribuidora.

150. Como destacado na análise efetuada sobre os termos e condições estabelecidos para a

prestação do serviço como empresa designada (item 3.1), mesmo durante este período em que atua sem

concessão, a Eletroacre deve seguir perseguindo obter desempenho convergente com os referenciais

regulatórios definidos para perdas.

151. No entanto, de acordo com a minuta de regulamento em discussão na Aneel, neste período

excepcional, o que realmente será exigido é que níveis de perdas de energia não se deteriorem em

relação às perdas reais da distribuidora apuradas no período compreendido entre julho de 2015 e junho

de 2016 (peça 46, p. 4-5).

89


152. Desse modo, para se manter adimplente quanto ao parâmetro perdas de energia, deve a

Eletroacre, caso não consiga melhorar, ao menos manter o desempenho apurado no último ano em que

atuou como concessionária.

153. Quanto ao desempenho anterior, conforme se extrai do Gráfico 5, constata-se que, embora a

distribuidora fiscalizada tenha reduzido o total de perdas no último triênio, a quantidade de energia

perdida superou, seguidamente, os níveis definidos pela Aneel. Também é possível verificar, que, exceto

quanto ao exercício de 2015, a distância entre as perdas reais e as metas pactuadas com a Eletrobras no

âmbito do CMDE foi ainda maior no período analisado.

Gráfico 5 - Perdas totais de energia pela Eletroacre (2013-2015)

Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Eletroacre

154. Para bem compreender o tema em exame, cabe assentar que a diferença entre a quantidade de

energia que as distribuidoras recebem dos agentes supridores (transmissoras, geradores ou outras

distribuidoras) e a quantidade de energia medida como entregue aos consumidores corresponde a perda

de energia total. Tais perdas, que ocorrem dentro do próprio sistema de distribuição, conforme a sua

causa, dividem-se em técnicas e não técnicas.

155. As perdas técnicas, como esclarece a Aneel em seu portal, são inerentes ao transporte da

energia elétrica na rede, estando relacionadas à transformação de energia elétrica em energia térmica

nos condutores, perdas de energia ocorrida nos núcleos dos transformadores, etc. Em outras palavras, as

perdas técnicas podem ser entendidas como a parcela de energia consumida pelos equipamentos

responsáveis pela distribuição da energia até os consumidores.

156. Já as denominadas perdas não técnicas, correspondem à diferença entre as perdas totais e as

perdas técnicas, considerando, portanto, todas as demais perdas associadas à distribuição de energia

elétrica, tais como furtos de energia, erros de medição, erros no processo de faturamento, unidades

consumidoras sem equipamento de medição, etc. Em suma, tratam-se de perdas associadas à gestão

comercial da distribuidora.

157. Saliente-se que a Aneel define os limites regulatórios de perdas não técnicas pela comparação

de desempenho das distribuidoras, respeitando as características socioeconômicas das áreas de

concessão. Essa comparação leva em conta as áreas de concessão e o respectivo grau de dificuldade

enfrentado para o combate às fraudes de energia.

158. Desse modo, o referencial regulatório de perdas não técnicas é estabelecido observando o

desempenho histórico das perdas não técnicas da empresa distribuidora e os níveis de perdas reais

praticados por empresas consideradas “comparáveis” e mais eficientes (peça 77, p. 4).

159. Não obstante o desempenho neste aspecto da gestão ter ficado aquém das metas perseguidas,

a Eletroacre reportou desenvolver ações de combate às perdas não técnicas baseada em três diretrizes,

http://www.aneel.gov.br/informacoes-tecnicas/-/asset_publisher/CegkWaVJWF5E/content/perdas/654800?inheritRedirect=false&redirect=http%3A%2F%2Fhwe100%3A8080%2Fweb%2Fguest%2Finformacoes-tecnicas%3Fp_p_id%3D101_INSTANCE_CegkWaVJWF5E%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview%26p_p_col_id%3Dcolumn-2%26p_p_col_pos%3D1%26p_p_col_count%3D2

90


quais sejam: fiscalização, substituição de equipamentos obsoletos ou danificados, bem assim mediante a

regularização de consumidores clandestinos (peça 19, p. 2-4; peça 27, p. 4-6).

160. Por seu turno, em que pese a Eletroacre tenha admitido monitorar as perdas não técnicas sem

estratificar os níveis de tensão, a distribuidora aduziu que promove ações exaustivas de inspeção nos

grandes consumidores supridos em média e alta tensão (peça 19, p. 1).

161. Decerto, malgrado não se tenham coletado evidências que permitam corroborar em plenitude

essa afirmação, verificou-se que a Eletroacre dispõe de contratos de prestação de serviços específicos

para UC do grupo A (alta e média tensão e optantes) e para UC supridos em baixa tensão (peça 19, p.

4). Fato que, de fato, indica maior controle sobre os grandes consumidores.

162. Na vertente fiscalização, a Eletroacre, de acordo com os gestores ouvidos, prioriza a

apuração de denúncias, haja vista essa estratégia imprimir maior efetividade a esse tipo de ação de

combate a perdas não técnicas de energia (peça 27, p. 4).

163. Também são consideradas informações sobre o faturamento das unidades consumidores (peça

19, p. 3), bem como é conferido acompanhamento especial aos consumidores pertencentes a ramos de

atividade nos quais o desvio de energia ocorre com maior frequência, tais como: postos de combustíveis,

fábricas de gelo e panificadoras (peça 27, p. 4).

164. Concatenando dados apresentados pela Eletroacre (peça 19, p. 5) foi possível elaborar o

Gráfico 6, a seguir colacionado, de onde se extrai que as variáveis consideradas no planejamento das

ações de fiscalização no combate a perdas, de fato, têm contribuído para o alcance de boa taxa de

sucesso, vez que esse indicador apresentou um comportamento crescente no exercício de 2016,

mantendo-se acima de 30% no segundo quadrimestre.

Gráfico 6 – Taxa de sucesso nas inspeções


165. Segundo a Eletroacre, quando a distribuidora identifica qualquer irregularidade na

alimentação de unidade consumidora (UC) ou falha na medição, além de promover a tempestiva

correção da situação encontrada (peça 19, p. 5), adota providências para promover a recuperação do

faturamento conforme os padrões estabelecidos na Resolução Aneel 414/2010.

166. Nas inspeções de UC do Grupo A, a Eletroacre reportou utilizar o equipamento TX-20

Consumidor Auditor, que é um analisador de relação de Transformador de Corrente-TC, capaz de

fornecer informações das relações dos equipamentos ligados, que são comparados com as informações

dos dados cadastrais do Sistema Comercial de Faturamento (peça 19, p. 6).

167. Já para as UC do Grupo B, a distribuidora utiliza equipamento Analisador de Desvio de

Registro (ADR), instrumento que possibilita a aferição em campo dos medidores ligados em baixa tensão

com resultado instantâneo de eventuais erros encontrados. Isso, segundo a fiscalizada, proporciona uma

91


tomada de decisão no momento da inspeção sobre a substituição, ou não, do medidor avaliado (peça 19,

p. 6).

168. De fato, apurou-se que a Eletroacre possui estratégias estabelecidas para a recuperação de

energia, inclusive com metas a serem perseguidas (peça 78), malgrado o desempenho parcial neste

exercício ainda esteja longe do resultado almejado, conforme apresentado no Gráfico 7.

Gráfico 7 – Energia recuperada em 2016


169. Após o vencimento da fatura de recuperação de consumo, contudo, o crédito passa a ser

tratado tal qual uma fatura inadimplente (peça 19, p. 2), não tendo a Eletroacre, em face dos custos

envolvidos, priorizado a adoção de providências visando à responsabilização criminal dos fraudadores

(peça 27, p. 4).

170. No que tange à capacitação dos agentes responsáveis pelas inspeções, a Eletroacre relatou

que novas tipologias de fraudes identificadas são divulgadas aos integrantes das equipes de fiscalização,

inclusive mediante o estabelecimento de novos procedimentos a serem aplicados nas inspeções, bem

como por meio da expedição de orientações acerca de eventuais falhas identificadas no preenchimento

do Termo de Ocorrência de Inspeção (TOI) (peça 19, p. 6; peça 27, p. 6).

171. Por seu turno, como as equipes de fiscalização são formadas, em sua maioria, por pessoal

terceirizado, os gestores da Eletroacre entrevistados informaram que essa característica constituiria

obstáculo ao fornecimento de capacitação formal ao pessoal dedicado à tarefa, razão pela qual a

distribuidora tem se restringido à expedição de orientações e a inclusão de eletrotécnico (profissional

com melhor formação) em cada equipe (peça 27, p. 6).

172. Noutra frente, os gestores ouvidos informaram que companhas de conscientização da

população quanto ao combate a furtos e a fraudes são promovidas pela Eletroacre duas vezes ao ano

com ênfase em segurança, alertando os riscos envolvidos nas intervenções irregulares na rede de

distribuição. Tais campanhas não são intensificadas em razão de seus elevados custos (peça 27, p. 4).

173. Também se mencionou o envio de técnicos em segurança do trabalho às escolas para falar

sobre formas de economizar energia e fraudes/desvios de energia como outra ação adotada pela

Eletroacre para promover a conscientização da população (peça 27, p. 4).

174. Maior dificuldade é encontrada pela distribuidora quando consumidores não são atendidos

pela rede de distribuição, porque, nestas situações faz-se necessário promover ações de regularização

das ocupações, a exemplo do que vem sendo feito no âmbito do denominado Projeto V, financiado pelo

Banco Mundial (peça 27, p. 5).

92


175. Segundo a Eletroacre, cerca de 2.500 unidades consumidoras (UC) já foram regularizadas

por meio do referido projeto. No entanto, conforme as estimativas que subsidiaram a obtenção do crédito

junto ao mencionado agente financeiro internacional, existiriam cerca nove mil UC clandestinas. Desse

modo, restariam, ao menos, 6.500 UC a serem regularizadas (peça 27, p. 5).

176. Considerando que o número total da clientela pertencente à classe residencial atendida pela

Eletroacre em 2015 foi de 193.461 UC (vide dados do Anuário Estatístico de Energia Elétrica 2016),

verifica-se que as UC ainda não integradas à rede de distribuição correspondem a, pelo menos, 3,36%

do total. Trata-se de parcela expressiva, o que, não há dúvidas, contribui para o elevado índice de

perdas não técnicas da distribuidora.

177. No que se refere a gestão das subestações baseadas em Rio Branco, responsáveis por cerca de

60% da energia distribuída (peça 27, p. 5), destacou-se que (peça 27, p. 5): a) a Subestação São

Francisco já conta com a telemedição dos alimentadores de Média Tensão; b) no curto prazo, a

Subestação Tangará também passará a contar com o mesmo recurso; c) na Subestação Taquari será

instalado equipamento igual aos da São Francisco, obra essa a ser realizada mediante licitação que será

feita pela Centrais Elétricas de Rondônia S/A (Ceron), distribuidora também integrante da holding

Eletrobras, segundo as diretrizes do agente financiador (Banco Mundial).

178. A Eletroacre esclareceu que já havia realizado procedimento visando a aquisição dos

equipamentos de medição e contratado a execução do serviço. Todavia, haja vista a empresa contratada

não ter se mobilizado para a execução do serviço, aplicou-lhe as penas contratuais previstas e rescindiu

o contrato firmado em razão do inadimplemento (peça 19, p. 5).

179. De acordo com a Eletroacre, os dados dessas telemedições são comparados com os dados de

faturamento e irão permitir identificar quais os alimentadores da empresa possuem maiores índices de

perdas globais, o que trará maior efetividade aos serviços de inspeção (peça 19, p. 3).

180. Também reportou-se estar em curso a implantação de projeto voltado a dotar a Eletroacre e

as demais distribuidoras do grupo Eletrobras de infraestrutura de medição avançada. Embora sem

deixar claro o âmbito em que foi apurado o dado, afirmou-se que tal estrutura já estaria supervisionando

o consumo de cerca de 500 UC em MT e 100 e BT (peça 19, p. 3).

181. Outro recurso utilizado no combate a perdas é o próprio sistema adotado na gestão comercial

da Eletroacre, vez que o referido software, segundo a distribuidora fiscalizada, é parametrizado para

identificar grandes variações de consumo (acima de 30%) que, após crítica/tratamento dessa

informação, alimenta as ações de fiscalização (peça 27, p. 5).

182. Embora cerca de quarenta mil faturas sejam apontadas para crítica (variação do consumo e

faturamento pelo mínimo/média), em função de limitações orçamentárias enfrentadas pela Eletroacre, a

capacidade de tratar os dados e promover a devida fiscalização é de apenas 2.500 das ocorrências,

razão pela qual a empresa prioriza as inspeções aos consumidores trifásicos com consumo abaixo da

média (peça 27, p. 5).

183. Quanto a possíveis erros de medição, o mecanismo de controle adotado é determinar ao

leiturista a confirmação dos dados quando o valor da fatura assume o mínimo para a classe da UC

aferida (peça 27, p. 6).

184. Por seu turno, questionada sobre as consequências para a alta administração da Eletroacre

em face do atingimento/não atingimento das metas estabelecidas no CMDE para o combate a perdas, a

distribuidora informou que “o não atendimento de metas, tanto técnica como comercial, não imputa

nenhuma responsabilidade à direção da empresa” (peça 50, p. 1-2).

185. No que tange aos demais empregados, conforme reportado pela Eletroacre (peça 19, p. 7), o

desempenho alcançado pelas equipes nas metas pactuadas é considerado para fins de progressão na

carreira, bem como na Participação nos Lucros e Resultados (PLR).

186. Por fim, conforme destacado em entrevista com gestores da distribuidora (peça 27, p. 6), a

atual crise econômica tem implicado aumento nas perdas, bem como que o perfil de mercado da

Eletroacre, formado por pequenos consumidores, também prejudica o combate a perdas não técnicas.

http://www.epe.gov.br/AnuarioEstatisticodeEnergiaEletrica/Forms/Anurio.aspx

93


187. Como visto, o persistente elevado índice de perdas de energia na Eletroacre decorre, dentre

outros fatores, do expressivo contingente de ligações clandestinas (itens 173-174), das dificuldades da

distribuidora em realizar investimentos necessários à melhoria de sua rede de distribuição (item 176),

bem como da falta de recursos para promover ações de combate a perdas (itens 165, 170 e 180).

188. Frise-se que mesmo neste período em que a Eletroacre presta o serviço de distribuição de

energia a título precário, até a assunção de novo concessionário, as ações de combate às perdas não

técnicas assumem especial relevo para o bom desempenho econômico-financeiro da empresa, haja vista

que manutenção de níveis de perdas de energia em patamares superiores aos níveis regulatórios

implicam perda de receita, porquanto não são consideradas no valor da tarifa.

189. Nesse sentido, a Aneel considera que uma perda realizada muito acima da regulatória pode

mesmo comprometer a sustentabilidade da distribuidora, pois causa impacto direto na geração de caixa

(peça 15, p. 12).

190. Não obstante, considerando que as ações que a distribuidora deve desenvolver para cumprir

as exigências regulatórias atinentes às perdas de energia constarão do plano que a empresa apresentará

à Aneel para fazer jus à remuneração adequada, bem assim que a implementação dessas medidas será

acompanhada pela Aneel, com a necessária participação dos conselhos fiscais da Eletroacre e de sua

controladora (peça 46, p. 5), entende-se desnecessário a expedição de recomendações à entidade

fiscalizada quanto ao tema.

191. Por conseguinte, propõe-se dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em

infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações apuradas nesta fiscalização quanto ao

combate a perdas realizado pela Eletroacre a fim de que avalie a conveniência e a oportunidade de

adotar ações de controle com vistas a induzir os órgãos e entidades integrantes de sua clientela,

especialmente a Aneel, a assegurar o funcionamento adequado dos mecanismos de controle estabelecidos

para monitorar a gestão das perdas de energia por parte das empresas designadas prestação do serviço

temporário de distribuição de energia, nos termos da Portaria MME 388, de 26/7/2016 e respectiva

regulamentação que vier a ser editada pela Aneel.

3.3. Receita insuficiente para fazer frente às despesas financeiras

192. Embora a alavancagem financeira da Eletroacre não tenha chegado à metade do patamar

máximo considerado sustentável pela Aneel, a empresa tem apresentado dificuldades em honrar seus

compromissos financeiros em razão de não produzir fluxo de caixa suficiente para fazer frente a suas

despesas, o que tem contribuído para o aumento do seu endividamento.

193. Decerto, de acordo com o escopo desta fiscalização e com vistas a avaliar o desempenho da

Eletroacre sob a perspectiva do seu endividamento, adotou-se o mesmo indicador utilizado pela Aneel

[DL/(EBITDA−QRR)], pois revelou-se instrumento capaz de, a um só tempo, demonstrar a capacidade

da distribuidora de honrar compromissos segundo três variáveis principais: endividamento, geração de

caixa e investimentos mínimos.

194. Como se sabe, a Dívida Líquida (DL) corresponde ao montante de dívidas da empresa

deduzidas suas disponibilidades ao fim do período de apuração, bem como que o Ebitda constitui um

disseminado indicador financeiro que reflete os lucros obtidos antes da incidência de juros, impostos,

depreciação e amortização.

195. Já a Quota de Reintegração Regulatória (QRR), por sua vez, instrumentaliza a recomposição

dos investimentos realizados para prestação do serviço de distribuição de energia ao longo da vida útil

desses bens à medida em que estes depreciam, sendo apurado pela aplicação da taxa de depreciação

sobre os ativos que integram a base de remuneração regulatória.

196. Observando-se o comportamento das referidas variáveis nos últimos exercícios, como

colacionado na Tabela 7, elaborada a partir de dados disponibilizados pela Aneel (peça 68), conclui-se

que, exceto quanto ao exercício de 2014, os resultados obtidos pela Eletroacre não foram sequer

suficientes para alcançar um Ebtida positivo.

Tabela 7 - Nível endividamento da Eletroacre

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Descrição 2011 2012 2013 2014 2015

Dívida Líquida

(DL) * 82 88 140 204 187

EBTIDA * (41) (119) (87) 74 (70)

QRR * 13 15 17 14 15

(EBTIDA-QRR) * (55) (134) (103) 60 (85)

DL/(Ebtida-QRR) (2) (1) (1) 3 (2)

Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Aneel

* em milhões de Reais

197. Reflexo dessa geração de caixa insuficiente para honrar as obrigações financeiras assumidas

pela distribuidora, obteve-se a informação de que repactuações de dívidas existentes com a Eletrobras,

dilatando os prazos de amortização, contribuíram para o aumento do endividamento da Eletroacre,

porquanto estas operações incorporaram os encargos financeiros previstos aos valores não adimplidos

(peça 27, p. 11).

198. Além dessas repactuações, verificou-se que a empresa tem recorrido a aportes de capital de

sua controladora na forma de adiantamentos para futuros aumentos de capital (AFAC), ou a obtenção de

recursos da RGR, contratos estes firmados com finalidades específicas e taxas reduzidas,

comparativamente às praticadas pelo mercado (peças 66-67 e 75).

199. De fato, o montante de AFAC’s concedidos à Eletroacre entre 2011 e 2014 ultrapassa

trezentos milhões de reais (peça 75), quantia expressiva, mormente quando considerado que o capital

social da distribuidora é de pouco mais de 475 milhões de reais (peça 41, p. 22).

200. Ademais, todos os empréstimos e financiamentos obtidos pela Eletroacre e ainda vigentes

(respectivos instrumentos às peças 66-67), têm como credor formal a sua controladora, a Eletrobras.

Isso mesmo quando os recursos são provenientes da RGR ou de instituição financeira internacional.

201. Noutra vertente do endividamento da empresa, convém destacar que os montantes registrados

na rubrica fornecedores (consideradas as obrigações circulantes e não circulantes) elevaram-se de cerca

328 milhões reais em 2014 para mais de 460 milhões de reais ao fim de 2015 (peça 69, p. 7), números

que indicam acúmulo de dívidas junto a fornecedores.

202. De acordo com balanço da empresa (peça 69, p. 27), cerca de 93% do montante das dívidas

contraídas com fornecedores têm como credores ao final do exercício de 2015 fornecedores de energia

(60.157 mil reais) e a Petrobras (374.671 mil reais).

203. Por meio de nota explicativa ao referido demonstrativo (peça 69, p. 28), a Eletroacre

esclareceu ter negociado a dívida contraída com a Petrobras até novembro de 2014, comprometendo-se

a quitá-la em 120 parcelas.

204. Embora a empresa tenha iniciado o pagamento de tais parcelas em fevereiro de 2015, ainda

de acordo com a referida nota explicativa, em face de atrasos nos repasses de recursos da CCC, a

empresa acumulou novas dívidas com a Petrobras no período de dezembro de 2014 a junho de 2015,

momento a partir do qual se viu na contingência de ter de pagar antecipadamente a Petrobras pelo

fornecimento de óleo diesel.

205. Para melhor compreensão da situação econômico-financeira da Eletroacre, cumpre

esclarecer que a Aneel, no desempenho de sua atividade de fiscalização da gestão e conformidade

regulatória para o segmento de distribuição, levando em conta as condições macroeconômicas normais e

atuais, trabalha com a premissa de alavancagem financeira [DL/(Ebtida-QRR)] de até sete vezes (peça

15, p. 14).

206. Considerando o fato de, mesmo no exercício em que a DL atingiu o maior patamar, o

indicador apurado ter ficado abaixo da metade do limite considerado sustentável pela Aneel, conclui-se

que a alavancagem financeira da Eletroacre, considerada em si mesma, não assume a dimensão de um

problema capaz de afetar negativamente o seu desempenho econômico-financeiro.

95


207. Tal diagnóstico, importa frisar, não implica dizer que a gestão da Eletroacre, no que tange a

seu endividamento, não apresente oportunidades de melhoria, mas apenas que se apurou não ser este

aspecto fator relevante para as atuais dificuldades enfrentadas pela distribuidora.

208. Dentre as situações que demandam aperfeiçoamento, apurou-se, por exemplo, que:

a) em que pese a Eletroacre tenha reportado possuir equipe voltada à gestão e ao

acompanhamento do seu endividamento (peça 18, p. 2), obteve-se por meio de entrevista que tal equipe,

formada por colaboradores terceirizados e estagiários sob a supervisão de um empregado, dedica-se,

basicamente, a atividades operacionais, sendo a força de trabalho desse setor consumida pelas

atividades atinentes ao processamento de pagamentos (peça 27, p. 10);

b) a Eletroacre reconheceu não dispor de roteiros, normativos, manuais ou padrões internos

estabelecidos para a gestão do acompanhamento do endividamento (peça 18, p. 3), não havendo no

âmbito da empresa um planejamento de controle do endividamento (peça 27, p. 10).

209. De toda sorte, com base nos dados e informações coligidos neste trabalho, cumpre assentar

que o desequilíbrio econômico-financeiro apurado decorre, em suma, do descompasso existente entre a

geração de caixa e as despesas da distribuidora, motivo pelo qual os valores assumidos pelo Ebtida nos

últimos exercícios têm sido, via de regra, negativos. Essa circunstância, ao mesmo tempo em que afetou a

capacidade de a Eletroacre honrar suas obrigações financeiras, também contribuiu para a elevação de

sua dívida líquida no período.

210. Assumindo o papel ao mesmo tempo de causa e efeito dessa situação, as inadimplências

setoriais, como as relacionadas à compra de óleo diesel e ao fornecimento de energia, comprimiram,

ainda mais, o fluxo de caixa da Eletroacre, pois, além de implicar aumento dos custos financeiros,

segundo o modelo vigente ao tempo em que a empresa atuava como concessionária, a impediram de

receber recursos dos fundos setoriais a que fazia jus (peça 24, p. 29).

211. Essa incapacidade da Eletroacre em honrar seus compromissos, como bem ressaltado por

unidade técnica da Aneel (peça 24, p. 25), traduz desempenho econômico-financeiro que lhe dificulta a

captação de recursos de fontes normais do mercado de capitais para o financiamento de seus

investimentos, ou mesmo para cobrir déficits de sua atividade ordinária.

212. Não obstante, em face das condições excepcionais estabelecidas para a prestação do serviço

temporário mediante designação, a Eletroacre voltou a poder receber todos os incentivos setoriais,

inclusive, sendo-lhe facultado acessar recursos da RGR mediante empréstimos para fazer frente às

despesas ordinárias não cobertas por suas receitas operacionais (peça 24, p. 3).

213. Assim sendo, em que pese o endividamento da Eletroacre tenda a aumentar no período em que

atuará na condição de empresa designada para prestar o serviço de distribuição de energia elétrica aos

consumidores acreanos, tendo em conta o fato de as diretrizes já estabelecidas garantirem à empresa o

recebimento de remuneração adequada, constata-se que as dificuldades enfrentadas pela distribuidora

para pagar tempestivamente seus fornecedores estão superadas.

214. Por fim, cabe destacar que a perspectiva de transferência do controle acionário da Eletroacre

até o final do exercício de 2017 limita, sobremaneira, a adoção de medidas estruturantes na gestão da

empresa no que tange ao aperfeiçoamento do seu desempenho operacional e, especialmente, à gestão do

seu endividamento.

215. Neste cenário de incertezas e poucos recursos, é mesmo improvável que a empresa venha a

conseguir contratar mais profissionais ou reduzir seus custos operacionais de modo substancial, razões

pelas quais seria de duvidosa efetividade a expedição de eventuais recomendações à Eletroacre quanto a

gestão de seu endividamento.

216. Por todo o exposto, assim como alvitrado nas demais situações encontradas, propõe-se dar

ciência à unidade técnica do TCU especializada em infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das

constatações apuradas nesta fiscalização quanto à alavancagem financeira da Eletroacre a fim de que



96


dos mecanismos de controle estabelecidos para monitorar a sustentabilidade econômico-financeira das

empresas designadas prestação do serviço temporário de distribuição de energia, nos termos da Portaria

MME 388, de 26/7/2016 e respectiva regulamentação que vier a ser editada pela Aneel.

3.4. Dificuldades enfrentadas pela Eletroacre em reduzir seu índice de inadimplência

217. Embora a Eletroacre venha apurando índices de inadimplência ligeiramente abaixo dos

patamares pactuados com sua controladora no Contrato de Metas de Desempenho Empresarial

(CMDE), a atual crise econômica e dificuldades enfrentadas pela empresa em incrementar ações de

cobrança afetaram negativamente a trajetória de redução do indicador, de modo que o nível de

inadimplência ainda verificado impacta a situação econômico-financeira da distribuidora na medida em

que implica, em última instância, perda de receita e imprevisibilidade do fluxo de caixa.

218. Com efeito, dentre os resultados e metas pactuados entre a Eletroacre e sua controladora, no

âmbito do Contrato de Metas de Desempenho Empresarial (CMDE), instrumento que tem metas anuais

de desempenho para um horizonte de cinco anos (íntegra do instrumento vigente para o período 2013-

2017 à peça 47), foi ajustado que o desempenho da distribuidora, no que tange ao combate à

inadimplência, deveria convergir para certos patamares definidos a partir da relação entre faturas

vencidas e faturamento bruto em cada exercício.

219. Os números apurados desse indicador de natureza operacional, denominado Índice de

Inadimplência (Inad), conforme consignado no Relatório de Gestão da Eletroacre referente ao exercício

de 2015 (peça 41, p. 26-27), indicam que ao longo dos últimos exercícios houve redução da

inadimplência mediante leve, mas constante, superação das metas estabelecidas (vide Tabela 8).

Tabela 8 – Índice de inadimplência

Exercício Meta Realizado

2013 14,6% 13,7%

2014 14,5% 14,0%

2015 13,8% 12,9%


220. Considerando que o indicador em tela mede a inadimplência em face do faturamento nos

últimos doze meses, o alcance de resultados ligeiramente inferiores às metas pactuadas indica que a

Eletroacre, em que pese ainda ostente índice expressivo de faturas pendentes de pagamento ao final dos

três últimos exercícios, tem tido desempenho consentâneo que o esperado por sua controladora.

221. O Inad apresentado pela Eletroacre, cumpre destacar, é influenciado negativamente pela

impontualidade das UC vinculadas ao poder público e à iluminação pública (dados analíticos à peça 19,

p. 10), pois, conforme consolidação constante do Gráfico 8, embora estas classes consumam cerca de

15% de toda a energia distribuída pela empresa (item 35), respondem por 38% da inadimplência.

Gráfico 8 - Inadimplência por classes de consumidores em agosto de 2016

97



222. De fato, embora também elevada a inadimplência apurada na classe residencial, conforme se

extrai da Tabela 9, onde consolidados os dados referentes às faturas pendentes de quitação por tempo de

vencimento em junho de 2016 (peça 79), os créditos vencidos a mais de noventa dias concentram-se no

setor público.

Tabela 9 - Inadimplência por classes e tempo de vencimento em junho de 2016

Classe

30 a 90 dias

vencido (R$)

Participação

(%)

Mais de 90 dias

vencido (R$)

Participação

(%)

Residencial

18.980.133,48 52,44

5.995.916,43 16,58

Industrial

1.264.721,31 3,49

1.921.798,69 5,31

Comercial

5.542.552,11 15,31

3.043.098,89 8,42

Rural

2.593.069,73 7,16

1.428.651,39 3,95

Poder Público

Municipal

2.666.780,43 7,37

5.590.231,82 15,46

Poder Público

Estadual

2.597.081,94 7,18

4.015.377,89 11,10

Poder Público

Federal

493.270,77 1,36

671.086,39 1,86

Iluminação Pública

1.956.855,04 5,41

11.989.023,81 33,15

Serviço Público

99.201,20 0,27

1.505.393,64 4,16

Total

36.193.666,01 100,00

36.160.578,95 100,00


223. Os gestores da área comercial da Eletroacre (peça 27, p. 1-3), além de destacar a

inadimplência de indústrias e de clínicas médicas, dívidas estas com ações de cobrança ajuizadas e

aguardando decisão final (lista de ações ajuizadas à peça 80), esclareceram que parcela do faturamento

vencido corresponde a débitos contestados pelo poder público estadual, mas que já estão em fase de

98


negociação administrativa mediante a intermediação da Agência Reguladora de Serviços Públicos do

Estado do Acre (Ageac).

224. Sensível a esse perfil da inadimplência, tanto o procedimento de ações de cobrança, quanto o

de parcelamento de débitos, cujos normativos foram atualizados em outubro de 2015 (peças 30 e 31),

contêm disposições específicas para as dívidas do poder público e dos consumidores da alta tensão (vide

apêndice A), inclusive estabelecendo níveis de alçada decisórias a serem parametrizados no sistema

comercial da companhia.

225. Apurou-se, contudo, que as ações de telecobrança e de envio de SMS não foram

implementadas pela distribuidora porque a contratação de empresa para prestar esses serviços se

revelou inviável em face da não renovação da concessão (peça 27, p. 2).

226. Por seu turno, mediante teste aplicado na funcionalidade pertinente ao parcelamento de

débito do sistema comercial da Eletroacre (peça 48), verificou-se que a o limite de alçada dos atendentes

encontra-se configurado apenas limitando o número máximo de parcelas para o perfil destes usuários,

não contemplando os critérios de parcelamento máximo em função da média das faturas, conforme

definido no subitem 4.2.1.2 do Procedimento MPN-DC-01/P-002 (peça 31, p. 3).

227. Gestores ouvidos reportaram a informação de que as ações cobrança ajuizadas têm tido

pouco êxito nas decisões de primeira instância, razão pela qual a distribuidora necessita interpor

recursos para fazer valer seus direitos creditórios. Já na segunda instância, a taxa de sucesso melhora

para cerca de 70% dos processos (peça 27, p. 2).

228. Não obstante a Eletroacre acabe se sagrando vencedora ao final da maior dos processos

judiciais sabe-se que isso não implica efetiva recuperação das receitas discutidas em juízo, haja vista as

limitações inerentes à execução destes provimentos (não identificação de bens passíveis de serem

arrestados/penhorados, por exemplo).

229. No que tange às medidas coercitivas administrativas adotadas no combate à inadimplência,

conforme dados colacionados na Tabela 10, apurou-se que o número de suspenções no fornecimento de

energias (cortes) e de negativações em cadastros restritivos de crédito (especialmente Serasa), aumentou

em mais de 300% e 700%, respectivamente, entre 2011 e 2015.

Tabela 10 – Cortes e negativações efetuadas

Exercício Quantidade de

Cortes

Quantidade de

Negativações

2011 24.368 101.431

2012 10.485 560.851

2013 34.861 378.682

2014 58.325 1.066.036

2015 115.934 832.686

Fonte: Eletroacre

230. Por seu turno, a inscrição no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor

Público Federal (Cadin), prevista no normativo que rege as ações de cobrança da distribuidora (peça

30, p. 5), não vem alcançando seu desiderato, haja vista o fato de os devedores, via de regra,

conseguirem obter provimentos judiciais determinando a retirada da negativação (peça 49).

231. A revisão judicial das inscrições, pelo que se apurou, encontra fundamento no art. 2º, § 8º, da

Lei 10.522/02, dispositivo legal que veda a inserção de débitos referentes a preços de serviços públicos

que não envolvam recursos orçamentários.

232. Com razão, a Eletroacre, no exercício de atividade econômica que desempenha na condição

de distribuidora de energia, embora integre a Administração Federal, fica submetido às mesmas regras

vigentes para o mercado em geral, não podendo gozar de privilégio, especialmente daqueles atrelados à

superioridade da Administração Pública.

99


233. Assim sendo, melhores resultados vêm sendo alcançados, conforme percebidos pelos gestores

da distribuidora (peça 27, p. 3), com as notificações à Corte de Contas estadual dos entes públicos

inadimplentes, conforme dispositivo feito constar do Procedimento MPN-DC-01/P-003 (peça 30, p. 5)

sob inspiração de determinação expedida pelo TCU (peça 82).

234. Convém ainda relatar que, dentre as principais dificuldades elencadas pela Eletroacre para

alcançar melhor performance na gestão da inadimplência (peça 19, p. 11-12; peça 27, p. 2), figuram

aspectos extrínsecos à gestão da distribuidora, tais como:

a) crise econômica por que passa o país e o estado do Acre em particular;

b) liminares concedidas por órgãos da justiça acreana obstando a suspensão do fornecimento de

energia de devedores contumazes;

c) cultura do reaviso (a distribuidora estima que 35% de seus clientes apenas efetua o pagamento

após o reaviso da fatura vencida);

e) legislação, ao ver da fiscalizada, protecionista aos maus pagadores.

235. Outro aspecto ressaltado pela distribuidora diz respeito ao elevado número de

autorreligações. Ilustra a situação o Índice de Pedido de Religação (IPR) apurado que, segundo dados

apresentados pela Eletroacre (peça 81), alcançou a média mensal de 72,79% em 2015.

236. Dado que o fornecimento de energia é essencial para qualquer perfil de consumidor,

desprezando eventuais imóveis desocupados, é possível deduzir que em mais de um quarto dos “cortes”

efetuados pela Eletroacre em 2015 os consumidores se autorreligaram à rede de distribuição antes

mesmo de efetuar a quitação dos débitos que ensejaram a suspensão do serviço.

237. O relatado impacto que os fatores alheios à gestão da Eletroacre têm sobre sua performance

no combate à inadimplência tem o condão, na prática, de conferir maior relevo às estratégias concebidas

e encampadas pela Eletroacre para mitigar os riscos de perda de receitas em função do inadimplemento

da sua clientela.

238. Nesse passo, reportou-se que a atualização da base cadastral das unidades consumidoras

atendidas pela distribuidora é realizada continuamente, como rotina quando do atendimento de

demandas dos clientes (peça 19, p. 12; peça 27, p. 2), acrescentando que: a) encetou um amplo processo

de atualização da base de dados dos consumidores, já tendo recadastrado cerca de 50.000 unidades

consumidoras; b) seu sistema informatizado, é capaz de realizar a crítica de determinadas

inconsistências na base de dados de seus clientes, tais como a correção do número do CPF/CNPJ e

eventual duplicidade de Número de Identificação Social (NIS).

239. Questionada sobre as consequências para a alta administração da Eletroacre em face do

atingimento/não atingimento das metas estabelecidas no CMDE para o combate à inadimplência, a

distribuidora informou que “o não atendimento de metas, tanto técnica como comercial, não imputa

nenhuma responsabilidade à direção da empresa” (peça 50, p. 1-2).

240. No que tange aos demais empregados, conforme reportado pela Eletroacre (peça 19, p. 7), o

desempenho alcançado pelas equipes nas metas pactuadas é considerado para fins de progressão na

carreira, bem como na Participação nos Lucros e Resultados (PLR).

241. Por fim, deve-se reconhecer que, no geral, a Eletroacre demonstrou ter fortalecido o combate

à inadimplência desde o exercício de 2011, inclusive lançando mão de diversas estratégias para reaver

seus créditos segundo os valores inadimplidos e os diferentes perfis dos devedores, razão pela qual a

persistente taxa de inadimplência apurada deve seguir afetando negativamente o desempenho da

distribuidora neste período excepcional em que presta o serviço como empresa designada, implicando

perda de receita e prejudicando seu fluxo de caixa.

242. Considerando, contudo, a relevância de fatores extrínsecos à gestão da Eletroacre no

comportamento da inadimplência, não se vislumbra medidas a serem adotadas pela empresa idôneas a

modificar a situação encontrada.


infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações ora apuradas acerca do comportamento da

100


inadimplência na Eletroacre a fim de que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar ações de

controle com vistas a induzir os órgãos e entidades integrantes de sua clientela, especialmente a Aneel, a

assegurar o funcionamento adequado dos mecanismos de controle estabelecidos para monitorar a

sustentabilidade econômico-financeira das empresas designadas prestação do serviço temporário de

distribuição de energia, nos termos da Portaria MME 388, de 26/7/2016 e respectiva regulamentação

que vier a ser editada pela Aneel.

3.5. Despesas operacionais acima dos padrões regulatórios

244. As despesas operacionais na Eletroacre, cujo maior peso está associado a custos com pessoal,

manteve-se acima do patamar máximo reconhecido pela Aneel, o que implica que as despesas

decorrentes da operação da empresa não são suportadas por sua arrecadação, situação que prejudica

seu desempenho econômico-financeiro.

245. Com efeito, de acordo com a Aneel, os custos operacionais das empresas distribuidoras de

energia são aqueles associados às atividades de operação, manutenção, tarefas comerciais e

administrativas, como são exemplos os custos com leitura e entrega de faturas, vistoria de unidades

consumidoras, podas de árvores, operação de subestações, combate às perdas, administração e

contabilidade.

246. Por ocasião dos reajustes ou revisões das tarifas de energia os custos operacionais são

estimados a partir da identificação das melhores práticas entre as empresas, por meio da comparação

entre as concessionárias e considerando as características das áreas de concessão.

247. Assim sendo, caso a distribuidora consiga promover uma boa gestão de seus custos

operacionais, de modo a mantê-los em patamares abaixo do padrão regulatório, terá um ganho em

função do nível de eficiência atingido, pois estará remunerada na tarifa num montante superior às

despesas operacionais efetivamente realizadas. Quando o contrário ocorre, parte dos custos decorrentes

da operação não são suportados pela tarifa.

248. O Gráfico 9 ilustra o desempenho do Eletroacre neste aspecto de sua gestão a partir

indicador PMSO (real e regulatório) / ROL. Onde o PMSO corresponde à despesa atinente a Pessoal,

Material, Serviços de Terceiros e Outras Despesas, e o ROL, a Receita Operacional Líquida.

Gráfico 9 – PMSO (real e regulatório) / ROL da Eletroacre

Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Aneel (peça 57)

249. Em que pese tenha se verificado uma aproximação entre as trajetórias das despesas reais e

regulatórias em 2014, o PMSO real da Eletroacre manteve-se acima do padrão regulatório no período

avaliado (2012-2014), o que implicou custos realizados sem cobertura tarifária.

250. Em face do escopo desta fiscalização, optou-se por analisar as despesas operacionais na

Eletroacre focando aquelas que a empresa tem com pessoal, pois, antes de qualquer exame, o custo

operacional relativo ao custeio das folhas de pagamento despontou como um dos mais relevantes em

distribuidores de energia estatais.

http://www.aneel.gov.br/metodologia-distribuicao/-/asset_publisher/e2INtBH4EC4e/content/custo-operacional/654800?inheritRedirect=false&redirect=http%3A%2F%2Fwww.aneel.gov.br%2Fmetodologia-distribuicao%3Fp_p_id%3D101_INSTANCE_e2INtBH4EC4e%26p_p_lifecycle%3D0%26p_p_state%3Dnormal%26p_p_mode%3Dview%26p_p_col_id%3Dcolumn-2%26p_p_col_pos%3D3%26p_p_col_count%3D4

101


251. Com efeito, conforme se extrai dos dados apresentados na Tabela 11, as despesas com

pessoal, de fato, têm impacto significativo nos custos operacionais da Eletroacre, chegando a responder

por 55,84% dos custos com PMSO suportados pela empresa no exercício de 2013.

Tabela 11 - Participação das despesas com pessoal nos custos com PMSO

Exercício PMSO Real

Despesa c/

Pessoal Participação

2012

R$

119.963.164,37

R$

37.446.613,77 31.22%

2013

R$

109.942.050,65

R$

61.393.857,43 55.84%

2014

R$

104.757.048,65

R$

40.030.800,38 38.21%

Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel (peça 72)

252. Deve-se, contudo, esclarecer que os dados ora apresentados foram afetados por Plano

Incentivado de Desligamento (PID) lançado pela Eletroacre em junho de 2013.

253. Tal iniciativa da distribuidora fiscalizada, conforme consignado no Relatório de Gestão da

empresa relativo ao exercício de 2013 (peça 63, p. 63), em face dos incentivos oferecidos neste ano, ao

mesmo tempo em que onerou as despesas com pessoal, também reduziu o número de empregados em

20% em relação ao existente no ano anterior.

254. De outro ponto de vista, quando analisada a relação existente entre a receita operacional

líquida e o montante de gastos com pessoal, verifica-se que a Eletroacre encontra-se entre as

distribuidoras pertencentes a Eletrobras em melhor situação.

255. Decerto, como pode ser observado no Gráfico 10, elaborado com base em dados

disponibilizados pela Aneel (peça 72), as despesas com pessoal da Eletroacre representaram 10,13% da

receita operacional líquida no exercício de 2015, ficando acima apenas da Celg-D, mas

substancialmente abaixo da média do indicador apurado nas demais distribuidoras do grupo Eletrobras,

que ficou em 13,51%.

Gráfico 10 - Despesas com pessoal X ROL das distribuidoras da Eletrobras (2015)


256. Por seu turno, com base nas informações da Relação Anual de Informações Sociais (Rais)

2015, obteve-se que a remuneração média paga aos empregados da Eletroacre é condizente com os

valores pagos aos trabalhadores do setor, conforme se pode observar das informações do Gráfico 11.

Gráfico 11 - Médias das remunerações pagas por distribuidoras de energia elétrica em 2015

102


Fonte: Elaboração própria, com dados da RAIS 2015

257. Cabe destacar que os empregados da Eletroacre receberam, em média, R$ 6.836,32 mensais

de remuneração no exercício de 2015, valor bem abaixo da maior remuneração média (R$ 10.293,57),

paga pela Boa Vista Energia S.A., e inferior às médias das remunerações pagas em outras oito

distribuidoras avaliadas.

258. Embora não se possa negar que o empenho da gestão de cada empresa em otimizar as

despesas com pessoal seja fator chave, a variação encontrada na média das remunerações pagas pelas

distribuidoras analisadas também pode ser explicada por diversos outros aspectos, tais quais o nível de

terceirização de mão-de-obra, rotatividade de pessoal, peculiaridades locais, etc.

259. De todo modo, à míngua de parâmetro seguro que permita indicar o volume ideal de despesas

com pessoal segundo o perfil de cada empresa e tendo em conta as análises ora realizadas, é possível

afirmar que os valores pagos pela Eletroacre não destoam das remunerações médias pagas pelas demais

distribuidoras de energia.

260. Ainda no que tange às despesas com pessoal, chama a atenção o fato de a Eletroacre ter pago

a seus empregados mais de quatro milhões de reais a título de Participação nos Lucros e Resultados

(PLR) da empresa para os períodos 2013-2014 e 2014-2015 (peça 76, p. 3), montantes que, conforme

apurado por sua Auditoria Interna, corresponderam a 1,12 e 1,29 das folhas de pagamento de dezembro

de 2013 e de dezembro de 2014, respectivamente.

261. Haja vista que no período os resultados alcançados pela Eletroacre não foram suficientes

para assegurar a sustentabilidade econômico-financeira da empresa, razão pela qual a distribuidora

acumulou prejuízos de mais de 600 milhões de reais ao fim de 2015 (peça 41, p. 86), a distribuição de

PLR, não há dúvidas, consubstancia providência dissonante com a situação da empresa.

262. Verificou-se, contudo, que o dever de pagar PLR relativamente aos exercícios de 2014 a 2018

foi assentado em dissídio coletivo estabelecido para pôr termo à greve de empregados (TST-DCG-11801-

63.2015.5.00.0000), processo onde restou definido pelo Tribunal Superior do Trabalho que a PLR não

pode estar vinculada integralmente à lucratividade da empresa, vez que se trata também de participação

em resultados (peça 70).

263. Na referida oportunidade, a conciliação proposta foi no sentido de que, para os anos 2015 e

2016, metade da PLR seja paga com base nas metas operacionais e o restante, baseada na lucratividade

da holding Eletrobras. Para os anos seguintes, 40% com base nas metas operacionais e 60% tendo em

conta o lucro da holding.

264. Assim sendo, malgrado o acordo selado contribua para dispêndios com o pagamento de PLR

desconectados de qualquer lucratividade da Eletroacre, deixa-se de propor a expedição de determinação

ou recomendação à empresa fiscalizada quanto a esse desajuste.

103


265. Primeiro, porque decorrente de decisão prolatada por tribunal superior, o que demandaria a

desconstituição do que firmado em dissídio coletivo. Depois, a revisão das condições dispostas no

referido processo, é bem provável, enfrentará resistência dos empregados, podendo suscitar inclusive

deflagração de greves, bem assim afetará negativamente o clima organizacional da empresa, já

conturbado em razão de sua iminente desestatização.


infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações ora apuradas acerca do comportamento das

despesas operacionais na Eletroacre, a fim de que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar

ações de controle com vistas a induzir os órgãos e entidades integrantes de sua clientela, especialmente a

Aneel, a assegurar o funcionamento adequado dos mecanismos de controle estabelecidos para monitorar

a sustentabilidade econômico-financeira das empresas designadas prestação do serviço temporário de

distribuição de energia, nos termos da Portaria MME 388, de 26/7/2016 e respectiva regulamentação

que vier a ser editada pela Aneel.

4. Qualidade do serviço prestado

267. Das três dimensões da qualidade aferíveis na atuação de distribuidoras de energia, a

qualidade do serviço prestado, vinculada à noção de continuidade do fornecimento, foi o aspecto da

gestão da Eletroacre avaliado nesta auditoria em razão de os seus impactos serem mais evidentes e

melhor percebidos pelos consumidores.

268. Como visto na visão geral, o exame dos indicadores de continuidade (DEC e FEC) e de suas

trajetórias demonstra que a Eletroacre tem extrapolado, reiteradamente, os valores máximos admitidos

pela Aneel (item 56). Problema que tem se agravado em face do elevado distanciamento entre os valores

apurados e os limites regulatórios, principalmente no caso do DEC.

269. Cabe relembrar que o DEC é indicador que corresponde ao tempo médio, em horas, que os

consumidores ficaram sem o fornecimento de energia elétrica no período de apuração, ao tempo em que

o FEC mede a quantidade média de vezes em que houve interrupção no fornecimento de energia no

período avaliado.

270. Com efeito, entre os exercícios de 2011 e de 2015, conforme divulgado pela Aneel, o DEC que,

inicialmente, assumiu valor abaixo do limite regulatório, ao final desse período passou a extrapolá-lo em

64,76% (22,16 horas). Já o FEC, que no ano de 2011 encontrava-se apenas 10,96% acima do limite, em

2015 extrapolou o teto em 40,04% (11,64 horas).

271. Em razão desse desempenho, conforme consignado na Revista Aneel Ouvidoria Setorial em

Números 2016 (peça 61, p. 31), a ampla maioria das reclamações de primeiro nível feitas pelos

consumidores da Eletroacre dizem respeito, exatamente, a interrupções no fornecimento de energia.

272. De acordo com a referida fonte, apenas em 2015 foram mais quarenta mil reclamações sobre

o tema “interrupção do fornecimento”. Desse número, 76,41% das reclamações foram consideradas

procedentes.

273. Diante desse cenário, avaliou-se tanto o desempenho alcançado pela Eletroacre no que tange

à qualidade do serviço prestado, quanto as perspectivas dessa área da gestão da distribuidora, agora

que atua como empresa designada até a assunção de novo concessionário e a transferência de seu

controle acionário, o que conduziu à previsão de risco de estagnação na performance dos indicadores de

continuidade no curto prazo, conforme a seguir.

4.1. Risco de estagnação dos níveis de qualidade do serviço prestado pela Eletroacre

274. Constatou-se risco elevado de os consumidores da Eletroacre não experimentarem melhoria

na qualidade do fornecimento de energia até a transferência do controle acionário da empresa para

novo concessionário, o que implica distanciamento entre os indicadores de continuidade apurados e os

níveis de desempenho esperados de distribuidoras de energia que atuam em áreas de concessão

semelhantes, mas mais eficientes, apurados pela Aneel nos termos do Módulo 8 dos Procedimentos de

Distribuição (Prodist).

http://www.aneel.gov.br/indicadores-coletivos-de-continuidade

104


275. Decerto, da aplicação dos procedimentos de auditoria constatou-se, por um lado, que a

Eletroacre não conseguiu executar a contento plano de ação que apresentou à Aneel com o objetivo de

melhorar a qualidade do serviço prestado até o ano de 2017; por outro, que a distribuidora não tem

perspectivas de obter recursos suficientes para promover melhorias substanciais no desempenho de seus

indicadores de continuidade até a assunção de novo concessionário.

276. Passa-se, a seguir, a apresentar o diagnóstico da gestão da Eletroacre sobre a qualidade do

serviço com ênfase nas ações já implementadas ou em curso no âmbito da distribuidora com vistas a

alcançar melhor performance de seus indicadores de continuidade.

277. Visando estabelecer metas e resultados a serem alcançados em ciclos quinquenais, a

Eletroacre firma com a Eletrobras, sua controladora, Contrato de Metas de Desempenho Empresarial

(CMDE) (íntegra do instrumento vigente à peça 47).

278. Como se nota dos dados apresentados na Tabela 12, embora partam de uma projeção mais

realista com a gestão efetiva da Eletroacre, os níveis de desempenho dos indicadores de continuidade

pactuados no CMDE têm uma trajetória de aproximação com os padrões regulatórios.

Tabela 12 – CMDE 2013-2017: metas para DEC e FEC

Exercício DEC FEC

CMDE Aneel Apurado CMDE Aneel Apurado

2013 54,4 42,55 71,99 44,2 36,92 47,47

2014 40,8 38,61 63,68 33,2 32,93 40,84

2015 34,7 34,22 56,38 28,2 29,07 40,71

Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Eletroacre e Aneel.

279. Caso se considere apenas os números absolutos dos indicadores, constata-se que houve, de

fato, uma melhoria contínua na gestão da qualidade do serviço mediante a redução da duração e da

frequência das interrupções no fornecimento de energia, malgrado os resultados apurados pela

Eletroacre não tenham permitido maior aproximação com os padrões regulatórios, ou, mesmo, com as

metas definidas no CMDE.

280. Outro instrumento adotado para orientar as ações da Eletroacre com vistas à melhoria da

qualidade na prestação do serviço, cabe registar, é o Plano de Resultados para Melhoria da Qualidade

(PRMQ) (peças 21-22).

281. Tal plano foi apresentado pela Eletroacre à Aneel em abril de 2015 e reapresentado com

algumas adequações em agosto do mesmo ano (peça 59, p. 58 e 69-73) em resposta às preocupações do

órgão regulador com o baixo desempenho da qualidade do serviço prestado e com as reclamações de

consumidores de distribuidoras consideradas críticas pelo referido órgão regulador.

282. Vale ressaltar que o referido PRMQ não pretendeu estabelecer nenhuma obrigação nova à

então concessionária Eletroacre, mas apenas explicitar as ações de reversão da trajetória de degradação

da qualidade do serviço em relação aos níveis de desempenho exigidos pela Aneel.

283. Conforme solicitado pela Aneel, o PRMQ fez uma análise dos indicadores de continuidade nos

doze conjuntos elétricos da área de concessão (peça 21, p. 26-55 e peça 22, p. 1-42) e a projeção mensal

de redução dos indicadores de qualidade DEC e FEC até dezembro de 2017 (peça 22, p. 46-47),

amparada em obras, projetos e ações necessários à melhoria programada.

284. De acordo com a Eletroacre, o plano em tela, além de priorizar ações já previstas e em

andamento do Plano de Negócios das Empresas Eletrobrás de Distribuição(PDNG) para o quinquênio

2015-2019 e do Programa de Desenvolvimento da Distribuição (PDD), também propôs novas ações

visando atender à solicitação do regulador (peça 21, p. 7).

285. Apesar do planejamento de todas essas estratégias de ação, conforme pode ser observado nos

Gráficos 12 e 13, a seguir colacionados, além de a Eletroacre não ter conseguido atender aos limites

regulatórios, os resultados mais recentes dos indicadores de continuidade do serviço (DEC e FEC) da

distribuidora indicam que sua performance sequer alcançou os patamares almejados no âmbito do

105


CMDE 2013-2017 ou, mesmo, do PRMQ. Esclarecendo-se que, por ser mais recente, o PMRQ somente

traça metas de desempenho a partir do exercício 2015.

Gráfico 12- Comparação entre o DEC apurado e as metas definidas no CMDE e PRMQ

Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel, CMDE (peça 47) e PRMQ (peças 21-22).

Gráfico 13 - Comparação entre o FEC apurado e as metas definidas no CMDE e PRMQ

Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel, CMDE (peça 47) e PRMQ (peças 21-22).

286. Uma outra forma de avaliar se o desempenho dos indicadores de continuidade tem

apresentado uma melhora efetiva é analisar a trajetória do seu resultado acumulado num período de

doze meses, de forma que o resultado de cada mês corresponda a soma do valor apurado nesse mês com

os valores apurados nos onze meses anteriores.

287. Trata-se, assim, de análise capaz de mitigar os efeitos da sazonalidade nos indicadores, pois a

taxa anual móvel (TAM) de um dado mês somente apresentará redução quando este mês apresentar um

resultado inferior ao indicador do mesmo mês do ano anterior.

288. Conforme esta perspectiva, a TAM apurada para os indicadores DEC e FEC da Eletroacre no

período compreendido entre nov/2013 e out/2016, apresenta o comportamento descrito nos Gráficos 14 e

15, colacionados a seguir.



106


Gráfico 14 – DEC TAM Eletroacre (nov/2013 – out/2016)


Gráfico 15 – FEC TAM Eletroacre (nov/2013 – out/2016)


289. Percebe-se que o DEC TAM apresentou um comportamento de suave melhora até junho de

2015, não apresentou uma trajetória de convergência consistente para o padrão regulatório a partir

desse mês. Já o FEC TAM não apresentou melhora significativa no período analisado, chegando a

registrar uma degradação ao final do período avaliado.

290. Além dos indicadores gerais, a Aneel também estabelece indicadores individuais de

continuidade, que apuram a qualidade do serviço em cada unidade consumidora, quais sejam:

a) duração de interrupção individual por unidade consumidora (DIC); b) frequência de interrupção

individual por unidade consumidora (FIC); c) duração máxima de interrupção contínua por unidade

consumidora ou ponto de conexão (DMIC); e, d) duração da interrupção individual ocorrida em dia

crítico por unidade consumidora ou ponto de conexão (Dicri).

291. Em caso de transgressões aos padrões regulatórios definidos para tais indicadores, conforme

definido pela Aneel nos Procedimentos de Distribuição (Prodist), deve a distribuidora compensar

financeiramente os consumidores. Sob este enfoque, evidenciou-se que os valores pagos aos

consumidores foram expressivos, conforme descrito na Tabela 13.



107


Tabela 13 – Compensações pagas pela Eletroacre a consumidores

Ano Quantidade Valor (R$)

2012 1.057.619 5.796.187,87

2013 991.657 7.869.826,65

2014 820.889 7.287.045,85

2015 938.921 7.683.933,22

2016 (parcial) 658.933 3.874.037,63


292. Para melhor compreensão do impacto dessas sanções sobre a situação financeira da

Eletroacre, apresenta-se lado a lado na Tabela 14 o valor das compensações pagas aos consumidores e

os respectivos valores previstos na receita da distribuidora para a remuneração do capital (RC).

Tabela 14 - Remuneração do capital X compensações aos consumidores

Ano

Remuneração do

Capital prevista

(R$)

Valor

Compensações

(R$)

2012 36.658.444,46 5.796.187,87

2013 22.834.502,63 7.869.826,65

2014 24.022.208,81 7.287.045,85

2015 27.531.126,61 7.683.933,22


293. Ressalte-se que nesta auditoria optou-se por cotejar as compensações com as remunerações

previstas para o capital, consoante os dados apresentados no Gráfico 16, porque um resultado negativo,

seja devido às compensações financeiras, seja em razão de a distribuidora operar com custos acima dos

regulatórios, impacta o retorno que a empresa deveria dar aos investidores.

Gráfico 16 - Relação entre compensações e remuneração prevista do capital (RC)


294. Nesta perspectiva nota-se que as compensações apuradas impactaram consideravelmente a

rentabilidade da empresa, chegando a alcançar montante equivalente a 34,46% do valor previsto como

remuneração do capital em 2013.

295. Por outro lado, conforme já analisado (itens 107-111), a autorização para que os recursos

das compensações por violação aos limites individuais de qualidade sejam convertidos em investimentos

neste período em que a Eletroacre atua como empresa designada, malgrado ainda afete o valor de venda

da empresa em razão de os valores não contarem na base de remuneração da distribuidora, poderá

contribuir para a melhoria da qualidade do serviço prestado (peça 46, p. 2).

http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/Compensacao_de_Continuidade_Conformidade_v2/

http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/Compensacao_de_Continuidade_Conformidade_v2/

http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/Compensacao_de_Continuidade_Conformidade_v2

108


296. Por seu turno, quando observado o desempenho da Eletroacre sob a perspectiva de seus

conjuntos elétricos (item 63), deve-se registrar que as áreas com indicadores de continuidade dentro do

limite regulatório, Jordão e Santa Rosa, atendiam em 2015, segundo dados da Aneel, apenas 1.047

unidades consumidoras, ou seja, cerca 0,58% do total de clientes.

297. Desse modo, abstraindo as dimensões territoriais destes conjuntos, o desempenho deles teve

pouco impacto para o resultado geral da distribuidora.

298. Também se verificou que a performance ruim da Eletroacre em 2015, em termos de duração

de interrupção no fornecimento de energia, foi capitaneada pelos resultados alcançados nos conjuntos

Porto Walter, Marechal Thaumaturgo, Epitaciolândia, Sena Madureira e Feijó, que extrapolaram

sobremaneira os respectivos valores teto, conforme detalhado na Tabela 15.

Tabela 15 – Conjuntos elétricos com piores desempenhos DEC em 2015

Conjunto Apurado DEC

limite

Duração acima do limite

(horas)

Porto Walter 127,78 50,00

77,78

Marechal

Thaumaturgo

128,70 53,00

75,70

Epitaciolândia 90,15 31,00

59,15

Sena Madureira 100,80 42,00

58,80

Feijó 97,44 51,00

46,44


299. Com base em dados apresentados pela Eletroacre (peça 74), consolida-se no Gráfico 17 as

principais causas identificadas das interrupções de energia em sua rede.

Gráfico 17 – Causas das interrupções de energia no primeiro semestre de 2016


300. Cumpre destacar que a maior parte das interrupções ocorridas no primeiro semestre de 2016

em todos os conjuntos elétricos da Eletroacre, deveram-se a falhas de material ou de equipamentos, bem

assim a árvores em contato com a rede de distribuição e a descargas atmosféricas.

301. De fato, observou-se que dentre as causas das interrupções nos conjuntos com piores

desempenhos no indicador DEC em 2015 (peça 65), o fator “árvore e/ou vegetação” teve grande

impacto no desempenho negativo deste indicador.

302. Corroborando esta constatação, o gerente do Departamento de Operação da Eletroacre ao

reconheceu que o fator “árvore e/ou vegetação” responde por parcela expressiva das causas que afetam

http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/indicadores_de_qualidade/resultado.cfm


109


negativamente a gestão dos indicadores de continuidade, estimando que ele explicaria cerca 30% das

interrupções de fornecimento de energia (peça 27, p. 7).

303. Não obstante este diagnóstico, obteve-se a informação de que, em face da falta de recursos, a

Eletroacre encontra-se há dois anos sem contrato para a realização de podas das árvores que

prejudicam a sua rede de distribuição (peça 27, p. 7).

304. Além da relatada falta de recursos, a Eletroacre também enfrentou variadas dificuldades na

realização da licitação para contratação de empresa para realização de serviços de limpeza de faixa e de

aceiro, poda e supressão de árvores (peça 64, p. 8-9 e 25).

305. Quanto ao ponto, a fiscalizada registrou ser prejudicada pelo regime jurídico a que se

submete por ser uma sociedade de economia mista, destacando que a falta dos serviços de poda e

limpeza de faixa desde o início de 2015, considerado serviço essencial, deveu-se à morosidade do

processo licitatório, especialmente em razão de diversas manobras legais dos licitantes, seja na esfera

administrativa ou judicial.

306. Somente em 9/11/2016 a Diretoria Executiva da Eletroacre autorizou, por meio da Resolução

109/2016 (peça 62), a abertura de um novo processo licitatório para contratação de empresa

especializada para execução dos referidos serviços em regime de produtividade, no valor global

estimado de R$ 7.610.954,40. Montante esse equivalente aos custos anuais das compensações individuais

aos consumidores praticados pela distribuidora nos últimos exercícios (item 291).

307. Não obstante a relevância do tema, questionada sobre as consequências para a alta

administração da Eletroacre em face do atingimento/não atingimento das metas de governança quanto à

performance dos indicadores de qualidade do serviço (DEC/FEC), a distribuidora informou que “o não

atendimento de metas, tanto técnica como comercial, não imputa nenhuma responsabilidade à direção da

empresa” (peça 50, p. 1-2).

308. Segundo a fiscalizada, parte das ações do PRMQ já contava com financiamento específico, as

demais a empresa iria realizar de acordo com sua capacidade de geração de caixa ou dependeriam de

captação junto a agentes de crédito, o que estaria diretamente relacionado ao processo de renovação de

concessão (peça 21, p.7).

309. Cabe registrar que as seis obras propostas no PRMQ pela Eletroacre para aperfeiçoarem o

fornecimento de energia em sete dos seus doze conjuntos elétricos demandariam um investimento total de

mais de 90 milhões de reais, conforme descrito na Tabela 16, a seguir colacionada.

Tabela 16 – Obras previstas no PMRQ da Eletroacre

Item Obra Início Fim Conjuntos

Orçamento

(R$)

1 Ampliação da SE

Epitaciolândia 08/11/2013 26/12/2015 Epitaciolândia

9.713.071,00

2 Implantação da SE

Entroncamento 08/11/2013 04/09/2016 Epitaciolândia

6.604.000,00


Alto Alegre 08/11/2013 10/11/2017

Tangará, São

Francisco e

Taquari

15.625.795,96

4

Implantação da SE

Juruá e LD

Cruzeiro/Juruá

08/11/2013 28/06/2017 Cruzeiro do Sul

19.863.000,00

5

Implantação da SE

Envira e LD

Feijó/Envira

08/11/2013 28/06/2017 Feijó

18.647.000,00

110


Item Obra Início Fim Conjuntos

Orçamento

(R$)

6

Implantação da SE

Tarauacá e LD

Feijó/Tarauacá

08/11/2013 28/06/2017 Tarauacá

20.207.000,00

Total

...........................................................................................................................

90.659.866,96

Fonte: Plano de Resultados para Melhoria da Qualidade da Eletroacre (peça 22, p. 44), adaptado.

310. No Apêndice B deste relatório são detalhadas as datas de início e término, os recursos

necessários para execução e os respectivos impactos nos indicadores de continuidade DEC e FEC para

cada um desses projetos e ações definidos no PMRQ.

311. Tais projetos e ações, desdobrados em 32 medidas, previram um investimento total por parte

da Eletroacre de quase 220 milhões de reais, a maior parte voltada à gestão da qualidade no

fornecimento de energia, conforme Tabela 17.

Tabela 17 – Investimentos previstos no Plano de Resultados para Melhoria da Qualidade

Tema Quantidade de

projetos/ações Orçamento Percentual

Melhoria no Atendimento 6 30.090.002,29 13,71%

Qualidade no Fornecimento de

Energia

19 188.935.327,33 86,06%

Segurança no Trabalho 7 519.000,00 0,24%

Total 32 219.544.329,62 100%

Fonte: Relatório de Acompanhamento do Plano de Resultados 02/2016 a 06/2016 (peça 64),

adaptado.

312. Não obstante o PRMQ tenha se revelado um instrumento útil para orientar as ações com

vistas à melhoria da qualidade na prestação do serviço de distribuição de energia, apurou-se elevado

nível de descumprimento das medidas prevista neste plano de melhoria.

313. Com efeito, até o mês de junho de 2016, consoante respectivo relatório de acompanhamento

(peça 64), apenas uma das seis obras alvitradas no PMRQ havia sido efetivamente iniciada, estando as

demais em fase de licenciamento ambiental e/ou ainda pendentes de definição de recursos financeiros.

Síntese da situação de cada obra é apresentada na Tabela 18.

Tabela 18 - Situação das obras previstas no Plano de Resultados para Melhoria da Qualidade

Item Obra Situação da obra

1

Ampliação da SE

Epitaciolândia

138/69/13,8kV

Obra iniciada em novembro de 2015 (montagem

eletromecânica de equipamentos), em fase de conclusão

das fundações.


Entroncamento

Em fase de Licenciamento Ambiental. Elaboração de

documentos para abertura do processo licitatório. Atraso

causado pelo órgão ambiental, ainda sem prejuízo para o

final da obra.


Alto Alegre

Em fase de Licenciamento Ambiental. Elaboração de

documentos para abertura do processo licitatório. Atraso

causado pelo órgão ambiental, ainda sem prejuízo para o

final da obra.

4

Implantação da SE

Juruá e LD

Cruzeiro/Juruá

Em fase de Licenciamento Ambiental. Aguardando

definição de recursos financeiros. Atraso causado pelo

órgão ambiental, ainda sem prejuízo para o final da obra.

111


Item Obra Situação da obra

5

Implantação da SE

Envira e LD

Feijó/Envira




6

Implantação da SE

Tarauacá e LD

Feijó/Tarauacá




Fonte: Relatório de acompanhamento do Plano de Resultados 02/2016 a 06/2016 (peça 64),

adaptado.

314. O estágio de realização dos projetos e ações afetos a melhoria da qualidade ajustados no

PMRQ encontra-se detalhado no Apêndice C, de onde se extrai que, de fato, o mencionado plano não tem

sido implementado a contento.

315. Nesse sentido, conforme se observa na Tabela 19, dos dezenove projetos afetos ao tema da

qualidade do serviço, nove deles, sequer, haviam sido iniciados até junho de 2016.

Tabela 19 – Projetos do Plano de Resultados não iniciados até junho de 2016

Item Nome do Projeto/Ação Situação do Projeto

1 Revitalização de 3.000 km RD

Rurais Monofásicas.

Processo montado, aguardando recursos

orçamentários e financeiros para a

execução.

2 Adição de fase em 215 km de RD

monofásicas rurais.



execução.

3 Atendimento diferenciado nas

Áreas Rurais Mais Distantes,

com quatro veículos de maior

resistência.



execução.

4 Automação de 120 religadores

urbanos.

Revisão pela Siemens sobre os custos para

aditivo ao contrato de digitalização de

UC.

5 Instalação de 95 religadores

monofásicos.

Licitação realizada em dez/2015, mas

deserta. Em revisão dos custos devido

aumento do Dólar e do salário mínimo,

processo parado por falta de recurso.

6 Automação de 50 religadores

rurais.

Revisão pela Siemens sobre os custos para

aditivo ao contrato de digitalização de UC

(sem recursos financeiros).

7 Revitalização de 190 km RD

rurais trifásicas.



execução.

8 Infraestrutura de Comunicação. Revisão pela Siemens sobre os custos para

aditivo ao contrato de digitalização de UC

(sem recursos financeiros).

9 Reforma e Adequação em sete SE

34,5/13,8kV.

Fazendo levantamento de custos para

licitação. Projeto parado por falta de

recurso.

Fonte: Relatório de acompanhamento do Plano de Resultados 02/2016 a 06/2016 (peça 64),

adaptado.

112


316. Conforme estimado no PRMQ, estes projetos e ações ainda não iniciados demandam recursos

da ordem de 54,47 milhões de reais, montante que corresponde a 28,83% dos investimentos previstos no

plano para o tema qualidade do fornecimento de energia.

317. Também merece destaque o fato de que para oito dos nove projetos não iniciados a Eletroacre

ter consignado a falta de definição sobre recursos financeiros para sua execução. Assim sendo, fica

evidente o impacto da frágil situação econômico-financeira da fiscalizada na realização de investimentos

voltados à melhoria da qualidade do serviço.

318. Outra evidência da baixa execução do PRMQ é a existência de cinco projetos com realização

aquém da previsão, conforme apresentado na Tabela 20.

Tabela 20 – Projetos do PRMQ com realização aquém do previsto

Item Nome do Projeto/Ação % Previsto %

Realizado

Índice de

Realização

1 Construção de 210 km de

alimentadores 47.22% 18.00% 0,38

2 Limpeza e abertura de faixa de

servidão em 13.500km de RD rurais 22.34% 8.50% 0,38

3

Substituição de 11.500 cruzetas de

madeira por cruzetas polimérias ou

de fibra de vidro

38.88% 21.39% 0,55

4 Plano de Manutenção 45.16% 38.16% 0,84

5 Regularização de 4.860 UC

clandestinas 46.67% 35.00% 0,75

Fonte: Relatório de acompanhamento do PRMQ 02/2016 a 06/2016 (peça 64), adaptado.

319. No que se refere à realização do plano de manutenção da distribuidora, a Eletroacre estimou

que sua execução seria capaz de reduzir em 4,38 horas seu DEC e 2,17 ocorrências no FEC (peça 64, p.

23). Ocorre, todavia, que a empresa não tem conseguido executar o plano de manutenção dentro do

previsto devido a dificuldades de aquisição de material e a restrições financeiras.

320. Com efeito, verificou-se baixo nível de realização de investimentos do plano de manutenção no

período compreendido entre janeiro de 2015 e julho de 2016, vez que estes não alcançaram 2/3 dos

quinze milhões de reais previstos (peça 71, p. 4-6).

321. Em suma, apenas cinco das dezenove ações previstas nos PRMQ para melhoria da qualidade

do serviço prestado pela Eletroacre estavam sendo executadas conforme programadas, cabendo destacar

que uma dessas ações, atinente à Geração nos Sistemas Isolados, ficou a cargo do Produtor

Independente de Energia contratado.

322. Decerto a baixa realização das obras, projetos e ações previstos no Plano de Resultado,

decorrentes de dificuldades de geração de caixa e de obtenção de crédito pela Eletroacre, contribuíram

decisivamente para a manutenção da baixa qualidade dos serviços na área de concessão da Eletroacre.

323. De toda sorte, apurou-se que nos últimos anos algumas ações e investimentos foram

realizados pela Eletroacre com o objetivo de melhorar a qualidade do serviço prestado.

324. Cabe mencionar, neste passo, o “Plano de Melhoria dos Indicadores de Continuidade (DEC e

FEC) 2014 a 2018” (acostado à peça 23), instrumento por meio do qual a Eletroacre consolidou suas

principais ações para melhoria dos indicadores, registrando ter:

a) adquirido subestação móvel, com capacidade de 25 MVA, para atender níveis de tensão de 69

kV (primário) e 34.5 kV ou 13.8 kV (secundário) em atendimentos emergenciais e em casos de

manutenção programada em subestações;

b) implantado Sistema de Despacho Móvel (SDM), automatizando o despacho das ocorrências com

um alto grau de confiabilidade na comunicação com as equipes de campo;

113


c) instalado 282 novos religadores automatizados nas redes de distribuição, o que contribuiu para

reduzir as áreas afetadas durante desligamentos, melhorar a capacidade de interrupção diante de

defeitos e conferir maior segurança para as instalações e pessoas;

d) passado a utilizar quadriciclos no apoio à manutenção emergencial nos ramais de difícil acesso

nos municípios de Porto Acre, Sena Madureira e Cruzeiro do Sul;

e) ampliado as Subestações São Francisco e Tangará, localizadas em Rio Branco, mediante o

investimento de cerca de 4,3 milhões de reais;

f) construído uma nova subestação com tecnologia de ponta e capacidade para atender 30% da

carga de Rio Branco e municípios próximos, a SE Taquari de 69/34,5/13,8kV - 50MVA, empreendimento

onde aplicou cerca de 17,75 milhões de reais;

g) modernizado o sistema de supervisão e controle das SE Tangará e São Francisco por meio do

software SCADA SAGE, o que possibilitou monitorar e comandar remotamente as SE conectadas ao

sistema de distribuição, investindo cerca de 1,8 milhão de reais;

h) implantado o Centro de Operação Integrado (COI), unidade responsável pela operação das

subestações, monitoramento dos equipamentos instalados na rede de distribuição, bem como distribuição

das atividades de atendimento emergencial, projeto onde cerca de 1,2 milhão de reais já foram

investidos.

325. Entre as medidas adotadas pela Eletroacre para melhorar a qualidade do serviço, também

merece destaque a realização de reunião diária de avaliação de DEC e FEC dos conjuntos elétricos

(peça 27, p. 8). Com essa prática a empresa consegue priorizar a resolução dos problemas com maior

impacto nos resultados dos indicadores de continuidade.

326. Não obstante, registra-se que a própria Eletroacre reconhece a piora nos seus indicadores de

qualidade do serviço e a baixa realização do PRMQ, oportunidade em que atribui tais falhas à

insuficiência de recursos financeiros (peça 64, p. 5-6).

327. Não se vislumbra que a distribuidora fiscalizada consiga superar essa limitação pois, se é

verdade que sua designação para prestar o serviço até a assunção de novo concessionário trouxe

consigo a previsão de que a distribuidora passará a ter sua receita complementada mediante

empréstimos da RGR para assegurar a sustentabilidade mínima do negócio (peça 24, p. 16), sabe-se que

estes recursos não serão suficientes para fazer frente a demanda de investimentos da empresa.

328. Bem por isso, o regulamento proposto pela Aneel para reger este período de prestação de

serviço excepcional também deixa claro que, embora a Eletroacre e as demais designadas devam seguir

perseguindo obter desempenho convergente com os referenciais regulatórios definidos para DEC/FEC, o

que lhe será efetivamente exigido é que não piore sua performance em relação ao desempenho alcançado

no período compreendido entre jul/2015 e jun/2016 (peça 46, p. 4-5).

329. Desse modo, é provável que os consumidores da Eletroacre não experimentem melhoria na

qualidade do fornecimento de energia até a transferência do controle acionário da empresa para novo

concessionário, o que implica distanciamento entre os indicadores de continuidade apurados e os níveis

de desempenho esperados de distribuidoras de energia que atuam em áreas de concessão semelhantes,

mas mais eficientes, apurados pela Aneel nos termos do Módulo 8 dos Procedimentos de Distribuição

(Prodist).

330. Não obstante o desalento desta constatação, considerando que as ações que a distribuidora

deve desenvolver para cumprir as exigências regulatórias atinentes aos níveis de qualidade do serviço

prestado constarão do plano que a empresa apresentará à Aneel para fazer jus à remuneração

adequada, bem assim que a implementação dessas medidas será acompanhada pela Aneel, com a

necessária participação dos conselhos fiscais da Eletroacre e de sua controladora (peça 46, p. 5),

entende-se desnecessário a expedição de recomendações à entidade fiscalizada quanto ao tema.

331. Por conseguinte, propõe-se dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em

infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações apuradas nesta fiscalização quanto aos níveis

de qualidade do serviço prestado pela Eletroacre a fim de que avalie a conveniência e a oportunidade de

114


adotar ações de controle com vistas a induzir os órgãos e entidades integrantes de sua clientela,

especialmente a Aneel, a assegurar o funcionamento adequado dos mecanismos de controle estabelecidos

para monitorar a gestão dos níveis de qualidade dos serviços das empresas designadas prestação do

serviço temporário de distribuição de energia, nos termos da Portaria MME 388, de 26/7/2016 e

respectiva regulamentação que vier a ser editada pela Aneel.

5. Análise dos comentários dos gestores

332. De acordo com o item 145 das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (NAT),

aprovadas pela Portaria TCU 280/2010, a versão preliminar deste relatório (peça 84) foi remetida à

Eletroacre por meio do Ofício 697/2016-TCU/Secex-AC (peça 85), com a finalidade de oferecer a

oportunidade de os gestores da empresa fiscalizada se pronunciarem sobre os achados e as conclusões

resultantes da presente auditoria.

333. Em sua manifestação (peça 87), a Eletroacre considerou que os impactos financeiros

decorrentes dos custos de geração de energia nos Sistemas Isolados foram abordados de modo

superficial, pois refletem distorções que sempre prejudicaram seu desempenho, especialmente, a partir

da vigência da Lei 12.111, de 9/12/2009.

334. Para ilustrar a dimensão desse problema, a fiscalizada reportou que, no exercício de 2009,

seu endividamento girava em torno de 50 milhões de reais, passando para mais de 400 milhões de reais

em 2015, justamente no período em que teria alcançado melhora significativa em sua gestão.

335. Acrescentou que seus custos operacionais, apesar de superarem o patamar regulatório,

estariam dentro de um limite suportável, e que os valores que ultrapassam o PMSO regulatório seriam

significativamente inferiores aos prejuízos verificados nos últimos anos e ao crescimento de seu

endividamento em decorrência da geração de energia em seus sistemas isolados (peça 87, p. 3).

336. Por fim, obtemperou que, com a entrada em operação comercial dos Produtores

Independentes de Energia (PIE) vencedores do Leilão para suprimento de energia em seus SI’s, houve

uma redução drástica desses impactos, mas o desequilíbrio entre o reembolso dos custos de geração e o

fluxo de caixa da distribuidora ainda persiste (peça 87, p. 4).

337. Decerto, como já esclarecido (item 53), em vista das limitações de escopo desta fiscalização,

os impactos econômico-financeiros decorrentes da gestão dos Sistemas Isolados (SI) sobre os resultados

da Eletroacre, embora relevantes, não puderam ser examinados em maior profundidade.

338. Não obstante, considerando os objetivos da presente auditoria e o fato de a execução desta

fiscalização ter coincidido com período em que tomaram impulso intensas alterações no paradigma de

atuação da empresa fiscalizada, sem prejuízo da realização de outras ações de controle por parte do

TCU, o resultado alcançado, importante reafirmar, atendeu à abordagem proposta.

339. Sob outro prisma, a Eletroacre ponderou que, ao longo da última década: a) estruturou,

capacitou e profissionalizou seu corpo técnico e gerencial; b) implantou melhores práticas de gestão

como SGQ, ISO 9000 e Balanced Scorecard; c) na área operacional, implantou a reunião diária da

Operação para solução rápida dos problemas e falhas no fornecimento de energia; d) foi pioneira na

implantação da leitura e faturamento simultâneo; e) adotou uma gestão financeira focada em atingir o

patamar de custos operacionais regulatórios, e inúmeras outras ações alinhadas com as melhores

práticas do setor (peça 87, p. 4).

340. Tais considerações, embora não registradas na versão preliminar deste relatório (peça 84),

por si sós, não são capazes de modificar qualquer das conclusões nele expostas.

341. Por último, as demais considerações apresentadas pela Eletroacre foram devidamente

incorporadas aos tópicos onde tratados os aspectos questionados (itens 40-45 e 305).

6. Conclusão

342. A presente auditoria operacional teve o objetivo apreciar a situação econômico-financeira da

Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre) em face das novas condições surgidas a partir de sua

designação para permanecer prestando o serviço de distribuição de energia elétrica aos consumidores

115


acreanos após sua concessão não ter sido prorrogada, bem como avaliar a gestão da empresa

fiscalizada sobre a qualidade do serviço prestado.

343. Dessa forma, a auditoria visou avaliar a saúde financeira da distribuidora, mormente em face

das novas condições em que passou a atuar, e apresentar um diagnóstico detalhado sobre o desempenho

da qualidade do serviço de distribuição de energia no estado de Acre.

344. Concluiu-se que a situação econômico-financeira da Eletroacre revelou-se deteriorada em

razão de a empresa não conseguir gerar receita suficiente para fazer frente a suas despesas,

circunstância que comprometeu tanto sua capacidade de realizar investimentos, quanto de honrar seus

compromissos financeiros.

345. Dentre outros aspectos não investigados nesta auditoria, verificou-se que a situação

econômico-financeira da distribuidora fiscalizada tem sido afetada por perdas de energia e despesas

operacionais acima dos padrões regulatórios, dificuldades em reduzir os índices de inadimplência dos

consumidores de energia, e pelo aumento do endividamento junto a fornecedores.

346. Não obstante, a mudança de paradigma decorrente de sua designação para permanecer

prestando o serviço de distribuição de energia até a assunção de novo concessionário trouxe consigo

vantagens, como a complementação da sua receita até nível mínimo sustentável via empréstimos da RGR,

mas também a exigência de atender padrões de desempenho e adimplência setorial aos quais se

compromete formalmente a atender por meio da adoção de medidas que serão monitoradas pela Aneel

mensalmente.

347. Por conseguinte, os riscos associados à deterioração do valor de seus ativos estarão, na

medida do possível, mitigados em razão dos estreitos limites traçados pela Aneel para reger a atuação

da Eletroacre durante o regime excepcional de prestação do serviço de distribuição de energia.

348. Os exames efetuados também identificaram uma qualidade deteriorada no serviço prestado

pela Eletroacre que tem prejudicado os consumidores acreanos, com o risco de que os indicadores

qualitativos atinentes às interrupções no fornecimento de energia permaneçam estagnados durante este

período excepcional em que a distribuidora atua sem concessão.

349. Malgrado os problemas identificados, avaliou-se não ser conveniente ou oportuno a

expedição de recomendações à Eletroacre, vez que os mecanismos de controle estabelecidos pela Aneel,

se observados, são suficientes para mitigar os riscos identificados nesta auditoria.

350. Com efeito, a expedição de recomendações à empresa fiscalizada configuraria bis in idem,

porquanto as ações que a distribuidora deve desenvolver para cumprir as exigências regulatórias

definidas para o período constarão do plano que a empresa apresentará à Aneel para fazer jus à

complementação da receita, estratégia cuja implementação será acompanhada pela mencionada agência

com a necessária participação dos conselhos fiscais da Eletroacre e de sua controladora,

351. Alvitrou-se, contudo, dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em infraestrutura

elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações apuradas nesta fiscalização a fim de que seja avaliada a

conveniência e a oportunidade de adotar ações de controle com vistas a induzir os órgãos e entidades

integrantes de sua clientela, especialmente a Aneel, a assegurar o funcionamento adequado dos

mecanismos de controle estabelecidos para monitorar os compromissos assumidos pela Eletroacre na

condição de empresa designada prestação do serviço temporário de distribuição de energia e a

respectiva regulamentação que vier a ser editada pela Aneel.

352. Espera-se que a adoção da ação proposta seja capaz de mitigar os riscos de os rígidos

mecanismos de controle estabelecidos para reger a prestação do serviço da Eletroacre neste período em

atua como empresa designada não serem devidamente observados, de modo a garantir aos consumidores

acreanos, senão a melhoria, ao menos a manutenção dos níveis de qualidade do serviço de distribuição

de energia elétrica alcançados ao tempo em que a empresa detinha a concessão, bem como os riscos de

deterioração do valor dos ativos da empresa na futura transferência do seu controle acionário.

6. Proposta de encaminhamento

116


353. Ante o exposto, sugere-se o encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Ministro-

Relator José Múcio Monteiro, com as seguintes propostas:

a) dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em infraestrutura elétrica, a

SeinfraElétrica, das constatações apuradas nesta fiscalização a fim de que seja avaliada a conveniência

e a oportunidade de adotar ações de controle com vistas a induzir os órgãos e entidades integrantes de

sua clientela, especialmente a Aneel, a assegurar o funcionamento adequado dos mecanismos de controle

estabelecidos para monitorar os compromissos assumidos pela Eletroacre na condição de empresa

designada para prestação do serviço temporário de distribuição de energia e a respectiva

regulamentação que vier a ser editada pela Aneel;

b) dar ciência deste relatório de auditoria, bem como do acórdão, do relatório e do voto que

vierem a ser proferidos, à Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre);

c) encerrar o presente processo, por ter cumprido o fim para o qual foi constituído, com

fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.”

É o relatório.

VOTO

Em exame auditoria operacional na Eletrobras Distribuição Acre (Eletroacre) em que foi avaliada a

qualidade do serviço prestado pela companhia e a sua gestão operacional, quanto a aspectos que

impactam negativamente sua higidez econômico-financeira.

2. Essa auditoria compõe um conjunto de fiscalizações, com o mesmo objetivo, nas distribuidoras

de energia elétrica federais. Além da Eletroacre, foram fiscalizadas pelas secretarias deste TCU a:

Eletrobras Distribuição Amazonas – AmE (TC 021.469/2016-4), Eletrobras Distribuição Piauí – Cepisa

(TC 020.752/2016-4) e Eletrobras Distribuição Roraima (também conhecida como Boa Vista Energia –

Bovesa) e Eletrobras Distribuição Rondônia – Ceron, estas duas últimas já apreciadas por este Tribunal

(Acórdãos 177/2017–Plenário, TC 021.225/2016-8, e 497/2017–Plenário, TC 020.273/2016-9), além da

holding Centrais Elétricas Brasileiras S.A. – Eletrobras (TC 021.678/2016-2). Coube à Controladoria-

Geral da União fiscalizar a Eletrobras Distribuição Alagoas – Ceal (Processo CGU 0190.108455/2016-

58). Deixou-se de auditar a Celg Distribuição (Celg-D) em razão de sua privatização, acompanhada pelo

TCU no âmbito do TC 017.365/2015-5.

I

3. Preliminarmente, cabe destacar o contexto em que esses trabalhos foram planejados: em meados

de 2016, o prazo dos contratos de concessão das distribuidoras de energia elétrica federais já havia

expirado em mais de um ano e vislumbrava-se a iminente prorrogação das avenças, amparada em nova

legislação – Lei 12.783/2013, fruto da Medida Provisória – MP 579/2012, e Decreto 8.461/2015.

4. Essas normas estabeleceram, para os novos contratos a serem assinados, consequências mais

rígidas para as concessionárias que prestassem serviços com qualidade aquém das metas estabelecidas

pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e punições e restrições mais efetivas às distribuidoras

com situação econômico-financeira desgastada. Citam-se, como exemplo, a obrigação de realização de

aporte de capital por parte dos sócios controladores, a restrição à distribuição de dividendos aos acionistas

e a declaração de caducidade da outorga com base em métricas objetivas.

5. Nesse cenário, a já deteriorada qualidade do serviço e a debilitada saúde econômico-financeira

de grande parte das companhias federais (quadro diagnosticado em fiscalizações já apreciadas pelo TCU

– Acórdãos 2253/2015–Plenário, 652/2016–Plenário, 1868/2016–Plenário, entre outros) elevaram o risco

de prejuízos acentuados à Eletrobras, e ao erário, por consequência. Os motivos para isso eram a

117


necessidade de aporte de bilhões de reais naquelas sociedades, para fins de pagamento de dívidas e

realização de investimentos, e, na eventualidade da decretação de caducidade das concessões decorrente

de transgressão das metas contratuais, a assunção dos passivos de suas subsidiárias, quando das

respectivas liquidações.

6. Foi nessa conjuntura que, em 22/6/2016, as Secretarias de Controle Externo localizadas nos

estados sede das distribuidoras federais (Roraima, Rondônia, Piauí, Amazonas e Acre) e a Secretaria de

Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro (SecexEstataisRJ), com o apoio da

Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Elétrica (SeinfraElétrica), propuseram as auditorias. A esta

última unidade, coube, além da orientação e supervisão técnica dos trabalhos, analisar a atuação do

Ministério de Minas e Energia (MME), na qualidade de supervisor da estatais e titular da prestação do

serviço público objeto das fiscalizações, e da Aneel, no âmbito do TC 020.416/2016-4.

7. Uma distribuidora de energia elétrica que preste o serviço com qualidade aderente aos padrões

regulatórios, mas com saúde econômico-financeira insustentável, naturalmente reduz despesas com

investimentos, o que, por seu turno, leva à deterioração da qualidade do serviço. A conjugação de frágil

higidez econômico-financeira e baixa qualidade na prestação do serviço conduz à provável incapacidade

de reverter o quadro, o que gera um ciclo vicioso e exige, então, a intervenção do controlador, do órgão

regulador ou do formulador de políticas públicas para a sua interrupção.

8. As unidades técnicas do TCU almejaram, então, realizar diagnóstico afeto à qualidade do serviço

público prestado por cada estatal, bem como aos principais fatores que impactam negativamente suas

finanças. A partir desses elementos, objetivou-se levantar e avaliar os atos da administração das

companhias direcionados à melhoria do desempenho empresarial, com consequente redução dos riscos ao

erário e de mau atendimento à sociedade.

9. À época, algumas dessas companhias estavam impedidas de prorrogar suas concessões, em razão

de inadimplência junto a instituições do setor elétrico (entre outras, a Conta de Desenvolvimento

Energético – CDE e a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE). Associado a esse

cenário, vislumbrava-se, conforme já mencionei, a necessidade de aporte, pela holding, de relevante

montante de recursos financeiros nas subsidiárias, para que elas pudessem, além de regularizar esses

pagamentos, investir para atender às novas metas de qualidade e econômico-financeiras e, assim, manter

ativos os respectivos contratos de concessão.

10. Notícias veiculadas no período deram conta de tratativas entre o MME, a Aneel, a Eletrobras e

o Ministério da Fazenda para estudar o dilema: não prorrogar os contratos e assumir passivos com

impactos financeiros relevantes ou aportar recursos (escassos, considerando o contexto econômico

nacional) nas empresas para possibilitar a prorrogação das avenças e a continuidade da prestação do

serviço até futura privatização.

11. Ocorreu que, em 22/7/2016, a assembleia de acionistas da Eletrobras decidiu não prorrogar

esses contratos de concessão (exceto o da Celg Distribuição, que já havia sido prorrogado em face da

decisão por sua privatização). A princípio, poder-se-ia avaliar que essa decisão traria drástica

consequência à holding, pois, não mais delegatária de concessão, suas subsidiárias distribuidoras de

energia perderiam valor econômico e seus diversos passivos seriam absorvidos pelo controlador – risco

debatido por este Colegiado em 9/9/2015, quando da apreciação do TC 003.379/2015-9 (Acórdão

2253/2015–Plenário).

12. Entretanto, a Medida Provisória 735, de 22/6/2016, convertida na Lei 13.360/2016, inseriu

dispositivo na Lei 12.783/2013 (§ 1ºA do art. 8º) que facultou à União, quando as concessões de energia

elétrica não forem prorrogadas e quando o prestador do serviço for pessoa jurídica sob seu controle direto

ou indireto, promover a licitação da concessão associada à transferência do controle da pessoa prestadora

do serviço. Isto é, permitiu-se a venda das distribuidoras federais juntamente com as respectivas

concessões, mesmo sem que seus contratos tivessem sido prorrogados.

118


13. A combinação do então editado art. 8º, § 1ºA, da Lei 12.783/2013 com o art. 9º da mesma lei,

regulamentado pela Portaria – MME 388, de 26/7/2016, permitiu, ainda, que as distribuidoras federais

continuassem prestando provisoriamente o serviço, até a efetivação da referida licitação.

14. Na condição de prestadoras provisórias do serviço (distribuidoras designadas, na terminologia

adotada pela Aneel), aquelas empresas estariam diante de elevado risco de crédito para realização dos

necessários e constantes investimentos na concessão. Esse risco, inclusive, foi objeto de apreciação deste

Colegiado no âmbito do TC 003.379/2015-9. Reproduzo, nesse sentido, trecho do voto condutor do

Acórdão 2253/2015–Plenário:

“(...) existe empecilho de ordem financeira para a implantação dessa solução [escalonamento no

tempo das licitações das concessões], visto que a operação das concessionárias em regime precário, sem

um contrato de concessão firme, praticamente inviabiliza a realização dos investimentos necessários à

continuidade da adequada prestação dos serviços. Isso porque os empréstimos do setor são normalmente

garantidos pela própria receita futura da concessão, sendo que muitos deles, sobretudo para

investimentos em melhorias nas redes de distribuição, preveem mecanismos de mudança na forma de

amortização e antecipação de pagamentos em caso de extinção ou vencimento da concessão. Veja-se

que, como os contratos de 38 concessionárias, das 41 que podem ter suas concessões prorrogadas nos

termos da Lei 12.783/2013, já estão vencidos, é possível que essas empresas já estejam sendo alvo de

restrição de crédito e operem atualmente em um regime de pouco investimento que pode afetar a sua

capacidade de operação e manutenção da qualidade dos serviços.”

15. Para mitigar o referido risco, no entanto, o § 4º da Lei 12.783/2013, regulamentado, em

29/11/2016, pela Aneel, por meio da Resolução Normativa – Aneel 748/2016, arts. 6º, 8º e 9º, autoriza as

distribuidoras designadas a contratar e a receber recursos da Conta de Consumo de Combustíveis (CCC),

da Reserva Global de Reversão (RGR) e da CDE. Ademais, o referido dispositivo permitiu àquelas

companhias aplicar os resultados homologados das revisões e reajustes tarifários. Antes, como eram

inadimplentes com instituições do setor, algumas distribuidoras estavam impedidas de ajustar suas tarifas.

16. Adicionalmente, por meio do art. 5º da referida resolução normativa, a agência reguladora

autorizou as companhias a destinar recursos de compensações financeiras por transgressões aos

parâmetros de qualidade (assunto de que tratarei adiante neste voto) para a realização de investimentos na

concessão. As distribuidoras designadas foram, também, por meio do art. 11 da resolução

retromencionada, enquadradas em regime excepcional de sanções regulatórias, o que as exime, durante o

período da prestação provisória do serviço, de recebimento de sanções pecuniárias.

17. O objetivo dessas medidas foi, portanto, mitigar riscos de crédito e direcionar recursos

financeiros à realização de investimentos na concessão, até a assunção de novo concessionário. Assim, ao

tempo em que foi preservada a continuidade de serviço essencial à sociedade, com a prestação provisória

dos serviços pelas distribuidoras federais e com o acesso a crédito público para realização de

investimentos, possibilitou-se também a minimização de prejuízos ao erário, por meio da venda das

sociedades juntamente com nova outorga.

18. No caso da Eletroacre, o MME, por meio da Portaria 421, de 3/8/2016, a designou para prestar

o serviço de distribuição de energia elétrica no Estado do Acre, até a assunção de novo concessionário ou

até 31/12/2017. Do mesmo modo, atos semelhantes foram editados em relação às demais distribuidoras

pertencentes à Eletrobras.

19. Em 1/11/2016, o Presidente da República, por meio do Decreto 8.893/2016, qualificou essas

empresas como prioridade nacional para fins de desestatização, nos termos da Lei 13.334/2016 –

Programa de Parcerias de Investimentos (PPI). Destaco que, com fundamento na Instrução Normativa

(IN) – TCU 27/1998, já foram autuados nesta Casa os processos de acompanhamento dessas privatizações

(TC 035.909/2016 – Cepisa; TC 035.911/2016-6 – Ceal; TC 035.912/2016-2 – Eletroacre; TC

035.913/2016-9 – Ceron; TC 035.915/2016-1 – Bovesa; e TC 035.916/2016-8 – AmE).

20. Considerando, portanto, a não prorrogação dos contratos de concessão com as companhias

federais e o início do processo de privatização dessas empresas, reduziram-se os riscos que motivaram a

119


realização da fiscalização ora em exame, quais foram: necessidade de grande aporte de recursos

financeiros nas distribuidoras por parte da holding; não atendimento das metas fixadas em contrato com

consequente perda da concessão e, então, assunção, pela Eletrobras, de passivos financeiros relevantes; e

perpetuação da má qualidade dos serviços prestados à sociedade.

21. Por outro lado, considerando o novo contexto apresentado, sobrevieram novos riscos relevantes

que justificaram a continuidade das fiscalizações: potencial deterioração do valor econômico das

companhias, decorrente de eventuais ineficiências de gestão que elevem seus passivos; e prolongamento

da má qualidade do serviço público, mesmo pós privatização das sociedades.

22. No voto condutor do Acórdão 497/2017–Plenário, externei o entendimento de que são

fundamentais não apenas os trabalhos realizados como o ora em exame, mas o atento acompanhamento,

por este Tribunal, dos atos dos administradores dessas companhias, bem como da Eletrobras, até a

efetivação de suas privatizações. Trata-se de controle necessário e distinto do efetuado em razão da IN –

TCU 27/1998. Enquanto este avalia os atos concernentes ao procedimento de desestatização per si,

aquele deve avaliar os atos administrativos que possam, posteriormente, impactar negativamente o valor

de venda das empresas, além de poderem retardar a melhoria da qualidade dos serviços prestados. Busca-

se, então, evitar tempestivamente potencial desvalorização dos ativos públicos e, eventualmente,

responsabilizar gestores ineficientes.

23. Por essa razão e considerando a expectativa de que todas essas empresas sejam privatizadas até

o final de 2018, este Tribunal, por meio o item 9.2.2 do retromencionado acórdão deliberou por

determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo que:

“estude estratégia de controle direcionada ao acompanhamento das decisões administrativas das

companhias federais de distribuição de energia elétrica e sua holding, enquanto prestadoras

temporárias do serviço público, com o objetivo de avaliar, em prazo oportuno e pelos meios que entender

suficientes e necessários, seus potenciais impactos nos respectivos valores de venda quando de suas

privatizações.”

24. Feito esse preâmbulo, na seção seguinte apresento elementos da fiscalização que julgo dignos

de destaque.

II

25. Ao levantar os dados dos indicadores de qualidade da Eletroacre, quais sejam, a Duração

Equivalente de Interrupção (DEC) e a Frequência Equivalente de Interrupção (FEC), referentes aos anos

de 2011 a 2015, a equipe de fiscalização constatou contínua ultrapassagem dos limites estabelecidos pela

Aneel. Em 2013, por exemplo, o DEC foi excedido, aproximadamente, em 70% e o FEC, em 2010, em

cerca de 42%, em relação às metas de cada ano mencionado.

26. Verificou-se, ainda, a posição insatisfatória da companhia no ranking anual do Indicador

Global de Continuidade da Aneel: no universo de 35 distribuidoras, a Eletroacre ocupou, nos anos de

2012 a 2015, as posições 26ª, 24ª, 27ª e 25ª, respectivamente.

27. Ao analisar os indicadores de cada conjunto elétrico do Estado do Acre, a equipe de

fiscalização concluiu que “a maioria dos conjuntos extrapola em mais de 50% os seus respectivos

limites”. Em relação ao Índice Aneel de Satisfação do Consumidor (IASC), a Eletroacre, em 2015, estava

entre as seis concessionárias com a pior avaliação.

28. De acordo com o atual modelo regulatório, a transgressão aos limites dos indicadores de

qualidade gera a obrigação de a distribuidora compensar financeiramente os usuários prejudicados. No

caso da Eletroacre, entre 2013 e 2015, a companhia deixou de arrecadar com essas falhas,

aproximadamente, R$ 26,7 milhões. Esse montante equivale a cerca de 12% do valor estimado para

projetos e ações na área de concessão da companhia entre 2013 e 2017 para aperfeiçoar o fornecimento de

energia.

29. Devo ressaltar, no entanto, que o referido impacto econômico foi mitigado pela autorização da

Aneel, insculpida no art. 5º da Resolução Normativa – Aneel 748/2016, às distribuidoras para que, em vez

120


de elas compensarem financeiramente os consumidores, invistam o montante correspondente na

concessão.

30. Do ponto de vista contábil, os investimentos realizados com recursos dessas compensações não

gerarão direitos à companhia relacionados a amortizações e à remuneração do capital investido. Explico:

de acordo com o manual de contabilidade do setor elétrico, editado pela Aneel, aqueles recursos serão

contabilizados na conta “obrigações especiais”, representada por recursos da União, Estados, Municípios

ou participação de consumidores vinculados à realização de investimentos na concessão. Nas

demonstrações contábeis, essa conta é redutora do ativo imobilizado. Sendo assim, trata-se de recursos

desembolsados pela empresa, mas que não serão remunerados nem amortizados via tarifa. Exige-se,

portanto, a contínua atenção, por parte da administração da empresa, relacionada ao atendimento dos

limites regulatórios de qualidade do serviço, em benefício da eficiência na utilização dos recursos

públicos por ela administrados.

31. Em relação à avaliação da higidez econômico-financeira da companhia, a equipe de

fiscalização constatou, a partir das análises das demonstrações contábeis da distribuidora, que, “embora a

alavancagem financeira da Elelroacre não tenha chegado à metade do patamar máximo considerado

sustentável pela Aneel, a empresa tem apresentado dificuldades em honrar seus compromissos

financeiros em razão de não produzir fluxo de caixa suficiente para fazer frente a suas despesas, o que

tem contribuído para o aumento do seu endividado”. Isso significa que, exceto quanto ao exercício de

2014, o lucro da empresa antes de juros, impostos (tributos sobre a renda), depreciação e amortização

(LAJIDA) é negativo, o que é preocupante, pois o LAJIDA expressa fundamentalmente a quantidade de

recursos monetários gerados pela atividade fim da companhia.

32. Para ilustrar os impactos da frágil situação econômico-financeira da distribuidora, a equipe de

fiscalização verificou que, em face da falta de recursos, a Eletroacre encontra-se há dois anos sem

contrato para a realização de podas das árvores, o que afeta negativamente sua rede de distribuição e

explica cerca de 30% das interrupções do fornecimento de energia, com consequentes impactos

financeiros. Ademais, até junho de 2016, apenas uma das seis obras previstas em plano de resultados para

melhoria da qualidade da companhia apresentado em 2013 para a Aneel havia sido efetivamente iniciada,

sendo que três aguardam definição de recursos financeiros. Dos dezenove projetos afetos ao tema da

qualidade do serviço, nove deles sequer haviam sido iniciados até junho de 2016, sendo que, desses nove,

oito aguardam definição de recursos para serem iniciados.

33. Outra relevante consequência da situação econômico-financeira da companhia é referente às

dificuldades da Eletroacre em honrar seus compromissos, conforme analisado pela equipe de fiscalização

(destaques incluídos):

“197. Reflexo dessa geração de caixa insuficiente para honrar as obrigações financeiras assumidas

pela distribuidora, obteve-se a informação de que repactuações de dívidas existentes com a Eletrobras,

dilatando os prazos de amortização, contribuíram para o aumento do endividamento da Eletroacre,

porquanto estas operações incorporaram os encargos financeiros previstos aos valores não adimplidos

(peça 27, p. 11).

198. Além dessas repactuações, verificou-se que a empresa tem recorrido a aportes de capital de

sua controladora na forma de adiantamentos para futuros aumentos de capital (AFAC), ou a obtenção

de recursos da RGR, contratos estes firmados com finalidades específicas e taxas reduzidas,

comparativamente às praticadas pelo mercado (peças 66-67 e 75).

199. De fato, o montante de AFAC’s concedidos à Eletroacre entre 2011 e 2014 ultrapassa

trezentos milhões de reais (peça 75), quantia expressiva, mormente quando considerado que o capital

social da distribuidora é de pouco mais de 475 milhões de reais (peça 41, p. 22).

200. Ademais, todos os empréstimos e financiamentos obtidos pela Eletroacre e ainda vigentes

(respectivos instrumentos às peças 66-67), têm como credor formal a sua controladora, a Eletrobras.

Isso mesmo quando os recursos são provenientes da RGR ou de instituição financeira internacional.

121


201. Noutra vertente do endividamento da empresa, convém destacar que os montantes registrados

na rubrica fornecedores (consideradas as obrigações circulantes e não circulantes) elevaram-se de cerca

328 milhões reais em 2014 para mais de 460 milhões de reais ao fim de 2015 (peça 69, p. 7), números

que indicam acúmulo de dívidas junto a fornecedores.

202. De acordo com balanço da empresa (peça 69, p. 27), cerca de 93% do montante das dívidas

contraídas com fornecedores têm como credores ao final do exercício de 2015 fornecedores de energia

(60.157 mil reais) e a Petrobras (374.671 mil reais).

203. Por meio de nota explicativa ao referido demonstrativo (peça 69, p. 28), a Eletroacre

esclareceu ter negociado a dívida contraída com a Petrobras até novembro de 2014, comprometendo-se

a quitá-la em 120 parcelas.

204. Embora a empresa tenha iniciado o pagamento de tais parcelas em fevereiro de 2015, ainda

de acordo com a referida nota explicativa, em face de atrasos nos repasses de recursos da CCC, a

empresa acumulou novas dívidas com a Petrobras no período de dezembro de 2014 a junho de 2015,

momento a partir do qual se viu na contingência de ter de pagar antecipadamente a Petrobras pelo

fornecimento de óleo diesel.”

34. Sobre o assunto, cabe ressaltar duas recentes inovações no marco legal que rege a matéria: i)

possibilidade de as distribuidoras designadas tomarem empréstimos junto à RGR para equilibrar suas

contas; e ii) autorização para utilização de créditos junto aos fundos setoriais para pagamento de passivos

daquelas companhias.

35. Ao regulamentar o art. 11 da Portaria – MME 388/2016, o art. 6º da Resolução Normativa –

Aneel 748/2016 possibilitou as distribuidoras na situação da Eletroacre a tomar empréstimos junto à RGR

no montante necessário para positivar sua geração operacional de caixa, deduzindo-se, ainda, os

investimentos em reposição e os juros da dívida liquida. Dessa forma, na terminologia daqueles

normativos, a sociedade terá “remuneração adequada” para investir em prol da prestação do serviço.

36. No caso específico da Eletroacre, a Aneel estabeleceu, por meio da Resolução Homologatória

2.184/2016, em R$ 8.125.723,09 o valor máximo mensal de empréstimo passível de ser contraído pela

companhia junto à RGR para fins de constituição da denominada remuneração adequada.

37. Sobre o assunto, cabe destaque à avaliação da equipe de fiscalização:

“98. Nesse aspecto, considerando a penúria financeira enfrentada pela Eletroacre em decorrência

dos prejuízos acumulados nos últimos exercícios que, inclusive, levaram a distribuidora a apresentar um

passivo a descoberto de quase 130 milhões de reais ao final do exercício de 2015 (peça 41, p. 86),

revela-se um alento a expectativa de a empresa vir a ter assegurado um fluxo de caixa mínimo para fazer

frente às despesas efetivas de sua operação.”

38. Devo ressaltar, no entanto, que as obrigações contraídas pela companhia nos termos

retromencionados serão assumidas pelo novo concessionário quando da conclusão de licitação de

privatização da sociedade e da concessão do serviço público, conforme disposto no art. 6º, § 2º, da

Resolução Normativa – Aneel 748/2016. O reflexo desse procedimento será, portanto, o aumento do

passivo da empresa. O eventual impacto negativo em sua valuation dependerá da capacidade da

distribuidora em traduzir o ônus desses empréstimos em ativos que melhorem a qualidade do serviço e

reduzam custos operacionais e financeiros da sociedade. Daí, portanto, o necessário acompanhamento

desta Casa nos termos do item 9.2.2 do Acórdão 497/2017–Plenário.

39. Quanto às dívidas do passado, expressamente dispõe o art. 8º da referida resolução normativa:

“eventuais créditos junto aos fundos setoriais CCC, CDE e RGR, relativos ao período anterior à

designação, poderão ser utilizados para pagamentos dos credores intrassetoriais da Distribuidora

Designada, listados no cadastro de inadimplentes do setor elétrico, cujos créditos são relativos ao

mesmo período”.

40. Destaco, por fim, o disposto no art. 11, § 3º, da Resolução Normativa – Aneel 748/2016:

“durante o período de designação, fica suspensa a exigibilidade das multas transitadas em julgado e

122


ainda não inscritas no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin),

ou encaminhadas para inscrição em dívida ativa, inscritas em dívida ativa e/ou em execução judicial”.

41. Dessa forma, a Eletroacre dispõe de mecanismos normativos necessários para acessar crédito, o

que, espera-se, seja suficiente para a regularização de seus passivos, bem como para eventual realização

de investimentos mínimos. Ressalvo, entretanto, o risco associado à dívida da companhia junto à

Petrobras Distribuidora S.A. (BR Distribuidora) e garantida por recursos da CCC.

42. Conforme já abordado no voto condutor do Acórdão 497/2017–Plenário, em dezembro de

2014, o Conselho de Administração da Eletrobras aprovou a repactuação daquelas dívidas da AmE,

Eletroacre, Ceron e Bovesa em cerca de R$ 8,5 bilhões (data base de 5/12/2014), assinando, como

interveniente, os respectivos Instrumentos Particulares de Confissão de Dívida.

43. Na negociação com a Petrobras, foi estabelecido o parcelamento do débito em 120 prestações

mensais e sucessivas, com vencimento a partir de fevereiro de 2015, com saldo devedor corrigido pela

taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic). Essas dívidas já foram

reconhecidas nas demonstrações financeiras das companhias, conforme constatado pela equipe da

fiscalização em exame.

44. O referido conselho aprovou, também, a celebração por aquelas sociedades de Termos de

Confissão e Repactuação de Dívida da CDE, no valor R$ 4,2 bilhões, por meio dos quais esse fundo

reconheceu ser devedor das empresas referente ao reembolso de custos de combustíveis de que trata o art.

3º da Lei 12.111/2009. Esses créditos foram, então, oferecidos, em contragarantia para a União, que

figurou como garantidora de parcela equivalente da dívida com a Petrobras.

45. Destaco que a legalidade e a correção da referida negociação, sob a ótica da BR Distribuidora,

são objeto de avaliação deste Tribunal no âmbito do TC 004.981/2011-1, cuja unidade técnica

responsável pela instrução é a SecexEstataisRJ.

46. O novo inadimplemento das distribuidoras federais, no entanto, conforme constatado pela

equipe de fiscalização, tem sido objeto de novas negociações envolvendo a Eletrobras, a Petrobras e a

União, especificamente no atual contexto de potencial venda de participação acionária da BR

Distribuidora. Esse assunto é, inclusive, objeto de análise deste Tribunal no âmbito do TC 001.504/2016-

9, que trata do acompanhamento da alienação de empresas da Petrobras e está em instrução também na

SecexEstataisRJ.

47. Aquela unidade técnica é ainda, conforme já mencionei, responsável por fiscalização conexa a

esta diretamente no âmbito da Eletrobras (TC 021.678/2016-2). O escopo dessa ação de controle visa,

inclusive, avaliar os mecanismos de controle e governança da holding sobre suas subsidiárias que possam

mitigar riscos de redução dos respectivos valores de venda. Assim, a verificação da atuação da Eletrobras

sobre as negociações das dívidas com a Petrobras também é potencial alvo de apreciação no referido

processo.

48. Destaco ainda que esse assunto repercute também no âmbito dos acompanhamentos do TCU

das privatizações das distribuidoras federais, uma vez que as referidas dívidas podem reduzir o valor de

venda daquelas companhias. Assim, os adequados tratamento e avaliação do caso serão inevitáveis

naquelas fiscalizações.

49. A autorização dada pela Resolução Normativa – Aneel 748/2016 para que os fundos do setor

elétrico concedam crédito às distribuidoras, conforme já mencionei neste voto, é instrumento adicional à

disposição daquelas companhias para melhoria de sua capacidade de alavancagem e viabilização de novos

investimentos.

50. Considerando, portanto, todo o novo contexto, especialmente o associado ao ambiente de

alienação das próprias companhias devedoras (distribuidoras federais) e credora (BR Distribuidora), este

Tribunal, por meio do item 9.2.1 do Acórdão 497/2017–Plenário, determinou à Segecex que:

“coordene a atuação de suas subunidades no âmbito da instrução dos TCs 001.504/2016-9,

021.678/2016-2, 035.909/2016-1, 035.912/2016-2, 035.913/2016-9, 035.915/2016-1 e 035.916/2016-8,

bem como dos processos relativos às prestações de contas anuais das distribuidoras federais de

123


distribuição de energia elétrica e das Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobras), com o objetivo de

mitigar sobreposições ou lacunas nas respectivas análises relacionadas às dívidas daquelas companhias

junto à Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e à Petrobras Distribuidora S.A. (BR Distribuidora)

referentes à aquisição de combustíveis e garantir uma abordagem global da matéria e a tempestiva

apreciação pelo Plenário deste Tribunal.”

51. Outro fator analisado pela Secex/AC que impacta as despesas da companhia e, então,

negativamente seu resultado diz respeito às perdas elétricas. A equipe de fiscalização constatou que, em

2013, 2014 e 2015, as perdas totais da Eletroacre atingiram, aproximadamente, 28%, 24% e 23%,

respectivamente em cada ano, sobre a energia injetada, tendo ultrapassado os limites regulatórios em

cerca de 37% (2013), 30% (2014) e 32% (2015).

52. Esse elevado índice de perdas tem como efeito direto impactos financeiros negativos com

compra de energia elétrica não faturada e não repassada para as tarifas. Conforme ressaltado pela equipe

de fiscalização “mesmo durante este período em que atua sem concessão, a Eletroacre deve perseguir

obter desempenho convergente com os referenciais regulatórios definidos para perdas”.

53. As principais causas desses níveis de perdas na região são de conhecimento da agência

reguladora e da companhia: dificuldades naturais de combate ao furto de energia devido a fatores

econômicos, sociais e culturais e necessidade de maior interlocução entre órgãos do poder público

(polícias, defensorias, judiciário). Se por um lado essas adversidades são intrínsecas ao negócio de

distribuição de energia elétrica, por outro a natureza desse mercado (vendas no varejo) demanda elevada

capacidade operacional e gerencial da companhia para o sucesso de políticas de combate às perdas

elétricas. Nesse sentido, vale destacar o reconhecido desempenho da Companhia Energética do Pará

(Celpa) e da Companhia Energética do Maranhão (Cemar) pós privatização e assunção do controle pelo

Grupo Equatorial. A performance dessas companhias na redução dos seus níveis de perdas elétricas em

relativo curto espaço de tempo é considerada pela Aneel benchmark para o setor no âmbito dos

processos de revisão tarifária periódica, por exemplo.

54. Em que pesem as ações gerenciais adotadas pela Eletroacre no período avaliado pela

fiscalização, permanecem em nível crítico as perdas elétricas da companhia. Entretanto, conforme já me

manifestei no voto condutor do Acórdão 497/2017–Plenário, considerando a prestação provisória do

serviço e as normas de regência relativas às distribuidoras designadas associadas à proximidade da

alienação dessas companhias, entendo que o novo contexto demanda complexas avaliações econômicas

por parte da administração da holding e de suas subsidiárias relacionadas ao custo-benefício de suas

ações.

55. Na qualidade de distribuidora designada, a Eletroacre terá novas metas de perdas elétricas

estabelecidas pela Aneel. Os custos operacionais da companhia, que envolvem serviços afetos ao combate

às perdas, por exemplo, também terão parâmetros estabelecidos e monitorados pelo regulador. As

consequências para o descumprimento desses novos indicadores, nos termos do § 10 do art. 7º da

Resolução Normativa – Aneel 748/2016, poderão ser a suspensão, no todo em parte, dos repasses de

recursos de CCC, CDE e RGR, do empréstimo com recursos da RGR e da aplicação de reajustes e

revisões tarifárias.

III

56. Em conclusão, anuo às avaliações da equipe de fiscalização de que há “risco elevado de os

consumidores da Eletroacre não experimentarem melhoria na qualidade do fornecimento de energia até

a transferência do controle acionário da empresa para novo concessionário”. A norma de regência da

prestação provisória do serviço dá folego mínimo à situação econômico-financeira da companhia, mas

não é o suficiente para garantir a realização de necessários investimentos na rede.

57. Entretanto, ressalto que foram criados novos mecanismos regulatórios para induzir a

companhia a elaborar planejamento econômico-financeiro e operacional, de maneira a mitigar os efeitos

de sua frágil situação financeira. Nesse sentido, o art. 7º da Resolução Normativa – Aneel 748/2016

priorizou parâmetros a serem zelados pelas distribuidoras na prestação provisória do serviço; entre eles,

124


destaco: i) a adimplência setorial; ii) os custos operacionais; e iii) os indicadores de qualidade. O referido

dispositivo obriga, ainda, cada empresa a encaminhar ao regulador Plano de Prestação Temporária do

Serviço (§ 5º) e exige o comparecimento mensal, na agência, de seus dirigentes máximos para fins de

prestação de contas da execução do referido plano (§ 6º), além do encaminhamento trimestral de relatório,

atestado pelos respectivos conselhos fiscais, sobre o cumprimento do plano (§ 7º).

58. Levando-se em conta os referidos dispositivos e considerando a proximidade da privatização da

companhia, associados à necessária agilidade que a administração da empresa terá que empregar em sua

decisão para fins de cumprimento dos parâmetros regulatórios, e tomando em conta, também, os já

existentes mecanismos de gestão orçamentária-financeira à disposição da Eletroacre, acolho a proposta da

Secex/AC em abster-se de fazer encaminhamentos, em alinhamento à providência semelhante adotada

quando da prolação do Acórdão 497/2017–Plenário.

59. Também concordo com a Secex/AC de que, “dada a inconveniência de se prolongar o regime

de designação além do tempo estritamente necessário, mormente em face da premente necessidade de

novos investimentos para garantir a desejável qualidade dos serviços prestados, o acompanhamento das

diversas etapas do processo de desestatização deflagrado a partir da decisão da Eletrobras de não

prorrogar as concessões de distribuição de suas controladas assume especial relevo”. No entanto,

considero que o item 9.2.2 do Acórdão 497/2017–Plenário já endereçou adequadamente a matéria.

60. Deixo de acolher a proposta de “dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em

infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações apuradas nesta fiscalização a fim de que



dos mecanismos de controle estabelecidos para reger a prestação do serviço temporário de distribuição

de energia pelas empresas designadas.” O fato de esta fiscalização ter sido supervisionada pela

mencionada unidade especializada e a prolação do item 9.2.2 do Acórdão 497/2017–Plenário são

elementos suficientes para a finalidade alvitrada pela Secex/AC.

Por todas as razões expostas, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.


1. Processo TC 020.148/2016-0

2. Grupo I – Classe de Assunto V – Auditoria Operacional


4. Unidade: Eletrobras Distribuição Acre



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Acre (Secex/AC)

8. Advogado constituído nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a auditoria operacional, no âmbito de

fiscalização de orientação centralizada (FOC), realizada na Eletrobras Distribuição Acre, com o objetivo

de analisar a qualidade do serviço prestado e a higidez econômico-financeira da companhia.


nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso I, do Regimento Interno, e

ante as razões expostos pelo Relator, em:

125


9.1 encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentaram,

à Eletrobras Distribuição Acre, ao Governo do Estado do Acre, à Assembleia Legislativa do Estado do

Acre, à Comissão de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia (CINDRA) da

Câmara dos Deputados, à Comissão de Minas e Energia (CME) da Câmara dos Deputados, à Comissão

de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR) do Senado Federal, à Agência Nacional de Energia

Elétrica e ao Ministério de Minas e Energia;









Weder de Oliveira.

GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC 020.752/2016-4


Interessado: Tribunal de Contas da União

Unidade: Eletrobras Distribuição Piauí

SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO

CENTRALIZADA. DISTRIBUIDORAS DE ENERGIA ELÉTRICA FEDERAIS. ANÁLISE DA

QUALIDADE DOS SERVIÇOS PRESTADOS E DA HIGIDEZ ECONÔMICO-FINANCEIRA.

ELETROBRAS DISTRIBUIÇÃO PIAUÍ. NÃO PRORROGAÇÃO DO CONTRATO DE

CONCESSÃO. NOVO ARCABOUÇO LEGAL PARA PRESTAÇÃO PROVISÓRIA DO SERVIÇO.

CONSTANTE TRANSGRESSÃO AOS PARÂMETROS DE QUALIDADE REGULATÓRIA. SAÚDE

FINANCEIRA DEBILITADA. COMUNICAÇÕES.

RELATÓRIO

Este processo trata de auditoria operacional, no âmbito de fiscalização de orientação centralizada

(FOC), realizada na Eletrobras Distribuição Piauí (Cepisa), com o objetivo de analisar a qualidade dos

serviços prestados, o empenho no combate às perdas elétricas, a eficiência gerencial e a saúde financeira.

2. Transcrevo, a seguir, trechos do relatório produzido pela Secretaria de Controle Externo no

Estado do Piauí que tratam dos achados e propostas de encaminhamento da referida fiscalização:

“1. INTRODUÇÃO

1. A presente auditoria operacional objetiva analisar a qualidade dos serviços prestados pela

Eletrobrás Distribuição Piauí (EDPI), quanto à distribuição de energia elétrica, o empenho da

distribuidora no combate às perdas elétricas e à inadimplência, sua eficiência gerencial e sua saúde

financeira, especialmente devido ao fato de que a EDPI não renovou sua concessão, a qual será objeto

de leilão, conforme informações coletadas durante a realização dos presentes trabalhos.

1.1. Deliberação

126


2. A auditoria na Eletrobrás Distribuição Piauí - EDPI (ou ainda, Companhia Energética do Piauí

S.A - Cepisa) é decorrente de deliberação constante em Despacho de 27/6/2016 do Min. José Múcio

Monteiro (TC 016.341/2016-3).

1.2. Objeto de Auditoria

3. O objeto da auditoria tem por foco avaliar a qualidade da prestação do serviço de distribuição

de energia elétrica executado pela EDPI, bem como a saúde financeira da distribuidora.

1.3. Objetivos e escopo do trabalho

4. A presente fiscalização tem como foco principal a verificação da qualidade do serviço de

distribuição de energia elétrica prestado pela EDPI, e a saúde financeira da concessionária, devido à

necessidade da manutenção do valor de seus ativos, já que está operando em regime precário e os planos

apresentados pela Eletrobrás Holding e pelo Ministério de Minas e Energia (MME) são de privatização.

5. Para alcançar os objetivos estabelecidos para a presente fiscalização, foram elaboradas as

seguintes questões de auditoria:

Questão 1: A gestão da distribuidora mitiga os riscos associados à deterioração da qualidade do

serviço prestado ao consumidor até a eventual privatização?

Questão 2: A gestão econômico-financeira da distribuidora mitiga os riscos associados à

deterioração do valor de seus ativos?

1.4. Antecedentes

6. Esta auditoria se baseia em trabalhos anteriores realizados na própria Corte de Contas, como a

“auditoria operacional sobre a qualidade do serviço e faturamento de consumidores pela média

realizado na Eletrobrás Distribuição Alagoas” (TC 013.417/2013-4), na “auditoria operacional da

fiscalização da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) relativa à qualidade do serviço de

distribuição de energia elétrica” (TC 013.046/2014-4) e na “auditoria operacional sobre investimentos

no setor elétrico” (TC 030.656/2015-0).

1.5. Critérios

7. Os padrões gerais utilizados para emitir conclusão sobre o desempenho do objeto de auditoria

consistem nos índices estabelecidos pela Aneel, nos índices estipulados pela Eletrobrás Holding e nas

comparações realizadas pela equipe com outras distribuidoras que também atuam no mercado de

distribuição.

8. Considerando o objeto e objetivos definidos para esta auditoria, foram utilizados os seguintes

critérios legais, normativos, contratuais e empresariais:

a) quanto à qualidade da energia elétrica: Procedimentos de Distribuição de Energia Elétrica no

Sistema Elétrico Nacional (Prodist), Módulo 8, elaborado pela Aneel;

b) quanto às metas de desempenho corporativo: Contrato de Metas de Desempenho Empresarial

(CMDE) para o período 2013-2017, firmado entre as Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Holding) e a

Eletrobrás Distribuição Piauí; metas estipuladas pela Aneel para as distribuidoras que renovaram

concessão; comparação com as demais distribuidoras do conglomerado Eletrobrás e benchmark

públicos e privados.

1.6. Metodologia

9. Neste trabalho, foram observados os procedimentos e técnicas de auditoria estabelecidos na

Portaria-Segecex 4/2010 (disciplina a realização de auditorias operacionais) e na Portaria-TCU

280/2010 (Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União).

10. Por se tratar de Fiscalização de Orientação Centralizada, a Matriz de planejamento foi

elaborada conjuntamente com representantes dos demais estados participantes (Acre, Alagoas,

Amazonas, Roraima e Rondônia), sendo adaptada à realidade do Piauí e às peculiaridades da EDPI.

11. Para a realização do trabalho foram utilizados os princípios, padrões, métodos e técnicas

definidos no Manual de Auditoria Operacional do TCU, aprovado pela Portaria-Segecex 4/2010, bem

como as diretrizes das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (NAT-TCU).

12. Os métodos e técnicas usados na auditoria foram:

127


a) análise documental, a partir da legislação pertinente, de documentos no sítio da Aneel, da EDPI

e da Eletrobrás, e das respostas aos ofícios enviados;

b) análise de normativos, documentos e processos da EDPI;

c) revisão analítica dos dados de indicadores de qualidade da EDPI.

2. VISÃO GERAL

13. A Eletrobrás Distribuição Piauí (EDPI), também chamada de Companhia Energética do Piauí

S.A. (Cepisa), é uma sociedade de economia mista da administração indireta federal, e integra o Sistema

Eletrobrás, composto por quinze empresas de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica.

14. O modelo do sistema elétrico brasileiro é composto de três fases: geração, transmissão e

distribuição de energia. A Geração é o segmento da indústria de eletricidade responsável por produzir

energia elétrica e alimentar os sistemas de transporte (transmissão e distribuição) para que a energia

chegue aos consumidores. A fase de transmissão é aquela que se encarrega de transportar grandes

quantidades de energia provenientes das usinas geradoras. O segmento de distribuição, por sua vez, é

aquele que recebe grande quantidade de energia do sistema de transmissão e a distribui de forma

pulverizada, comercializando esse serviço para consumidores médios e pequenos. Neste trabalho será

abordado o segmento da distribuição da energia elétrica.

15. A Companhia Energética do Piauí, sociedade por ações de capital fechado, com controle

acionário exercido pelas Centrais Elétricas Brasileiras – Eletrobrás, desde 1997, detentora de 100% de

seu capital votante, tem como objetivo explorar serviço público de distribuição de energia elétrica, no

Estado do Piauí, com sede na Av. Maranhão, 759/sul – Teresina – Piauí.

16. A Companhia detém a concessão para distribuição de energia elétrica em todos os municípios

do Estado do Piauí mediante o Contrato de Concessão n. 4/2001-Aneel, de 12 de fevereiro de 2001, e os

respectivos termos aditivos decorrentes.

17. Distribuir energia elétrica no Estado do Piauí, que tem uma extensão de 1.300 km no sentido

Norte/Sul e 600 km no sentido Leste/Oeste e é servido por um sistema elétrico que apresenta

características puramente radiais, é o grande desafio da Companhia Energética do Piauí, na medida em

que envolve grandes distâncias, com grande parte de sua rede na zona rural e em áreas de difícil acesso,

as quais constituem dificuldade não só para o restabelecimento do fornecimento de energia, como

também às manutenções preventivas.

18. O sistema elétrico da Companhia Energética do Piauí, ao final de 2015, contava com 85.105

km de redes de média e baixa tensão (138 kV, 34,5 kV e 69 kV), 84 subestações, totalizando 1.334 MVA

de potência instalada, 85.105 km de redes de distribuição de média e baixa tensão e 61.942

transformadores, atendendo a 1.172.997 consumidores.

19. Como cediço, a distribuição de energia elétrica é competência da União, que pode explorar o

serviço diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão (Constituição Federal, art. 21,

XII, “b”). Usualmente o serviço é explorado mediante contrato de concessão e, no Estado do Piauí, a

EDPI era a concessionária responsável pela distribuição de energia elétrica.

20. No entanto, em 22 de julho de 2016, os acionistas da Eletrobrás, por meio da Ata da 165ª

Assembleia Geral Extraordinária, decidiram não solicitar a renovação da concessão das distribuidoras

de energia elétrica do conglomerado, dentre elas a EDPI. A decisão da Eletrobrás foi a de vender todas

as distribuidoras até 31/12/2017 (peça 23).

21. Diante dessa situação, o Ministério de Minas e Energia exarou a Portaria 423/2016 – MME, na

qual designa, sustentado pela Lei 12.783/2013, a própria EDPI como responsável pela prestação do

serviço público de distribuição de energia elétrica, até 31/12/2017 ou até a assunção de novo

concessionário, haja vista a necessidade de assegurar a continuidade do serviço (peça 24).

22. Tal designação decorreu das disposições da Portaria MME 388/2016, a qual trouxe

modificações no regime de concessões a que se sujeitam as distribuidoras controladas pela Eletrobrás.

23. As principais mudanças são:

128


a) Possibilidade de a distribuidora ser obrigada a investir na área da concessão os montantes

devidos a título de compensação individual aos consumidores, em virtude do descumprimento dos

indicadores de qualidade, registrando tais investimentos como obrigações especiais;

b) Aplicação de reposicionamentos tarifários e recebimento de recursos de fundos setoriais, mesmo

existindo inadimplência setorial;

c) Possibilidade de a Aneel estabelecer diretrizes de procedimentos, sustar ações que considere

incompatíveis com a prestação adequada do serviço e determinar ao responsável a rescisão de qualquer

contrato por ele celebrado, quando verificar que dele possam resultar danos ao serviço; e

d) Definição de remuneração adequada para assegurar a continuidade e a prestação adequada do

serviço de distribuição, nos termos da seguinte condição:

Geração operacional de Caixa – Investimentos de Reposição – Juros da Dívida > 0.

Caso a condição acima não esteja satisfeita, as empresas poderão receber recursos financeiros,

nos termos de regulamentação da Agência, os quais podem advir, inclusive, de empréstimos da Reserva

Global de Reversão (RGR).

2.1. Qualidade da distribuição da energia elétrica

24. O serviço público de distribuição de energia elétrica é realizado por concessionárias,

autorizadas e permissionárias. Em 2015, havia 63 Concessionárias, 38 Permissionárias e 13

Autorizadas, totalizando 114 agentes, entre públicos, privados e de economia mista, atuando no mercado

de distribuição. As cooperativas de eletrificação rural, que ainda atuam sob autorização precária, estão

em processo de regularização para passarem a ser concessionárias ou permissionárias.

25. No setor elétrico, o conceito de qualidade comporta três dimensões distintas, todas

relacionadas ao serviço público de distribuição. A Aneel possui regulação própria para cada uma dessas

dimensões.

26. A dimensão qualidade do produto se refere aos aspectos técnicos da tensão elétrica, tais como

a conformidade do nível de tensão aos padrões estabelecidos, do fator de potência e das perturbações na

forma de onda da tensão. A baixa qualidade do produto é prejudicial aos consumidores, uma vez que

expõe seus equipamentos elétricos à ocorrência de falhas que podem levar à redução da vida útil ou até

à completa perda do bem em virtude da queima de seus componentes.

27. A dimensão qualidade do serviço se relaciona à noção de continuidade. Na prática, é medida

pela ausência do serviço motivada por interrupções no fornecimento. Incluem-se nessa dimensão os

conhecidos “apagões”, independentemente de seu porte.

28. Por fim, a qualidade comercial diz respeito ao atendimento do consumidor. Compreende,

assim, o prazo para atendimento a solicitações e reclamações do serviço, a qualidade do atendimento

feito por meio telefônico, o tempo gasto no reparo de defeitos e na análise da contestação da conta de

energia, dentre outros.

29. Para quantificar a qualidade foram criados indicadores que são monitorados pela Aneel.

Alguns deles possuem um valor limite (valor teto). A transgressão desse teto indica a ocorrência de baixa

qualidade e abre espaço para a Aneel adotar diversas providências com o intuito de mitigá-la. As

providências em caso de transgressão do teto variam de acordo com o indicador.

30. De modo geral, os indicadores de qualidade podem ser usados (1) para formação de rankings

de qualidade das empresas, em que se destacam ou premiam as distribuidoras melhor colocadas; (2)

como gatilho para a aplicação de sanção administrativa à empresa; (3) como critério para compensar

financeiramente o consumidor afetado pela baixa qualidade, mediante abatimento no valor de sua

fatura; (4) para simples monitoramento do setor elétrico e da qualidade, servindo como informação

estratégica para a regulação; ou (5) como uma variável adotada no reajuste da tarifa de energia dos

consumidores.

(...)

32. Com relação à qualidade do serviço, os indicadores mais conhecidos são o DEC (Duração

Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora) e o FEC (Frequência Equivalente de Interrupção

129


por Unidade Consumidora). O DEC indica o tempo médio, em horas, que os consumidores ficaram sem o

fornecimento de energia no período de apuração. O FEC mede a quantidade média de vezes em que

houve interrupção no fornecimento de energia no período.

2.2. Situação econômico-financeira da distribuidora de energia elétrica

35. A saúde financeira da empresa é importante para que a distribuidora tenha condições de

realizar os investimentos necessários para a execução do serviço, mormente quando o desafio é prestar

serviços com cada vez mais qualidade. Para tanto serão analisados aspectos que impactam as finanças

tanto pela falta de ingresso de recursos, como no caso da inadimplência e das perdas técnicas e não

técnicas, bem como pela saída de recursos em níveis insustentáveis, como o crescimento das dívidas ou

com gastos alocados de maneira ineficiente.

36. Para compreender o faturamento da distribuidora é necessário explicar como é montada a

tarifa de energia elétrica, fonte de entrada dos recursos financeiros. A tarifa de energia pode ser dividida

em dois grupos. A e B. Grosso modo, a “parcela A” é composta de parcelas que constituem os repasses

obrigatórios, sobre os quais a distribuidora não tem capacidade de gerência, como, por exemplo, os

encargos e o custo da energia ou da transmissão. Já a “parcela B” constitui a parte gerenciável da

distribuidora, e abrange, entre outros, os custos de operação e manutenção, e a remuneração,

estabelecida pela Aneel para a empresa e investidores.

(...)

37. Dentre os diversos índices das distribuidoras pode-se destacar, para a EDPI, o Indicador de

eficiência, obtido pela divisão de Ebtida (lucros antes de impostos, depreciação e amortização) pela

“parcela B”, em que a EDPI constantemente obtém valores baixos, emergindo a valores negativos em

2015. (...)

38. Dessarte, vê-se que a avaliação da situação financeira de uma distribuidora de energia elétrica

e, no particular, da EDPI, perpassa, necessariamente, pela análise da situação das dívidas da empresa,

da inadimplência, das perdas técnicas e não técnicas e dos gastos operacionais, em especial do gasto

com pessoal.

39. Em relação às dívidas, embora as distribuidoras da Eletrobrás estejam em situação jurídica

peculiar por estarem prestando o serviço público sob designação do MME, utilizar-se-á o mesmo

parâmetro regulatório estabelecido pela Aneel, para as empresas que renovaram suas concessões.

Mesmo não sendo exigível contratualmente da EDPI o atendimento a esses índices, a análise é pertinente

para mostrar a situação atual da distribuidora.

40. Seguindo a metodologia da Aneel, a sustentabilidade da distribuição pressupõe Ebitda positivo,

ou seja, receita operacional maior que as despesas. Se o Ebtida de uma concessionária é negativo, não

gera recursos suficientes sequer para a cobertura das despesas operacionais, quanto mais para repor a

parcela dos bens de produção depreciada e servir, ao menos, os juros da dívida.

41. Outra situação diz respeito aos casos de “fluxo negativo”, em que o Ebitida da operação é

positivo, mas inferior aos investimentos. Nesse cenário, o caixa remanescente após o pagamento das

despesas operacionais da empresa não é suficiente para repor a parcela dos bens de produção

depreciada, nem para pagar os juros da dívida (peça 34).

42. Pois bem, em relação ao endividamento, a Aneel considera eficiente que as dívidas das

distribuidoras possam ser liquidadas em, nos patamares de juros atuais, aproximadamente sete anos.

Para tanto, utiliza a seguinte fórmula Dívida Líquida/(EBTIDA – QRR) ≥ 7, onde QRR é a Quota de

Reintegração Regulatória, que corresponde a depreciação dos bens e a amortização dos investimentos.

43. O índice mede em quanto tempo a empresa consegue pagar suas dívidas, considerando que fará

investimentos para recompor os bens depreciados e amortizados. Para tanto, estabeleceu índices

progressivos para atingir esse patamar, já considerando eventuais mudanças nos juros praticados pelo

mercado. Para o primeiro ano da concessão as distribuidoras deveriam obter EBTIDA ≥ 0. No segundo

ano a empresa deveria obter EBTIDA - QRR ≥ 0, para que os lucros sejam capazes de recompor os bens

depreciados ou amortizados. Por fim, a partir do terceiro ano, a Aneel estabelece índice composto por:

130


Dívida Líquida / (EBTIDA – QRR)>1/X, onde X é 80% da Selic para o terceiro ano e 110% da Selic a

partir do quarto ano.

44. A questão do endividamento da empresa é importante porque ao ter maiores níveis de

endividamento há uma maior percepção de risco pelos bancos e potenciais financiadores, o que reflete

em taxas de juros mais elevadas nos próximos empréstimos. Outro aspecto é que o endividamento

crescente evidencia uma empresa deficitária e pouco atraente aos proprietários ou investidores.

45. Com relação às perdas elétricas, tem-se que elas influem na quantidade de energia comprada,

que compõe uma parcela da tarifa de energia elétrica (Parcela A). Logo, quanto menores forem as

perdas, maior será a eficiência do sistema, podendo parte dessa eficiência ser refletida em favor da

modicidade tarifária ou na realização dos investimentos necessários à manutenção, à expansão e à

melhoria da rede de atendimento da distribuição.

46. A regulação da Aneel reconhece que os problemas das perdas são parcialmente gerenciáveis

pela distribuidora. Desse modo, estabelece que o custo das perdas pode ser repassado às tarifas pagas

pelo consumidor até um certo limite, denominado de perda regulatória. Acima desse limite, quem arca

com o custo é a concessionária distribuidora.

47. Os dados da Aneel mostram que o total de perdas elétricas, envolvendo as 63 distribuidoras,

supera os R$ 20 bilhões e representa 132,5 GWh de energia perdida, segundo dados de 2014 (Tabela 2).

Cerca de 24% da energia produzida no País não chega ao consumidor devido às perdas (132,5 GWh de

um total de 563 GWh). Desse total, 8% da energia (cerca de 45 GWh) não é faturada, pois é furtada ou

não medida. O custo das perdas não técnicas é da ordem de R$ 7 bilhões, das técnicas na rede básica foi

de R$ 2,5 bilhões e na distribuição de R$ 11,2 bilhões.

Tabela 1 – Nível de perdas em MWh e R$ - 63 Distribuidoras 2014

Fonte: Aneel, http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=801&idPerfil=4&idiomaAtual=0,

consulta 2/2/2016.

48. Os consumidores arcam com esse custo em suas tarifas, mas as distribuidoras arcam com a

diferença entre as perdas regulatórias e reais. De mais a mais, é intuitiva a existência de uma correlação

direta entre o nível de perdas e o investimento.

49. No que concerne à inadimplência, assim entendida a falta de pagamento de valores devidos

pelos consumidores, a regulação da Aneel trata o assunto como uma receita irrecuperável (RI), na

medida que deixa de ser arrecadada. Similarmente ao que ocorre nas perdas elétricas, a RI é

considerada na tarifa, mas não é totalmente repassada para o consumidor.

50. Nessa toada, tal qual ocorre com as perdas elétricas, o custo da inadimplência assumido pela

empresa consome recursos que poderiam estar sendo utilizados para manter o serviço de distribuição,

para melhorá-lo ou, ainda, servir para equilibrar o caixa das concessionárias endividadas.

51. Por fim, relativamente aos gastos operacionais das distribuidoras – aqui incluídos os gastos

com pessoal –, tem-se que tais gastos, que serão remunerados pela tarifa de energia elétrica, também são

estabelecidos pela agência reguladora. De maneira semelhante com o que ocorre com as perdas, a Aneel

busca estabelecer critério de desempenho para incentivar a eficiência das distribuidoras. As despesas

operacionais têm como um dos principais componentes o denominado PMSO (pessoal, material, serviços

e outras despesas) integrante da “parcela B”.

http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=801&idPerfil=4&idiomaAtual=0

http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=801&idPerfil=4&idiomaAtual=0

131


52. Cumpre observar que os custos operacionais reais apresentados, obtidos da Aneel e utilizados

neste trabalho, correspondem aos custos operacionais usados no estudo de eficiência (objeto do

Submódulo 2.2 do PRORET) e referentes a gastos com Pessoal, Materiais, Serviços de Terceiros, Outros

Custos Operacionais, Tributos e Seguros relativos à atividade de Distribuição e Comercialização de

energia elétrica, conforme contabilização encaminhada à Agência. Nesse sentido, pode haver custos

operacionais incorridos pelas distribuidoras que não constam em tais contas.

3. ACHADOS

3.1. Baixa qualidade da energia fornecida aos consumidores da EDPI

53. A manutenção de um serviço de qualidade é uma previsão legal com fundamento no Código de

Defesa do Consumidor (art.4º) e, no caso específico de energia elétrica, existe ainda previsão

constitucional (art. 21. XII, “b” e art. 37, § 3º, I).

54. Para avaliar a qualidade do serviço da energia fornecida pela EDPI, a equipe de auditoria

utilizou o ranking de continuidade elaborado pela Aneel (DCG), os índices de Duração Equivalente de

Interrupção por Unidade Consumidora (DEC) e de Frequência Equivalente de Interrupção por Unidade

Consumidora (FEC), na medida em que são os índices de qualidade coletivos estabelecidos pelo marco

regulatório.

55. Esses índices combinados retratam aproximadamente o nível de qualidade básico, que as

distribuidoras devem atingir, sendo um resumo da quantidade de vezes em que determinada região ficou

sem energia (FEC) e o tempo médio de interrupção (DEC). A agência reguladora estabelece padrões

mínimos de qualidade para as distribuidoras, caso os valores apurados de descontinuidade superem os

limites regulatórios, a distribuidora de energia deve compensar financeiramente os consumidores, com

impacto direto em suas finanças.

56. Com fins de análise acerca das causas que poderiam estar associadas ao presente achado,

foram analisados o montante de investimentos realizados pela distribuidora nos períodos anteriores, bem

como a projeção de investimento para os próximos períodos. Ademais, também foram levantados os

procedimentos operacionais com impacto na qualidade da distribuição de energia.

57. Nesse sentir, procedeu-se ao detalhamento do presente achado nos seguintes tópicos:

“Diagnóstico do desempenho dos indicadores de distribuição de energia elétrica”, “Compensações pela

transgressão dos limites de continuidade”, “Demonstração dos procedimentos afetos à qualidade da

prestação do serviço de distribuição de energia pela EDPI”, “Investimentos realizados e previstos pela

distribuidora adstritos à qualidade da distribuição de energia” e “Conclusão do achado”.

3.1.1. Diagnóstico do desempenho dos indicadores de distribuição de energia elétrica

58. Analisando o DEC/FEC dos últimos cinco anos, verifica-se destes indicadores que, dos anos de

2011 a 2015, em todos eles, foi superado o limite regulatório de tais índices, isto é, os índices de

DEC/FEC alcançados pela Cepisa ultrapassam os lindes estabelecidos pela Aneel, não alcançando,

portanto, a qualidade esperada pelo órgão regulador.

Gráfico 1 – Evolução dos valores reais e regulatórios de DEC e FEC de 2011 a 2015 da Cepisa.

132


Fonte: sítio da Aneel (http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/indicadores_de_qualidade/resultado.

cfm) e peça 41.

59. A despeito desse fato, há uma tendência de melhora na qualidade dada a redução dos valores

de DEC/FEC, na medida em que, ano a ano, o DEC/FEC apurado aproxima-se do regulatório,

denotando uma tendência de convergência, que poderá ocorrer, segundo o plano de resultado da

Companhia, em 2017 (peça 36).

60. Especificamente em relação ao DEC, ainda segundo o plano de resultado, a principal causa da

inflexão observada na curva do DEC, no ano de 2014, foi a paralização dos investimentos financiáveis

com recursos da Reserva Global de Reversão - RGR, extinta com a MP 579/2012, convertida em Lei

12783/2013. Assim, é possível observar a tendência de convergência para o limite regulatório entre o

período de 2011 a 2013 e 2015, fruto dos investimentos que vinham sendo realizados.

61. Com relação ao FEC, pode-se constatar que o FEC apurado da Cepisa tem melhorado

continuamente desde 2011. A melhoria do indicador é perceptível e pode ser evidenciada também pela

queda na diferença entre os valores apurados e os limites estabelecidos pela agência reguladora nos

anos 2011 e 2015, quando essa diferença passou de 6,88 para 4,12 interrupções. Com base nesses dados,

podemos afirmar que apesar de a meta ainda não tenha sido alcançada, existe uma tendência de

convergência do indicador para os limites regulatórios.

62. É cediço que a área de concessão da Cepisa compreendida por todo o território piauiense

possui 42 conjuntos, assim, fazendo-se uma análise, por conjunto, tendo por objeto os conjuntos elétricos

descumpridores dos DEC/FEC, dos anos de 2013 a 2015, são:

63. Em relação ao ano de 2013, verifica-se que 22 descumpriram os DEC/FEC por conjunto.

Foram eles: Pedro II, Campo Maior, União, Miguel Alves, Marambáia, Macaúba, São Pedro, Floriano,

São João do PI, Simplício Mendes, Uruçuí, Bertolínia, Elizeu Martins, Novo Oriente, Junco, Buriti

Grande, Jockey, Marquês, Satélite, Teresina, Parnaíba e Nazária.

Gráfico 2 – Conjuntos elétricos descumpridores de DEC FEC no ano de 2013.

http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/indicadores_de_qualidade/resultado.%20cfm

http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/indicadores_de_qualidade/resultado.%20cfm

133


Fonte: Plano de Resultados para Melhoria do Serviço de Distribuição (peça 36)

64. Em 2014, 23 descumpriram: Pedro II, Matias Olímpio, Campo Maior, Altos, União, Miguel

Alves, Marambaia, Macaúba, São Pedro, Bertolínia, Elizeu Martins, Redenção Do Gurguéia, Gilbués,

Novo Oriente, Buriti Grande, Poty, Renascença, Polo, Jockey, Marquês, Satélite, Teresina e Nazária.



65. Em 2015, 23 descumpriram: Piracuruca, Pedro II, Miguel Alves, Marambaia, Macaúba, São

Pedro, Floriano, Simplício Mendes, Nazaré, Uruçuí, Redenção Do Gurguéia, Junco, Buriti Grande, Poty,

Renascença, Polo, Parnaíba II, Jockey, Marquês, Satélite, Teresina, Parnaíba e Nazária.


0,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00

CEPISA - DEC (2013)

DEC APURADO DEC LIMITE

0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

120,00

CEPISA - DEC (2014)


134



66. Num cotejo destes 3 anos, verifica-se a renitência de 11 destes conjuntos no que diz respeito ao

descumprimento de DEC/FEC por conjunto (Pedro II, Miguel Alves, Marambáia, Macaúba, São Pedro,

Buriti Grande, Jockey, Marquês, Satélite, Teresina e Nazária), em grau elevado, sendo que 6 destes

descumpriram acima de 50% do limite (Miguel Alves, Marambáia, Jockey, Satélite, Teresina e Nazária).

Gráfico 5 – Conjuntos elétricos descumpridores de DEC FEC nos anos de 2013 a 2015.


(...)

68. Constata-se que o maior descumprimento reiterado dos indicadores de qualidade encontra-se

na região centro norte, destacadamente a Região Metropolitana de Teresina. Contudo, pode ser

observada uma melhora regional no Estado do Piauí, em que pese a alternância entre melhoras e pioras

em determinados conjuntos.

69. Noutro sentir, existe ainda o índice de Desempenho Global da Continuidade (DGC), utilizado

para elaboração do ranking de continuidade. O DGC é calculado a partir dos valores de DEC e FEC da

distribuidora e é utilizado para a confecção do ranking de continuidade entre as diversas distribuidoras.

No ranking de continuidade mais recente, do ano de 2015, a EDPI ocupa a 27ª posição dentre 36

0,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00

100,00

CEPISA - DEC (2015)


0,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00

CEPISA - DEC (2013 a 2015)


135


distribuidoras com mercado maior ou igual a 1 TWh (1 trilhão de Wh), o que demonstra que os

consumidores da EDPI sofrem com a continuidade no fornecimento de energia.

70. Outro indicador de qualidade adotado pela Aneel é o Índice Aneel de Satisfação do

Consumidor (Iasc). O Iasc pretende primeiramente avaliar a satisfação do consumidor, mas na mesma

pesquisa são analisadas cinco variáveis: qualidade percebida, valor percebido (custo-benefício),

satisfação global, confiança no fornecedor e fidelidade.

(...)

72. A seguir são apresentados os resultados do Iasc da distribuidora para o mesmo período, onde

se percebe que a satisfação do consumidor da Cepisa teve valor máximo em 2010 e a partir de então

houve oscilação entre piora e melhora, como mostrado no gráfico abaixo. Além da queda na satisfação

do consumidor, a pesquisa também apontou queda perceptível na variável qualidade percebida, que caiu

12,17% de 2014 para 2015 e 16,14% de 2010 a 2015.

Figura 1 – Evolução do Iasc - Eletrobrás Distribuição Piauí.

Fonte: Relatório Iasc 2015 (peça 40, p. 16).

Tabela 2 – Pontuação do Iasc com base nas diversas variáveis analisadas da Cepisa

Itens de

avaliação 2010 2012 2013 2014 2015

Nordeste

2015

Brasil

concessionár

ias 2015

Benchmark

2015

Qualidade

Percebida 59,20 46,30 52,95 51,91 44,67 58,94 58,41 78,99

Satisfação 55,76 45,65 51,86 53,24 46,76 57,78 57,03 74,81

Confiança 60,62 47,76 50,25 50,72 43,77 58,25 56,43 74,33

Fidelidade 23,59 29,11 26,69 29,05 22,65 34,29 35,32 60,97

Valor 32,60 36,86 44,60 36,03 32,16 29,26 25,11 34,93


73. A partir da tabela acima e do gráfico abaixo constata-se que a Cepisa possui baixo índice Iasc

de satisfação para o ano de 2015, possuindo valores abaixo dos principais critérios.

136


Figura 2 – Gráfico de Iasc 2015 (satisfação) da Cepisa e Benchmarks.


74. Abaixo, de forma detalhada, tem-se os valores dos indicadores DEC e FEC para o ano de 2015

por conjunto elétrico.

Tabela 3 – Indicadores de continuidade por conjunto elétrico para o ano de 2015 - Cepisa

Indicadores de Continuidade por Conjunto

CEPISA - Ano (2015)

CONJUNTO CÓDIGO

Nº DE

CONSUMIDOR

ES

DEC

APURADO

DEC

LIMITE

FEC

APURADO

FEC LIMITE

ALTOS 12693 29.178 26,25 26,00 28,90 17,00

BERTOLÍNIA 12711 8.596 30,06 33,00 15,43 23,00

BOM JESUS 12712 18.051 22,57 35,00 18,42 28,00

BURITI GRANDE 12720 15.818 28,18 25,00 24,29 17,00

CAMPO MAIOR 12692 70.773 26,53 29,00 22,30 20,00

CANTO DO BURITI

12705 22.504 20,97 23,00 15,57 13,00

ELIZEU MARTINS 12713 7.616 17,55 29,00 13,31 25,00

ESPERANTINA 12689 26.325 12,93 28,00 8,78 18,00

FLORIANO 12704 29.975 28,70 17,00 21,46 11,00

GILBUÉS 12715 21.480 36,38 37,00 33,72 26,00

JOCKEY 15681 51.176 29,06 11,00 21,43 9,00

JUNCO 12719 48.026 30,68 24,00 18,62 17,00

LUZILÂNDIA 12691 19.610 13,07 31,00 13,54 19,00

MACAÚBA 12699 41.389 13,83 9,00 11,21 7,00

MANDACARÚ 12721 36.938 21,62 25,00 15,35 15,00

137


MARAMBÁIA 12697 13.172 87,82 28,00 40,37 19,00

MARQUÊS 15682 50.641 13,75 10,00 14,02 8,00

MATIAS OLIMPIO 12690 14.107 14,87 29,00 13,31 18,00

MIGUEL ALVES 12696 9.208 46,33 28,00 19,44 16,00

NAZARÉ 12709 12.869 42,76 31,00 25,34 21,00

NAZÁRIA 15686 20.028 38,49 25,00 24,51 17,00

NOVO ORIENTE 12717 36.833 22,77 26,00 19,09 21,00

OEIRAS 12708 22.409 23,33 22,00 21,51 16,00

PARNAÍBA 15685 44.979 29,32 26,00 25,10 15,00

PARNAÍBA II 15680 25.577 34,18 26,00 27,73 15,00

PEDRO II 12688 20.565 23,91 19,00 11,36 16,00

PICOS 12718 47.991 11,81 20,00 8,40 14,00

PIRACURUCA 12687 15.755 26,60 21,00 17,78 17,00

PIRIPIRI 12686 32.910 19,89 19,00 14,13 15,00

POLO 15679 26.540 18,34 11,00 14,62 8,00

POTY 15677 29.643 16,39 11,00 19,20 9,00

REDENÇÃO DO

GURGUÉIA 12714 15.251 67,09 37,00 59,10 24,00

RENASCENÇA 15678 15.868 23,08 11,00 19,04 9,00

SÃO JOÃO DO PI 12706 24.598 20,30 26,00 13,80 20,00

SÃO PEDRO 12703 42.495 42,76 27,00 41,83 26,00

SÃO RAIMUNDO

NONATO 12716 34.612 15,80 23,00 15,75 18,00

SATÉLITE 15683 41.030 23,05 12,00 19,85 9,00

SIMPLÍCIO

MENDES 12707 21.018 67,55 29,00 21,46 21,00

TABULEIRO 12685 24.054 18,87 31,00 13,93 21,00

TERESINA 15684 37.257 23,18 10,00 12,98 8,00

UNIÃO 12695 17.719 24,68 30,00 27,01 18,00

URUÇUÍ 12710 15.162 41,48 35,00 17,71 22,00

TOTAL DE CONJUNTOS: 42 CONSUMIDORES: 1.159.747

Fonte: sítio da Aneel (www2.aneel.gov.br/aplicacoes/Compensacao_de_Continuidade_Conformi

dade_v2/)

75. Os índices DEC e FEC, conjuntamente com o DGC e Iasc, permitem concluir que existe uma

dicotomia de percepção dos consumidores quanto à qualidade dos serviços de energia elétrica em que os

indicadores de continuidade têm, a cada ano, melhorado e as opiniões dispõem o contrário nos índices

Iasc. Sobreleva notar que a companhia não tem atingido os limites regulatórios para os índices de

continuidade, o que contribuiu para agravar a situação financeira da empresa, na medida em que

precisa compensar os consumidores com a devolução de valores nas contas de energia elétrica. Uma

análise mais aprofundada do impacto das compensações será realizada no item a seguir.

138


3.1.2. Compensações pela Transgressão dos Limites de Continuidade

76. Sob a égide das normas de regulação do setor de energia elétrica, a Aneel estabelece limites de

continuidade da prestação do serviço de distribuição de energia, de modo que, em ocorrendo a

transgressão de tais limites regulatórios, nasce para a distribuidora a obrigação de compensar

financeiramente os consumidores.

77. Segue tabela e gráficos que evidenciam as quantidades e os valores pagos aos consumidores

decorrentes de compensações por transgressão dos limites regulatórios:

Tabela 4 – Compensações por transgressão dos limites regulatórios

Ano Quantidade de

Compensações

Valor das Compensações

(R$)

VC/QC (R$)

2012 3.139 478.505,33 152,44

2013 466.875 2.493.908,17 5,34

2014 706.996 3.763.310,65 5,32

2015 762.879 4.676.198,39 6,13

2016 (parcial) 407.979 2.124.282,33 5,21


dade_v2/)

Gráfico 6 – Quantidade das compensações por não atingimento dos índices de DEC / FEC


dade_v2/)

Gráfico 8 – Valor das compensações por não atingimento dos índices de DEC / FEC

3.139

466.875

706.996

762.879

407.979

-

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

800.000

900.000

2012 2013 2014 2015 2016 (parcial)

Qu

anti

dad

e d

e co

mp

ensa

ções

Ano

139



dade_v2/)

78. Inicialmente, o instrumento de compensação aos consumidores por descumprimento aos

indicadores de continuidade estava restrito a pequenos números de usuários, possivelmente vinculados a

grandes consumidores, dada a representatividade das compensações. Após 2012, as compensações

estenderam-se a mais consumidores resultando em mais compensações e exigindo mais recursos, o que

diminuiu os valores médios das compensações.

79. As compensações aos consumidores elevaram-se 877% de 2012 a 2015, saindo de

R$ 478.505,33 para R$ 4.676.198,39, e a quantidade de compensações elevaram-se em

aproximadamente 243 vezes, saindo de 3.139 compensações para 762.879. Esses dados demonstram que

a agência reguladora se valeu do mecanismo de compensação aos consumidores como instrumento de

incentivo à melhoria dos indicadores de DEC/FEC pela distribuidora piauiense.

80. Noutro sentido, a Remuneração do Capital (RC) possui efeito positivo à sustentabilidade

financeira na medida em que representa remuneração dos recursos dos acionistas. Para compreender o

impacto das compensações na saúde financeira da distribuidora, o valor pago nas contrapartidas será

comparado com o valor da remuneração do capital previsto pela agência reguladora. A comparação é

oportuna porque um resultado negativo, seja devido às compensações, ou por operar com custos acimas

dos regulatórios, impactará o retorno que a empresa dará aos investidores. Se o retorno aos investidores

for pequeno, ou até negativo, pode-se afirmar que haverá poucos ou nenhum interessados em assumir o

controle da empresa.

Tabela 5 – Remuneração do Capital prevista e compensações por transgressão dos limites

regulatórios

Ano Remuneração do Capital

(R$)

Valor das Compensações

(R$)

(Compensações/RC)

2012 84.826.426 478.505,33 0,56%

2013 10.680.003 2.493.908,17 23,4%

2014 11.628.120 3.763.310,65 32,4%

2015 12.974.431 4.676.198,39 36,04%


dade_v2/) e resposta ao Ofício 0321/2016-TCU/SeinfraElétrica, de 7/10/2016 (peça 42)

81. A Remuneração de Capital de 2012 para 2013 reduziu 87,41%, saindo de R$ 84,82 milhões

para R$ 10,68 milhões, enquanto o valor da compensação aumentou 421%, passando de R$ 478 mil para

R$ 2,49 milhões, alterando a representatividade de compensações sobre RC de 0,56% para 23,41%.

140


82. A mesma lógica é verificada nos anos sucessivos, porém em percentuais diferentes, com 2015

tendo RC de 12,97 milhões e compensações de 4,68 milhões, do que resulta a representatividade de

36,04%. Isso é explicado devido ao aumento mais acelerado das compensações em relação ao aumento

da RC para esses últimos anos. Logo, 36% de receitas dos acionistas oriundos da RC são subtraídos da

distribuidora e direcionados aos usuários, reduzindo a sustentabilidade financeira da empresa

distribuidora. Para melhor visualização, tem-se a tabela e gráfico abaixo.

Gráfico 7 – Impacto das compensações em comparação com a remuneração do capital

Fonte: elaboração própria, com dados da Aneel (peça 42)

83. Do gráfico acima fica claro que, embora as compensações não apresentem valores brutos

expressivos, a partir de 2013, essas contrapartidas tiveram aumento significativo e impactam

consideravelmente a rentabilidade da empresa, chegando a alcançar o expressivo montante de 36,04%

do valor previsto como remuneração do capital.

84. O aumento de compensações nos últimos anos corrobora para o diagnóstico de que a

qualidade da energia não é boa na área de concessão da EDPI, conquanto apresente discreta

sinalização de melhora, e ainda apresentou diminuição na realização de investimentos. Cabe mencionar,

no entanto, que, nos termos da Portaria 388/2016 do MME (vide parágrafo 22 acima), a Aneel poderá

obrigar a distribuidora a investir as compensações na própria área de concessão, ao invés de repassar

tais valores aos consumidores, registrando, contudo, tais investimentos como obrigações especiais, as

quais não geram remuneração de capital. Logo, embora o destino dos recursos seja outro, o problema

persiste.

3.1.3. Demonstração dos procedimentos afetos à qualidade da prestação do serviço de

distribuição de energia pela EDPI

85. Foi requisitado à EDPI, via ofício 1-320/2016 (peça 3), documentos que evidenciassem as

práticas, rotinas e procedimentos empregados para melhorar a qualidade da prestação do serviço de

distribuição de energia elétrica. Em resposta (peça 9, p. 1-2 c/c p. 3-442), a distribuidora informou que:

O acompanhamento e controle dos indicadores, relativos à duração (DEC) e a frequência de

interrupções (FEC), é realizado na Gerência de Qualidade do Serviço do Departamento de Operação da

Distribuição onde as áreas de Pós-Operação e Pré-Operação dão apoio através das análises de todas as

ocorrências do sistema e programação de todas as intervenções, com ou sem interrupção, no

fornecimento de energia.

Faz parte da rotina operacional o registro de todas as intervenções e ocorrências e sistema

informatizado SGIO – Sistema de Gestão de Informações da Operação, sendo possível a coleta dos dados

para a apuração dos indicadores ou consulta de solicitações de manutenção e permissões de trabalho no

sistema elétrico. Dessa forma a área de Pós-Operação pode realizar a análise dos problemas através do

tratamento de anomalias e do sistema de controle das ações corretivas (Plataforma de Gerenciamento de

Tarefas).

141


Existe a prática de discussão das ocorrências do sistema para a estratificação dos problemas

através da STA – Sistema de Tratamento de Anomalias, metodologia de gestão estabelecida na Diretoria

de Operação. Os indicadores são acompanhados também na Gestão Estratégica da Empresa, pela

Gerência de Planejamento e Acompanhamento dos indicadores ligada à Presidência.

O Sistema de Tratamento de Anomalias é a principal ferramenta para evitar a reincidência das

interrupções intempestivas do fornecimento de energia. O procedimento de controle é feito atribuindo

responsabilidade aos gestores, que registram as informações pertinentes ao problema e conduzem a sua

análise. Consiste no registro, observação, tomada da ação corretiva, análise das causas mais prováveis,

elaboração de plano de ação para bloqueio à reincidência, execução do plano, verificação da eficácia do

tratamento e padronização. Se a anomalia voltar a acontecer, o tratamento é refeito, partindo-se de nova

observação, análise e proposição de um novo plano de ação. As anomalias reincidentes ou crônicas são

direcionadas para projetos de melhoria.

A área de Pré-Operação planeja e gerencia todas as intervenções no sistema elétrico a partir das

solicitações recebidas através de formulário específico. As etapas de análise para aprovação da

intervenção, seja ela com ou sem desligamento, contemplam condições de segurança, capacitação

técnica das equipes, credenciamento junto ao Centro de Operação Integrado, aprovação do Regional

responsável pela instalação e no caso de interrupção no fornecimento, consumidores afetados para

elaboração de aviso de desligamento e análise do impacto nos indicadores DEC e FEC.

Para a realização de intervenções nas Subestações são obedecidas ordens de manobra previamente

elaboradas, para garantia da segurança do pessoal envolvido e atendimento da condição requerida.

Para situações de contingência em circuitos da distribuição, devem ser obedecidas ordens de manobra

para recomposição do fornecimento que auxiliam na identificação do defeito além de permitir

transferência das cargas afetadas para outro ponto de suprimento, diminuindo o tempo de recomposição.

Além das práticas e rotinas desempenhadas para Gestão de Qualidade do Serviço, já mencionadas,

existem procedimentos cumpridos pela Gerência do Centro de Operação que também permitem a

melhoria dos indicadores. O procedimento de Inspeção nas Subestações é realizado semanalmente e

consiste em checklist definido por equipamento para averiguação das suas condições e repasse imediato

para providências pela área de Manutenção de Subestações.

3.1.4. Investimentos realizados e previstos pela distribuidora adstritos à qualidade da distribuição

de energia

86. Embora a EDPI possua plano de investimentos, percebe-se que nos últimos anos o plano não

tem sido realizado. Os investimentos da distribuidora possuem realização baixa e com tendência de piora

na situação. Segue a relação dos investimentos previstos e realizados pela distribuidora, tanto em

valores reais, quanto em termos percentuais:

Tabela 6 – Valor dos investimentos realizados na distribuição (R$ mil)

Valor dos investimentos feitos na distribuição de energia elétrica (R$ mil)

Ano 2011 2012 2013 2014 2015 Até 10/2016

Previstos 363.036,05 353.420,65 260.769,04 260.892,14 341.842,07 325.808,19

Realizados 299.973,59 314.648,50 207.085,00 132.432,51 158.655,11 118.308,50

Fonte: Resposta ao Oficio de Requisição 4-320/2016 (peça 27 c/c 28)

Tabela 7 – Valor dos investimentos previstos na distribuição (R$ mil)

Investimentos futuros (previstos)

2016* 2017 2018

409.895,65

* valor do orçamento aprovado; orçamento 2016 revisado R$ 229.019.660,99


Tabela 8 – Percentual dos investimentos realizados na distribuição

Percentual dos investimentos feitos na distribuição de energia

142


elétrica (%)

Ano 2011 2012 2013 2014 2015

Até

10/2016

Previstos

(meta) 100 100 100 100 100 100

Realizados 83 89 79 51 46 29


87. Uma das metas estabelecidas no Contrato de Metas de Desempenho Empresarial da Eletrobrás

envolve o percentual de realização dos investimentos da empresa. Nessa meta, a distribuidora não está

conseguindo obter resultados satisfatórios. Como evidenciado no gráfico a seguir, o percentual de

realização de investimentos apresenta queda desde 2012:

Gráfico 8 – Nível histórico de realização de investimentos


88. Dessarte, considerando os impactos das ineficiências relatadas acima, a jurisdicionada

comentou sobre a inviabilidade financeira da integral implementação das obras, projetos e ações

consideradas prioritárias para redução dos indicadores de continuidade DEC/FEC a fim de convergir a

valores regulatórios (peças 18, 36 e 42), embora se reconheça que há uma tendência de melhora na

qualidade dada à redução dos valores de DEC/FEC, ano a ano, a despeito de ainda figurarem acima dos

padrões regulatórios.

3.1.5. Conclusão dos achados

89. Ante todo o cenário exposto, e considerando, em particular:

a) a necessidade de melhoria na qualidade dos serviços prestados pela EDPI, caracterizada pelo

descumprimento de indicadores de qualidade definidos pela Aneel;

b) que o descumprimento desses indicadores gera prejuízos financeiros e à imagem da EDPI, além

de prejudicar os consumidores de energia elétrica no Piauí;

c) que a baixa qualidade de energia elétrica implica em compensações financeiras, as quais

agravam ainda mais a saúde financeira da distribuidora;

d) que, apesar de identificados pela distribuidora obras, ações e projetos capazes de aprimorar a

qualidade do serviço, a EDPI tem apresentado baixos índices de realização de investimentos;

e) que os investimentos planejados não foram realizados devido à insuficiência de caixa;

f) que a baixa qualidade da energia impede o ingresso de potenciais investidores no Estado do

Piauí;

90. Propõe-se recomendar ao Conselho de Administração da EDPI que:

a) busque assegurar efetiva e tempestivamente as fontes de financiamentos para 100% das ações e

obras planejadas para a manutenção do serviço, com vistas a evitar a má qualidade de energia por longo

período de tempo aos consumidores do Piauí;

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

40,00%

50,00%

60,00%

70,00%

80,00%

90,00%

100,00%

2011 2012 2013 2014 2015 out/16

Per

centu

al d

e re

aliz

ação

de

inves

tim

ento

s

Ano

Realização de investimentos

143


b) priorize a aplicação dos recursos contratados junto à RGR de forma a atender às ações que

trariam maior redução no valor das compensações pagas aos consumidores, já que esse montante é tão

expressivo para a Cepisa.

91. propõe-se comunicar a SeinfraElétrica sobre a necessidade de a Aneel fiscalizar e acompanhar

a execução dos projetos, obras e ações planejadas pela EDPI, para a manutenção dos serviços e evitar a

má qualidade de energia por longo período de tempo aos consumidores do Piauí, mormente em face do

caráter precário da atual prestação do serviço de distribuição de energia elétrica durante o qual essa

Companhia novamente fará jus aos repasses financeiros de que trata o § 4º do art. 9º da Lei

12.783/2013, observado o disposto na Portaria MME 388/2016.

3.2. Situação financeira crítica da EDPI

92. Como registrado alhures, a avaliação da situação financeira de uma distribuidora de energia

elétrica e, no particular, da EDPI, perpassa, necessariamente, pela análise da situação das dívidas da

empresa, da inadimplência, das perdas técnicas e não técnicas e dos gastos operacionais, em especial do

gasto com pessoal, razão pela qual analisar-se-á cada uma dessas situações destacadamente, sob as

seguintes rubricas: “as dívidas da empresa”, “demonstração do impacto da inadimplência nas finanças

da distribuidora”, “violação dos limites regulatórios quanto às perdas técnicas e não técnicas” e

“situação dos gastos operacionais”.

3.2.1. As dívidas da empresa

93. A EDPI, na situação atual, não consegue atender nem ao primeiro requisito, de obter Ebtida

positivo, o que sinaliza uma situação distante da proposta da Aneel para a saúde financeira. Da análise

dos dados obtidos dos anos de 2011 a 2015, observa-se que, desde 2011, há uma tendência de piora no

grau de endividamento da Cepisa, haja vista o agravamento da sua situação financeira, medida por meio

do indicador Dívida Líquida/(Ebtida – QRR), estar superior ao recomendado pela regulação.

Tabela 9 – Evolução da dívida e Ebtida da Cepisa para os anos de 2011 a 2015

Cepisa – R$ Milhões 2011 2012 2013 2014 2015

Dív. Líq. + Reg (DLR) 464 615 932 954 1.317

EBITDA Ajustado 46 17 35 103 -419

Resultado Líquido 58 -51 -185 21 -505

QRR 38 47 42 25 28

VPB Reg 330 407 408 344 378

Div. Líq. / (Ebtida ajust -

QRR)

58,0 (20,5) (133,1) 12,2 (2,9)

Fluxo Negativo Fluxo Negativo Ebtida Negativo

Fonte: elaboração própria com dados da Aneel (peça 35, p. 6)

94. Relembre-se que o referencial teórico da Aneel para tal indicador deve ser menor que 7,

contudo, o que se tem verificado nos anos de 2011 a 2015 é Ebtida de 57,7 x, para o ano de 2011; Fluxo

negativo, para o ano de 2012; Fluxo negativo, para o ano de 2013; Ebtida de 12,2 x, para o ano de

2014; finalizando, com Ebtida negativo, para o ano de 2015.

95. Ou seja, em 2011 a Cepisa já partiu com uma baixa capacidade de pagamento de suas dívidas,

entrando num círculo vicioso de fluxo negativo e chegando, em 2015, a apresentar o próprio Ebtida

negativo. Conforme se verifica na tabela acima, de 2011 a 2015, a dívida aumentou 184% (passou de R$

464 milhões em 2011 para R$ 1.317 bilhão em 2015), tendo tendência sempre crescente.

96. Quanto à inversão da tendência de insustentabilidade financeira da Cepisa, ocorrida no ano de

2014, da análise dos Relatórios de Gestão de 2015 e 2014 (peças 18 e 19), constatou-se que os seguintes

fatores explicariam esse acontecimento: (i) aumento da receita líquida em aproximadamente 41%; (ii)

redução de custos operacionais em termos relativos; (iii) redução do PMSO em termos absolutos e

relativos; (iv) recebimento de repasse de contas ACR/CDE no valor de R$ 179,29 milhões.

144


97. Instada sobre a existência de análises para priorização da quitação de dívidas (peça 3), a

companhia relatou que “as dívidas são pagas de acordo com a disponibilidade financeira,

prioritariamente por ordem de vencimento, observados o pagamento de tributos, encargos intrassetoriais

e salários” (peça 26, p. 2).

98. Destacou, na peça 26, p. 3, que possuía, até 30/9/2016, contas vencidas no valor de R$ 530,2

milhões relativos a aquisições e investimentos. Destes, R$ 397,33 milhões corresponderiam aos seguintes

credores: liquidação financeira energia MCP out/15 a jul/16 (R$ 213,832 milhões); serviço da dívida

Eletrobrás (R$ 112,573 milhões); e Energia comprada CCEAR- Leilão (R$ 70,920 milhões).

99. A lista mais recente dos credores, com a origem da dívida e sua situação, apresenta valores um

pouco diferentes, e está disponível na tabela a seguir:

Tabela 10 – Lista de credores e situação da dívida em meados de nov/2016

CREDOR ORIGEM DA

DÍVIDA

PERÍODO

DA DÍVIDA

(DESDE)

SITUAÇÃO

(R$)

VINCENDAS

(R$)

VENCIDAS

Chesf

Encargos de uso

da rede elétrica nov-16 2.094.491,32

Eletronorte (uso)

Encargos de uso

da rede elétrica nov-16 231.898,93

Furnas centrais elétricas

S/A

Encargos de uso


Ons-Operador do Sist.

Elétrico

Encargos de uso


Eletrosul

Encargos de uso


IE-Madeira -

Interligação Elétrica do

Madeira S/A

Encargos de uso


Transmissora aliança de

energia elétrica

S.A/Novatrans

Encargos de uso


Transmissora Aliança de

Energia Elétrica S.A

Encargos de uso


Cteep - transmissão

paulista

Encargos de uso


Eate-Emp Amazonense

de Transm En.

Encargos de uso


Ciência de interconexão

energética

Encargos de uso


LMTE - Linhas de

Macapá Transmissora de

Energia S.A

Encargos de uso


Norte brasil

transmissora energia S/A

Encargos de uso


Chesf

Encargos de uso


Cemig - Cia Energética

de Minas Gerais

Encargos de uso


Transmissora aliança de Encargos de uso nov-16 51.976,78

145


energia elétrica s.a da rede elétrica

Ente - Empresa Norte

Transmissão

Encargos de uso


Demais fornecedores

Encargos de uso

da rede elétrica 943.537,63


S/A

Suprimento de

energia elétrica ago-16 5.005.577,44 12.918.771,82

Santo Antonio energia

S/A

Suprimento de


Energia Pecem

Suprimento de


Eletronorte

Suprimento de


Tractebel energia S.A.

Suprimento de


Energia Sustentável do

Brasil S.A.

Suprimento de


Companhia Siderúrgica

do Atlântico

Suprimento de

energia elétrica ago-16 868.034,96 3.444.401,36

Petrobras - ute Mário

Lago

Suprimento de


Foz do Chepeco Energia

S.A – filial

Suprimento de


Companhia energética

estreito

Suprimento de


Energética Águas da

Pedra S/A

Suprimento de


Norte Energia S/A

Suprimento de


Itaqui geração de

energia S.A.

Suprimento de


Energética Suape II S.A.

Suprimento de


BTG Pactual

Comercializadora de

Energia Ltda

Suprimento de


Votorantim

Comercializadora de

Energia Ltda

Suprimento de

energia elétrica ago-16 - 2.968.610,00

Eletrosul - Centrais

Elétricas S/A

Suprimento de

energia elétrica jul-15 1.113.515,16 1.792.910,89

UtTE Parnaíba Geração

de Energia S/A - UTE

Parnaíba

Suprimento de


Petrobras - ute gov.

Leonel Brizola

Suprimento de


Tractebel Energia s.a -

Uhit

Suprimento de


146


Companhia Hidrelétrica

Teles Pires

Suprimento de

energia elétrica mai-16 213.126,34 1.885.086,55

Tractebel energia S.A -

Uhcb

Suprimento de


Serra do facção energia

S.A - filial

Suprimento de


Copel Geração e

Transmissão

Suprimento de


Cgtee-cia G. Term. Eneg.

Elet.

Suprimento de

energia elétrica set-16 745.453,31 953.484,39

Cemig-Geração e

Transmissão S/A

Suprimento de


Pmx Pecem II Geração

de Energia S.A

Suprimento de


Tractebel energia S/A

Suprimento de

energia elétrica ago-16 351.001,19 964.085,66

Petróleo Brasileiro S.A.

Suprimento de


Petróleo Brasileiro S.A. -

Petrobras

Suprimento de

energia elétrica ago-16 319.614,88 923.504,78

Geramamore

Participações e

Comercializadora de

Energia Ltda.

Suprimento de

energia elétrica ago-16 - 1.201.020,79

Cesp-Companhia

Energética de S. Paulo

Suprimento de

energia elétrica out-16 663.526,98 439.501,31

Demais fornecedores

Suprimento de

energia elétrica 6.716.085,11 11.854.007,95

Câmara de

comercialização de

energia elétrica

Compra de

energia elétrica out-15 17.770.542,02 35.519.714,54

Demais fornecedores

Compra de

energia elétrica 26.051.050,60

Pretel - Premoldados

Teresina Ltda.

Materiais e

serviços jan-16 323.370,48 5.171.660,64

Pincol - Premoldados

Ind. e Comercio Ltda.

Materiais e

serviços jun-16 1.056.543,76 4.321.090,35

Siemens Ltda.

Materiais e

serviços abr-15 - 4.707.510,84

Itb - equipamentos

Elétricos Ltda.

Materiais e

serviços jun-16 1.655.036,45 2.544.795,47

Energy Instalações

Elétricas Ltda.

Materiais e

serviços mai-14 838.501,00 3.014.692,27

Máximo Engenharia e

Servicos Ltda.

Materiais e

serviços nov-14 2.396.306,50 613.287,55

Ceneged Companhia

Eletromecânica e

Gerenciamento de Dados

Materiais e

serviços out-16 1.385.053,29 1.316.119,83

147


S.A.

Eletro Metalúrgica

Ciafundi Ltda.

Materiais e

serviços jul-13 - 2.454.894,51

Elo Sistemas Eletrônicos

S.A

Materiais e

serviços set-16 - 2.076.779,05

KV Instalações Com. e

Ind. Ltda.

Materiais e

serviços dez-09 - 1.982.072,46

Sulminas Fios e Cabos

Ltda.

Materiais e

serviços jul-13 1.539.673,59 329.899,70

Trael Transformadores

Elétricos Ltda.

Materiais e

serviços abr-16 219.971,12 1.596.053,50

Indústria de

transformadores

amazonas Ltda.

Materiais e

serviços ago-16 480.810,58 1.318.794,72

Control Construções

Ltda.

Materiais e

serviços mar-14 - 1.783.992,75

JM Engenheiros

Consultores Ltda.

Materiais e

serviços out-16 705.459,99 913.538,67

Cabralia Construções

Ltda.

Materiais e

serviços set-16 685.778,25 829.056,78

Sodexo Pass do Brasil

Serviços e Comércio S/A

Materiais e

serviços nov-16 1.403.507,66 0,00

Eletra Indústria e

Comércio de Medidores

Elétricos Ltda.

Materiais e

serviços ago-16 - 1.362.331,67

GPS Empreendimentos

Ltda

Materiais e

serviços nov-16 1.209.941,69 0,00

Laser Engenharia

Comercio Serviços Ltda

ME

Materiais e

serviços ago-13 - 1.118.008,70

Linhares e Castro Ltda.

Materiais e

serviços out-16 548.062,17 486.659,81

LM Transportes Serviços

e Comércio Ltda.

Materiais e

serviços jan-14 348.099,15 686.261,03

Agespisa - Águas e

Esgotos do Piauí S/A

Materiais e

serviços jan-13 - 1.012.923,49

Call Tecnologia e

Serviços Ltda.

Materiais e

serviços mar-16 393.313,81 580.198,01

Conprenor Concreto

Premoldado Nordeste

Ltda.

Materiais e

serviços abr-16 44.785,27 730.023,88

Noja Power Switchgear

Pty Ltda

Materiais e

serviços jun-13 - 675.903,90

Ciro Nogueira Comércio

de Motocicletas Ltda.

Materiais e

serviços out-16 197.267,83 440.621,76

Postes Nordeste S/A

Materiais e

serviços set-16 485.908,04 93.694,01

Telemar Norte leste S/A Materiais e jul-14 - 551.456,08

148


serviços

Majestosa Engenharia

Ltda.

Materiais e

serviços set-14 - 537.516,14

Prysmian energia cabos

e sistemas do brasil S.A

Materiais e

serviços abr-16 - 536.772,84

Dowertech da Amazônia

Ind de Instrumentos

Eletrônicos Ltda.

Materiais e

serviços jul-16 - 523.605,81

Sepel - serviços e

projetos elétricos Ltda.

Materiais e

serviços set-16 163.376,82 345.181,91

Cet-Seg segurança

armada Ltda.

Materiais e

serviços jul-16 118.929,28 345.606,44

Comtrafo Indústria e

Com de Tranf. Elétricos

Ltda.

Materiais e

serviços mar-14 - 461.235,03

Boreal brasil tecnologia

Ltda.

Materiais e

serviços ago-16 278.526,96 177.244,15

Indústria e Comércio

Leal Ltda.

Materiais e

serviços out-16 2.135,32 410.046,79

Maurizio & Cia Ltda.

Materiais e

serviços out-16 29.408,70 378.115,81

Demais fornecedores

Materiais e

serviços 6.739.799,97 8.314.442,69

Cemig-Geração e

Transmissão S/A

Outros - repasse

de energia livre set-10 4.178.581,81

C h e s f

Outros - repasse


Cesp-Companhia

Energética de S. Paulo

Outros - repasse



S/A

Outros - repasse


Eletronorte

Outros - repasse


Demais fornecedores

Outros - repasse

de energia livre 2.696.669,44

Prefeitura municipal de

Teresina-Cosip Outros set-16 - 2.789.585,80

Aneel - Ag. Nac. Energ.

Elétrica Outros mar-16 - 801.081,78

Prefeitura Municipal de

Bom Jesus Outros out-16 - 189.582,86

Pref m de Parnaíba Outros out-16 - 186.807,55

Prefeitura Mun. de

União Outros set-16 - 177.869,09


Pedro II Outros out-16 - 81.907,78


Cocal Outros out-16 - 66.501,87

149



Buriti dos Lopes Outros out-16 - 66.078,93


Paulistana Outros set-16 - 53.537,21


Barro Duro - PI Outros set-16 - 43.479,63


Bom Jesus Outros nov-15 5.786,11 33.499,82


Corrente - PI Outros set-16 - 38.867,22

Pref Mun de Monsenhor

Hipólito Outros out-16 - 37.452,35


cajueiro da praia Outros out-16 - 37.428,54


Inhuma Outros out-16 - 37.286,08

Demais fornecedores Outros 46.092.575,11 304.780,55

Eletrobrás

Empréstimos e

financiamentos set-15

1.305.155.539,74 99.409.712,92

Caixa Econômica

Federal

Empréstimos e

financiamentos out-16 51.628.964,38

Morgan

Empréstimos e

financiamentos out-16 10.595.301,30

Receita Federal do

Brasil

Tributos

federais set-16 23.481.388,38 34.822.573,86

Secretaria de Fazenda do

Estado do Piauí

Tributos

estaduais set-16 41.463.609,14 23.172.785,28

Prefeituras municipais

do Estado do Piauí

Tributos

municipais set-16 478.763,40 5.815.193,46

Receita federal do brasil

Contribuições

sociais set-16 7.074.144,41 7.149.610,37

Caixa Econômica

Federal

Contribuições

sociais set-16 1.441.650,39 1.712.262,66

Receita Federal do

Brasil

Tributos retidos

na fonte set-16 20.418.864,56 5.767.170,63

Receita Federal do

Brasil

Parcelamento

tributos out-16 242.284.827,93

Caixa Econômica

Federal

Parcelamento

tributos out-16 3.661.972,74

Folha de pagamento

Obrigações

sociais e

trabalhistas out-16 30.043.766,40

Facepi

Benefícios pós-

emprego set-16 21.897.364,38 3.073.189,30

Ccee Câmara de Com.de

Energia Elétrica

Encargos

setoriais out-16 6.386.283,52

Eletrobrás

Encargos


150


Aneel-

Ag.Nac.Energ.Eletrica

Encargos

setoriais out-16 131.341,67

FNDCT

Encargos


MME

Encargos


P&D

Encargos


PEE

Encargos


Demais fornecedores

Encargos


Total 1.990.603.964,95 389.940.429,98

Fonte: resposta ao Ofício 4-320/2016-TCU (peça 29)

100. Agrava o fato de que a EDPI apresenta dívidas bem acima de sua Receita Operacional

Líquida. No ano de 2015 o endividamento contábil da empresa atingiu o montante de R$ 1.317 bilhão,

crescimento de 38,05% em relação ao ano de 2014, e com o serviço da dívida totalizando R$ 112,57

milhões. Contudo, conforme tabela acima, a dívida vincenda chega ao montante de R$ 1,99 bi.

101. Ressalta-se que, segundo Relatório de Gestão de 2015 (peça 18), o desempenho da empresa

foi prejudicado pela soma dos problemas de ordem econômica do país, como a elevação do custo da

energia adquirida para a revenda e dos relacionados ao fim do contrato de concessão.

102. Além disso, esse relatório cita a ausência de fontes de financiamento, Fundo da Reserva

Global de Reversão - RGR que amparava a empresa desde o ano de 2012, devido a extinção de seus

recursos para novos investimentos. A propósito do RGR, nas atuais circunstâncias da companhia como

prestadora temporária de serviço de distribuição de energia elétrica, fora esclarecido que será

apresentado plano de ações necessárias à preservação da continuidade dos serviços e a convergência

aos referenciais regulatórios de qualidade e eficiência, as quais serão financiadas com recursos do RGR

(peça 26).

103. Ainda de acordo com o Relatório de Gestão de 2015 (peça 18), tem-se a listagem de outros

eventos que impactariam sobremaneira nos custos da distribuição, não previstos nas tarifas de energia

elétrica, tais como: os custos com Exposição Involuntária ao Mercado de Curto Prazo – MCP, risco

hidrológico dos Contratos de Cota de Garantia Física –CCGF, Encargo de Serviço do Sistema, tarifa de

Itaipu, preço do 14º Leilão de Energia Existente e do 18º Leilão de Ajuste e quota de CDE do ano de

2015. Por fim, o desequilíbrio econômico-financeiro resultante desses eventos resultou revisão tarifária

extraordinária que autorizou o aumento médio de 23,4% nas tarifas.

104. Essa performance da Cepisa, como bem ressaltado pela Nota Técnica 331/2016 da Aneel

(peça 38, p. 25), implica desempenho econômico-financeiro que lhe dificulta a captação de recursos de

fontes normais do mercado de capitais para financiamento de seus investimentos ou mesmo de sua

atividade ordinária.

105. Arremata-se que apesar de conviver com dívidas crescentes e de ter implementado ajuste na

sua estrutura organizacional, a empresa não possui nenhuma equipe exclusiva para acompanhamento de

dívidas nem mecanismo de disparos ao atingir os limites de gastos. Consequentemente, a empresa

enfrenta dificuldades para liquidar financeiramente compromisso de custeio e investimento com recursos

próprios, justificados pelo desequilíbrio financeiro ao longo de exercícios anteriores ao ano de 2016

(peça 26), mormente em face da situação precária de prestação do serviço em que a companhia ainda

não tem o montante de recursos que estará disponível pela utilização da Reserva Global de Reversão

(RGR).

3.2.2. Demonstração do impacto da inadimplência nas finanças da distribuidora

151


106. Das tabelas abaixo constata-se que a classe de consumo “residencial total” é a que possui o

maior percentual médio de inadimplência. Contudo, tal como regra geral ocorre com as demais classes,

em aproximadamente 6 meses, a inadimplência é reduzida para níveis provisionais de menos 1% de

receita.

107. Além disso, observa-se que nos anos de 2013 e 2014 houve um aumento generalizado de

inadimplência (em todas as classes de consumo), porém, mantendo o mesmo padrão, isto é, o de que no

prazo aproximado de 6 meses tem-se como regra geral uma a redução da inadimplência a níveis

toleráveis.

108. Outra observação importante refere-se ao aumento em si do percentual de inadimplência de

um mês de atraso ocorrido nas maiores classes consumidoras (residencial total, comercial, industrial e

poder público), nos anos de 2013 a 2016.

Tabela 11 - Média dos percentuais da receita faturada no enésimo mês anterior ainda não

recebida no mês de referência da classe Residencial total.

MÉDIA DOS PERCENTUAIS DA RECEITA FATURADA NO ENÉSIMO MÊS ANTERIOR AINDA

NÃO RECEBIDA NO MÊS DE REFERÊNCIA

Eletrobrás Distribuição Piauí - RESIDENCIAL TOTAL

Ano\meses 24 21 18 12 6 3 1

2012 0,35 0,29 0,20 0,11 3,99 7,02 21,87

2013 0,04 0,05 0,08 0,38 5,46 8,04 19,31

2014 0,10 0,17 0,20 0,40 4,96 8,36 19,76

2015 0,12 0,14 0,12 0,13 3,32 8,96 20,47

2016 0,11 0,02 0,03 0,35 3,01 8,61 20,31

Fonte: dados da Aneel, elaboração própria (peça 39)


recebida no mês de referência da classe comercial.

MÉDIA DOS PERCENTUAIS DA RECEITA FATURADA NO ENÉSIMO MÊS ANTERIOR

AINDA NÃO RECEBIDA NO MÊS DE REFERÊNCIA

Eletrobrás Distribuição Piauí - COMERCIAL

Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1

2012 0,52 0,52 0,50 0,44 1,08 1,68 5,56

2013 0,20 0,25 0,31 0,50 1,31 1,87 5,50

2014 0,26 0,35 0,38 0,53 1,22 1,89 5,78

2015 0,28 0,30 0,31 0,38 0,87 1,73 6,77

2016 0,29 0,26 0,31 0,31 0,71 1,40 6,97



recebida no mês de referência da classe industrial.



Eletrobrás Distribuição Piauí - INDUSTRIAL

152


Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1

2012 0,50 0,64 0,59 0,32 0,29 0,44 1,20

2013 0,13 0,13 0,16 0,38 0,43 0,43 1,35

2014 0,20 0,25 0,24 0,24 0,29 0,38 1,74

2015 0,07 0,09 0,08 0,20 0,19 0,31 1,86

2016 0,13 0,04 0,11 0,09 0,16 0,32 1,75



recebida no mês de referência da classe poder público.



Eletrobrás Distribuição Piauí - PODER PÚBLICO

Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1

2012 0,02 0,03 0,19 0,78 0,99 1,37 3,23

2013 0,06 0,26 0,16 0,60 0,67 0,86 2,76

2014 0,01 0,02 0,07 0,11 0,24 0,46 3,16

2015 0,05 0,07 0,11 0,13 0,24 0,45 3,42

2016 0,09 0,15 0,10 0,12 0,33 0,51 3,55



recebida no mês de referência da classe baixa renda.



Eletrobrás Distribuição Piauí - RESIDENCIAL BAIXA RENDA

Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1

2012 - 0,00 0,00 0,01 0,64 1,42 4,78

2013 0,01 0,01 0,01 0,05 1,42 2,15 4,98

2014 0,01 0,02 0,02 0,05 1,34 2,33 5,17

2015 0,01 0,01 0,01 0,02 0,78 2,20 4,39

2016 0,01 - 0,00 0,06 0,58 1,87 4,05



recebida no mês de referência da classe iluminação pública.



Eletrobrás Distribuição Piauí - ILUMINAÇÃO PÚBLICA

Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1

2012 0,02 0,02 0,09 0,30 0,43 0,49 0,59

153


2013 0,11 0,20 0,21 0,24 0,31 0,35 0,59

2014 0,01 0,02 0,02 0,04 0,11 0,20 0,42

2015 0,02 0,04 0,06 0,14 0,18 0,22 0,27

2016 0,08 0,08 0,20 0,08 0,13 0,18 0,29



recebida no mês de referência da classe rural.

PERCENTUAL DA RECEITA FATURADA NO ENÉSIMO MÊS ANTERIOR AINDA NÃO

RECEBIDA NO MÊS DE REFERÊNCIA

Eletrobrás Distribuição Piauí - RURAL

Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1

2012 0,18 0,19 0,19 0,29 0,32 0,44 1,06

2013 0,11 0,12 0,13 0,21 0,27 0,40 0,89

2014 0,04 0,05 0,05 0,16 0,27 0,42 1,02

2015 0,02 0,03 0,03 0,08 0,25 0,48 1,08

2016 0,03 0,01 0,04 0,11 0,17 0,39 0,89



recebida no mês de referência da classe serviço público.



Eletrobrás Distribuição Piauí - SERVIÇO PÚBLICO

Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1

2012 0,03 0,02 0,02 0,09 0,16 0,22 0,68

2013 0,01 0,02 0,03 0,12 0,14 0,15 0,92

2014 0,00 0,00 0,00 0,02 0,05 0,60 1,33

2015 0,00 0,00 0,01 0,02 0,08 0,35 0,93

2016 0,01 0,01 0,02 0,01 0,08 0,11 0,55


109. Coerentemente, na percepção da equipe de auditoria, vê-se, por meio da tabela apresentada

abaixo, relativa aos percentuais do índice de inadimplência (Inad), fornecidos pela Cepisa em resposta

ao Ofício 3-320/2016 (peça 30), que o Inad-realizado tem diminuído convergentemente ao Inad-meta.

Tabela 19 – Inad (Índice de Inadimplência)

Ano Realizado Meta

2010 29,9% 15%

2011 27,5% 29,1%

2012 23,0% 24,8%

2013 20,1% 21,6%

2014 21,5% 19,3%

154


2015 17,3% 19,4%

Fonte: resposta da Cepisa ao Ofício 3-320/2016 – Secex/PI (peça 31)

110. Constata-se, portanto, que o desempenho no combate à inadimplência, comparando-se o Inad

realizado x Inad meta, no período de 2010 a 2015, tem melhorado constantemente.

111. Quanto ao estoque de inadimplência por classe, consoante resposta apresentada ao Ofício 3-

320/2016 (peça 30 c/c peça 31), tem-se na tabela abaixo a apresentação dos valores reais do estoque de

inadimplência por classe, para os anos de 2013 a 2015:

Tabela 20 – Estoque de inadimplência por classe (Valores em R$)

Classe/Subclasse 2013* 2014* 2015*

Residencial

baixa renda 20.591.672,54 25.083.974,15 27.483.357,40

Residencial

Total 81.877.382,47 97.613.474,93 141.370.471,89

Industrial 22.575.160,66 12.305.050,82 12.347.435,02

Comercial 32.774.102,27 38.350.070,88 45.941.434,18

Rural 10.793.027,27 9.066.953,79 11.118.788,29

Poder Público Total 9.004.651,79 12.448.529,77 14.727.143,91

Federal 2.133.789,68 887.980,70 1.749.798,33

Estadual/Distrital 1.560.757,26 3.660.319,58 1.963.908,93

Municipal 5.310.104,85 7.900.229,49 11.013.436,65

Iluminação

Pública 2.441.298,73 5.060.943,78 5.548.623,18

Serviço Público 99.995.300,36 101.217.646,99 99.904.391,52

*O estoque de Inadimplência em reais na posição de 31 de dezembro de cada ano.


112. Vale salientar que o índice Inad, em reais e em termos percentuais (apresentado nos

parágrafos anteriores), reflete a inadimplência ativa dos consumidores, ou seja, não considera os valores

já registrados como perdas com clientes pelos critérios contábeis vigentes.

113. De se ver, outrossim, que a tabela acima corrobora a constatação então feita no sentido de

que os quatro maiores devedores por classe são, nesta ordem, residencial total, serviço público,

comercial e poder público. Deste (poder público), tem-se as entidades municipais como maiores

devedoras.

114. Noutra perspectiva, abaixo é apresentada a tabela de distribuição dos créditos em aberto da

Cepisa, por período certo de vencimento, na posição de 31/12/2015 e 30/6/2016, respectivamente.

Tabela 21 – Distribuição dos Créditos em aberto por período certo de vencimento

Posição em 31/12/2015 Posição em 30/6/2016

Classificação Valor (R$) Qtde de

faturas Valor (R$)

Qtde de

faturas

Faturas vincendas 121.782.424,98 400.632,00 103.885.835,16 409.142,00

Faturas vencidas até 90 dias 147.852.091,46 1.308.129,00 124.872.270,55 1.267.176,00

Faturas vencidas há mais de 90

dias 183.810.836,11 512.206,00 90.504.033,47 457.197,00

Total 453.445.352,55 2.220.967,00 319.262.139,18 2.133.515,00

*A tabela acima retira o valor de terceiros da dívida, ou seja, valores que não são da Cepisa.


155


115. A ideia desta tabela é mostrar, de forma simples, qual a participação de dívidas novas e

dívidas antigas no portfólio da inadimplência. Considerou-se dívidas antigas as que ultrapassam 90 dias,

depois de vencidas as faturas.

116. A esse propósito, vale ressaltar que a regulamentação da Aneel não define a partir de quando

se considera uma dívida antiga ou nova, sendo certo que há dívidas que superam, muito, os 90 dias. Na

ausência desse critério, resolveu-se adotar, por analogia, o prazo definido no art. 172, § 2º, da REN-

Aneel 414/2010, que estipula um prazo máximo de 90 dias para que a distribuidora possa cortar o

fornecimento de energia, contado da data da fatura vencida e não paga.

Art. 172. A suspensão por inadimplemento, precedida da notificação prevista no art. 173, ocorre

pelo:

I – não pagamento da fatura relativa à prestação do serviço público de distribuição de energia

elétrica;

§ 2º É vedada a suspensão do fornecimento após o decurso do prazo de 90 (noventa) dias, contado

da data da fatura vencida e não paga, salvo comprovado impedimento da sua execução por

determinação judicial ou outro motivo justificável, ficando suspensa a contagem pelo período do

impedimento.

117. Fixadas essa premissa, é de se observar que houve uma redução do estoque de dívidas,

passando de R$ 453.445.352,55, em 31/12/2015, para R$ 319.262.139,18, em 30/6/2016, e, outrossim,

houve uma redução dos valores de cada classe/período certo de vencimento (vincendas, vencidas até 90

dias e vencidas há mais de 90 dias). No entanto, para as mesmas posições, tem-se o aumento da

proporção relativa ao valor (R$) das “faturas vencidas até 90 dias” em relação às “faturas vencidas há

mais de 90 dias”, no ano de 2016, sinalizando, pois, uma maior capacidade de recuperação de dívidas

no menor prazo de tempo, na medida em que em que as faturas vincendas há mais de 90 dias estavam no

patamar de R$ 183.810.836,11 em 31/12/2015 e reduziu para R$ 90.504.033,47 em 30/6/2016..

118. Na tabela abaixo, por sua vez, são mostrados os números de consumidores negativados no

Serasa e a quantidade de cortes no fornecimento, os quais, juntos, corroboram para a melhoria do

desempenho do combate à inadimplência.

Tabela 22 – Negativação no Serasa e Corte de Fornecimento

Ano Consumidores

negativados Serasa

Operações de

corte realizadas

2010 193.411 113.271

2011 383.315 126.991

2012 578.486 94.433

2013 612.158 69.794

2014 771.144 38.446

2015 905.199 71.016


119. Antes de tudo, cabe anotar a observação feita pela Cepisa em relação a tais números. Disse

ela (peça 31):

Em relação ao SERASA: O relatório acima trata apenas de clientes efetivamente negativados no

SERASA. Sabe-se que o SERASA envia carta de notificação e dá um prazo de 10 dias para pagamento da

fatura de energia elétrica. Aqueles clientes que pagam a fatura no prazo não são negativados.

Em relação a cortes: O relatório acima trata apenas de clientes com cortes concluídos no sistema

na situação de executados. Contudo, ainda há cortes gerados e que no intervalo da geração do corte

para execução o cliente efetiva o pagamento o que ocasiona cancelamento pela arrecadação.

120. Feita essa observação, observa-se que o aumento na quantidade de negativações está

acompanhado da melhoria do desempenho do Inad e da redução do estoque de inadimplência, na medida

em que a intensificação daquela conduz à diminuição desta.

156


121. O aumento da quantidade de negativações (que não necessariamente conduzem ao aumento

na quantidade de cortes, haja vista a possibilidade de quitação da dívida quando da negativação ante o

receio do corte efetivo), somadas às cobranças judiciais, são tipos de resposta da Cepisa ao problema, e

que permitem dizer que a empresa está tendo ações que respondem à altura ao problema da

inadimplência.

122. A propósito, em relação às ações de cobrança, ainda de acordo com a resposta obtida do

Ofício 4-320/2016-TCU (peça 30), tem-se que a EDPI promove ações judiciais com vistas à redução da

inadimplência.

123. Na peça 32 destes autos, consta extensa lista de 1.186 ações judiciais promovidas com vistas à

recuperação do faturado em termos de consumo de energia elétrica, as quais, somadas, importam no

montante de R$ 129.637.158,95. À título de exemplo, apresenta-se parcialmente a tabela constante da

referida peça 32 com os 50 maiores devedores da EDPI com ação judicial protocolada para recuperação

dos créditos:

Tabela 23 – Ações judiciais interpostas em face da inadimplência dos devedores (peça 32)

Núm.

Processo

Data

Processo Parte Contrária

Classe /

Atividade

Valor da

Causa

CPF

Contra

CNPJ

Contra

0015205-

74.2014.8.18.

0140

30/07/14 Muranos

Revestimentos

Cerâmicos Ltda.

Industrial

R$

18.668.229,8

0

10.324.

663/00

02-04

0007412-

89.2011.8.18.

0140

02/06/11 Piauí textil S/A

Industrial

R$

9.773.357,11

08.395.

613/00

01-87

0002583-

33.2013.8.18.

0031

14/06/13 Distrito de

Irrigação

Tabuleiros

Litorâneo do

Piauí – Ditalpi

Rural

R$

6.568.847,71

23.514.

011/00

01-95

0025297-

14.2014.8.18.

0140

16/01/15 Hospital S.

Marcos

Lavanderia

Comercial

R$

5.555.238,31

06.870.

026/00

01-77

0005815-

51.2012.8.18.

0140

05/03/12 Hospital santa

maria Ltda. Comercial

R$

4.800.208,20

687311

100019

9

0000176-

23.2014.8.18.

0030

30/01/14 Município de

Oeiras/PI Poder

público

R$

3.993.115,02

06.553.

937/00

01-70

0000071-

49.2014.8.18.

0029

30/01/14 Refrisucos -

Refrigerantes e

Sucos Ltda.

Comercial

R$

3.775.594,69

01.648.

879/00

01-45

0026553-

94.2011.8.18.

0140

01/04/11 Secom

Aquicultura

Indústria e

Comércio S/A

Rural

R$

3.490.296,70

08.156.

382/00

02-30

0000407-

63.2014.8.18.

0058

28/11/14 Veleiro Agrícola

S/A Rural

R$

3.193.041,34

241437

370002

02

0013891-

98.2011.8.18.

0140

16/05/11 Mapil Produtos

Alimentícios Ltda. Industrial

R$

2.585.031,03

06.838.

536/00

01-67

157


0003780-

52.2015.8.18.

0031

04/05/15 Biomares

Camarões do

Brasil (Sea Life

Ltda.)

Rural

R$

2.116.123,25

05.318.

751/00

01-74

0000475-

13.2013.8.18.

0037


Amarante Poder

público

R$

1.942.270,51

06.554.

802/00

01-20

0000537-

23.2013.8.18.

0047


Cristino Castro –

PI

Poder

público

R$

1.941.929,88

06.554.

364/00

01-08

0020274-

53.2015.8.18.

0140

22/10/15 Edimilson dos

Santos Residencial

R$

1.798.444,00

251.42

0.383-

04

0000063-

08.2016.8.18.

0060


Luzilândia Poder

público

R$

1.717.634,57

06.554.

190/00

01-75

0000018-

40.2015.8.18.

0027

22/04/15 Cerâmica

Mirante Industrial

R$

1.716.473,80

02.593.

450/00

01-60

0002315-

23.2015.8.18.

0026


Sigefredo

Pacheco PI

Poder

público

R$

1.673.388,31

41.522.

129/00

01-47

0022354-

87.2015.8.18.

0140

24/09/15 Faculdade

Adelmar Rosado

- Sociedade

Piauiense de

Educação, Ciênc

e Tec. Ltda.

Comercial

R$

1.344.477,41

02.274.

580/00

01-30

0000706-

90.2011.8.18.

0140

14/01/11 Unir

Distribuidora de

Alimentos Ltda.

Comercial

R$

1.268.036,88

814953

000193

0000146-

90.2016.8.18.

0135

26/02/16 Município de São

João do Piauí Poder

público

R$

1.157.223,96

06.553.

655/00

01-73

0000341-

35.2013.8.18.

0053

14/06/13 Associação dos

irrigantes do

setor hidráulico II

Comercial

R$

1.120.341,34

02.925.

699/00

01-26

0010950-

78.2011.8.18.

0140

29/09/11 Gecosa-

Indústrias

Integradas

Gervasio Costa

S/A

Industrial

R$

1.114.841,17

06.920.

516/00

01-30

0000155-

57.2014.8.18.

0059

21/10/15 Aquanorte -

Aquacultura do

Nordeste Ltda.

Rural

R$

1.109.101,45

03.889.

213/00

01-02

0001863-

63.2013.8.18.

0032

27/08/13 Rio Guaribas

Têxtil Ltda. Industrial

R$

982.415,02

02.306.

631/00

01-69

0000497- 29/01/16 Raimundo Nonato Industrial R$ 200.80

158


84.2016.8.18.

0031

da Silva 954.634,00 8.593-

72

0000213-

09.2015.8.18.

0097


Isaías Coelho Poder

público

R$

939.880,42

06.553.

986/00

01-03

0000363-

03.2014.8.18.

0104

30/06/10 Britamax

indústria e

comércio de brita

Ltda.

Industrial

R$

913.381,14

125044

800001

07

0010373-

03.2011.8.18.

0140

18/01/11 Camarões do

brasil Ltda. Rural

R$

873.963,61

03.681.

729/00

02-40

0019164-

23.2014.4.01.

4000

02/07/14 Universidade

Federal do Piauí Poder

público

R$

858.400,87

651738

700013

4

0031333-

72.2014.8.18.

0140

22/04/15 Brasão avicultura

e pecuária Ltda.

(José Carlos

Lourenco Alves)

Rural

R$

834.964,05

05.343.

322/00

01-57

0000544-

80.2012.8.18.

0069


Regeneração Poder

público

R$

782.965,70

06.554.

943/00

01-42

0000019-

05.2016.8.18.

0087


Campinas do

Piauí

Poder

público

R$

770.150,57

06.553.

978/00

01-67

0002532-

51.2015.8.18.

0031

27/07/15 Cooperativa

Agropecuária do

Baixo Parnaíba

Comercial

R$

718.417,68

06.704.

480/00

01-89

0001423-

67.2013.8.18.

0032

14/06/15 Indústrias Coelho

S/A Industrial

R$

675.350,96

107288

060029

55

0004620-

31.2012.8.18.

0140

16/02/12 Jockey Club do

Piauí Comercial

R$

655.876,00

06.532.

543/00

01-36

0001119-

84.2012.8.18.

0135

20/10/12 Prefeitura de

Nova Santa Rita Poder

público

R$

630.521,89

01.612.

599/00

01-87

0002157-

63.2014.8.18.

0135


Nova Santa Rita Poder

público

R$

630.520,89

161259

900018

7

0000661-

58.2015.8.18.

0104


Curralinhos Poder

público

R$

572.347,00

01.612.

579/00

01-06

0000476-

29.2012.8.18.

0038

20/10/12 Prefeitura de

Morro Cabeça no

Tempo

Poder

público

R$

549.728,41

01.612.

594/00

01-54

0000892-

58.2012.8.18.

11/07/12 Francol industria

e comércio Ltda. Industrial

R$

541.876,39

05.510.

425/00

159


0050 01-64

0001263-

79.2012.8.18.

0031

04/04/12 Clínica

Promedica Comercial

R$

535.121,86

737112

360001

00

0000354-

37.2014.8.18.

0073

30/01/14 Município de São

Braz do Piauí Poder

público

R$

506.737,17

41.522.

145/00

01-30

0001668-

79.2012.8.18.

0140

06/03/12 Anibal Meneses

Silva Residencial

R$

504.480,42

470.39

5.403-

63

0017076-

47.2011.8.18.

0140

16/05/11 Mapil

Agroindustrial

S/A

Industrial

R$

455.050,99

05.581.

731/00

01-91

0008649-

27.2012.8.18.

0140

06/03/12 Empresa o dia

Ltda. Comercial

R$

439.220,18

684605

900018

1

0005795-

21.2016.8.18.

0140

14/03/16 Mineradora

Gurupa Ltda. Comercial

R$

371.172,72

10.274.

407/00

01-60

0000824-

15.2015.8.18.

0047


santa luz Poder

público

R$

342.092,52

06.554.

398/00

01-94

0000847-

04.2015.8.18.

0065


Lagoa de São

Francisco

Poder

público

R$

326.230,59

01.612.

854/00

01-19

0022329-

74.2015.8.18.

0140

04/11/15 Clínica Santa

Clara Ltda. Comercial

R$

323.992,56

07.101.

603/00

01-29

0000584-

62.2016.8.18.

0056

25/05/16 Civilport

Engenharia Ltda. Comercial

R$

318.258,21

30.832.

786/00

07-60

Fonte: peça 32, onde consta a relação completa de ações judiciais.

124. A tabela abaixo, por sua vez, demonstra os maiores devedores com débitos a partir de 1

milhão de reais, na posição agosto/16, e ações judiciais tomadas para a devida cobrança que totalizam

R$ 208.113.782,43 (peça 7, p. 4). A tabela refere-se apenas à dívida histórica, não estando, portanto,

com as atualizações que incluem juros, multas e correções monetárias.

Tabela 24 – Lista de devedores em cobrança judiciais

Nº Cliente Classificaçã

o

Débito Original

(R$)

SITUAÇÃO AÇÃO DE COBRANÇA

1 Agespisa Serviço

Público

138.578.912,54

Unidade

consumidora

ligada e com

faturas de energia

elétrica atuais

adimplentes.

Em ação de cobrança

judicial (monitória),

processo nº

0003034-

95.2008.8.18.0140

(32052008)

2 Piauí Têxtil Industrial

13.581.452,90

Unidade

consumidora

desligada e



processo nº 0007412-

160


desativada

(empresa falida).

89.2011.8.18.0140.

3

Hospital

São

Marcos

Comercial

11.841.230,29

Unidade

consumidora

ligada e com

faturas de energia

elétrica atuais

adimplentes.

Em ação de cobrança,

processo nº 2145262004

transitou em julgado no

STJ e encontra-se em fase

de execução dos valores

na Vara.

4

Muranos

Revestimen

tos

Cerâmicos

Industrial

8.526.205,77

Unidade

consumidora

desligada.

Quando as unidades

estavam ligada havia

liminar para suspensão de

fornecimento, processo nº

001.00.0029700. Em ação

de cobrança judicial

(monitória), processo nº

0015205-

74.2014.8.18.0140

5 CEMAR Suprimento

6.890.258,15

Unidade

consumidora

desligada.




17.2015.8.10.0001.

6

Serviço

Autônomo

de Água e

Esgoto -

SAAE

(Campo

Maior - PI)

Serviço

Público

5.558.637,48

Trata-se de

Unidade que

presta serviço

essencial de

tratamento e

abastecimento de

água, não há

possibilidade de

suspenção de

fornecimento. As

unidades

administrativas

(sedes) do cliente

se encontram

adimplentes.



processo nº

1000027-

67.2016.401.4000

7 Projeto de

Irrigação

Tabuleiro

Rural

3.938.024,19

Unidade

consumidora

ligada e com

faturas de energia

elétrica atuais

adimplentes.



processo nº

0002583-

33.2013.8.18.0031

8 Cerâmica

Industrial

Industrial

3.663.594,14

Unidade

consumidora

desligada.



processo nº

0000797-

83.2011.8.18.0140

9 Refrisucos Industrial Unidade Em ação de cobrança

161


2.670.389,32 consumidora

desligada.


processo nº

0000071-

49.2014.8.18.0029

10

Mineração

Ouro

Branco

Industrial

2.625.257,57

Unidade

consumidora

ligada e com

faturas de energia

elétrica atuais

adimplentes.

Há liminar para

suspensão de

fornecimento referente a

débitos pretéritos,

processo nº 0700104-6 .



processo nº

000078484.2011.8.18.014

0

11

Prefeitura

Municipal

de

Luzilândia

Poder

Público

Municipal

2.427.787,09

Atualmente

somente se

encontram ligadas

as unidades

consumidoras

onde funcionam

serviços

essenciais, sede

administrativa e

secretaria de ação

social que

possuem liminar

nº 0001408-

09.2016.8.18.0060



processo nº

0000063-

08.2016.8.18.0060

12

PVP

Sociedade

Anônima

(Produtos

Vegetais)

Industrial

2.345.415,02

Unidade

consumidora

ligada e com

faturas de energia

elétrica atuais

adimplentes.

Há liminar para

suspensão de



processo nº 26033-

03.2012.8.18.0140. Em

ação de cobrança judicial


0000790-

91.2011.8.18.0140

13 Veleiro

Agrícola Rural

1.626.248,77

Unidade

consumidora

desligada.

Há liminar para

suspensão de



processo nº 02.001702-2.



processo nº

000040763.2014.8.18.005

8

162


14 Gecosa Industrial

1.614.405,27

Unidade

consumidora

cortada

Há liminar para

suspensão de




14.2014.8.18.0076. Em

ação de cobrança judicial


0010950-

78.2011.8.18.0140

15

Sociedade

de

Proteção a

Maternidad

e e a

Infância de

Parnaíba

Comercial

1.231.511,25

Unidade

consumidora

ligada e possue

liminar

Há liminar para

suspensão de


débitos pretéritos e

atuais, processo nº

589.29.2012.401.4002.


judicial


0001257-

72.2012.8.18.0031

16

Cerâmica

Mirante

LTDA

Industrial

994.452,68

Unidade

consumidora

ligada e com

faturas de energia

elétrica atuais

adimplentes.

Há liminar para

suspensão de



processo nº 2.116/2007.



processo nº

000001840.2015.8.18.002

7

Fonte: resposta ao Ofício 1-320/2016 – Secex-PI (peça 7, p. 4)

125. No ensejo, a EDPI disponibilizou dois normativos que tratam das ações de cobrança de

débitos vencidos (peça 7, p. 15) e as condições de parcelamento dos débitos das unidades consumidoras:

MPN-DC-03/P-014 e MPN-DC-03/P013 (peça 7, p. 2). Seguem abaixo, figura da régua de cobrança

utilizada na distribuidora e a tabela que expõe os procedimentos para o parcelamento de débitos:

163


Figura 3 – Régua de cobrança unificada utilizada na EDPI.

Fonte: Normativo de ações de cobrança de débitos vencidos (peça 7, p. 15).

Figura 4 – Regras para parcelamento de débitos.

Fonte: normativo de parcelamento dos débitos das unidades consumidoras (peça 7, 31).

126. Esclareceu a EDPI (peça 7, p. 2), ainda, que as Empresas de Distribuição da Eletrobrás

exercem a Gestão da Inadimplência de acordo com as diretrizes traçadas pela Diretoria Comercial

Corporativa, que possui em sua estrutura organizacional a Coordenação Corporativa do Macroprocesso

Cobrança e Arrecadação, a quem cabe a coordenação, a orientação, o controle e o acompanhamento

das iniciativas estratégicas, metas e indicadores gerenciais, bem como a elaboração dos relatórios

gerenciais.

127. A estrutura organizacional operacional das Empresas é unificada, conforme a dimensão das

áreas de concessão:

• Bloco I: Alagoas, Piauí, Amazonas e Rondônia.

• Bloco II: Boa Vista e Acre.

164


128. Cada empresa possui um gerente do Processo de Combate a Inadimplência, a quem cabe a

execução das ações de cobrança, em conformidade com as suas atribuições e as diretrizes de gestão. O

processo é centralizado em nível de empresa, cabendo às Regionais a execução das Ordens de Serviços

relacionadas ao corte e religação do fornecimento dos clientes devedores. O processo de gestão da

inadimplência segue procedimentos estabelecidos na Régua de Cobrança, que determina as ações de

cobrança associadas a um cronograma diário em função do vencimento das faturas de energia elétrica,

obedecendo a critérios técnicos e econômicos.

129. Esclareceu, em arremate, que as ações de combate à inadimplência mais estratégicas

implantadas até o momento pela companhia foram: Elaboração anual do Plano Diretriz da Diretoria

Comercial; Diagnóstico detalhado da inadimplência por classes consumidoras; Centralização da gestão

do corte; Implantação da Régua de Cobrança; Contratação de serviços complementares de cobrança,

além do corte, tais como, negativação Serasa e CADIN, telecobrança, cobrança administrativa, cobrança

judicial, etc., para cumprimento da Régua de Cobrança; Lançamento de campanhas de negociação de

débitos em condições especiais para as classes privadas e classes públicas; Estruturação dos processos

de cobrança e gestão da inadimplência; Redefinição e normatização dos critérios de provisionamento e

acompanhamento da PCLD - Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa; Redefinição e

normatização dos critérios de atualização da dívida e do parcelamento; e Estabelecimento e

acompanhamento de metas e indicadores desafiadores.

3.2.3. Violação dos limites regulatórios quanto às perdas técnicas e não técnicas

130. Com relação às perdas técnicas e perdas não técnicas, combinando dados obtidos no site da

Aneel (http://www.aneel.gov.br/revisao-tarifaria-periodica) com a resposta da EDPI (peça 7, p. 32),

elaborou-se a seguinte tabela.

Tabela 25 – Perdas técnicas e não técnicas, reais e regulatórias.

Empresa Ano

(1) Perdas não

técnicas sobre

a energia

injetada (Real)

(2) Perdas

técnicas

sobre a

energia

injetada

(Real)

(3) Perdas

sobre a

energia

injetada

(Real) (1)

+ (2)

(4) Perdas

não

técnicas

sobre a

energia

injetada

(Regulatóri

o)

(5) Perdas

técnicas

sobre a

energia

injetada

(Regulatóri

o)

(6) Perdas

sobre a

energia

injetada

(Regulatóri

o) (5) + (6)

CEPISA 2010 21,63% 12,67% 34,30% 12,00% 13,16% 25,16%

CEPISA 2011 20,31% 12,68% 33,00% 11,45% 13,16% 24,61%

CEPISA 2012 17,64% 12,72% 30,36% 9,85% 13,16% 23,01%

CEPISA 2013 16,42% 13,23% 29,66% 8,13% 12,81% 20,94%

CEPISA 2014 16,83% 12,47% 29,30%* 9,38% 12,17% 21,55%

CEPISA 2015 16,86% 12,99% 29,85%* 2,64% 12,17% 14,81%

Fonte: Sistema de Acompanhamento de Informações de Mercado para Regulação Econômica -

SAMP/ANEEL (peça 33 c/c peça 7, p. 32)

* Em relação aos anos de 2014 e 2015, o valor percentual das “(3) Perdas sobre a energia

injetada (Real) (1) + (2)”, quinta coluna da tabela acima, encontra-se na resposta ao Ofício 1-320/2016

– Secex-PI (vide peça 7, p. 32).

131. Consoante se extrai do link mencionado no parágrafo anterior, os percentuais regulatórios

das perdas técnicas, obtidos conforme a metodologia estabelecida no Módulo 7 do Prodist, são utilizados

para a obtenção dos percentuais das perdas não técnicas, que também são calculados conforme a

metodologia estabelecida no Submódulo 2.6 do Proret. Já os percentuais de perdas técnicas "reais" são

resultantes das metodologias de cálculos das perdas técnicas de cada distribuidora, sendo os percentuais

de perdas não técnicas "reais" obtidos pela diferença das perdas totais com as perdas técnicas

http://www.aneel.gov.br/revisao-tarifaria-periodica

165


consideradas por cada concessionária. Os percentuais reais e regulatórios das perdas técnicas e não

técnicas são resultantes de metodologias de cálculo diferentes, portanto, não são estritamente

comparáveis.

132. Dito isso, focando a análise primeiramente em relação às perdas não técnicas, tem-se que, nos

anos de 2010 a 2015, não obstante seja observado um discreto movimento de redução das perdas

técnicas, ano a ano, não foram observados os limites regulatórios pela EDPI.

133. Já no que concerne às perdas técnicas, nos anos de 2010 a 2012, a EDPI conseguiu manter-se

abaixo dos limites regulatórios, no entanto, de 2013 a 2015, ultrapassou os limites regulatórios,

tendendo a piorar.

134. Numa terceira perspectiva de análise, considerando-se as perdas totais (isto é, as técnicas

somadas às não técnicas), vê-se que a EDPI não atendeu aos limites regulatórios em nenhum dos anos

analisados, contudo, até 2014, percebeu-se uma relativa melhora nos percentuais de perdas totais, anos

estes (de 2010 a 2014) de maior afrouxamento regulatório das perdas não técnicas. Porém, para o ano

de 2015, com maior controle quanto aos limites de perdas não técnicas, a Companhia distanciou-se

ainda mais dos limites regulatórios.

135. Por conseguinte, ainda de acordo com os dados obtidos no site da Aneel

(http://www.aneel.gov.br/revisao-tarifaria-periodica), tem-se que o não atingimento dos limites

regulatórios quanto às perdas, causa um prejuízo à EDPI na ordem de 123,67 milhões de reais (posição

de 17/5/2016), dos quais R$ 27,37 milhões são referentes às perdas não técnicas, R$ 83,93 milhões às

perdas técnicas e R$ 12,37 milhões às perdas na rede básica (peça 33, p. 3).

136. A despeito disso, oficiou-se à EDPI com vistas à obtenção de dados por ela consolidados

referentes às perdas, pelo que se obteve as planilhas que se seguem (peça 31):

Tabela 26 – Perdas suportadas pela distribuidora em megawatt-hora (MWh)

Fonte: resposta ao Ofício 3-320/2016 – Secex-PI (peça 31)

(*) Ciclo Tarifário: período onde são estabelecidos os parâmetros de remuneração da

distribuidora (agosto a julho). Para a CEPISA este processo acontece no mês de agosto de cada ano.

Tabela 27 – Perdas suportadas pela distribuidora em reais (R$)

CEPISA 2010 - 2011 94,16 734.841,62 470.122,04 1.204.963,66 360.210,00 518.739,00 878.949,00

CEPISA 2011 - 2012 100,02 746.593,23 494.533,83 1.241.127,06 363.590,00 383.025,00 746.615,00

CEPISA 2012 - 2013 100,81 682.074,62 530.217,54 1.212.292,16 376.677,00 456.459,00 833.136,00

CEPISA 2013 - 2014 139,99 713.221,03 549.318,27 1.262.539,29 373.046,00 456.082,00 829.128,00

CEPISA 2014 - 2015 139,99 787.717,31 566.450,20 1.354.167,51 401.130,88 485.716,93 886.847,81

CEPISA 2015 - 2016 136,64 931.627,79 637.494,40 1.569.122,18 360.964,00 496.823,00 857.787,00

(3) Perdas sobre

a energia

injetada (MWh)

(1) + (2)

(4) Perdas não

técnicas sobre a

energia injetada

(Regulatório)*

(MWh)

(5) Perdas

técnicas sobre a

energia injetada

(Regulatório)

(MWh)

(6) Perdas sobre

a energia

injetada

(Regulatório) -

(MWh)

Empresa Ano (Clico Tarifário*)Tarifa Média de

Compra (R$)

(1) Perdas não

técnicas sobre a

energia injetada

(MWh)

(2) Perdas técnicas

sobre a energia

injetada (MWh)


166


Fonte: resposta ao Ofício 3-320/2016 – Secex-PI (peça 31)

(**) Notas Técnicas referente à Homologação das Tarifas CEPISA e Balanço Energético da

Empresa.

137. Na ocasião, a EDPI esclareceu que, com vistas a tornar os valores comparáveis, apresentou

as informações dispostas em Ano Regulatório (Ciclo Tarifário), visto que os parâmetros regulatórios de

perdas são determinados nesse período. Observou, também, que na primeira tabela são apresentados os

dados de perdas técnicas e não técnicas globais e regulatórias em MWh, enquanto que na segunda são

apresentados os dados dos custos de perdas técnicas e não técnicas globais e regulatórias tendo como

base a tarifa média dos contratos de Compra de Energia no Ambiente Regulado.

138. Tendo em vista a situação de não observância dos lindes regulatórios tanto em relação as

perdas técnicas quanto em relação às perdas não técnicas, esta equipe de auditoria indagou sobre quais

os montantes de perdas não técnicas discriminadas por nível de tensão e quais as práticas, rotinas e

procedimentos empregados no combate às perdas não técnicas (vide Ofício 3-320/2016 – Secex-PI, peça

4).

139. Em resposta (peça 7, p. 32-35) a Cepisa relatou que não possui informações sobre os

montantes de perdas não técnicas discriminadas por nível de tensão, todavia, aduziu que estaria

investindo na instalação de medições nos alimentadores e na conclusão do cadastro técnico SGTD –

Sistema de Gestão Técnica da Distribuição em todos os segmentos para que sejam possíveis os cálculos

das perdas não técnicas de cada segmento.

140. Além disso, relatou que não possui medidores nos transformadores, contudo, estaria

implantando telemedição nas saídas dos alimentadores de 13,8 kV das subestações de todo o Estado do

Piauí a fim de melhorar a apuração dos balanços energéticos por alimentador, proporcionando o maior

nível de segmentação das perdas de energia elétrica e maior qualidade dos estudos operacionais do

sistema elétrico. O projeto de telemedição de alimentadores faz parte de um conjunto de projetos de

combate às perdas, financiados pelo Banco Mundial, dentro do Programa Energia +.

141. Em arremate, listou as seguintes práticas, rotinas e procedimentos empregadas no combate às

perdas não técnicas: Inspeção e Regularização de Unidades Consumidoras; Serviços de Prospecção;

Pontos de Iluminação Pública; Notificação para livre acesso à medição; Recuperação da Receita;

Inspeção Técnica em Unidades Consumidoras do Grupo A; Análise dos Erros do parque de Medição;

Monitoramento das Unidades Consumidoras Telemedidas.

142. Quanto à inspeção de unidades consumidoras, relatou que todas as rotinas são geradas

diariamente pelo núcleo da central de alvos – CDI. Os resultados das ações são acompanhados

diariamente com objetivo de priorizar os alvos com maiores assertividade e retorno energético.

143. Além disso, relatou que possui a infraestrutura Smart Grid, implementação de infraestrutura

de medição, cortes e religação remotas, contratada por meio do Programa Energia+, financiado pelo

Banco Mundial. Este contrato, assinado em 09/02/2015, prevê a digitalização de 16.840 unidades

consumidoras, que representam 40% do faturamento da empresa e proporcionará redução sustentável

das perdas não-técnicas no fornecimento de energia elétrica. Atualmente o contrato está em fase final de

(1) Perdas não técnicas

sobre a energia injetada

(Real)

(2) Perdas técnicas

sobre a energia

injetada (Real)

(3) Perdas sobre a

energia injetada (Real)

(1) + (2)

(4) Perdas não técnicas

sobre a energia injetada

(Regulatório)*

(5) Perdas técnicas sobre a

energia injetada

(Regulatório)

(6) Perdas sobre a energia

injetada (Regulatório) (5)

+ (6)

[em reais R$] [em reais R$] [em reais R$] [em reais R$] [em reais R$] [em reais R$]

(**) (**)

CEPISA 2010 - 2011 69.192.687,08 44.266.691,11 113.459.378,19 33.917.373,60 48.844.464,24 82.761.837,84

CEPISA 2011 - 2012 74.674.254,88 49.463.273,58 124.137.528,46 36.366.271,80 38.310.160,50 74.676.432,30

CEPISA 2012 - 2013 68.759.942,26 53.451.230,11 141.947.288,69 44.105.109,93 53.446.784,31 97.551.894,24

CEPISA 2013 - 2014 71.900.872,75 55.377.591,90 127.278.464,65 37.607.322,26 45.978.304,96 83.585.627,22

CEPISA 2014 - 2015 110.272.141,05 79.297.071,98 189.569.213,03 56.154.105,14 67.995.263,46 124.149.368,60

CEPISA 2015 - 2016 127.297.620,78 87.107.234,15 214.404.854,93 49.322.120,96 67.885.894,72 117.208.015,68

EmpresaAno (Clico

Tarifário)

167


execução da Digitalização de UC Média Tensão (1.863) e em fase inicial da Digitalização de UC Baixa

Tensão (14.997).

144. A propósito, ressaltou que esse projeto contempla o fornecimento de medidores, gateways,

mídias de comunicação e toda infraestrutura (hardware e software) para integração e gestão dos 16.840

pontos com o Centro de Medição – CIM localizados em Brasília e com o Centro de Supervisão Regional

– CSR localizado em Teresina/PI.

145. Ademais, frisou que todos os medidores adquiridos pela empresa possuem lacres, conforme

Regulamentação Técnica Metrológica do Inmetro, e possuem rastreabilidade, além de possuírem

sensores de alarme para abertura ou fechamento.

146. Quanto à regularização de unidades clandestinas, a distribuidora relatou que utiliza todas as

equipes de inspeção, 96 no total, que ao encontrar em campo uma ligação sem cadastro e medição efetua

a regularização da mesma e encaminha documentação para cadastro no sistema comercial.

147. Por fim, relatou que a meta de perdas encontra-se pactuada no Plano de Negócios

Empresarial da Eletrobrás e contrato de metas e desempenho empresarial – CMDE monitorada

mensalmente pelo Conselho de Administração da Holding.

148. Todavia, a despeito das medidas adotadas pela EDPI no combate às perdas, verificou-se que

estas ainda se encontram aquém do desejado/regulatório. De fato, do cotejo com as demais

distribuidoras, a EDPI obtém resultados insatisfatórios, como demonstrado no gráfico a seguir. O

gráfico apresenta a diferença entre as perdas reais e as regulatórias, sendo que quanto menor o valor

obtido melhor o desempenho da concessionária.

Gráfico 9 – Perdas não técnicas sobre a energia injetada (Real - Regulatório) em diversas

distribuidoras

Fonte: Slides sobre sustentabilidade econômico financeira apresentados em Brasília (peça 34,

p.12)

149. Em conclusão, reitera-se que a concessionária Cepisa (EDPI) apresenta índices de perdas

acima dos regulatórios, o que, em 17/05/2016, consoante planilha acessível no site da Aneel

(http://www.aneel.gov.br/revisao-tarifaria-periodica) e constante da peça 33 destes autos, redundou em

despesas de perdas totais no valor de R$ 123,672 milhões, sendo este resultante do somatório das perdas

na rede básica (de R$ 12,369 milhões), com as perdas técnicas (de R$ 83,932 milhões) e as perdas não

técnicas (de R$ 27,372 milhões).

3.2.4. Situação dos gastos operacionais

150. Os gastos operacionais das distribuidoras, que são remunerados pela tarifa de energia

elétrica, também são estabelecidos pela agência reguladora. De maneira semelhante com o que ocorre

com as perdas, a Aneel busca estabelecer critério de desempenho para incentivar a eficiência das

distribuidoras. As despesas operacionais têm como um dos principais componentes o denominado PMSO

(pessoal, material, serviços e outras despesas) integrante da “parcela B”.


168


151. Cumpre observar que os custos operacionais reais apresentados, obtidos da Aneel e utilizados

neste trabalho, correspondem aos custos operacionais usados no estudo de eficiência (objeto do

Submódulo 2.2 do Proret) e referentes a gastos com Pessoal, Materiais, Serviços de Terceiros, Outros

Custos Operacionais, Tributos e Seguros relativos à atividade de Distribuição e Comercialização de

energia elétrica, conforme contabilização encaminhada à Agência. Nesse sentido, pode haver custos

operacionais incorridos pelas distribuidoras que não constam em tais contas.

152. Esclarecidos tais pontos, observa-se, na EDPI, uma situação de custos operacionais reais

acima dos custos regulatórios (o que implica custos sem cobertura tarifária), com exceção do ano de

2014 que apresentou custo real inferior ao regulatório.

Tabela 28 – Custos Operacionais (PMSO)

Fonte: Resposta da Aneel a ofício de requisição da SeinfraElétrica (peça 35)

153. Aprofundando a análise e fazendo-se um cotejo da EDPI com outras duas distribuidoras

equivalentes à ela (Ceal, que é uma estatal, e Cemar, privada), observa-se que a Ceal estava com

diferença elevada entre os custos reais e regulatórios, mas com tendência de melhora em todo o período,

enquanto que a Cemar possuía diferença positiva em todo o período, demonstrando eficiência em seus

processos, conforme se vê da tabela abaixo:

Tabela 29 – Custos Operacionais (PMSO)

Fonte: Resposta da Aneel a ofício de requisição da SeinfraElétrica (peça 35)

154. Vê-se, da tabela acima, em relação à Cepisa, na linha que registra a diferença entre PMSO

regulatório e real, que os valores brutos dos custos suportados por ela durante este período de cinco

anos somou a quantia de R$ 40,42 milhões.

155. Na mesma toada, os gráficos abaixo trazem essa diferença entre os PMSO real e regulatório,

porém, ponderando-os pela ROL. Além disso, observa-se, com relação à Cepisa, que a proporção PMSO

real/ROL, exceto pelo ano de 2014, está equidistante da fração PMSOregulatório/ROL, o que representa a

manutenção da situação financeira desfavorável.

Gráfico 10 – Evolução do PMSO real x PMSO regulatório - Cepisa

Distribuidora Ano 2011

(R$*106)

2012

(R$*106)

2013

(R$*106)

2014

(R$*106)

2015

(R$*106)

Cepisa

PMSOreal 247,88 290,75 289,36 279,91 365,70

PMSOregulatório 234,66 272,39 278,22 309,57 338,32

PMSO reg. –

PMSO Real -13,22 -18,35 -11,13 29,66 -27,38

Distribuidora Ano 2011

(R$*106)

2012

(R$*106)

2013

(R$*106)

2014

(R$*106)

2015

(R$*106)

Cepisa

PMSOreal 247,88 290,75 289,36 279,91 365,70

PMSOregulatório 234,66 272,39 278,22 309,57 338,32

PMSO reg. –

PMSO Real -13,22 -18,35 -11,13 29,66 -27,38

Ceal

PMSO real 254,23 266,52 258,36 238,11 238,11

PMSO regulatório 166,03 189,37 209,17 239,90 264,16

PMSO reg. –

PMSO Real -88,20 -77,15 -49,19 1,79 26,05

Cemar

PMSO real 287,04 321,31 356,43 355,98 327,52

PMSO regulatório 360,21 406,02 403,90 469,85 524,46

PMSO reg. –

PMSO Real 73,17 84,71 47,47 113,88 196,94

169


Fonte: Compilação de custos operacionais elaborada pela SeinfraElétrica (peça 35)

156. Com tendência semelhante à Cepisa, tem-se a Ceal com valores da fração PMSO real/ROL

superior ao do regulatório até 2013, e a partir de 2014 reduziu-se abaixo deste. Divergentemente, tem-se

a Cemar, em que para todo o período, a fração PMSO real/ROL é inferior ao regulatório. Para melhor

visualização, seguem os gráficos abaixo.

Gráfico 11 – Evolução do PMSO real x PMSO regulatório - Ceal


Gráfico 12 – Evolução do PMSO real x PMSO regulatório - Cemar

20,00%

22,00%

24,00%

26,00%

28,00%

30,00%

32,00%

34,00%

36,00%

2011 2012 2013 2014 2015

Distribuidora Cepisa - Evolução PMSO real x PMSO regulatório

PMSO regulatório/ROL PMSO real/ROL

170



157. Na sequência, tem-se dos gráficos abaixo qual é a proporção de gastos com pessoal dentro

dos custos operacionais reais.

158. Em relação à Cepisa, tem-se que a proporção de gastos com pessoal em relação aos custos

operacionais reais manteve-se semelhante nos anos de 2011 e 2012, mantendo-se abaixo de 60%, com

vertiginoso aumento em 2013, atingindo o valor de 86%, mas, após, voltou a patamares próximos aos de

outrora, isto é, abaixo de 60%, com possível tendência de redução da relação Pessoal/PSMO real.

Gráfico 13 – Evolução do Pessoal sobre o PMSO real - Cepisa


159. Na mesma tendência está a Ceal, contudo, com valores percentuais superiores aos da Cepisa.

Gráfico 14 – Evolução do Pessoal sobre o PMSO real - Ceal

171



160. Diferentemente está a Cemar, com valores da proporção pessoal/PSMO abaixo de 35%,

proporcionando maior relaxamento nos custos com pessoal.

Gráfico 15 – Evolução do Pessoal sobre o PMSO real - Cemar


161. Vê-se que, dentre as despesas com PMSO, os gastos com pessoal merecem destaque por ser a

parcela mais representativa dos custos operacionais, como evidenciado.

162. Por oportuno, fazendo-se o cotejo dos gastos com pessoal com a base da Relação Anual de

Informações Sociais – Rais (peça 36), tem-se o que se segue:

Tabela 30 – Relação Anual de Informações Sociais – Rais

Cepisa Ceal Cemar

Ano

RAIS

(R$*106)

Pessoal

(R$*106)

RAIS

(R$*106)

Pessoal

(R$*106)

RAIS

(R$*106)

Pessoal

(R$*106)

2015 112,25 181,59 54,61 154,12 39,42 108,06

2014 100,15 166,64 50,04 145,27 37,08 97,11

2013 112,52 249,90 42,85 244,74 33,52 97,69

2012 101,01 164,20 59,40 155,92 31,39 83,80

172


2011 105,23 141,24 55,58 163,45 28,45 76,07

Fonte: Rais, compilação própria.

163. Ainda analisando a Rais, vê-se que a Cepisa apresenta basicamente a mesma média salarial

que a Ceal nos anos de 2011 a 2015, que, tal como ela, é uma empresa pública federal nordestina. A

Cemar e a Celpa, por sua vez, são privadas e localizadas no nordeste e norte, respectivamente, e ambas

apresentam a mesma média salarial. Contudo, do cotejo entre públicas e privadas, vê-se que a média

salarial das públicas é 88% maior que a das privadas no período sob análise.

Tabela 31 – Relação Anual de Informações Sociais – Rais

Ano

Valor

médio

CEPISA

(R$)

RAIS

CEPISA

(R$*106)

Valor

médio

CEAL

(R$)

RAIS

CEAL

(R$*106)

Valor

médio

CEMAR

(R$)

RAIS

CEMAR

(R$*106

)

Valor

médio

CELPA

(R$)

RAIS

CELPA

(R$*106)

2015 6.981,09 112,25 6.201,13 54,61 4.021,02 39,42 3.824,13 52,22

2014 6.818,95 100,15 5.974,67 50,04 3.678,89 37,08 3.549,70 46,51

2013 6.132,63 112,52 6.189,39 42,85 3.255,91 33,52 2.861,15 49,06

2012 5.505,75 101,01 6.044,81 59,40 3.041,77 31,39 3.298,44 49,55

2011 5.893,44 105,23 6.914,02 55,58 2.673,23 28,45 3.089,52 46,78


164. Ampliando o escopo de análise, vê-se que, em 2009, a EDPI possuía salários médios abaixo

dos das demais distribuidoras listadas abaixo, sejam elas públicas ou privadas. Já em 2015 o valor

salarial médio da Cepisa superou a média salarial destas. Os gráficos a seguir evidenciam os salários

médios de diversas distribuidoras de energia:

Gráfico 16 – Salário médio de 2009


Gráfico 17 – Salário médio de 2015

173



165. Ainda à guisa de comparação, quando é realizado o cotejo entre a receita operacional líquida

e o gasto com pessoal, fica cristalino o impacto dos gastos com pessoal. Neste gráfico o eixo vertical

contém os gastos com pessoal e o horizontal a receita operacional líquida. Assim, quanto mais eficiente

for uma empresa, mais deslocada para baixo e para a direita se encontrará. Por outro lado, quanto mais

ineficiente mais deslocada para cima e para esquerda a empresa se encontrará.

Gráfico 18 – Despesa com pessoal vs ROL no ano de 2015

Fonte: compilação própria com dados da Aneel (peça 35)

166. Cabe ressaltar que, para obter melhor visualização da situação da EDPI, foram omitidas do

gráfico as empresas com Receita Operacional Líquida superior a 2 bilhões ou com despesa de pessoal

superior a 200 milhões.

167. Deste gráfico, três conclusões podem ser extraídas: que a EDPI tem gastos de pessoal, em

relação a sua receita líquida, acima da tendência das distribuidoras, representada pela linha pontilhada;

174


que empresas como a Energisa Borborema (EBO, distribuidora da região de Campina Grande),

Companhia Nacional de Energia Elétrica (CNEE, distribuidora de Catanduva/SP), a Empresa Elétrica

Bragantina (EEB, concessionária de região de Bragança Paulista/SP) e a Companhia Energética do Rio

Grande do Norte (Cosern) gastam um pequena fração de suas despesas com pessoal, ou seja, com mais

eficiência; que empresas como a Energisa Tocantins (ETO), Eletrobrás Distribuição Rondônia (Ceron) e

a Companhia Energética do Rio Grande do Norte (Cosern) conseguem, com metade das despesas com

pessoal que tem a Cepisa, obter receitas líquidas similares.

168. O conjunto de dados permite concluir que a EDPI apresenta ineficiência em relação a

alocação de recursos com pessoal, sendo esta rubrica responsável por parte do déficit causado pela

diferença entre o PMSO regulatório, coberto por tarifa, e o PMSO real.

3.2.5. Conclusão do achado

169. Ante todo o cenário exposto, e considerando, em particular, que:

a) a Eletrobrás Holding já decidiu não renovar as concessões e que o serviço atualmente está

sendo prestado sobre designação do MME;

b) a continuidade da prestação de serviços, sem aportes da Holding ou do MME, pode ser afetada;

c) a EDPI tem sido deficitária financeiramente;

d) há elevado risco de a EDPI não conseguir cumprir, nas condições atuais, os índices de saúde

financeira impostos às novas concessões, afastando possíveis interessados em futura licitação;

e) a EDPI ainda sofre com a inadimplência, na medida em que ainda não alcançou índices

satisfatórios no combate à inadimplência, mormente em relação às classes residência total, serviço

público, comercial e poder público;

f) a ocorrência de perdas técnicas e não técnicas em índices acima dos regulatórios acarreta-lhe

despesas de perdas totais de milhões de reais;

g) a discrepância entre os custos operacionais regulatórios e reais da empresa implicam em altos

custos sem cobertura tarifária;

h) a EDPI apresenta uma das maiores médias salariais entre as distribuidoras de energia elétrica e

elevado componente de pessoal no PMSO;

i) na situação financeira e operacional atual, eventual licitação para nova concessão do serviço de

distribuição de energia elétrica pode não ser atrativa para novos investidores;

170. propõe-se recomendar ao Conselho de Administração da EDPI, que:

a) busque reduzir seus custos operacionais, mormente os custos com pessoal e, em relação a estes,

avalie, por exemplo, a utilização de programa de demissão voluntária, de aposentadoria incentivada,

redução de funções comissionadas, ou outras ações que reduzam as despesas com pessoal;

b) adote medidas com vistas à melhoria de sua situação financeira, seja por meio da contenção do

crescente do endividamento (dívidas da empresa), seja por meio da melhoria dos índices de perdas e

inadimplência, os quais impactam diretamente na queda da receita da companhia;

c) intensifique as campanhas publicitárias de conscientização da população dos riscos de acidentes

elétricos e do caráter criminoso do furto e fraude de energia;

d) elabore planejamento orçamentário-financeiro da utilização dos recursos oriundos do

empréstimo da RGR a título de remuneração adequada e de eventuais créditos junto aos fundos setoriais

CCC, CDE e RGR, relativos ao período em que a empresa era concessionária, de maneira a mitigar os

efeitos do seu elevado endividamento, do atraso das obras pendentes de financiamento e da

inadimplência da empresa, principalmente a de caráter intrassetorial.

171. propõe-se comunicar à SeinfraElétrica:

a) a possível recomendação à Agência Reguladora de Energia Elétrica no sentido da realização de

estudos para verificar a adequação do PMSO regulatório à realidade da área de atuação da

distribuidora;

175


b) a necessidade do Ministério de Minas e Energia ou da Eletrobrás Holding de disponibilizar para

a distribuidora (EDPI) fonte de recursos suficientes para a realização dos investimentos necessários

para a manutenção do serviço com qualidade.

4. ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS GESTORES

172. Em conformidade com o item 145 das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União

(NAT), aprovadas pela Portaria TCU 280/2010, a versão preliminar deste relatório (peça 44) foi

remetida à Cepisa por meio do Ofício 1.461/2016-TCU/Secex-PI (peça 47), com a finalidade de oferecer

a oportunidade de manifestação prévia aos respectivos gestores acerca dos achados, das conclusões e

das propostas de encaminhamento formuladas pela equipe de auditoria.

173. Em sua manifestação (peça 49), a Cepisa trouxe alegações relacionadas, tão somente, ao

tema da situação econômico-financeira da distribuidora (achado 3.2).

174. Iniciou destacando, em linhas gerais, os fatos que prejudicaram sobremaneira o desempenho

da empresa, tais como: fim do contrato de concessão; elevação do custo da energia adquirida para a

revenda nos últimos anos; extinção dos recursos do Fundo da Reserva Global de Reversão - RGR

ocorrida a partir de 2012; a ausência de recursos do acionista estatal para investimentos considerados

essenciais.

175. Detalhou que a extinção dos recursos do RGR exigiu que os investimentos em fase final de

execução fossem concluídos com recursos próprios, o que afetou de forma direta as atividades

operacionais e seus fornecedores, além de reduzir drasticamente os investimentos obrigatórios para

manutenção da qualidade do serviço.

176. Prosseguiu apresentando justificativas sobre os custos de pessoal, destacando a implantação,

a partir de 2010, do Plano de Carreira e Remuneração nas Empresas do Sistema Eletrobrás; do

Programa Incentivado de Desligamento; de substituição de terceirizados por efetivos.

177. No tocante à evolução dos salários, comparados com outras empresas do ramo, a Cepisa

esclareceu que em 2010 a Holding implantou novo Plano de Carreira e Remuneração nas Empresas do

Sistema Eletrobrás, resultando na elevação da média salarial da empresa e superação do salário médio

entre as distribuidoras comparadas. Ressaltou que, após implantação do plano de carreiras, as variações

salariais verificadas nas despesas de pessoal decorreram de aumentos salariais por força de Acordos

Coletivos de Trabalho e das dinâmicas inerentes ao plano.

178. Especificamente quanto às despesas de pessoal em 2013, alertou que o Programa Incentivado

de Desligamento (PID) onerou os custos de pessoal, adicionalmente, em 73 milhões de reais. Além disso,

contra-argumentou que a comparação da relação de custos de pessoal/PMSO entre a empresa e a Cemar

não deveria ser feita nestes moldes, dado que esta empresa (Cemar) não implementou o PID durante o

período comparado. Quanto ao ponto, desde já é de se rechaçar a alegação aqui esposada, eis que a

equipe de auditoria entende que, apesar de haver características diversas entre as distribuidoras

públicas e privadas, a relação Pessoal/PMSO obtida pelas empresas privadas pode ser utilizada como

metas de gestão (benchmark) pelas empresas públicas.

179. Ademais, alegou que a primarização, substituição de terceirizados por efetivos, dificultou a

tendência de redução da proporção de pessoal/PMSO em decorrência de Ação Civil Pública ajuizada

pelo Ministério Público do Trabalho que resultou no Processo 5.014/2005 e que tramita na 4ª Vara do

Trabalho de Teresina.

180. Adicionalmente, relatou que contingências de R$ 56,6 milhões, face a disputas judiciais com

empresa contratada, materializaram–se em despesas, elevando os valores de PMSO.

181. Ressaltou a dificuldade de honrar os pagamentos dos custos não gerenciáveis acumulados de

anos anteriores, principalmente os custos de energia para revenda, mitigada pela adoção das bandeiras

tarifárias.

182. Ademais, relatou que esses custos adicionais foram repassados aos consumidores via

reconhecimento de Revisão Tarifária Extraordinária - RTE, a partir de 02/03/2015, com efeito médio de

3,21% para cobrir o recolhimento à Conta de Desenvolvimento Energético - CDE, do mecanismo da

176


Bandeira Tarifária; e via homologação do Índice de Reajuste Tarifário - IRT anual de 5,53% em

setembro. Esses reajustes acarretaram em aumento da receita operacional bruta e em elevação da

inadimplência de 29,3% para 30,5% do ano de 2014 para 2015, respectivamente.

183. Entretanto, argumentou que o aumento de receita bruta em nada contribuiu para as receitas

líquidas da empresa, pois, aquela aumentou em 24,4% enquanto esta aumentou apenas 0,3%, o que teria

impedido a Cepisa de ampliar as ações para contenção de aumento da inadimplência e das perdas.

184. Alegou que os encargos e os impostos majorados decorrem do valor faturado, o que fez

transferir os riscos do negócio (inadimplência e defasagem de fluxo de caixa) à empresa, resultando em

exigência de aumento de capital de giro. Complementou afirmando que os critérios para o

estabelecimento das tarifas são definidos pelo regulador, o que fez resultar no comprometimento de

forma significativa de seus recursos de caixa com a compra de energia, refletindo ônus de despesas

financeiras com encargos de mora.

185. Para corroborar com os argumentos supra, apresentou tabela (evolução do comprometimento

da ROL x compra de energia) demonstrando que a receita líquida passou de R$ 1,18 bi para R$ 1,30 bi,

enquanto os custos da compra de energia passaram de R$ 0,498 bi para R$ 0,941bi, entre os anos de

2012 a 2015, respectivamente. Em percentuais, os custos de energia/ROL ajustada passaram de 42%

para 73%.

186. Após esses argumentos, enfatizou que a partir da decisão de não renovação das concessões

pela Eletrobrás Holding, a Cepisa preparou o Plano de Prestação Temporária do Serviço de

Distribuição de Energia Elétrica, no qual destaca as principais ações a serem empreendidas no processo

de busca de convergência aos referenciais regulatórios de perdas, de custos operacionais e de

continuidade do serviço, com vistas a demonstrar as ações necessárias a serem desenvolvidas no período

da designação.

187. Após essas justificativas iniciais, que contextualizam cronologicamente as ações tomadas pela

Cepisa, adentrou especificamente nas determinações elencadas no achado 3.2.

188. Quanto à recomendação relativa à redução de custos operacionais, relatou que vem

reduzindo seu custo de operacionais, especialmente de pessoal, com a implantação do programa

incentivado de desligamento, que em 2013 onerou a empresa em 73 milhões de reais. Contudo, após o

ano de 2013, os custos voltaram a patamares de anos anteriores, em convergência aos dados do relatório

de auditoria.

189. Ato contínuo, relatou que a economia obtida pelo desligamento dos funcionários foi

absorvida, em 2015, pela contratação de novos funcionários em substituição aos funcionários

terceirizados, em obediência a determinação judicial oriunda de Ação Civil Pública, e pelo aumento via

reajustes salariais. Entretanto, como ponto positivo, aduz que reduziu, em 2016, seus postos

comissionados de 119 para 95, além de prever novo programa incentivado de desligamento.

190. Apesar de ter havido redução de cargos comissionados, tendo em vista que a Cepisa ainda

trabalha na elaboração de um novo programa incentivado de desligamento a ser submetido à Holding,

ou seja, tendo em vista que este novo PID ainda não existe, a equipe de auditoria entende pela

manutenção incólume desta recomendação relativa à redução de custos operacionais.

191. Com relação à recomendação relativa às perdas, a empresa relatou que a até dezembro de

2017 está limitada a 28,96%, desde que as ações e projetos contidos no Plano de Prestação Temporária

de Serviço, submetido ao órgão regulador, sejam implementados.

192. Relatou que os projetos e as ações destacadas são: programa de inspeção e regularização de

unidades consumidoras; recadastramento da iluminação pública; projeto energia +; projetos 1 e 2:

telemedição de unidades consumidoras; projeto 5: regularização de clandestinos em áreas de perdas

elevadas; e, recadastramento comercial.

193. Afirmou que esses projetos e ações, segundo estimativa, gerará economia de energia

agregada e recuperada que somam a quantia de 324.805 MWh, a um custo de R$ 86,17 milhões.

177


194. Quanto à melhoria dos índices de inadimplência, a empresa projeta atingir em 2017 a taxa de

arrecadação financeira de 97,3%, o que corresponderá a uma arrecadação de R$ 1.985.695.460,00.

195. Nada obstante se reconheça uma sinalização com vistas à melhoria de sua situação

financeira, considerando que a presente recomendação possui natureza prospectiva e que as ações ainda

serão adotadas, esta equipe de auditoria entende pela sua permanência no mesmo teor.

196. Quanto à recomendação relativa a campanhas publicitárias de conscientização da população

dos riscos de acidentes elétricos e do caráter criminoso do furto e fraude de energia, relatou que a

empresa investiu e investe em campanhas publicitárias a fim de conscientizar a população dos impactos

que os furtos trazem a ela e aos malfeitores. Apresentou as campanhas realizadas entre os anos de 2012

a 2016 e os respectivos meios de comunicação utilizados. Relatou que para o ano de 2017 está previsto

investimento de 1,38 milhão de reais com foco no combate às perdas e em segurança.

197. Da mesma forma que a manifestação em relação à recomendação anterior, esta equipe de

auditoria entende que a recomendação deve permanecer com o mesmo teor, haja vista a sua natureza

prospectiva e que as ações ainda serão adotadas.

198. Quanto à recomendação relativa a elaborar planejamento orçamentário-financeiro da

utilização dos recursos oriundos do empréstimo da RGR, a Cepisa relatou que elaborou o Plano de

Prestação Temporário do Serviço de Distribuição de Energia Elétrica para o período, no qual contempla

no planejamento a utilização dos recursos oriundos do empréstimo da RGR, a título de remuneração

adequada.

199. Em consonância aos argumentos, apresentou cópia da Carta da Holding Eletrobrás, CTA-

DD-EDE-063/2016, de 1/12/2016, na qual solicitou ao regulador autorização para utilizar os créditos de

CCC e CDE por suas controladas, dentre elas está a Cepisa.

200. Nesse Plano, a empresa se propõe a utilizar os recursos advindos do empréstimo via RGR e do

fundo setorial CDE para a quitação de débitos intrassetoriais, mantendo a adimplência da empresa com

a realização dos investimentos propostos no referido plano.

201. Quanto aos créditos junto ao fundo setorial CDE, relativos ao período em que a empresa era

concessionária, já estaria fazendo gestão junto ao órgão regulador, no sentido de obter a autorização

para utilização dos respectivos créditos.

202. Conforme tabela apresentada, estão previstos os valores de R$ 40,42 milhões referentes a

modicidade tarifária e de R$ 60,02 milhões referentes à baixa renda, cujos créditos homologados

originam-se da CDE que soma a quantia de R$ 100,44 milhões. Contudo, há dívida intrassetorial de

R$ 89,25 milhões, restando um saldo de R$ 11,19 milhões para a controlada Cepisa.

203. Além disso, para manter-se adimplente durante o período de designação provisória, a Holding

teria repassado R$ 263,47 milhões a título de Adiantamento para Futuro Aumento de Capital – AFAC,

além de estarem previstos mais repasses de R$ 67,94 milhões.

204. Considerando que os objetivos da recomendação ainda não foram obtidos pelos atos já

praticados, entende-se adequado a permanência dessa recomendação.

205. Logo, as recomendações devem permanecer nos teores iniciais, apesar de as justificativas

apresentadas esclarecerem os fatos e os atos já praticados serem consonantes com os objetivos das

recomendações.

5. CONCLUSÃO

206. A presente auditoria operacional teve o objetivo de avaliar se a gestão afeta à qualidade da

energia permite à EDPI oferecer serviços adequados aos consumidores, assim como se a gestão

concernente à sustentabilidade financeira propicia a manutenção do valor de seus ativos, até uma

eventual privatização, considerando que os acionistas da Eletrobrás decidiram não continuar com os

serviços de distribuição de energia elétrica.

207. Dessa forma, a auditoria visou apresentar um diagnóstico detalhado sobre o desempenho da

qualidade do serviço no Estado do Piauí e avaliar a saúde financeira da distribuidora.

178


208. Concluiu-se que a qualidade dos serviços prestados não atende aos padrões regulatórios, em

que pese sinalizar uma discreta melhora nos últimos anos. Os índices DEC e FEC, conjuntamente com o

DGC e Iasc, permitem concluir que existe uma dicotomia de percepção dos consumidores quanto a

qualidade dos serviços de energia elétrica, haja vista que a melhoria nos indicadores de continuidade

não é corroborada pelas opiniões dos consumidores, os quais depõem em contrário, conforme índice

Iasc.

208. Importa destacar que o não atingimento dos limites regulatórios para os índices de

continuidade contribuiu para agravar a situação financeira da empresa, na medida em que implica na

compensação dos consumidores com a devolução de valores nas contas de energia elétrica.

209. Foi evidenciado que a EDPI possui rotinas e normativos concernentes à manutenção de seus

ativos e à melhora da qualidade da prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, conquanto

não consiga ultimá-los plenamente, face à escassez de recursos da EDPI para tanto.

210. Com relação ao segundo assunto tratado por esta auditoria, a saúde financeira da

distribuidora, concluiu-se que a situação da EDPI é crítica.

211. A situação financeira atual é insustentável porque a empresa obteve prejuízos nos últimos

exercícios, com a exceção de 2014, fechando o ano de 2015 com o próprio Ebtida negativo.

212. Agravam o desequilíbrio financeiro o fato de os custos operacionais da empresa serem

elevados, com grande contribuição das despesas de pessoal. Neste sentido a EDPI paga os maiores

salários médios entre as distribuidoras de energia elétrica, sem que isso se traduza numa maior receita

operacional.

213. Soma-se, ainda, para o agravamento da situação financeira da distribuidora, a questão da

inadimplência dos consumidores, mormente as classes de consumo residencial total, serviço público,

comercial e poder público.

214. E, por fim, têm-se nas perdas técnicas e não técnicas verificadas em índices acima dos limites

regulatórios, o derradeiro fator de desequilíbrio e declínio da situação financeira da EDPI.

6. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

215. Ante o exposto, sugere-se o encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Ministro-

Relator José Múcio Monteiro, com as seguintes propostas:

216. Propõe-se recomendar ao Conselho de Administração da Eletrobrás Distribuição Piauí, com

fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que:

a) busque assegurar efetiva e tempestivamente as fontes de financiamentos para as ações e obras

planejadas para a manutenção dos serviços de distribuição de energia elétrica, com vistas a evitar a má

qualidade de energia por longo período de tempo aos consumidores do Piauí.

b) priorize a aplicação dos recursos contratados junto à RGR de forma a atender as ações que

trariam maior redução no valor das compensações pagas aos consumidores, haja vista a expressividade

desse montante para a Cepisa;

c) busque reduzir seus custos operacionais, mormente os custos com pessoal e, em relação a estes,

avalie a utilização de programa de demissão voluntária, de aposentadoria incentivada, redução de

funções comissionadas, ou outras ações que reduzam as despesas com pessoal;

d) adote medidas com vistas à melhoria de sua situação financeira, seja por meio da contenção do

crescente endividamento (dívidas da empresa), seja por meio da melhoria dos índices de perdas e

inadimplência, os quais impactam diretamente na queda da receita da companhia;

e) intensifique as campanhas publicitárias de conscientização da população dos riscos de acidentes

elétricos e do caráter criminoso do furto e fraude de energia;

f) elabore planejamento orçamentário-financeiro da utilização dos recursos oriundos do

empréstimo da RGR a título de remuneração adequada e de eventuais créditos junto aos fundos setoriais

CCC, CDE e RGR, relativos ao período em que a empresa era concessionária, de maneira a mitigar os

efeitos do seu elevado endividamento, do atraso das obras pendentes de financiamento e da

inadimplência da empresa, principalmente a de caráter intrassetorial.

179


217. Propõe-se comunicar a SeinfraElétrica sobre:

a) a necessidade de a Aneel fiscalizar e acompanhar a execução dos projetos, obras e ações

planejadas pela EDPI, para a manutenção dos serviços e evitar a má qualidade de energia por longo

período de tempo aos consumidores do Piauí, mormente em face do caráter precário da atual prestação

do serviço de distribuição de energia elétrica durante o qual essa Companhia novamente fará jus aos

repasses financeiros de que trata o § 4º do art. 9º da Lei 12.783/2013, observado o disposto na Portaria

MME 388/2016;

b) a possível recomendação à Agência Reguladora de Energia Elétrica no sentido da realização de

estudos para verificar a adequação do PMSO regulatório à realidade da área de atuação da

distribuidora;

c) a necessidade do Ministério de Minas e Energia ou da Eletrobrás Holding de disponibilizar para

a distribuidora (EDPI) fonte de recursos suficientes para a realização dos investimentos necessários

para a manutenção do serviço com qualidade.

218. Propõe-se encaminhar cópia deste relatório de auditoria, bem como do acórdão, do relatório

e do voto que vierem a ser proferidos, a Eletrobrás Distribuição Piauí.”

É o relatório.

VOTO

Em exame auditoria operacional na Eletrobras Distribuição Piauí (EDPI, também conhecida como

Cepisa), em que foi avaliada a qualidade do serviço prestado pela companhia e a sua gestão operacional,

quanto a aspectos que impactam negativamente sua higidez econômico-financeira.

2. Esta auditoria compõe um conjunto de fiscalizações, com o mesmo objetivo, nas distribuidoras

de energia elétrica federais. Além da EDPI, foram fiscalizadas pelas secretarias deste TCU a: Eletrobras

Distribuição Amazonas – AmE (TC 021.469/2016-4), Eletrobras Distribuição Acre – Eletroacre (TC

020.148/2016-0), a Eletrobras Distribuição Roraima (também conhecida como Boa Vista Energia –

Bovesa) e a Eletrobras Distribuição Rondônia – Ceron, essas duas últimas já apreciadas por este Tribunal

(Acórdãos 177/2017–Plenário e 497/2017–Plenário, respectivamente), além da holding Centrais Elétricas

Brasileiras S.A. – Eletrobras (TC 021.678/2016-2). Coube à Controladoria-Geral da União fiscalizar a

Eletrobras Distribuição Alagoas – Ceal (Processo CGU 0190.108455/2016-58). Deixou-se de auditar a

Celg Distribuição (Celg-D) em razão de sua privatização, acompanhada pelo TCU no âmbito do TC

017.365/2015-5.

I

3. Preliminarmente, cabe destacar o contexto em que esses trabalhos foram planejados: em meados

de 2016, o prazo dos contratos de concessão das distribuidoras de energia elétrica federais já havia

expirado em mais de um ano e vislumbrava-se a iminente prorrogação das avenças, amparada em nova

legislação – Lei 12.783/2013, fruto da Medida Provisória – MP 579/2012, e Decreto 8.461/2015.

4. Essas normas estabeleceram, para os novos contratos a serem assinados, consequências mais

rígidas para as concessionárias que prestassem serviços com qualidade aquém das metas estabelecidas

pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e punições e restrições mais efetivas às distribuidoras

com situação econômico-financeira desgastada. Citam-se, como exemplo, a obrigação de realização de

aporte de capital por parte dos sócios controladores, a restrição à distribuição de dividendos aos acionistas

e a declaração de caducidade da outorga com base em métricas objetivas.

5. Nesse cenário, a já deteriorada qualidade do serviço e a debilitada saúde econômico-financeira

de grande parte das companhias federais (quadro diagnosticado em fiscalizações já apreciadas pelo TCU

– Acórdãos 2253/2015–Plenário, 652/2016–Plenário, 1868/2016–Plenário, entre outros) elevaram o risco

180


de prejuízos acentuados à Eletrobras, e ao erário, por consequência. Os motivos para isso eram a

necessidade de aporte de bilhões de reais naquelas sociedades, para fins de pagamento de dívidas e

realização de investimentos, e, na eventualidade da decretação de caducidade das concessões decorrente

de transgressão das metas contratuais, a assunção dos passivos de suas subsidiárias, quando das

respectivas liquidações.

6. Foi nessa conjuntura que, em 22/6/2016, as Secretarias de Controle Externo localizadas nos

estados sede das distribuidoras federais (Roraima, Rondônia, Piauí, Amazonas e Acre) e a Secretaria de

Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro (SecexEstataisRJ), com o apoio da

Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Elétrica (SeinfraElétrica), propuseram as auditorias. A esta

última unidade, coube, além da orientação e supervisão técnica dos trabalhos, analisar a atuação do

Ministério de Minas e Energia (MME), na qualidade de supervisor da estatais e titular da prestação do

serviço público objeto das fiscalizações, e da Aneel, no âmbito do TC 020.416/2016-4.

7. Uma distribuidora de energia elétrica que preste o serviço com qualidade aderente aos

padrões regulatórios, mas com saúde econômico-financeira insustentável, naturalmente reduz

despesas com investimentos, o que, por seu turno, leva à deterioração da qualidade do serviço. A

conjugação de frágil higidez econômico-financeira e baixa qualidade na prestação do serviço

conduz à provável incapacidade de reverter o quadro, o que gera um ciclo e exige, então, a

intervenção do controlador, do órgão regulador ou do formulador de políticas públicas para a sua

interrupção.

8. As unidades técnicas do TCU almejaram, então, realizar diagnóstico afeto à qualidade do serviço

público prestado por cada estatal, bem como aos principais fatores que impactam negativamente suas

finanças. A partir desses elementos, objetivou-se levantar e avaliar os atos da administração das

companhias direcionados à melhoria do desempenho empresarial, com consequente redução dos riscos ao

erário e de mau atendimento à sociedade.

9. À época, algumas dessas companhias estavam impedidas de prorrogar suas concessões, em

razão de inadimplência junto a instituições do setor elétrico (entre outras, a Conta de

Desenvolvimento Energético – CDE e a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE).

Associado a esse cenário, vislumbrava-se, conforme já mencionei, a necessidade de aporte, pela

holding, de relevante montante de recursos financeiros nas subsidiárias, para que elas pudessem,

além de regularizar esses pagamentos, investir para atender às novas metas de qualidade e

econômico-financeiras e, assim, manter ativos os respectivos contratos de concessão.

10. Notícias veiculadas no período deram conta de tratativas entre o MME, a Aneel, a

Eletrobras e o Ministério da Fazenda para estudar o dilema: não prorrogar os contratos e assumir

passivos com impactos financeiros relevantes ou aportar recursos (escassos, considerando o

contexto econômico nacional) nas empresas para possibilitar a prorrogação das avenças e a

continuidade da prestação do serviço até futura privatização.

11. Ocorreu que, em 22/7/2016, a assembleia de acionistas da Eletrobras decidiu não

prorrogar esses contratos de concessão (exceto o da Celg Distribuição, que já havia sido prorrogado

em face da decisão por sua privatização). A princípio, poder-se-ia avaliar que essa decisão traria

drástica consequência à holding, pois, não mais delegatária de concessão, suas subsidiárias

distribuidoras de energia perderiam valor econômico e seus diversos passivos seriam absorvidos

pelo controlador – risco debatido por este Colegiado em 9/9/2015, quando da apreciação do TC

003.379/2015-9 (Acórdão 2253/2015–Plenário).

12. Entretanto, a Medida Provisória 735, de 22/6/2016, convertida na Lei 13.360/2016, inseriu

dispositivo na Lei 12.783/2013 (§ 1ºA do art. 8º) que facultou à União, quando as concessões de

energia elétrica não forem prorrogadas e quando o prestador do serviço for pessoa jurídica sob seu

controle direto ou indireto, promover a licitação da concessão associada à transferência do controle

da pessoa prestadora do serviço. Isto é, permitiu-se a venda das distribuidoras federais juntamente

com as respectivas concessões, mesmo sem que seus contratos tivessem sido prorrogados.

181


13. A combinação do então editado art. 8º, § 1ºA, da Lei 12.783/2013 com o art. 9º da mesma

lei, regulamentado pela Portaria – MME 388, de 26/7/2016, permitiu, ainda, que as distribuidoras

federais continuassem prestando provisoriamente o serviço até a efetivação da referida licitação.

14. Na condição de prestadoras provisórias do serviço (distribuidoras designadas, na

terminologia adotada pela Aneel), aquelas empresas estariam diante de elevado risco de crédito

para realização dos necessários e constantes investimentos na concessão. Esse risco, inclusive, foi

objeto de apreciação deste Colegiado no âmbito do TC 003.379/2015-9. Reproduzo, nesse sentido,

trecho do voto condutor do Acórdão 2253/2015–Plenário:

“(...) existe empecilho de ordem financeira para a implantação dessa solução [escalonamento no

tempo das licitações das concessões], visto que a operação das concessionárias em regime precário,

sem um contrato de concessão firme, praticamente inviabiliza a realização dos investimentos

necessários à continuidade da adequada prestação dos serviços. Isso porque os empréstimos do setor

são normalmente garantidos pela própria receita futura da concessão, sendo que muitos deles,

sobretudo para investimentos em melhorias nas redes de distribuição, preveem mecanismos de

mudança na forma de amortização e antecipação de pagamentos em caso de extinção ou vencimento

da concessão. Veja-se que, como os contratos de 38 concessionárias, das 41 que podem ter suas

concessões prorrogadas nos termos da Lei 12.783/2013, já estão vencidos, é possível que essas

empresas já estejam sendo alvo de restrição de crédito e operem atualmente em um regime de pouco

investimento que pode afetar a sua capacidade de operação e manutenção da qualidade dos serviços.”

15. Para mitigar o referido risco, no entanto, o art. 9º, § 4º, da Lei 12.783/2013,

regulamentado, em 29/11/2016, pela Aneel, por meio da Resolução Normativa – Aneel 748/2016,

arts. 6º, 8º e 9º, autoriza as distribuidoras designadas a contratar e a receber recursos da Conta de

Consumo de Combustíveis (CCC), da Reserva Global de Reversão (RGR) e da CDE. Ademais, o

referido dispositivo permitiu àquelas companhias aplicar os resultados homologados das revisões e

reajustes tarifários. Antes, como era inadimplentes com instituições do setor, algumas

distribuidoras estavam impedidas de ajustar suas tarifas.

16. Adicionalmente, por meio do art. 5º da referida resolução normativa, a agência

reguladora autorizou as companhias a destinar recursos de compensações financeiras por

transgressões aos parâmetros de qualidade (assunto de que tratarei adiante neste voto) para a

realização de investimentos na concessão. As distribuidoras designadas foram, também, por meio

do art. 11 da resolução retromencionada, enquadradas em regime excepcional de sanções

regulatórias, o que as exime, durante o período da prestação provisória do serviço, de recebimento

de sanções pecuniárias.

17. O objetivo dessas medidas foi, portanto, mitigar riscos de crédito e direcionar recursos

financeiros à realização de investimentos na concessão até a assunção de novo concessionário.

Assim, ao tempo em que foi preservada a continuidade de serviço essencial à sociedade, com a

prestação provisória dos serviços pelas distribuidoras federais e com o acesso a crédito público para

realização de investimentos, possibilitou-se também a minimização de prejuízos ao erário, por meio

da venda das sociedades juntamente com nova outorga.

18. No caso da EDPI, o MME, por meio da Portaria 423/2016, a designou para prestar o

serviço de distribuição de energia elétrica no estado do Piauí, até a assunção de novo concessionário

ou até 31/12/2017. Do mesmo modo, atos semelhantes foram editados em relação às demais

distribuidoras pertencentes à Eletrobras.

19. Em 1/11/2016, o Presidente da República, por meio do Decreto 8.893/2016, qualificou

essas empresas como prioridade nacional para fins de desestatização, nos termos da Lei

13.334/2016 –Programa de Parcerias de Investimentos (PPI). Destaco que, com fundamento na

Instrução Normativa (IN) – TCU 27/1998, já foram autuados nesta Casa os processos de

acompanhamento dessas privatizações (TC 035.909/2016 – EDPI; TC 035.911/2016-6 – Ceal; TC

182


035.912/2016-2 – Eletroacre; TC 035.913/2016-9 – Ceron; TC 035.915/2016-1 – Bovesa; e TC

035.916/2016-8 – AmE).

20. Considerando, portanto, a não prorrogação dos contratos de concessão com as companhias

federais e o início do processo de privatização dessas empresas, reduziram-se os riscos que motivaram a

realização da fiscalização ora em exame, quais foram: necessidade de grande aporte de recursos

financeiros nas distribuidoras por parte da holding; não atendimento das metas fixadas em contrato com

consequente perda da concessão e, então, assunção, pela Eletrobras, de passivos financeiros relevantes; e

perpetuação da má qualidade dos serviços prestados à sociedade.

21. Por outro lado, considerando o novo contexto apresentado, sobrevieram novos riscos relevantes

que justificaram a continuidade das fiscalizações: potencial deterioração do valor econômico das

companhias, decorrente de eventuais ineficiências de gestão que elevem seus passivos; e prolongamento

da má qualidade do serviço público, mesmo pós privatização das sociedades.

22. No voto condutor do Acórdão 497/2017–Plenário, externei o entendimento de que são

fundamentais não apenas os trabalhos realizados como o ora em exame, mas o atento acompanhamento,

por este Tribunal, dos atos dos administradores dessas companhias, bem como da Eletrobras, até a

efetivação de suas privatizações. Trata-se de controle necessário e distinto do efetuado em razão da IN –

TCU 27/1998. Enquanto este avalia os atos concernentes ao procedimento de desestatização per si,

aquele deve avaliar os atos administrativos que possam, posteriormente, impactar negativamente o valor

de venda das empresas, além de poderem retardar a melhoria da qualidade dos serviços prestados. Busca-

se, então, evitar tempestivamente potencial desvalorização dos ativos públicos e eventualmente

responsabilizar gestores ineficientes.

23. Por essa razão, e considerando a expectativa de que todas essas empresas sejam privatizadas até

o final de 2018, este Tribunal, por meio o item 9.2.2 do retromencionado acórdão, deliberou por

determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo que:

“estude estratégia de controle direcionada ao acompanhamento das decisões administrativas das

companhias federais de distribuição de energia elétrica e sua holding, enquanto prestadoras

temporárias do serviço público, com o objetivo de avaliar, em prazo oportuno e pelos meios que entender

suficientes e necessários, seus potenciais impactos nos respectivos valores de venda quando de suas

privatizações.”

24. Feito esse preâmbulo, na seção seguinte apresento elementos da fiscalização que julgo dignos

de destaque.

II

25. Ao levantar os dados dos indicadores de qualidade da Cepisa, quais sejam, a Duração

Equivalente de Interrupção (DEC) e a Frequência Equivalente de Interrupção (FEC), referentes aos anos

de 2011 a 2015, a equipe de fiscalização constatou reiterada ultrapassagem dos limites estabelecidos pela

Aneel. O DEC foi excedido, aproximadamente, em 54%, 32%, 21%, 39% e 18% e o FEC em,

aproximadamente, 30%, 27%, 26%, 17% e 26% em relação às referidas metas em cada ano mencionado,

respectivamente.

26. Verificou-se, ainda, a posição insatisfatória da companhia no ranking anual do Indicador

Global de Continuidade da Aneel: no universo de 35 distribuidoras, a Cepisa ocupou, em 2015, a

27ª posição.

27. De acordo com o atual modelo regulatório, a transgressão aos limites dos indicadores de

qualidade gera a obrigação de a distribuidora compensar financeiramente os usuários prejudicados. No

caso da Cepisa, entre janeiro de 2013 e junho de 2016, a companhia deixou de arrecadar com essas falhas,

aproximadamente, R$ 13,5 milhões, elevando-se em 877% de 2012 a 2015.

28. Devo ressaltar, no entanto, que o referido impacto foi mitigado pela autorização da Aneel,

insculpida no art. 5º da Resolução Normativa – Aneel 748/2016, às distribuidoras para que, em vez de

elas compensarem financeiramente os consumidores, invistam o montante correspondente na concessão.

183


29. Do ponto de vista contábil, os investimentos realizados com recursos dessas compensações não

gerarão direitos à companhia relacionados a amortizações e à remuneração do capital investido. Explico:

de acordo com o manual de contabilidade do setor elétrico, editado pela Aneel, aqueles recursos serão

contabilizados na conta “obrigações especiais”, representada por recursos da União, Estados, Municípios

ou participação de consumidores vinculados à realização de investimentos na concessão. Nas

demonstrações contábeis, essa conta é redutora do ativo imobilizado. Sendo assim, trata-se de recursos

desembolsados pela empresa, mas que não serão remunerados nem amortizados via tarifa. Exige-se,

portanto, a contínua atenção, por parte da administração da empresa, relacionada ao atendimento dos

limites regulatórios de qualidade do serviço, em benefício da eficiência na utilização dos recursos

públicos por ela administrados.

30. A equipe de fiscalização constatou, ainda, que a Cepisa não tem realizado a integralidade dos

investimentos previstos direcionados à melhoria da qualidade da distribuição.

31. Em face dessas conclusões, a Secex/PI propõe recomendar ao Conselho de Administração da

distribuidora para que busque assegurar fontes de financiamento para 100% das ações e obras planejadas

para a adequada manutenção dos serviços prestados, bem como para que priorize a aplicação dos

empréstimos tomados junto à RGR em ações que resultem na maior redução de compensações

financeiras. Ademais, propõe a referida unidade técnica comunicar à SeinfraElétrica sobre a necessidade

de a Aneel fiscalizar e acompanhar a execução dos projetos, obras e ações planejadas pela Cepisa.

32. Em relação à avaliação da higidez econômico-financeira da Cepisa, a equipe de fiscalização

constatou, a partir das análises das demonstrações contábeis da companhia, elevado endividamento e

geração operacional de caixa negativa. Isso significa que o lucro da empresa antes de juros, impostos

(tributos sobre a renda), depreciação e amortização (LAJIDA) foi negativo em 2015, o que é preocupante,

pois o LAJIDA expressa fundamentalmente a quantidade de recursos monetários gerados pela atividade

fim da companhia.

33. Em 2011, a empresa já apresentava baixa capacidade de pagamento de suas dívidas, que, entre

2011 e 2015, aumentou em 184%, passando de R$ 464 milhões para R$ 1,3 bilhão. Em 2015, o serviço da

dívida alcançou R$ 112,5 milhões, sendo que a dívida vincenda foi de cerca de R$ 2 bilhões.

34. Esse quadro gera como consequência dificuldades para a captação de recursos financeiros no

mercado de capitais para a necessária realização de vultosos investimentos na área de concessão, com

prejuízo para a qualidade do serviço prestado pela companhia.

35. Outro fator analisado pela Secex/PI que impacta as despesas da companhia e, então,

negativamente seu resultado diz respeito às perdas elétricas. A equipe de fiscalização constatou que

as perdas reais da Cepisa superaram consideravelmente as regulatórias nos exercícios de 2010 a

2015. Nesse período, as chamadas perdas não-técnicas ultrapassaram os limites regulatórios em

97% (2010), 77% (2011), 79% (2012), 100% (2013), 79% (2014) e 538% (2015).

36. Esse elevado índice de perdas elétricas tem como efeito direto impactos financeiros

negativos com compra de energia elétrica não faturada e não repassada para as tarifas, o que

agrava ainda mais a já debilitada saúde econômico-financeira da companhia.

37. A equipe verificou, ainda, que, entre 2011 e 2015, os custos operacionais reais da empresa são

superiores, exceto quanto ao exercício de 2014, aos limites regulatórios repassados para a tarifa. No

período, a Cepisa excedeu em cerca de R$ 40,4 milhões esses limites.

38. Nesse sentido, a Secex/PI propôs recomendar ao Conselho de Administração da companhia

uma séria de providências com o objetivo de reduzir seus custos operacionais e melhorar sua situação

financeira. Foi proposta, ainda, a elaboração de planejamento orçamentário-financeiro da utilização de

recursos oriundos de empréstimo de fundos setoriais. Ademais, a unidade instrutiva recomendou

comunicações à SeinfraElétrica.

III

39. Pelas razões que passo a expor, deixo de acatar as propostas da Secex/PI. Em essência, entendo

que a nova regulamentação a que está sujeita a Cepisa, na qualidade de distribuidora designada, prevê

184


mecanismos regulatórios suficientes para induzir a companhia a elaborar planejamento econômico-

financeiro e operacional, com os propósitos almejados pela equipe de fiscalização, conforme exponho

adiante.

40. O art. 7º da Resolução Normativa – Aneel 748/2016 priorizou parâmetros a serem zelados pelas

distribuidoras na prestação provisória do serviço; entre eles, destaco: i) a adimplência setorial; ii) os

custos operacionais; e iii) os indicadores de qualidade. O referido dispositivo obriga, ainda, cada empresa

a encaminhar ao regulador Plano de Prestação Temporária do Serviço (§ 5º) e exige o comparecimento

mensal, na agência, de seus dirigentes máximos para fins de prestação de contas da execução do referido

plano (§ 6º), além do encaminhamento trimestral de relatório, atestado pelos respectivos conselhos fiscais,

sobre o cumprimento do plano (§ 7º).

41. Em relação à disponibilização de créditos, ao regulamentar o art. 11 da Portaria – MME

388/2016, o art. 6º da Resolução Normativa – Aneel 748/2016 possibilitou às distribuidoras na situação

da Cepisa tomar empréstimos junto à RGR no montante necessário para positivar sua geração operacional

de caixa, deduzindo-se, ainda, os investimentos em reposição e os juros da dívida liquida. Dessa forma,

na terminologia daqueles normativos, a sociedade terá “remuneração adequada” para investir em prol da

prestação do serviço. De acordo com a Resolução Homologatória – Aneel 2184/2016, aquela empresa

poderá contrair, mensalmente, até R$ 36,8 milhões junto ao fundo setorial.

42. Devo ressaltar, no entanto, que as obrigações contraídas pela companhia nos termos

retromencionados serão assumidas pelo novo concessionário quando da conclusão de licitação de

privatização da sociedade e da concessão do serviço público, conforme disposto no art. 6º, § 2º, da

Resolução Normativa – Aneel 748/2016, que regulamenta o art. 9º, §§ 4º e 5º, da Lei 12.783/2013. O

reflexo desse procedimento será, portanto, o aumento do passivo da empresa. O eventual impacto

negativo em sua valuation dependerá da capacidade da distribuidora em traduzir o ônus desses

empréstimos em ativos que melhorem a qualidade do serviço e reduzam custos operacionais e financeiros

da sociedade. Daí o necessário acompanhamento desta Casa, conforme destacado na seção I deste voto.

43. Ainda com relação à disponibilidade de crédito, o art. 8º da referida resolução dispõe que

“durante o período de designação, fica suspensa a exigibilidade das multas transitadas em julgado e

ainda não inscritas no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin),

ou encaminhadas para inscrição em dívida ativa, inscritas em dívida ativa e/ou em execução judicial”.

44. Ademais, na qualidade de distribuidora designada, a Cepisa terá novas metas de perdas

elétricas estabelecidas pela Aneel. Os custos operacionais da companhia, que envolvem serviços

afetos ao combate às perdas, por exemplo, também terão parâmetros estabelecidos e monitorados

pelo regulador. A consequência para o descumprimento desses novos indicadores, nos termos do §

10º do art. 7º da Resolução Normativa – Aneel 748/2016, poderá ser a suspensão, no todo em parte,

dos repasses de recursos de CCC, CDE e RGR, do empréstimo com recursos da RGR e da

aplicação de reajustes e revisões tarifárias.

45. Considerando os regulamentos apresentados associados à proximidade da alienação dessa

companhia, entendo que o novo contexto demanda complexas avaliações econômicas por parte da

administração da holding e de suas subsidiárias relacionadas ao custo-benefício de suas ações.

Explico: elevar custos com publicidade pode contribuir para a redução dos níveis de perdas e,

então, reduzir despesas com compra de energia. Entretanto, no cenário de escassez de recursos,

pode-se direcioná-los para investimentos que melhorem a qualidade de forma duradoura,

reduzindo compensações financeiras e, assim, impactos no caixa da companhia, o que eleva, por

consequência, seu valor de venda, por exemplo. A estratégia de direcionar esforços a uma ou outra

ação deve ser avaliada nesse novo cenário apresentado.

46. Levando-se em conta, portanto, todo o exposto, a proximidade da privatização da sociedade e a

necessária agilidade que a administração da empresa terá que empregar em sua decisão para fins de

cumprimento dos parâmetros regulatórios, deixo de acolher a proposta da Secex/PI, sem prejuízo das

providências a serem adotadas em decorrência do item 9.2.2 do Acordão 497/2017–Plenário.

185


47. Por fim, considerando que a SeinfraElétrica foi a unidade responsável pela supervisão desta e

das demais fiscalizações congêneres, entendo não ser necessária as comunicações propostas pela Secex/PI

àquela secretaria.

Por todas as razões expostas, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.

DECLARAÇÃO DE VOTO

Senhor Presidente do TCU,

Senhora e Senhores Ministros,

Senhor Procurador-Geral, em exercício, do MPTCU,

Ao tempo em que enalteço e acompanho o voto ora proferido pelo nobre Ministro-Relator José

Múcio Monteiro no âmbito do TC 020.752/2016-4, faço registrar a minha ressalva em relação ao possível

aperfeiçoamento do processamento de alguns feitos no âmbito do TCU, nos termos do art. 69, inciso IV,

do RITCU.

Assim como em outros processos de fiscalização, aí incluídos alguns feitos sob a minha relatoria, as

diversas unidades técnicas do Tribunal têm realizado contundente trabalho de fiscalização sobre as

diversas áreas de infraestrutura, a exemplo, no presente caso concreto, dessa auditoria da Secex/PI sobre a

infraestrutura elétrica, mas os correspondentes feitos nem sempre têm contado com a manifestação final

técnica da respectiva secretaria especializada do TCU, a exemplo, no presente caso concreto, da

SeinfraElétrica.

Observo, então, que o recente movimento institucional do TCU para a especialização de algumas

unidades técnicas trouxe relevantes avanços para as ações de controle do Tribunal, mas deve ser seguido

pelo aperfeiçoamento da organização funcional de toda a secretaria do TCU, merecendo resultar, por

exemplo, na adoção de organização sistêmica ou matricial para a gestão processual das fiscalizações mais

especializadas, em sintonia até mesmo com o art. 30 do Decreto-Lei n.º 200, de 1967.

Por esse prisma, tomando a referida área de infraestrutura elétrica como exemplo, a Coordenação-

Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura (Coinfra) poderia atuar como órgão central do

sistema de fiscalização, ao tempo em que a SeinfraElétrica funcionaria como órgão setorial e a Secex/PI

atuaria como órgão de execução. E, desse modo, alguns trabalhos conduzidos pela Secex/PI, como órgão

de execução, teriam de contar com a final manifestação técnica da SeinfraElétrica, como órgão setorial,

garantindo, com isso, que sejam alcançadas não apenas a desejável uniformização dos trabalhos de

fiscalização empreendidos pelas diversas unidades técnicas, mas também a necessária coesão técnica dos

respectivos relatórios de fiscalização sobre cada área de especialização.

Anoto, nesse ponto, que, em um outro processo de infraestrutura elétrica sob a minha relatoria, tive

de retirar o feito da pauta de julgamento e determinar o envio dos autos à SeinfraElétrica, porque, no

último instante, ficou constatado que a proposta da unidade técnica regional tenderia a não guardar

coerência com outras propostas de outras unidades técnicas sobre casos semelhantes.

Anoto, enfim, que essa minha ponderação já foi levada ao conhecimento da Segecex, em reunião

técnica promovida com o ilustre Secretário-Geral Cláudio Castello Branco, juntamente com a proposta de

o TCU criar uma unidade especializada para a produção e o tratamento de informações estatísticas com o

intuito de aprimorar a sistemática de tomada de decisões estratégicas no âmbito do Tribunal e até de

fornecer inferências estatísticas em prol dos trabalhos de fiscalização empreendidos pelas diversas

unidades técnicas do Tribunal.

Essa é, portanto, a ressalva que, nos termos do art. 69, IV, do RITCU, faço registrar no julgamento

do presente feito, ao tempo em que louvo e sigo o voto ora oferecido pelo Ministro-Relator ao Plenário do

TCU, sem prejuízo de solicitar que o ilustre Secretário das Sessões Márcio André Santos de Albuquerque

envie cópia da presente manifestação à nobre Presidência do TCU para a adoção das providências

porventura cabíveis.

186



1. Processo TC 020.752/2016-4

2. Grupo II – Classe de Assunto V – Auditoria Operacional


4. Unidade: Eletrobras Distribuição Piauí



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Piauí (Secex/PI)

8. Advogados constituídos nos autos: não há

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a auditoria operacional no âmbito de

fiscalização de orientação centralizada, realizada na Eletrobras Distirbuição Piauí, com o objetivo de

analisar a qualidade do serviço prestado e a higidez econômico-financeira da companhia.


nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c arts. 169, inciso V, e 250, inciso I, do

Regimento Interno, em:

9.1 encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentou, à

Eletrobras Distribuição Piauí, às Centrais Eletricas Brasileiras (Eletrobras), ao Governo do Estado do

Piauí, à Assembleia Legislativa do Estado do Piauí, à Comissão de Integração Nacional,

Desenvolvimento Regional e da Amazônia (CINDRA) da Câmara dos Deputados, à Comissão de Minas e

Energia (CME) da Câmara dos Deputados, à Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR)

do Senado Federal, à Agência Nacional de Energia Elétrica e ao Ministério de Minas e Energia;









Weder de Oliveira.

13.3. Ministro-Substituto convocado que votou com ressalva: André Luís de Carvalho.

GRUPO I – CLASSE II – Plenário

TC-021.223/2016-5

Natureza: Solicitação do Congresso Nacional

Solicitante: Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados destinada a investigar a

atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma


Unidade: Fundação Nacional do Índio (Funai)

187


SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO DA CPI FUNAI/INCRA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS.

QUESTIONAMENTO SOBRE A LEGITIMIDADE DOS ESTUDOS E DOS PAGAMENTOS DE

INDENIZAÇÕES POR OBRAS PÚBLICAS RELATIVOS À CARACTERIZAÇÃO COMO

INDÍGENA DA ÁREA DENOMINADA “MORRO DOS CAVALOS”, NO MUNICÍPIO DE

PALHOÇA/SC. AUTORIZAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DA AUDITORIA REQUERIDA. ACÓRDÃO

2.364/2016 - PLENÁRIO. VERIFICAÇÃO DE IMPROPRIEDADES NO CONVÊNIO PP 0025/2002-

00, FIRMADO ENTRE O DNIT E A FUNAI, QUE TEM POR OBJETIVO IMPLEMENTAR O

PROGRAMA DE COMPENSAÇÃO AMBIENTAL DE APOIO ÀS COMUNIDADES INDÍGENAS

GUARANI (PACIG), NA REGIÃO DE “MORRO DOS CAVALOS”. DETERMINAÇÕES AO DNIT E

À FUNAI. RECOMENDAÇÕES AO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA E AO

MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. CIÊNCIA AOS ÓRGÃOS INTERESSADOS. SOLICITAÇÃO

PLENAMENTE ATENDIDA. ARQUIVAMENTO.

RELATÓRIO

Trata-se de solicitação apresentada pelo Presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito da

Câmara dos Deputados destinada a investigar a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), na demarcação de terras indígenas e de

remanescentes de quilombos (CPI Funai/Incra), para que este Tribunal “proceda a criteriosa análise e

auditoria da destinação dos recursos públicos envolvendo os ocupantes da área ‘Morro dos Cavalos’”,

no Município de Palhoça/SC, requerida como indígena, que “teria como finalidade precípua a

consolidação de um aldeamento e a consequente obtenção de indenizações, decorrentes da imposição de

várias dificuldades técnicas, com a consequente elevação indevida dos custos, em obras da TBG –

Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A, da Eletrosul (Linhão de Transmissão de Energia

Elétrica) e de duplicação da BR-101 pelo DNIT”.

2. Mediante o Acórdão 2.364/2016 - Plenário, esta Corte autorizou a realização da auditoria

solicitada pela CPI Funai/Incra da Câmara dos Deputados, nos termos do requerimento mencionado.

3. Transcrevo, abaixo, o essencial do relatório de fiscalização produzido pela Secex/SC (peça 173):

“I. Introdução

I.1. Deliberação que originou o trabalho

1. Em cumprimento ao Acórdão 2.364/2016 - Plenário, realizou-se auditoria, solicitada pela CPI

Funai-Incra, visando a apuração de indícios de malversação de recursos públicos relacionados com o

procedimento administrativo de estudo, identificação e demarcação de área requerida como indígena,

denominada Morro dos Cavalos, no município de Palhoça/SC, procedimento este objeto de impugnação

judicial e solicitação de revisão administrativa.

2. A Requisição da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) – Funai/Incra originou-se do

Requerimento 285/2016, do Deputado Federal Valdir Colatto, aprovado pela referida Comissão. Esse

requerimento, além de solicitar a realização de auditoria, sugeriu a realização das seguintes diligências

(peça 1, p. 2-4):

‘I. A análise e auditoria dos eventuais recursos pecuniários recebidos pelas pessoas físicas MARIA

INES MARTINS LADEIRA, ISABELLE VIDAL GIANNINI, LUCIANA CRISTINA DE OLIVEIRA

GUERRA, NELSON FIDELIS, CÉLIO TESTONI, FRANCISCO ANTÔNIO DA SILVA FILHO, JULIANA

SARTI ROSCÓE, CELSO DEL PICCHIA, BIA MURANO e VIVIANE VASCONCELOS, em razão da

percepção de remuneração e outros ganhos por estudos e outros trabalhos vinculados a comunidades

indígenas na região da Grande Florianópolis, particularmente os que geraram compensações com

recursos oriundos da TBG - Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A, ELETROSUL e

DNIT;

188


II. análise e auditoria dos eventuais recursos pecuniários recebidos pelas pessoas jurídicas AM -

TRÓPICA CONSULTORIA SOCIOAMBIENTAL LTDA, ECOAMA CONSULTORIA E ASSESSORIA

AMBIENTAL LTDA - ME, MPB SANEAMENTO LIMITADA; ISABELLE VIDAL GIANNINI - ME,

CONSÓRCIO SONDOTÉCNICA STE e BM COMUNICAÇÃO LTDA. - ME, por estudos e outros

trabalhos vinculados a comunidades indígenas na região da Grande Florianópolis, particularmente os

que geraram compensações com recursos oriundos da TBG Transportadora Brasileira Gasoduto

Bolívia-Brasil S.A, ELETROSUL e DNIT;

III. A análise e auditoria dos eventuais recursos recebidos pela ASSOCIAÇÃO INDÍGENA MBYÁ -

GUARANI - AIMG, em razão de indenizações originadas das obras da TBG - Transportadora Brasileira

Gasoduto Bolívia-Brasil S.A., da ELETROSUL e de duplicação da BR-101 pelo DNIT (BR-101 -

Transposição de ‘Morro dos Cavalos’ – ‘condicionantes’);

IV. A análise e auditoria dos eventuais recursos recebidos/repassados através do Convênio PP

0025/2002-00 firmado entre o DNIT e FUNAI, com finalidade de implementar o Programa de

Compensação Ambiental de Apoio às Comunidades Indígenas Guarani (PACIG) na região de ‘Morro

dos Cavalos’;

V. A análise e auditoria do Procedimento n° 50600,000807120 - DNIT, em razão da liberação de

R$ 11.000.000,00, decorrente da Programa de Apoio às Comunidades Indígenas - PACIG, obtido junto

ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) o ao Japan Bank for International Cooperation

(JBIC), visando benefício dos ocupantes da área ‘Morro dos Cavalos’;

VI. A análise e auditoria dos eventuais recursos pecuniários recebidos/repassados em razão de

planos e programas, oriundos de indenizações originária das obras de ampliação da Rodovia BR-101 -

Transposição do Morro dos Cavalos, Gasoduto (Brasil-Bolívia - PETROBRÁS/TBG) e Linhão de

Transmissão de Energia Elétrica (ELETROSUL), tendo por interessados os ocupantes da área ‘Morro

dos Cavalos’ (‘condicionantes’);

VII. A análise e auditoria dos procedimentos de contratação dos antropólogos vinculados à

elaboração de estudos, programas e outros trabalhos destinados aos ocupantes da área indígena ‘Morro

dos Cavalos’, notadamente de MARIA INÊS MARTINS LADEIRA’.

3. De acordo com o portal da Câmara dos Deputados, a CPI – Funai/Incra foi constituída em

10/11/2015 e instalada em 11/11/2015. Ela teve prazo inicial de funcionamento de 120 dias, prorrogado

por 60 dias, vigendo até 18/6/2016. Posteriormente, houve novo pedido de prorrogação de prazo que não

chegou a ser apreciado antes do encerramento da CPI.

4. Desfeita a CPI, esta Unidade Técnica optou por dar continuidade à auditoria, tendo em vista

tratar-se de tema relevante e sensível, de interesse do Tribunal e em razão de a auditoria já ter sido

autorizada por esta Corte de Contas. Vale destacar que nova comissão parlamentar de inquérito foi

instalada, em 25/10/2016, no âmbito da Câmara Federal, com o mesmo objetivo da primeira, sendo

denominada de CPI Funai-Incra 2. Este Tribunal não recebeu, até o momento, qualquer requerimento da

nova CPI.

5. A fiscalização ocorreu no período compreendido entre 19/9/2016 e 24/2/2017.

I.2. Visão geral do objeto

6. Dentro do Título III – Da Ordem Social, a Constituição Federal de 1988 destinou um capítulo

exclusivo aos índios:

‘CAPÍTULO VIII

DOS ÍNDIOS

Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e

tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União

demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.

§ 1º São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter

permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos

189


ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus

usos, costumes e tradições.

§ 2º As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente,

cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.

§ 3º O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a

lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso

Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da

lavra, na forma da lei.

§ 4º As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas,

imprescritíveis.

§ 5º É vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, ‘ad referendum’ do Congresso

Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da

soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno

imediato logo que cesse o risco.

§ 6º São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a

ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas

naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União,

segundo o que dispuser Lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou

a ações contra a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé.

§ 7º Não se aplica às terras indígenas o disposto no art. 174, § 3º e § 4º.

Art. 232. Os índios, suas comunidades e organizações são partes legítimas para ingressar em juízo

em defesa de seus direitos e interesses, intervindo o Ministério Público em todos os atos do processo.’

7. O Estatuto do Índio, estabelecido pela Lei 6.001/1973, regula a situação jurídica dos índios e

das comunidades indígenas. Trata-se de uma Lei anterior à Constituição Federal e por ela parcialmente

recepcionada. Isso porque a Lei 6.001/1973 apresenta uma visão de integração da comunidade indígena

com a sociedade brasileira, enquanto a Constituição Federal/1988 protege às tradições, organização

social, crenças, línguas e costumes indígenas, além de seus direitos originários sobre as terras

tradicionalmente ocupadas. Por essa razão, vários autores defendem que, muito embora a

Lei 6.001/1973 esteja em vigor, ela deve ser interpretada conforme a Constituição Federal, de forma que

os dispositivos com viés integracionistas não foram recepcionados pela Carta Magna vigente.

8. A Fundação Nacional do Índio (Funai) é o órgão indigenista oficial do Estado Brasileiro e foi

criada pela Lei 5.371/1967. É uma fundação vinculada ao Ministério da Justiça e tem como missão

‘proteger e promover os direitos dos povos indígenas no Brasil’.

9. De acordo com o Portal da Funai, com base na Constituição Federal e na Lei 6.001/1973, as

terras indígenas (TIs) podem apresentar a seguinte classificação:

‘Terras Indígenas Tradicionalmente Ocupadas: São as terras indígenas de que trata o art. 231 da

Constituição Federal de 1988, direito originário dos povos indígenas, cujo processo de demarcação é

disciplinado pelo Decreto n.º 1775/96.

Reservas Indígenas: São terras doadas por terceiros, adquiridas ou desapropriadas pela União,

que se destinam à posse permanente dos povos indígenas. São terras que também pertencem ao

patrimônio da União, mas não se confundem com as terras de ocupação tradicional. Existem terras

indígenas, no entanto, que foram reservadas pelos estados-membros, principalmente durante a primeira

metade do século XX, que são reconhecidas como de ocupação tradicional.

Terras Dominiais: São as terras de propriedade das comunidades indígenas, havidas, por

qualquer das formas de aquisição do domínio, nos termos da legislação civil.

Interditadas: São áreas interditadas pela Funai para proteção dos povos e grupos indígenas

isolados, com o estabelecimento de restrição de ingresso e trânsito de terceiros na área. A interdição da

área pode ser realizada concomitantemente ou não com o processo de demarcação, disciplinado pelo

190


Decreto n.º 1775/96. <Disponível em http://www.funai.gov.br/index.php/indios-no-brasil/terras-

indigenas, em 20/2/2017>’.

10. Ainda segundo o Portal da Funai, 462 terras indígenas já foram regularizadas (entre

tradicionalmente ocupadas, reservas indígenas e terras dominiais), as quais representam 12,2% do

território nacional. Existem, ainda, 247 áreas em alguma etapa do processo de identificação e

demarcação de terras tradicionalmente ocupadas, além de quinze reservas indígenas em regularização.

O processo para a regularização (identificação, delimitação e demarcação) de terras indígenas

tradicionalmente ocupadas está estabelecido no Decreto 1.775/1996.

11. O portal da Funai também apresenta dados acerca da população indígena e dos territórios por

ela ocupados. Segundo a Funai, de acordo com o censo demográfico realizado pelo IBGE em 2010, a

população indígena brasileira é de 817.963 indígenas, sendo 502.783 (61,5%) habitantes de zona rural e

315.180 (38,5%) de zonas urbanas. Em relação à distribuição no país, cerca de 63% dos indígenas vivem

nas regiões norte e nordeste e apenas 9% na região sul do Brasil.

12. Especificamente no que concerne as comunidades indígenas objeto da fiscalização, a Funai

apresenta em seu portal as seguintes informações:

Terra

Indígena Etnia UF Município

Superfície

(ha)

Fase do

Procedimento Modalidade

Cambirela Guarani

Mbya SC Palhoça 0 Em estudo

Tradicionalmente

ocupada

Massiambu Guarani

Mbya SC Palhoça 0 Em estudo

Tradicionalmente

ocupada

Morro dos

Cavalos Guarani SC Palhoça 1.983,49 Declarada

Tradicionalmente

ocupada

13. Não há informações no Portal da Funai acerca da comunidade indígena de Praia de Fora, por

se tratar de um lote urbano no município de Palhoça/SC.

14. Segundo as observações antropológicas constantes dos estudos de identificação e delimitação

de TIs, os Guarani são classificados em três grupos em razão de diferenças de costumes, práticas rituais

e dialetais: Kaiova, Mbya e Xiripa (ou Nhandéva). Todas as quatro comunidades indígenas objeto da

fiscalização são formadas por índios Guarani da etnia Mbya.

15. A comunidade indígena dos Morro dos Cavalos está localizada a aproximadamente 50 km de

Florianópolis no bairro da Enseada de Brito, no Município de Palhoça/SC. De acordo com informações

levantadas no decorrer da fiscalização, a comunidade indígena de Morro dos Cavalos conta com uma

população de aproximadamente duzentos moradores, divididos em 37 famílias.

16. O processo de identificação e demarcação da TI Morro dos Cavalos iniciou em 1993, tendo

sido declarada em 17/4/2008 (Portaria Declaratória MJ 771/2008). Atualmente, o processo aguarda a

homologação do presidente da República. A área demarcada é de 1.988 hectares, a qual é cortada

pela BR-101.

17. A aldeia Guarani Massiambu, de acordo com documentário no portal www.iela.ufsc.br, foi

fundada em 1993, com a desapropriação de uma terra de 4,78 hectares que pertencia a um traficante

pela Justiça Federal. A terra foi entregue à Funai como fiel depositária, que passou a posse à

comunidade indígena para que ocupassem o lugar. A comunidade indígena alega que o espaço é

pequeno e impossibilita as famílias de fazerem as atividades tradicionais como pesca e coleta de

materiais para fazer artesanato.

18. A TI Praia de Fora refere-se a uma pequena comunidade indígena formada pela Sra. Rosalina

Moreira, viúva de um não índio, e quatro de suas seis filhas e netos. A família ocupa um lote urbano

cedido pelo município de Palhoça/SC.

19. A comunidade indígena Cambirela é formada por um grupo familiar liderado pela

Sra. Etelvina Fontoura, seus filhos e netos, além de outras pessoas com quem mantém afinidade. A TI

Cambirela encontra-se em estudo e também é cortada pela BR-101.

191


20. Alguns empreendimentos de interesse da sociedade brasileira impactam direta ou

indiretamente pelo menos uma das comunidades indígenas objeto desta fiscalização. São eles, o gasoduto

Bolívia-Brasil, de responsabilidade da Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A. (TBG); a

BR-101, cuja duplicação do trecho sul (de Palhoça/SC a Osório), é de responsabilidade do Dnit; e as

linhas de transmissão de energia 138 kV Jorge Lacerda - Florianópolis (atual circuito duplo LT Jorge

Lacerda A - Palhoça e LT Palhoça - Palhoça Pinheira), integrante do Sistema Interligado da Eletrosul, e

230 kV Biguaçu - Desterro, integrante do Sistema de Reforço Eletroenergético à Ilha de Santa Catarina e

Litoral Catarinense, da Eletrosul.

21. Na fase de planejamento do trabalho, identificou-se que a TBG celebrou o

Convênio TBG 004/98 com a Funai, no valor de R$ 120.000,00, com vistas a implementar o Plano de

Desenvolvimento dos Povos Indígenas (PDPI) nas aldeias indígenas da área de influência do Gasoduto

Bolívia-Brasil no Estado de Santa Catarina (MBiguaçu, Morro dos Cavalos e Massiambu). O ajuste faz

parte do escopo desta fiscalização.

22. Da mesma forma, foi objeto de fiscalização o Convênio PP 0025/2002-00, firmado entre o

DNIT e Funai, o qual tem como objeto a implementação do Programa de Apoio às Comunidades

Indígenas Guarani – Pacig, como forma de mitigação e compensação pelos impactos socioambientais

decorrentes das obras de duplicação da BR-101, trecho Florianópolis/SC-Osório/RS. O ajuste apresenta

valor expressivo, R$ 11.000.000,00, e ainda se encontra em vigor, constituindo o principal objeto do

presente trabalho.

23. Igualmente, foi objeto de fiscalização o processo de regularização fundiária da TI Morro dos

Cavalos, assim como os processos de indenização já realizadas para os ocupantes não índios ocupantes

daquela TI. Esses temas tiveram um enfoque operacional, enquanto os mencionados nos itens anteriores

contemplaram aspectos de conformidade.

I.3. Objetivo e questões de auditoria

24. A presente auditoria teve por objetivo proceder, por solicitação da CPI Funai-Incra da Câmara

dos Deputados, análise e auditoria da destinação dos recursos públicos envolvendo a TI Morro dos

Cavalos, assim como outras áreas indígenas localizadas na Grande Florianópolis/SC.

25. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo

aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:

a) Questão 1: Os pagamentos efetuados a pessoas físicas e jurídicas relativos a estudos e outros

trabalhos vinculados a comunidades indígenas na região da Grande Florianópolis, em especial na Terra

Indígena Morro dos Cavalos, foram regulares?

b) Questão 2: Os pagamentos efetuados à Associação Indígena MBYÁ-Guarani (AIMG) em razão

de indenizações relacionadas com obras públicas na região do Morro dos Cavalos foram regulares?

c) Questão 3: O Convênio PP 0025/2002-00, firmado entre o DNIT e Funai, no que se refere a

recursos destinados às comunidades indígenas da área do Morro dos Cavalos (Pacig), está sendo

executado de forma regular?

d) Questão 4: O Convênio TBG 004/98, firmado entre a TBG/Petrobrás e Funai, no que se refere a

recursos destinados às comunidades indígenas da área do Morro dos Cavalos, foi executado de forma

regular?

e) Questão 5: Foram regulares os pagamentos efetuados a título de indenização a ocupantes (não

índios) da área denominada Morro dos Cavalos?

I.4. Método de trabalho utilizado

26. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de

Contas da União (Portaria-TCU n. 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-TCU 168 de

30 de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo

TCU (Portaria-Segecex 26 de19 de outubro de 2009).

27. Na fase de planejamento da auditoria, após levantamento inicial de informações e estudo

preliminar dos objetos de fiscalização e da legislação aplicável, foram definidas as questões de auditoria

192


a serem respondidas. As informações foram colhidas de várias fontes, desde consultas ao portal da

Funai, do Dnit, da TBG e da Eletrosul, pesquisas de trabalhos já executados pelo Tribunal, até respostas

de ofícios de diligência.

28. A fase de planejamento também contou com três reuniões de nivelamento de informações: com

a Eletrosul, com a Superintendência Regional do Dnit no Estado de Santa Catarina e com a

Coordenação Regional do Litoral Sul (CRLS)/Funai. Outrossim, foi elaborada a matriz de planejamento

com a definição dos procedimentos necessários para obtenção de respostas para cada questão de

auditoria.

29. Durante a fase de execução foram utilizadas as seguintes técnicas de auditoria: inspeção física,

observação direta, exame documental, mapa de processo, indagação escrita (mediante a emissão de

ofícios de requisição), análise de esclarecimentos e respostas encaminhadas pelos gestores, conferência

de cálculos, revisão analítica, dentre outras. Nessa fase foi, ainda, elaborada a matriz de achados, com

especificação da situação encontrada, dos critérios e das evidências aptas a comprovar as

irregularidades ou impropriedades.

I.5. Limitações inerentes à auditoria

30. Conforme já demonstrado no item I.1 deste Relatório, o pedido formulado pela

CPI Funai-Incra, embora inicialmente bem delimitado, pois se restringia ao processo de identificação e

delimitação da TI Morro dos Cavalos, apresenta referências a toda a região da Grande Florianópolis,

além de menção a outros processos de trabalho da Funai, como os processos de indenização decorrentes

da ocupação de boa-fé em terras indígenas.

31. Optou-se, então, em examinar, sempre que possível, as questões de auditoria levando em

consideração as quatro TIs localizadas no município de Palhoça/SC, na região da Grande Florianópolis:

Morro dos Cavalos, Massiambu, Cambirela e Praia de Fora. Ainda dentro da região da Grande

Florianópolis há, de acordo com o Portal da Funai, pelo menos mais quatro terras indígenas que não

fizeram parte do escopo do trabalho: Amâncio, Morro da Palha, Amaral e MBiguaçu (todas localizadas

no município de Biguaçu). Esta última TI foi englobada no escopo da fiscalização tão somente no que diz

respeito ao Convênio TBG 004/98 celebrado entre a TBG e a Funai.

32. As TIs da Grande Florianópolis localizadas no município de Biguaçu não fizeram parte da

abrangência dos trabalhos por razões diversas. Dentre elas podem ser citadas a limitação de tempo e o

grande volume de documentos a serem examinados pela equipe de fiscalização, bem como o escopo do

Convênio PP 0025/2002-00, que não alcançou as comunidades indígenas de Biguaçu.

33. Ainda sobre o Convênio PP 0025/2002-00, vale registrar que ele engloba todas as nove

comunidades indígenas impactadas direta ou indiretamente pela duplicação do trecho sul da BR-101,

localizadas nos estados do Rio Grande do Sul – Campo Bonito, Varzinha, Barra do Outo e Riozinho – e

de Santa Catarina – Cachoeira dos Inácios, Morro dos Cavalos, Massiambu, Cambirela, Praia de Fora.

Não obstante a fiscalização estivesse focada nas comunidades indígenas localizadas em Palhoça, sempre

que possível foi examinado a execução do Convênio Pacig como um todo.

34. Assim, nem todos os aspectos do ajuste foram examinados para todas as nove comunidades

indígenas. Vistorias in loco, por exemplo, foram efetuadas apenas nas quatro comunidades indígenas do

escopo do trabalho.

35. Também é necessário destacar que o Convênio PP 0025/2002-00 é amplo, com grande volume

de recursos (R$ 11 milhões), e cuja vigência, inicialmente prevista para quatro anos, está, em face de

sete prorrogações de prazo, próximo a quinze anos de execução. Além disso, possui metas diversas,

variando desde a aquisição de terras, de construção de casas até a distribuição de mudas de plantas e a

assessoria técnica. Dessa forma, em razão da limitação de tempo e da força de trabalho, não foi possível

examinar todos os aspectos do ajuste.

36. Diferentemente dos convênios ordinários em que, regra geral, há uma ou duas licitações, o

Convênio PP 0025/2002-00 envolve dezenas de licitações e contratações diretas. Assim, em razão das

limitações acima apontadas e também da ausência de apresentação, pela Funai, de todos os documentos

193


solicitados, a equipe de fiscalização limitou-se a verificar a efetiva realização das licitações de maior

materialidade e o emprego da modalidade adequada, sem adentrar em todos os aspectos relativos à

constatação da regularidade das licitações.

37. Igualmente, não foram verificados todos os procedimentos relativos aos pagamentos às

empresas contratadas no âmbito do Convênio PP 0025/2002-00. Além disso, torna-se importante

registrar que alguns questionamentos realizados por meio de ofício de requisição deixaram de ser

atendidos a contento pela Funai, em especial, documentos relacionados a licitações, contratos, notas

fiscais e comprovantes de pagamentos. A justificativa apresentada foi de que os documentos estariam

arquivados nas coordenações regionais da Funai o que impediria o atendimento no prazo previsto para

a conclusão do trabalho. Para esta equipe de fiscalização, a ausência dessas informações constitui

limitação aos trabalhos, visto que impediram o exame mais aprofundado acerca de algumas supostas

irregularidades. Todavia, considerando que o convênio ainda está vigente e, portanto, pendente de

apreciação final pelo órgão concedente, a limitação poderá ser sanada por meio do exame da prestação

de contas final do convênio por parte do Dnit, fato que motivou proposta nesse sentido.

38. Por fim, a longa duração do convênio também se apresenta como um limitador dos trabalhos

de fiscalização. Isso porque, como poderá ser verificado mais à frente neste relatório, algumas

constatações poderiam receber encaminhamento de audiência. Todavia, considerando que o convênio

tem quase quinze anos de vigência, diversas condutas de gestores já alcançaram a prescrição da

pretensão punitiva deste Tribunal.

39. Ademais, em quase uma década e meia de vigência do ajuste há uma longa cadeia de

responsáveis, sendo que para algumas constatações que perduraram por vários anos, eventual audiência

necessitaria ser dirigida a muitos responsáveis. Ocorre que a apuração da conduta e da parcela de

responsabilidade de cada um dos inúmeros gestores que estiveram envolvidos no acompanhamento e na

execução do ajuste durante os quase quinze anos em que o convênio está em execução acaba

sendo contraproducente.

40. Nesse contexto, considerando o prazo da prescrição punitiva desta Corte, os princípios da

celeridade e economicidade processual, da razoável duração do processo e, considerando, ainda, que o

ajuste permanece vigente, a equipe de fiscalização buscou contornar a limitação com propostas de

encaminhamento voltadas a determinações ao concedente e ao convenente, bem como

proposições pedagógicas.

I.6. Volume de recursos fiscalizados

41. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 21.601.689,34,

assim distribuídos:

a) R$ 17.255.529,80 relativo ao Convênio PP 0025/2002-00 (valor do ajuste acrescido de

rendimentos da aplicação financeira até 11/8/2015 – peça 39, p. 17);

b) R$ 120.000,00 referente ao Convênio TBG 4/1996 (peça 107, p. 31-36); e

c) R$ 4.226.159,54 (peça 158, p. 26-29) relacionados com valores calculados para indenizações

de benfeitorias decorrentes de ocupações de boa-fé na TI Morro dos Cavalos, sendo que R$ 793.898,31

já foram efetivamente pagos (peça 25, p. 24).

I.7. Benefícios estimados da fiscalização

42. Entre os benefícios estimados deste trabalho pode-se mencionar a expectativa de controle

gerada nas unidades jurisdicionadas fiscalizadas, bem como a correção de irregularidades e

impropriedades detectadas no Convênio PP 0025/2002 (Pacig) e o aperfeiçoamento de procedimentos de

controle internos, decorrentes das recomendações e determinações propostas.

43. Além disso, considera-se que o trabalho possa contribuir ao debate sobre o processo de

identificação e delimitação das terras indígenas tradicionalmente ocupadas, tema relevante e sensível

para as comunidades indígenas e para a sociedade brasileira de forma geral.

194


44. Por fim, considerando que a presente fiscalização é originária de Requisição da Comissão

Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados, outro benefício a ser mencionado é o fornecimento

de subsídios para atuação do Poder Legislativo Federal.

II. Achados de auditoria

II.1. Plano de trabalho com detalhamento insuficiente

Tipificação:

Irregularidade grave

Situação encontrada:

45. O cronograma de execução do plano de trabalho (peça 24, p. 18), integrante do termo de

convênio, deixou de prever indicadores quantitativos para algumas etapas da execução:

a) Meta I, Etapa A – Consultoria (gerência do programa);

b) Meta I, Etapa D – Equipagem dos postos para monitoramento (computador, rádio);

c) Meta III, Etapa K – Instalação de rede de agua e esgoto;

d) Meta III, Etapa L – Instalação de telefone comunitário;

e) Meta IV, Etapa C – Apoio técnico (assessoria para apiário e mudas);

f) Meta IV, Etapa D – Consultoria técnica (projetos econômicos e ambientais).

46. Além dessas metas, de responsabilidade da Funai, no mesmo documento também constam as

Metas V e VI, de responsabilidade do concedente, Dnit, que, igualmente, não tiveram suas metas físicas

detalhadas. Importante observar que para tais metas, apesar de fazerem parte do plano de trabalho do

convênio, não houve previsão de recursos, visto que seriam atribuições exclusivas do empreendedor, no

caso o Dnit.

47. Ainda que no cronograma de desembolso do ajuste tenham sido quantificados os valores a

serem aplicados em cada uma das metas, também não houve detalhamento dos valores de cada uma das

etapas que compõem as metas. Tal fato impossibilita o adequado acompanhamento da execução

do convênio.

48. A deficiência no detalhamento das metas acabou determinando o apontamento de

inconsistências pelo Dnit quando da análise da primeira prestação de contas do Convênio PP

0025/2002-00 (Pacig). Note-se que a prestação de contas somente foi encaminhada pela Funai ao DNIT

em janeiro de 2010 (peça 28, p. 135-155) e refere-se ao período compreendido entre 1º/1/2005 e

31/12/2007.

49. Na análise procedida pelo concedente, cuja conclusão consta no Oficio 60/2011/DPP/DNIT, de

12/8/2011, foram evidenciadas discrepâncias no Relatório de Execução Físico-Financeira entre o

previsto inicialmente no plano de trabalho, e o efetivamente executado no período (peça 29, p. 83-85).

No Relatório de Execução Física não foram registrados quantitativos eventualmente executados relativos

às metas e etapas anteriormente referidas (peça 28, p. 162-163). Apesar disso, no Relatório Financeiro

(peça 28, p. 164-165) a Funai fez constar valores dispendidos para as mencionadas ações.

Objeto no qual o achado foi constatado:

Convênio PP 0025/2002-00 – Implementação do Programa de Apoio às Comunidades Indígenas

Guarani (Pacig)

Critérios:

Lei 8.666/1993, art. 116, § 1º, incisos II e III

Instrução Normativa 1/1997, STN, art. 2º, inciso III

Evidências:

Cronograma de execução contido no plano de trabalho (peça 24, p. 18)

Cronograma de execução contido no plano de trabalho (relativo ao último termo aditivo, de prazo,

firmado) (peça 39, p. 127-134)

Oficio 60/2011/DPP/DNIT, de 12/8/2011 (peça 29, p. 83-85)

1ª Prestação de contas do Convênio PP 0025/2002-00 (peça 28, p. 135-155)

Relatório de Execução Física (peça 28, p. 162-163)

195


Nota Técnica 003/COPAM/CGGAM/DPDS/12, de 3/1/2012 (relativa às três primeiras prestações

de contas) (peça 29, p. 109-114)

Informação Técnica 214/2016/COMCA/CGLIC/SPDS/Funai-MJ (peça 76, p. 11-23)

Causas da ocorrência do achado:

Negligência da Administração

Efeitos/Consequências do achado:

Prejuízo na execução do convênio (efeito real)

Falta de transparência (efeito real)

Prejuízo para fiscalização pelo concedente e órgãos de controle (efeito real)

Análise:

50. Em resposta ao questionamento do DNIT, a Funai, por meio da Nota

Técnica 003/COPAM/CGGAM/DPDS/12, de 3/1/2012 (peça 29, p. 109-114), informou que as referidas

ações foram previstas no Plano de Trabalho, entretanto, não foi possível, à época, quantificá-las para

seu cumprimento.

51. Com relação a outra inconsistência apontada pelo Dnit, referente à despesa paga por meio da

OB900019/2007, no valor de R$ 83.130,00, sem que fosse possível identificar à meta/etapa tal despesa

estaria associada, a Funai justificou que tratou de aquisição de veículo para atender ações do Pacig,

lançada no quadro financeiro na etapa D, meta I. Igualmente, informou que não foi possível à época da

assinatura do ajuste, mensurar ou quantificar de forma adequada as ações previstas para o cumprimento

da referida etapa.

52. Esta equipe de fiscalização também aponta como fragilidade do plano de trabalho a ausência

de detalhamento das ações por comunidade indígena. Embora essas ações constassem no documento

Proposta de Programa de Apoio às Populações Indígenas-Duplicação da BR-101 (Proposta Pacig), –

que é parte integrante do termo de convênio, conforme sua cláusula primeira, parágrafo único

(peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15), – não foram transformadas em parâmetros no plano de trabalho,

impossibilitando a avaliação de sua implementação por parte do órgão repassador. Essa deficiência

tampouco foi suprida pela prestação de contas, impossibilitando ou dificultando, até mesmo à Funai,

acompanhar a execução das metas por comunidade indígena.

53. Tal dificuldade é agravada ao se identificar que às nove comunidades indígenas a serem

inicialmente atendidas pelo Pacig, cinco em Santa Catarina e quatro no Rio Grande do Sul, foram

acrescentadas outras quatro comunidades em decorrência de relocações, parciais ou totais, de

comunidades em virtude da aquisição de terras indígenas para as comunidades originais. Logo, não é

possível saber se as novas comunidades indígenas estariam ou não sendo beneficiadas em detrimento das

metas previstas para as aldeias indígenas indicadas no plano de trabalho. Observa-se, contudo, que esse

tópico é objeto de outro achado descrito neste relatório: alteração no convênio sem a correspondente

celebração de aditivo.

54. Ainda com relação à ausência de detalhamento das ações por comunidade indígena, cabe fazer

referência à Informação Técnica 214/2016/COMCA/CGLIC/SPDS/Funai-MJ (peça 76, p. 11-23) por

meio da qual a Coordenação de Ações de Mitigações, Compensação e Controle Ambiental

(COMCA/Funai) subsidia a Procuradoria Federal Especializada da Funai nos autos da Ação Civil

Pública (ACP) 5010487-74.2010.404.72.00/SC, promovida pelo Ministério Público Federal (MPF). Na

oportunidade a Funai, questionada para apresentar as ações realizadas detalhadas por aldeias

beneficiadas, alegou que apresentou a prestação de contas conforme escopo do plano de trabalho

constante do convênio (peça 76, p. 14), informando ainda:

‘13. A execução física e financeira do PACIG estava, até 2010, sob a responsabilidade de três

unidades gestoras, sendo a Administração Executiva Regional (AER) de Curitiba (UG 194208)

responsável pelas as ações nas aldeias de Santa Catarina; a Administração Executiva Regional (AER) de

Passo Fundo (UG 194209) responsável pelas ações nas aldeias do Rio Grande do Sul; e a Funai-sede

(UG 194040) responsável pela execução do Subprograma de Monitoramento e pela gestão do PACIG

196


como um todo. O esforço, portanto, de reorganização dos dados para atender ao MPF-SC envolveu o

levantamento e sistematização de informações dessas três unidades gestoras através do Sistema

Integrado de Administração Financeira (SIAFI), além de dezenas de Processos de Licitação e Execução

de cada uma delas, referentes aos gastos realizados. Imporia destacar que a Lei n° 8.666/93 é

fundamento legal do Convênio e, assim sendo, cada uma das unidades gestoras observou as normas para

licitações e contratos da Administração Pública na execução das atividades pertinentes a sua atuação na

execução do Programa.

14. A pertinência dos fatos destacados se dá em justificar o significativo tempo demandado para a

reunião e compilação das informações na tentativa de discriminar os gastos por aldeia. Cada unidade

gestora realizou dezenas de licitações e contratos em atendimento às demandas do Programa.

A necessidade de consulta dos referidos processos, somado à escassez de técnicos na Coordenação Geral

de Licenciamento Ambiental, consumiu mais tempo do que o prazo estabelecido pela decisão judicial

(ACP n° 5010487-74.2010.404.7200/SC).

(...)

16. Os gastos apontados por aldeia, conforme apontado no quadro acima referem-se aos totais

estimados do conjunto das ações do:

a. II Subprograma Fundiário;

b. III Subprograma de Infraestrutura;

c. IV Subprograma Sócio-Econômico-Ambiental.

17. Não obstante este quadro de ‘Síntese de Custos’, nos termos do Convênio em questão, o item 4

do Plano de Trabalho - Cronograma de execução (meta, etapa e fase) - é a referência formal do

Convênio para a prestação de contas, apresentando indicadores físicos (quando quantificáveis) de cada

etapa das metas a serem cumpridas.

(...)

18. Nesse sentido, em razão do parâmetro da prestação de contas adotado pelo Convênio, e após a

consulta das informações via SIAFI, licitações e contratos realizados pelas Unidades Gestoras

envolvidas, verificou-se que as informações disponíveis apresentam lacunas que inviabilizam uma

discriminação precisa dos gastos por aldeia, do modo como demanda o MPF. As aquisições realizadas

no âmbito do PACIG contemplavam um conjunto de aldeias, por Estado, e, como não havia a

obrigatoriedade de discriminação de gastos para cada uma delas, há um lapso de informações nesse

sentido.

19. Importa destacar que o orçamento do PACIG foi proposto à título de estimativa e o convênio

prevê correção e aporte de recursos complementares conforme sua Cláusula Terceira - Dos Recursos

Financeiros - Parágrafo Sétimo:

‘Caso os recursos previstos nesta Cláusula sejam insuficientes para conclusão do objeto do

Convênio, os mesmos deverão ser suplementados por meio de Terno Aditivo específico a este Convênio’.

20. A referida Cláusula citada traz uma questão pertinente a ser destacada, qual seja, o fato de que

o Convênio foi celebrado tendo como fundamento a execução do objeto e não uma quantidade limitada

de recursos. Tal parâmetro, de fato, constitui rotina na atuação da Funai no licenciamento ambiental,

uma vez que, em se tratando de resguardar o respeito aos modos de vida e tradição das comunidades

indígenas, subsiste o entendimento técnico de que a quitação das medidas de mitigação e compensação

refere-se ao cumprimento das ações e não à quantidade de recursos gastos. Desta feita, também resta

claro que não havia uma preocupação excessiva com a discriminação minuciosa dos gastos financeiros

por aldeia, mas sim com o cumprimento das ações previstas.’

55. No mesmo documento, a Funai reconhece que somente são passíveis de discriminação os

gastos realizados para aquisição de terras para as comunidades indígenas, isto é, Meta II, Etapa A

(peça 76, p. 18-22). O órgão indigenista afirma, ainda no que tange à Meta II-Fundiário, que os gastos

com ‘grupo técnico’, responsável pelos trabalhos de busca de áreas (etapa E), foram realizados de

maneira a contemplar diversas aldeias, por ser mais produtivo, não se podendo discriminar os gastos

197


por aldeia, embora a referida etapa seja considerada concluída. Para outra ação referente à Meta II,

‘mudança para nova área’ (etapa C), também considerada concluída pela Funai, ‘em razão das

características de mobilidade territorial próprias da cultura Guarani e da ausência de um registro

sistemático do número de famílias que foram e permaneceram nas novas áreas, somente é possível

apresentar os valores gerais gastos nessa ação’. As dificuldades para discriminação dos valores

dispendidos por aldeia aplicam-se às ações dos demais programas (metas III-Infraestrutura e IV-Sócio-

econômico-ambiental).

56. Constata-se, portanto, que o detalhamento das ações previstas no plano de trabalho, aí

incluídas as ações relativas à Meta I-Monitoramento, possuem detalhamento bastante deficiente.

57. O art. 116, § 1º, I a III, da Lei 8.666/93, estabelece que o plano de trabalho deve contemplar,

pelo menos, a identificação do objeto a ser executado, metas a serem atingidas e as etapas ou fases de

execução. No mesmo sentido, o art. 2º, III, da IN STN 1/1997, previu que o plano de trabalho deve conter

descrição das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente.

58. Um plano de trabalho elaborado de maneira pouco detalhada, sem parâmetros para avaliação,

pode determinar uma execução deficiente do objeto do convênio, bem como prejudicar o

acompanhamento do ajuste por parte do concedente e dos órgãos de controle. Além disso, pode vir a ter

como consequência a aplicação de recursos fora da finalidade pretendida o que ensejaria até mesmo a

instauração de tomada de contas especial. Tal possibilidade constitui um risco ao qual o bom gestor deve

evitar ao máximo, visto que tal falha é considerada de natureza grave, podendo conduzir ao julgamento

pela irregularidade das contas e inclusão do nome do responsável no Cadastro de Contas Julgadas

Irregulares do TCU, fora outras medidas de caráter reparatório e sancionatório.

59. Ao longo desses mais de catorze anos de execução do convênio, foram firmados sete termos

aditivos (peça 40), todos relacionados apenas a prorrogação do prazo de vigência e atualização do

cronograma de execução. Embora tenha havido referência à necessidade de atualização das ações do

convênio, a exemplo do que constou no Relatório de Cumprimento do Objeto relativo à 1ª prestação de

contas (peça 28, p. 41), o fato é que em nenhum momento houve aditivo ao convênio para aprimorar as

deficiências do plano de trabalho, permanecendo desatualizado desde sua origem.

60. Com relação ao encaminhamento sobre essa irregularidade, considerando que embora se

possa aventar audiência do(s) responsável(is), há de se considerar que o convênio foi firmado há quase

quinze anos, o que torna o fato já atingido pela prescrição da pretensão punitiva do TCU, conforme

firmado no Acórdão 1441/2016-Plenário. Na decisão, item 9.1.1, ficou assentado que ‘a pretensão

punitiva do Tribunal de Contas da União subordina-se ao prazo geral de prescrição indicado no art. 205

do Código Civil’, isto é, dez anos.

61. Assim, eventual proposta de audiência seria inócua no sentido de eventual responsabilização

do agente, motivo porque deixa-se de sugeri-la. Cabe, entretanto, dar ciência às unidades envolvidas a

respeito da impropriedade.


62. Dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e à Fundação

Nacional do Índio (Funai) de que a ausência de descrição completa, no plano de trabalho, das metas a

serem atingidas, qualitativa e quantitativamente, observado no Convênio PP 0025/2002-00, afronta o

disposto no art. 116, § 1º, II, da Lei 8.666/93, e no art. 2º, III, da IN STN 1/1997, que, atualmente,

encontra redação similar no art. 1º, XVIII, c/c o art. 25, II, da Portaria Interministerial 507/2011.

II.2. Alteração no convênio sem a correspondente celebração de aditivo

Tipificação:



63. O Convênio PP 0025/2002-00 conta com sete termos aditivos, todos com o objetivo de

prorrogar o prazo de vigência do ajuste e de adequar o plano de trabalho ao novo prazo estabelecido,

sendo que o primeiro termo aditivo também atualizou o cronograma de desembolso (peça 40). Contudo,

198


várias ações foram realizadas sem respaldo no plano de trabalho e sem que fosse efetuada a devida

alteração deste documento por meio de celebração de termo aditivo.

64. Entre as ações não contempladas no plano de trabalho, pode-se citar:

a) execução financeira acima do valor acordado inicialmente – o ajuste foi celebrado no valor de

R$ 11.000.000,00 (peça 24, p. 6) e até a apresentação da 9ª prestação de contas a Funai já havia

aplicado R$ 13.510.770,15 para consecução do objeto (peça 39, p. 15-16), sendo que os valores acima

daquele estabelecido inicialmente são decorrentes de rendimentos dos recursos em aplicação financeira;

b) atendimento a aldeias indígenas não previstas no plano de trabalho – o convênio previa o

atendimento de nove aldeias, cinco em Santa Catarina – Cambirela, Praia de Fora, Morro dos Cavalos,

Massiambu, Cachoeira dos Inácios – e quatro no Rio Grande do Sul – Campo Bonito, Barra do Ouro,

Varzinha e Riozinho; contudo, o ajuste em questão tem sido executado em benefício de outras quatro

aldeias em Santa Catarina, além daquelas inicialmente previstas: Mymba Roká, Tekoá Vya, Itanhãe e

Tekoá Tava’í, criadas com o desdobramento das TIs Massiambu, Morro dos Cavalos, Cachoeira dos

Inácios e Cambirela, conforme mencionado no item 53 deste relatório (peça 101, p. 14);

c) readequação financeira de metas do ajuste sem a devida formalização – no Relatório de

Cumprimento do Objeto relativo ao exercício de 2008 consta informação de que o Subprograma

Monitoramento teve uma readequação financeira, passando de R$ 1.200.000,00 para R$ 400.000,00

(peça 31, p. 33);

d) construção de quatro casas de alvenaria na TI Cambirela em decorrência da decisão proferida

na Ação Civil Pública 5010487-74.2010.404.72.00, em que pese estar prevista a construção de apenas

duas casas de madeira nas metas do convênio (peça 39, p. 114);

e) construção de cinco casas na aldeia Praia de Fora, sendo quatro em decorrência da decisão

proferida na Ação Civil Pública 5010487-74.2010.404.72.00, nada obstante estar prevista nas metas do

convênio a construção de apenas duas residências (peça 39, p. 114);

f) construção de casas para os índios com instalação de água e esgoto sem que estivesse definido o

valor dessas benfeitorias;

g) aquisição de terras em valores distintos daqueles pactuados no termo de convênio; e

h) alteração na periodicidade de prestações de contas parciais.

Objetos nos quais o achado foi constatado:


Guarani (Pacig)

Critérios:

Instrução Normativa 1/1997, STN, art. 1º, §1, inciso X, art. 20, §2º, e arts. 22, 23 e 36

Termo de convênio:

- Cláusula segunda, inciso I, alínea ‘c’ (peça 24, p. 2)

- Cláusula segunda, inciso II, alíneas ‘b’ e ‘k’ (peça 24, p. 3-4)

- Cláusula sexta (peça 24, p. 8)

Evidências:

Termo de Convênio (peça 24, p. 1-20)

9ª Prestação de Contas parcial (peça 39, p. 15-16)

Resposta ao Ofício de Requisição 6-417/2016 (peça 101, p. 114)

Relatório de Cumprimento do Objeto relativo à 2ª Prestação de Contas (exercício 2008)

(peça 31, p. 31-37)

Relatório fotográfico – fotos casas Cambirela e Praia de Fora (peça 161, p. 54-60)

Plano de Trabalho (peça 40, p. 5-12)

Proposta Pacig (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15)

Relatório de Acompanhamento do PBA elaborado pela Esga (peça 103, p. 19-20)

Resposta ao Ofício de Requisição 5-417/2016 (peça 76, p. 8-9)


199


Negligência da convenente

Falta de cobrança por parte do concedente



Não atingimento das metas inicialmente programadas (efeito real)

Prejuízo à fiscalização pelo concedente e por parte dos órgãos de controle (efeito real)

Análise:

65. O art. 22 da IN STN 1/1997 estabelece que o convênio deve ser executado fielmente pelas

partes, em conformidade com as cláusulas pactuadas e a legislação pertinente. Já a cláusula sexta do

termo de convênio prevê a possibilidade de alteração do ajuste mediante a celebração de termo aditivo,

vedado, entretanto, a mudança de objeto.

66. No Convênio Pacig, houve várias alterações que não foram objeto de termo aditivo. A primeira

a ser tratada é a aplicação de recursos no objeto pactuado acima dos valores inicialmente previstos.

67. O §2º do art. 20 da IN STN 1/1997 deixa claro que o rendimento das aplicações financeiras

deve ser aplicado no objeto do convênio. Tal fato está indicado nas prestações de contas, porém não foi

formalizado em termo aditivo essa nova aplicação de recursos. O achado toma maior relevância quando

se observa que o convênio que tinha, inicialmente, dois anos de vigência, já está no 15º ano. O total

acumulado de rendimentos de aplicação financeira apresentado na 9ª prestação de contas (relativa ao

ano de 2015 – R$ 6.256.029,80 – peça 39, p. 18) alcançou o significativo percentual de 56,9% em

relação ao valor inicialmente pactuado de R$ 11.000.000,00.

68. Igualmente foi verificado que os recursos do Pacig foram aplicados em aldeias que não foram

contempladas no plano de trabalho. Em resposta ao Ofício de Requisição 6-417/2017, o Dnit indicou as

quatro comunidades que estão sendo beneficiadas com recursos do ajuste e que não estão incluídas no

Pacig (peça 101, p. 14).

69. Após análise da documentação apresentada pelo Dnit, concluiu-se que todas as novas

comunidades beneficiadas pelo convênio são relocações parciais e integrais das aldeias indígenas que

estavam inicialmente previstas no plano de trabalho em decorrência de aquisições de terras a título de

compensação ambiental previstas no próprio ajuste. Ocorre que não houve a formalização dessas

mudanças, dentre as quais, destaca-se a construção de casas em terras indígenas que sequer existiam à

época da celebração do ajuste (peça 103, p. 19-20, e peça 76, p. 8-9).

70. Da mesma forma, as alterações feitas no Subprograma Monitoramento do Plano de Trabalho,

mencionadas no Relatório de Cumprimento do Objeto da 2ª Prestação de Contas não foi registrada em

termo aditivo. Na verdade, a única informação formal sobre tal readequação consta do referido relatório

(peça 31, p. 33):

‘Cabe lembrar ainda que o subprograma monitoramento teve uma readequação, passando de cerca

de R$ 1.200.000,00 (um milhão e duzentos mil reais) para R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais). Além

da meta de equipagem dos postos; Os recursos realocados serviram para reforço dos demais

subprogramas de execução direta com as comunidades indígenas.’

71. Depreende-se do texto acima que foram destinados mais recursos para a meta de equipagem

de postos e que o restante foi realocado nos demais subprogramas. Todavia, não é possível saber quanto

foi destinado para equipagem de postos e para cada um dos outros subprogramas. Ademais, não há

qualquer evidência de anuência do concedente sobre a alteração, o que torna a observação inócua.

72. A falta de formalização das alterações realizadas em relação ao Plano de Trabalho

inicialmente pactuado geram um descontrole das ações do convênio. Além de dificultar a própria

execução do objeto e a uniformização de informações entre as pessoas diretamente ligadas à execução

do ajuste, a falta de formalização das alterações obsta o correto e efetivo acompanhamento e

fiscalização do convênio por parte do concedente e dos órgãos de controle.

200


73. Outrossim, o plano de Trabalho é documento integrante do termo de convênio e público. É a

partir dele que a sociedade toma ciência de onde serão aplicados os recursos federais destinados ao

ajuste. Trata-se, portanto, de falha grave.


74. Considerando que o convênio encontra-se em vigor, propõe-se determinar à Funai e ao Dnit

que, no prazo de sessenta dias, celebrem termo aditivo com vistas a registrar as alterações do plano de

trabalho do Convênio PP 0025/2002-00 pactuadas de maneira informal entre as partes.

II.3. Intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais

Tipificação:



75. O cronograma de desembolso do convênio previa a transferência dos recursos para a Funai em

uma parcela em novembro de 2002 e dezesseis parcelas trimestrais a partir de janeiro de 2003. O

desembolso não ocorreu conforme previsto, especialmente em razão da inscrição da Funai no Cadin.

Contudo, em decorrência de decisão judicial no âmbito da Ação Civil Pública 2005.72.00.011231-1/SC,

ajuizada pelo Ministério Público Federal em desfavor do Dnit e da Funai, os recursos foram liberados à

Funai em apenas quatro parcelas nos dias 6/12/2005, 8/12/2005, 4/9/2006 e 22/9/2006 nos valores de

R$ 1.306.000,00, R$ 814.000,00, R$ 8.394.000,00 e R$ 486.000,00, respectivamente.

76. O termo de convênio previa a apresentação das prestações de contas parciais e final de acordo

com a IN STN 1/1997, a qual estabelecia em seu art. 21, §2º, que, caso a liberação de recursos fosse

efetuada em três ou mais parcelas, a terceira ficaria condicionada à apresentação de prestação de

contas parcial referente à primeira parcela liberada e assim sucessivamente. Dessa forma, seguindo o

cronograma de desembolso, estava previsto, à época da celebração do ajuste, a apresentação de contas

parciais trimestrais. No entanto, a primeira prestação de contas do ajuste foi apresentada pela Funai

somente em 30/11/2009, quase quatro anos após a liberação da primeira parcela. As demais prestações

de contas também não observaram a periodicidade trimestral inicialmente prevista.

77. O quadro a seguir aponta as datas de apresentação das prestações de contas parciais, os

períodos a que se referem e a localização nos autos:

Prestação de

Contas Período abrangido

Data da

apresentação Localização

1ª PC 1º/1/2005 a

31/12/2007 30/11/2009 peça 28, p. 4-84 e 135-155

2ª PC 1º/1/2008 a

31/12/2008 6/1/2010 peça 31, p. 6-99

3ª PC 1º/1/2009 a

31/12/2009 5/3/2010 peça 33, p. 4-153, e peça 34, p. 1-47

4ª PC 1º/1/2010 a

31/12/2010 7/5/2012 peça 36, p. 84-196

5ª PC 1º/1/2011 a

31/12/2011 7/5/2012

peça 36, p. 84-85, 197-244, e

peça 37, p. 1-65

6ª PC 1º/1/2012 a

31/12/2012 12/5/2014 peça 37, p. 69-183

7ª PC 1º/1/2013 a

31/12/2013 12/5/2014 peça 37, p. 69, 184-246

8ª PC 1º/1/2014 a

31/12/2014 21/8/2015 peça 39, p. 2-11, 104-112)

9ª PC 1º/1/2015 a

11/8/2015 21/8/2015 peça 39, p. 2, 12-20, 27-33, 114-125)


201



Guarani (Pacig)

Critérios:

Instrução Normativa 1/97, STN, art. 21, §2º, e arts. 31 a 33

Termo de convênio, Cláusula quarta, § 1º (peça 24, p. 7)

Termo de convênio, Cláusula segunda, inciso I, alíneas ‘c’ e ‘i’, do ajuste (peça 24, p. 2-3)

Termo de convênio, Cláusula segunda, inciso II, alíneas ‘k’, ‘p’, e ‘t’ (peça 24, p. 4-5)

Cronograma de Desembolso do Plano de Trabalho (peça 41, p. 19)

Evidências:

Repasse de recursos (peça 19, p. 5-6)

Ofícios de encaminhamento das prestações de contas parciais (peça 28, p. 4-5; peça 31, p. 6-7;

peça 33, p. 4-5; peça 36, p. 84-85; peça 37, p. 69; e peça 39, p. 2)



Falta de cobrança por parte do concedente

Ausência de adequação dos prazos para apresentação de prestações de contas



Não atingimento das metas previstas no convênio (efeito potencial)

Prejuízo aos cofres públicos (efeito potencial)

Extensão demasiada da execução do convênio (efeito real)

Prejuízo à fiscalização pelo concedente e por parte dos órgãos de controle (efeito real)

Análise:

78. Quando houve o repasse dos recursos em desacordo com o cronograma de desembolso por

conta de decisão judicial, cabia ao Dnit tomar as providências para celebrar termo aditivo com vistas a

adequar o plano de trabalho e as previsões de apresentação de contas parciais. Contudo, aquela

autarquia deixou de adotar as medidas necessárias.

79. Passaram-se quase quatro anos do primeiro repasse até a apresentação da primeira prestação

de contas parcial. Todavia, não há nos autos documento que demonstre que a entidade repassadora

tenha efetivamente exigido a prestação de contas, com exceção do Ofício 404/2010/DPPS-Funai-MJ, de

23/6/2010, que menciona reunião realizada em novembro de 2009 entre o Dnit e a Funai, pela qual ficou

acertado que seria montada uma equipe técnica composta por membros das duas entidades com vistas a

ir às unidades gestoras executoras da convenente (Brasília/DF-194040, Curitiba/PR-194209 e Passo

Fundo/RS-194209) para conferir os documentos e os processos de compras de áreas adquiridas com

recursos do Pacig (peça 28, p. 186-187). A ata da suposta reunião realizada em 2009 não foi encontrada

entre os elementos encaminhados pelas unidades jurisdicionadas.

80. Após a primeira prestação de contas, a Funai passou a prestar contas anualmente, em que pese

não tenha sido possível detectar a circunstância que determinou esse prazo. A partir da quarta prestação

de contas a periodicidade anual não foi mais respeitada, sendo que a Funai apresentou a 4ª e 5ª

prestações de contas simultaneamente. O mesmo ocorreu com a 6ª e 7ª, bem como com a 8ª e 9ª

prestações de contas. Note-se, a título de exemplo, que a prestação de contas dos recursos aplicados

entre 2005 e 2007 foi apresentada apenas em 30/11/2009. Da mesma forma, os recursos relativos aos

exercícios de 2010 e 2012, somente tiveram suas prestações de contas apresentadas cerca de um ano e

quatro meses após os períodos a que se referiram, em 7/5/2012 e 12/5/2014, respectivamente.

81. É importante ressaltar que as prestações de contas parciais servem para trazer transparência

em ajustes de maior duração e para que o concedente acompanhe adequadamente a aplicação dos

recursos repassados ainda durante a vigência do convênio, de forma que seja possível colaborar com a

busca dos objetivos do ajuste, orientar o convenente, corrigir eventuais falhas e impropriedades, assim

como adotar providências em caso de má gestão dos recursos, inclusive com eventual rescisão do ajuste

202


e instauração de tomada de contas especial. No entanto, a intempestividade na apresentação não permite

que as prestações de contas parciais sejam efetivamente úteis, tanto para o controle da execução e do

cumprimento das metas e etapas previstas, quanto para eventuais adequações das ações realizadas.

82. Verifica-se, por um lado, significativa deficiência no acompanhamento do Dnit em relação ao

convênio. Entretanto, considerando que a irregularidade cometida pela autarquia concedente está

englobada no achado seguinte, relativo à fiscalização insatisfatória do ajuste, deixa-se de propor

medidas nesse momento.

83. Por outro lado, verifica-se que a Funai descumpriu o previsto no art. 21, § 2º, da IN STN

1/1997, bem como nas Cláusulas segunda, inciso II, alíneas ‘k’, ‘p’ e ‘t’, e Quarta 4ª, § 1º, do ajuste

(peça 24, p. 7). Contudo, ainda que com atraso, as prestações de contas parciais até 11/8/2015 foram

apresentadas pela Funai. Dessa forma, propõe-se determinar àquela Fundação que apresente, no prazo

de sessenta dias, a prestação de contas parcial referente ao período de 11/8/2015 a 31/12/2016.


84. Pelo exposto, propõe-se em relação ao presente achado, determinar à Funai que apresente ao

Dnit, no prazo de sessenta dias, a prestação de contas parcial do Convênio PP 0025/2002-00,

compreendendo o período até 31/12/2016.

II.4. Fiscalização do convênio insatisfatória

Tipificação:



85. Observa-se que a fiscalização exercida pelo Dnit no Convênio PP 0025/2002-00 tem sido

deficiente. Outros achados, reproduzidos anteriormente, reforçam essa conclusão, a exemplo da

aceitação de um plano de trabalho com detalhamento insuficiente e da intempestividade na apresentação

das prestações de contas parciais, sem que houvesse uma efetiva medida para que as contas fossem

apresentadas com mais brevidade. Além dessas situações, tratadas especificamente como achados, há

outros elementos que indicam a fragilidade na efetiva fiscalização dos recursos do convênio. Cabe

realizar um breve histórico dos fatos para avaliar como tem sido o acompanhamento do ajuste.

86. A análise procedida pelo Dnit relativa às três primeiras prestações de contas parciais (períodos

de 1º/1/2005 a 31/12/2007, 1º/1/2008 a 31/12/2008 e 1°/1/2009 a 31/12/2009), ilustram falhas no

acompanhamento realizado. Apresentadas pela Funai em 30/11/2009, 6/1/2010 e 5/3/2010,

respectivamente, as contas foram encaminhadas praticamente quatro anos após o primeiro repasse

financeiro e sete anos após o início de vigência do ajuste, sem que fosse identificada demanda concreta

do Dnit pelas prestações de contas. Após o encaminhamento, o Dnit identificou inconsistências nas

documentações encaminhadas, pelo que solicitou comprovantes de despesas, escrituras de terras

adquiridas e comprovantes do saldo final do convênio.

87. A Funai, mediante o Ofício 404/2010/DPDS-FUNAI-MJ, de 23/6/2010, encaminhou escrituras

relativas a aquisições de cinco áreas, previstas no Pacig e o Conrazao/Siafi da conta contábil

193290200, conta corrente 0250098422, que demonstraria os saldos inicial e final do período

(peça 28, p. 186-187). No mesmo expediente, aludiu-se à reunião realizada, em novembro de 2009, entre

o Dnit e a Funai, pela qual ficou acertado que seria montada uma equipe técnica, composta por

membros dos dois órgãos, incumbida de ir às unidades gestoras executoras da Funai, então responsáveis

pela execução do ajuste – Brasília/DF-194040, Curitiba/PR-194209 e Passo Fundo/RS-194209 – a fim

de conferir os documentos e os processos de compras de áreas adquiridas com recursos do Pacig (a ata

da suposta reunião realizada em novembro de 2009 não foi encontrada entre os elementos encaminhados

pelas unidades jurisdicionadas).

88. No mesmo expediente, chama a atenção o fato de que essa comissão teria sido formada em

razão da dispensa da apresentação de diversos documentos na prestação de contas em face do art. 28,

§ 1º, da IN STN 1/1997:

203


‘Art. 28. O órgão ou entidade que receber recursos, inclusive de origem externa, na forma

estabelecida nesta Instrução Normativa, ficará sujeito a apresentar prestação de contas final do total dos

recursos recebidos, que será constituída de relatório de cumprimento do objeto, acompanhada de:

(...)

§ 1º O convenente que integre a Administração Direta ou Indireta do Governo Federal, fica

dispensado de anexar à prestação de contas os documentos referidos nos incisos V, VI, VII, IX e X deste

artigo.’

89. A literalidade desse dispositivo implicaria a dispensa da Funai quanto à apresentação dos

seguintes documentos:

‘Art. 28. (...)

V - Relação de Pagamentos - Anexo V;

VI - Relação de Bens (adquiridos, produzidos ou construídos com recursos da União) - Anexo VI;

VII - Extrato da conta bancária específica do período do recebimento da 1ª parcela até o último

pagamento e conciliação bancária, quando for o caso;

(...)

IX - Comprovante de recolhimento do saldo de recursos, à conta indicada pelo concedente, ou

DARF, quando recolhido ao Tesouro Nacional.

X - Cópia do despacho adjudicatório e homologação das licitações realizadas ou justificativa para

sua dispensa ou inexigibilidade, com o respectivo embasamento legal, quando o convenente pertencer à

Administração Pública.

90. A despeito disso, a Coordenação-Geral de Meio Ambiente (CGMAB/Dnit) continuou apontando

irregularidades e solicitando correções (peça 29, p. 69-70 e 83-85).

91. Diante das inconsistências apontadas, a Funai prestou esclarecimentos relativos às três

primeiras prestações de contas por intermédio do Ofício 029/CGCAM/DPDS, de 4/1/2012

(peça 29, p. 108-114).’

92. Em de 7/11/2012, foi expedida a Nota Técnica NT-CTC-GERAL-DF-26/2012, elaborado pela

Empresa de Supervisão de Gerenciamento Ambiental (Esga), sobre a 1ª PC (peça 29, p. 137-153). Na

análise financeira procedida, conclui-se pela existência de despesas que não encontrariam amparo no

plano de trabalho aprovado, o que afrontaria o inciso IV do art. 8º da IN STN 1/1997, sugerindo-se que

seja encaminhado ofício à convenente visando obter justificativas e ajustes para as inconsistências

encontradas.

93. Ato contínuo, o Dnit encaminhou à Funai o Ofício 2474/DG, de 12/12/2012 (peça 29, p. 155-

179), em que relacionou despesas sem amparo no plano de trabalho, relativas às 1ª a 4ª prestações de

contas, bem como solicitou ajuste no Relatório de Execução Físico-Financeira relativa à 5ª PC (2011).

Em nova oportunidade a Funai enviou justificativas para as despesas questionadas, mediante a

Informação Técnica 035/COMCA/CGLIC/DPDS/13, de 25/1/2013 (peça 29, p. 181-213).

94. De acordo com os elementos encaminhados nos autos, não houve movimentação no processo

por quase um ano, quando, conforme se depreende do Memorando 96/CGMAB/DPP e da Nota Técnica

CT-CTC-GERAL-DF-05/2014, de 22/1/2014, em que a Esga trata da competência da CGMAB

(peça 29, p. 217-223), restou manifesto que o Dnit ainda tinha dúvidas sobre sua competência para

‘solicitar a prestação de contas de cunho financeiro’, ou, na melhor das hipóteses, sobre a possibilidade

de exigir da Funai os documentos referidos no art. 28, V, VI, VII e X, da IN STN 1/1997.

95. Submetida a questão à Procuradoria Federal Especializada junto ao Dnit, foi lavrado, em

14/2/2014, parecer que concluiu não ser necessária a exigência e apresentação dos referidos documentos

em relação à prestação de contas dos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta

(peça 29, p. 224-230). Tal conclusão partiu da premissa de que, sendo a Funai órgão integrante da

Administração Federal Indireta, também estaria sujeita à fiscalização de natureza contábil, financeira,

orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação

das subvenções e renúncia de receitas, exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,

204


com auxílio do Tribunal de Contas da União, e pelo sistema de controle interno de cada Poder, nos

termos dos arts. 70 e 71 da Constituição Federal. Ao tempo da elaboração desse parecer, já haviam sido

encaminhadas ao Dnit as cinco primeiras prestações de contas e nenhuma delas ainda havia sido

definitivamente apreciada pelo concedente.

96. Somente em outubro de 2014 houve a análise definitiva da 1ª prestação de contas (relativa a

recursos aplicados entre 2005 e 2007). Apesar das irregularidades identificadas, a 1ª prestação de

contas foi considerada regular, conforme demonstraram os seguintes expedientes:

a) Nota Técnica CT-CTC-GERAL-DF-24/2014, de 7/10/2014. Segundo a nota, os serviços foram

executados de acordo com as normas do Dnit e os objetivos foram alcançados, bem como os recursos

tiveram boa e regular aplicação (peça 30, p. 2-21);

b) Parecer da CGMAB, de 9/10/2014. Em análise formal, a Coordenação Geral de Meio Ambiente

(CGMAB/Dnit) considerou que a Funai demonstrou a execução de recursos no montante de

R$ 5.282.458,31 e foram informados os rendimentos de aplicação financeira auferidos no período, no

valor de R$ 1.856.335,90 (peça 30, p. 22-23);

c) Homologação da prestação de contas pela Diretoria de Planejamento e Pesquisa (DPP/Dnit),

em 14/10/2014 (peça 30, p. 24).

97. Observa-se que as inconsistências preliminarmente apontadas pelo órgão repassador, relativas

a despesas não amparadas no plano de trabalho, deixaram de ser consideradas pelo Dnit em função,

muito provavelmente, da interpretação de que a autarquia não deteria competência para demandar

elementos para a Funai.

98. A mesma situação ocorreu nas prestações de contas seguintes. Especificamente no que tange

aos anos de 2008 e 2009, após terem sido inicialmente detectadas inconsistências com despesas

supostamente não previstas no plano de trabalho, as contas acabaram sendo aprovadas pelo Dnit, sem

que fosse realizada análise aprofundada nas despesas inicialmente tidas como indevidas. Os seguintes

documentos, relacionados resumidamente abaixo, apontam essa ocorrência:

a) Ofício 59/2011/DPP, de 12/8/2011. Dnit informa à Funai sobre necessidade de correção das

inconsistências, ref. 2ª prestação de contas (peça 31, p. 227-229);

b) Ofício 61/2011/DPP, de 12/8/2011. Dnit informa à Funai sobre necessidade de correção das

inconsistências, ref. 3ª prestação de contas (peça 35, p. 103-105);

c) Ofício 029/CGCAM/DPDS, de 4/1/2012. Funai apresenta esclarecimentos sobre as 1ª, 2ª e 3ª

PCs (peça 32, p. 19-25);

d) Ofício 2474/DG, de 12/12/2012, encaminhado pelo Dnit à Funai. São relacionadas despesas

sem amparo no plano de trabalho. O ofício também faz referência a despesas indevidas relativas às 1ª a

4ª PC e necessidade de ajuste no Relatório de Execução físico-financeira relativa à 5ª PC (2011)

(peça 32, p. 55-67);

e) Ofício 70/2013/DPDS-FUNAI-MJ, de 28/1/2013. Funai encaminha ao Dnit a Informação

Técnica 035/COMCA/CGLIC/DPDS/13, de 25/1/2013 em que a Funai responde aos questionamentos

(peça 32, p. 68-87, 95-109);

f) Parecer da CGMAB, de 21/10/2014. CGMAB/Dnit considerou que a Funai demonstrou a

execução dos recursos no objeto do convênio. A análise da CGMAB foi adstrita a aspectos formais. Ref.

2ª prestação de contas (peça 32, p. 145-147);

g) DPP/DNIT homologa a 2ª prestação de contas, sem ressalvas, em 23/10/2014 (peça 32, p. 148);

h) Parecer da CGMAB, de 7/11/2014, ref. 3ª prestação de contas. Em análise formal, a CGMAB

considerou que a Funai demonstrou a execução dos recursos no objeto do convênio. Observa-se que a

análise da CGMAB foi adstrita a aspectos formais, ante a alegada vedação quanto à solicitação de mais

elementos, os quais permitiriam a aferição dos aspectos financeiros (peça 36, p. 69-70);

i) DPP/DNIT homologa a 3ª prestação de contas, sem ressalvas, em 10/11/2014 (peça 36, p. 71).

99. Igualmente, nas contas posteriores, de 2010 a 2015 (4ª a 9ª prestações de contas), não foram

detectados indícios de que o órgão repassador tenha examinado se a natureza das despesas estava de

205


acordo com o previsto no plano de trabalho. Verifica-se, entretanto, que tais contas ainda estão

pendentes de aprovação pelo Dnit, em função de inconsistências nos relatórios de execução física

apresentados pela Funai, em que, ante a deficiência de indicadores para medir a execução física das

ações, constaram percentuais financeiros, chegando-se a incoerências de percentuais superando os

100% do previsto para ser executado. Conforme o Ofício 36/2016/CGMAB/DPP, de 8/1/2016, nas cinco

últimas prestações de contas, alguns itens constavam com execução superior a 100% (peça 38, p. 107-

132).

100. Apenas a título de informação neste ponto do relatório, após a solicitação de providências à

Funai para regularizar a situação, de forma que os valores refletissem os reais percentuais na execução

do objeto, foi realizada, em 1º/6/2016, reunião entre os órgãos para, além de adequar o relatório de

execução física, alterar o plano de trabalho e avaliar os recursos necessários para concluir o programa

(peça 39, p. 180-182). A questão está atualmente sendo tratada pela Funai e pelo Dnit, conforme

Informação Técnica 253/2016/COMCA/CGLIC/DPDS/Funai-MJ (peça 77, p. 106-117).

101. Outra situação que ilustra a deficiência na fiscalização exercida pelo Dnit é a inexistência

tanto da apresentação, por parte do concedente, quanto da exigência, por parte do concedente, dos

relatórios mensais de execução para informação e acompanhamento das atividades desenvolvidas,

conforme previstos na Cláusula Segunda, II, u, do termo de convênio. Na documentação do convênio

encaminhada tanto pela Funai quanto pelo Dnit em resposta aos ofícios expedidos pela equipe de

fiscalização percebeu-se não haver tais relatórios, tampouco elementos que indiquem que esses

relatórios tenham sido exigidos pelo concedente.

102. Importa registrar, por fim, o fato de o órgão concedente não ter condicionado a continuidade

do convênio à atualização do plano de trabalho por termos aditivos, considerando que os relatórios de

cumprimento do objeto, apensados em todas as prestações de contas encaminhadas pela Funai, já

conterem indicativos que a execução do ajuste não apresentava exata consonância com as metas

previstas no plano de trabalho original. No caso, era esperado e exigível a elaboração de termos aditivos

ao convênio, não apenas para prorrogar o prazo, tal como previsto na Cláusula Segunda, II, k, do termo

de convênio, abaixo transcrita:

‘CLÁUSULA SEGUNDA – DAS OBRIGAÇÕES DAS PARTES

(...)

II – Constituem obrigações da convenente:

(...)

k) providenciar a elaboração e reprogramação dos Planos Operativos, Planos Anuais de Trabalho,

Termos de Referência, Relatórios e Prestações de Contas necessários à execução do objeto deste

Convênio e submetê-los ao Concedente.’



Guarani (Pacig)

Critérios:

Lei 8.666/93, art. 116, § 3º, I

Decreto-Lei 200/67, art. 10, § 6º

Instrução Normativa 1/1997, STN, art. 21, §4º, I. art. 31, § 1º, art. 8º, IV

Termo de Convênio, Cláusula Segunda, I, ‘c’ e ‘i’; Cláusula Segunda, II, ‘u’

Evidências:

Ofício 436/2010/CGMAB/DPP, de 15/4/2010, que tratou de inconsistências relativas à 1ª prestação

de contas (peça 28, p. 179)

Ofício 435/2010/CGMAB/DPP, de 15/4/2010, 2ª prestação de contas (peça 28, p. 188)

Ofício 440/2010/CGMAB/DPP, de 15/4/2010, 3ª prestação de contas (peça 28, p. 196)



206



Parecer da CGMAB, de 9/10/2014 (peça 30, p. 22-23)



Ofício 2474/DG, de 12/12/2012 (peça 32, p. 55-67)

Memorando 49/2017-CGMAB/DPP em resposta ao Ofício de Requisição 06-417/2016

(peça 101, p. 18)


Limitação indevida da atividade de fiscalização por parte do concedente

Omissão por parte do Dnit


Prejuízo na execução do convênio (efeito real)



Análise:

103. No exame preliminar das três primeiras prestações de contas (2005 a 2007, 2008 e 2009)

apresentadas pela Funai, o Dnit identificou inconsistências relacionadas a despesas realizadas sem

amparo no plano de trabalho. Após consulta à Procuradoria Federal Especializada a respeito da

competência do Dnit para exigir os documentos especificados no art. 28, incisos V, VI, VII, IX e X, da IN

STN 1/1997, no âmbito do Convênio PP 0025/2002-00, cuja conclusão foi pela desnecessidade de

exigência e de apresentação dos referidos documentos em relação à prestação de contas, o Dnit deixou

de pronunciar-se pela regularidade ou não das mencionadas despesas. Nas seis prestações de contas

parciais posteriormente apresentadas pela Funai, relativas aos exercícios de 2010 a 2015, não houve

sequer apontamento de inconsistências dessa natureza.

104. O núcleo da questão não é apenas avaliar se é ou não devida a dispensa do convenente que

integre a Administração Direta ou Indireta do Governo Federal de anexar à prestação de contas os

documentos referidos nos incisos V, VI, VII, IX e X do art. 28, da IN STN 1/1997, e a consequente

desnecessidade do ente repassador em exigir tais elementos. Importa questionar se tal dispensa, oriunda

da literalidade da norma, poderia implicar o afastamento da competência do concedente, o Dnit, de

avaliar adequadamente a regularidade das despesas efetuadas, o que, no presente caso concreto,

aparenta ter de fato ocorrido.

105. Os motivos que levaram o legislador a prever a dispensa da apresentação de tais elementos

por órgãos ou entidades integrantes da Administração podem ser fundamentados no que considerou a

Procuradoria Federal Especializada: estarem essas entidades sujeitas à fiscalização de natureza

contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade,

economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, exercida pelo Congresso Nacional,

mediante controle externo, com auxílio do Tribunal de Contas da União, e pelo sistema de controle

interno de cada Poder, nos termos dos arts. 70 e 71 da Constituição Federal. Além dessa possibilidade, o

fundamento para a dispensa prevista no dispositivo pode estar amparada na possibilidade de o

concedente suprir tais informações por meio de consulta a sistemas utilizados pela Administração

Pública Federal, a exemplo do Siafi, bem como na celeridade e na suposta presunção de legitimidade nos

atos praticados pelos órgãos e entidades públicas.

106. Independentemente dessa discussão e da eventual procedência do parecer da PFE/Dnit,

certamente não foi intenção do legislador que o dispositivo previsto na IN STN 1/1997 resultasse na

fragilização da atividade de controle e fiscalização por parte do repassador de recursos públicos. No

caso concreto, a aplicação irrefletida da norma fez com que despesas, constantes nas três primeiras

prestações de contas, tidas inicialmente pelo Dnit como desconformes com o plano de trabalho,

deixassem de ser avaliadas pela entidade concedente com a devida precisão. Com essa linha de

207


interpretação, observa-se que nas seis prestações de contas seguintes (2010 a 2015), não houve qualquer

crítica por parte do Dnit sobre a regularidade das despesas realizadas pela Funai.

107. Relativamente a essa falha, considerando que a conduta do gestor baseou-se na literalidade

da norma reforçada pelo citado parecer jurídico, acredita-se não ser conveniente apurar sua

responsabilidade pela impropriedade. Entretanto, considerando que o convênio ainda está em

andamento, é possível ao concedente sanear a impropriedade. Assim, propõe-se determinar ao Dnit, que,

no prazo de sessenta dias, realize análise de todas as nove prestações de contas apresentadas no âmbito

do Convênio PP 0025/2002-00, promovendo cuidadoso exame sobre a regularidade das despesas

realizadas e do atingimento dos objetivos do ajuste, em especial no que se refere às despesas

relacionadas no Ofício 2474/DG, de 12/12/2012, em que foram questionadas despesas sem amparo no

plano de trabalho aprovado, em desacordo com o inciso IV do art. 8º da IN STN 1/1997.

108. Quanto à apresentação de relatórios mensais de execução pela Funai ao Dnit, conforme

previsto na Cláusula Segunda, II, u, verifica-se, conforme resposta ao Ofício de Requisição 06-417/2016

(peça 101, p. 18), que o Dnit nunca recebeu tais relatórios. Entretanto, mesmo que não oficializada por

meio de termo aditivo, a forma de acompanhamento do convênio foi alterada ao longo da execução do

ajuste mediante entendimento mútuo entre os dois órgãos.

109. Na resposta ao ofício de requisição, o Dnit informou que acompanha as atividades e

resultados do convênio com base em dois procedimentos: a análise das prestações de contas solicitadas

pelo Dnit e encaminhadas pela Funai, e por meio de vistorias de acompanhamento realizadas pela

Gestora Ambiental da BR-101 Sul (Esga). Constata-se, dessa forma, que os procedimentos de

acompanhamento, ainda que existentes, estão em desacordo com os adotados na prática pela autarquia

em ajuste com a Funai.

110. No que tange à apresentação anual das prestações de contas parciais, e não na forma prevista

na IN STN 1/1997 (apresentação da prestação de contas parcial antes da liberação da segunda parcela

seguinte), não foi possível identificar qual o fundamento nem a partir de que momento essa sistemática

foi adotada. A intempestividade na apresentação das prestações de contas, objeto de achado específico

neste relatório, corrobora para a conclusão sobre a deficiência na fiscalização exercida pelo Dnit.

111. Há que se considerar, ainda, que nos termos do art. 36, III, da IN STN 1/1997, a falta de

apresentação das prestações de contas parciais e final, nos prazos estabelecidos constitui motivo para

rescisão do convênio. Assim, considerando que o primeiro repasse ocorreu em 6/12/2005 e a primeira

prestação de contas parcial do ajuste, relativa ao período compreendido entre 1º/1/2005 e 31/12/2007,

somente foi apresentada em 30/11/2009, isto é, quase quatro anos após o repasse, o cumprimento literal

da norma resultaria a rescisão do ajuste.

112. As deficiências identificadas na fiscalização e acompanhamento do ajuste por parte do Dnit

até poderiam ensejar a responsabilização dos gestores que contribuíram para a impropriedade.

Entretanto, a apuração da conduta e da parcela de responsabilidade de cada um dos inúmeros gestores

que estiveram envolvidos no acompanhamento do ajuste durante os quase quinze anos em que o convênio

está em execução acaba sendo contraproducente, o que resultaria no prejuízo aos princípios da

celeridade processual e da duração razoável do processo. Ademais, percebe-se, ao menos no que tange

ao convênio ora tratado, que o ambiente de controle da unidade concedente é frágil, sendo até mesmo

temerário apontar um ou alguns responsáveis pela irregularidade.

113. Com isso, prefere-se adotar, no caso específico do presente trabalho, uma orientação mais

pedagógica do que sancionatória, de modo a possibilitar a melhoria dos controles adotados para este e

outros ajustes que venham a ser firmados pelo órgão, bem como a solução das impropriedades

identificadas no caso concreto. Assim, no que se refere às fragilidades identificadas, propõe-se expedir

ciência ao Dnit.


114. Pelo exposto, propõe-se:

208


a) determinar ao Dnit que realize, no prazo de sessenta dias, análise de todas as nove prestações

de contas apresentadas no âmbito do Convênio PP 0025/2002-00, em atendimento ao art. 31, da IN STN

1/1997, promovendo cuidadoso exame sobre a regularidade das despesas realizadas e do atingimento

dos objetivos do ajuste, em especial no que se refere às despesas relacionadas no Ofício 2474/DG, de

12/12/2012, em que foram questionadas despesas sem amparo no plano de trabalho aprovado, em

desacordo com o inciso IV do art. 8º da IN STN 1/1997;

b) dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) de que a

assinatura de convênios com detalhamento insuficiente do plano de trabalho, a omissão quanto à

intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais, a análise pouco aprofundada de

prestações de contas de ajustes e a omissão quanto à não apresentação de documentos por parte do

convenente, tais como, no caso concreto, dos relatórios mensais de execução, afronta os princípios da

legalidade, da economicidade, da transparência, que devem ser observados pela Administração Pública.

II.5. Execução parcial do objeto pactuado

Tipificação:



115. O plano de trabalho do Convênio PP 0025/2002-00 apresenta-se organizado em seis metas,

sendo quatro de responsabilidade da Funai (1-Monitoramento, 2-Fundiário, 3-Infraestrutura, 4-Sócio-

Econômico-Ambiental) e duas de responsabilidade do Dnit (5-Construção de Passagens

Subterrâneas/Passarelas e 6-Colocação de Placas, Redutores de Velocidade, Ruído e Poeira), conforme

peça 40, p. 5-12. As metas estão detalhadas por comunidade indígena no documento Proposta de

Programa de Apoio às Populações Indígenas – Duplicação da BR-101 (Proposta Pacig), que é parte

integrante do termo de convênio, conforme sua cláusula primeira, parágrafo único.

116. Verifica-se que parte das ações previstas nos subprogramas estão, apesar dos quase quinze

anos de execução do ajuste, pendentes de implantação. No que tange ao subprograma monitoramento,

subdividido em quatro etapas, a verificação da sua execução física fica parcialmente prejudicada em

razão da falta de detalhamento das metas, conforme já relatado no Achado III.1 deste relatório.

Observou-se, contudo, a edição de duas publicações sobre a cultura guarani, previstas na etapa C deste

subprograma, conforme exemplares apresentados à equipe de fiscalização.

117. A Funai, por sua vez, registra, no último relatório de execução físico-financeira elaborado em

17/11/2016, o cumprimento integral das etapas ‘B - Reunião com lideranças’, ‘C - Publicação de livro

sobre cultura Guarani’ e ‘D - Equipagem dos postos para monitoramento’. O mesmo relatório aponta o

percentual de 51% de execução da Etapa A - ‘Gerência do programa’ (peça 77, p. 184).

118. Especificamente quanto ao subprograma fundiário, o ponto mais relevante refere-se à etapa

A – ‘Aquisição de imóveis’, em que foi prevista a aquisição de sete terras como medida de compensação

de sete comunidades indígenas impactadas. A equipe de fiscalização localizou escrituras públicas

registradas em cartórios de registro de imóveis das propriedades adquiridas para as sete comunidades

indígenas. Contudo, a meta não está concluída, pois, segundo registro da Funai, está pendente a

aquisição de outra área, além da já adquirida, para a comunidade de Riozinho, localizada no Rio

Grande do Sul (peça 76, p. 19). Também está pendente de atendimento a disponibilização de nove áreas

às margens da BR-101, previstas inicialmente no plano de trabalho, para um quiosque e oito casas de

artesanato.

119. No que concerne ao subprograma de infraestrutura, a equipe de fiscalização analisou a

documentação apresentada pelo Dnit e pela Funai, bem como realizou vistoria in loco nas comunidades

indígenas de Morro dos Cavalos, Massiambu, Cambirela e Praia de fora, e coletou informações com

indígenas, servidores das citadas entidades e da Esga. O exame demonstrou não terem sido construídas,

até o momento, casas comunitárias, escolas, postos médicos, casas de artesanato, quiosque de

artesanato, estufas, galpão de madeira, tampouco prestados serviços de paisagismo e realizadas

instalações de energia solar e de telefones comunitários.

209


120. Muito embora esteja prevista no plano de trabalho a construção de 122 casas, foram

construídas 82 residências, conforme o último relatório de Execução Físico-Financeira atualizado pela

Funai em 17/11/2016 (peça 77, p. 184 – quadro anexo à Informação Técnica 253/2016, de 24/10/2016).

Nas comunidades em que houve vistoria in loco foi constatado que todas as residências concluídas foram

construídas com instalação de água e fossa séptica.

121. Conforme já comentado no Achado III.2, as casas foram construídas não só nas aldeias

previstas inicialmente no Pacig, mas também naquelas formadas em decorrência da aquisição das terras

no âmbito do convênio. Para construção das residências foram celebrados seis contratos com as

seguintes empresas:

a) Contrato 114/2008; com a empresa Concitec Construções Ltda. – CNPJ 07.068.815/0001-51,

para a construção de 58 casas em Santa Catarina (cópia solicitada à Funai e não apresentada);

b) Contrato 299/2008, com a empresa Concitec Construções Ltda. – CNPJ 07.068.815/0001-51,

para a construção de 27 casas no Estado do Rio Grande do Sul (peça 81, p. 64-72);

c) Contrato 028/2012, com a empresa Construtora LG Ltda. – CNPJ 04.363.882/0001-00, para a

construção de 54 casas em comunidades indígenas de Santa Catarina (contrato à peça 93, p. 110-123;

termos de recebimento à peça 94, p. 375-467);

d) Contrato 037/2012, de 13/4/2012, com a empresa Rio Madeira Construtora Ltda. –

CNPJ 08.442.559/0001-83, para a construção de 28 casas no Estado do Rio Grande do Sul (contrato à

peça 86, p. 119-133; termos de recebimento à peça 87, p. 99-151);

e) Contrato 071/2015, com a Construtora LG Ltda. – CNPJ 04.363.882/0001-00, para a

construção de quatro casas na TI Cambirela e uma casa na aldeia Praia de Fora (peça 94, p. 469-499);

f) Contrato 192/2015, com a empresa Trio Construtora e Incorporadora Ltda. –

CNPJ 14.121.132/0001-68, para a construção de quatro casas em dois blocos na aldeia urbana Praia de

Fora – obra em andamento.

122. No que tange aos contratos 114 e 299/2008 firmados com a empresa Concitec Construções,

não há registro de que sequer uma das 85 casas tenha sido entregue. Com base na documentação

apresentada pela Funai e pelo Dnit não é possível chegar a um número exato das casas que tiveram sua

execução iniciada. Por exemplo, levando-se em consideração os relatórios de vistorias realizados no

final de 2009 pela Funai, chega-se a 43 casas iniciadas, mas não concluídas (relatório de serviços

realizados, assinado em 11/12/2009: das 58 casas previstas para SC, trinta estavam em execução,

peça 33, p. 54-59; laudo técnico de vistoria, de 26/11/2009: treze casas iniciadas das 27 contratadas no

Rio Grande do Sul, peça 33, p. 88-92). Por outro lado, na Informação

Técnica 214/2016/COMCA/CGLIC/SPDS/Funai-MJ, o número de casas iniciadas pela empresa Concitec

chega a apenas vinte (peça 76, p. 11-23). De toda a forma, é incontroverso o fato de que nenhuma das 85

casas previstas nos mencionados contratos foram integralmente concluídas.

123. Além disso, as casas apresentavam problemas graves de acordo com os relatórios de vistoria

elaborados por técnicos da Funai. Dentre as falhas citadas, encontram-se: armadura exposta do pilar

sujeita à corrosão e sem o cobrimento mínimo necessário para garantir a durabilidade da estrutura,

armadura exposta com película de ferrugem na viga do cintamento superior da residência, armadura

exposta na coluna de sustentação do telhado, trincas em vigas em razão de mal acabamento da estrutura,

segregação do material da coluna devido à incorreta vibração do concreto, falhas na concretagem da

coluna, execução incorreta da estrutura, ferragem aparente, cobertura sem fixação das telhas, forro de

madeira com acabamento de baixa qualidade, baldrame sem impermeabilização, entre outras

(peça 33, p. 36-85).

124. Há relato de que houve o atendimento de melhorias solicitadas, porém não foram

especificados os itens saneados (peça 33, p. 91). Todavia, documento constante da peça 96 faz referência

a casas inacabadas e completamente abandonadas.

125. Depreende-se que embora algumas casas com execução iniciada tenham percentual

significativo de execução (acima de 90% peça 33, p. 89), não há, como era de se esperar, termo de

210


recebimento das casas, ou seja, nenhuma foi entregue formalmente. Apesar de estarem inconclusas, há

famílias indígenas utilizando algumas casas parcialmente executadas pela Concitec (peça 33, p. 79-82).

126. Após os problemas ocorridos na execução do contrato com a empresa Concitec, a Funai

realizou novos processos de contratação para 82 casas. Assim, foram firmados os contratos 028/2012 e

037/2012, celebrados com as empresas Construtora LG Ltda. e Rio Madeira Construtora Ltda.,

respectivamente. Ambos os ajustes já estão concluídos, constando os termos de recebimento das casas na

peça 94, p. 367-467, e na peça 87, p. 99-151, respectivamente. Todavia, para ambos os contratos há

relatos de patologias nas casas construídas.

127. Relativamente às casas construídas pela empresa LG Construtora Ltda. em Santa Catarina,

nas TI Morro dos Cavalos, Massiambu, Amaral, Major Gercino, Morro da Palha e Canelinha,

documento encaminhado por servidora da Funai, constante da peça 96, registra patologias nas calçadas,

falta de acabamento, umidade, infiltrações, problemas nos pisos e nos banheiros.

128. Esta equipe de fiscalização, em visita às comunidades de Massiambu e Morro dos Cavalos

também verificou problemas nas residências edificadas pela Construtora LG. Durante a vistoria in loco,

foram constatadas as seguintes irregularidades:

a) ausência de muretas nas varandas das casas na TI Morro dos Cavalos;

b) erosão no limite da calçada com o terreno natural, atingindo, em muitos casos, a integridade

física da calçada;

c) erosão da calçada;

d) calçada com argamassa de baixa qualidade em desintegração;

e) calçada executada sobre reaterro não compactado, casando desnivelamento;

f) casa construída muito próxima a talude com inclinação inadequada e sem proteção/contenção;

g) material erodido do talude acumulando sobre a calçada;

h) reboco de baixa qualidade;

i) reboco desagregado por possível falta de cimento no traço;

j) contrapiso executado com espessura insuficiente e/ou deficiência na resistência;

k) contrapiso desnivelado por possível falta de compactação do reaterro;

l) argamassa do contrapiso de baixa qualidade;

m) possível deficiência de argamassa para fixação de cerâmica e falta de proteção nas bordas;

n) meia parede sem proteção no seu topo;

o) meia parede tombada devido à falta de correta fixação à estrutura principal;

p) falta de fixação das telhas na estrutura do telhado;

q) trincas decorrentes de problema estrutural das fundações;

r) ausência de cintas de concreto no topo das paredes;

s) falta de amarração entre paredes;

t) forro com frestas, possivelmente devido à baixa qualidade da madeira;

u) armação de pilar exposta por possível baixa qualidade do concreto;

v) armação de pilar não penetra na estrutura da fundação;

w) possível desalinhamento do pilar com a fundação; e

x) proximidade desnecessária e irregular entre casas.

129. No que concerne às casas construídas pela Rio Madeira Construtora Ltda. no Estado do Rio

Grande do Sul, técnico da Funai elaborou relatório de vistoria com registro de diversos problemas:

goteiras a partir da cumeeiras, instalações elétrica e hidráulica inacabadas em algumas casas ou com

necessidade de revisão, calçadas ao redor da casa destruídas, possível utilização de telhas de chiqueiros

construídos pela Emater para cobertura das casas pela contratada, problemas nos pisos, janelas e

chuveiros, fissuras na mureta do terraço, necessidade de adequação do tratamento de esgoto

(peça 87, p. 182-188, e p. 219-221). A empresa alega problemas relacionados ao projeto (‘excesso de

espigões utilizados como detalhe arquitetônico’ nas coberturas das casas – peça 87, p. 197), fato que foi

contestado pela Funai (peça 87, p. 216).

211


130. Em atendimento à decisão proferida na Ação Civil Pública 5010487-74.2010.404.72.00, foi

firmado o Contrato 071/2015 para construção de uma casa na aldeia urbana de Praia de Fora e quatro

na TI Cambirela. A casa em Praia de Fora e duas das quatro casas previstas para a TI Cambirela já

estão sendo utilizadas, conforme constatou a equipe de fiscalização em visita in loco, muito embora não

tenham sido localizados termos de recebimento (relatório fotográfico à peça 161, p. 57-60). Já as outras

duas casas do mesmo contrato previstas para a TI Cambirela estão em fase de acabamento, conforme

verificado pela equipe (peça 161, p. 54-55). Porém, as obras encontram-se paradas em razão de decisão

judicial, conforme relatado pela equipe do Dnit que acompanhou a vistoria.

131. Por fim, no que se refere ao Contrato 192/2015, também foi realizada vistoria in loco nas

obras de Praia de Fora. Verificou-se, na ocasião, que as quatro casas estão em fase de acabamento.

132. A verificação da execução do subprograma sócio-econômico-ambiental ficou prejudicada

pelas razões a seguir expostas. O plano de trabalho apresenta metas unitárias para apenas quatro das

sete etapas desse subprograma:

Meta Etapa

Fase Especificação

Indicador

Físico Duração

Quant. Início Término

IV

SUBPROGRAMA SÓCIO-ECONÔMICO-

AMBIENTAL (*) 11/2002 11/2017

A Aquisição de animais U 82 11/2002 11/2017

B

Infraestrutura (benfeitorias – curral,

potreiro, chiqueiro, apiário, aviário e

açude)

U 32 11/2002 11/2017

C Apoio técnico - - 11/2002 11/2017

D Consultoria Técnica (projetos econômicos e

ambientais) - - 11/2002 11/2017

E Pomar - - 11/2002 11/2017

F Junta de boi, arado de ferro, carroção,

barco (batera) e carroça U 16 11/2002 11/2017

G Melhoria e conservação de acesso a terra

indígena U 1 11/2002 11/2017

(*) Subprograma deve ser adequado a cada terra indígena, observando suas peculiaridades

Fonte: peça 39, p. 133

133. O Relatório de Execução Físico-Financeira elaborado por ocasião da última prestação de

contas apresenta percentuais financeiros para cada etapa do subprograma e não valores unitários das

metas ou percentuais em relação às metas físicas.

134. Após verificar inconsistências no Plano de Trabalho e nas metas detalhadas no documento

Proposta Pacig, a Funai, por meio da Informação Técnica 253/2016/COMCA/CGLIC/DPDS/Funai-MJ,

atualizou o Relatório de Execução Físico-Financeira especificamente quanto ao subprograma sócio-

econômico-ambiental, introduzindo metas não pactuadas formalmente por meio de termo aditivo e que

não se prestam a caracterizar o efetivo estágio de execução do ajuste. Isso porque as metas previram

como indicador o número de aldeias a serem contempladas em cada etapa do subprograma

(peça 77, p. 186).

135. A título de exemplo pode-se citar a etapa ‘A – Aquisição de animais’, em que há a previsão de

aquisição de bois, galinhas, porcos, cavalos, dentre outros animais. Nesse caso, o atendimento parcial de

uma das comunidades não teria como ser adequadamente demonstrado no quadro de execução física

utilizando o novo indicador adotado pela Funai.

136. Durante as vistorias in loco realizadas pela equipe de fiscalização nas aldeias Morro dos

Cavalos, Massiambu, Cambirela e Praia de Fora, os representantes das comunidades vistoriadas foram

questionados quanto ao recebimento de animais, mudas de plantas e assistência técnica. De acordo com

212


os representantes das comunidades visitadas, não houve recebimento de animais, porém as comunidades

de Morro dos Cavalos, Cambirela e Praia de Fora receberam mudas de plantas. Não houve menção

acerca de assessoria técnica às comunidades beneficiadas com as mudas. A equipe de fiscalização

também identificou mudas de árvores frutíferas plantadas próximo às casas construídas com recursos do

Pacig, contudo não foi possível verificar as quantidades e se todas as variedades previstas foram

distribuídas em razão do tempo decorrido e do fato de que nem todas as mudas plantadas sobrevivem.

137. Em atendimento ao Ofício de Requisição 6-417/2016, o Dnit apresentou Relatório de

Atendimento do PBA da BR-101 – Trecho Sul elaborada pela Esga. No referido documento, a empresa de

supervisão ambiental relata o plantio de ‘frutíferas cítricas’, mandioca, banana, cana, mamão, uva, bem

como o recebimento de adubo orgânico para o plantio (peça 103, p. 65-79).

138. Conforme Informação Técnica 26/SEGAT/CRLS/2013, de 19/9/2013 (peça 38, p. 80-83), em

Santa Catarina o subprograma vem sendo executado pela própria Coordenação Regional do Litoral

Sul/SC (CRLS); no Rio Grande do Sul, através de contratação por inexigibilidade de licitação junto à

Emater/RS. Em Santa Catarina, a execução do subprograma foi bastante reduzida. Apenas três ações

foram desenvolvidas nas TIs do citado Estado, de forma parcial: aquisição de mudas, aquisição de

ferramentas e aquisição de caixas de abelhas. Havia compromisso de conclusão para o primeiro

semestre de 2014.

139. A Informação Técnica 253/2016/COMCA/CGLIC/DPDS/Funai-MJ, por sua vez, confirma a

execução apenas pontual do subprograma sócio-econômico-ambiental em Santa Catarina e sua execução

pela Emater no Estado do Rio Grande do Sul (peça 76, p. 30). Os Relatórios de Cumprimento do Objeto

relativo a 2014 e 2015 apontavam dificuldades para a execução do programa em Santa Catarina e

previsão de sua execução em 2016 (peça 39, p. 104-112 e 114-125).

140. Os dois subprogramas de responsabilidade do Dnit (5-Construção de Passagens

Subterrâneas e Passarelas e 6-Colocação de Placas, Redutores de Velocidade, Ruído e Poeira) não

foram avaliados pela equipe de fiscalização tendo em vista que não foram definidas metas específicas

para tais subprogramas, bem como não estavam previstos recursos no âmbito do convênio para sua

execução. Contudo, a equipe de fiscalização verificou, na frente da entrada da TI Morro dos Cavalos

uma passarela e algumas placas de sinalização. Igualmente, durante vistoria in loco na TI Cambirela foi

possível constatar a existência de passagem subterrânea à rodovia.



Guarani (Pacig)

Critérios:

IN STN 1/1997, art. 22

Termo de convênio, cláusulas primeira e segunda, inciso II, alíneas ‘a’ e ‘b’

Metas definidas no plano de trabalho do ajuste (peça 39, p. 127-134)

Metas detalhadas no documento Proposta de Programa de Apoio às Populações Indígenas –

Duplicação da BR-101 (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15)

Evidências:

Relatório fotográfico – vistoria in loco (peça 161)

Contrato 299/2008, com a empresa Concitec Construções Ltda. – CNPJ 07.068.815/0001-51, para

a construção de 27 casas no Estado do Rio Grande do Sul (peça 81, p. 64-72)

Contrato 028/2012, com a empresa Construtora LG Ltda. – CNPJ 04.363.882/0001-00, para a

construção de 54 casas nas comunidades indígenas de SC (peça 93, p. 110-123)

Contrato 037/2012, de 13/4/2012, com a empresa Rio Madeira Construtora Ltda. – CNPJ

08.442.559/0001-83, para a construção de 28 casas no Estado do Rio Grande do Sul (contrato à

peça 86, p. 119-133)

213


Contrato 071/2015, com a empresa com a empresa Construtora LG Ltda. – CNPJ

04.363.882/0001-00, para a construção de quatro casas na TI Cambirela e uma casa na aldeia Praia de

Fora (peça 94, p. 469-499)

Relatórios semestrais de acompanhamento do PBA elaborados pela Esga (peças 102 e 103)

Relatórios de acompanhamento da execução dos contratos para construção das casas elaborados

por servidores da Funai (peça 33, p. 36-85; peça 87, p. 182-188, e p. 219-221)

Dois Livros sobre cultura guarani apresentados à equipe de fiscalização

Informação Técnica 214/2016/COMCA/CGLIC/SPDS/Funai-MJ (peça 76, p. 11-23)

Informação Técnica 253/2016/COMCA/CGLIC/DPDS/Funai-MJ (peça 77, p. 106-117)

Informação Técnica 26/SEGAT/CRLS/2013 (peça 38, p. 80-83)

Relatório de Execução Físico-Financeira anexo à Informação Técnica

253/2016/COMCA/CGLIC/DPS/Funai-MJ, de 24/10/2016 (peça 77, p. 118-190)

Relatório de Execução Físico-Financeira da 9ª Prestação de Contas do convênio (peça 39, p. 13-

16)


Possível falta de capacidade operacional da unidade da Funai responsável pela execução do

convênio


Metas insuficientemente detalhadas

Deficiência na fiscalização dos contratos para construção de casas

Falta de fiscalização efetiva do convênio por parte do concedente





Frustração das comunidades indígenas quanto ao atendimento tempestivo de suas necessidades

(efeito real)

Análise:

141. O detalhamento insuficiente das metas pactuadas e a morosidade na execução do convênio, já

mencionados neste relatório, dificultam o acompanhamento da execução do ajuste. Conforme já

comentado na ‘Situação Encontrada’, a execução do subprograma monitoramento não pode ser

devidamente aferida, nada obstante a constatação da edição dos dois livros sobre a cultura guarani. A

mesma dificuldade é obstáculo para verificação do cumprimento dos subprogramas IV, V e VI (sócio-

econômico-ambiental, construção de passagens subterrâneas/passarelas e Colocação de Placas,

Redutores de Velocidade, Ruído e Poeira).

142. Especificamente, quanto ao subprograma infraestrutura, além da execução parcial,

verificaram-se problemas nas casas construídas em variados contratos. Quanto a este ponto cabe

destacar que todas as construções, entregues e inacabadas, foram contratadas mediante licitação e por

empreitada mista (em que se incluem a mão-de-obra e o material utilizado). Dessa forma, o Código Civil

prevê que o empreiteiro deve garantir a construção pelo prazo de cinco anos:

Art. 618. Nos contratos de empreitada de edifícios ou outras construções consideráveis, o

empreiteiro de materiais e execução responderá, durante o prazo irredutível de cinco anos, pela solidez e

segurança do trabalho, assim em razão dos materiais, como do solo.

Parágrafo único. Decairá do direito assegurado neste artigo o dono da obra que não propuser a

ação contra o empreiteiro, nos cento e oitenta dias seguintes ao aparecimento do vício ou defeito.

143. Portanto, considerando que ainda vigora a garantia de cinco anos para os contratos da LG

Construtora e Rio Madeira, tendo como objeto a construção de moradias, celebrados no âmbito do

convênio, deve a Funai adotar as providências para que os empreiteiros corrijam os defeitos constatados

214


tanto pela equipe de fiscalização, quanto por servidores da Funai e por engenheiros contratados pela

Fundação para acompanhamento e medição das obras.

144. Igualmente, deve o Dnit, no papel de concedente, acompanhar a atuação da Funai nesta

questão para que o tempo de garantia não transcorra sem que os empreiteiros sejam provocados a

efetuar os reparos e consertos necessários.

145. Já em relação aos contratos da Funai com a Concitec, que presumidamente vigoraram até

2009, não há que se cogitar em prazo de garantia da empreiteira pois não houve entrega das casas.

Todavia, não foi possível identificar nos elementos trazidos aos autos atuação daquela Fundação para

exigir a continuação das obras, aplicação de sanção à contratada ou outra medida com vistas a ressarcir

eventual prejuízo causado aos cofres públicos, muito embora na peça 33, p. 77, conste manifestação de

engenheiro responsável pelo acompanhamento das obras destacando a possibilidade de eventual

aplicação de sanções à empresa contratada.

146. Pelo contrário, informação de 6/9/2011, do então Coordenador-Regional da Funai de Passo

Fundo/RS registra que houve a execução parcial do objeto e o pagamento dos serviços realizados,

motivo pelo qual não foi iniciada ação judicial em desfavor da contratada (peça 92, p. 19):

‘Cumprimentando-o cordialmente e em atenção ao documento citado na referência informo que

não há processo judicial em andamento proposto pela FUNAI de Passo Fundo/RS em desfavor da

empresa CONCITEC CONSTRUÇÕES LTDA, CNPJ nº. 07.068.815/0001-51 a qual executou obras nas

Comunidades Guarani do RS, através do Convênio do PACIG, bem como não houve abandono de

contrato por parte da executora. O que houve há época foi a execução parcial do contrato, tendo a

empresa executora recebido tão somente pelos serviços realizados e auferidos por engenheiro civil

contratado pela FUNAI para fiscalizar as obras, o que totalizou o valor recebido pela empresa de

R$ 219.070,48 do montante total do contrato de R$ 803.245,14.’

147. Questionada a Funai, por meio do Ofício de Requisição 05-417/2016, sobre as providências

por ela adotadas quanto aos problemas enfrentados com a empresa Concitec, Contrato 299/2008, a

Fundação limitou-se a informar que estaria apurando junto à Coordenação-Regional Litoral Sul,

responsável pelo contrato (peça 106, p. 2). Até o prazo de conclusão do presente relatório não foi

aduzido novo esclarecimento.

148. De qualquer forma, a construção parcial das casas não está sendo utilizada em benefício das

comunidades indígenas contempladas nos contratos com a Concitec. Se tais construções parciais podem

ser aproveitadas, deve ser investigada a omissão da Funai no sentido de dar continuidade às obras,

inclusive com a responsabilização daqueles que deixaram de adotar as medidas necessárias para tal. Por

outro lado, caso os problemas e defeitos das construções sejam graves o suficiente para justificar a

impossibilidade de seu aproveitamento, constata-se prejuízo aos cofres públicos, cabendo medidas

judiciais para buscar o ressarcimento dos valores pagos. Note-se que o prazo prescricional da pretensão

de ressarcimento pelos danos decorrentes de inadimplemento contratual é o geral, de dez anos, previsto

no art. 205 do Código Civil.

149. Ainda sobre a execução parcial do subprograma infraestrutura, registra-se que a equipe de

auditoria verificou, nas comunidades de Morro dos Cavalos e Massiambu, especificamente, a construção

de uma escola em cada aldeia com recursos da Secretaria Estadual de Educação. Da mesma forma, a

peça 33, p. 50 apresenta menção a um posto de saúde construído pela Funasa, sem utilização. Assim,

antes de ser dada continuidade à execução do convênio no que se refere às etapas ainda não executadas,

torna-se imprescindível verificar se permanecem as necessidades das comunidades indígenas

previamente apontadas, tendo em vista que as metas definidas para o ajuste estão baseadas no

documento Pacig elaborado em 2001, ou seja, há mais de quinze anos.


150. Pelo exposto, propõe-se determinar à Funai que:

a) no prazo de noventa dias, adote providências necessárias para:

215


a.1) elaborar laudo técnico sobre as condições construtivas de todas as residências inacabadas



iniciadas pela Concitec;

a.2) apurar a responsabilidades das empresas LG Construtora Ltda. e Rio Madeira Construtora


garantia de contratos por empreitada global, a correção das falhas verificadas e consignadas neste

relatório e no laudo acima mencionado;

a.3) apurar os motivos e responsabilidades na demora em dar continuidade à construção das

casas abandonadas pela Concitec Construções Ltda., Contratos 114/2008 e 299/2008, e, se cabível, em

buscar o ressarcimento dos valores pagos à empresa pelas construções parciais não aproveitáveis;

b) abstenha-se de executar etapas do convênio ainda não finalizadas sem antes realizar

levantamento atualizado das necessidades das comunidades indígenas atendidas pelo Pacig, dado o

decurso de tempo desde a assinatura do ajuste.

II.6. Descompasso entre a execução física e a financeira

Tipificação:



151. Conforme já comentado em outros achados, as prestações de contas parciais relativas aos

exercícios de 2010 a 2015 (mais precisamente, até 11/8/2015) apresentavam inconsistências relevantes,

motivo pelo qual tais prestações de contas ainda não foram aprovadas pelo Dnit. Entre os problemas

dessas prestações de contas está o preenchimento do Relatório de Execução Física com percentuais

financeiros (peça 38, p. 107-132).

152. Nesse contexto, a Funai, por meio da Informação Técnica

253/2016/COMCA/CGLIC/DPDS/Funai-MJ atualizou os relatórios de execução físico-financeira das

citadas prestações de contas parciais, alterando, todavia, indicadores para algumas etapas, após

constatar inconsistências no plano de trabalho. Registre-se que essas alterações não foram objeto de

formalização mediante termo aditivo.

153. Assim, considerando que os relatórios de execução originalmente apresentados por ocasião

do encaminhamento das prestações de contas parciais ao Dnit não permitem comparar o estágio de

execução física com o avanço da execução financeira, toma-se por base os novos relatórios de execução

física para efetuar tal análise.

154. Verifica-se descompasso entre a execução física e a execução financeira do objeto

conveniado. A tabela abaixo apresenta a comparação entre o que foi executado fisicamente até

11/8/2015 e o que foi gasto até a mesma data em cada etapa do plano de trabalho.

216


155. Em razão de o relatório de execução física e o plano de trabalho não apresentarem os valores

financeiros previstos para cada etapa ou mesmo por subprograma, essa informação foi coletada do

documento Proposta Pacig, já mencionado muitas vezes neste relatório. No entanto, há algumas

diferenças entre as etapas do plano de trabalho e do documento Proposta Pacig, motivo pelo qual foi

necessário apresentar algumas informações financeiras consolidadas por subprograma e não por etapas.

156. Ainda é necessário esclarecer que o convênio foi celebrado no valor de R$ 11.000.000,00, sem

previsão de contrapartida por parte da Funai e que, até a nona prestação de contas (relativa ao período

de 1/1/2015 a 11/8/2015, as receitas do convênio (repasse do Dnit e rendimentos dos valores aplicados)

totalizavam R$ 17.255.529,80 (peça 39, p. 17). Por outro lado, até 11/8/2015, já havia sido aplicado no

ajuste R$ 13.510.770,15.



Guarani (Pacig)

Critérios:

IN STN 1/1997, art. 2º, § 10, e art. 22

Metas físicas e financeiras definidas no plano de trabalho do ajuste (peça 39, p. 127-134)

Metas físicas e financeiras detalhadas no documento Proposta de Programa de Apoio às

Populações Indígenas – Duplicação da BR-101 (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15)

Evidências:

Meta Etapa DescriçãoUnidade

MedidaPrevisto Executado % Previsto (R$) Executado (R$) %

A Gerência do Programa % 100 51 51,0 71.936,07

B Reunião com lideranças un 3 3 100,0 31.914,48

C Publicação de livro sobre a cultura guarani un 2 2 100,0 150.900,00

D Equipagem dos postos para monitoramento un 2 2 100,0 293.976,38

A Aquisição de imóveis un 7 6,5 92,9 6.347.896,58

B Taxas do imóvel un 7 0 0,0 -

C Mudança para nova área un 7 6 85,7 74.398,96

DÁrea de 1 ha na BR101 para casa de

artesanatoun 9 0 0,0 -

E Grupos técnicos un 7 6,26 89,4 71.728,94

A Casa de alvenaria e/ou madeira un 122 82 67,2 2.417.600,00 6.152.887,05 254,5

B Casa comunitária com 3 quartos un 8 0 0,0 288.000,00 673,00 0,2

C Escola un 8 0 0,0 288.000,00 5.533,10 1,9

D Posto médico un 8 0 0,0 213.120,00 - 0,0

E Casa de artesanato un 8 0 0,0 668.800,00 14.527,80 2,2

F Quiosque de artesanato un 1 0 0,0 15.000,00 - 0,0

G Estufa un 2 0 0,0 10.000,00 - 0,0

H Galpão de madeira un 1 0 0,0 30.000,00 - 0,0

I Paisagismo un 9 0 0,0 141.000,00 - 0,0

J Energia solar un 312 0 0,0 468.000,00 - 0,0

K Instalação de rede de água e esgoto un 0 0,0 - -

L Instalação de telefone comunitário un 0 0,0 - -

A Aquisição de animais un 9 4 44,4 57.828,00 33.653,00 58,2

BInfraestrutura (benfeitorias - curral, potreiro,

chiqueiro, apiário, aviário e açude)un 9 4 44,4 167.850,00 120.544,38 71,8

CApoio técnico (assessoria para apiário e

mudas)un 9 4 44,4 33.000,00 - 0,0

DConsultoria técnica (projetos econômicos e

ambientais)un 9 4 44,4 54.438,77

E Pomar un 9 4 44,4 23.380,00 69.790,34 298,5

FJunta de boi, arado de ferro, carroção, barco

(batera) e carroça un 9 4 44,4 19.550,00 15.971,30 81,7

GMelhoria e conservação de acesso a terra

indígenaun 9 0 0,0 50.000,00 - 0,0

10.996.610,00 13.510.770,15 122,9 Total

III

Infraestrutura

IV Sócio-

econômico-

ambiental

Execução Física Execução Financeira

I

Monitoramento616.482,00 89,0

II

Fundiário5.489.000,00 118,31

217


Relatórios de Execução Física com percentuais financeiros relativos às 4ª a 9ª prestações de contas

(peça 38, p. 107-132)

Relatório de Execução físico-financeira atualizado referente à 9ª prestação de contas

(peça 77, p. 184-190)


Falta de gestão eficaz na aplicação dos recursos do ajuste por parte da Funai

Fiscalização insuficiente e/ou ineficaz por parte do Dnit

Morosidade na execução do objeto





(efeito real)


Análise:

157. Conforme já comentado na ‘Situação Encontrada’, não é possível fazer a comparação entre a

execução física e financeira de todos os subprogramas e as etapas do plano de trabalho. O subprograma

monitoramento é um que não pode receber tal comparação, tendo em vista que apresenta metas físicas

em mais de uma unidade e os valores não estão separados por etapa.

158. Por outro lado, a Etapa A – ‘Aquisição de imóveis’ do subprograma fundiário apresenta

execução física de 92,9% e uma execução financeira com valor superior a todo o valor destinado ao

referido subprograma. O subprograma fundiário, apesar de não ter sua execução física concluída (ainda

falta a aquisição de uma área na TI Riozinho), já utilizou 118,3% dos recursos financeiros previstos.

Este fato, por si só, não configura irregularidade, tendo em vista o longo decurso de tempo desde a

celebração do convênio, os rendimentos auferidos com aplicação financeira e a valorização dos imóveis

desde a celebração do ajuste.

159. No caso da Etapa A – ‘Casa de alvenaria e/ou madeira’ do subprograma infraestrutura, a

discrepância entre a execução física e a financeira é mais pronunciada. Esta etapa já utilizou 254,5% a

mais de recursos para a construção de 67,2% das casas previstas no plano de trabalho. O valor utilizado

ultrapassa em 35,5% o valor previsto para todo o subprograma infraestrutura.

160. A partir das informações constantes dos contratos 028 e 037/2012, com as empresas

Construtora LG Ltda. e Rio Madeira Construtora Ltda., respectivamente, conclui-se que o preço médio

das casas já entregues no âmbito do Pacig foi de cerca de R$ 55.000,00. Portanto, mantendo-se o mesmo

valor médio, já que as casas em todas as aldeias seguem o mesmo padrão, o valor necessário para

construir as quarenta casas restantes (o número total de casas previsto no convênio é 122) é de

aproximadamente R$ 2,2 milhões. Nota-se para este caso, portanto, não só um descompasso entre a

execução física e financeira, mas também uma extrapolação significativa dos valores destinados à

construção de casas.

161. Vale destacar que não houve, até 2015, execução física de nenhuma das outras onze etapas do

subprograma infraestrutura. Quanto a este ponto, registra-se que a maior parte das demais construções

(escolas, casas comunitárias, casas de artesanato, postos médicos) apresentam, no plano de trabalho,

valores unitários superiores ao previsto para as casas destinadas à residência dos índios.

162. Tal fato aponta para um alto risco de impossibilidade de execução integral do convênio,

inclusive do subprograma infraestrutura. Isso porque, mantendo-se os valores médios contratados para

as casas residenciais e os valores previstos em 2002 para as demais etapas do subprograma (a partir do

plano de trabalho e do documento Proposta Pacig), sem a aplicação de qualquer atualização monetária,

são necessários mais R$ 4,3 milhões para executar a íntegra do subprograma infraestrutura.

163. Esse valor representa mais do que o saldo do convênio disponível (R$ 3.744.759,65 –

peça 39, p. 17) por ocasião da apresentação da 9ª prestação de contas, já incluindo os valores dos

218


rendimentos da aplicação financeira. Ademais, é esperado que o déficit para a conclusão do convênio

será ainda maior, considerando que os custos foram previstos há aproximadamente quinze anos,

havendo, por certo, a atualização dos valores das etapas ainda não executadas do subprograma. Esse é

um dos problemas decorrentes da morosidade do ajuste, achado que será tratado mais à frente neste

Relatório.

164. Ainda quanto ao subprograma infraestrutura, aponta-se para três etapas: B – ‘Casa

comunitária com 3 quartos’, C – ‘Escola’ e E – ‘Casa de artesanato’, as quais demonstram de forma

clara o descompasso entre a execução física e a financeira, muito embora envolvam valores pequenos em

relação ao montante gerido no convênio. Note-se que existe, para as três etapas citadas, execução

financeira com nenhuma execução física.

165. No que concerne ao subprograma sócio-econômico-ambiental, a comparação entre a

execução física e financeira fica prejudicada em razão de os indicadores, atualizados em novembro de

2016, terem sido apresentados por comunidade indígena atendida. Ora, no caso da Etapa A – ‘Aquisição

de animais’, por exemplo, não é possível saber quantos e quais animais foram comprados. Considerando

que cada animal apresenta valor unitário diferente, o exame desejado fica frustrado. Sobre este

programa, convém assinalar que seria mais coerente e transparente se o relatório de execução-física

financeira fosse preenchido utilizando-se as unidades e metas definidas no documento Proposta Pacig.

166. Ainda sobre o subprograma sócio-econômico-ambiental, a equipe de fiscalização identificou

pagamentos à Emater, a título de consultoria técnica e, portanto, dentro do subprograma em tela, que

não constam do último relatório de execução físico-financeira. Os valores pagos à referida empresa

ultrapassam o total de valor registrado como executado para todo o subprograma nesse relatório. As

ordens bancárias 2012OB800074, 2013OB800005, 2013OB800008 e 2015OB800001 (consulta Siafi),

somam pagamentos à Emater no valor de R$ 713.066,52; entretanto, conforme o Relatório de Execução

Financeira referente à 9ª prestação de contas (até 11/8/2015), o valor acumulado aplicado no

subprograma chega a R$ 294.397,79.

167. Nesse sentido cabe determinar ao Dnit que, no momento da análise da prestação de contas

final do ajuste, proceda ao exame criterioso tanto da contratação quanto da execução dos serviços

prestados pela Emater, em especial no que tange à razoabilidade dos preços contratados e à

inconsistência entre os valores pagos à Emater e o registrado no Relatório de Execução Financeira do

subprograma sócio-econômico-ambiental.

168. A falta de harmonia entre a execução física e financeira provoca desordem, confusão e

descontrole na gestão dos recursos do ajuste. Como já comentado, há alto risco de que o convênio

encerre sua vigência sem sua execução total ante a falta de recurso para o atendimento de todas as

metas.

169. Esse fato também acarreta frustração da comunidade indígena. Após tantos anos

acompanhando a execução do ajuste, os indígenas tomarão ciência que o convênio não será cumprido

em sua integralidade.

170. Por outro lado, o consentimento tácito do Dnit na execução física e financeira descompassada

dificulta a própria fiscalização do ajuste, seja por parte do concedente seja pelos órgãos de controle.

Contudo, deixa-se de tecer novos comentários sobre este ponto dado que a fiscalização insuficiente do

convênio é um achado específico deste Relatório.

171. Uma vez confirmada a execução parcial ao final da vigência do ajuste, há que ser verificada

possível ocorrência de prejuízo aos cofres públicos. Isso porque os R$ 11 milhões foram repassados à

Funai para o completo atendimento do objeto do Convênio PP 0025/2002-00, fato que não deve

ser concretizado.


172. Determinar:

a) à Funai que, ao encaminhar a prestação de contas final do convênio ao Dnit, faça constar no

Relatório de Execução Físico-Financeira o detalhamento de todas as ações executadas e pagas,

219


conforme as unidades e metas definidas no documento Proposta Pacig, de forma a possibilitar a

avaliação de sua fiel execução;

b) ao Dnit que, no momento da análise da prestação de contas final do ajuste, proceda ao exame

criterioso tanto da contratação quanto da execução dos serviços prestados pela Emater-RS, em especial

no que tange à razoabilidade dos preços contratados e à inconsistência entre os valores pagos à Emater-

RS e o registrado no Relatório de Execução Financeira do subprograma sócio-econômico-ambiental.

II.7. Morosidade na execução do convênio

Tipificação:



173. A conclusão de todas as metas previstas no Convênio PP 0025/2002-00, celebrado em

novembro de 2002, estava inicialmente prevista para novembro de 2006. Entretanto, o atraso no repasse

dos recursos, problemas na execução, dificuldades operacionais da Funai e alterações nas necessidades

das comunidades indígenas, aliado à fiscalização deficiente por parte do Dnit, determinaram o

excepcional prolongamento do ajuste, objeto de diversos aditamentos de prazo, estando atualmente no

sétimo termo aditivo com previsão de conclusão para o final de 2017.

174. Apesar do tempo de execução do convênio já estar chegando a quatro vezes o prazo ajustado

inicialmente, o adimplemento de suas metas, como anteriormente visto neste relatório, não parecem estar

próximas de serem efetivadas.



Guarani (Pacig)

Critérios:

Princípio da eficiência

Princípio da duração razoável do processo

Lei 8.666/93, art. 57 e 116

Parecer 03/2013/CAMARAPERMANENTECONVENIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, de 9/5/2013

(disponível em <http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/15247695>, consulta realizada em

9/2/2017)

Evidências:

Relatório de Execução Físico-Financeira relativo à 9ª Prestação de Contas, atualizado em

novembro de 2016, anexo à Informação Técnica 253/2016/COMCA/CGLIC/DPS/Funai-MJ, de

24/10/2016 (peça 77, p. 184-190)

Relatórios de Cumprimento do Objeto anexos às prestações de contas, em especial o de 2010 e

posteriores (2010-peça 36, p. 109-111, 2011-peça 36, p. 215-217, 2012-peça 38, p. 66-73, 2013-

peça 38, p. 74-84, 2014-peça 39, p. 104-112, 2015-peça 39, p. 114-125)


Possível falta de capacidade operacional das unidades da Funai responsáveis pela execução do

convênio

Alteração das ações previstas no ajuste durante sua execução

Falta de fiscalização efetiva do convênio por parte do concedente





(efeito real)


Análise:

http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/15247695

220


175. Inicialmente, há de se registrar que nos primeiros três anos após a assinatura do ajuste não

foi possível efetuar qualquer ação por parte da Funai, em face de os repasses de recursos terem ocorrido

somente em dezembro de 2005 e em setembro de 2006, isto em razão de decisão judicial no âmbito de

Ação Civil Pública movida pelo MPF em Santa Catarina (à época a Funai estava inadimplente no Siafi).

A depender apenas desse fato, o convênio deveria estar concluído em 2009. Logo, considerando que o

ajuste, passados mais de catorze anos de seu início, está ainda pendente de conclusão, há, por certo,

outros fatores que tem determinado sua indesejada longevidade.

176. Observa-se, também, que a execução do convênio não tem sido uniforme ao longo do tempo.

Conforme informações das prestações de contas, em especial nos relatórios de execução físico-financeira

e de cumprimento do objeto, verifica-se que o andamento do ajuste foi, ao contrário, bem inconstante,

concentrando maior movimentação de recursos nos exercícios de 2007 e 2009, quando foi priorizada a

aquisição de terras (Meta II – Fundiário), e em 2012, com ações relativas a construção de residências.

Apenas esses três exercícios concentraram 87% de todo montante de recursos financeiros aplicados no

convênio. Atualmente, o convênio está praticamente paralisado, tendo execução financeira, desde o

exercício de 2014, de apenas R$ 95.800,35. O quadro abaixo apresenta a execução financeira anual,

conforme as prestações de contas apresentadas:

PC Exercício Valor Executado (R$) % do executado

1ª 2005 a 2007 5.282.458,31 39,1%

2ª 2008 368.183,55 2,7%

3ª 2009 2.171.574,61 16,1%

4ª 2010 416.061,74 3,1%

5ª 2011 282,98 0,0%

6ª 2012 4.255.005,01 31,5%

7ª 2013 921.403,60 6,8%

8ª 2014 0,00 0,0%

9ª 2015* 95.800,35 0,7%

Total 13.510.770,15

* Até 11/8/2015

177. Entre as possíveis causas para a morosidade do andamento do ajuste, boa parte inferidas com

base nos relatórios de cumprimento do objeto anexos às prestações de contas, destacam-se a escassez de

profissionais na Funai para desenvolvimento dos projetos e acompanhamento do convênio, problemas

com a inexecução ou execução parcial de obras contratadas, e a reestruturação da Funai ou da unidade

responsável pela execução do programa (peça 28, p. 50; peça 31, p. 36; peça 33, p. 35-37 e 54-144;

peça 36, p. 110-111, 215-217; peça 38, p. 74 e 84; peça 39, p. 112, 114-115; e peça 39, p. 114-125).

178. Registre-se, ainda, a alegação da Funai de que parcela de responsabilidade pela execução

dos programas de compensação caberia ao Dnit, cabendo à fundação monitorar e fiscalizar a execução

dos planos e programas (peça 35, p. 134-135). Conforme consignado nas Informações

Técnicas 214/2016/COMCA/CGLIC/SPDS/Funai-MJ (peça 76, p. 11-23) e

253/2016/COMCA/CGLIC/DPDS/Funai-MJ (peça 77, p. 106-117), a Funai afirma que no âmbito de

processos de licenciamento ambiental, cabe ao empreendedor a responsabilidade pelas condições,

restrições e medidas de controle ambiental estabelecidas pelo órgão ambiental, tal como previsto na

Resolução Conama 237/97.

179. De fato, a legislação ambiental define como competência do empreendedor a execução de

medidas de controle ambiental para obtenção da Licença de Instalação. Nada obstante, no presente caso

concreto, tal argumento não é hábil para isentar as responsabilidades da Funai com relação à execução

do convênio.

180. Em primeiro lugar, porque o objeto do ajuste, descrito em seu plano de trabalho, não se

restringe ao ‘atendimento de procedimentos jurídicos-administrativos, previstos na legislação ambiental

definida pelo Conama, no que se refere à obtenção da Licença de Instalação (LI) do empreendimento’,

221


mas também, como ressaltado pela própria Funai, à ‘implementação de procedimentos que atendam às

necessidades e solicitações das comunidades indígenas que sofrerão os impactos decorrentes do

empreendimento de duplicação da BR-101’.

181. É forçoso observar que a segunda parte do objeto do convênio não possui relação direta com

as condicionantes e medidas mitigatórias previstas pela legislação ambiental para a obtenção de licença

de instalação. Em vez disso, trata-se de finalidade complementar, acordada entre os partícipes do

convênio, que, embora tenha como finalidade melhorar a condição de vida dos indígenas, não

necessariamente constitui responsabilidade do empreendedor (essa questão será aprofundada no item

III.1 deste relatório).

182. Em segundo lugar porque, embora os convênios firmados pela Administração Pública sejam

instrumentos para realização de objetivos de interesse comum, com mútua colaboração, ao firmarem o

ajuste, convenente e concedente assumem responsabilidades previstas tanto no termo de convênio quanto

na legislação aplicável aos ajustes dessa natureza. Não há como as partes envolvidas eximirem-se das

responsabilidades assumidas. Assim, foi consignado que a responsabilidade pela implementação das

metas I a IV seria da Funai, para as quais foram destinados os recursos do Convênio PP 0025/2002-00,

enquanto a implementação das metas V e VI seria de responsabilidade do Dnit.

183. Na prática, a aparente ausência da assunção da responsabilidade pela implementação do

convênio, somada a outros elementos tratados anteriormente, acaba sendo outro fator que impacta para

a baixa implementação física das metas estabelecidas no ajuste. Nesses quase quinze anos de execução,

percebe-se que a comunidade indígena acaba sendo a principal prejudicada, ante o não recebimento das

benfeitorias previstas no convênio.

184. Voltando ao tema central do presente tópico, observa-se não existir um critério objetivo que

estabeleça limites de prazo para a execução de convênios. Embora a redação original da IN STN 1/1997

já previsse em seu art. 7ª, III, a obrigatoriedade da previsão da vigência do ajuste, ‘fixada de acordo com

o prazo previsto para a execução do objeto expresso no plano de trabalho (...)’, e o art. 15 da IN faculte

a alteração do convênio, incluindo-se aí, a prorrogação de seu prazo de vigência, não há nessa norma

qualquer referência a limites máximos temporais.

185. Essa lacuna pode ser preenchida por meio da aplicação da Lei 8.666/93 que, em seu art. 116,

firma que ‘aplicam-se as disposições desta lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros

instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração’. Nesse sentido, o art. 57

da norma estabelece que ‘a duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos

respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos (...)’.

186. A questão foi objeto de estudo por parte da Advocacia Geral da União que, tratando

especificamente da aplicabilidade dos limites temporais estabelecidos nos incisos do art. 57 da Lei de

Licitações e Contratos, se manifestou por meio do Parecer

03/2013/CAMARAPERMANENTECONVENIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, de 9/5/2013 (disponível em

<http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/15247695>, consulta realizada em 9/2/2017). A

conclusão do estudo foi de que embora o prazo de vigência dos convênios deva ater-se, em regra, ao

comando do caput do art. 57 da Lei 8.666/93, tendo em vista a aplicação subsidiária conferida pelo

art. 116 da mesma lei, as limitações de prazo previstas nos incisos do referido artigo não podem ser tidas

como absolutas, sendo possível a prorrogação do prazo de convênios diversamente do previsto no

mencionado artigo. De acordo com o parecer:

‘(...) o que interessa nos convênios é o cumprimento do seu objeto - seja uma obra, um serviço ou

a aquisição de um bem – no prazo de vigência inicialmente ajustado. Contudo, podem ocorrer situações

imprevistas e supervenientes à celebração do acordo administrativo que impõem a alteração dos prazos

estabelecidos no plano de trabalho e, consequentemente, a prorrogação da vigência do convênio.

25. A despeito da possibilidade da prorrogação do prazo de vigência, vale registrar novamente que

a prorrogação excepcional do convênio, inclusive no caso de extrapolação do prazo de 5 anos, não

desnatura a característica do convênio como um ‘ajuste por escopo’, na medida em que o convênio não

http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/15247695

222


é instrumento idôneo para financiar serviços de caráter continuado, devendo o produto/objeto

conveniado estar, de forma obrigatória, detalhadamente especificado no momento da celebração do

acordo, de modo a evitar a inclusão posterior de metas que não tenham relação com o objeto

inicialmente conveniado. Em outras palavras, não existe convênio com prazo de vigência indeterminado.

26. Ressalte-se, todavia, que deverão ser demonstradas razões (justificativas) suficientemente aptas

a determinar a prorrogação do prazo, em atendimento ao dever de motivação. Não é outro o

entendimento do TCU, in verbis:

‘Assunto: CONVÊNIOS. D.O.U. de 20.07.2006, S. 1, p. 58.

Ementa: o TCU determinou à FUNASA que se abstivesse de tomar a iniciativa de propor a

prorrogação da vigência de convênio, nos casos em que a formulação do pleito estiver adstrita a

interesse peculiar do convenente local (item 1.3, TC-018.308/2005-6, Acórdão nº 1.852/2006-2ª

Câmara).

Assunto: CONVÊNIOS. DOU de 15,02.2011, S. 1, p. 119.

Ementa recomendação à FUNASA no sentido de que exija dos convenentes a apresentação de

justificativa para prorrogação dos prazos de vigência dos convênios, tendo em vista o disposto no art. 37

da Portaria Interministerial/MP, MF e CGU nº 127/2008 (item 1.6, TC-028.976/2009-5, Acórdão nº

676/2011-2ª Câmara).

Assunto: CONTRATO DE REPASSE. D.O.U, de 15.06.2007, S. 1, p. 66.

Ementa: o TCU posicionou-se no sentido de que só poderão ser efetuadas prorrogações de

vigência em contratos de repasse mediante justificativa expressa e aceitável, que indicasse a

superveniência de fato imprevisível ou tecnicamente justificável, impeditivo da continuidade da obra nos

termos do cronograma originalmente aprovado (nova redação dada ao item 9.1.12.2 do Acórdão nº

347/2007-Plenário, TC-017.387/2006-3, Acórdão n° 1.126/2007-Plenário).’

27. Importante salientar que, embora se admita, em tese, a possibilidade de prorrogação de

convênios além dos limites temporais dos incisos do art. 57, desde que observadas as ressalvas feitas

acima (e nesse aspecto, tal observação vale para todo e qualquer convênio), tal possibilidade não pode

ser deferida a priori de forma genérica, porquanto faz-se imprescindível a análise caso a caso, já que tal

prorrogação, como repetido à exaustão, é excepcional, dependendo da apresentação de justificativas

técnicas suficientemente aptas a determinar a prorrogação do prazo.’

(grifos acrescidos)

187. Assim, em alinhamento à tese apresentada, observa-se que a prorrogação da vigência do

convênio pode ser concedida desde que apresentadas justificativas técnicas suficientemente aptas e que

haja elementos concretos de que o novo prazo fixado seja suficiente para a conclusão de seu objeto.

Reconhece-se que não foi objeto do presente trabalho o exame sobre a motivação de cada uma das sete

prorrogações de prazo concedidas para a execução do ajuste, tendo ficado tal análise adstrita à

discricionariedade da entidade concedente. Faltam elementos, portanto, para se fazer qualquer juízo de

valor se as prorrogações de vigência atenderam ou não a esses requisitos. Feitas essas ressalvas, não foi

possível, a priori, identificar nos autos elementos que indiquem situações imprevistas e supervenientes à

celebração do convênio passíveis de determinar a extensão, tão desmedida, do prazo estabelecido no

plano de trabalho.

188. Por outro lado, é possível inferir que os principais motivos da demora na execução do

convênio têm sido dificuldades operacionais da Funai, associadas, justamente em função da delonga do

ajuste, às alterações das necessidades das comunidades indígenas. Na prática, acaba-se criando um

círculo vicioso, não tendo a Funai agilidade suficiente para atender as demandas atuais das

comunidades indígenas antes de que essas tornem-se obsoletas.

189. Há fortes motivos para preocupação sobre a efetividade da prorrogação sucessiva (e

indefinida) do prazo do convênio sem qualquer garantia de que o convenente conseguirá efetivar as

ações previstas no plano de trabalho. A propósito, durante a vistoria da equipe de fiscalização nas

comunidades indígenas da região do Morro dos Cavalos, foi aventada a notícia de que de que estaria

223


sendo estudada a possibilidade de nova prorrogação do convênio, inclusive com aditivo de valor para

possibilitar o atendimento de todas as metas previstas no ajuste.

190. Ora, considerando a aparente deficiência operacional da Funai para a gestão do convênio e a

baixíssima execução física e financeira observada nos últimos exercícios, há razoável dúvida de que as

metas atuais serão cumpridas no curto ou médio prazo. Logo, uma eventual prorrogação do prazo do

ajuste, com possível acréscimo de ações, mostra-se uma temeridade, tanto para o real atendimento das

necessidades dos indígenas quanto para o risco de prejuízo aos cofres públicos.

191. Ademais, não se pode olvidar que existem seis prestações de contas (de 2010 a 2015)

pendentes de análise pelo concedente, ou seja, não houve juízo sobre a regularidade ou não dos recursos

aplicados a partir de 2010, o que torna imprudente a prorrogação e/ou a autorização de acréscimo de

recursos a serem destinados ao convênio.

192. Dessa forma, entende-se que a medida mais adequada é a não prorrogação do prazo de

vigência do convênio, devendo ser concluídas as atividades passíveis de serem concretizadas até o termo

final atualmente previsto (29/12/2017, conforme o 7º Termo aditivo, peça 40, p. 31-32), e superveniente

apresentação e análise da prestação de contas final.

193. Oportuno salientar que a não prorrogação do ajuste não deve resultar na impossibilidade do

atendimento das necessidades das comunidades indígenas. As entidades envolvidas podem até mesmo

celebrar novo ajuste, definindo-se adequadamente as necessidades atuais, indicadores e

responsabilidade pela implementação das ações.

194. Para tanto, registre-se que, mesmo a Funai não executando diretamente a gestão do ajuste a

ser firmado, sua participação, na qualidade de entidade institucionalmente incumbida da proteção e

promoção dos direitos dos povos indígenas no Brasil, é imprescindível para o efetivo atendimento das

obrigações impostas aos empreendedores pelos órgãos ambientais relativas a comunidades indígenas

direta ou indiretamente afetadas.


195. Pelo exposto, propõe-se:

a) determinar ao Dnit que se abstenha de prorrogar a vigência do Convênio PP 0025/2002-00

(Pacig);

b) determinar à Funai que, no prazo de até sessenta dias após o término da vigência do Convênio

PP 0025/2002-00, encaminhe a prestação contas final ao Dnit, em observância ao art. 28, § 5º, da IN

STN 1/1997;

c) recomendar à Funai e ao Dnit que avaliem conjuntamente a existência de pendências do

empreendedor relativas às condicionantes ambientais previstas no processo de Licenciamento Ambiental

da duplicação da BR-101, adotando providências imediatas, ainda no âmbito do Convênio PP

0025/2002-00, para a conclusão das pendências eventualmente detectadas, relativas às condicionantes

ambientais previstas no processo de Licenciamento Ambiental de duplicação da BR-101, trecho entre

Florianópolis/SC e Osório/RS, detalhando minuciosamente os valores necessários para execução,

indicadores e responsabilidades pela implementação das ações.

III. Outros temas considerados relevantes

III.1. Medidas compensatórias não diretamente ligadas aos impactos dos empreendimentos

196. Conforme já mencionado neste relatório, o objeto do Convênio PP 0025/2002-00 é a

‘implementação do Programa de Apoio às Comunidades Indígenas Guarani – Pacig (Cambirela, Praia

de Fora, Morro dos Cavalos, Massiambu, Cachoeira dos Inácios, Campo Bonito, Barra do Ouro,

Varzinha e Riozinho), como forma de mitigação e compensação, afetadas pelos impactos sócio-

ambientais decorrentes das obras de duplicação da BR-101, trecho Florianópolis/SC – Osório/RS’

(peça 24, p. 2). Além do plano de trabalho, que apresenta as metas por itens distribuídas em seis

subprogramas do Pacig (1-Monitoramento, 2-Fundiário, 3-Infraestrutura, 4-Sócio-Econômico-

Ambiental, 5-Construção de Passarelas e 6-Colocação de Placas, Redutores de Velocidade, Ruído e

Poeira – peça 40, p. 5-12), há um documento denominado Proposta de Programa de Apoio às

224


Populações Indígenas – Duplicação da BR-101 (Proposta Pacig), o qual apresenta as metas definidas

por comunidade indígena (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15), que também é parte integrante do termo

de acordo, conforme parágrafo único da cláusula primeira do citado documento (peça 24, p. 2).

197. No entanto, muito embora o Pacig tenha sido elaborado como parte dos procedimentos da

Funai para o licenciamento ambiental da BR-101 Trecho Sul, algumas metas definidas para o Programa

não estão diretamente relacionadas com os impactos ambientais decorrentes da duplicação da rodovia.

198. O portal da Funai lista, entre as ações desempenhadas por aquela Fundação, o licenciamento

ambiental. É explicado no portal que, como órgão indigenista, a Funai tem a obrigação de se manifestar

em todo e qualquer licenciamento de obras que afetam direta ou indiretamente as terras e as

comunidades indígenas (disponível em <http://www.funai.gov.br/index.php/nossas-acoes/licenciamento-

ambiental>, acesso em 24/1/2017).

199. Especificamente quanto aos programas de mitigação e compensação, o portal da Funai

esclarece o que segue:

‘Plano Básico Ambiental - PBA

Após as audiências públicas e a análise do Estudo de Impacto Ambiental – EIA pelo órgão

licenciador e pelos órgãos intervenientes (no caso das comunidades indígenas o órgão interveniente é a

FUNAI), são emitidos os pareceres técnicos que avaliam se o empreendimento é viável ou não. Caso o

empreendimento seja viável, são indicadas as ações que devem ser realizadas para controlar os

impactos negativos e otimizar os impactos positivos identificados no EIA.

Assim, é elaborado um Plano Básico Ambiental – PBA, que detalha os programas (os programas

são conjuntos de ações) para cada impacto identificado. Por exemplo: se o estudo indicou que o

empreendimento pode poluir a água, pode-se desenvolver um Programa de Monitoramento da Água.

Sempre que são identificados possíveis impactos sobre as comunidades indígenas e/ou suas terras,

deve ser elaborado dentro do PBA um programa específico para controlar tais impactos.

O PBA não pode se constituir em destinação de recursos financeiros (dinheiro) às comunidades,

e não é realizado para resolver os problemas preexistentes (já existentes antes do empreendimento) das

comunidades indígenas, como por exemplo, deficiências na atenção à saúde ou educação, dificuldades

de proteção do território, ou de produção de alimentos. O Plano Básico Ambiental tem como objetivo

criar soluções para os impactos do empreendimento que são identificados no Estudo de Impacto

Ambiental – EIA.

As comunidades indígenas, em um processo de licenciamento ambiental, NUNCA devem pedir,

aceitar ou discutir compensações de impactos que sejam oferecidas na forma de recursos financeiros

(pagamento em dinheiro). É muito importante lembrar que o dinheiro gasto na compra de mercadorias

se acaba, mas os impactos de um empreendimento podem durar por muito tempo, por isso precisam ser

controlados.

Um Plano Básico Ambiental bem elaborado pode garantir que os impactos do empreendimento

sejam controlados adequadamente e que sua execução seja acompanhada por sua comunidade, pela

FUNAI, pelo Ministério Público Federal e por outros órgãos que devem zelar pelos direitos dos povos

indígenas. (grifos acrescidos, disponível em <http://www.funai.gov.br/index.php/programas-de-

mitigacao-e-compensacao>, acesso em 24/1/2017).’

200. Há, ainda, no Portal da Funai uma cartilha de orientações sobre licenciamento ambiental

dirigida às comunidades indígenas, cujo título é ‘Licenciamento Ambiental e Comunidades Indígenas’

(disponível em

<http://www.funai.gov.br/arquivos/conteudo/cglic/pdf/Cartilha_Licenciamento_Web.pdf>, consulta

realizada em 21/2/2017). Essa cartilha apresenta conteúdo mais detalhado que o portal, em linguagem

simples, mas em consonância com o que foi acima apontado.

201. Nada obstante o conteúdo atual do Portal da Funai não ser contemporâneo à celebração do

termo de convênio em exame e a cartilha ter sido editada apenas em 2011, a ideia central – de que

durante o licenciamento ambiental são realizados trabalhos e estudos para identificar os impactos

http://www.funai.gov.br/arquivos/conteudo/cglic/pdf/Cartilha_Licenciamento_Web.pdf

225


negativos e positivos gerados pela implantação e execução do empreendimento licenciado, bem como

para definir as ações que podem controlar, mitigar e compensar os efeitos negativos e potencializar os

efeitos positivos desses impactos – é a mesma desde à época em que foi assinado o Convênio PP

0025/2002-00.

202. A Resolução Conama 1/1986 estabelece, em seu art. 6º, que o Estudo de Impacto Ambiental

(EIA) deve abranger o diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, análise dos impactos

ambientais e de suas alternativas, definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos e

elaboração de programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos. Da mesma forma, no

Relatório de Impacto Ambiental também deve constar a descrição dos prováveis impactos ambientais da

implantação e operação da atividade assim como a descrição do efeito esperado das medidas

mitigadoras previstas em relação aos impactos negativos, com indicação daqueles que não puderem ser

evitados (art. 9º da Resolução Conama 1/1986).

203. O Estudo de Impacto Ambiental elaborado em 1999 relacionou como um dos impactos do

empreendimento a interferência com populações indígenas. Como medida mitigadora estava previsto o

contato do empreendedor (antigo DNER) com a Funai para o planejamento e normatização dos casos de

interferências com as comunidades indígenas (peça 165, p. 123). O mesmo documento previu como um

dos Programas Ambientais o Programa de Apoio às Comunidades Indígenas (peça 165, p. 77-79):

‘VIII.4. PROGRAMA DE APOIO ÀS COMUNIDADES INDÍGENAS

A exemplo dos Programas que encontram-se em desenvolvimento, no sentido de mitigar os

impactos causados pela construção do Gasoduto Bolívia Brasil - GASBOL e pela duplicação do trecho

Garuva – Palhoça da BR-101, ambos seguindo a Diretriz 4.2 do Banco Mundial, também em decorrência

da implantação do empreendimento em apreciação deve ser levado a efeito um Programa de Apoio às

Comunidades Indígenas considerando, fundamentalmente:

- a realidade particular do grupo afetado;

- suas principais carências, solicitações e potencialidades, relacionadas principalmente à

regularização fundiária, melhoria de acesso e das condições de uso do solo, infra-estrutura de saúde,

comunicação, educação, abastecimento de água e energia elétrica e saneamento básico;

- estágio atual dos programas, em desenvolvimento, relativos aos dois empreendimentos acima

referidos;

- incorporação de técnicas de comunicação, educação ambiental e de apoio à agricultura e ao

artesanato, bem como de resolução de problemas de infra-estrutura, particularmente de melhoria das

habitações e saneamento básico;

VIII.4.1. Objetivo

O principal objetivo desse Programa é permitir uma convivência sadia e proveitosa entre a

população indígena e o empreendimento, permitindo que essas comunidades possam garantir seu

território e manter sua cultura e tradições e que venham a beneficiar-se dele, como o restante da

população, em atendimento aos preceitos federais contidos na Lei 6.001/65 e no Decreto 1.141/94.

VIII.4.2. Justificativa

As sociedades indígenas brasileiras são nômades ou semi nômades e os índios Guarani de Santa

Catarina e Rio Grande do Sul não fogem a essa regra. De acordo com o ‘Relatório sobre as Áreas e

Comunidades Guarani, afetadas pelas obras de duplicação da BR-101’ (UFSC,1996) as áreas indígenas

existentes nas proximidades do trecho em estudo, são resultado dos movimentos migratórios no litoral

dos dois estados.

Particularmente, as aldeias indígenas de Morro dos Cavalos (Morro do Padre) e Massiambu

situam-se em áreas de risco - declividade acentuada, alta vulnerabilidade ambiental, solos coluviais e ou

de tallus - oferecendo riscos de deslizamento e comprometimento do tráfego na BR-101.

Por outro lado, ainda que a maioria das áreas indígenas se localizem fora da área de influência do

empreendimento ora analisado, existem diversos grupos indígenas do litoral e do interior perambulando

pelas estradas, pedindo esmolas ou vendendo artesanatos para sobreviver.

226


A maioria dos Guarani sobrevive como ‘sem terra’, visto que ‘não têm uma única terra

regularizada em Santa Catarina’ (Universidade Dom Bosco, 1998), o que já lhes causou expulsões de

Aldeias estabelecidas, em tempos recentes.

VIII.4.3. Procedimentos

Para a obtenção dos objetivos colimados, dois grupos básicos de procedimentos deverão ser

desenvolvidos. O primeiro relacionado ao aprofundamento dos estudos de caracterização da população

indígena, considerando sua extrema mobilidade. O segundo grupo de procedimentos diz respeito ao

desenvolvimento de ações visando resguardar os interesses dessas comunidades e oferecer compensações

pelas interferências impostas às populações indígenas.

Estudos a serem aprofundados:

- levantamento de material bibliográfico, arqueológico, etnográfico e histórico referente aos

Guarani na região litorânea;

- levantamento de material documental e consultas nos arquivos de entidades indigenistas no Rio

Grande do Sul e Santa Catarina;

- tomada de depoimentos de índios Guarani, contemplando sua visão a respeito do território-terra-

BR-101-duplicação da BR-101;

- estabelecimento de contatos com Prefeituras Municipais, Fóruns de Justiça e Igrejas dos

municípios afetados;

- levantamento e mapeamento das aldeias ocupadas e desocupadas e locais de paradeiros e de

ocupação temporária;

- levantamento da situação atual das Aldeias Guarani: localização, demografia, genealogia e

aspectos culturais e socioeconômicos.

Como principais ações propostas, a serem discutidas com a FUNAI anteriormente a sua efetiva

implementação, enumeramos:

- levantamento dos limites e demarcação das terras indígenas;

- estabelecimento de locais apropriados para a comercialização do artesanato indígena, de acordo

com os Projetos de Engenharia (ex.: galpão de comércio no ‘belvedere’ da embocadura Norte do túnel

sob o Morro dos Cavalos);

- atendimento, sempre que possível, das reivindicações das populações indígenas;

- monitoramento das populações indígenas (movimentos migratórios, novos acampamentos,

retomada de antigos acampamentos,...).

VIII.4.4. Recursos Humanos

Todos os estudos e ações deverão ser empreendidos por equipe de especialistas do DNER,

constituída por profissionais da área de Antropologia com experiência na questão indígena,

especificamente dos Guarani, contemplando os dois estados, e manter constantes entendimentos com a

FUNAI.

VIII.4.5. Entidades Envolvidas

Esse Programa é de exclusiva responsabilidade do DNER, que poderá contar com a estreita

colaboração da FUNAI.

VIII.4.6. Cronograma

Os estudos aqui propostos deverão ser executados (ou complementados) ao longo da fase

de Pré-implantação.

As ações deverão ser implementadas ao longo do período de duração das obras, até sua conclusão.

Prevê-se, ainda, um monitoramento das populações indígenas, que poderá ser executado através de

convênio com instituições da região (FUNAI, Universidades, Museus, ONGs,...), para a fase de operação

do empreendimento.’

204. Nesse contexto, foi celebrado o Convênio Pacig. Como se observa das metas indicadas no

ajuste e detalhadas na Proposta Pacig (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15), algumas metas/atividades

227


estão diretamente relacionadas aos impactos da duplicação da BR-101- trecho Sul, porém a maior parte

das metas/atividades não apresenta esta ligação direta com os impactos do empreendimento.

205. No caso específico da aldeia de Campo Bonito, o subprograma fundiário previa a aquisição

de terra em razão de medida mitigatória diretamente relacionada com o empreendimento (peça 24, p.

33):

A duplicação da BR 101 no trecho onde estão situadas as famílias de Campo Bonito acarretará

impactos diretos. A ocupação da área, como está, deixará de existir. Os próprios moradores entendem

que é necessário definir outro espaço, pois a pista de rolamento passará exatamente onde estão hoje.

Uma das mais importantes reivindicações dos índios é a aquisição de uma área para ocupação

definitiva.

206. Todavia, há outros casos em que foi definida a aquisição de terras que não estão diretamente

ligadas com a duplicação da rodovia, como para a aldeia de Massiambu, para qual foi apresentada a

seguinte justificativa para definição de meta de aquisição de terra (peça 24, p. 63):

‘A Terra Indígena Massiambu é uma área sequestrada pela justiça, com área em torno de quatro

(4) ha, não suprindo as necessidades da comunidade indígena. Assim, além da área ocupada atualmente,

os índios solicitam a aquisição de outra área como medida compensatória e 1 ha, no local onde eles

situam atualmente (beira da estrada), para construção de uma casa de artesanato.

O tamanho e a localidade da área a ser adquirida para Massiambu será definida pela comunidade

indígena, juntamente com o grupo técnico a ser nomeado pela FUNAI, não sendo possível definir

antecipadamente seu tamanho.

O desembolso financeiro pela formação do GT e aquisição das terras está a cargo do DNER, nos

termos específicos a ser definidos em convênio.’

207. Como se vê, o fato de a terra ocupada pela comunidade indígena de Massiambu ser pequena e

insuficiente para suas necessidades independe da duplicação da BR-101-Trecho Sul. Para outras

aquisições de terras, a Proposta Pacig (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15) também não indicou uma

relação direta com os impactos da rodovia, a exemplo da comunidade Barra do Ouro.

208. O documento Proposta de Programa de Apoio às Populações Indígenas – Duplicação da

BR-101 apresenta os seguintes comentários para o subprograma fundiário previsto no Pacig (peça 24, p.

26-28):

‘(...) Esclarecendo que o recurso será disponibilizado para compra de terras, como compensação

para as comunidades indígenas impactadas pela duplicação da BR 101. O impacto será permanente e a

terra se constitui em um bem permanente.

(...)

Assim, a aquisição de terra como medida mitigadora representa MAIS terra, pois as terras

comprovadamente tradicionais Guarani SERÃO identificadas pela FUNAI, independente das terras

adquiridas neste convênio. A aquisição de terra neste programa é uma compensação pelos impactos

advindos da construção de uma rodovia e não pode ser confundido com as terras de uso ou ocupação

tradicional, do art. 231, da Constituição Federal de 1988.

(...)

Os valores apresentados são diferenciados para cada comunidade indígena devido a situação

fundiária atual de cada uma delas, da população e das solicitações feitas pelas próprias aldeias. O

número de hectares não é possível de ser mensurado no momento, devido as oscilações de preços, que

irão variar de acordo com cada região, qualidade do solo para agricultura, declividade do terreno,

benfeitorias existentes, condição ou não de alagamento, possibilidades ou não de desmatamento e etc.

Além disso, a área será definida/escolhida pela comunidade indígena juntamente com o Grupo Técnico,

podendo apresentar tamanhos variados. (...)’ (grifos acrescidos)

209. Verifica-se a partir do texto que, muito embora os termos medida compensatória e medida

mitigatória sejam utilizados de forma indiscriminada no documento, a aquisição de terra no âmbito do

ajuste é utilizada, na maior parte dos casos, como medida compensatória. A compensação ambiental é

228


um mecanismo utilizado para contrabalançar os efeitos de impactos não mitigáveis ocorridos quando da

implantação e execução de empreendimentos. Tais impactos devem ser identificados no processo de

licenciamento ambiental. No caso de impactos mitigáveis, o empreendedor deve adotar medidas

mitigatórias preventivas e corretivas.

210. Além da aquisição de terras, diversas outras atividades e metas estão entre as medidas

compensatórias da duplicação da BR-101, como a construção de casas, escolas, postos de saúde, casas

comunitárias etc. Ao examinar todo o documento Proposta de Programa de Apoio às Populações

Indígenas – Duplicação da BR-101 (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15), verifica-se que se tratam de

medidas com vistas a suprir as necessidades pré-existentes de cada comunidade indígena e que não estão

diretamente relacionadas com o empreendimento em si.

211. Deve-se registrar que não estão sendo questionadas as reais e efetivas necessidades das

comunidades indígenas, mas sim o fato de que tais atividades e ações previstas como compensação já

deveriam estar sendo atendidas pela Funai, fundação indigenista oficial do Estado Brasileiro, criada por

lei, com as seguintes finalidades:

‘I - estabelecer as diretrizes e garantir o cumprimento da política indigenista, baseada nos

princípios a seguir enumerados:

a) respeito à pessoa do índio e as instituições e comunidades tribais;

b) garantia à posse permanente das terras que habitam e ao usufruto exclusivo dos recursos

naturais e de todas as utilidades nela existentes;

c) preservação do equilíbrio biológico e cultural do índio, no seu contacto com a sociedade

nacional;

d) resguardo à aculturação espontânea do índio, de forma a que sua evolução sócio-econômica se

processe a salvo de mudanças bruscas;

II - gerir o Patrimônio Indígena, no sentido de sua conservação, ampliação e valorização;

III - promover levantamentos, análises, estudos e pesquisas científicas sobre o índio e os grupos

sociais indígenas;

IV - promover a prestação da assistência médico-sanitária aos índios;

V - promover a educação de base apropriada do índio visando à sua progressiva integração na

sociedade nacional;

VI - despertar, pelos instrumentos de divulgação, o interesse coletivo para a causa indigenista;

VII - exercitar o poder de polícia nas áreas reservadas e nas matérias atinentes à proteção do

índio.’ (art. 1º da Lei 5.371/1967 – grifos acrescidos)

212. A partir de informações colhidas nos autos, bem como em reuniões realizadas pela equipe de

fiscalização com o Dnit e Eletrosul e em conversa com servidores dessas entidades, inclusive sobre

outros obras não abordadas nesta fiscalização, observou-se que os empreendimentos que impactam

direta ou indiretamente comunidades indígenas estão sendo utilizados para buscar implementar as

políticas públicas voltadas para os índios que não estão sendo executadas devidamente pelas instâncias

originalmente competentes. Note-se que o presente trabalho não pesquisou os motivos pelos quais as

políticas públicas indigenistas não estão sendo executadas a contento pela Funai, em que pese alguns

comentários colhidos acerca de pequeno orçamento da Fundação e quadro insuficiente de servidores.

213. Ocorre que, nada obstante a responsabilidade do Estado Brasileiro em atender às

necessidades dos povos indígenas, a implementação de grande parte das políticas públicas indigenistas

por meio de medidas compensatórias traz consequências relevantes para os empreendimentos

relacionados. Dentre essas consequências está o aumento dos custos do empreendimento em patamares

superiores aos que seriam acrescidos em caso de medidas mitigatórias e compensatórias proporcionais

aos impactos causados pela implementação e execução do empreendimento, assim como o acréscimo de

tempo para alcançar o licenciamento, em especial o licenciamento prévio.

214. Especificamente, quanto ao custo do empreendimento, cabe destacar que, mesmo que a Funai

consiga executar as políticas públicas indigenistas adequadamente, continua existindo a necessidade de

229


implementação de medidas mitigadoras e compensatórias relacionadas aos empreendimentos que afetam

comunidades indígenas direta ou indiretamente. Contudo, caso as medidas sejam proporcionais aos

impactos causados pelo empreendimento, os custos também o serão. Não é o que ocorre no caso da

duplicação da rodovia BR-101-Trecho Sul, por exemplo.

215. Para melhor explicitar esta questão, volta-se à aquisição de terras para a comunidade de

Massiambu que, conforme o próprio documento que embasou a celebração do Convenio Pacig, vivia em

uma área de aproximadamente 4 ha. A duplicação da rodovia não corta a TI Massiambu, que se localiza

cerca de 1,9 km de distância da BR-101 (em linha reta), e de acordo com o Relatório de Impacto

elaborado em 2000 e o EIA de 1999 a TI Massiambu seria impactada indiretamente pelo

empreendimento (EIA-volume 2, Tomo B, peça 164, p. 171-173; e Rima, peça 170, p. 28). Por outro lado,

a TI Morro dos Cavalos é cortada pela rodovia.

216. O Convênio Pacig previu R$ 1.000.000,00 para aquisição de terras em benefício da

comunidade indígena de Massiambu e R$ 500.000,00 para aquisição de terras em favor da comunidade

de Morro dos Cavalos. Esse fato comprova que não há proporcionalidade nas medidas de compensação

em razão dos impactos sofridos por cada comunidade pela duplicação da BR-101. No caso, embora a

comunidade de Morro dos Cavalos seja mais impactada pelo empreendimento, recebeu destinação de

metade dos valores previstos para Massiambu para a aquisição de terras.

217. Após analisar a documentação do Convênio Pacig, esta equipe de fiscalização verificou que

foram adquiridos 501,36 ha de terra em Biguaçu/SC para a comunidade de Massiambu (Terra Indígena

Mymba Roká), em 4/9/2007, pelo valor de R$ 1.400.000,00 (peça 29, p. 9-12). Já para a comunidade de

Morro dos Cavalos a Funai adquiriu, com recursos do Pacig, 165,42 ha em Major Gercino/SC (Terra

Indígena Tekoá Vya), pelo valor de R$ 1.150.000,00, em 16/4/2009 (peça 29, p. 2-8).

218. Vale ainda assinalar que, por meio do Convênio TBG 004/98 celebrado entre a TBG e a

Funai, tendo como objeto a execução do ‘Plano de Desenvolvimento dos Povos Indígenas – Lado

Brasileiro’, em decorrência do empreendimento Gasoduto Bolívia-Brasil, foram adquiridos 67,7 ha de

terra no município de Imaruí/SC em benefício das comunidades de Massiambu e Morro dos Cavalos

(peça 67, p. 25 e 87-101). Durante a vistoria realizada na aldeia de Massiambu, foi informado à equipe

de fiscalização que, na ocasião, algumas famílias da referida comunidade mudaram para a nova terra.

219. Como a terra adquirida por meio do citado Convênio TBG 004/98 localiza-se em Imaruí/SC e

não é contínua à TI Massiambu, esta última terra indígena permaneceu com 4 ha. No âmbito do Pacig, a

nova terra adquirida para a comunidade também não é contínua à TI Massiambu, uma vez que está

localizada em Biguaçu/SC, conforme já comentado. Ambas aquisições receberam nomes específicos, TI

Cachoeira dos Inácios e TI Mimba Roká, sendo que a TI Massiambu permanece com 4 ha.

220. De acordo com informações levantadas em reunião com o Dnit, na matriz de infraestrutura

nacional há previsão de construção de uma ferrovia ao lado da BR-101. Dessa forma, questiona-se,

hipoteticamente, ser razoável a eventual aquisição de novas terras para a comunidade Massiambu, a

título de medida compensatória do novo empreendimento, sob a mesma justificativa utilizada para

aquisição das outras terras citadas que considerou que a área ocupada pela TI Massiambu é insuficiente

para suas necessidades. Registre-se que a hipótese aventada é mera conjectura, mas reflete a falta de

relação das medidas compensatórias com os impactos dos empreendimentos.

221. Conclui-se, portanto, que se as medidas mitigatórias e compensatórias forem proporcionais

aos impactos do empreendimento os custos adicionais para implementar tais medidas devem ser

mantidos em patamares também proporcionais. Isso tem um impacto no custo final do empreendimento,

que, atualmente, está englobando valores que deveriam estar alocados no orçamento da Funai para o

cumprimento da política indigenista e para prestar a devida assistência aos índios.

222. Outra consequência aos empreendimentos da implementação de políticas públicas

indigenistas por meio de medidas compensatórias é o aumento do tempo empregado para a obtenção das

licenças necessárias para o empreendimento, em especial a licença de implantação. É claro que sempre

haverá medidas a serem implementadas. Todavia, caso elas sejam restrita e diretamente relacionadas

230


com o empreendimento possivelmente será necessário menor tempo de debate, de estudo de número

elevado de propostas, de consolidação das alternativas etc.

223. Conforme exposto neste item do relatório, verificou-se que nem todas as medidas

compensatórias relacionadas à duplicação da BR-101-Trecho-Sul são proporcionais e/ou diretamente

ligadas aos impactos causados pelo empreendimento. Tudo indica que a mesma situação ocorre em

outros empreendimentos, como o caso do Gasoduto Bolívia-Brasil e o reforço energético e Linhas de

Transmissão da Eletrosul, por exemplo. Tal fato traz consequências aos empreendimentos e devem ser

objeto de providências para evitar ou minimizar sua ocorrência.

224. Dessa forma, propõe-se recomendar ao Ministério da Justiça e ao Ministério do Meio

Ambiente que criem um Grupo de Trabalho com a participação dos órgãos e entidades envolvidos no

licenciamento ambiental de empreendimentos com vistas a adotar providências para garantir que as

medidas mitigatórias e compensatórias definidas no Estudo do Componente Indígena de futuros Estudos

de Impacto Ambiental, bem como em futuros Planos Básicos Ambientais Indígenas, sejam diretamente

relacionadas e proporcionais aos impactos causados pelos respectivos empreendimentos.

III.2. Fragilidades nos processos de identificação e delimitação de terras indígenas

225. Segundo comentado no item ‘I.2. Visão geral do objeto’, as terras indígenas podem ser

classificadas em terras tradicionalmente ocupadas, reservas indígenas e terras dominiais, além daquelas

interditadas pela Funai com base no art. 7º do Decreto 1.775/1996. As terras indígenas tradicionalmente

ocupadas pelos índios, previstas no art. 231 da Constituição Federal, são regularizadas mediante

procedimento de demarcação previsto no art. 19 da Lei 6.001/1973 e regulamentado pelo

Decreto 1.775/1996.

226. Em síntese, o processo de demarcação inicia com um estudo antropológico de identificação

elaborado por antropólogo de reconhecida qualificação, devendo ser criado grupo técnico especializado

coordenado por antropólogo para realização de estudos complementares de natureza etno-histórica,

sociológica, jurídica, cartográfica, ambiental e o levantamento fundiário necessários à delimitação da

terra indígena. Em conclusão dos trabalhos, o grupo técnico deve apresentar relatório circunstanciado à

Funai com a caracterização da terra indígena a ser demarcada – o conteúdo do relatório está definido

na Portaria MJ 14/1996.

227. Após aprovado pelo titular da Funai, um resumo do relatório, acompanhado de memorial

descritivo e mapa da área sob demarcação, deve ser publicado no Diário Oficial da União e da unidade

federada impactada, bem como na sede das prefeituras municipais da situação do imóvel. Os estados e

municípios envolvidos podem, desde o início do procedimento até noventa dias após a publicação do

resumo do relatório nos diários oficiais, apresentar manifestação com vistas a pleitear indenizações ou

demonstrar vícios do referido relatório. Posteriormente, a Funai deve encaminhar ao Ministro de Estado

da Justiça o procedimento acompanhado de pareceres relativos às razões e provas apresentadas.

228. O Ministro de Estado da Justiça, por sua vez, pode: 1- desaprovar por decisão fundamentada

a identificação e retornar os autos à Funai, 2 - determinar diligências que entenda necessárias ao

saneamento do processo, ou 3 - declarar, mediante portaria, os limites da terra indígena e determinar a

sua demarcação. Caso a terra indígena seja declarada, o processo é submetido ao presidente da

República para homologação mediante decreto. Uma vez homologada a TI, a Funai deve promover o

registro em cartório imobiliário da comarca correspondente e na Secretaria de Patrimônio da União.

229. Como pode ser observado, o processo de identificação e demarcação das terras

tradicionalmente ocupadas pelos índios apresenta algumas fragilidades que merecem aprimoramento.

Uma das fragilidades é a falta de participação equilibrada dos diversos atores envolvidos

e/ou interessados.

230. Note-se que, muito embora o art. 2º, §§ 7º e 8º, do Decreto 1.775/1996 preveja a possibilidade

de estados e municípios envolvidos se manifestarem em relação ao processo desde o seu início, tais entes

federados apenas tomavam ciência formal do processo de identificação e delimitação de terras

tradicionalmente ocupadas por índios após a aprovação, pelo presidente da Funai, do relatório

231


elaborado pelo antropólogo e grupo técnico. Ainda assim, a ciência ocorria por meio de publicação no

Diário Oficial da União e do ente federado.

231. A partir de 2011, em razão de precedente do STF na Petição 3.388-4 – Roraima (caso Raposa

Serra do Sol), o Ministro da Justiça editou a Portaria MJ 2.498/2011 que determina a intimação dos

entes federados envolvidos por carta registrada em até cinco dias contados da data da publicação da

designação do grupo técnico especializado e, posteriormente, nova intimação, após a conclusão dos

trabalhos, para fins de contestação da área sob demarcação. A mesma portaria ainda estabelece a

realização de reuniões com a Funai e representantes e técnicos dos entes federados, com o fim de prestar

informações sobre os trabalhos de identificação e delimitação da terra indígena e coletar dados de

natureza técnica.

232. Por outro lado, o Decreto 1.775/1996 não prevê a possibilidade de manifestação de pessoas

físicas e jurídicas de direito privado que possam ser impactadas pelo reconhecimento e demarcação das

terras indígenas. Seria o caso de eventuais proprietários e/ou possuidores de propriedades dentro da

área a ser demarcada.

233. Por envolver direitos de terceiros, sejam pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou

privado, é fundamental que o processo transcorra com transparência, com a participação de todos os

interessados e com a possibilidade de defesa e contraditório em todas as suas etapas. Observa-se, por

exemplo, que na TI Morro dos Cavalos, por ocasião do levantamento fundiário e avaliação de

benfeitorias passíveis de indenização, grupo técnico da Funai identificou 78 ocupações de não indígenas

(peça 158 , p. 55-58 e 66-67). Todos esses diretamente interessados não foram intimados ou chamados a

acompanhar e/ou participar do processo de identificação da referida TI.

234. As fragilidades do processo de identificação e delimitação de terras indígenas

tradicionalmente ocupadas é assunto delicado e já foi enfrentado por este Tribunal em outra

oportunidade. Em 2008, o plenário desta Corte de Contas apreciou o processo TC 004.524/2007-5, que

tratou de Relatório de Auditoria realizada na Funai sobre os procedimentos para demarcação de terras

indígenas. Na ocasião, o Ministro-Relator apresentou considerações em seu Voto condutor do

Acórdão 2.166/2008-TCU-Plenário que merecem ser transcritas tendo em vista que a maior parte delas

permanece atual:

‘(...)

De meu lado, compartilho do entendimento manifestado pela unidade sobre as ocorrências

consignadas pela equipe de auditoria, endossando as proposições por ela formuladas. Pretendo apenas

fazer sobre o tema geral das demarcações algumas considerações que julgo pertinentes, a fim de

justificar o acréscimo ao encaminhamento sugerido pela Secob por mim formulado ao final deste voto.

4. Em primeiro lugar, apesar de reconhecer a correção do julgamento da Secob de que a definição

de indígena, de comunidade indígena e de terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas está

adequadamente posta na legislação aplicável, balizando com razoável segurança as ações dos agentes

públicos, não há como deixar de reconhecer que, ao menos com relação à delimitação das terras, há

ainda um razoável caminho a ser percorrido pelo nosso aparato legal no sentido de minimizar o quanto

possível o conteúdo de incertezas de que ainda padece o sistema.

5. É até natural que assim seja, dada, em primeiro lugar, a abrangência do texto constitucional

relativo às áreas indígenas (‘São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em

caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos

recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural,

segundo seus usos, costumes e tradições’), que se mostra assim totalmente aberto à interpretação

sistemática. Em sentido contrário, há a contínua e, por vezes, intensa incorporação por parte de não-

índios de territórios ociosos à economia e a outras atividades da vida nacional. Nesse quadro, o

prognóstico de as duas forças, em breve, se encontrarem, se é que já não se encontraram, é de fácil

previsão, com os conflitos facilmente presumíveis pelo choque de interesses frontalmente contrários.

232


6. Não seria nem preciso lembrar a grande celeuma recentemente provocada pela demarcação da

reserva Raposa-Serra do Sol, no Estado de Roraima, a qual, de modo emblemático, traz todos os

ingredientes de previsibilidade mais evidente: o interesse econômico dos fazendeiros instalados na área,

o descontentamento do governo estadual diante do definhamento de sua jurisdição territorial, inclusive

diante do isolamento e inviabilização de municípios próximos, e, por fim, a crítica de setores do Exército

pelo envolvimento de áreas de fronteira.

7. Registre-se que, conforme consignado pela equipe de auditoria, seiscentas outras áreas

indígenas aguardam regularização dos seus processos no âmbito da Funai, fazendo ver que, a depender

da dosimetria espacial da solução adotada, mais conflitos virão. E o pior é que, com relação às próprias

reservas estabelecidas, não há garantias de que o Estado consiga assegurar efetiva inviolabilidade das

terras demarcadas, quer contra a invasão de nacionais interessados na exploração das riquezas do solo

e do subsolo, quer contra os eventuais desvios de conduta dos próprios índios. A interveniência de

organizações nacionais e internacionais, supostamente de caráter humanitário, é outro fator contribuinte

para a instabilidade do sistema na medida em que alimenta suspeitas cada vez mais fortes de tentativa de

desnacionalização dos territórios.

8. A magnitude e complexidade desses problemas exigem equacionamento adequado de todos os

seus aspectos, o que pode não ocorrer com o relatório de cunho predominantemente antropológico, como

é o Relatório Circunstanciado de Identificação e Delimitação, previsto no Decreto regulamentador dos

procedimentos, de responsabilidade de grupo de trabalho chefiado por profissional daquela área. Com

efeito, torna-se cada vez mais difícil reproduzir com total fidelidade a distribuição primitiva do solo entre

as diversas comunidades indígenas, como também não se pode ignorar os condicionantes atuais de

natureza ambiental, econômica, militar, entre outros aspectos, que interferem na questão, sob pena de

comprometimento da estabilidade e sustentabilidade da futura reserva.

9. Aliás, o próprio fato de que o processo demarcatório está regulamentado praticamente de forma

integral em norma do Executivo Federal, com escassa intermediação da lei, denota baixíssima

participação da representação política na definição dos procedimentos e no controle das principais

decisões. De fato, é preciso lembrar que o n° Decreto 1.775/1996 é por demais autônomo em relação à

norma legal supostamente regulamentada, a Lei n° 6.011/1973 (Estatuto do índio), que somente faz

repetir o comando constitucional.

10. No próprio âmbito do Executivo, o aspecto evidentemente multidisciplinar do assunto também é

negligenciado, na medida em que o parecer marcadamente antropológico produzido pelo órgão

indigenista da União não é contrabalançado em fase alguma do processo por manifestações de outras

áreas ministeriais diretamente interessadas no problema, seja pelas circunstâncias do caso concreto em

exame, seja por questões de maior abrangência, ligadas às macropolíticas setoriais. Tal distorção,

presente desde a fase de estudos, permanece até o Decreto homologatório da demarcação, pelo Sr.

Presidente da República, abastecido unicamente pelas informações provenientes do Ministério da

Justiça, a que se vincula a Funai.

11. Diante de tais considerações é que vejo a necessidade de acrescentar às proposições

formuladas pela Secob a de encaminhamento do acórdão que vier a ser prolatado nesta ocasião aos

presidentes de ambas as Casas do Congresso Nacional, para encaminhamento às diversas comissões

com interesse no assunto, e à Sra Ministra-Chefe da Casa Civil, como forma de subsidiar eventual

reestudo dos procedimentos internos ao Poder Executivo voltados para a demarcação de terras

indígenas. Entendo também não ser demasiado o envio de cópia do acórdão ao Exm° Sr. Presidente do

excelso Supremo Tribunal Federal, para conhecimento da posição desta Corte sobre a matéria.’

235. O Ministro-Relator do Acórdão 2.166/2008-TCU-Plenário criticou o Decreto 1.775/1996 por

sua demasiada autonomia em relação à Lei 6.011/1973. A Portaria MJ 2.498/2011 acaba

regulamentando a parte de notificação dos entes federados envolvidos no processo de identificação e

demarcação de terras indígenas, processo este regulamentado pelo já citado decreto. Como se vê,

trata-se de nova norma autônoma.

233


236. Além disso, muito embora o voto condutor do Acórdão 2.166/2008/TCU-Plenário tenha quase

dez anos, outras considerações permanecem atuais. É o caso da pequena participação política na

definição dos procedimentos e no controle das principais decisões do processo.

237. Por essa razão, dentre outras, cópia do citado acórdão, bem como do relatório e voto que o

acompanham, foi encaminhado aos ‘presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados para

subsidiar, no âmbito de suas comissões, os estudos porventura em curso para dotar os procedimentos

administrativos de demarcações de terras indígenas de maior participação do Poder Legislativo e de

maiores informações sobre os condicionantes ambientais, econômicos, militares e federativos que cercam

cada caso concreto;’ (item 9.4.1 do Acórdão 2.166/2008/TCU-Plenário).

238. Naquela ocasião, no âmbito do Senado Federal, foi emitido o Parecer 350/2011, da Comissão

de Direitos Humanos e Legislação Participativa, em que ficou consignada a relevância da matéria.

Todavia, aquela Comissão entendeu que não havia providência útil imediata a ser tomada, motivo pelo

qual foi aprovado o arquivamento da documentação (peça 2, p. 57-61).

239. Igualmente, a questão da falta de participação de representantes do próprio Poder Executivo

de outras pastas ministeriais diretamente interessadas e impactadas pela demarcação de terras

indígenas, como, por exemplo, do Ministério da Defesa no caso de TIs que envolvem áreas de fronteira,

permanece até os dias atuais. Tem-se assim um processo dirigido e executado predominantemente pela

Funai, a fundação indigenista oficial do Estado Brasileiro, que, além das finalidades estabelecidas em

lei já mencionadas neste Relatório, tem como missão a proteção e promoção dos direitos dos povos

indígenas no Brasil, segundo publicado em seu portal. Ora, pela própria vocação da Funai, faz-se

essencial a participação de outros atores em todas as etapas de identificação e delimitação das terras

indígenas tradicionalmente ocupadas para assegurar a imparcialidade de todo o processo.

240. Sobre o assunto, vale transcrever as percepções de um procurador do Estado de Santa

Catarina apresentadas à equipe da CPI Funai-Incra que visitou Santa Catarina (peça 108, p. 11-15):

‘O Dr. LORENO WEISSHEIMER declarou que, nas questões em que atuara, percebia-se

claramente a posição unilateral da FUNAI, que tinha a pretensão de demarcar aquelas áreas sem

critério jurídico e sem conceder o contraditório e a ampla defesa às partes; isso porque elas não foram

intimadas no início do processo e não tiveram a oportunidade de acompanhar a produção da prova

principal, que é o laudo antropológico, pois só foram intimadas depois que o Presidente da FUNAI tinha

aprovado aquele levantamento fundiário do qual o laudo antropológico era uma das peças.

Acrescentou que essa falta de critério da FUNAI tinha sido um aspecto do qual reclamara em todo

o processo, nas manifestações ou, mesmo, no relatório da Comissão Interinstitucional, dando como

exemplo o marco temporal [presença de índios na terra antes da Constituição de 1988], uma vez que

aqueles ligados à posição da FUNAI não seguiam o marco temporal, pretendendo anular títulos que os

agricultores tinham obtido legitimamente, concedidos pelo Estado de acordo com as normas

constitucionais da época; que não obedeciam ao critério jurídico do marco temporal nem tinham a

preocupação com as outras partes, os agricultores que ocupavam as áreas, que sequer foram ouvidos ou

intimados, uma vez que foram intimados apenas por edital, apesar de terem residência com endereço fixo

e terem títulos registrados no cartório de registro de imóveis, de modo que as certidões vintenárias não

foram levadas em consideração para fins do levantamento fundiário.

(...)

O Dr. LORENO WEISSHEIMER fez questão de destacar que, nesses processos, a FUNAI não dá

vista, não intima os ocupantes da área, os agricultores que são os titulares, nem intima o Estado onde se

situa a área; que a intimação só ocorre após a aprovação, pelo Presidente da FUNAI, do levantamento

fundiário, que é feito pela própria FUNAI; e que essa intimação é feita por edital, e não é pessoalmente,

ainda que as pessoas que ocupam as áreas tenham títulos.

(...)

Ressaltou, mais uma vez, que o laudo antropológico é feito de forma unilateral, sem o

contraditório, com o antropólogo sendo nomeado pela FUNAI sem que os ocupantes da área sequer

234


fiquem sabendo que o antropólogo irá até lá; que, no caso de Cunha Porã, os agricultores tinham

contestado, alegando que o antropólogo nem comparecera à área para produzir o laudo; que, no caso de

Cunha Porã, também tinha sido verificado que o antropólogo, ou antropóloga, apresentara conclusões

errôneas, dando o seguinte exemplo: o laudo antropológico menciona peixes que os índios pescavam,

mas é uma espécie de peixe que não existe na região, só no Rio Uruguai, o que não permitiria concluir, a

partir da narrativa da pesca, que os índios ocupassem aquela região.

Além de reforçar que são vários os equívocos do laudo antropológico, mais uma vez destacou que

não houve o cuidado de ouvir ambas as partes, de ouvir também os agricultores, os titulares que na

época ocupavam a área, para saber dos fatos; que só tinha havido a preocupação de tentar encontrar

evidências de que ali existia ocupação indígena, quando, nessas áreas de Cunha Porã e Saudades,

tivesse ficado definitivamente demonstrado que, desde 1963, já não havia mais índios na região; que, na

ação judicial movida pelos agricultores, a sentença de primeiro grau fora pela procedência, depois,

reformada no TRF4, mas, em seguida, em sede de embargo de declaração, foram dados efeitos

infringentes para se restabelecer a sentença de primeiro grau.

(...)

Ao ser levada em consideração, além da atividade jurídica, a experiência acadêmica do Dr.

LORENO WEISSHEIMER na produção de estudos, pesquisas e outros trabalhos, sendo-lhe perguntado

sobre a sua percepção quanto ao critério científico nos laudos antropológicos, este respondeu que

sempre lhe parecera que um laudo, qualquer tipo de laudo, deverá servir como uma prova em autos

administrativos ou judiciais, mas que, no caso dos laudos antropológicos, parecia-lhe que eram

imprestáveis para provas porque não havia o contraditório e porque não havia preocupação com os

fatos, com o interesse de ambas as partes, agricultores e índios, e com o interesse da própria União, já

que, depois da declaração como terra indígena, aquela área passava a ser considerada um bem público

da União, de modo que lhe parecia não haver, realmente, um critério científico nem a preocupação com

a verdade dos fatos.’

241. A questão da falta de imparcialidade dos trabalhos também foi mencionada pelo procurador

jurídico da Fundação do Meio Ambiente (Fatma) – órgão ambiental do Estado de Santa Catarina,

Sr. João Pimenta, à equipe da CPI Funai-Incra (peça 108, p. 206):

‘Entretanto, o Procurador Jurídico da FATMA informou que, pelas vias judiciais, o grande

problema era que, basicamente, todas as testemunhas eram compostas por antropólogos, e que a questão

indígena era muito forte fora do Brasil, trazendo para o País, através de ONGs, um auxílio para a turma

que estuda a comunidade indígena, comprometendo a imparcialidade porque a grande maioria das

pessoas que estuda a questão indígena, de certa forma, tem ligação com alguma ONG ligada a algum

instituto internacional, de modo que, basicamente, os laudos são sempre feitos através de uma ou outra

organização que tem o seu entendimento associado a esse interesse, a ponto de, quando é apresentado

um laudo diverso, ele ser contestado na via acadêmica pelos antropólogos.’

242. Outra questão relevante a ser enfrentada no processo de identificação e demarcação de terras

indígenas é a duração do processo. O art. 67 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias previa

um prazo de cinco anos a partir da promulgação da Constituição Federal para que a União concluísse a

demarcação das terras indígenas, o que não ocorreu.

243. Contudo, o STF já se posicionou no sentido de que esse prazo de cinco anos para a

demarcação das terras indígenas é programático e não decadencial. Entendeu a Corte Suprema que o

prazo ora tratado apenas sinaliza uma perspectiva temporal para finalização desses processos. Ocorre

que apesar de não se tratar de um prazo peremptório, é imprescindível que o processo de identificação e

demarcação de terras indígenas tenha uma duração razoável, em atenção ao que estabelece o art. 5º,

LXXVIII, da Constituição Federal, bem como ao princípio constitucional da eficiência da Administração

Pública, previsto no art. 37, caput, da Carta Magna.

244. O próprio Decreto 1.775/1996 aponta para esse cuidado em estabelecer um tempo adequado

para a duração do processo, uma vez que define prazos para várias etapas do procedimento

235


administrativo, muito embora não para todas elas. Sobre a duração razoável do processo, vale

transcrever trecho de decisão da 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região:

‘ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS.

DECRETO 1.775/1996. CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL

FEDERAL. ESGOTAMENTO DO LAPSO DE TEMPO PREVISTO NO ART. 67 DO ADCT DA CF/88.

PRAZO ASSINADO EM FAVOR DA DEMARCAÇÃO E DOS INTERESSES DOS INDÍGENAS. MORA

DA UNIÃO. RECONHECIMENTO. FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL PARA CONCLUSÃO DA

DEMARCAÇÃO. NECESSIDADE. MULTA DIÁRIA. FAZENDA PÚBLICA. INCIDÊNCIA.

POSSIBILIDADE. DANO MORAL COLETIVO. INEXISTÊNCIA. APELAÇÕES DA FUNAI E DA

UNIÃO DESPROVIDAS. APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (AUTOR DA AÇÃO EM

PRIMEIRA INSTÂNCIA) PROVIDA EM PARTE. 1. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no

sentido de que o marco temporal previsto no art. 67 do ADCT não é decadencial, pois se trata de um

prazo programático para conclusão de demarcações de terras indígenas dentro de um período razoável

(MS 24.566/DF, Rel. Min. Marco Aurélio). (...) 5. Entretanto, se é certo que não há prazo fatal para a

União, através da FUNAI (autarquia fundacional federal), concluir o processo demarcatório, até porque

o prazo especificado no art. 67 do ADCT (da Constituição Federal de 1988) foi fixado em benefício da

demarcação e dos interesses dos indígenas (e não contra eles), não menos verdade é que o próprio STF

já entendeu que o prazo para demarcação das terras dos índios tem que ser razoável, não podendo

perdurar ad eternum, até porque a demarcação da terra é essencial para a sobrevivência física e cultural

dos índios, sendo, pois, dever da União assegurar o exercício desse direito no prazo mais curto possível

(até mesmo para que, paulatinamente, não sejam reduzidas as dimensões das terras dos índios - pelos

conflitos fundiários ou por invasões de posseiros -, nem tampouco sejam desfigurados os vestígios de

ocupação imemorial), máxime quando, segundo o item 3, da Convenção nº 169, da Organização

Internacional do Trabalho - OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, adotada em Genebra, em 27.06.89 e

incorporada ao direito pátrio pelo Decreto Legislativo nº 143, de 20.06.02, e Decreto nº 5051, de

19.04.04, ‘Os governos deverão adotar as medidas que sejam necessárias para determinar as terras que

os povos interessados ocupam tradicionalmente e garantir a proteção efetiva dos seus direitos de

propriedade e posse’. 13. Apelação do MPF provida em parte, sendo desprovidas as apelações da União

e da FUNAI e mantida a sentença monocrática em todos os demais termos. (TRF5/3ª Turma - AC

00001319320124058304 - DJE 29/01/2014 p. 213).’

245. Note-se que a morosidade na identificação e demarcação de terras indígenas traz transtornos

não só para as comunidades indígenas, conforme apontado na decisão acima, mas também para os

proprietários ou possuidores de imóveis dentro da área em estudo. Isso porque tais cidadãos passam

anos na dúvida se permanecerão ou não em terras que até então consideravam suas. Essa questão

também foi relatada pelo procurador do Estado de Santa Catarina à equipe da CPI Funai-Incra (peça

108, p. 9):

‘Sobre a FUNAI, o Dr. LORENO WEISSHEIMER, declarou que sua atuação, respaldada pelo

Ministério da Justiça, sem um parâmetro jurídico, tanto sob o ângulo do requisito processual – ampla

defesa, contraditório e uma prova lícita – como pela falta de uma definição do que é terra indígena

segundo os requisitos da Constituição, cria conflitos fundiários; que insistia em afirmar que a União,

durante vários anos, vem criando conflitos por falta de um parâmetro jurídico preciso, podendo

mencionar como exemplo os Municípios de Cunha Porã e Saudades, onde os agricultores, que tem títulos

de 80 anos, sofrem invasão; que isso tinha sido em 2001 e se estava em 2016, tendo decorridos mais de

10 anos; que essas pessoas, que são agricultores, vivem na incerteza sobre se são donos ou não das suas

terras, na incerteza em fazer investimento em suas propriedades, no desestímulo causado por essa

sensação.’

246. Consulta jurisprudencial em Tribunais Federais apontam, em vários casos específicos, para a

possibilidade de fixação de prazo pelo Poder Judiciário para o Poder Executivo finalizar os trabalhos de

demarcação. O STJ já se manifestou sobre o assunto em caso específico:

236


‘PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSOS ESPECIAIS. DEMARCAÇÃO DE

TERRAS INDÍGENAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO-

OCORRÊNCIA. FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL PARA O ENCERRAMENTO DO PROCEDIMENTO

DEMARCATÓRIO. POSSIBILIDADE.

(...)

2. O aresto atacado abordou todas as questões necessárias à integral solução da lide, concluindo,

no entanto, que é possível a fixação, pelo Poder Judiciário, de prazo razoável para que o Poder

Executivo proceda à demarcação de todas as terras indígenas dos índios Guarani.

3. A demarcação de terras indígenas é precedida de processo administrativo, por intermédio do

qual são realizados diversos estudos de natureza etno-histórica, antropológica, sociológica, jurídica,

cartográfica e ambiental, necessários à comprovação de que a área a ser demarcada constitui terras

tradicionalmente ocupadas pelos índios. O procedimento de demarcação de terras indígenas é

constituído de diversas fases, definidas, atualmente, no art. 2º do Decreto 1.775/96.

4. Trata-se de procedimento de alta complexidade, que demanda considerável quantidade de tempo

e recursos diversos para atingir os seus objetivos. Entretanto, as autoridades envolvidas no processo de

demarcação, conquanto não estejam estritamente vinculadas aos prazos definidos na referida norma,

não podem permitir que o excesso de tempo para o seu desfecho acabe por restringir o direito que se

busca assegurar.

5. Ademais, o inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Federal, incluído pela EC 45/2004, garante

a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a

celeridade de sua tramitação.

6. Hipótese em que a demora excessiva na conclusão do procedimento de demarcação da Terra

Indígena Guarani está bem evidenciada, tendo em vista que já se passaram mais de dez anos do início do

processo de demarcação, não havendo, no entanto, segundo a documentação existente nos autos,

nenhuma perspectiva para o seu encerramento.

7. Em tais circunstâncias, tem-se admitido a intervenção do Poder Judiciário, ainda que se trate de

ato administrativo discricionário relacionado à implementação de políticas públicas.

8. ‘A discricionariedade administrativa é um dever posto ao administrador para que, na

multiplicidade das situações fáticas, seja encontrada, dentre as diversas soluções possíveis, a que melhor

atenda à finalidade legal. O grau de liberdade inicialmente conferido em abstrato pela norma pode

afunilar-se diante do caso concreto, ou até mesmo desaparecer, de modo que o ato administrativo, que

inicialmente demandaria um juízo discricionário, pode se reverter em ato cuja atuação do administrador

esteja vinculada. Neste caso, a interferência do Poder Judiciário não resultará em ofensa ao princípio da

separação dos Poderes, mas restauração da ordem jurídica.’ (REsp 879.188/RS, 2ª Turma, Rel. Min.

Humberto Martins, DJe de 2.6.2009)

9. Registra-se, ainda, que é por demais razoável o prazo concedido pelo magistrado de primeiro

grau de jurisdição para o cumprimento da obrigação de fazer consistente em identificar e demarcar

todas as terras indígenas dos índios Guarani situadas nos municípios pertencentes à jurisdição da

Subseção Judiciária de Joinville/SC, nos termos do Decreto 1.775/96, ou, na eventualidade de se

concluir pela inexistência de tradicionalidade das terras atualmente ocupadas pelas comunidades de

índios Guarani na referida região, em criar reservas indígenas, na forma dos arts. 26 e 27 da

Lei 6.001/73, sobretudo se se considerar que tal prazo (vinte e quatro meses) somente começará a ser

contado a partir do trânsito em julgado da sentença proferida no presente feito.

10. A questão envolvendo eventual violação de preceitos contidos na Lei de Responsabilidade

Fiscal (LC 101/2000), a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi examinada pela Corte

de origem, carecendo a matéria, portanto, do indispensável prequestionamento.

11. Recursos especiais parcialmente conhecidos e, nessas partes, desprovidos. (REsp 1114012/SC,

1ª Turma, Rel. Denise Arruda, DJe 1º/12/2009)’

237


247. No caso específico da TI Morro dos Cavalos, vale destacar que o processo de identificação e

demarcação da área indígena foi autuado em 17/9/1993 e a Portaria Declaratória foi emitida em

18/4/2008 (peça 111, p. 1 e peça 134, p. 31-34). Desde então e, portanto, há mais de oito anos, o

processo aguarda análise e homologação pelo presidente da República para posterior registro no

cartório de registro de imóveis e na Secretaria de Patrimônio da União.

248. Ainda sobre a TI Morro dos Cavalos, vale ressaltar que há, de partes interessadas, várias

críticas quanto ao processo. A primeira delas diz respeito a eventual impedimento ou falta de isenção da

antropóloga contratada para a elaboração do segundo estudo de identificação e delimitação da referida

TI, Sra. Maria Inês Ladeira. Isso porque foi essa profissional, assinando documento em nome do Centro

de Trabalho Indigenista, em 18/3/1992, que provocou a Funai a iniciar os trabalhos de demarcação da

TI Morro dos Cavalos (peça 111, p. 3-4). A respeito dessa questão, cabe transcrever trecho de relatório

da CPI (peça 108, p. 19-22):

‘Dr. ALISSON DE BOM DE SOUZA deixou claro entender que a dupla atuação da antropóloga

MARIA INÊS LADEIRA é o primeiro fato que demonstra a ilegalidade manifesta do processo

demarcatório na região do Morro dos Cavalos, além de outras questões, como a questão fática levantada

no relatório de identificação, que se refere — e isso a antropóloga fala várias vezes — à realidade de

2002, porque a demarcação tinha de considerar a realidade de 1988; que o STF, no julgamento do caso

da Raposa Serra do Sol, deixara isso bem claro, até mesmo quanto à questão da delimitação, do tamanho

da terra indígena, não se podendo fazer uma demarcação, hoje, com base na verificação das

necessidades atuais dos indígenas, uma vez que o marco temporal é 1988 (...)

(...)

Sobre a juridicidade da abertura do processo administrativo demarcatório ter sido iniciado por um

requerimento apresentado pela antropóloga MARIA INÊS LADEIRA, representando a ONG chamada

Centro de Trabalho Indigenista (CTI), sediada no Estado de São Paulo, e não pelos próprios índios, o

Dr. ALISSON DE BOM DE SOUZA disse que, na visão dele, a antropóloga participava de uma ONG que

defendia os interesses indígenas e, por isso, ele não via nenhum problema de ela inaugurar o processo

administrativo; que seria algo normal; que ela era Diretora-Geral de uma organização não

governamental que defendia esses interesses, de modo que a pretensão demarcatória, na visão dele,

poderia muito bem ser inaugurada por uma entidade, pelos próprios índios e pelo próprio Ministério

Público Federal, existindo casos assim; que há outras terras em Santa Catarina, que estão em fase de

estudos, que os processos de iniciaram por meio de ofício da Procuradora da República que atua em

Florianópolis e tem uma atuação muito forte em prol dos interesses indígenas na região; que o problema

não é na inauguração do processo; que o problema é a mesma pessoa que inaugurou o processo ter

servido como a antropóloga que produziu o laudo.’

249. Outros interessados no processo apresentam a mesma opinião acerca da falta de parcialidade

do segundo estudo de identificação da TI Morro dos Cavalos, como, por exemplo, o procurador jurídico

da Fatma (peça 108, p. 207). Por outro lado, a Procuradora da República Analúcia Hartmann não

encontra óbice quanto a esta questão (peça 108, p. 173-174):

‘Ao ser colocado, sob o ângulo jurídico, que a antropóloga MARIA INÊS LADEIRA tinha dado

início ao pedido de demarcação da pretendida Terra Indígena Morro dos Cavalos e que isso deveria ter

sido impedimento para que ela fosse, depois, a profissional que iria conduzir a delimitação da área e a

coordenação desse trabalho, a Dr.ª ANALÚCIA HARTMANN, argumentando que o pedido de

demarcação tinha partido do Centro de Trabalho Indigenista e que os trabalhos de delimitação tinham

sido conduzidos pela antropóloga, como a caracterizar que o pedido tinha sido da pessoa jurídica CTI e

os trabalhos de demarcação procedidos pela pessoa física MARIA INÊS LADEIRA, ainda que esta fosse

que tivesse assinado o pedido de demarcação como presidente do CTI, replicou nos seguintes termos:

Eu consideraria, por exemplo, se tivesse sido um pedido pessoal. Ela não fez um pedido pessoal. O

CTI, que é uma ONG, a qual ela presidia na época, junto com a FUNAI e com outras entidades, levou ao

conhecimento da FUNAI que existia uma comunidade indígena ali e que precisava ter demarcada a sua

238


terra. Ela não fez um pedido pessoal. Ela não fez um pedido nem para ser contratada nem para ser

contratado o CTI, que nunca foi,... ela, como antropóloga.

(...)

Já existia um pedido anterior. O CTI faz isso, como o CIMI faz isso também. Eles levam as

demandas das comunidades indígenas à FUNAI, ao Ministério Público. Eles fazem isso. Isso é uma das

funções, um dos objetivos dessas organizações.

(...)

A MARIA INÊS LADEIRA, 15 anos depois, foi contratada – 15 anos depois, ela foi contratada –

para fazer o trabalho dela. Então, nenhum dos membros do CTI poderia trabalhar em nenhuma das

áreas que o CTI indicou no Brasil, porque ele levou a demanda das comunidades para a FUNAI? Isso

seria um absurdo.’

250. Ainda sobre a imparcialidade do estudo realizado, o procurador Alisson de Bom de Souza tece

os seguintes comentários (peça 108, p. 29):

‘Em seguida, o Procurador disse que, nos estudos que fizera, pesquisando no próprio site do

Centro de Trabalho Indigenista (CTI), tinha percebido que existe um Programa Guarani, visando a

demarcações de terras indígenas dos índios Guaranis no Sul e no Sudeste do Brasil; que era interessante

observar que a ONG CTI é financiada por muitas entidades, conforme constava no seu site, em 2013 e

2014, não sabendo se essas informações ainda estão lá, mas que isso tudo está no processo judicial; que

o CTI é financiado por organismos internacionais, por agências de desenvolvimento dos Estados Unidos,

da Noruega e de outros países, percebendo-se um financiamento internacional bem forte em prol dessa

organização; que não podia afirmar se os integrantes do CTI foram o longa manus em trazer os índios

para a região, mas o fato é que eles têm uma atuação e declaram um suposto Programa Guarani de

auxílio a essas demarcações; que no caso do Morro dos Cavalos, era o que tinha acontecido, embora

não pudesse afirmar nos demais casos; que a antropóloga MARIA INÊS LADEIRA é até interessante,

porque, no seu laudo, ela fala muito dela mesma, porque ela é uma doutora na USP, professora, etc., de

modo que uma das fontes bibliográficas do laudo antropológico dela é ela mesma; que tinha achado isso

interessante, não existindo muita coisa escrita, pelo menos no laudo que ela produziu.’

251. Além disso, em várias ocasiões no relatório da visita da CPI à Santa Catarina, há críticas

quanto ao conteúdo do estudo feito pela antropóloga, como a seguir:

‘Em relação ao laudo antropológico de MARIA INÊS LADEIRA, o Procurador [Alisson de Bom de

Souza] disse perceber nele falta de técnica científica, relatando muita questão histórica e pouco a

realidade daquela comunidade que vive no Morro dos Cavalos; que a sua percepção, ouvindo também as

pessoas que vivem ali, é que essa a única saída para a antropóloga era ficar nessa situação da

abstração, porque, se fosse para a realidade, muito pouco se extrairia dessa questão. (peça 108, p. 21)

(...)

A segunda contradição apontada pelo Dr. JOÃO PIMENTA [procurador jurídico da Fatma] era

que o laudo elaborado para a FUNAI, contraposto pelo laudo da FATMA, dizia que a família MOREIRA

era tradicional da década de 1920 e que os antepassados do Sr. MOREIRA tinham habitado a região,

entre 1920 e 1930, e saído da região de Morro dos Cavalos para o Paraguai, com o Sr. MOREIRA tendo

voltado, na década de 1970, para buscar a terra dos antepassados, mas que, no entanto, estava

comprovado que o Sr. MOREIRA tinha ido para o Morro dos Cavalos por outras questões, não existindo

prova material da comprovação de antepassados, estando tudo isso muito mais num romancismo do que

numa questão fática devidamente provada; que o laudo da FUNAI dizia que já existiam mais de cem

índios no Morro dos Cavalos, mas, se não se enganava, esse laudo da FUNAI era de 1989 ou 1990, ou

seja, posterior ao marco temporal da ação da Raposa Serra do Sol. (peça 108, p. 207)’

252. Em outras ocasiões, é questionada a falta de fundamentação bibliográfica, tendo em vista que

o segundo estudo de identificação faz referência a várias publicações da antropóloga encarregada de

coordenar os trabalhos (peça 108, p. 72). Quanto ao assunto, a equipe de fiscalização verificou, que, de

239


fato, o referido estudo faz referências a diversos documentos de autoria da Sra. Maria Inês Ladeira, a

exemplo da peça 119, p. 14, 19, 25, 28, 29.

253. No caso específico em questão também é questionada a falta de justificativa no processo para

desconsiderar ponderação do Diretor de Proteção Territorial em 1999, que manifestou entendimento de

não se tratar de terra tradicionalmente ocupada:

‘Destacou como fato interessante, para o que chamava a atenção nas suas intervenções nos

processos administrativo e judicial, é que o Diretor de Proteção Territorial da época, WALTER

COUTINHO JR., em 1999, dera um despacho no processo dizendo que o analisara e verificara que não

era o caso do art. 231 da Constituição Federal, mas, sim, do art. 26 do Estatuto do Índio, que trata da

aquisição de terra, desapropriação; que havia postulação legítima dos indígenas naquela questão, mas

não havia tradicionalidade. (peça 108, p. 18)

(...)

O Dr. RICARDO MELO, deixando evidente que o Presidente da FUNAI, à época, desconsiderara a

informação do Chefe do Departamento de Identificação e Delimitação da FUNAI, instituíra,

possivelmente em 2001, um novo grupo de trabalho, dessa vez, coordenado pela antropóloga MARIA

INÊS LADEIRA, a mesma que, em 1991, coordenando o CTI, tinha dado início ao processo de

demarcação e que, depois, em 2002, com base não só nos Guaranis-Nhandevas que ocupavam o Morro

dos Cavalos na década de 70, mas também com base em um novo contingente de Guaranis-Mbyás, um

contingente bem diferente de algumas centenas de indígenas ou de mais de 100 deles, delimitara uma

área de quase 2.000 hectares, de modo que, dos 16 hectares considerados área indígena pelo próprio

CTI, em 1991, passou-se para os 121 hectares delimitados pelo antropólogo WAGNER ANTÔNIO DE

OLIVEIRA, em 1995, até chegar aos quase dois mil hectares delimitados pela antropóloga MARIA INÊS

LADEIRA’ (peça 108, p. 209)

254. A título de confirmação de informação, transcreve-se trecho de despacho do então Diretor de

Proteção Territorial da Funai, Walter Coutinho Jr., no qual é possível verificar opinião no sentido de

que a área incialmente identificada de 121 ha é tradicionalmente ocupada pelos índios, mas que seu

tamanho não é suficiente para atender as necessidades da comunidade. Dessa forma, o servidor sugere a

aquisição de mais terra com base o art. 26 do Estatuto do Índio (peça 118, p. 30):

‘Dessa forma, submetemos o presente processo à consideração de V. Sa., ponderando que a

comunidade indígena tem completa razão ao indicar a exiguidade da área atualmente proposta para

demarcação em função de suas reais necessidades de subsistência e território. Tais necessidades, que se

traduzem decerto em expectativa de um direito, poderiam ser supridas com propriedade, em nosso

entender, fazendo uso do disposto no art. 26 da Lei n. 6.001, de 19/12/1973. (...).’

255. Relativamente à questão específica do Morro dos Cavalos, buscou-se, nesta oportunidade

apresentar uma visão geral das discussões que cercam a questão. Como o assunto foi submetido à

apreciação do Poder Judiciário por meio de várias ações, em especial a Ação Civil Originária ACO

2323, impetrada pelo Estado de Santa Catarina, deixa-se de propor encaminhamento, especificamente ao

caso do Morro dos Cavalos, tendo em vista ser oportuno aguardar o posicionamento do Poder

Judiciário. Porém as informações são relevantes para a formulação de proposta de encaminhamento a

ser apresentada para tratar das fragilidades dos processos como um todo.

256. Por todo o exposto, é possível concluir que o processo de identificação e demarcação de

terras tradicionalmente ocupadas por índios carece de aprimoramento. Por essa razão, mostra-se salutar

recomendar ao Ministério da Justiça a formação de grupo de trabalho multidisciplinar, com

representantes de outros poderes, do Ministério Público, de outras pastas ministeriais, como a Defesa e o

Meio Ambiente, bem como com representantes de estados e municípios e respectivos órgãos ambientais,

com o objetivo de aperfeiçoar o processo de identificação e demarcação de terras tradicionalmente

ocupadas por índios, atentando para garantir um processo que permita o contraditório e a ampla defesa

em todas as suas etapas e a produção de trabalhos isentos e imparciais.

240


III.3. Questionamentos em relação às indenizações decorrentes da demarcação de terras indígenas

257. O item acima tratou das fragilidades no processo de identificação e demarcação de terras

indígenas tradicionalmente ocupadas. Volta-se, neste momento, às indenizações decorrentes da

demarcação dessas terras.

258. A IN Funai 2/2012 apresenta instruções e define o procedimento para avaliação e pagamento

das indenizações pelas benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé em terras indígenas. De acordo

com a referida norma, o procedimento apresenta as seguintes fases: I – vistoria das ocupações e das

benfeitorias; II – avaliação; III – análise técnica preliminar; IV – deliberação; V – recurso; IV –

julgamento; VII – pagamento (art. 8º).

259. O art. 9º da IN Funai 2/2012 estabelece que a primeira fase inicia após a publicação da

portaria declaratória da terra indígena. Inicialmente, é realizada a vistoria para identificação dos

ocupantes não índios bem como para detalhamento das ocupações e benfeitorias, produzindo-se um

laudo para cada ocupação.

260. Para cada laudo de vistoria, é elaborado, no âmbito da Funai, um laudo de avaliação. Nesse

documento, as benfeitorias são avaliadas pelo preço de mercado e, não sendo possível, pelo método da

reedição da benfeitoria.

261. O processo recebe, então, uma análise técnica preliminar da Diretor de Proteção Territorial

da Funai, ocasião em que deve ser elaborado um relatório contendo: a) resumo do processo de

identificação e delimitação da TI, b) histórico da ocupação não indígena, c) levantamento fundiário e d)

informações conclusivas sobre o marco temporal para consideração de boa-fé e indicação de quais

benfeitorias são passíveis de indenização, além de sugestão de eventuais providências complementares.

262. O processo é, posteriormente, submetido à deliberação da Comissão Permanente de Análise

de Benfeitorias, que determinará quais benfeitorias são passíveis de indenização, podendo, para tanto,

solicitar diligências, análise técnica ou jurídica, assim como a reavaliação de benfeitorias. A conclusão

dos trabalhos da Comissão é, então, apresentada em resolução da Diretoria de Proteção Territorial

publicada no Diário Oficial da União e encaminhada às prefeituras municipais da situação do imóvel,

por via postal, com recomendação de ampla divulgação.

263. No prazo de trinta dias da publicação da citada resolução no Diário Oficial da União é

possível a interposição de recursos administrativos, sem efeito suspensivo, os quais serão apreciados

pela área técnica. O processo deve então seguir para a procuradoria especializada para manifestação

jurídica conclusiva sobre a regularidade procedimental e sobre os recursos apresentados.

264. O art. 21 da IN Funai 2/2012 estabelece que a ‘Presidência da FUNAI decidirá sobre a

indenização das benfeitorias, inclusive eventuais recursos interpostos, autorizando o seu pagamento ou

devolvendo o procedimento à Comissão Permanente de Análise de Benfeitorias para reavaliação dos

valores ou outras diligências que julgar necessárias’.

265. Uma vez autorizado o pagamento, cada ocupante é notificado para receber a indenização e

deixar a área no prazo de trinta dias. Os ocupantes sem direito a indenização, em razão de ocupação não

reconhecida como de boa-fé ou em decorrência de danos ambientais causados, são notificados para

desocuparem a área em trinta dias. Não ocorrendo a desocupação das áreas, a Funai deve adotar as

providências necessárias para efetivá-las, podendo, para isso, solicitar o auxílio da Polícia Federal.

266. Vale destacar que as benfeitorias são efetivamente indenizadas somente se ainda existirem no

momento do pagamento e pelo estado de conservação em que se encontrarem. Assim, havendo

divergência entre o laudo de vistoria ou avaliação e a situação da benfeitoria por ocasião do pagamento,

poderá ser elaborada nova avaliação das benfeitorias já consideradas indenizáveis com o recálculo do

seu valor pelo atual estado de conservação.

267. O art. 26 da IN Funai 2/2012 estabelece critérios de priorização do pagamento

das indenizações:

‘Art. 26. No procedimento de indenização de benfeitorias deverá ser dada prioridade às de menor

valor e que integrem os bens de subsistência do seu titular e às benfeitorias que estiverem situadas em

241


áreas de permanente tensão social, bem como aos ocupantes maiores de 60 anos e aos portadores de

deficiência, física ou mental, ou de doença grave.’

268. A primeira questão a ser levantada diz respeito ao momento do pagamento das indenizações

pelas benfeitorias em ocupações consideradas de boa-fé em terras indígenas. Como se vê, a publicação

da portaria declaratória da terra indígena é o marco que permite o início dos trabalhos de avaliação e

pagamento dessas indenizações. As etapas seguintes do processo dependem, tão somente, da realização

das etapas anteriores, não existindo outros marcos externos ao processo de avaliação e indenização das

benfeitorias em terras indígenas.

269. Ocorre que o processo de identificação e demarcação de terras indígenas tradicionalmente

ocupadas não se encerra na publicação da portaria declaratória. Para o processo ser concluído é

essencial a sua homologação pelo presidente da República e o seu registro no cartório de registro de

imóveis e na Secretaria de Patrimônio da União.

270. Durante a fiscalização observou-se que não é incomum, nos processos de identificação e

demarcação de terras indígenas, um grande lapso temporal entre a portaria declaratória e a

homologação do processo pelo presidente da República, a exemplo do caso da TI Morro dos Cavalos

comentado no item 281 deste relatório. Assim, os processos de avaliação e pagamento de indenizações a

ocupantes não índios de terras demarcadas chegam, com frequência, à etapa de pagamento antes de

concluído o processo de identificação e demarcação de terras, que se aperfeiçoa, tão somente, após a

homologação e registros.

271. Dessa forma, pode-se realizar pagamentos de indenizações a ocupantes não índios de

benfeitorias de boa-fé em terras que ainda não foram homologadas. Ora, a homologação pelo presidente

da República não é automática e depende de sua análise e juízo sobre a regularidade do processo.

Portanto, mostra-se temerário o pagamento de indenizações relacionadas com terras indígenas

demarcadas que podem, porventura, ter sua homologação negada de forma fundamentada pelo

presidente da República.

272. Em alguns casos, a demora na homologação do processo de identificação e demarcação de

terra indígena pode ser justificada pela decisão discricionária do presidente da República de aguardar

manifestação do Poder Judiciário, quando há ações judiciais sobre referida área indígena. Nesses casos,

o pagamento antes de decidida a questão é ainda mais imprudente, pois todo o processo pode vir a ser

desconstituído pela decisão judicial, em que pese não ser obrigatório tal espera. É até mesmo possível ao

Poder Judiciário determinar cautelarmente a suspensão das indenizações quando pedido por uma das

partes e presentes os requisitos necessários para uma decisão dessa natureza.

273. Na hipótese de a terra indígena não ser homologada pelo presidente da República ou de uma

eventual decisão judicial apontando, por exemplo, nulidade do processo de identificação e demarcação,

questiona-se o que ocorreria com os pagamentos já efetuados aos ocupantes não índios. Seria

praticamente impossível reaver esses recursos aos cofres públicos. Ademais, a retirada dos não índios

dessas áreas que ainda não foram homologadas pode acarretar pedidos de indenização por danos

materiais e morais caso o processo não receba a homologação presidencial.

274. A Procuradoria Federal Especializada junto à Funai defende que o pagamento das

indenizações das benfeitorias decorrentes de ocupações consideradas de boa-fé deve ocorrer antes da

edição do Decreto homologatório de reconhecimento da terra indígena (peça 159, p. 75-79):

‘16. Houve destarte, o acolhimento da teoria do indigenato, na qual a relação estabelecida entre a

terra e o indígena é congênita e, por conseguinte, originária. De fato, com o advento da Carta Magna,

foram reconhecidos os direitos originários dos índios sobre as terras que ocupavam, independente de

título ou reconhecimento formal, sobre as terras que ocupam ou ocuparam. Dentro deste contexto, o

processo de demarcação das terras indígenas em si, não possui natureza constitutiva, mas sim

declaratória, com o desiderato de delimitar espacialmente os referidos territórios, possibilitando o

exercício das prerrogativas constitucionais conferidas aos índios. Nesse sentido:

242


‘3.3. A demarcação administrativa, homologada pelo Presidente da República, é ‘ato estatal que se

reveste da presunção juris tantum de legitimidade e de veracidade’ (RE 183.188, da relatoria do ministro

Celso de Mello), além de se revestir de natureza declaratória e força autoexecutória’ (PET 3388/STF).

17. Tanto é que a Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973, o Estatuto do Índio, assegura

expressamente os direitos indígenas sobre essas áreas independentemente de sua demarcação:

‘Art. 25. O reconhecimento do direito dos índios e grupos tribais à posse permanente das terras

por eles habitadas, nos termos do artigo 198, da Constituição Federal, independerá de sua demarcação,

e será assegurado pelo órgão federal de assistência aos silvícolas, atendendo à situação atual e ao

consenso histórico sobre a antigüidade da ocupação, sem prejuízo das medidas cabíveis que, na omissão

ou erro do referido órgão, tomar qualquer dos Poderes da República.’

18. Desse modo, o procedimento previsto no Decreto nº 1.775 , de 8 de janeiro de 1996, apenas

visa declarar o usufruto exclusivo da área tradicionalmente ocupada pelos indígenas, ou seja, limita-se a

declarar uma situação pretérita, com o fim de conferir uma maior segurança jurídica aos indígenas e aos

demais membros da sociedade brasileira.

19. Lembro que o fundamento do Decreto nº 1.775, de 1996 – que não pode ser Decreto autônomo

– é a Constituição Federal e o Estatuto do Índio interpretado segundo as premissas constitucionais e

legais.

20. A nosso ver, só esses argumentos já justificariam o pagamento da indenização das benfeitorias

derivadas da ocupação de boa-fé, a despeito da edição do Decreto Homologatório.

21. Contudo, outro argumento nos chama atenção, sendo necessária a transcrição integral do texto

do Decreto:

[transcrição integral do Decreto 1.775/1996]

22. O texto do Decreto deixa clara a ordem dos procedimentos a serem seguidos pelos entes

envolvidos no processo de demarcação, ou seja, os artigos estão organizados de forma a evidenciar a

sequência de atos a serem praticados pelos envolvidos, não havendo espaço para a inversão cronológica

dos atos administrativos nele consignados.

23. Nesse sentido, após a homologação presidencial, resta apenas a prática dos atos de registro em

cartório imobiliário da comarca correspondente e na Secretaria de Patrimônio da União do Ministério

da Fazenda.

24. Não poderia ser diferente, afinal, é a Portaria Declaratória do Ministro de Estado da Justiça, o

ato que representa o reconhecimento (meramente formal, diga-se) da terra indígena pelo Estado

Brasileiro, devendo o processo ser encaminhado à homologação apenas quando concluídas todas as

etapas anteriores, notadamente a demarcação física da área. Percebe-se, na prática, que o segundo

artigo das Portarias Declaratórias contém o seguinte enunciado:

Art. 2º A FUNAI promoverá a demarcação administrativa da Terra Indígena ora declarada, para

posterior homologação pelo Presidente da República, nos termos do art. 19, § 1º, da Lei nº 6.001/73 e do

art. 5º do Decreto nº1.775/96.

25. Ora, após o reconhecimento formal do Estado, resta apenas a demarcação física de limites e a

retirada dos ocupantes não índios. Para que isso se opere de forma tranquila e ordenada, já que a

declaração em si já afeta o direito de propriedade e de posse daqueles que lá se encontravam (institutos

jurídicos esses que são fulminados por força de determinação constitucional, em prol do domínio da

União e usufruto exclusivo indígena), deve haver, nesse momento, mas após a conclusão do levantamento

fundiário, a análise da boa-fé, a definição dos valores a serem pagos e o início do pagamento das

benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé.

26. Politicamente e estrategicamente trata-se de medida apta a apaziguar o meio social ante a

tensão estabelecida da área – a ser solucionada com a conclusão do processo demarcatório – ao mesmo

tempo em que assegura a efetiva ocupação da área pelos indígenas, ou seja, a celeridade conferida ao

pagamento das indenizações, além de estar resguardado pelo princípio da eficiência (art. 37, caput da

243


CF/88) e celeridade (art. 5º, LXXVII da CF/88), respeitada, evidentemente a legalidade, propicia a

efetivação do comando constitucional.

27. Nesse sentido, não há qualquer óbice ao início do pagamento das benfeitorias antes da

expedição do Decreto Homologatório, ao contrário, parece-nos que o ordenamento não só incentiva essa

prática, como a determina, por se tratar de medida legalmente respaldada, proporcional, razoável, e que

atende ao aspecto teleológico do comando constitucional.’

275. Ocorre que a fundamentação utilizada pela Procuradoria Federal para defender o pagamento

das indenizações antes da homologação do processo de identificação e demarcação de terras indígenas

tradicionalmente ocupadas é, justamente, a ordem apresentada nos artigos do Decreto 1.775/1996. Essa

norma foi objeto de crítica no item anterior deste Relatório e também no Voto do Acórdão 2.166/2008-

TCU-Plenário, mormente por ser demasiado autônomo.

276. A Constituição Federal apenas define a competência da União para demarcar as terras

indígenas tradicionalmente ocupadas: ‘Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social,

costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente

ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens’.

277. A Lei 6.001/1973, por sua vez, é anterior à Constituição Federal, mas foi por ela

recepcionada. Sobre o assunto, ela trata da necessidade de reconhecimento das terras habitadas de

forma permanente e estabelece, apenas, que o processo será definido em Decreto do Poder Executivo e

homologado pelo presidente da República:

‘Art. 2° Cumpre à União, aos Estados e aos Municípios, bem como aos órgãos das respectivas

administrações indiretas, nos limites de sua competência, para a proteção das comunidades indígenas e

a preservação dos seus direitos:

(...)

IX - garantir aos índios e comunidades indígenas, nos termos da Constituição, a posse permanente

das terras que habitam, reconhecendo-lhes o direito ao usufruto exclusivo das riquezas naturais e de

todas as utilidades naquelas terras existentes;

(...)

Art. 19. As terras indígenas, por iniciativa e sob orientação do órgão federal de assistência ao

índio, serão administrativamente demarcadas, de acordo com o processo estabelecido em Decreto do

Poder Executivo.

§ 1º A demarcação promovida nos termos deste artigo, homologada pelo Presidente da República,

será registrada em livro próprio do Serviço do Patrimônio da União (SPU) e do registro imobiliário da

comarca da situação das terras.’

278. Portanto, verifica-se que o Decreto 1.775/1996 define todo o processo de identificação e

demarcação de terras indígenas tradicionalmente ocupadas. Esse processo trata de assunto relevante e

sensível para o país e merece ser melhor debatido.

279. Em outro parecer, o então Procurador-Chefe da Procuradoria Federal junto à Funai defende

que a homologação da terra indígena só deve ocorrer após o pagamento das indenizações e desocupação

da área pelos não índios (peça 158, p. 91):

‘4. No presente momento processual, a teor do que dispõe o Decreto nº 1. 775/1996, o processo de

demarcação deve ser concluído, com o reassentamento dos ocupantes e pagamento das benfeitorias

indenizáveis, para que só então seja editado o Decreto homologatório e o respectivo registro imobiliário,

na forma de seu artigo 5º:

Art. 5º A demarcação das terras indígenas, obedecido o procedimento administrativo deste

Decreto, será homologada mediante decreto.’

280. A adoção da tese defendida acima traz ainda mais fragilidade ao processo de indenização e

demarcação de terras indígenas, pois a homologação do processo ficaria na dependência da

disponibilidade financeira da União. Há situações nas quais não há indenização de benfeitorias por falta

de disponibilidade orçamentária e financeira. As terras indígenas mais próximas das cidades e centros

244


urbanos seriam as mais prejudicadas, pois, regra geral, apresentam maior número de ocupantes não

índios com benfeitorias. A Funai, em resposta a ofício de requisição desta equipe de fiscalização

destacou a dificuldade de disponibilidade financeira para efetivar o pagamento das indenizações

(peça 109, p. 9):

‘Em que pese tal política pública figurar como objetivo do Governo Federal no âmbito do PPA

2016-2019, o orçamento disponibilizado para o cumprimento de tais objetivos e metas tem sido

significativamente reduzido ao longo dos últimos anos. Por exemplo, em 2015, o orçamento previsto na

LOA para ações de regularização fundiária foi de R$ 17.249.407,00. Em 2016, o orçamento aprovado foi

de R$ 10.332.302,00 e a previsão para 2017 na ação 20UF - demarcação e fiscalização de terras

indígenas e proteção de índios isolados, PO 002 - delimitação, demarcação e regularização de TIs

R$ 9.299.072, o que tem se materializado em um enxugamento das ações de regularização e,

consequentemente, de indenização aos ocupantes de terras indígenas, planejados por esta Fundação.’

281. Ainda sobre o assunto, vale destacar que o caso da TI Morro dos Cavalos enquadra-se nas

situações acima mencionadas. A área foi declarada terra indígena por meio da Portaria MJ 771, de

18/4/2008, publicada no Diário Oficial da União em 22/4/2008. As vistorias foram realizadas entre 4/10

e 30/11/2010 (peça 157, p. 114 e peça 158, p. 10). Os laudos de vistoria e de avaliação constam das

peças 143, p. 64-75; 144-155 e 156, p. 1-6.

282. Até o momento, no âmbito da TI Morro dos Cavalos, ocorreram os pagamentos de

indenizações a sete ocupantes de boa-fé, sendo um feito por meio de depósito judicial. Tais pagamentos

alcançam o montante de R$ 793.898,31, conforme reportado pela Funai à peça 25, p. 24.

283. Um procurador do estado de Santa Catarina informou à equipe da CPI Funai-Incra que

visitou a TI Morro dos Cavalos que tais pagamentos estavam sendo questionados no âmbito da Ação

Civil Originária ACO 2323 movida pelo Estado de Santa Catarina em face da União e da Funai

(peça 108, p. 21-22):

‘Ao dizer da situação atual, o Dr. ALISSON DE BOM DE SOUZA informou que a situação do

processo de Morro dos Cavalos era a seguinte: tinha havido a declaração do Ministro da Justiça – que

está judicializada –, e não houve a homologação da Presidente da República, que seria a finalização do

processo administrativo, mas que a FUNAI já retirara quatro não índios da terra indígena, inclusive

tendo feito pagamentos de quase 800 mil reais, causando-lhe estranheza; que esse pagamento, que veio

aos autos, se dera depois da determinação do Ministro TEORI ZAVASCKI e, no processo, tinha

verificado essa questão.

O Procurador prosseguiu tratando do pagamento de quase 800 mil reais em indenizações dizendo

que os servidores da FUNAI alegavam, no processo administrativo, que são glebas estratégicas para

consolidação da terra indígena, mas que, na sua visão, esse fato era extremante grave porque o processo

não terminou e porque não houve o ato de homologação; que, muito embora não haja uma liminar, no

seu entendimento isso não era o mais adequado, chegando a ser uma atitude temerária da FUNAI; que

ele tinha os documentos e daria acesso à CPI da FUNAI-INCRA se desejado, pois são documentos

públicos, constando até do processo judicial.

Ainda sobre essas indenizações, acrescentou que houve uma equipe técnica que fez a avaliação

dessas terras, das benfeitorias e coisa e tal, conforme consta no processo, mas não saberia dizer por que

foram apenas os proprietários daquelas terras que entraram em acordo e receberam esses recursos; que

não tinha como afirmar se as propriedades valiam ou não essa quantia, mas o que lhe causava

estranheza era a desintrusão e o pagamento antes da finalização do processo administrativo; que até

estava estudando se seria tomada alguma providência judicial no processo junto ao STF para que isso

não mais ocorresse e, eventualmente, até para uma ação por improbidade, alguma coisa nesse sentido;

que era óbvio que tinha havido um acordo, só que o motivo dessa indenização fora o art. 231, § 6º, ou

seja, houve a indenização antes de haver a finalização do processo e o reconhecimento final da

tradicionalidade.’

245


284. Também merece atenção outra questão sobre as indenizações aos ocupantes de boa-fé não

índios: o que é, de fato, objeto de indenização? De acordo com a Funai, são passíveis de indenização

apenas as benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé. Assim, mesmo que o ocupante não índio seja

possuidor de escritura pública com registro em cartório de registro de imóveis anterior à Constituição

Federal/1988, será beneficiado apenas com indenizações relacionadas às benfeitorias erigidas na sua

área. Transcreve-se, por oportuno, parte da resposta da Funai ao Ofício de Requisição 1-417/2016

(peça 109, p. 12-14):

‘Como já exposto e nos termos da legislação vigente, em terras indígenas de ocupação tradicional

é procedida apenas a indenização por benfeitorias erigidas, estando estas na condição de derivadas da

ocupação de boa-fé, cujo procedimento segue o rito estabelecido na Instrução Normativa-Funai n.02, de

3 de fevereiro de 2012, já que quaisquer títulos ou registros incidentes nessas áreas são considerados

nulos, por força constitucional.

Para o correto enquadramento da questão, pois, cabe relembrar o dispositivo constitucional que

trata da matéria, qual seja o § 6° do artigo 231 da Constituição Federal:

‘São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação,

o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo,

dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que

dispuser Lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou a ações contra

a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé.’

Portanto, considerando a natureza jurídica do processo demarcatório de terras de ocupação

tradicional, que não se confunde ou se assemelha com o procedimento de desapropriação, eventuais

títulos incidentes na área são nulos, estando esta Fundação autorizada somente à indenização pelas

benfeitorias erigidas sob boa-fé.

Por seu turno, o Código Civil estabelece o conceito de benfeitoria nos seguintes termos:

‘Art. 96. As benfeitorias podem ser voluptuárias, úteis ou necessárias.

§ 1 º São voluptuárias as de mero deleite ou recreio, que não aumentam o uso habitual do bem,

ainda que o tomem mais agradável ou sejam de elevado valor.

§ 2º São úteis as que aumentam ou facilitam o uso do bem.

§ 3º São necessárias as que têm por fim conservar o bem ou evitar que se deteriore.

Art. 97. Não se consideram benfeitorias os melhoramentos ou acréscimos sobrevindos ao bem sem

a intervenção do proprietário, possuidor ou detentor.’

Assim, todos os ocupantes de boa-fé estabelecidos em terras indígenas, independente de registro,

são considerados legalmente como possuidores, cabendo indenização por benfeitorias no momento em

que o ocupante efetivamente perder a posse.

Portanto, a FUNAI, no caso das avaliações e indenizações de ocupações de não índios em terras

indígenas de ocupação tradicional, a exemplo da Terra Indígena Morro dos Cavalos, promove o

levantamento e avaliação de todas as benfeitorias reprodutivas e não reprodutivas existentes no imóvel e

avalia, com base no método de reedição de custo – que corresponde à cotação de preço no mercado local

de todos os itens que compõem as benfeitorias existentes, chegando-se ao valor total do bem, e

aplicando-se índice correspondente ao estado de conservação do mesmo – todas as benfeitorias

existentes, para fins indenizatórios.

Ainda, de acordo com a Instrução Normativa nº 02/FUNAI/2012, são indenizadas, aos ocupantes

considerados como de boa-fé, todas as benfeitorias úteis e necessárias existentes, na ocupação no ato do

pagamento, construídas ao tempo do marco temporal da boa-fé, excetuando-se as voluptuárias, que são

as únicas indenizáveis de acordo com o Código Civil, considerando os respectivos estados de

conservação.

(...)

De acordo com a legislação vigente as terras indígenas integram o patrimônio da União, nos

termos do art. 20, XI da Constituição Federal, cabendo à FUNAI o reconhecimento, regularização e

246


proteção das mesmas, enquanto bens do patrimônio público voltados ao usufruto exclusivo dos povos

indígenas.

Com relação às indenizações de que trata o § 6° do art. 231 da Constituição Federal,

considerando-se o exposto no item i da presente solicitação, não há tratamento específico para o caso de

títulos registrados em data anterior à Constituição Federal, já que não há qualquer fundamento legal

para tanto.

Importante registrar, contudo, que a partir do ato da homologação da demarcação da terra

indígena pela Presidência da República, seguindo o disposto no art. 6° do Decreto nº 1.775/1996, que

trata do procedimento administrativo de demarcação das terras indígenas, é efetivado o registro no

cartório imobiliário no local de abrangência administrativa da área e posterior lançamento na

Secretaria do Patrimônio da União (SPU).

Nesse procedimento, ao requerer o pedido de registro da terra indígena em nome da União ao

respectivo Cartório de Registro de Imóveis, se confirmado a existência da sobreposição de eventuais

títulos emitidos em nome de terceiros, constitui obrigação à União, por meio da FUNAI, solicitar ao

cartorário a averbação na matrícula do imóvel para fazer constar tratar-se de terra indígena de domínio

da União e usufruto exclusivo dos índios. A averbação se dá na forma do §3º do art. 246 da Lei n. 6015,

de 31/12/1973:

‘§ 3° Constatada, durante o processo demarcatório, a existência de domínio privado nos limites da

terra indígena, a União requererá ao Oficial de Registro a averbação, na respectiva matrícula, dessa

circunstância.’

Ainda, em alguns casos, para a regularização da área do ocupante possuidor de registro do

imóvel, no momento da indenização pelas benfeitorias pode-se proceder à lavratura de escritura de

reconhecimento de domínio e transferência da área à União por incidência deste em terra indígena e a

anotação do registro em cartório.

Sobre este assunto, consta ainda no âmbito do Grupo de Trabalho de Terras Públicas e

Desapropriações, sob coordenação da 1ª Câmara de Coordenação e Revisão da Procuradoria-Geral da

República, entendimentos de que a FUNAI poderia requerer o cancelamento da matrícula do imóvel de

terceiros sobre terras indígenas demarcadas. Contudo, determinados Cartórios de Imóveis alegam,

quanto a esse procedimento, o descumprimento da Lei n. 6015/73, em seu artigo 250, inciso I.

‘Art. 250 - Far-se-á o cancelamento:

I - em cumprimento de decisão judicial transitada· em julgado;’

Assim, de acordo com os encaminhamentos do referido grupo de trabalho, constatou-se uma falta

de uniformidade na atuação dos oficiais de registros, e diversas corregedorias reconheceram haver

lacuna normativa. Dessa forma, o grupo formulou consulta ao Conselho Nacional de Justiça requerendo

a emissão de determinação para uniformização do procedimento. Atualmente, a FUNAI aguarda,

posicionamento do CNJ para análise da questão.’

285. No processo de regularização fundiária da TI Morro dos Cavalos, a Funai apresentou uma

relação de 31 ocupantes não índios que possuíam escritura pública registrada em cartório, de um

universo de 78 ocupações (peça 109, p. 14-15). Ao buscar informações no processo de regularização

fundiária da TI Morro dos Cavalos, foi possível verificar que há pessoas nessa relação que ocupam seus

imóveis há décadas, há mais de 20, 30 anos, existindo um ocupante que ocupa o imóvel há 52 anos

(peça 158, parte 1, p. 26-29).

286. Muito embora exista o direito originário dos índios sobre as terras indígenas, a indenização

de ocupantes de imóveis com escritura pública registrada no competente cartório de registro de imóveis

apenas pelo valor das indenizações não parece coerente. Mais uma vez constatam-se prejuízos e

transtornos causados pela inércia e morosidade do Estado em identificar e regularizar as terras

indígenas.

287. Observa-se que o tema vem recebendo bastante atenção também por parte do Poder

Legislativo federal. Recentemente, o Senado Federal aprovou texto de Proposta de Emenda à

247


Constituição, PEC 71/2011, que ‘Altera o § 6º do art. 231 da Constituição Federal e acrescenta art. 67-A

ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para permitir a indenização de possuidores de

títulos dominiais relativos a áreas declaradas como indígenas e homologadas a partir de 5 de outubro de

2013’. Encaminhada em setembro de 2015 à Câmara dos Deputados, essa PEC ganhou o n. 132/2015,

encontrando-se desde então em tramitação.

288. Em uma breve reflexão sobre a questão, essa equipe entende que não se mostra razoável

simplesmente ignorar um documento público pelo fato de uma determinada área ter sido considerada

como terra indígena tradicionalmente ocupada. Esse procedimento traz grande insegurança jurídica,

desestimulando, inclusive, investimentos necessários ao saudável crescimento da economia.

289. Isso porque, a partir deste fato, a escritura pública registrada no competente cartório de

registro de imóvel perde seu valor quando uma TI é reconhecida. Qual a segurança para um investidor,

por exemplo, implantar uma fábrica ou investir em uma agroindústria se a sua propriedade, mesmo com

a regular documentação pode vir a ser reconhecida como terra indígena tradicionalmente ocupada? E o

que dizer de pessoas físicas que investem, muitas vezes, os recursos poupados durante toda sua vida para

adquirir uma terra e construir sua moradia? E os tantos agricultores familiares que perdem sua

ferramenta de trabalho que é a terra?

290. Ressalte-se que não estão sendo questionados os direitos originários dos indígenas, mas o

Estado deve ser responsável pela sua inércia e morosidade em identificar e demarcar as TIs. Assim,

parece razoável, para esta equipe de fiscalização, que, uma vez identificada, demarcada, homologada e

registrada a TI, a União indenize aqueles com propriedades devidamente escrituradas no competente

cartório de registro de imóveis não só com base nas benfeitorias erigidas, mas também pelo valor

da terra.

291. Durante o período de fiscalização, a equipe tomou conhecimento de que uma possível razão

para indenização somente pelo valor das benfeitorias das ocupações de boa-fé seria viabilizar a

regularização das terras indígenas. Isso porque, caso fosse necessário indenizar o valor da terra

também, os recursos atualmente destinados a essa ação não seriam suficientes, uma vez que hoje não

atendem sequer ao necessário para indenizar tão somente as benfeitorias decorrentes de ocupações de

boa-fé.

292. Não é demais lembrar o registrado pela Funai no Memorando 983/2016/CGAF-DPT-Funai

acerca da redução dos recursos destinados às ações de regularização fundiária, demarcação de terras

indígenas e proteção de índios isolados nas leis orçamentárias dos últimos anos (item 280 deste

Relatório) e que há, no momento, 247 áreas em alguma etapa do processo de identificação e demarcação

de terras tradicionalmente ocupadas, além de quinze reservas indígenas em regularização.

293. O procurador do Estado de Santa Catarina também apresentou suas considerações sobre o

assunto no que concerne, especificamente, à TI Morro dos Cavalos (peça 108, p. 20-21):

‘Sobre a possibilidade de ter sido montada uma estratégia para dizer que aquela terra seria

tradicional de modo não ter que gastar com a aquisição da área, porque, assim, só seriam indenizadas as

benfeitorias, o Dr. ALISSON DE BOM DE SOUZA disse que essa até era uma pergunta que se fazia e

que a fez em sua petição; que o patrocínio desse processo administrativo, eivado de tantas ilegalidades,

possivelmente tem outra razão e que, dentro da razão aparente, deve haver uma razão oculta; que é

óbvio que o gasto financeiro diminui muito com a declaração da tradicionalidade porque apenas as

benfeitorias são indenizadas; que era uma pergunta que se fazia, embora não tivesse como afirmar isso,

mas que essa questão era algo que o deixava intrigado.’

294. Pelo exposto, propõe-se que o assunto seja objeto de debate no grupo de trabalho sugerido no

item 256 deste Relatório. Propõe-se, complementarmente, comunicar do Acórdão que vier a ser

proferido, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentarem, à Câmara dos Deputados e ao

Senado Federal.

248


IV. Conclusão

295. No planejamento dos trabalhos de fiscalização foram definidas cinco questões de auditoria.

Os achados registrados neste relatório estão relacionados com a Questão 3, relativa ao

Convênio PP 0025/2002-00:

a) Achado 1 - Plano de trabalho com detalhamento insuficiente;

b) Achado 2 - Alteração no convênio sem a correspondente celebração de aditivo;

c) Achado 3 - Intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais;

d) Achado 4 - Fiscalização do convênio insatisfatória;

e) Achado 5 - Execução parcial do objeto pactuado;

f) Achado 6 - Descompasso entre a execução física e a financeira; e

g) Achado 7 - Morosidade na execução do convênio.

296. Adicionalmente, mas não diretamente relacionados com as questões de auditoria, foram

apresentados outros temas entendidos pela equipe de fiscalização como relevantes e que mereciam ser

levados ao debate:

a) medidas compensatórias não diretamente ligadas aos impactos dos empreendimentos;

b) fragilidades nos processos de identificação e delimitação de terras indígenas; e

c) questionamentos em relação às indenizações decorrentes da demarcação de terras indígenas.

297. Especificamente, em relação à Questão 1 (item I.3-Objetivo e questões de auditoria), o Dnit,

em resposta ao Ofício 839/2016-Secex-SC (peça 19, p. 3-4), não noticiou pagamentos às pessoas listadas

no referido ofício. Entretanto, informou que tais pessoas integraram a equipe técnica responsável pela

elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA)

para a Transposição do Morro dos Cavalos, em Palhoça/SC e do Estudo do Componente Indígena (ECI)

do EIA/RIMA da Transposição do Morro dos Cavalos, no segmento rodoviário compreendido entre o km

232,0 ao km 234,5 na rodovia BR-101/SC, integrante do Projeto de Ampliação da Capacidade e

Modernização da Ligação Rodoviária Florianópolis/SC - Osório/RS - BR-101 Sul, no âmbito do

Convênio PP-290/2009. Segundo o Dnit, o EIA/RIMA foi concluído em dezembro de 2010 e o ECI em

setembro daquele ano. Esses documentos foram assinados pela MPB Saneamento Ltda. em conjunto com

a Fundação de Apoio à Pesquisa e Extensão da Unisul (Faepesul).

298. Cabe registrar que, no âmbito deste Tribunal, o citado ajuste, Convênio PP-290/2009, é

objeto do processo TC 003.491/2016-1, que trata de tomada de contas especial (TCE) instaurada em

razão da execução parcial do objeto do ajuste, atualmente em tramitação nesta Corte de Contas.

299. Ainda no que concerne à primeira questão de auditoria, assinale-se que não foi possível

identificar irregularidades em outros pagamentos efetuados para pessoas físicas e jurídicas relativos a

estudos ou outros trabalhos vinculados a comunidades indígenas na região da Grande Florianópolis

examinada. Em resposta a ofício de requisição de informações, a Funai relatou que busca formar os

grupos técnicos com profissionais do seu quadro efetivo ou com profissionais dispostos a atuar como

colaboradores, tendo em vista que desde 2012 aquela Fundação não dispõe de mecanismos para a

contratação de consultores para trabalhar em estudos de identificação e delimitação (peça 109, p. 18-

19).

300. Em relação a contratações anteriores a 2012, foram verificados pagamentos com preços

razoáveis sem que alguma irregularidade tenha sido observada. Especificamente quanto à possível

parcialidade da antropóloga responsável pelo segundo trabalho de identificação e delimitação da TI

Morro dos Cavalos, o assunto foi abordado no segundo tema relevante não diretamente relacionado com

as questões de auditoria acima mencionadas.

301. No tocante à segunda questão de auditoria, os pagamentos identificados à Associação das

Comunidades Indígenas M’Byá-Guarani de Palhoça-SC estão abrangidos pelo Convênio PP 0025/2002-

00 e referem-se à elaboração de dois livros sobre a cultura Guarani, os quais fazem parte das metas do

citado ajuste. Exemplares das obras foram apresentados à equipe de fiscalização.

249


302. Não foi registrado nenhum achado relacionado ao Convênio TBG 004/98, firmado entre a

TBG e a Funai e objeto da Questão de Auditoria 4, muito embora tenha sido verificado alteração no

Plano de Trabalho sem a devida formalização em termo aditivo. Isso porque o ajuste encontra-se

encerrado desde novembro de 1999, ou seja, há mais de dezessete anos.

303. Igualmente não foram identificados achados para a Questão 5, que trata da regularidade dos

pagamentos efetuados a título de indenização a ocupantes não índios da TI Morro das Cavalos. Apenas

cinco laudos fundiários foram objeto de indenização até o momento, de um universo de 72 laudos

passíveis de indenização. Outrossim, matérias relativas a indenizações a ocupantes de terras indígenas

tradicionalmente ocupadas foram tratadas no terceiro tema relevante não diretamente relacionada com

as questões de auditoria acima mencionadas.

304. Com relação às impropriedades identificadas no âmbito do Convênio PP 0025/2002-00,

tratadas na Seção II do relatório (Questão de Auditoria 3), foram sugeridas determinações e

recomendações à Funai e ao Dnit com vistas a sanear as irregularidades. Essas providências estão

relacionadas, sobretudo, a deficiências na execução das metas previstas no plano de trabalho do

convênio, à ausência de formalização de alterações havidas ao longo da execução do ajuste, à falta de

informação no processo a respeito de medidas adotadas com relação a objetos mal ou não executados, à

deficiência na fiscalização, entre outras falhas aludidas ao longo do relatório.

305. Quanto aos temas não diretamente relacionados às questões de auditoria, objeto da Seção III

do relatório, foram sugeridas recomendações ao Ministério da Justiça, órgão ao qual está vinculada a

fundação indigenista. Tais propostas almejam ampliar o debate sobre temas que afetam a implantação

do processo de identificação e demarcação de terras tradicionais, reduzindo seus impactos para o

alcance de sua finalidade.

306. No mesmo sentido, é sugerido o encaminhamento à Câmara dos Deputados e ao Senado

Federal do Acórdão que vier a ser proferido juntamente com o Relatório e Voto que o fundamentarem,

assim como das eventuais conclusões resultantes das recomendações sugeridas ao Ministério da Justiça

no item precedente, para que as casas legislativas avaliem a conveniência e a oportunidade de propor

legislação sobre o assunto.

307. Por fim, propõe-se encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser proferido juntamente com o

Relatório e Voto que o fundamentarem à Secex-MT e à Seinfra RodoviaAviação. Tais Unidades Técnicas

possuem em sua clientela a Funai e o Dnit, respectivamente.

V. Proposta de encaminhamento

308. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:

308.1. Determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que:

a) se abstenha de prorrogar a vigência do Convênio PP 0025/2002-00 (Pacig) (Achado II.7);

b) proceda, no momento da análise da prestação de contas final do ajuste, ao exame criterioso

tanto da contratação quanto da execução dos serviços prestados pela Emater-RS, em especial no que

tange à razoabilidade dos preços contratados e à inconsistência entre os valores pagos à Emater-RS e o

registrado no Relatório de Execução Financeira do subprograma sócio-econômico-ambiental

(Achado II.6);

c) realize, no prazo de sessenta dias, análise de todas as nove prestações de contas apresentadas

no âmbito do Convênio PP 0025/2002-00, em atendimento ao art. 31, da IN STN 1/1997, promovendo

cuidadoso exame sobre a regularidade das despesas realizadas e do atingimento dos objetivos do ajuste,

em especial no que se refere às despesas relacionadas no Ofício 2474/DG, de 12/12/2012, em que foram

questionadas despesas sem amparo no plano de trabalho aprovado, em desacordo com o inciso IV do art.

8º da IN STN 1/1997 (Achado II.4);

308.2. Dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) de que a

assinatura de convênios com detalhamento insuficiente do plano de trabalho, a omissão quanto à

intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais, a análise pouco aprofundada de

prestações de contas de ajustes e a omissão quanto à não apresentação de documentos por parte do

250


convenente, tais como, no caso concreto, dos relatórios mensais de execução, afronta os princípios da

legalidade, da economicidade e da transparência, que devem ser observados pela Administração Pública

(Achado II.4);

308.3. Determinar à Fundação Nacional do Índio (Funai) que:

a) apresente ao Dnit, no prazo de sessenta dias, a prestação de contas parcial do Convênio PP

0025/2002-00, compreendendo o período até 31/12/2016 (Achado II.3);

b) encaminhe ao Dnit a prestação contas final do Convênio PP 0025/2002-00 no prazo de até

sessenta dias após o término da vigência do ajuste, em observância ao art. 28, § 5º, da IN STN 1/1997

(Achado II.7);

c) faça constar no Relatório de Execução Físico-Financeira, ao encaminhar a prestação de contas


metas definidas no documento Proposta Pacig, de forma a possibilitar a avaliação de sua fiel execução

(Achado II.6);

d) no prazo de noventa dias, adote providências necessárias para (Achado II.5):

d.1) elaborar laudo técnico sobre as condições construtivas de todas as residências inacabadas



iniciadas pela Concitec;

d.2) apurar a responsabilidades das empresas LG Construtora Ltda. e Rio Madeira Construtora


garantia de contratos por empreitada global, a correção das falhas verificadas e consignadas neste

relatório e no laudo acima mencionado;

d.3) apurar os motivos e responsabilidades na demora em dar continuidade à construção das casas

abandonadas pela Concitec Construções Ltda., Contratos 114/2008 e 299/2008, e, se cabível, em buscar

o ressarcimento dos valores pagos à empresa pelas construções parciais não aproveitáveis;

e) abstenha-se de executar etapas do convênio ainda não finalizadas sem antes realizar

levantamento atualizado das necessidades das comunidades indígenas atendidas pelo Pacig, dado o

decurso de tempo desde a assinatura do ajuste (Achado II.5);

308.4. Determinar à Funai e ao Dnit que, no prazo de sessenta dias, celebrem termo aditivo com

vistas a registrar as alterações do plano de trabalho do Convênio PP 0025/2002-00 pactuadas de

maneira informal entre as partes (Achado II.2);

308.5. Recomendar à Funai e ao Dnit que avaliem conjuntamente a existência de pendências do

empreendedor relativas às condicionantes ambientais previstas no processo de Licenciamento Ambiental

da duplicação da BR-101, adotando providências imediatas, ainda no âmbito do Convênio PP

0025/2002-00, para a conclusão das pendências eventualmente detectadas, relativas às condicionantes

ambientais previstas no processo de Licenciamento Ambiental de duplicação da BR 101, trecho entre

Florianópolis/SC e Osório/RS, detalhando minuciosamente os valores necessários para execução,

indicadores e responsabilidades pela implementação das ações (Achado II.7);

308.6. Dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e à

Fundação Nacional do Índio (Funai) de que a ausência de descrição completa, no plano de trabalho, das


afronta o disposto no art. 116, § 1º, II, da Lei 8.666/93, e no art. 2º, III, da IN STN 1/1997, que,

atualmente, encontra redação similar no art. 1º, XVIII, c/c o art. 25, II, da Portaria Interministerial

507/2011 (Achado II.1);

308.7. Recomendar ao Ministério da Justiça e ao Ministério do Meio Ambiente a criação de Grupo

de Trabalho com participação de órgãos e entidades envolvidos no licenciamento ambiental de

empreendimentos com vistas a adotar providências para garantir que as medidas mitigatórias e

compensatórias definidas no Estudo do Componente Indígena de futuros Estudos de Impacto Ambiental,

251


bem como em futuros Planos Básicos Ambientais Indígenas, sejam diretamente relacionadas e

proporcionais aos impactos causados pelos respectivos empreendimentos (Item III.1);

308.8. Recomendar ao Ministério da Justiça:

a) a formação de grupo de trabalho multidisciplinar, com representantes de outros poderes, do

Ministério Público, de outras pastas ministeriais, como a Defesa e o Meio Ambiente, bem como com

representantes de estados e municípios e respectivos órgãos ambientais, com o objetivo de:

a.1) aperfeiçoar o processo de identificação e demarcação de terras tradicionalmente ocupadas

por índios, atentando para garantir um processo que permita o contraditório e a ampla defesa em todas

as suas etapas e a produção de trabalhos isentos e imparciais (Item III.2);

a.2) debater as questões relativas às indenizações decorrentes da demarcação de terras indígenas,

tratadas nos itens 257 a 293 do presente relatório (Item III.3);

b) o encaminhamento à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal das eventuais conclusões dos

grupos de trabalho sugeridos neste item e no anterior, para que as casas legislativas avaliem a

conveniência e a oportunidade de propor legislação sobre o assunto;

308.9. Encaminhar à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal e à Comissão Parlamentar de

Inquérito, destinada a investigar fatos relativos à Fundação Nacional do Índio (Funai) e ao Instituto

Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) (CPI Funai-Incra 2) [ essa CPI ainda existe?, vide

item 4], cópia do Acórdão que vier a ser proferido, bem como do Relatório e do Voto que o

fundamentarem;

308.10. Encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser proferido juntamente com o Relatório e Voto

que o fundamentarem à Secretaria de Controle Externo no Estado do Mato Grosso e à Secretaria de

Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e Aeroportuária.”

É o relatório.

VOTO

Cuidam os autos de solicitação da Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados

(CPI Funai/Incra), destinada a investigar a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto

Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) na demarcação de terras indígenas e de

remanescentes de quilombos, para que o Tribunal apurasse supostos indícios de malversação de recursos

públicos relacionados com o procedimento administrativo de estudo, identificação e demarcação de área

requerida como indígena, denominada “Morro dos Cavalos”, no município de Palhoça/SC.

2. Mediante o Acórdão 2.364/2016 - Plenário, esta Corte autorizou a realização de auditoria para

apurar os fatos apontados pela referida CPI.

3. O resultado da fiscalização levada a efeito pela Secex/SC (peça 173), que fiz constar no relatório

acima, constatou impropriedades no Convênio PP 0025/2002-00, de R$ 11.000.000,00, firmado entre o

Dnit e a Funai, que tem por objetivo implementar o Programa de Compensação Ambiental de Apoio às

Comunidades Indígenas Guarani (Pacig), na região de “Morro dos Cavalos”, tais como: plano de trabalho

com detalhamento insuficiente; alteração no convênio sem a correspondente celebração de aditivo;

intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais; fiscalização insatisfatória;

descompasso entre a execução física e a financeira; e morosidade e execução parcial do objeto pactuado.

4. Tais achados e seus possíveis efeitos levaram a equipe de auditoria a propor uma série de

providências à Funai e ao Dnit, na forma de determinações e recomendações que, em resumo, são:

- não prorrogar a vigência do Convênio PP 0025/2002-00;

252


- no momento da análise da prestação de contas final do ajuste, examinar criteriosamente a

contratação e a execução dos serviços prestados pela Emater/RS;

- realizar a análise de todas as nove prestações de contas já apresentadas no âmbito desse convênio;

- cientificar-se sobre o risco de afronta aos princípios da legalidade, da economicidade e da

transparência na realização de procedimentos indevidos tais como: assinatura de convênios com

detalhamento insuficiente do plano de trabalho; omissão quanto à intempestividade na apresentação das

prestações de contas parciais; análise pouco aprofundada de prestações de contas de ajustes; e omissão

quanto à não apresentação de documentos por parte do convenente, a exemplo dos relatórios mensais de

execução;

- fazer constar no relatório de execução físico-financeira o detalhamento de todas as ações

executadas e pagas, conforme as unidades e metas definidas no documento “Proposta Pacig”, de forma a

possibilitar a avaliação de sua fiel execução;

- elaborar laudo técnico sobre as condições construtivas de todas as residências inacabadas e as

entregues às comunidades indígenas;

- apurar as responsabilidades das construtoras contratadas, exigindo, se cabível e dentro do prazo

legal de garantia de contratos por empreitada global, a correção das falhas verificadas;

- abster-se de executar etapas do convênio ainda não finalizadas, sem antes realizar levantamento

atualizado das necessidades das comunidades indígenas atendidas;

- apurar os motivos e responsabilidades na demora em dar continuidade à construção das casas

abandonadas pela Concitec Construções Ltda. e, se cabível, buscar o ressarcimento dos valores pagos à

empresa pelas construções parciais não aproveitáveis;

- avaliar a existência de pendências do empreendedor relativas às condicionantes previstas no

processo de licenciamento ambiental da duplicação da BR-101, trecho entre Florianópolis/SC e

Osório/RS, adotando providências imediatas para a resolução de problemas eventualmente detectados,


pela implementação das ações.

5. Considerando que a plena materialização ou a continuidade das irregularidades resumidas no

item 3, acima, podem resultar em prejuízo à execução física e financeira do Convênio PP 0025/2002-00,

bem como ao não atingimento integral de suas metas, acolho as propostas de determinações e

recomendações aos órgãos participantes dessa avença (Funai e Dnit), que a unidade técnica apresenta.

6. A equipe de auditoria do TCU também verificou os seguintes problemas relacionados ao tema

objeto da fiscalização, planejada com base nos indícios apontados pela CPI/Funai/Incra: medidas

compensatórias não diretamente ligadas aos impactos dos empreendimentos; fragilidades nos processos

de identificação e delimitação de terras indígenas; e questionamentos em relação às indenizações

decorrentes da demarcação de terras indígenas.

7. Para sanar esses problemas, a Secex/SC sugere recomendar aos órgãos responsáveis (Ministério

da Justiça e Segurança Pública e Ministério do Meio Ambiente) a formação de grupo de trabalho

multidisciplinar com os objetivos de: aperfeiçoar o processo de identificação e demarcação de terras

tradicionalmente ocupadas por índios, atentando para garantir um processo que permita o contraditório e a

ampla defesa em todas as suas etapas e a produção de trabalhos isentos e imparciais; debater os problemas

relativos às indenizações decorrentes da demarcação de terras indígenas.

8. Observo que os achados e as respectivas propostas sugeridas pela unidade evidenciam ser bem

apropriado o requerimento parlamentar que originou a presente solicitação da CPI-Funai-Incra, na medida

em que se aventavam ali suspeitas de irregularidades nos procedimentos de definição como indígena da

localidade de “Morro dos Cavalos” e nas consequentes indenizações e compensações financeiras

incorridas pelos cofres federais.

9. Entendo que as determinações e recomendações a serem feitas aos órgãos competentes irão

corrigir as impropriedades verificadas, mitigar outras afins, bem como subsidiar o Congresso Nacional na

253


avaliação, conveniência e oportunidade de alterar e/ou propor legislação sobre os problemas detectados

na auditoria do Tribunal.

10. Por fim, ressalto a relevância do relatório do trabalho da Secex/SC, pela sua profundidade em

abordar as questões suscitadas pela CPI requerente, o que confirmou a relevância e a oportunidade de que

o processo de Solicitação do Congresso Nacional fosse objeto de fiscalização, possibilitando que o

atendimento à CPI requerente seja feito da forma mais plena possível.

Diante do exposto, voto por que o Tribunal adote a deliberação que submeto ao Plenário.


1. Processo nº TC-021.223/2016-5

2. Grupo I - Classe de Assunto II - Solicitação do Congresso Nacional

3. Solicitante: Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados destinada a investigar

a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma


4. Unidade: Fundação Nacional do Índio (Funai)



7. Unidade Técnica: Secex/SC

8. Advogados constituídos nos autos: Fabiano Marcos Zwicker (16.035/OAB-SC) e Márcio Alceu

Pazeto (OAB/SC 23.073)

9. ACÓRDÃO:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de solicitação da CPI Funai/Incra da Câmara

dos Deputados, para que este Tribunal “proceda a criteriosa análise e auditoria da destinação dos

recursos públicos envolvendo os ocupantes da área ‘Morro dos Cavalos’”, no Município de Palhoça/SC.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante

das razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 38, inciso I, da Lei 8.443/92, nos arts. 169,

inciso V, 232, 233 e 250, incisos I e II, do Regimento Interno, e nos arts. 4º, inciso I, alínea “b”, e 17,

inciso II, da Resolução TCU 215/2008, em:

9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que, em relação

ao Convênio PP 0025/2002-00 (Pacig):

9.1.1 se abstenha de prorrogar sua vigência;

9.1.2 proceda, no momento da análise da sua prestação de contas final, ao exame criterioso tanto da

contratação quanto da execução dos serviços prestados pela Emater/RS, em especial no que tange à

razoabilidade dos preços contratados e à inconsistência entre os valores pagos a essa entidade e o

registrado no relatório de execução financeira do subprograma sócio-econômico-ambiental;

9.1.3 realize, no prazo de 60 (sessenta) dias, análise de todas as nove prestações de contas

apresentadas, em atendimento ao art. 31, da IN STN 1/1997, promovendo cuidadoso exame sobre a

regularidade das despesas realizadas e do atingimento dos objetivos do ajuste, em especial no que se

refere às relacionadas no Ofício 2474/DG, de 12/12/2012, em que foram questionadas aquelas sem

amparo no plano de trabalho aprovado, em afronta ao inciso IV do art. 8º da IN STN 1/1997;

9.2. dar ciência ao Dnit de que a assinatura de convênios com detalhamento insuficiente do plano de

trabalho, a omissão quanto à intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais, a análise

pouco aprofundada de prestações de contas de ajustes e a omissão quanto à não apresentação de

documentos por parte do convenente, tais como dos relatórios mensais de execução, violam os princípios

254


da legalidade, da economicidade e da transparência, que devem ser observados pela Administração

Pública;

9.3. determinar à Fundação Nacional do Índio (Funai) que:

9.3.1. em relação Convênio PP 0025/2002-00 (Pacig):

9.3.1.1 apresente ao Dnit, no prazo de até 60 (sessenta) dias, a sua prestação de contas,

compreendendo o período até 31/12/2016;

9.3.1.2 encaminhe ao Dnit a prestação de contas final, no prazo de até 60 (sessenta) dias após o

término da vigência do ajuste, em observância ao art. 28, § 5º, da IN STN 1/1997;

9.3.1.3 faça constar no relatório de execução físico-financeira, ao encaminhar a prestação de contas


metas definidas no documento Proposta Pacig, de forma a possibilitar a avaliação de sua fiel execução;

9.3.1.4 se abstenha de executar etapas ainda não finalizadas, sem antes realizar levantamento

atualizado das necessidades das comunidades indígenas atendidas pelo Pacig, dado o decurso de tempo

desde a assinatura do ajuste;

9.3.2. no prazo de até 90 (noventa) dias, adote providências necessárias para:

9.3.2.1 elaborar laudo técnico sobre as condições construtivas de todas as residências inacabadas



iniciadas pela empresa Concitec Construções Ltda.;

9.3.2.2 apurar a responsabilidades das empresas LG Construtora Ltda. e Rio Madeira Construtora


garantia de contratos por empreitada global, a correção das falhas verificadas no laudo acima

mencionado;

9.3.2.3 apurar os motivos e responsabilidades na demora em dar continuidade à construção das

casas abandonadas pela Concitec (Contratos 114/2008 e 299/2008) e, se cabível, buscar o ressarcimento

dos valores pagos à empresa pelas construções parciais não aproveitáveis;

9.4. determinar à Funai e ao Dnit que, no prazo de até 60 (sessenta) dias, celebrem termo aditivo

com vistas a registrar as alterações do plano de trabalho do Convênio PP 0025/2002-00, pactuadas de

maneira informal;

9.5. recomendar à Funai e ao Dnit que avaliem, conjuntamente, a existência de pendências do

empreendedor relativas às condicionantes ambientais previstas no processo de licenciamento ambiental da

duplicação da BR-101, trecho entre Florianópolis/SC e Osório/RS, adotando providências imediatas, no

âmbito do Convênio PP 0025/2002-00, para a resolução de problemas eventualmente detectados,


pela implementação das ações;

9.6 dar ciência ao Dnit e à Funai de que a ausência de descrição completa, no plano de trabalho, das


afronta o disposto no art. 116, § 1º, inciso II, da Lei 8.666/1993 e no art. 2º, inciso III, da IN STN 1/1997,

que, atualmente, encontra redação similar no art. 1º, inciso XVIII, c/c o art. 25, inciso II, da Portaria

Interministerial CGU/MF/MP 507/2011;

9.7. recomendar ao Ministério da Justiça e Segurança Pública e ao Ministério do Meio Ambiente a

criação de grupo de trabalho, com participação de órgãos e entidades envolvidos no licenciamento

ambiental de empreendimentos, para propor providências garantidoras de que as medidas mitigatórias e

compensatórias definidas no estudo do componente indígena de futuros estudos de impacto ambiental e

de planos básicos ambientais indígenas sejam diretamente relacionadas e proporcionais aos impactos

causados pelos respectivos empreendimentos;

9.8. recomendar ao Ministério da Justiça e Segurança Pública:

9.8.1. a formação de grupo de trabalho multidisciplinar, com representantes de outros poderes, do

Ministério Público, de outras pastas ministeriais, como o Ministério da Defesa e o Ministério do Meio

255


Ambiente, bem como de representantes de estados e municípios e respectivos órgãos ambientais, com os

objetivos de: aperfeiçoar o processo de identificação e demarcação de terras tradicionalmente ocupadas

por índios, atentando para garantir um processo que permita o contraditório e a ampla defesa em todas as

suas etapas e a produção de trabalhos isentos e imparciais; debater as questões relativas às indenizações

decorrentes da demarcação de terras indígenas, tratadas nos itens 257 a 293 do relatório de fiscalização da

Secex/SC, cujo conteúdo encontra-se transcrito no relatório que acompanha esta decisão;

9.8.2 o encaminhamento à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal das conclusões dos grupos

de trabalho sugeridos nos subitens 9.7 e 9.8.1, acima, para que seja avaliada a conveniência e a

oportunidade de alterar e/ou propor legislação sobre o assunto;

9.9. encaminhar cópia do inteiro teor desta deliberação:

9.9.1 à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal e à Comissão Parlamentar de Inquérito, destinada

a investigar fatos relativos à Fundação Nacional do Índio e ao Instituto Nacional de Colonização e

Reforma Agrária (CPI/Funai/Incra), para ciência;

9.9.2. à Secretaria de Controle Externo no Estado de Mato Grosso e à Secretaria de Fiscalização de

Infraestrutura Rodoviária e Aeroportuária, para as providências de suas competências;

9.10. considerar esta solicitação integralmente atendida, arquivando-se os autos.








Weder de Oliveira.

GRUPO I – CLASSE IV – Plenário

TC 034.937/2014-5

Natureza: Tomada de Contas Especial

Responsáveis: Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes, Fabiana dos Santos Ferreira e

Raniere Pereira Dantas (sócios da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.) e Marcel Nunes de Farias

(ex-prefeito)

Unidade: Prefeitura Municipal de Prata/PB

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DE

RECURSOS FEDERAIS. MELHORIAS DOMICILIARES PARA CONTROLE DA DOENÇA DE

CHAGAS. EMPRESA DE FACHADA. IMPOSSIBILIDADE DE ESTABELECER O NEXO DE

CAUSALIDADE. DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA DA EMPRESA

CONTRATADA. CITAÇÃO. REVELIA DOS SÓCIOS DA EMPRESA. ALEGAÇÕES DE DEFESA

DO EX-PREFEITO INSUFICIENTES PARA AFASTAR A IRREGULARIDADE. CONTAS

IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. INABILITAÇÃO PARA O EXERCÍCIO DE CARGO EM

COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA.

RELATÓRIO

256


Adoto como parte do relatório a instrução produzida no âmbito da Secretaria de Controle Externo

da Paraíba – Secex/PB:

“INTRODUÇÃO

Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pela Coordenação Regional da

Fundação Nacional de Saúde-Funasa, em desfavor do Sr. Marcel Nunes de Farias, ex-prefeito do

Município de Prata-PB, em razão da impugnação total das despesas do Convênio 2209/2006 (Siafi

573797), celebrado com a Prefeitura Municipal de Prata-PB, tendo por objeto a execução de Melhoria

Habitacional para o Controle da Doença de Chagas, nos termos do Plano de Trabalho, com vigência

estipulada para o período de 30/6/2006 a 2/5/2009 (peças 2, pp. 7-13, 21, 45, 67-71, 77-81, 105-107,

115-117).

HISTÓRICO

2. Os recursos previstos para a implementação do objeto conveniado foram orçados no

valor total de R$ 144.200,00, com a seguinte composição: R$ 4.200,00 de contrapartida da Convenente e

R$ 140.000,00 à conta da Concedente, tendo sido liberado, por meio das Ordens Bancárias

2007OB902457, 20070B905563 e 2008OB908526, datadas de 5/3/2007, 3/5/2007 e 4/11/2008, nos

valores de R$ 56.000,00, R$ 56.000,00 e R$ 28.000,00 (peças 2, p. 87, 95 e 187 e 3, p. 104).

3. Em instrução anterior, de peça 15, acatada pelo escalão superior, a proposta foi no

sentido da desconsideração da personalidade jurídica da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.

(CNPJ 08.021.035/0001-19), para responsabilizar seus sócios, em regime de solidariedade com o ex-

prefeito de Prata - PB, Sr. Marcel Nunes de Farias, pelo dano apurado nestas contas especiais.

4. Em Despacho de peça 17, o Exmo. Sr. Ministro Relator, em concordância com a

proposta desta Unidade Técnica, autorizou a realização das citações, nos moldes lá indicados.

5. Foram promovidas as citações dos Sr(a)s. Marcel Nunes de Farias, Fabiana dos Santos

Ferreira, Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo e Raniere Pereira Dantas, respectivamente,

mediante Ofícios 1697, 1698, 1699, 1700 e 1701/2015-TCU/SECEX-PB, datados de 25/11/2015, tendo

ciência os dois primeiros e o último (peças 18-24 e 28).

6. Os Avisos de Recebimento referentes aos ofícios endereçados aos Srs. Audy Lopes

Fernandes e Adriano Ferreira de Melo, retornaram com a informação de ‘desconhecido’ e ‘ausente’,

respectivamente (peças 25-27 e 29).

7. Foram realizadas pesquisas, e posteriormente, novas citações para os Srs. Adriano

Ferreira de Melo e Audy Lopes Fernandes, tendo ciência o último (Ofícios 0026, 0027 e 0028/2016-

TCU/SECEX-PB, datados de 8/1/2016 peças 36-38 e 44-48).

8. Em razão de não ter sido encontrado o Sr. Adriano Ferreira de Melo, nos termos do

art. 179, inciso III, do Regimento Interno do TCU, a citação foi feita mediante Edital 12/2016 - TCU/

SECEX – PB, de 11/3/2016 – DOU de 17/3/2016 (peças 53-54).

9. Em atendimento ao chamamento do Tribunal, o ex-gestor, Sr. Marcel Nunes de Farias,

apresentou defesa de peças 49 e 51.

EXAME TÉCNICO

10. Os sócios da empresa Biana Construções e Serviços Ltda. não se manifestaram nos autos,

restando caracterizada a revelia, o que impõe o prosseguimento do processo, nos termos do art. 12, § 3º,

da Lei n. 8.443/1992.

11. Atendendo a citação, o Sr. Marcel Nunes de Farias, prefeito à época, limitou-se a apresentar as

alegações de defesa, nos termos a seguir:

11.1. o Parecer Técnico Final Conclusivo 13/2013 assentou que das 11 casas, objeto do convênio,

7 foram reputadas como perfeitas, obtendo a devida aprovação, restando com a glosa 4 casas, as quais

foram motivadas, pelas seguintes impropriedades: ausência de instalação do tubo de ventilação;

construção do tanque séptico e sumidouro; colocação de terceira ripa, com a reconstrução da casa,

resolução das rachaduras de paredes, sem obedecer as normas técnicas;

257


11.2. as ditas glosas foram diagnosticadas nas casas pertencentes ao Sr. José Ailton do Nascimento

(tipo I, por não ter demolido a casa de taipa), a Sra. Ana Ferreira Garcez (tipo II) e Sr. Antônio Bruno

Ferreira (tipo IV), por terem as estruturas comprometidas (paredes, pisos e calçadas rachadas, tanque

séptico e sumidouro fora das exigências técnicas) e ao Sr. Vicente Bruno Ferreira por não reconstruir a

casa. Entretanto, anexa fotos e declarações dos beneficiários com firma reconhecida, demonstrando que

as mencionadas falhas foram devidamente sanadas;

11.3. requer o julgamento pela regularidade das contas ou, alternativamente, seja determinada

nova inspeção in loco, a qual atestará a afirmação; e

11.4. anexa declarações dos beneficiários, cópia de licitação para a contratação da Biana

Construções e Serviços Ltda. com o respectivo contrato, pareceres de aprovação do convênio pela

Funasa, Anotação de Responsabilidade Técnica, prestação de contas e guia de recolhimento

(31/10/2011, no valor de R$ 1.477,85 – peça 51, p. 37).

12. É forçoso reconhecer que a atuação do gestor foi preponderante para a consecução das

irregularidades, já que homologou a licitação e contratou o objeto pactuado, sendo, portanto,

responsável pelos seus efeitos. Ademais, o dano ao erário não decorreu apenas da contratação desta

empresa de fachada em processo licitatório fraudulento, mas também em razão do pagamento à mesma,

com recursos federais, sem efetivamente ter executado a obra, configurando ausência de nexo causal

entre os recursos repassados pela União e a execução da obra.

13. Aliás, o signatário de um convênio se compromete a zelar pela correta aplicação dos recursos

públicos federais recebidos e pela licitude dos pagamentos dele decorrentes, conduta também prevista no

parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal, no art. 93 do Decreto-Lei 200/1967 e no art. 66 do

Decreto 93.872/1986, o que torna o prefeito responsável pelos recursos recebidos e pela sua regular

aplicação na consecução do objeto conveniado, conforme pacífica jurisprudência desta Corte de Contas.

14. No caso examinado, a presença de empresas de fachadas na licitação já levanta suspeitas de

existência de irregularidades, já que são caracterizadas por ter uma existência formal, com CNPJ,

contrato social, e outros documentos exigidos nas licitações, para dar uma aparência de legalidade, mas

que, na verdade, são constituídas com o único propósito de fraudar licitações públicas. Elas ganham a

licitação, geralmente na modalidade convite, mas não realizam as obras, pois sequer têm pessoal e

estrutura para execução do objeto licitado. É inconcebível imaginar que não tenha havido a

participação do gestor na fraude, pois não há como a administração localizar e chamar para um convite,

uma empresa que não existe fisicamente. Também não é plausível imaginar que um terceiro tenha

executado toda a obra sem que a administração ‘percebesse’. Na verdade, em muitos casos, as obras

eram executadas com recursos (pessoal e maquinário) da própria prefeitura.

15. Em voto condutor do Acórdão 2.675/2012-P, o Exmo. Sr. Ministro Relator assim se posicionou,

para considerar irregular as contas do gestor:

‘A exemplo de outros ardis arquitetados para desviar recursos federais, o modus faciendi do

embuste consiste, em suma: na simulação, pela prefeitura, da contratação de empresas para a realização

de obras ou aquisição de produtos, objeto de convênios ou outras formas de repasses, que, quando

executados ou adquiridos, são custeados com recursos originalmente municipais, enquanto o dinheiro da

União transferido é integralmente desviado, sob a burla do pagamento às supostas firmas contratadas.

5. No presente caso, a Secex/PB confirmou, mediante diligências, que a empresa [omissis] é uma

organização de fachada, não possuindo, obviamente, estrutura nem funcionários para a execução de

qualquer tipo de obra, apesar de ter vencido, apenas no ano de 2005, 34 licitações em diversas

prefeituras do Estado da Paraíba.

6. Portanto, conquanto tenha sido verificado que as obras objeto do convênio foram realizadas, os

autos não registram elementos fidedignos que comprovem que foram elas executadas pela empresa

contratada e com os recursos federais transferidos.

[...]

19. Ora, o ponto fulcral desta TCE é a não comprovação de que o objeto do Convênio EP 1363/03 foi,

258


realmente, executado pela empresa contratada e com recursos federais. Conforme já exaustivamente

ressaltado nestes autos e em outros processos de natureza similar, a existência física do objeto do

convênio não constitui, por si só, elemento apto a comprovar a regular aplicação dos recursos federais,

uma vez que as obras pactuadas podem ter sido executadas com valores oriundos de outras fontes.

20. Sobre as alegadas ‘existência e regularidade’ da firma Somar, há que se considerar, conforme

bem assente no processo, que a Polícia Federal constatou ser essa empresa uma organização de

fachada. Assim, sua existência não implicaria sua regularidade. E mesmo que tal fato não fosse do

conhecimento dos ex-prefeitos, o que não é razoável, ainda restaria caracterizada uma gestão temerária

dos recursos públicos, bem como a ausência de demonstração do necessário nexo de causalidade entre a

execução do objeto conveniado e a aplicação regular da verba de origem ‘.

16. Do exposto, constata-se que a defesa do gestor à época em nada ilide as constatações dos

autos, uma vez que ela se baseia tão somente em afirmar que as obras foram executadas, conforme

pareceres emitidos pelo concedente, bem como em apresentar declarações dos beneficiários,

confirmando o fato.

17. Sobre as declarações e fotos encaminhadas pelos supostos beneficiários, tem-se a ressaltar que

é impossível averiguar a real extensão das obras realizadas mediante o simples exame de fotos, sendo

esse meio de prova insuficiente para afastar a irregularidade apontada ou seja, a força probatória de

fotografias do objeto pactuado é restrita quando desacompanhada da regular demonstração da efetiva

execução da obra contratada.

18. Segundo entendimento já pacificado do TCU, essas declarações possuem baixa força

probatória, atestando tão-somente a existência da declaração, mas não o fato declarado. Por isso, é

dever do interessado demonstrar a veracidade do alegado, principalmente quando não apresentado

documentos capazes de estabelecer nexo de causalidade entre o desembolso dos recursos recebidos e os

comprovantes de despesas apresentados (Acórdãos 571/2014- Plenário, 4798/2014 -1ª Câmara,

1359/2013- 1ª Câmara, 5990/2012 – 2ª Câmara, 572/2011 – 2ª Câmara, 166/2009-TCU-Plenário,

3.710/2009-TCU-1a Câmara, 3.131/2010-TCU-1a Câmara, 4.059/2010-TCU-1a Câmara, 4.612/2010-

TCU-2a Câmara, 415/2009-TCU-1a Câmara, 153/2007-TCU-Plenário, 1.293/2008-TCU-2a Câmara,

132/2006-TCU-1a Câmara, dentre outros).

19. No tocante à aferição quanto à ocorrência de boa-fé na conduta dos responsáveis, conforme

determina o § 2º do art. 202 do Regimento Interno do TCU, inexistindo nos autos elementos que

permitam concluir pela mesma ou de outros excludentes de culpabilidade em suas condutas, poderá este

Tribunal, desde logo, proferir o julgamento de mérito pela irregularidade das contas, nos termos do § 6º

do art. 202 do Regimento Interno do TCU, bem como imputar o débito e aplicar a multa prevista no art.

57 da Lei 8.443/92. (Acórdãos TCU 2.064/2011, 2.141/2014 e 4.448/2014, todos da 1ª Câmara e

4.307/2014 da 2ª Câmara).

CONCLUSÃO

20. Os recursos foram repassados na sua totalidade na gestão do Sr. Marcel Nunes de Farias.

21. Mediante Despacho do Exmo. Sr. Ministro Relator foi determinada a citação dos sócios da

empresa Biana Construções e Serviços Ltda., em solidariedade com o ex-gestor, ficando, portanto, a

desconsideração da personalidade jurídica para quando do julgamento de mérito.

22. Os sócios da empresa empresa Biana Construções e Serviços Ltda., Sr(a)s Fabiana dos Santos

Ferreira, Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo e Raniere Pereira Dantas, não se

manifestaram nos autos, restando caracterizada a revelia, o que impõe o prosseguimento do processo,

nos termos do art. 12, § 3º, da Lei n. 8.443/1992.

23. Os elementos adicionais trazidos pelo ex-prefeito não foram suficientes para alterar o

entendimento pela irregularidade das contas e imputação de débito em solidariedade com os sócios da

empresa Biana Construções e Serviços Ltda., já considerados revéis.

PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

24. Ante o exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo:

259


24.1. considerar revéis, para todos os efeitos, os Sr (a)s. Fabiana dos Santos Ferreira - CPF

066.880.154-98; Audy Lopes Fernandes - CPF 396.698.904-20; Adriano Ferreira de Melo - CPF

013.255.014-84; Raniere Pereira Dantas - CPF 029.786.124-79, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei nº

8.443/92;

24.2. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Marcel Nunes de Farias (CPF

446.876.564-04), prefeito à época da operacionalização do Convênio 2209/2006 (Siafi 573797);

24.3. a desconsideração da personalidade jurídica da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.

(CNPJ 08.021.035/0001-19), para responsabilizar seus sócios, em regime de solidariedade com o ex

prefeito de Prata - PB, Sr. Marcel Nunes de Farias, pelo dano apurado nestas contas especiais

24.4. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea ‘d’, da Lei 8.443/1992 c/c os arts.

19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 209, incisos II e III, 210 e 214, inciso III, do Regimento

Interno, que sejam julgadas irregulares as contas do Sr. Marcel Nunes de Farias (CPF 446.876.564-04),

na condição de prefeito à época, e condená-lo, em solidariedade com os Sr (a)s. Fabiana dos Santos

Ferreira (CPF 066.880.154-98); Audy Lopes Fernandes (CPF 396.698.904-20); Adriano Ferreira de

Melo (CPF 013.255.014-84); e Raniere Pereira Dantas (CPF 029.786.124-79), ao pagamento das

quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para

comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento

das dívidas aos cofres da Fundação Nacional de Saúde, atualizadas monetariamente e acrescidas dos

juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data dos recolhimentos, na forma

prevista na legislação em vigor, abatendo-se, na oportunidade, os valores já ressarcidos.

Valor Histórico (R$) Data de ocorrência

27/3/2007 56.000,00

8/5/2007 56.000,00

30/1/2009 27.479,14

24.5. Aplicar aos responsáveis, Sr(a)s. Marcel Nunes de Farias, Fabiana dos Santos Ferreira,

Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo e Raniere Pereira Dantas, individualmente, a multa

prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, com a fixação do prazo de

quinze dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea

‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas

monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser proferido até a dos efetivos recolhimentos, se

forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

24.6. Com fulcro no art. 28, inciso II, da Lei 8.443/92, autorizar, desde logo, a cobrança judicial

das dívidas, caso não atendidas as notificações;

24.7. Autorizar, desde logo, caso requerido, o pagamento das dívidas em até trinta e seis parcelas

mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento Interno,

fixando o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovação perante o

Tribunal do recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para

comprovação dos recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal,

atualizado monetariamente, os juros de mora devidos, na forma prevista na legislação em vigor; e

24.8. Remeter cópia do Acórdão que vier a ser prolatado pelo Tribunal, acompanhado do Relatório

e Voto que o fundamentaram, ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Estado da

Paraíba, nos termos do art. 209, § 7º, do Regimento Interno/TCU, para ajuizamento das ações cabíveis.”

2. Os dirigentes da unidade técnica anuíram à proposta.

3. A representante do Ministério Público junto ao TCU concorda, na essência, com o

encaminhamento sugerido pela Secex/PB, nos termos expostos no seguinte trecho do parecer de peça 57:

“8. Para a situação concreta destes autos, uma vez que se afigura grave a conduta dos agentes

envolvidos em fraude à licitação e à execução física e financeira do objeto do convênio, cabe aplicar a

penalidade de inabilitação prevista no art. 60 da Lei n.º 8.443/92 ao Senhor Marcel Nunes de Farias e, a

260


despeito de nossa ressalva em processos precedentes acerca do prejuízo à extensão da medida a terceiros

que não sejam responsáveis pela gestão de recursos públicos, aos sócios da empresa Bianca, Senhores

Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo, Fabiana dos Santos Ferreira e Raniere Pereira

Dantas.

9. Por fim, o valor do débito a ser ressarcido aos cofres da Funasa consiste na integralidade dos

recursos federais repassados, verificando-se inviável considerar nesse caso as parcelas indicadas na

prestação de contas final – de R$ 956,99 de rendimentos financeiros e de R$ 1.477,95 de devolução

(peça 4, pp. 44 e 66) –, haja vista a ausência de documentos comprobatórios nos autos.

10. Diante do exposto, esta representante do Ministério Público manifesta-se de acordo com a

proposta da Unidade Técnica, nos termos da instrução e do parecer às peças 55/56, sugerindo, todavia,

sejam acrescidos à deliberação tópicos específicos para considerar graves as infrações cometidas pelos

Senhores Marcel Nunes de Farias, Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo, Fabiana dos

Santos Ferreira e Raniere Pereira Dantas e para aplicar-lhes a penalidade de inabilitação para o

exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública, nos termos

do art. 60 da Lei n.º 8.443/92.”

É o relatório.

VOTO

A prefeitura municipal de Prata/PB celebrou o Convênio 2.209/2006 com a Fundação Nacional de

Saúde para a execução de melhorias habitacionais para o controle da doença de chagas, no valor de R$

144.200,00, dos quais R$ 140.000,00 de responsabilidade do concedente.

2. Não obstante a verificação de que o objeto do convênio foi parcialmente executado, no

percentual de 79,31% (Parecer Técnico Final Conclusivo 13/2013, peça 4, pp. 76-80), a Divisão/Serviço

de Engenharia de Saúde Pública da Coordenação Regional da Funasa na Paraíba, por meio do Despacho

Diesp/PB 432/2010 (peça 3, p. 80), recomendou que a prestação de contas não fosse aprovada, em razão

de o convenente não ter atendido a diversas solicitações daquele órgão repassador. Por meio do Parecer

62/2011 (peça 3, pp. 84/86), o Setor de Prestação de Contas, diante do insucesso das providências para o

saneamento das irregularidades, sugeriu a instauração de tomada de contas especial.

3. No Relatório de TCE (peça 4, pp. 164-170), Marcel Nunes de Farias, ex-prefeito de Prata/PB, foi

responsabilizado pelo total transferido, o que foi confirmado no Relatório de Auditoria 1393/2014 da

CGU (peça 4, pp. 182-184).

4. A unidade técnica, na instrução de peça 15, sugeriu a desconsideração da personalidade jurídica

de Biana Construções e Serviços Ltda., responsável pela execução da obra, e a consequente citação de

Fabiana dos Santos Ferreira, Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo e Raneire Pereira Dantas,

sócios da empresa, em solidariedade com o ex-prefeito Marcel Nunes de Farias, nos seguintes termos:

“24. Sobre a participação da empresa na operação da Polícia Federal, existem nesta unidade

técnica documentações, já encaminhadas pelo Ministério Público Federal, anexadas ao processo TC

005.937/2011-6 ás peças 67 a 73, oriundas de inquérito administrativo que tramitam em segredo de

justiça, sendo assim foram incluídas como ‘sigilosas’, neste processo (peças 5-11).

(...)

26. A documentação acima demonstra o envolvimento da empresa Biana Construções e Serviços

Ltda. e seu proprietário Audy Lopes Fernandes em fraude envolvendo empresas fictícias criadas por

organização criminosa, visando burlar a competitividade de procedimentos licitatórios no ramo de

construção civil.

261


27. Vê-se em processos semelhantes ao tratado neste processo que o Tribunal tem afastado a

personalidade jurídica da empresa e atribuído a responsabilidade pelo débito ao seu representante de

fato.

28. Sendo assim, para o caso em análise deverá ser desconsiderada a personalidade jurídica da

empresa Biana Construções e Serviços Ltda. para que seus sócios respondam pelo dano atribuído a ela

neste processo.”

5. Acolhi a proposta mediante o despacho de peça 17.

6. Regularmente citados, apenas o ex-prefeito Marcel Nunes de Farias apresentou alegações de

defesa. Os demais responsáveis não compareceram aos autos nem recolheram o débito, configurando-se

sua revelia.

7. O ex-gestor apresentou, em síntese, os seguintes argumentos: i) o Parecer Técnico Final

Conclusivo 13/2013 assentou que, das 11 casas objeto do convênio, 7 foram reputadas como perfeitas,

restando glosadas 4 unidades; ii) anexa fotos e declarações dos beneficiários com firma reconhecida,

demonstrando que as falhas foram devidamente sanadas; iii) requer o julgamento pela regularidade das

contas ou, alternativamente, seja determinada nova inspeção in loco; e iv) anexa declarações dos

beneficiários, cópia de licitação para a contratação da Biana Construções e Serviços Ltda. com o

respectivo contrato, pareceres de aprovação do convênio pela Funasa, Anotação de Responsabilidade

Técnica, prestação de contas e guia de recolhimento (31/10/2011, no valor de R$ 1.477,85 – peça 51, p.

37).

8. A Secex/PB sugere a irregularidade das contas de todos os envolvidos, com a condenação em

débito pela totalidade dos recursos repassados e aplicação de multa. A representante do MP/TCU propõe

que aos responsáveis seja ainda aplicada a penalidade de inabilitação para o exercício de cargo em

comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública.

9. Com efeito, ficou caracterizada a ausência da adequada comprovação da regular aplicação dos

recursos públicos transferidos ao município de Prata/PB. A utilização de empresa de fachada para a

realização do objeto do convênio não permite o estabelecimento do necessário liame entre os recursos

repassados e o objeto avençado, mesmo na hipótese de que este tenha sido, comprovadamente, executado.

No voto condutor do Acórdão 2.226/2012 – Plenário, o Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, fez

pertinentes observações sobre o assunto:

“Ao examinar os elementos constantes dos autos, a Unidade Técnica verificou que as empresas

contratadas para execução do objeto do convênio foram consideradas fisicamente inexistentes (empresa

de fachada), o que torna todos os documentos probantes inidôneos.

Com essa informação, torna-se impossível estabelecer nexo de causalidade entre os recursos do

convênio e os documentos fiscais inseridos na prestação de contas, para comprovar a execução e o

pagamento dos serviços contratados, havendo, nesse proceder, sérios indícios de desvio dos recursos.

O dever de prestar contas, de matriz constitucional, é inerente à gestão de recursos públicos,

constituindo um dos pilares do sistema republicano. A sua ausência ou a apresentação sem os elementos

essenciais à demonstração da movimentação financeira, significa não somente o descumprimento da

Constituição e da legislação em vigor, mas a violação da transparência, na prática dos atos de gestão, a

falta de comprovação da lisura no trato com a coisa pública e a possibilidade sempre presente de que a

totalidade dos recursos públicos federais transferida ao Município tenha sido integralmente desviada, em

benefício de administrador ímprobo ou de pessoas por ele determinadas.

Incumbe ao gestor o dever constitucional de prestar contas, comprovando a regularidade da

realização da despesa pública. Não fazê-lo caracteriza expressa violação da Lei 4.320/64, do Decreto-lei

200/67 e do Decreto 93.872/1996.

Além do dever legal e constitucional de prestar contas do bom e regular emprego dos recursos

públicos recebidos, devem os gestores fazê-lo demonstrando o estabelecimento do nexo entre o

desembolso dos referidos recursos e os comprovantes de despesas realizadas com vistas à consecução do

objeto acordado. Assim, é imperioso que, com os documentos apresentados para comprovar o bom

262


emprego dos valores públicos, seja possível verificar que eles foram efetivamente utilizados no objeto

pactuado, de acordo com os normativos legais e regulamentares vigentes.

Na tomada de contas especial, o gestor deve apresentar provas robustas da execução da avença

com os recursos a ela destinados. No caso em exame, ficou evidente a inexecução do objeto do convênio

e a participação determinante das empresas Construtora Concreto Ltda. e Construtora Esplanada Ltda.

ao fornecerem documentos fiscais que supostamente comprovariam a execução da avença, o que justifica

a declaração de inidoneidade para participarem de licitação na Administração Pública Federal,

proposta pelo Ministério Público.”

10. Cumpre registrar que no TC-001.118/2015-3, referente a TCE destinada a apurar irregularidades

em convênio celebrado entre o município de Salgado de São Félix/PB e o Ministério do Esporte para a

construção de ginásio poliesportivo, o TCU, acompanhando voto do relator, Ministro Bruno Dantas,

concluiu que a empresa Biana Construções e Serviços Ltda. é de fachada, impossibilitando o

estabelecimento do nexo de causalidade entre os recursos repassados e o objeto pactuado (Acórdão

374/2017 – Plenário).

11. Portanto, as contas do ex-prefeito Marcel Nunes de Farias e de Fabiana dos Santos Ferreira,

Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo e Raneire Pereira Dantas devem ser julgadas

irregulares, condenando-os, em solidariedade, ao pagamento do débito equivalente a todo o montante

transferido ao município, no total de R$ 140.000,00, e de multa proporcional, para a qual proponho o

valor de R$ 50.000,00. Nos termos propostos pelo MP/TCU, o débito a ser imputado é o total repassado,

desconsiderando-se o valor referente aos rendimentos financeiros. Também com relação à suposta

devolução de recursos no montante de R$ 1.477,85, acompanho o Ministério Público, ante a inexistência

de comprovação de que o dinheiro foi efetivamente recolhido.

12. Diante da gravidade das irregularidades, julgo pertinente inabilitar os responsáveis para o

exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública Federal pelo período

de cinco anos. Deixo de propor a inidoneidade da empresa Biana Construções e Serviços Ltda., no

entanto, considerando que não foi ouvida no processo como pessoa jurídica, mas apenas os seus sócios.

Diante do exposto, acolho a proposta da unidade técnica, com os acréscimos sugeridos pelo

MP/TCU e os pequenos ajustes que faço, e voto por que o Tribunal adote o acórdão que submeto ao

Plenário.


1. Processo nº TC 034.937/2014-5

2. Grupo I, Classe IV – Tomada de Contas Especial

3. Responsáveis: Adriano Ferreira de Melo (sócio da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.,

CPF 013.255.014-84); Audy Lopes Fernandes (sócio da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.,

CPF 396.698.904-20); Fabiana dos Santos Ferreira (sócio da empresa Biana Construções e Serviços

Ltda., CPF 066.880.154-98); Marcel Nunes de Farias (ex-prefeito, CPF 446.876.564-04); e Raniere

Pereira Dantas (sócio da empresa Biana Construções e Serviços Ltda., CPF 029.786.124-79)

4. Unidade: Prefeitura Municipal de Prata/PB


6. Representante do Ministério Público: Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva

7. Unidade Técnica: Secex/PB

8. Advogado constituído nos autos: Josedeo Saraiva de Souza (OAB/PB 10.376)

9. Acórdão:

263


VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial em desfavor do Sr. Marcel

Nunes de Farias, ex-prefeito do Município de Prata/PB, em razão da impugnação total das despesas do

Convênio 2209/2006, tendo por objeto a execução de Melhoria Habitacional para o Controle da Doença

de Chagas.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com

fundamento nos arts. 1º, inciso I, 12, § 3º, 16, inciso III, alínea "d", 19, 23, inciso III, 28, inciso II, 57 e 60

da Lei 8.443/92, c/c os arts. 209, 210 e 214, inciso III, alínea "a", 267, 270 e 271 do Regimento Interno,

em:

9.1 julgar irregulares as contas de Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes, Fabiana dos

Santos Ferreira, Marcel Nunes de Farias e Raniere Pereira Dantas, condenando-os, solidariamente, a

pagar as quantias a seguir discriminadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora,

calculados a partir das datas indicadas até a data do recolhimento, com a fixação do prazo de 15 (quinze)

dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres

da Fundação Nacional de Saúde, na forma prevista na legislação em vigor, abatendo-se, na oportunidade,

os valores porventura ressarcidos;

Valor R$ Data

56.000,00 05/03/2007

56.000,00 03/05/2007

28.000,00 04/11/2008

9.2.aplicar a Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes, Fabiana dos Santos Ferreira, Marcel

Nunes de Farias e Raniere Pereira Dantas multas individuais de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais),

fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação para que comprovem perante o TCU o

recolhimento do respectivo valor aos cofres do Tesouro Nacional, o qual deverá ser atualizado

monetariamente a partir da data deste acórdão, se pago após o vencimento;

9.3.autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;

9.4 considerar graves as infrações cometidas;

9.5 inabilitar, pelo período de 5 (cinco) anos, Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes,

Fabiana dos Santos Ferreira, Marcel Nunes de Farias e Raniere Pereira Dantas para o exercício de cargo

em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal;

9.6.remeter cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam:

9.6.1 à Procuradoria da República no Estado da Paraíba, para as medidas que entender cabíveis;

9.6.2 ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e ao Ministério da Transparência,

Fiscalização e Controladoria-Geral da União para a adoção das medidas necessárias à inabilitação

prevista no item 9.5 deste acórdão.








Weder de Oliveira.

GRUPO II – CLASSE VII – PLENÁRIO

264


TC-011.807/2015-6

Natureza: Representação.

Entidade: Município de Poranga/CE.

Interessado: Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – TCM/CE.

Responsáveis: Aderson José Pinho Magalhães (CPF 382.217.993-00), ex-Prefeito; e Maria Aldenir

Carreiro de Melo Pinho (CPF 689.434.903-72), ex-Secretária de Educação do Município.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PORANGA/CE. PROGRAMA NACIONAL DE

ALIMENTAÇÃO ESCOLAR E FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA

EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO.

EXERCÍCIO 2007. COFINANCIAMENTO DA UNIÃO. TRANSFERÊNCIA DOS RECURSOS DAS

CONTAS CORRENTES ESPECÍFICAS PARA CONTAS DA PREFEITURA. INDÍCIOS DE DESVIO

DE FINALIDADE E DANO AO ERÁRIO. CONEXÃO COM A MATÉRIA VERSADA NO TC

013.131/2008-5. SOLICITAÇÃO DE INFORMAÇÕES CONTIDA NO ITEM 9.3 DO ACÓRDÃO

341/2010 – TCU – PLENÁRIO. NÃO ATENDIMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DOS

MUNICÍPIOS DO CEARÁ. NECESSIDADE DE DAR CONTINUIDADE AO EXAME DA

MATÉRIA. CONVERSÃO DOS AUTOS EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.

RELATÓRIO

Trata-se da Representação formulada pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – TCM/CE

a partir do Acórdão 911/2015 da sua 1ª Câmara, que extinguiu, sem julgamento de mérito, a

Representação versada no Processo 3.956/2011, na qual a Promotoria de Justiça da Comarca de

Poranga/CE requeria a instauração de Tomada de Contas Especial acerca de possíveis desvios ou mau uso

de recursos públicos pela mencionada municipalidade, “mormente no que se refere aos recursos do

Fundeb, exercícios 2008, 2009 e 2010”.

2. O pedido da Promotoria de Justiça de Poranga/CE teve por base denúncias formuladas pelo

vereador Jonas Chaves Ferreira sobre irregularidades na gestão de recursos do Programa Nacional de

Alimentação Escolar – Pnae e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de

Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb repassados ao Município no exercício de 2007.

3. No que diz respeito ao Programa Nacional de Alimentação Escolar – Pnae, o aludido vereador

informou que houve as seguintes movimentações irregulares da conta corrente específica (5.694-4) (peça

1, p. 4-5, extrato bancário à p. 8):

a) em 04/07/2007 houve transferência de R$ 30.000,00 para uma conta corrente da prefeitura

(7.222-2);

b) em 06/07/2007 foi realizada transferência de R$ 10.000,00 para uma conta corrente da prefeitura

(14.415-0);

c) em 10/07/2007 ocorreu depósito de R$ 20.000,00 oriundo do Fundo de Participação dos

Municípios – FPM (4.271-4).

4. Quanto ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos

Profissionais da Educação – Fundeb, o vereador noticiou a realização de 23 transferências irregulares de

recursos da conta corrente específica (20.510-X) para as contas correntes 7.222-2 e 14.415-0, ambas da

Prefeitura de Poranga/CE, nos montantes de R$ 342.285,00 e R$ 16.000,00, respectivamente, no período

de 30/03/2007 a 20/09/2007 (peça 1, p. 11-12, extrato bancário p. 14/17).

5. A instrução do feito coube à Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará, a qual entendeu

que a matéria pertinente aos recursos do Fundeb refugiria à investigação, com base no disposto no

Acórdão 1.765/2010-Plenário, porque “não constaram nem da denúncia do vereador do Município de

Poranga/CE nem da representação do Promotor de Justiça ao TCM” (peça 2, item 11).

265


6. No tocante às movimentações de recursos do Pnae, a Unidade Instrutiva propôs o conhecimento

da representação, consoante disposto no art. 237, inciso IV, do RI/TCU, e promoveu a audiência do Sr.

Aderson José Pinho Magalhães, ex-prefeito, e da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, ex-

Secretária de Educação do Município.

7. O ex-Prefeito não se manifestou. A ex-Secretária de Educação do Município apresentou razões

de justificativas autuada à peça 9, analisadas na instrução que compõe a peça 13, que ora transcrevo

parcialmente, com ajustes de forma:

“EXAME TÉCNICO

15. Preliminarmente, antes de iniciar à análise do pronunciamento da ex-Secretária de Educação,

cabe registrar o que se segue.

16. Compulsando-se a denúncia levada a efeito pelo então vereador de Poranga/CE (peça 1, p. 4),

percebe-se que ele equivocou-se ao datar tal documento, como tendo sido emitido em 4/3/2007, quando o

correto seria 4/3/2008, visto que ele faz referência às transferências irregulares de recursos da conta

específica do Pnae para outras contas da prefeitura, ocorridas no mês de julho de 2007. Ademais, registre-

se que no início do item 2 de sua denúncia ele faz referência ao ano letivo de 2008.

17. Tal fato induziu este AUFC a erro, quando da elaboração da instrução anterior (peça 2), visto

que a ausência de distribuição da merenda escolar foi apontada como tendo ocorrido do início do ano

letivo de 2007 até a data da denúncia (4/3/2007), quando na verdade, levando-se em conta a correção

mencionada no item precedente, tem-se que a ausência da merenda escolar nas escolas do município

ocorreu no período que vai do início do ano letivo de 2008 até da data de denúncia, que é 4/3/2008.

18. Desta forma, num primeiro momento, parece[ria] recomendável repetir as audiências do ex-

prefeito e à ex-secretária de educação do município. No entanto, considerando-se que o ano letivo em

geral começa no final de fevereiro e que os recursos da merenda escolar só foram repassados a partir do

mês de março de 2008, conforme demonstrativo de repasses extraído do Portal da Transparência do

Governo Federal (peça 12), observa-se que de certa forma fica o município na dependência do repasse

dessa primeira parcela, em março, para iniciar o fornecimento da merenda escolar, razão pela qual se

considera elidida a referida irregularidade e desnecessária a realização de novas audiências.

19. (...) mostraram-se corretas as audiências realizadas no que se refere às transferências irregulares

de recursos a partir da conta do Pnae, que serão a seguir analisadas.

20. Em seu pronunciamento, a ex-secretária de Educação, reportando-se às transferências de

recursos da conta específica do Pnae para outras contas da prefeitura, afirma que tais transferências foram

realizadas pelo então secretário de finanças por determinação do então prefeito, e não por ela, as quais só

tomou conhecimento em momento posterior, quando precisou efetuar o pagamento da merenda.

21. Afirma com base no auto de declaração firmado pelo Secretário de Finanças (peça 9, p. 24-25),

Sr. Jonas Correia da Silva, apresentado ao TCM, que o controle das contas ficava centralizado na

secretaria de finanças, o que a exime de qualquer responsabilidade.

22. No auto de declaração, emitido em 19/10/2007, o secretário de finanças informou que exercia

tal cargo desde janeiro de 2005, e o cargo de administração desde 1º/10/2007. Afirma, ainda, que as

transferências foram todas autorizadas pelo prefeito, visto que sua função era simplesmente operar o

programa de autoatendimento do setor público do Banco do Brasil, cabendo a confirmação final ao Sr.

prefeito.

23. Admitiu, ainda, que foi advertido diversas vezes pela Sra. Secretária de Educação para não

continuar com este procedimento, no entanto, sempre recebia ordens do prefeito para que suas

determinações fossem seguidas.

24. Segundo a ex-secretária de Educação, houve a plena devolução dos valores retirados da conta

do Pnae, inclusive em montante superior ao que existia originalmente, conforme se pode observar a partir

das cópias de extratos bancários da conta especifica do Pnae (peça 9, p. 28-32), que em síntese

demonstram as seguintes movimentações bancárias:

Data de retirada Conta Pnae Conta que recebeu a transferência Valor (R$)

266


04/07/2007 5.694-4 7.222-2 30.000,00

06/07/2007 5.694-4 14.415-0 10.000,00

Data da devolução Conta Pnae Conta que fez devolução Valor (R$)

10/07/2007 5.694-4 4.271-4 20.000,00

28/12/2007 5.694-4 4.271-4 21.900,00

25. Em que pese ter[em] sido devolvido[s] os recursos indevidamente retirados da conta específica

do Pnae, tal fato não afasta a irregularidade em exame, cabendo a responsabilização de quem lhe deu

causa, no caso o ex-prefeito Municipal de Poranga/CE, o qual deve ser sancionado com a multa prevista

no art. 58, II, da Lei 8.443/1992.

26. As justificativas da ex-secretária de educação, Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho,

encontram-se em condições de serem acolhidas, devendo-se afastar sua responsabilidade quanto às

irregularidades tratadas nos presentes autos.

27. Apesar de o Sr. Aderson José Pinho Magalhães ter tomado ciência do ofício de audiência que

lhe foi encaminhado, conforme atesta o aviso de recebimento (AR) que compõe a peça 7, não atendeu a

audiência e não se manifestou quanto às irregularidades verificadas.

28. Transcorrido o prazo regimental fixado e mantendo-se inerte o aludido responsável, impõe-se

que seja considerado revel, dando-se prosseguimento ao processo, de acordo com o art. 12, § 3º, da Lei

8.443/1992

29. Além disso, as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo

Pinho não aproveitaram ao ex-Prefeito Municipal.”

8. Diante do exposto, a proposta inicialmente apresentada pela Secex/CE (peças 13-15) foi no

sentido de:

8.1. conhecer da presente Representação, por estarem presentes os requisitos de admissibilidade

constantes do arts. 235 e 237, IV, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la

parcialmente procedente;

8.2. considerar revel o Sr. Aderson José Pinho Magalhães, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei

8.443/1992;

8.3. acolher as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho,

excluindo sua responsabilidade em relação as irregularidades tratadas nos presentes autos;

8.4. aplicar ao Sr. Aderson José Pinho Magalhães a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei

8.443/1992, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove,

perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), o recolhimento da importância

devida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do Acórdão condenatório

até o efetivo recolhimento, se paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

8.5. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da

dívida, caso não atendidas às notificações;

8.6. autorizar, desde logo, caso requerido pelo responsável, o pagamento da dívida em até 36

parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento

Interno, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar

perante o Tribunal o recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para

comprovar os recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal, os acréscimos

legais, na forma prevista na legislação em vigor.

9. Por meio de despacho (peça 16), determinei à Secex/CE que reinstruísse o processo quanto à

gestão dos recursos do Fundeb/2007. Muito embora o TCM/CE não tenha se manifestado sobre tais

recursos – pois se limitou a declarar sua incompetência para julgar irregularidades atinentes ao Pnae, por

se tratar de verba exclusivamente federal (peça 1, p. 19) –, em consulta ao Sistema de Informações sobre

Orçamentos Públicos em Educação – Siope meu Gabinete constatou que, no exercício de 2007, o

Município de Poranga/CE realizou receita de R$ 804.302,41 a título de complementação da União ao

267


Fundeb, fato que atrai a competência desta corte para examinar o desvio de finalidade reportado pelo

vereador Jonas Chaves Ferreira ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará.

10. Ao reinstruir o feito, a Secex/CE consignou (peça 22) que a gestão de recursos do Fundeb pelo

Município de Poranga/CE nos exercícios de 2005 a 2007 foi objeto de representação formulada pelo

FNDE nos autos do TC 013.131/2008-5, inclusive o desaparecimento de quase 1 milhão de reais no

exercício de 2007. Considerando a existência da Tomada de Contas Especial 5.753/2008 no TCM/CE

sobre o mesmo tema, por meio do Acórdão 341/2010 o Plenário conheceu da Representação e solicitou ao

Tribunal de Contas dos Municípios Cearenses que, tão logo apreciado o mencionado processo, fosse

remetida cópia da decisão adotada, bem assim do Relatório e Voto que a embasarem, à Secretaria de

Controle Externo no Estado do Ceará – Secex/CE.

11. A Unidade Técnica também informou que a TCE existente no TCM/CE foi encerrada por meio

do Acórdão 3.688/2015 (peça 17), sem decisão condenatória, e que, a despeito da solicitação de

informações contida no subitem 9.3 do Acórdão 341/2010 –Plenário, o TCU não foi comunicado sobre o

desfecho do caso.

12. Considerando que na fase instrutiva da referida TCE existem indícios bastantes da provocação

de dano referente aos recursos do Fundeb, a Secex/CE propõe que seja autorizada a conversão dos

presentes autos em TCE, com vistas à citação solidária do Sr. Aderson José Pinho Magalhães e da Sra.

Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, renovando a sugestão de que seja aplicada ao ex-prefeito multa

em razão da movimentação indevida de recursos na conta corrente específica do Pnae. É o que consta da

instrução que ora transcrevo:

“EXAME TÉCNICO

10. No que diz respeito ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de

Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb, o Vereador Jonas Chaves Ferreira informou a

ocorrência de 23 transferências irregulares de recursos da conta corrente específica (20.510-X) para as

contas correntes 7.222-2 e 14.415-0, ambas da Prefeitura de Poranga/CE, nos montantes de R$

342.285,00 e R$ 16.000,00, respectivamente, no período de 30/3/2007 a 20/9/2007 (peça 1, p.13-17).

(...)

11. Pesquisando o Sistema Processus do TCU verifiquei a existência do TC 013.131/2008-5, que

trata de Representação do FNDE acerca de irregularidades na gestão dos recursos oriundos do

FUNDEF/FUNDEB, no Município de Poranga/CE, exercícios de 2005 a 2007, de responsabilidade do Sr.

Aderson José Pinho Magalhães (CPF 382.217.993-00).

12. Irregularidades apontadas no referido processo:

a) não aplicação do mínimo de 60% da receita do FUNDEB na remuneração dos profissionais do


disposto no art. 22 da Lei 11.494, de 20/6/2007;

b) as informações sobre pagamento de abonos aos professores em 2005 e 2006 enviadas ao

TCM/CE destoam dos valores efetivamente pagos; e

[c)] em 2007 teria havido o desaparecimento de quase 1 milhão de reais do Fundef/Fundeb.

13. Cumpre informar que no exercício de 2007 houve complementação da União para os

municípios do Estado do Ceará, em relação ao FUNDEF/FUNDEB, conforme relatado na instrução que

compõe o 1º volume digitalizado I, p.7-8.

14. Verificou-se no TC 013.131/2008-5 (3º volume digitalizado, p. 39-45) que o TCM/CE, por

meio do processo n. 5.753/08, já havia instaurado Tomada de Contas Especial para apurar as mesmas

irregularidades objeto da referida representação.

‘24. Nesse sentido, julgamos que as informações trazidas aos autos pelo citado Tribunal de Contas

mostram-se suficientes para a formação de juízo quanto às irregularidades que motivaram a representação

formulada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE.

25. Considerando as evidências de infração às disposições contidas na legislação vigente, bem

como os desvios de recursos do FUNDEF/FUNDEB, poder-se-ia, neste momento, cogitar acerca da

268


abertura de processo de Tomada de Contas Especial, para citação do responsável e formulação de

determinações à Prefeitura Municipal de Poranga/CE. Tais medidas, todavia, não nosso parecem

oportunas, uma vez que, conforme já assinalado, os fatos apurados pelos técnicos do TCM/CE ainda não

foram apreciados no mérito por aquele Tribunal.

26. Não obstante a incidência da competência deste TCU, face à complementação de recursos da

União no montante repassado ao município, as ocorrências dizem respeito ao conjunto de recursos do

FUNDEF/FUNDEB geridos no período, sem discriminação da origem. Por essas razões, o juízo quanto à

adoção das mencionadas medidas deve se dar quando do julgamento das contas do município de

Poranga/CE pelo TCM/CE, evitando-se desse modo, duplicidade ou até mesmo conflito entre

deliberações entre os órgãos incumbidos do Controle Externo da aplicação dos recursos do

FUNDEF/FUNDEB.’

15. Então, considerando-se que deveria ser evitada a duplicidade de esforços, uma vez que o

TCM/CE já estava analisando o emprego dos recursos do Fundeb quanto às irregularidades consignadas

nos referidos autos, foi elaborada Proposta de Encaminhamento, que culminou no Acórdão 341/2010 –

TCU-Plenário, com o seguinte teor:

‘9.1. conhecer da presente representação, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos

no art. 237, inciso III c/c o art. 235, ambos do Regimento Interno/TCU para, no mérito, considerá-la

procedente;

9.2. informar à Coordenação-Geral de Operacionalização do FUNDEB e de Acompanhamento e

Distribuição da Arrecadação do Salário-Educação do FNDE que os fatos denunciados estão sendo

apurados no Processo de Tomada de Contas Especial nº 5.753/08, no âmbito do Tribunal de Contas dos

Municípios do Estado do Ceará – TCM/CE, sendo, no momento, dispensável a apuração dos mesmos

fatos pelo TCU;

9.3. solicitar ao TCM/CE que, tão logo seja apreciado o Processo de Tomada de Contas Especial n°

5.753/08, seja remetida cópia da decisão adotada, bem assim do Relatório e Voto que a embasarem, à

Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará – Secex/CE;

9.4. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o embasaram, à

Coordenação-Geral de Operacionalização do FUNDEB e de Acompanhamento e Distribuição da

Arrecadação do Salário-Educação do FNDE, à Prefeitura Municipal de Poranga/CE, ao Conselho

Municipal de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB de Poranga/CE, ao Tribunal de Contas

dos Municípios do Estado do Ceará – TCM/CE, e ao Ministério Publico da União e do Estado do Ceará,

para fins de adoção das medidas civis e penais que entenderem necessárias (§2º do art. 10 da IN/TCU nº

60/2009).

9.5. aplicar ao Sr. Aderson José Pinho Magalhães, Prefeito do Município de Poranga/CE, a multa

prevista no art. 58, inciso IV, da Lei nº 8.443/92, no valor de R$ 3.000,00, fixando-lhe o prazo de 15 dias,

a contar da notificação, para comprovar, perante este Tribunal, nos termos do art. 214, inciso III, alínea

“a”, do RI/TCU, o recolhimento da referida quantia ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente

desde a data do presente acórdão até a data do efetivo recolhimento, se for paga a destempo, na forma da

legislação em vigor;

9.6. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei

8.443/92, caso não atendida a notificação;

9.7. arquivar o presente processo.’

16. Verificamos que o processo TC 013.131/2008-5 encontra-se encerrado. No entanto, não

constam daqueles autos informações acerca da apreciação, por parte do TCM/CE, do processo de Tomada

de Contas Especial 5.753/08, contrariando o previsto no item 9.3 do Acórdão 341/2010, apesar de a

Secex/CE ter-lhe encaminhado a referida solicitação em 26/4/2010 por meio do ofício 532/2010.

17. Em pesquisa realizada no Portal do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do

Ceará/Serviços On-line, verifiquei que o Processo 2005.PGR.TCE.05753/08 foi julgado em 15/7/2015

pelo Acórdão 3688/2015 (peça 17). [Devido ao transcurso do prazo quinquenal, em 10/12/2012 aquele

269


Tribunal reconheceu] a prescrição da competência de julgamento do TCM/CE, com fundamento nos

incisos II e III do parágrafo único do art.35-C da [sua] Lei Orgânica, e declarou extinta a referida Tomada

de Contas Especial, com o consequente arquivamento do feito.

(...)

20. A jurisprudência pacífica no Tribunal de Contas da União é no sentido da imprescritibilidade

das ações de ressarcimento ao erário (Súmula-TCU 282). Dessa forma, identificando-se danos ao erário,

deve-se instaurar e julgar o processo de tomada de contas especial para responsabilizar seus agentes

causadores, respeitando o direito ao contraditório e à ampla defesa, independentemente de quando

ocorreram os atos impugnados.

21. Somente o longo decurso de tempo entre a instauração da tomada de contas especial e seu

julgamento não é suficiente para o trancamento das contas. Seria necessário verificar se o lapso temporal

prejudicou efetivamente o exercício, pelo responsável, do direito à ampla defesa e ao contraditório

(Acórdão 6.974/2014-1ª Câmara, Rel. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti).

22. O mero transcurso do tempo não é razão suficiente para o trancamento das contas ou para a não

abertura de tomada de contas especial. É preciso que, além disso, haja fundadas razões para supor que o

direito à defesa tenha sido prejudicado. A IN TCU 71/2012, assim como a revogada IN TCU 56/2007,

condiciona a dispensa de instauração da TCE à inexistência de determinação em contrário do Tribunal

(Acórdão 67/2014-Plenário, Rel. Ministra Ana Arraes).

23. A Peça 10435/2014 do processo 2005.PGR.TCE.05753/08 (peça 19) refere-se à instrução da

Diretoria de Fiscalização do TCM/CE, cujo item 1.1, o qual transcrevo a seguir, trata das retiradas

indevidas feitas no FUNDEB:

‘Trata o presente item acerca de saques indevidos realizados nos meses de maio, junho, julho,

agosto e dezembro de 2006, na conta do FUNDEF sem a devida comprovação da despesa a que se

tratavam, informados como sendo pagamento de abono salarial para os professores do ensino

fundamental.

Consta dos autos, fls. 159/160, declaração da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, então

Secretária de Educação do Município de Poranga, [de que no ano de 2006 não foram pagos abonos

salariais, nem à conta da Prefeitura nem via Tesouraria].

Que estes abonos salariais foram formalmente autorizados e lançados pelo Prefeito da época, Sr.

Aderson José Pinho Magalhães, e que o mesmo se comprometia em devolver os saques, o que não

ocorreu. Consta nas fls. 134/142 cópias dos empenhos constantes no SIM, porém, em nova consulta ao

SIM fora localizado o empenho nº 0502007, no valor de R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais), em

anexo, que especifica também ser pagamento de abono salarial, o que levaria a um montante total de R$

360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais), juntamente com as cópias já constante no presente processo.

Conforme a ex-Secretária de Educação, os atrasos nas folhas de pagamentos dos profissionais da

educação deram-se por conta das retiradas indevidas dos recursos da educação autorizados pelo citado ex-

Prefeito e pelo Sr. João Fernandes da Silva Neto, então Secretário de Administração.

Constam dos autos ofício do sindicato dos servidores públicos do município de Poranga ao

Ministério Público Estadual, fls. 167, representação do MP estadual a esta egrégia Corte de Contas, fl.

156/166, declaração do então Secretário de Administração e Finanças do município, Sr. Jonas Correia da

Silva, fls. 224/226, e declaração do Sr. Francisco das Chagas Pinho, ex-Tesoureiro do município, fls.

227/228, na qual estes dois últimos relatam que quem ordenava todos os pagamentos era o ex-Prefeito,

até mesmo através de coação junto ao seu secretariado, como relata o Secretário de Administração e

Finanças em sua declaração, fl.225, onde o Prefeito diz que suas determinações deveriam ser seguidas.

Consta nos autos, fls. 839/842, defesa da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, na qual a ex-

Secretária de Educação afirma que solicitou posicionamento para devolução ao FUNDEB dos valores

apropriados pelo Fundo Geral de Poranga, bem como afirma que os professores estão com os seus

pagamentos e contribuições previdenciárias em dia. No entanto a Responsável não encaminhou nenhum

documento que comprovasse suas alegações, desta forma suas razões de defesa não são suficientes para

https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight?key=41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d3839363033&bases=ACORDAO-COMPLETO&termoFq=&texto=41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d3839363033&sort=DTRELEVANCIA&ordem:DESC&highlight=41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d3839363033&posicaoDocumento=0&numDocumento=1&totalDocumentos=1

https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight?key=41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d3838313938&bases=ACORDAO-COMPLETO&termoFq=&texto=41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d3838313938&sort=DTRELEVANCIA&ordem:DESC&highlight=41434f5244414f2d434f4d504c45544f2d3838313938&posicaoDocumento=0&numDocumento=1&totalDocumentos=1

270


sanar as alegações que pesam sobre ela.

De acordo com o exposto acima e após análise da documentação enviada esta Inspetoria entende

que cabe responsabilidade pela irregularidade apontada ao ex-Prefeito Sr. Aderson José Pinho Magalhães,

juntamente com a ex-Secretária de Educação Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho’.

24 Observa-se que o documento acima trata também de irregularidades ocorridas no exercício de

2007, cujo montante alcançaria R$ 360.000,00, valor bem próximo ao montante de R$ 362.685,00,

referente as transferências irregulares ocorridos na conta do Fundeb, constantes do item 10 da presente

instrução, denunciadas pelo Vereador Jonas Chaves Ferreira.

25. No depoimento da ex-Secretária de Educação do Município de Poranga (peça 20), de 18/4/2008,

que compõe o processo de TCE instaurado e encerrado pelo TCM/CE, como peça 8602/08, a Responsável

admite que as retiradas/transferências oriundas do Fundef/Fundeb serviram para cobrir despesas

relacionadas ao Fundo Geral do Município de Poranga.

26. Outro depoimento importante, em parte transcrito abaixo, é o do Sr. João Fernandes da Silva

Neto, ex-Secretário de Administração do município (peça 21). Ele informa que o Sr. Aderson José Pinho

Magalhães, então Prefeito, era o gestor [de fato] do Fundo Geral do Município:

‘O Sr. Aderson José Pinho Magalhães agia como se fosse gestor de todas as Secretarias. Comprava

o que queria, onde achasse mais conveniente. Os Secretários Municipais e os demais gestores (de Saúde,

Educação e de Assistência Social) só sabiam quando eram requisitados a assinar os cheques para fazer os

respectivos pagamentos. Essa afirmativa também pode ser atestada pelo Tribunal de Contas dos

Municípios, bastando para isso, solicitar os Processos de Pagamentos e verificar se existe a minha

autorização (assinatura) em alguma nota de Empenho, nota de sub-empenho, nota de Pagamento ou outro

documento qualquer. Verificará o Tribunal de Contas dos Municípios que não existe assinatura de

nenhum Gestor, pois nenhum de nós [aceitou] ser Gestor do Fundo Geral e responder pelos atos

praticados pelo Sr. Prefeito sem dar aos Secretários e Gestores qualquer informação prévia. Vale salientar

também, que o Sr. Yuri Leonardo de Sousa, ex-Secretário de Administração, pediu exoneração do cargo

exatamente porque temia responder por atos praticados pelo Sr. Prefeito.’

27. Dessa forma verifica-se que existem nos autos evidências suficientes que comprovam as

irregularidades verificadas na utilização dos recursos do Fundef no exercício de 2007, por parte do ex-

Prefeito municipal, Sr. Aderson José Pinho Magalhães e da ex-Secretária de Educação, Sra. Maria

Aldenir Carreiro de Melo Pinho.

28. Considerando-se que já foi realizado o exame técnico acerca das irregularidades relativas ao

Programa Nacional de Alimentação Escolar – Pnae, conforme itens 15 a 29 da instrução anterior (peça

13), submetemos os autos à consideração superior com o seguinte encaminhamento:

(...)

I – conhecer da presente Representação, por estarem presentes os requisitos de admissibilidade

constantes do arts. 235 e 237, IV, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la

procedente;

II – considerar o Sr. Aderson José Pinho Magalhães revel, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei

8.443/1992, acerca das irregularidades relativas ao Pnae – Programa Nacional de Alimentação Escolar,

tratada nos presentes autos;

III – acolher as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho,

excluindo sua responsabilidade em relação as irregularidades relativas ao Pnae – Programa Nacional de

Alimentação Escolar, tratada nos presentes autos;

IV – aplicar ao Sr. Aderson José Pinho Magalhães a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992,

com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este

Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento da importância devida aos

cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do Acórdão condenatório até o

efetivo recolhimento, se pago após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

271


V – autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da

dívida, caso não atendidas às notificações;

VI – autorizar, desde logo, caso requerido pelo responsável, o pagamento da dívida em até 36

parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento

Interno, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar

perante o Tribunal o recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para

comprovar os recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal, os acréscimos

legais, na forma prevista na legislação em vigor;

VII – determinar, nos termos do artigo 47 da Lei 8.443/1992, a conversão do presente processo em

tomada de contas especial para que se proceda à citação solidária do Sr. Aderson José Pinho Magalhães,

ex-Prefeito de Poranga/CE (gestão 2005-2008), e da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, ex-

Secretária de Educação do referido município (gestão 2007), com fundamento nos arts. 10, § 1º; incisos I

e II, da Lei 8.443/1992, para que, no prazo de quinze dias, apresentem alegações de defesa e/ou recolham

aos cofres do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos

Profissionais da Educação (Fundeb) do Município de Poranga/CE, as quantias abaixo indicadas,

atualizadas monetariamente a partir da respectiva data até o efetivo recolhimento, abatendo-se na

oportunidade, quantias eventualmente ressarcidas, na forma da legislação em vigor.

VII.1 – referente as transferências da conta 20.501-X para a conta 7.222-2:

Valor Data

15.000,00 30/3/2007

68.885,00 30/4/2007

9.300,00 10/5/2007

7.000,00 14/5/2007

8.600,00 16/5/2007

20.000,00 18/5/2007

25.000,00 30/5/2007

3.100,00 1/6/2007

9.000,00 6/6/2007

12.000,00 20/6/2007

28.000,00 27/6/2007

4.000,00 29/6/2007

12.000,00 29/6/2007

23.000,00 2/7/2007

5.000,00 4/7/2007

14.000,00 20/7/2007

13.000,00 1/8/2007

15.000,00 8/8/2007

1.400,00 16/8/2007

9.000,00 22/8/2007

27.000,00 29/8/2007

1.400,00 5/9/2007

4.000,00 10/9/2007

9.000,00 19/9/2007

VII.2 – referente as transferências da conta 20.501 X para a conta 14.415-0:

Valor Data

4.000,00 19/7/2007

12.000,00 20/7/2007

272


É o Relatório.

VOTO

Trata-se da Representação formulada pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – TCM/CE

a partir do Acórdão 911/2015 de sua 1ª Câmara, que extinguiu, sem julgamento de mérito, a

Representação versada no Processo 3.956/2011, na qual a Promotoria de Justiça da Comarca de

Poranga/CE requeria a instauração de Tomada de Contas Especial acerca de possíveis desvios ou mau uso

de recursos públicos pela mencionada municipalidade, “mormente no que se refere aos recursos do

Fundeb, exercícios 2008, 2009 e 2010”.

2. Inicialmente, esclareço que trago este feito à apreciação deste Plenário devido à conexão com a

Representação versada no TC 013.131/2008-5, apreciado por meio do Acórdão 341/2010 deste Colegiado

sem manifestação conclusiva, devido à pendência, à época, da Tomada de Contas Especial 5.753/2008 do

Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará.

3. Neste TC 011.807/2015-6, o pedido da Promotoria de Justiça de Poranga/CE foi acompanhado

por relatos do vereador Jonas Chaves Ferreira sobre irregularidades na gestão de recursos do Programa

Nacional de Alimentação Escolar – Pnae e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação

Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb repassados ao mencionado Município

no exercício de 2007, mais especificamente a realização de movimentações indevidas das respectivas

contas correntes.

4. No que diz respeito ao Programa Nacional de Alimentação Escolar – Pnae, o Vereador noticiou a

realização de transferências de recursos da conta específica do programa (5.694-4) para contas correntes

da titularidade da prefeitura (7.222-0 e14.415-0), nos valores de R$ 30.000,00 e R$ 10.000,00, nas datas

de 04/07/2007 e 06/07/2007, respectivamente, compensadas por um depósito de R$ 20.000,00, realizado

em 10/07/2007, com recursos provenientes da conta corrente do Fundo de Participação dos Municípios –

FPM (4.271-4) (peça 1, p. 4-5, extrato bancário à p. 8).

5. Quanto ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos

Profissionais da Educação – Fundeb, o Vereador mencionou a realização de 23 transferências irregulares

de recursos da conta corrente específica (20.510-X) para as contas correntes 7.222-2 e 14.415-0, ambas da

Prefeitura de Poranga/CE, nos montantes de R$ 342.285,00 e R$ 16.000,00, respectivamente, no período

de 30/03/2007 a 20/09/2007 (peça 1, p. 11-12, extrato bancário p. 14/17).

6. Inicialmente, a Secretaria de Controle Externo no Ceará – Secex/CE propôs o conhecimento

desta Representação exclusivamente no que diz respeito aos recursos do Pnae, ao fundamento de que nem

o TCM/CE nem a Promotoria de Justiça da Comarca de Poranga teriam abordado especificamente a

destinação dos recursos do Fundeb. No mérito, propôs o acolhimento das razões de justificativa

apresentadas pela Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, de modo a excluir sua responsabilidade em

relação à movimentação indevida da conta do Pnae e reconhecer que os saques indevidos foram depois

compensados por depósitos de valor superior às retiradas, e aplicar ao Sr. Aderson José Pinho Magalhães

a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

7. Apesar de a deliberação do TCM/CE que motivou a instauração desta Representação não ter

tratado das verbas do Fundeb/2007, ao verificar a presença de cofinanciamento pela União no

mencionado exercício determinei que a Secex/CE desse continuidade à instrução dos autos no que diz

respeito aos indícios de desvio dos recursos retirados da conta corrente específica do Fundo e creditados

em contas correntes da Prefeitura.

8. A Unidade Técnica acrescentou que o tema da gestão, pelo Município de Poranga/CE, dos

recursos do Fundeb referentes aos exercícios de 2005, 2006 e 2007 foi objeto de Representação

273


formulada pelo FNDE, nos autos do TC 013.131/2008-5, assim como da Tomada de Contas Especial

5.753/2008 instaurada no TCM/CE. Pelo Acórdão 341/2010, o Plenário desta casa conheceu da aludida

Representação, e, no subitem 9.3, solicitou ao Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará que, tão logo

apreciado o mencionado processo, fosse remetida cópia da decisão adotada, bem assim do Relatório e

Voto que a embasassem, à Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará – Secex/CE.

9. A Unidade Técnica também informou que a referida TCE existente no TCM/CE foi encerrada

por meio do Acórdão 3.688/2015 (peça 17), pelo qual o órgão julgador reconheceu a incidência da

prescrição quinquental, não tendo sido atendida a solicitação de informações contida no subitem 9.3 do

Acórdão 341/2010 – Plenário.

10. Considerando que nesta Corte adota-se a tese da imprescritibilidade do dano ao erário, bem

como a existência, nos autos, de evidências suficientes de irregularidades na utilização dos recursos do

Fundef no exercício de 2007, a Secex/CE propõe, uniformemente, que os presentes autos sejam

convertidos em Tomada de Contas Especial, com vistas à citação do Sr. Aderson José Pinho Magalhães,

ex-Prefeito, e da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, ex-Secretária de Educação, quanto às 23

transferências irregulares de recursos da conta específica do Fundeb para contas da Prefeitura,

identificadas na Representação do Vereador Jonas Chaves Ferreira, sem prejuízo de reiterar a proposta de

aplicação de multa ao primeiro gestor em razão da movimentação indevida das contas do Pnae/2007.

11. Acolho parcialmente a proposta acima descrita. Havendo indícios de desvio de ativos do

Fundeb/2007 praticados pela administração do Município de Poranga/CE, deve ser ordenada a conversão

do processo em tomada de contas especial, a teor do art. 47 da Lei 8.443/1992. É prescindível a realização

de audiência nos presentes autos porque os Responsáveis terão a oportunidade de exercer o contraditório

em resposta aos termos das respectivas citações a serem realizadas.

12. Todavia, entendo que a TCE a ser constituída não deve abarcar apenas as 23 transferências

irregulares de recursos da conta específica do Fundeb para contas da Prefeitura noticiadas nestes autos,

mas também a matéria discutida na Representação de que trata o processo TC 013.131/2008-5, já

encerrado, que não foi apreciada devido à existência da Tomada de Contas Especial 5.753/2008

instaurada no TCM/CE, ao fim extinta sem condenação dos responsáveis em razão do acolhimento, por

aquela Corte, da tese de prescrição quinquenal.

13. Devido à independência das instâncias administrativa, judicial e de controle externo, a

deliberação do TCM/CE acerca da prescrição quinquenal da ação de reparação de danos não deve obstar

o exame da matéria pelo TCU, no qual se entende que, por força do disposto no art. 37, § 5º, da

Constituição Federal, as referidas ações são imprescritíveis, conforme consta do Enunciado 282 da

Súmula de Jurisprudência deste Tribunal, orientação também sufragada pelo Supremo Tribunal Federal

no Mandado de Segurança 26.210-9/DF.

14. Ao meu ver, no bojo do processo a ser constituído igualmente deverá ser avaliada a

responsabilidade pela movimentação irregular das contas referentes ao Pnae/2007, em confronto com o

conjunto probatório que for carreado aos autos. No momento presente, o acolhimento das justificativas da

Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, consistente na ausência de participação na movimentação das

contas dos fundos atinentes à Educação, importaria restrição antecipada nos limites subjetivos das

matérias versadas no TC 013.131/2008-5.

15. Assim, no processo a ser constituído, a Secex/CE deverá promover as citações dos

Responsáveis pelas ocorrências descritas na Representação versada nestes autos bem como no TC

013.131/2008-5, quais sejam:

a) não aplicação do mínimo de 60% da receita do Fundeb na remuneração dos profissionais do


disposto no art. 22 da Lei 11.494/2007;

b) incompatibilidade entre os dados referentes ao pagamento de abonos aos professores em 2005 e

2006 e os dados enviados ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará-TCM/CE;

274


c) saques indevidos, em 2007, de recursos da conta específica do Fundeb (20.501-X), inclusive das

23 transferências identificadas neste TC 011.807/2005-6; e

d) movimentações irregulares, em 2007, da conta corrente específica do Pnae (5.694-4).

Pelo exposto, voto por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.


1. Processo n. TC 011.807/2015-6.

2. Grupo: II; Classe de Assunto: VII – Representação.

3. Interessado: Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – TCM/CE.

3.1. Responsáveis: Aderson José Pinho Magalhães (382.217.993-00); Maria Aldenir Carreiro de

Melo Pinho, (689.434.903-72).

4. Entidade: Município de Poranga/CE.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Ceará – Secex/CE.

8. Representação Legal: José Bonfim de Almeida Júnior (OAB/CE 15.545), Murilo Gadelha Vieira

Braga (OAB/CE 14.744), Silvia Regia Lopes Melo (OAB/CE 16.615), Leonardo Wandemberg Lima

Batista (OAB/CE 20.623), Juliana Costa Soares (OAB/CE 23.136).

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes à Representação formulada pelo Tribunal de

Contas dos Municípios do Ceará acerca do desvio de finalidade na aplicação de recursos públicos federais

repassados ao Município de Poranga/CE por força do Programa Nacional de Alimentação Escolar e do

Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da

Educação.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as


9.1. determinar, com fundamento no art. 47 da Lei 8.443/1992, a conversão dos presentes autos em

Tomada de Contas Especial, com vistas à citação dos Srs. Aderson José Pinho Magalhães e Maria Aldenir

Carreiro de Melo Pinho pelos seguintes indícios de irregularidade:

9.1.1. incompatibilidade entre as informações sobre pagamento de abono aos professores em 2005 e

2006 prestadas ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará e o valor efetivo dos

benefícios, noticiada no TC 013.131/2008-5;

9.1.2. não aplicação do mínimo de 60% da receita do Fundeb na remuneração dos profissionais do


disposto no art. 22 da Lei 11.494/2007, conforme noticiado no TC 013.131/2008-5;

9.1.3. saques indevidos, em 2007, de recursos da conta específica do Fundeb (20.501-X), conforme

noticiado no TC 013.131/2008-5, inclusive das 23 transferências identificadas neste TC 011.807/2005-6;

e

9.1.4. movimentações irregulares, em 2007, da conta corrente específica do Pnae (5.694-4),

identificadas neste TC 011.807/2005-6;

9.2. apensar o TC 013.131/2008-5 à Tomada de Contas Especial a ser instaurada, para subsidiar a

análise da matéria.;

275


9.3. cientificar o Ministro da Educação a respeito deste acórdão, com fundamento no art. 198,

parágrafo único, do Regimento Interno/TCU.









GRUPO II – CLASSE V – Plenário

TC-021.135/2016-9

Natureza: Relatório de Auditoria.

Entidades: Município de Roteiro – AL, Município de Murici/AL e Secretaria de Agricultura do

Estado de Alagoas.

Interessado: Tribunal de Contas da União.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCALIZAÇÃO DE TRANSFERÊNCIAS

VOLUNTÁRIAS NO ESTADO DE ALAGOAS. OMISSÃO NO DEVER DE PRESTAR CONTAS.

AUDIÊNCIA DO RESPONSÁVEL. CIÊNCIA DAS FALHAS APURADAS.

RELATÓRIO

Trata-se do Relatório da Auditoria 327/2016, realizada pela Secretaria de Controle Externo no

Estado de Alagoas – Secex/AL no período de 18/07 a 25/07/2016, acerca de transferências voluntárias –

TVs efetuadas por órgãos federais para entidades situadas naquele Estado nos anos 2011 a 2016.

2. Esta ação de controle é parte integrante da Fiscalização de Orientação Centralizada sobre

Transferências Voluntárias – FOCTVs 176/2016, coordenada pela Secretaria de Controle Externo no

Mato Grosso – Secex/MT, que tem por objetivo utilizar o modelo preditivo de avaliação de riscos para



3. Em sua primeira versão, o modelo reconheceu os padrões existentes em 9.823 casos de

transferências voluntárias, todas registradas no Siconv, com resultados previamente conhecidos e

classificados como “fracasso” ou “êxito”. Para o modelo, fracasso significa a configuração de “alguma

das hipóteses de devolução de recursos por não comprovação de boa utilização”, enquanto êxito é

entendido como “a correta aplicação dos recursos, salvo falhas formais”, verificada por instância de

controle.

4. Enquanto em 2015 todas as transferências voluntárias foram submetidas a um modelo único de

predição, independentemente da sua etapa de execução, em 2016 foram adotadas seis versões do modelo,

de acordo com a etapa atual de execução da transferência voluntária em relação à sua vigência.

No âmbito da FOC, planejou-se o exame de cinco TVs em cada uma das vinte unidades federativas

a seguir discriminadas: Acre, Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia, Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso,

Mato Grosso do Sul, Maranhão, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Paraná, Piauí, Rio Grande do Norte, Santa

276


Catarina, São Paulo, Sergipe e Tocantins.

5. Para selecionar os ajustes passíveis de controle no Estado de Alagoas, foram utilizados como

critérios, simultaneamente, a probabilidade de fracasso maior do que 75%, o valor de repasse superior a

R$ 200.000,00, o percentual de liberação igual a 100%, excluindo-se obras de grande materialidade, bem

como os ajustes que tivessem locais de execução muito distantes da capital.

6. A conjugação desses critérios resultou na seleção das transferências abaixo elencadas, que

totalizam o volume de recursos fiscalizados de R$ 2.804.744,39:

Sicon

v

Concedente Convenente Síntese do Objeto Valor Global

(R$)

Valor

Repassado

(R$)

76912

9

Ministério

do Turismo

Município de

Roteiro/AL

Pavimentação de rua(s)

no centro da cidade de

Roteiro-AL

298.469,39 292.500,00

77035

4

Ministério

da

Integração

Nacional

Secretaria de

Agricultura do

Estado de Alagoas

Aquisição de

equipamentos agrícolas

2.105.275,00 2.000.000,00

77224

9

Ministério

da

Agricultura,

Pecuária e

Abastecime

nto

Município de

Murici/AL

Aquisição de patrulha

mecanizada

401.000,00 390.000,00

7. Todas as questões de auditoria da matriz de planejamento da FOC foram voltadas para a

identificação de situações de débito. No entanto, o exame das transferências voluntárias selecionadas não

resultou em achados dessa natureza. Em todos os casos, houve a aplicação dos recursos nos objetos

pactuados e seu emprego na finalidade do convênio. Foi identificada apenas ausência de prestação de

contas, a falta de registro da inadimplência do convenente e o não recolhimento do saldo de recursos

atintentes ao Convênio 769129, descritos no Relatório que constitui a peça 73, que ora transcrevo

parcialmente, com ajustes de forma:

III. Achados de auditoria

(...)

III.1 Omissão no dever de prestar contas.


Contrato de Repasse 769129

44. O contrato de repasse número Siconv 769129 foi firmado entre o Município de Roteiro-AL e o

Ministério do Turismo visando à pavimentação de ruas no centro [daquela localidade]. O valor global era

de R$ 298.469,39, sendo que R$ 292.500,00 (98%) seriam repassados pela União e o restante caberia ao

município. O ajuste vigeu de 31/12/2011 a 19/3/2014.

45. A partir dos elementos constantes dos autos, foi possível verificar que os recursos repassados

por força do Convênio Siconv 769129 foram despendidos em duas gestões distintas: a do Sr. Fábio César

Jatobá (2008-2012) e a do Sr. Wladimir Chaves de Brito (2013-2016).

46. A responsabilidade pela comprovação da aplicação dos recursos estava adstrita a cada gestor,

sendo que o último executor estava encarregado da prestação de contas, já que o prazo final para

apresentar a prestação de contas final (18/4/2014) adentrou seu mandato.

47. Embora o prazo de apresentação da prestação de contas do convênio tenha expirado há mais de

dois anos, terminados os trabalhos da auditoria em 31/08/2016, o Município de Roteiro/AL ainda não

havia apresentado a prestação de contas final dos recursos repassados, no valor de R$ 292.500,00, à Caixa

Econômica Federal – CEF, conforme consulta ao Sistema Siconv em que o convenente aparece como

277


‘inadimplente’.

48. Tendo em vista que o saldo remanescente de recursos do ajuste foi restituído, bem como que os

pagamentos realizados nas duas gestões foram respaldados por boletins de medição e por relatórios de

fiscalização da Caixa Econômica Federal que atestaram que a obra foi realmente finalizada, conclui-se

que não houve dano ao erário na execução do convênio.

49. Sabe-se, ainda, que o prazo para a apresentação da prestação de contas final relativa ao ajuste

expirou na gestão do Sr. Wladimir Chaves de Brito e que as ditas contas não foram encaminhadas. Desse

modo, cumpre realizar sua audiência pela omissão no dever de prestar contas do referido ajuste.

50. Cabe mencionar ainda que foi informado por preposto da prefeitura, na ocasião da visita in loco,

realizada em 18/8/2016, que a situação encontrada, omissão no dever de prestar contas, seria saneada até

o término da auditoria, mas não se concretizou.

Critérios:

Constituição Federal, art. 70, parágrafo único.

Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, art. 72, § 2º.

Cláusula Décima Segunda do Contrato de Repasse 375562-22/2011.

Evidências:

Peça 40 – Contrato de repasse 375562-22/2011, folhas 46/52.

Peça 69 – Relatório extraído do Siconv com registro de inadimplência do Município, folha 1.


Ausência da comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados ao

convenente (Convênio 769129).


51. Propõe-se a audiência do Wladimir Chaves de Brito (CPF 669.869.234-49), prefeito do

Município de Roteiro/AL (gestão 2013-2016), por não ter apresentado a prestação de contas final do

convênio 769129, o que caracteriza a omissão no dever de prestar contas.

52. Cabe informar ao responsável que a demonstração da correta aplicação dos recursos perante este

Tribunal deve ocorrer por meio da apresentação de documentação probatória das despesas efetuadas, tais

como notas fiscais, recibos, processos de pagamento, extratos bancários da conta específica (recursos

federais transferidos e contrapartida) e da aplicação financeira, processos licitatórios, contratos e termos

de adjudicação e homologação, bem como documentos que comprovem a execução do objeto do

convênio.

53. Outrossim, urge esclarecer ao Sr. Wladimir Chaves de Brito que a omissão inicial no dever de

prestar contas, se não justificada, poderá ensejar na aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei

8.443/92, independentemente da comprovação da regular aplicação dos recursos no objeto pactuado.

III.2. Não registro da inadimplência do convenente por omissão no dever de prestar contas.



54. Encerrado o prazo para apresentar a prestação de contas, que era de trinta dias após o término da

vigência do convênio, ou 18/4/2014, o Município de Roteiro/AL não cumpriu com essa obrigação.

55. Conforme prevê a Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, art. 72, § 3º, não sendo

apresentada a prestação de contas final no prazo estipulado, o concedente deveria registrar a

inadimplência no Siconv por omissão no dever de prestar contas.

56. Todavia, no momento de seleção da amostra desta fiscalização, que ocorreu em julho de 2016, o

status do convênio no Siconv ainda se encontrava como ‘aguardando prestação de contas’ e não como

‘inadimplente’, conforme se pode verificar no Extrato 3 (débito) fornecido pela Secex-MT. Tal fato

indicava que a inadimplência do município não estava registrada pelo concedente, mesmo após omissão

superior a dois anos no dever de prestar de contas.

278


57. Consulta ao Siconv revelou que a inadimplência do Município de Roteiro/AL chegou a ser

registrada, mas foi estornada no dia 5/5/2016 pelo gestor do convênio, que apresentou como justificativa

que o ‘tomador informou a retomada do processo de prestação de contas’ em seu parecer.

58. Cabe mencionar que consulta ao Siconv na data de 26/8/2016 revelou que a inadimplência do

município havia novamente sido lançada no sistema. No entanto, este lançamento tardio não sana o fato

de que houve o descumprimento do previsto na Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, enquanto a

inadimplência estava suspensa, caracterizando o achado em questão.

59. Não obstante, considerando que o objetivo principal deste trabalho é validar o modelo preditivo

e que a materialidade da falha não indica necessidade de ações imediatas de monitoramento, propõe-se

dar ciência aos órgãos concedentes e convenentes.

Critério:

Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, art. 72, § 3º.

Evidências:

Peça 69 – Relatório extraído do Siconv com registro de inadimplência do Município, folha 1.

Peça 69 – Parecer pelo estorno de inadimplência do convenente, folha 9.

Peça 70 – Parecer do concedente estornando a inadimplência.

Peça 71 – Informações do extrato 3 (Débito), fornecido pela Secex-MT.


60. Conforme prevê o art. 25, inciso IV, alínea ‘a’ da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar 101/2000), o beneficiário de transferências voluntárias deve estar em dia quanto à

prestação de contas de recursos anteriormente recebidos do transferidor. Desta forma, o não lançamento

da inadimplência de um convenente no Sistema pode ter como um grande efeito o repasse de recursos a

entes que não cumprem os critérios legais.


61. Considerando que o objetivo principal deste trabalho é validar o modelo preditivo e que a

gravidade da falha não indica necessidade de ações imediatas de monitoramento, deve-se propor, quando

do mérito, nos termos do art. 4º da Portaria Segecex 13/2011, dar ciência à Caixa Econômica Federal que

a ausência do registro de inadimplência do Contrato de Repasse 769129 no Sistema Siconv ou a baixa da

inadimplência sem estarem presentes os requisitos para tal medida, conforme verificado nesta auditoria,

contraria o disposto no art. 72, § 3º, da Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011 e na cláusula décima

segunda do termo do ajuste, e tem graves implicações, como a possibilidade de União e suas entidades

celebrarem transferências voluntárias com entes inadimplentes, e infringir o previsto no art. 25, inciso IV,

alínea ‘a’ da Lei Complementar 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e no art. 10, inciso IV,

da Portaria Interministerial 507/2011.

III.3. Não recolhimento do saldo de recursos (Recolhimento a menor do saldo).



62. O saldo do convênio em questão foi restituído à conta Tesouro Nacional em 23/8/2016,

conforme se verifica nos extratos bancários, os quais alcançam o mês de agosto de 2016. O valor

encaminhado a esta conta foi de R$ 19.570,14.

63. Entretanto, os extratos bancários apontam que o saldo remanescente na conta do convênio (no

dia 22/11/2013 - R$ 19.755,55) não foi aplicado em caderneta de poupança durante o período em que não

foi restituído, descumprindo-se o art. 116, § 4º, da Lei 8.666/1993, bem como o art. 10, § 4º, do Decreto

6.170/2007.

64. Atualizando-se este valor de R$ 19.755,55, mediante simulação realizada na ‘Calculadora do

Cidadão’ (disponível no site do Banco Central do Brasil), tem-se que o montante atualizado, em

23/8/2016, seria de R$ 24.239,51. Aplicando-se a proporção inicial do convênio, que era de 98% de

recursos federais e 2% de recursos municipais, tem-se que o valor que deveria ter sido restituído era

R$ 23.754,71.

279


65. Desta forma, o valor restituído de R$ 19.570,14 foi menor do que o devido, caracterizando um

débito de R$ 4.184,58, valor este atualizado referente à data de 23/8/2016.

66. A responsabilidade pela aplicação do saldo de recursos federais repassados por meio de contrato

de repasse cabe à Caixa Econômica Federal, em especial ao gerente da agência mantenedora da conta,

uma vez que o saldo permanece bloqueado.

67. No entanto, considerando que o objetivo principal deste trabalho é validar o modelo preditivo e

que a materialidade da falha não indica necessidade de ações imediatas de monitoramento, propõe-se dar

ciência aos órgãos concedentes e convenentes.

Critérios:

Lei 8666/1993, art. 116, §4º.

Decreto 6170/2007, art. 10, § 4º.

Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, art. 54, § 1º, inciso I, art. 64, § 1º e art. 72, § 1º.

Cláusula oitava, item 8.6 do Contrato de Repasse 769129/2011.

Evidências:

Peça 64 - Extratos Bancários Convênio 769129.

Peça 68 - Espelho de simulações na "Calculadora do Cidadão", disponibilizada pelo BCB.


Prejuízo no valor de R$ 4.184,58 (Convênio 769129).


68. Considerando que o objetivo principal deste trabalho é validar o modelo preditivo e que a

materialidade da falha não indica necessidade de ações imediatas de monitoramento, deve-se propor,

quando do mérito, nos termos do art. 4º da Portaria Segecex 13/2011, dar ciência à Caixa Econômica

Federal que a não aplicação no mercado financeiro dos recursos destinados à execução de contratos de


§ 1º, da Portaria Interministerial 507/2011 e na cláusula oitava, item 8.6 do termo do ajuste.

IV. Análise dos comentários dos gestores

69. Em atenção ao Memorando Circular Segecex 8/2014 c/c item 9.4. do Acórdão 1.255/2013 –

TCU – Plenário, registram-se as justificativas para o não encaminhamento do relatório para comentários

dos gestores.

70. O encaminhamento não ocorreu tendo em vista que a fiscalização abrangeu três transferências

voluntárias entre órgãos concedentes e convenentes distintos. Tal circunstância potencialmente implicaria

o envio do relatório para diversos gestores, de modo que o prazo demandado para recebimento e análise

dos comentários poderia comprometer o cronograma de consolidação dos resultados das fiscalizações.

71. Ademais, a principal proposta de encaminhamento sugerida pela Coordenação da FOC para os

casos em que fossem identificados achados consistiu em dar ciência ao concedente e ao convenente, para

adoção das providências cabíveis. No caso dos achados III.1 e III.3 acima, envolvendo o Contrato de

Repasse 769129, está se propondo a audiência do responsável, o que já vai permitir sua manifestação

antes de qualquer decisão deste Tribunal ou nos casos mais relevantes, determinação para apuração da

irregularidade, a ser monitorada. Trata-se, portanto, de propostas que não impactam de modo grave e

imediato a rotina de procedimentos dos órgãos destinatários, tampouco afeta direitos de terceiros.

V. Outras Considerações

72. Em particular, a situação encontrada de omissão no dever de prestar contas traz à baila um

ponto a ser considerado no objetivo de validação do modelo por meio de filtros em sistemas da

administração pública.

73. A escolha do presente contrato de repasse deu-se em virtude da situação informada pelo sistema

“Aguardando Prestação de Contas”. No entanto, o prazo de apresentação da prestação de contas se

encerrou no dia 18/4/2014.

74. Inicialmente, não se sabe se a municipalidade foi registrada como inadimplente no sistema

Siconv após expirado o prazo. Caso tenha sido feito o registro, não se identificou precisamente qual

280


funcionário da Caixa da Econômica Federal - CEF foi responsável por levantar a inadimplência da

Prefeitura Municipal de Roteiro/AL no sistema Siconv.

75. Na presente data, passados mais de dois anos do prazo da prestação de contas final do Contrato

de Repasse, a municipalidade continua inadimplente.

76. Diante disso, cabe a reflexão quanto à utilização do modelo preditivo com base em informações

de sistemas da administração pública que não estejam atualizados ou que não representem a realidade dos

fatos.

77. O presente contrato de repasse foi filtrado pela Equipe de Auditoria por estar pendente de

aprovação a prestação de contas, fato que não representa fielmente a realidade. Caso a situação registrada

no sistema Siconv fosse outro tipo, obviamente, a escolha poderia e seria por outro tipo de filtro.

78. Assim, a Equipe deixa registrada esta fragilidade na sistemática de validação do modelo

preditivo, por meio de auditoria, com base em filtros de sistemas da administração pública, não obstante

seja um caso isolado.

VI. Conclusão

(...)

82. Relata-se que, após a realização dos exames de auditoria, não se caracterizaram os possíveis

achados listados na matriz de planejamento. Contudo, foram identificados pela equipe de auditoria

achados que não estavam previstos na matriz de planejamento, mas que por sua relevância foram trazidos

para este relatório. Foram eles:

Transferência

(n. Siconv) Achado

Questão de

auditoria

Débito1

estimado (R$)

Item do

relatório

769129 Omissão no dever de

prestar contas - -

III.1

769129

Não registro da

inadimplência do

convenente por omissão no

dever de prestar contas

- -

III.2

769129 Não recolhimento do saldo

de recursos. - 4.184,58

III.3

1Em valores relativos à data de 23/8/2016.

83. Não foram identificados achados em relação à execução dos Convênios 770354 e 772249.

Informações mais detalhadas dos procedimentos de auditoria aplicados, ou não realizados, bem como

sobre a extensão e profundidade dos exames para cada transferência voluntária fiscalizada, inclusive a

respeito das questões de auditoria sem achados correspondentes, constam nos campos “situação

encontrada” das planilhas intituladas “Matriz de Achados para Consolidação”, juntadas às peças 65, 66 e

67 deste processo.

84. Ressalta-se que os achados não foram submetidos ao contraditório, conforme explanado no item

‘IV - Análise dos comentários dos gestores’.

85. Sendo assim, e acrescentando-se que os convênios/contratos de repasse fiscalizados em

princípio já tiveram a vigência encerrada, não demandando providências urgentes, deve-se propor,

quando do mérito, como regra, dar ciência aos órgãos concedentes e convenentes a respeito das

irregularidades identificadas, para a adoção das providências cabíveis. Propõe-se ainda realizar audiência

do prefeito do atual prefeito de Roteiro-AL, conforme item 51 acima.

86. Outrossim, cópia do relatório deverá ser enviada aos destinatários das ciências e/ou

determinações, a fim de subsidiar as providências a serem adotadas, bem como aos órgãos fiscalizados

(convenentes), para conhecimento.

87. Por fim, informa-se que as comparações entre o resultado desta auditoria com os resultados

previstos pelo modelo preditivo constarão do relatório da consolidação, devendo-se propor o

apensamento, quando da proposta de mérito, do presente feito ao respectivo processo (TC 012.170/2016-

281


0), bem como o encaminhamento de cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada do

presente relatório, à Caixa Econômica Federal e à Prefeitura do Município de Roteiro/AL.”

8. Acolhendo a proposta de encaminhamento formulada pela equipe de auditoria, determinei (peça

76), a audiência do Sr. Wladimir Chaves de Brito, prefeito do Município de Roteiro/AL (gestão 2013-

2016), para que apresentasse razões de justificativa quanto à omissão no dever de prestar contas do

Convênio Siconv 769129 no prazo estabelecido, com infração ao disposto na Constituição Federal, art.

70, parágrafo único, Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, art. 72, § 2º e na Cláusula Décima

Segunda do Contrato de Repasse 375562-22/2011.

9. Realizada a comunicação processual (peça 79), e atendida a solicitação de prorrogação de prazo

para defesa (peça 84), vieram aos autos elementos analisados na instrução autuada à peça 88, que ora

transcrevo com ajustes de forma:

EXAME TÉCNICO

5. Em cumprimento ao Despacho do Ministro-Relator Marcos Bemquerer Costa (peça 76), foi

promovida a audiência do Sr. Wladimir Chaves de Brito, mediante os Ofícios 973 e 974/2016 – Secex/AL

(peças 78 e 79), datados de 12/9/2016.

6. O Sr. Wladimir Chaves de Brito tomou ciência dos ofícios que lhes foram remetidos, conforme

documentos constantes das peças 80 e 81, mas não apresentou suas razões de justificativa, tendo

comparecido aos autos o Sr. José Rubens Silva Barros, Secretário de Administração do Município de

Roteiro/AL (peça 86).

7. Todavia, em momento posterior, após contato telefônico, o Sr. Wladimir Chaves de Brito

compareceu aos autos, apresentando ofício por meio do qual ratificava as informações prestadas pelo Sr.

José Rubens Silva Barros (peça 87).

8. O responsável foi ouvido em decorrência da seguinte irregularidade: omissão no dever de prestar

contas do Contrato de Repasse Siconv 769129 no prazo estabelecido, com infração ao disposto na

Constituição Federal, art. 70, parágrafo único, Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, art. 72, §2º e

na Cláusula Décima Segunda do Contrato de Repasse 375562-22/2011.

9. Informou-se ao responsável que, caso não fossem apresentadas justificativas para a não

apresentação da prestação de contas no tempo devido ou se estas não forem acatadas, este Tribunal

poderia lhe aplicar a multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.

10. Em suas razões de justificativa (peça 85), o Sr. Wladimir Chaves de Brito alegou que a

prestação de contas final do ajuste já havia sido enviada, anexando como evidências relatórios extraídos

do Sistema de Gestão de Convênios – Siconv no dia 27/10/2016.

11. No relatório à peça 85, p. 5, nota-se que a prestação de contas está com o status ‘enviada para

análise’, ratificando o que o gestor afirmou, pelo que se propõe acatar a sua alegação de que a prestação

de contas final do ajuste foi enviada à concedente.

12. Segundo previsão do art. 209, § 4º do Regimento Interno do TCU, uma vez instado o gestor a

justificar a omissão no dever de prestar contas, ‘a apresentação posterior das contas, sem justificativa para

a falta, não elidirá a respectiva irregularidade, podendo o débito ser afastado caso a documentação

comprobatória das despesas esteja de acordo com as normas legais e regulamentares e demonstre a boa e

regular aplicação dos recursos, sem prejuízo de aplicação da multa prevista no inciso I do art. 268’ (grifo

nosso).

13. Em análise, verifica-se que o Sr. Wladimir Chaves de Brito apresentou como justificativa para o

envio posterior da prestação de contas a demora da agência da Caixa Econômica Federal em restituir o

saldo do convênio, conforme relatório à peça 85, p. 13 e espelho do sistema Siconv à peça 87.

14. Inicialmente, menciona-se que o comprovante de recolhimento do saldo de recursos é apenas

um dos documentos necessários para a prestação de contas final de um convênio, segundo previsto no art.

58, inciso VI da Portaria Interministerial 127, de 29/5/2008, e a sua ausência não justificaria a demora na

omissão no dever de prestar contas.

15. Como se trata de contrato de repasse, em que o saldo da conta corrente específica fica

282


bloqueado, sendo movimentado apenas pela agência da Caixa Econômica Federal (Caixa), competia

realmente à Caixa efetuar a operacionalização da restituição do saldo dos recursos, conforme alegado pelo

gestor. Contudo, a restituição do saldo é apenas um dos elementos da prestação de contas. Competia ao

Prefeito tê-la prestado no que lhe cabia e alertar à Caixa acerca do saldo remanescente. Seu dever

constitucional estaria cumprido.

16. Além disso, nada foi apresentado que demonstre que nesses dois anos de atraso na apresentação

da prestação de contas, o sr. Prefeito tenha adotado alguma providência para apresentar a prestação de

contas e informar à Caixa do saldo remanescente. Embora o valor estivesse bloqueado e não pudesse

movimentá-lo, cabia ao Sr. Wladimir Chaves de Brito, como representante do Município e responsável

pela prestação de contas final do ajuste, adotar medidas para que a Caixa restituísse o saldo remanescente

no prazo regulamentar, nos termos do art. 57 da Portaria Interministerial 127/2008.

17. Ainda, o contrato de repasse 769129 vigorou de 31/12/2011 a 19/3/2014 e devolução de saldo

ocorreu apenas em 23/8/2016 (peça 64), após passados mais de dois anos do término da vigência do

ajuste. Ressalta-se que esta restituição foi realizada já no período de execução desta auditoria (Fiscalis

327/2016), após ter sido informada ao gestor da irregularidade de omissão no dever de prestar contas.

18. Por todo o exposto, propõe-se não acatar a justificativa para a omissão no dever de prestar

contas na data aprazada apresentada pelo Sr. Wladimir Chaves de Brito, já que, embora a Caixa

Econômica Federal tivesse a competência de movimentar os recursos remanescentes do convênio, cabia a

este gestor adotar as medidas necessárias para a devolução desses valores, uma vez que era o responsável

legal pela execução e prestação de contas final do ajuste, bem como para determinar que a prestação de

contas fosse providenciada.

19. Vale registrar que a equipe deste Tribunal não identificou nenhum achado relacionado à

execução física do objeto do convênio, posição corroborada pelos relatórios de fiscalização da Caixa,

tanto da execução física, quanto do processo licitatório, que não indicaram nenhuma constatação

relevante e registraram a conclusão da obra (peça 41, p. 107-108, 131-133, 144-147 e 162-166).

20. A conduta irregular verificada foi a conduta omissiva do prefeito de Roteiro/AL em não

apresentar a prestação de contas no prazo acordo no contrato de repasse. A data avençada era 19/5/2014,

mas foi enviada para análise pela Caixa apenas em outubro/2016, após a auditoria desta Corte e da

audiência do responsável.

21. Trata-se de falta grave e em que pese não restar configurada a ocorrência de débito, não foi

justificada de forma aceitável a intempestividade na apresentação da prestação de contas. Consoante

dispõe o art. 93 do Decreto-Lei 200, de 25/2/1967, “quem quer que utilize dinheiros públicos terá de

justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das

autoridades administrativas competentes (grifei), estando este dever preconizado no art. 70, parágrafo

único, da Constituição Federal”.

22. No caso, a prestação de contas deveria ter sido apresentada em conformidade com o disposto no

art. 56 da Portaria Interministerial 127/2008 (atual art. 72 da Portaria Interministerial 507/2011) e do item

12 da cláusula décima segunda do contrato de repasse (peça 33, p. 6), que previa que ‘a Prestação de

Contas referente ao total dos recursos de que trata a Clausula Quarta, deverá ser apresentada à

CONTRATANTE até 30 (trinta) dias após o termino da vigência do contrato’ [a vigência foi ajustada

inicialmente para 19/3/2013, mas foi prorrogada de ofício pela Caixa para 19/3/2014].

23. Ou seja, restou configurada grave infração a norma legal e regulamentar, que somente veio a ser

regularizada mais de dois anos após a data prevista e após a intervenção deste Tribunal. Isso posto,

considera-se pertinente propor que seja o responsável apenado com a multa do art. 58, inciso II, da Lei

8.443/1992.

24. Ainda, tendo em vista que a primeira parcela de recursos do contrato de repasse Siconv 769129

foi repassada no dia 15/12/2012 (peça 64) e que a audiência do responsável foi autorizada em 12/9/2016

(peça 79), não se verifica a prescrição da pretensão punitiva do TCU no caso, em conformidade com o

Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário. Por isso, propõe-se também que seja aplicada ao Sr. Wladimir

283


Chaves de Brito a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.”

10. Com base nas anotações acima transcritas, a Secex/AL, em manifestações uniformes, sugere a

seguinte proposta de encaminhamento (peça 80-90):

10.1. rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. Wladimir Chaves de Brito;

10.2. aplicar ao Sr. Wladimir Chaves de Brito a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei

8.443/1992 c/c o art. 268, inciso II, do Regimento Interno, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a

contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do

Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo

recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;

10.3. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial

da dívida, caso não atendida a notificação;

10.4. com fundamento no art. 4º da Portaria Segecex 13/2011, dar ciência à Caixa Econômica

Federal que:

10.4.1. a ausência do registro de inadimplência do Contrato de Repasse 769129 no Sistema Siconv

ou a baixa da inadimplência sem estarem presentes os requisitos para tal medida, conforme verificado

nesta auditoria, contraria o disposto no art. 72, § 3º, da Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011 e na

cláusula décima segunda do termo do ajuste, e tem graves implicações, como a possibilidade de a União e

suas entidades celebrarem transferências voluntárias com entes inadimplentes, e infringir o previsto no

art. 25, inciso IV, alínea a, da Lei Complementar 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e no

art. 10, inciso IV, da Portaria Interministerial 507/2011;



§ 1º, da Portaria Interministerial 507/2011 e na cláusula oitava, item 8.6 do termo do ajuste;

10.4.3. dar ciência do Acórdão que for proferido, acompanhado do Relatório e Voto que o

fundamentarem, à Prefeitura Municipal de Roteiro/AL, à Caixa Econômica Federal e ao Ministério do

Turismo.

É o Relatório.

VOTO

Trago à apreciação deste Colegiado o Relatório da Auditoria realizada pela Secretaria de Controle


voluntárias cujos proponentes se situam naquele Estado.

2. Conforme consta no Relatório precedente, a referida auditoria faz parte da Fiscalização da

Orientação Centralizada – FOC coordenada pela Secretaria de Controle Externo no Estado do Mato

Grosso que tem como objetivo utilizar o modelo preditivo de avaliação de riscos para transferências

voluntárias desenvolvido pela Secretaria de Gestão de Sistemas e Informação para o Controle – Seginf.

Tal modelo consiste em identificar a probabilidade de que a execução de uma determinada transferência

voluntária resulte em dano ao erário, em função da presença de fatores identificados e tipificados em

ajustes anteriores cujo resultado é conhecido, e assim fornecer subsídio à seleção das amostras de

fiscalização.

3. Na auditoria em exame, foram fiscalizadas três transferências que totalizaram o volume de

recursos de R$ 2.804.744,39, não tendo sido encontrados indícios de dano ao erário, mas as falhas abaixo

descritas:

Siconv Síntese do Objeto Ocorrências

284


769129

Pavimentação de rua(s) no centro da cidade de

Roteiro/AL.

Omissão no dever de prestar contas

Não registro da inadimplência do

convenente por omissão no dever de

prestar contas

Não recolhimento do saldo de

recursos.

4. Depois de realizada a audiência do Sr. Wladimir Chaves de Brito, a Secex/AL propôs a rejeição

das razões de justificativas apresentadas em relação à primeira ocorrência acima tabulada e a aplicação

da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso II, do Regimento Interno.

5. Assiste razão à Unidade Técnica quando afirma que as contas foram prestadas a destempo, pois o

Contrato de Repasse 769129 vigorou de 31/12/2011 a 19/03/2014 e a prestação de contas deveria ter sido

apresentada em 18/04/2014. Todavia, até o encerramento dos trabalhos da auditoria, em 31/08/2016,

ainda não havia sido apresentada a prestação de contas final dos recursos repassados.

6. Em suas razões de justificativa o Responsável logrou comprovar que, em 27/10/2016, a prestação

de contas encontrava-se registrada no Siconv, admitiu o atraso em prestá-las e o atribuiu à demora da

Caixa em restituir o saldo do convênio. No entanto, cabia ao Prefeito ter prestado as contas no momento

oportuno quanto às despesas realizadas e alertar a entidade financeira acerca da existência de saldo

remanescente, iniciativas das quais não se desincumbiu.

7. Segundo a jurisprudência desta Corte, se a prestação de contas tivesse sido apresentada após a

constituição de tomada de contas especial, caberia julgá-las irregulares, com fundamento no art. 16, inciso

III, alínea a, da Lei 8.443/1992, e aplicar ao responsável a penalidade pecuniária prevista no art. 58,

inciso I, do referido diploma.

8. No caso em exame, cujo processo tem a natureza de Auditoria, entendo que não é o caso de se

aplicar, de imediato, a multa sugerida pela Unidade Técnica, porque as justificativas prestadas pelo

Responsável não afastam a ocorrência, mas a atenuam. Sendo assim, considero oportuno informar a falha

identificada ao Ministério do Turismo, para que a leve em consideração ao examinar a prestação de

contas final do convênio, em conjunto com os demais elementos pertinentes à execução da avença.

6. Também considero adequadas as propostas de dar ciência à Caixa Econômica Federal sobre a

irregularidade da ausência do registro de inadimplência no Sistema Siconv e da ausência de aplicação, no

mercado financeiro, dos recursos destinados à execução dos contratos de repasse.

Pelo exposto, voto por que seja adotada a Deliberação que ora submeto a este Colegiado.


1. Processo TC 021.135/2016-9.

2. Grupo: II; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.

3. Interessado: Tribunal de Contas da União.

4. Entidades: Município de Roteiro – AL, Município de Murici/AL e Secretaria de Agricultura do

Estado de Alagoas.



7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Alagoas – Secex/AL.

8. Advogado constituído nos autos: não há.

9. Acórdão:

VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Auditoria realizada pela Secretaria de Controle


285


voluntárias cujos proponentes se situam naquele Estado, integrante da Fiscalização da Orientação

Centralizada – FOC que tem como objetivo utilizar o modelo preditivo de avaliação de riscos para





9.1. informar ao Ministério do Turismo que, mediante Auditoria, foi constatada a prestação de

contas intempestiva referente à aplicação dos recursos provenientes do Convênio 769129, celebrado entre

aquela pasta e o Município de Roteiro/AL, com a interveniência da Caixa Econômica Federal, com vistas

à pavimentação de ruas daquela localidade;

9.2. dar ciência à Caixa Econômica Federal, com fundamento no art. 7º da Resolução TCU

265/2014, de que:

9.2.1. a ausência do registro de inadimplência do convenente no Sistema Siconv, ou a baixa da

inadimplência sem estarem presentes os requisitos específicos dessa medida, verificadas no Contrato de

Repasse 769129, contraria o disposto no art. 72, § 3º, da Portaria Interministerial 507/2011 e implica a

possibilidade de a União e suas entidades celebrarem transferências voluntárias com entes inadimplentes,

com infração ao art. 25, inciso IV, alínea a, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade

Fiscal) e ao art. 10, inciso IV, da Portaria Interministerial 507/2011;



§ 1º, da Portaria Interministerial 507/2011 e na cláusula oitava, item 8.6, do termo do ajuste;

9.3. enviar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam, aos entes

fiscalizados (Prefeitura Municipal de Roteiro/AL, Município de Murici/AL e Secretaria de Agricultura do

Estado de Alagoas), bem como aos concedentes Ministério do Turismo, Ministério da Integração

Nacional e Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.









GRUPO I – CLASSE II – Plenário

TC 026.341/2015-8


Órgão: Ministério da Defesa – Comando do Exército

Responsável: Jaques Wagner (CPF: 264.716.207-72)

Representação legal: Bruno Espineira Lemos (17.918/OAB-DF) e outros, representando Jaques

Wagner.

SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. DESIGNAÇÃO DE MILITAR PARA MISSÃO NA Rússia.

DESIGNAÇÃO DO MESMO MILITAR PARA A OCUPAÇÃO DE CARGO PERANTE A sacs-JID

NOS EUA. Insignificância do primeiro ato. DESVIO DE FINALIDADE E vício no motivo do segundo

286


ato. INJUSTIFICADA ofensa a vários princípios e regras. AUDIÊNCIA. REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE

JUSTIFICATIVA. CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. MULTA. Inabilitação temporária

para o exercício de função pública NA ADMINISTRAÇÃO federal. Conversão deste processo de

fiscalização em tomada de contas especial. envio DE CÓPIA DOS AUTOS à comissão de ética.

CIÊNCIA.

RELATÓRIO

Trata-se de representação autuada pela SecexDefesa, nos termos do Acórdão 2.148/2016-TCU-

Plenário, com vistas a apurar possível irregularidade na designação do 2º Tenente Músico do Exército

Jeferson da Silva Figueiredo, em 2015, para o cargo de ajudante na Subsecretaria de Serviços

Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa (SACS – JID), em Washington –

DC, além de possível irregularidade na designação do mesmo militar para visita técnica na Rússia, em

2014.

2.Durante a análise inicial do feito, o auditor federal lançou o seu parecer preliminar à Peça 43, nos

seguintes termos:

“INTRODUÇÃO

1.Cuidam os autos de representação da SecexDefesa autuada em razão de comunicação aprovada

pelo plenário do Tribunal em sessão reservada de 30 de setembro de 2015 (peça 1), no âmbito da qual se

determina a esta Secretaria que realize diligência junto ao Ministério da Defesa e ao Comando do

Exército para apurar possíveis irregularidades na nomeação e movimentação do 2º Tenente músico do

Exército Jeferson da Silva Figueiredo para o exercício de cargo ou função na Subsecretaria de Serviços

Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa (SACS – JID), sediada em

Washington-DC. Também foram determinadas diligências para apurar possível irregularidade na

designação do referido 2º Tenente em missão de visita técnica à Rússia em 2014.

HISTÓRICO

2.Segundo reportagem publicada na versão on-line do jornal Estado de São Paulo do dia 25 de

setembro de 2015 (http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,marido-de-ideli-ganha-cargo-nos-

eua,1768633#), Jeferson da Silva Figueiredo, marido da ex-senadora e ex-ministra Ideli Salvatti, foi

nomeado para exercício de cargo na Junta Interamericana de Defesa, com salário de US$ 7,4 mil, em

Washington-DC, onde a esposa exerce função na Organização dos Estados Americanos (OEA).

3.Consulta à edição 149 do Diário Oficial da União, de 6 de agosto de 2015 (peça 2), confirmou a

supracitada nomeação. Por intermédio da Portaria nº 1.692/MD, de 5 de agosto de 2015, nela

publicada, o referido militar, que é 2º Tenente Músico do Quadro Auxiliar de Oficiais, foi designado

para exercer o cargo de Ajudante da Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências

(SACS) da Junta Interamericana de Defesa (JID), em Washington-DC, Estados Unidos da América, pelo

prazo de dois anos, a contar da primeira quinzena de outubro de 2015.

4.Com o intuito de esclarecer os critérios que motivaram a designação do referido 2º Tenente para

o exercício de cargo na JID e para participar de visita técnica à Rússia, foram realizadas diligências

junto ao gabinete do Comandante do Exército (Ofício n° 1547/2015-TCU/SecexDefesa, peça 8), à

Secretaria-Geral do Ministério da Defesa (Ofício n° 1548/2015-TCU/SecexDefesa, peça 10) e ao Chefe

do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (Ofício n° 1549/2015-TCU/SecexDefesa, peça 11).

5.Com base em dados obtidos na internet e nos esclarecimentos remetidos à SecexDefesa pelos

órgãos diligenciados, foi possível constatar, conforme registrado em análise anterior (peça 23), que:

5.1.O Ministro da Defesa tinha, pelas normas vigentes à época da designação em análise,

competência para realizar a designação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para ocupar cargo

na Junta Interamericana de Defesa (peça 23, itens 8-13).

287


5.2.O rito para ocupar cargo na Junta Interamericana de Defesa, seguido em casos análogos,

envolve: a comunicação pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas do Ministério da Defesa

(EMCFA/MD) das vagas disponíveis às Forças Armadas; a realização de processo seletivo interno em

cada Força; a indicação pelas Forças de militares para ocupar os cargos; a expedição de portaria do

Ministro da Defesa designando militares para ocuparem os cargos. A designação do 2º Tenente Jeferson

da Silva Figueiredo para exercer o cargo de Ajudante da SACS/JID não seguiu este rito (peça 23, itens

20-23).

5.3.No Exército, a seleção de pessoal para envio ao exterior é disciplinada pelas Instruções Gerais

para as Missões no Exterior (IG 10-55), aprovadas pela Portaria do Comandante do Exército n°577, de

8 de outubro de 2003 (peça 18, p.26). Consta no referido documento que a decisão sobre processos

seletivos para o envio de pessoal em missão ao exterior cabe ao Comandante do Exército.

5.4.Nem o Comando do Exército, nem o EMCFA, nem a Secretaria-Geral do Ministério da Defesa

participaram do processo de seleção do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para ocupar o cargo de

Ajudante da SACS (peça 23, itens 24-28).

5.5.Antes da designação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para ocupar cargo na JID, em

5/8/2015, o Ministério da Defesa realizou consulta informal ao Comando do Exército, em 9/6/2015,

sobre a possibilidade de que o referido militar, interessado em acompanhar seu cônjuge, ocupasse cargo

na capital estadunidense. O Comando do Exército informou ao seu interlocutor que não havia vaga

prevista para militares do Exército Brasileiro de qualificação músico em Washington D.C. (peça 23,

itens 37-38).

5.6.A viagem do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo à Rússia ocorreu em período em que seu

cônjuge cumpria agenda oficial no Brasil (peça 23, item 47).

6.Com o intuito de esclarecer aspectos não abordados anteriormente, sobre a designação do

referido 2º Tenente para o exercício de cargo na JID e para participar de visita técnica à Rússia, foram

realizadas novas diligências junto ao gabinete do Ministro da Defesa (Ofício 0079/2016 -

TCU/SecexDefesa, de 16/2/2016, peça 26) e ao Chefe do EMCFA/MD (Ofício 0080/2016 -

TCU/SecexDefesa, de 16/2/2016, peça 27).

7.Os expedientes encaminhados endereçaram as solicitações e os questionamentos contidos na

instrução à peça 23, abaixo parcialmente transcrita.

a.1) em relação à designação do 2º Tenente do Quadro Auxiliar de Oficiais Jeferson da Silva

Figueiredo, do Comando do Exército, para realizar missão na Junta Interamericana de Defesa (JID), em

Washington-DC, nos Estados Unidos da América:

a.1.1) os pedidos formais recebidos da Junta Interamericana de Defesa para que o cargo de

Ajudante da Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências (SACS) da Junta

Interamericana de Defesa fosse ocupado por militar brasileiro, acompanhados de cópias de todos os

pareceres e documentos produzidos na análise do pedido;

a.1.2) os requisitos mínimos listados pela JID para ocupar o cargo de Ajudante da SACS ou

descrição das atividades a serem desempenhadas;

a.1.3) os pedidos formais e informais que foram apresentados ao Ministério da Defesa para que

fosse praticado o aludido ato de nomeação do militar, acompanhados de cópias de todos os pareceres e

documentos produzidos na análise do eventual pleito;

a.1.4) se existe processo seletivo para escolha dos militares que são nomeados para cargos na

Representação Brasileira na JID ou para cargos na JID e se ele tem sido aplicado;

a.1.5) os critérios objetivos que deram amparo à movimentação para o exterior e à nomeação do 2º

Tenente músico do Exército Jeferson da Silva Figueiredo para o exercício de cargo ou função na SACS,

apresentando a cópia de todo o processo de indicação, de escolha e de nomeação do aludido militar;

a.1.6) cópia da documentação que comprove possuir o nomeado a qualificação técnico-

profissional, as competências e os conhecimentos exigidos para o cargo, a exemplo de cópia de seus

288


assentamentos funcionais, bem como certificados de conclusão de cursos, de proficiência em idioma,

diplomas de formação acadêmica na área de atuação, etc.;

(...)

b.1) em relação à designação do 2º Tenente do Quadro Auxiliar de Oficiais Jeferson da Silva

Figueiredo, do Comando do Exército, para realizar missão na Junta Interamericana de Defesa (JID), em

Washington-DC, nos Estados Unidos da América, e em atenção ao que prescreve o art. 19, item 19.1.6,

do Regulamento da Secretaria da Junta Interamericana de Defesa:

b.1.1) os pedidos formais recebidos pelo Estado-Maior do Conjunto das Forças Armadas

(EMCFA), ou por órgão a ele subordinado, da JID para que o cargo de Ajudante da Subsecretaria de

Serviços Administrativos e de Conferências (SACS) da JID fosse ocupado por militar brasileiro,

acompanhados de cópias de todos os pareceres e documentos produzidos na análise do pedido;

b.2) em relação à viagem de Jeferson da Silva Figueiredo à Rússia, de 18 a 31 de janeiro de 2014,

autorizada por meio da Portaria n° 3.398/MD, de 10 de dezembro de 2013;

b.2.1) autoridade que decidiu pela sua participação na missão na Rússia e o fundamento legal que

amparou a decisão, encaminhando-se cópia dos documentos que os comprovem;

b.2.2) os critérios objetivos que deram amparo à aludida designação do 2º Tenente músico do

Exército Jeferson da Silva Figueiredo para participar da referida missão na Rússia;

b.2.3) cópias da comprovação da habilitação técnica de Jeferson da Silva Figueiredo para integrar

a correspondente equipe;

b.2.4) os pedidos formais e informais que foram apresentados ao EMCFA para que o referido

militar participasse da aludida missão no exterior, acompanhados de todos os pareceres e documentos

produzidos na análise da designação para esse evento;

b.2.5) o total gasto pela União com a aludida designação para a viagem ao exterior.

b.3) nos casos de nomeação de militares para cargos na JID/RBJID sem envolvimento dos

Comandos Militares, se existe processo seletivo próprio do Ministério da Defesa e quais os critérios

utilizados.

6.As diligências estão acostadas aos autos, conforme o quadro abaixo:

Natureza Destinatário Nº Of.

SecexDefesa

Data Localização Ciência

Diligência Chefe de Gabinete do

Ministro da Defesa 0079/2016 16/2/2016 Peça 26 2/3/2016

Diligência

Chefe do Estado-Maior

Conjunto das Forças

Armadas

0080/2016 16/2/2016 Peça 27 3/3/2016

EXAME TÉCNICO

8.Em resposta à diligência promovida por esta Secretaria, o Ministério da Defesa apresentou,

tempestivamente, informações e esclarecimentos. As respostas às diligências estão acostadas aos autos,

conforme o quadro abaixo. As informações contidas na resposta enviada pelo Ministério da Defesa

contemplam informações prestadas pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, por meio dos

Memorandos n° 63/SCIE/CAE/EMCFA-MD, de 10 de março de 2016 (peça 33, p. 2), e

54/CHOC/EMCFA-MD, de 14 de março de 2016 (peça 34, p. 2).

Órgão/Responsável Nº do Ofício Data da

resposta Localização

Chefe de Gabinete do Ministro da

Defesa

4968/GM-

MD 17/3/2016

Peça 41 (Anexos nas peças

33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 e

40)

Designação para cargo na JID

Solicitação de designação de pessoal para cargos na JID

289


9.Conforme registrado à peça 23, item 17, o Regulamento da Secretaria da Junta Interamericana

de Defesa, da qual a SACS faz parte, prevê, em seu item 1.9.1.6, procedimento para a solicitação de

pessoal. O chefe da Divisão de Pessoal da SACS elabora cartas solicitando a designação de pessoal para

os cargos vagos. Após assinatura do Diretor-Geral da Secretaria da JID, estas solicitações são

direcionadas às delegações presentes na JID (peça 40, p. 96).

10.O Oficio n° 212/2013-RBJID-MD, de 31/10/2013, da Representação Brasileira na Junta

Interamericana de Defesa (RBJID), transmite à Subchefia de Assuntos Internacionais da Chefia de

Assuntos Estratégicos do EMCFA/MD, o Ofício SACS n° 0022/DG/JID, de 07 de outubro de 2013, do

Diretor-Geral da Secretaria da JID, e o Ofício SACS n° 0023/DG/JID, de 09 de outubro de 2013, do

Diretor da Subsecretaria de Assuntos Administrativos e Conferências da JID (peça 36, p. 2-3). O

primeiro Ofício lista os cargos vagos na JID e solicita o seu preenchimento, o segundo, lista as

exigências para ocupar os mencionados cargos (peça 36, p. 4-6 e peça 37, p. 2-8). Cabe salientar que a

RBJID solicitou que o pedido fosse respondido até 28/11/2013 e a JID estipulou 30/11/2015 como prazo

para a resposta (peça 36, p. 3 e 5).

11.O Ofício SACS nº 022/DG/JID solicitou o preenchimento de cargos vagos. A tabela abaixo lista

os cargos militares para a Subsecretaria de Serviços de Assessoramento (SSAS) e a Subsecretaria de

Assuntos Administrativos e Conferências (SACS) elencados no mencionado ofício (tradução nossa) (peça

36, p. 5). Entre os cargos listados, encontra-se o cargo de Suboficial Ajudante, para o qual o 2º Tenente

Jeferson da Silva Figueiredo foi designado.

Cargos vagos em outubro de 2013

segundo Ofício SACS nº 22/DG/JID

Posto desejável

do ocupante

Suboficial de Planejamento – SSAS Primeiro

Sargento

Assessor de Medidas de Confiança e

Segurança – SSAS

Coronel

Assessor de Conferências

hemisféricas – SSAS

Coronel

Assessor Novas Ameaças – SSAS Coronel

Suboficial Ajudante – SACS Primeiro

Sargento

Assessor de Recursos Humanos –

SACS

Tenente

Coronel

Assessor Administrativo – SACS Coronel

Assessor de Segurança – SACS Primeiro

Sargento

Assessor de Tesouraria – SACS Primeiro

Sargento

Assessor de Página na Web – SACS Primeiro

Sargento

Assessor de Conferências – SACS Coronel

Assessor de Arquivo e Pesquisa –

SACS

Primeiro

Sargento

12.A pedido do Ministro da Defesa, foi realizada consulta, por meio do Ofício nº 124/2015-RBJID,

de 3/8/2015, à SACS-JID para confirmar se o cargo de suboficial ajudante da SACS ainda se encontrava

vago (peça 33, p.2). A consulta foi respondida pela JID, no mesmo dia, por meio do Ofício nº

0091/JID/SACS, que informa que o cargo permanecia vago (peça 33, p. 8). Essa informação foi

repassada ao Ministério da Defesa, também no mesmo dia, 3/8/2015, por meio do Ofício n° 125/2015-

RBJID (peça 33, p. 6). Nesse sentido, cumpre informar que, conforme registrado em sua agenda oficial, o

290


Ministro da Defesa esteve em Washington D.C. entre os dias 26/6 e 1/7/2015, onde, segundo descrição

contida no despacho nº 393, de 17/6/2015, da Presidenta da República, visitou a Junta Interamericana

de Defesa (peça 42, p. 2).

13.Percebe-se que, decorridos 22 meses e vencido o prazo dado pela JID para a resposta

(30/11/2013), o Ministro da Defesa envolveu-se pessoalmente no preenchimento de uma vaga na JID.

Importa sublinhar que o Ofício nº 124/2015-RBJID não menciona os outros cargos que haviam sido

listados no Ofício SACS nº 022/DG/JID, o que denotaria interesse da autoridade brasileira em sanar a

falta de recursos humanos da JID. O ofício refere-se apenas ao cargo que seria ocupado pelo 2º Tenente

Jeferson da Silva Figueiredo.

14.Conforme registrado na Nota Explicativa N° 33/SCOA/CAE/EMCFA-MD, de 4/8/2015 (peça 33,

p. 12), elaborada com a finalidade de subsidiar a assinatura de portaria de designação por parte do

titular da pasta, o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo foi indicado pessoalmente pelo Ministro da

Defesa. A designação, em 5/8/2015, ocorreu 22 meses após a solicitação realizada pela JID.

15.Os mencionados ofícios tramitaram com celeridade. No mesmo dia, 3/8/2015, a RBJID solicita

informação da SACS, a SACS responde à solicitação e a RBJID remete resposta ao Ministério da Defesa.

No dia seguinte, 4/8/2015, é expedida a nota explicativa retrocitada que subsidiou a assinatura da

portaria de designação. Em 5/8/2015, finalizando o processo de nomeação, o 2º Tenente Jeferson da

Silva Figueiredo foi designado para ocupar o cargo de Ajudante da SACS por meio da Portaria nº

1.692/MD.

Requisitos para ocupar o cargo

16.O Ofício SACS nº 23/DG/JID informa ser desejável que o ocupante do cargo de Suboficial

Ajudante SACS seja Primeiro-Sargento e esteja apto a desempenhar as seguintes atividades: (i) assistir

aos requerimentos funcionais do Diretor da SACS; e (ii) cuidar do registro e controle dos documentos

oficiais das divisões da SACS (tradução nossa) (peça 37, p. 4).

17.Jeferson da Silva Figueiredo era, à época de sua nomeação, 2º Tenente do Quadro Auxiliar de

Oficiais do Exército (peça 33, p.90) e bacharel em Direito (peça 33, p. 101), além de outras qualificações

listadas em seu currículo (peça 33, p. 120-122).

18.O Comando do Exército, após realizar estudos preliminares, entendeu não haver vaga prevista

para militares do Exército Brasileiro da qualificação músico em Washington D.C. (peça 18, p.1-2).

Histórico de designações

19.O Gabinete do Comandante do Exército afirma que as vagas em cargos da RBJID para as quais

o Comando do Exército realiza processo seletivo são informadas periodicamente pelo Ministério da

Defesa. As vagas disponíveis para a seleção realizada em julho de 2014 foram registradas no documento

FAX n° 805/SRI6/SCAI/CAE/EMFCA-MD, de 16/7/2014 (peça 18, p. 14-18). Os requisitos dos cargos

listados nesse documento, em termos de posto/graduação, foram sistematizados na tabela abaixo.

Também foram sistematizados os postos/graduações dos ocupantes dos cargos em julho de 2014.

Cargo Posto/Graduação

desejável do ocupante

Posto/Graduação do

ocupante à época

Diretor-Geral da Secretaria

da JID

General 3 estrelas V. Almirante

Vice-Diretor do Colégio

Interamericano de Defesa

General 2 estrelas C. Almirante

Diretor da Subsecretaria de

Assuntos Administrativos e

Conferências (SACS) da JID

Capitão de Mar e Guerra ou

Coronel

Capitão de Mar e Guerra

Chefe da RBJID General 2 estrelas C. Almirante

Assessor Administrativo da

RBJID

Capitão de Corveta, Major,

Capitão de Fragata ou Tenente

Coronel Intendente

Capitão de Corveta

291


Auxiliar Administrativo da

RBJID

Graduado Subtenente Intendente

Assessor da Subsecretaria de

Serviços Administrativos

(SSAS) da JID

Capitão de Mar e Guerra ou

Coronel

Coronel Aviador

Chefe de Protocolo da Junta

Interamericana de Defesa

Capitão de Corveta ou Major Capitão de Corveta

Subsecretário de Conferência

e Finanças da SACS

Capitão de Fragata ou Tenente

Coronel Intendente

Capitão de Fragata

Chefe da divisão de

informática da JID

Capitão de Corveta, Major,

Capitão-Tenente ou Capitão,

Quadro Técnico ou Complementar

ou Engenheiro Militar com

conhecimento em gestão de “web

page”

Capitão Quadro

Complementar de

Oficiais

Administrador de Arquivos da

SACS

Graduado Subtenente

Auxiliar de Finanças da SACS Graduado Suboficial

Técnico em informática da

SACS

Graduado Suboficial

Técnico em Logística da SACS Graduado Suboficial

Técnico Administrativo da

SACS

Graduado Suboficial

Chefe de Protocolo do Colégio

Interamericano de Defesa

Capitão de Corveta ou Major Capitão de Corveta

20.Percebe-se, ao observar a tabela acima, respeito ao requisito mínimo de posto/graduação

desejável, registrado no documento enviado pelo EMCFA (peça 18, p. 14-18). Além disso, observa-se que

não havia, em julho de 2014, entre os ocupantes de cargos na RBJID ou na JID, militar que tivesse posto

ou graduação acima do solicitado.

21.Dessa forma, caso fosse seguido o “rito comum”, a tendência seria de que não fosse

selecionado um 2º Tenente, haja vista que para o preenchimento da vaga que foi ocupada pelo Sr.

Jeferson da Silva Figueiredo foi solicitado por meio do Ofício SACS nº 022/DG/JID militar na

graduação de Primeiro-Sargento (peça 36, p. 5).

22.Cabe registrar que o cargo para o qual o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo foi designado

não foi listado entre os cargos disponíveis na seleção realizada em julho de 2014 conforme pode ser

constatado na tabela acima. Essa seleção foi realizada após a requisição de recursos humanos feita pela

JID em outubro de 2013.

Reflexos financeiros da indicação de um 2º Tenente

23.A retribuição e os direitos do pessoal civil e militar em serviço da União no Exterior são

disciplinados pela Lei nº 5.809, de 10 de outubro de 1972 – Lei de Retribuição no Exterior – (LRE), que

foi regulamentada pelo Decreto nº 71.733, de 18 de janeiro de 1973.

24.O 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo tem em Washington D.C. a remuneração estruturada

conforme a tabela abaixo (peça 18, p. 12). Apenas a retribuição básica, a gratificação tempo de serviço e

a indenização de representação no exterior serão consideradas nessa análise.

Retribuição básica US$ 3.835,00

Gratificação Tempo de Serviço US$ 1.150,50

Indenização de Representação no Exterior US$ 2.301,00

292


25.O valor da Retribuição Básica de militar enviado ao exterior é encontrado por meio da

multiplicação do índice da tabela de escalonamento vertical (contida na Tabela II do Anexo à Lei nº

5.809/72, que no caso de um 2º Tenente é 50) por um fator de conversão igual a 26 (Art. 14 da Lei

5.809/72). Este valor é multiplicado por um fator de correção não previsto em Lei, que foi objeto de

análise desta Corte de Contas no processo TC 013.716/2012-3. Este índice foi criado pela Exposição de

Motivos nº 067/316-MRE (peça 18, TC 013.716/2012-3), é aplicável a militares no exterior e, em

Washington D.C., corresponde a 1,95 (peça 10, p. 36, TC 013.716/2012-3). Dessa forma tem-se: RB = 50

× 26 × ( 1 + 1,95 ) = 3835,00 dólares americanos.

26.A gratificação por tempo de serviço é calculada acrescendo 1% da retribuição básica por ano

de efetivo serviço. No caso do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, US$ 1.150,50 que representa

30% da sua retribuição básica, o que está em conformidade com a sua data de praça, 1/10/1985,

segundo registrado em seu currículo (peça 33, p. 120), totalizando 30 anos de serviço em outubro de

2015.

27.A indenização de representação é calculada, conforme prevê o Decreto n º 71.733/73, em seu

art. 11, por meio da multiplicação dos índices contidos nos seus Anexos I e II. No caso de um 2º Tenente,

conforme a Tabela B, do Anexo I, o índice é 30. Para Washington D.C., a tabela contida no Anexo II

informa um fator de correção de 76,7. Dessa forma tem-se: IREX = 76,7 × 30 = 2.301,00 dólares

americanos.

28.Dessa forma, a remuneração mensal do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo equivale a

3.835,00 + 1.150,50 + 2.301,00 = 7.286,50 dólares americanos. Como a missão tem duração prevista de

dois anos, pode-se considerar, de forma estimada, que o gasto da União no período será de 2 × 12 meses

× (3.835,00 + 1.150,50 + 2.301,00) = 174.876,00 dólares americanos.

29.Caso fosse enviado um Primeiro-Sargento, conforme solicitado pela JID, ter-se-ia: RB = 43 ×

26 × (1 + 1,95) = 3.298,10 dólares americanos; IREX = 76,7 × 20 = 1.534,00 dólares americanos.

Conforme previsto nas Instruções Gerais para Ingresso e Promoções no Quadro Auxiliar de Oficiais

(EB10-IG-02.005), publicadas na Portaria Nº 006-EME, de 9/1/2015, o tempo médio de permanência no

cargo de Primeiro-Sargento é de 16 a 22 anos. Tomando-se como exemplo o caso que seria mais oneroso

à União, um Primeiro-Sargento com 22 anos de serviço, a gratificação por tempo de serviço seria

equivalente a 22% de US$ 3.298,10, o que corresponde a US$ 725,58. Dessa forma, um Primeiro-

Sargento com 22 anos de serviço representaria um gasto mensal de US$ 5.557,68 e de US$ 133.384,37

em dois anos.

30.Os cálculos realizados foram sistematizados na tabela abaixo. Cabe observar que se trata de

estimativa em que não foram consideradas todas as parcelas da remuneração, o aumento de 1% na

gratificação por tempo de serviço ao completar mais um ano de serviço, décimo terceiro salário,

adicional de férias etc.

Parcelas da remuneração 2º Tenente com 30 anos de

serviço

Primeiro-Sargento

com 22 anos de

serviço

Retribuição

Básica

Índice da tabela A II

do Anexo à Lei

5.809/72

50 43

Fator de Conversão 26 26

Fator de Correção 1+1,95 1+1,95

= US$ 3.835,00 US$ 3.298,10

Gratificação por

Tempo de

Serviço

Tempo de Serviço 30 22

= US$ 1.150,50 US$ 725,58

293


Indenização de

Representação

no Exterior

Índice da tabela B do

Anexo I ao Decreto

71.733/73

30 20

Índice do Anexo II ao

Decreto 71.733/73

para Washington D.C.

76,7 76,7

= US$ 2.301,00 US$ 1.534,00

TOTAL MENSAL US$ 7.286,50 US$ 5.557,68

TOTAL para 2

anos

US$ 174.876,00 US$ 133.384,37

31.Percebe-se, ao observar as estimativas representadas na tabela acima, que ao indicar o 2º

Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, o Ministro da Defesa optou pela alternativa mais onerosa à União,

incorrendo em custo adicional da ordem de 30%, ou US$ 40 mil, possivelmente ultrapassando os limites

de sua discricionariedade.

32.Caso não seja apresentada argumentação que demonstre objetivamente que apenas o 2º Tenente

Jeferson da Silva Figueiredo estava apto a ocupar o cargo de Ajudante da SACS, não havendo Primeiro-

Sargento ou Suboficial que preenchesse os requisitos da JID, pode estar caracterizado ato de gestão

antieconômico de que resulte injustificado dano ao erário, que nos termos do art. 58, inciso III, da Lei

Orgânica do TCU, sujeita o responsável a multa. Neste sentido, cabe ressaltar que foram solicitados ao

Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, com conhecimento do Ministério da Defesa, todos os

pareceres e documentos produzidos na análise do pedido que resultou no envio do 2º Tenente Jeferson da

Silva Figueiredo. No entanto, na manifestação enviada em resposta à diligência, não foi repassado a esta

Corte de Contas qualquer documento que justifique o envio de um 2º Tenente para vaga destinada a

Primeiro-Sargento.

Argumentos apresentados pelo Ministério da Defesa

33.Em sua resposta às diligências, o Chefe de Gabinete do Ministro da Defesa envia análise

realizada pela Consultoria Jurídica Junto ao Ministério da Defesa sobre a nomeação do 2º Tenente

Jeferson da Silva Figueiredo para cargo na JID (Parecer n. 00149/2016/CONJUR-MD/CGU/AGU), sob

a ótica dos cinco elementos do ato administrativo: competência, forma, finalidade, motivo e objeto,

concluindo pela sua legalidade (peça 41, p. 4-7). Convém registrar e analisar os argumentos

apresentados sobre a competência, o motivo e a finalidade do ato administrativo em análise.

34.Segundo o entendimento apresentado, a designação para missão no exterior de militares em

exercício nas Forças de origem seria dos respectivos Comandantes Militares, cabendo ao Ministério da

Defesa apenas a competência para promover essas designações quando os militares estivessem em

serviço no Ministério da Defesa. Nesse sentido, merece destaque a informação de que, conforme

registrado no documento remetido, não há no interior do Ministério da Defesa qualquer ato normativo

disciplinando um processo seletivo para a indicação de militares para missão no exterior. O parecerista,

por fim, conclui que a decisão para indicar e designar pessoa para missão no exterior é matéria afeta

exclusivamente à seara discricionária do Ministro de Estado da Defesa (peça 41, p. 5).

35.Conforme análise realizada à peça 23, item 13, não há dúvida quanto à competência do

Ministro da Defesa para designar militares para missão no exterior. Há que se concordar com o

parecerista quando este afirma que a designação de pessoal para missão no exterior é ato discricionário.

Em sua jurisprudência, porém, o Tribunal de Contas da União tem se manifestado quanto às limitações

dessa discricionariedade. Convém citar, por exemplo, o Acórdão 3023/2013-P, que informa a

necessidade de fundamentar processos de recrutamento e seleção, inclusive os relativos a cargos/funções

de livre provimento de natureza técnica ou gerencial, assegurando a concorrência e a transparência nos

processos. No mesmo sentido encontra-se a decisão prolatada no Acórdão 1563/2015-P. Cabe, por fim,

citar o Acórdão 1332/2016-P, que recomenda que a definição de requisitos para a assunção de funções

de confiança e cargos em comissão seja pautada, preferencialmente, em critérios objetivos capazes de

294


mitigar a subjetividade da escolha. Nesse sentido, cumpre salientar que o “rito comum”, citado nesta

análise, tem regras previamente definidas e conhecidas pelos potenciais candidatos, a exemplo das

Instruções Gerais para as Missões no Exterior (IG 10-55) aplicadas no âmbito do Exército. Essas regras

visam garantir que o princípio da impessoalidade seja observado nas seleções realizadas. É mister

ressaltar que, apesar de os Acórdãos citados tratarem de cargos em comissão e funções de confiança,

não se quer aqui passar a impressão de que o cargo eminentemente administrativo de Ajudante da SACS

tenha essa natureza.

36.Quanto ao motivo do ato de designação, o parecerista informa que o ato administrativo foi

editado porque o cargo encontrava-se vago e mantê-lo desocupado seria prejudicial ao funcionamento

da JID. Para embasar esta afirmação, é citado o Oficio no SACS-0022/DG/JID/13, de 7 de outubro de

2013, que lista quinze cargos vagos na JID, entre os quais, o cargo ao qual foi designado o 2º Tenente

Jeferson da Silva Figueiredo, em agosto de 2015 (peça 41, p. 6).

37.Entretanto, conforme análise realizada anteriormente, o cargo já estava vago em outubro de

2013 e permaneceu vago por 22 meses, sem que houvesse manifestação do governo brasileiro com

intenção de ocupá-lo. Não foi remetido ao TCU qualquer documento hábil a demonstrar que, no período

entre outubro de 2013 e agosto de 2015, a JID tenha feito nova solicitação de recursos humanos. A

iniciativa para retomar diálogo sobre a disponibilidade do cargo partiu, conforme registrado neste

processo, do então Ministro da Defesa.

38. Cumpre relembrar o relato do Chefe de Gabinete do Comandante do Exército, em resposta a

diligência promovida no âmbito deste processo (peça 18, p. 1-2), de que foi realizada consulta informal,

pelo Ministério da Defesa, em 9/6/2015, sobre a possibilidade de designar Jeferson da Silva Figueiredo

para missão em Washington D.C., devido ao interesse do 2º Tenente em acompanhar seu cônjuge

designado para cargo na Secretaria-Geral da Organização dos Estados Americanos, na mesma cidade.

Na ocasião, após realizar estudo preliminar, o Comando do Exército informou que o militar não teria

possibilidade de ocupar cargo ou função em Washington pelo fato de não haver vaga prevista para

militares do Exército Brasileiro da qualificação músico naquela cidade (peça 18, p.1-2). Convém

registrar que a consulta informal foi realizada poucos dias após a viagem realizada pelo cônjuge do 2º

Tenente a Washington D.C. para participar de reuniões na Organização dos Estados Americanos,

conforme registrado em decreto não numerado publicado no Diário Oficial da União de 5 de junho de

2015 (peça 42, p. 1).

39.As informações colhidas na instrução dos autos não permitem atestar a ocorrência de outras

nomeações, pelo Ministro da Defesa, sem processo seletivo, de militares para cargos e funções na JID. A

consulta referida no parágrafo anterior, porém, representa indício de que tal situação é incomum, caso

contrário ela não teria sido realizada.

40.Constata-se que o Ministro da Defesa, mesmo reconhecendo a necessidade de atender a

critérios objetivos previamente definidos para indicação de militares a missões no exterior, o que resta

comprovado pela consulta realizada ao Comando do Exército, ainda assim decidiu nomear o 2º Tenente

Jeferson da Silva Figueiredo para missão em Washington D.C., desconsiderando o rito anteriormente

aplicado em casos análogos e a informação daquele Comando da inexistência de vaga que pudesse ser

por ele ocupada em razão de sua qualificação militar.

41.Cabe destacar que não se questiona o eventual direito de o militar acompanhar seu cônjuge em

razão de sua nomeação para exercício de cargo em organismo internacional de que o Brasil faz parte. A

esse respeito, o Estatuto dos Militares (Lei 6.880/80) prevê licença para tratar de interesse particular,

com prejuízo da remuneração, que poderia, a princípio, ter sido usufruída no presente caso para

resguardar a União Familiar, in verbis:

Art. 69. Licença para tratar de interesse particular é a autorização para o afastamento total do

serviço, concedida ao militar, com mais de 10 (dez) anos de efetivo serviço, que a requeira com aquela

finalidade.

295


Parágrafo único. A licença de que trata este artigo será sempre concedida com prejuízo da

remuneração e da contagem de tempo de efetivo serviço, exceto, quanto a este último, para fins de

indicação para a quota compulsória.

42.Em relação à licença para acompanhar cônjuge ou companheiro(a), prevista no art. 69-A do

Estatuto, entende-se não ser aplicável ao caso em comento, haja vista a condição de o órgão para o qual

o cônjuge foi movimentado integrar a Administração Pública Federal.

Art. 69-A. Licença para acompanhar cônjuge ou companheiro(a) é a autorização para o

afastamento total do serviço, concedida a militar com mais de 10 (dez) anos de efetivo serviço que a

requeira para acompanhar cônjuge ou companheiro(a) que, sendo servidor público da União ou militar

das Forças Armadas, for, de ofício, exercer atividade em órgão público federal situado em outro ponto

do território nacional ou no exterior, diverso da localização da organização militar do

requerente. (Incluído pela Lei nº 11.447, de 2007)

§ 1º A licença será concedida sempre com prejuízo da remuneração e da contagem de tempo de

efetivo serviço, exceto, quanto a este último, para fins de indicação para a quota compulsória. (Incluído

pela Lei nº 11.447, de 2007)

§ 2º O prazo-limite para a licença será de 36 (trinta e seis) meses, podendo ser concedido de

forma contínua ou fracionada. (Incluído pela Lei nº 11.447, de 2007)

§ 3º Para a concessão da licença para acompanhar companheiro(a), há necessidade de que seja

reconhecida a união estável entre o homem e a mulher como entidade familiar, de acordo com a

legislação específica. (Incluído pela Lei nº 11.447, de 2007)

§ 4º Não será concedida a licença de que trata este artigo quando o militar acompanhante puder

ser passado à disposição ou à situação de adido ou ser classificado/lotado em organização militar das

Forças Armadas para o desempenho de funções compatíveis com o seu nível hierárquico. (Incluído pela

Lei nº 11.447, de 2007)

§ 5º A passagem à disposição ou à situação de adido ou a classificação/lotação em organização

militar, de que trata o § 4o deste artigo, será efetivada sem ônus para a União e sempre com a

aquiescência das Forças Armadas envolvidas. (Incluído pela Lei nº 11.447, de 2007).

43.Com base em todos elementos constantes dos autos e explorados nesta instrução, resta

evidenciado que a motivação principal para a nomeação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo ao

cargo na JID foi subjetiva, para atender a interesse próprio da autoridade nomeante, e não o interesse

público, o que afronta o princípio constitucional da impessoalidade, pressuposto inafastável a balizar a

conduta de todos os agentes públicos.

44.Em relação à finalidade do ato, informa-se no parecer que a designação para missão no

exterior não foi praticada com desvio de poder ou desvio de finalidade. O fim buscado pelo ato teria sido

apenas de preencher a vaga disponível na JID com representante militar brasileiro apto a exercer as

funções do cargo, de modo que os trabalhos da Junta não fossem prejudicados (peça 41, p. 7).

45.Conforme análise realizada nesta instrução, porém, observa-se sintomas de desvio de finalidade

no ato praticado pelo Ministro da Defesa. Além de violar o princípio da impessoalidade, o Ministro da

Defesa não esclareceu o motivo pelo qual enviou um 2º Tenente para ocupar cargo destinado a um

Primeiro-Sargento, não tendo realizado processo seletivo ou documentado como chegou à conclusão de

que, apesar do custo adicional, seria justificável enviar o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para

assumir o cargo de Ajudante da SACS. Dessa forma, não foi motivado o gasto adicional em que incorreu

a União.

Missão à Rússia

Competência

46.A designação da equipe que compôs o Grupo de Trabalho para a Avaliação do Sistema de

Artilharia Antiaérea de Média Altura foi realizada pelo Ministro da Defesa Celso Amorim, por meio da

Portaria n° 3.398/MD, de 10 de dezembro de 2013 (peça 34, p. 6).

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Lei/L11447.htm#art2








296


47.A Nota Explicativa EMCFA, de 27 de novembro de 2013, que fundamenta a designação,

informa que os componentes foram indicados pelas respectivas Forças, a partir da convocação do

Ministério da Defesa (peça 34, p. 7). Esse dado contraria a informação remetida pelo Comando do

Exército, que informou que o processo foi conduzido pelo Ministério da Defesa, órgão responsável pela

atividade, incluindo a seleção, o ônus e a expedição de portaria, e que não recebeu pedidos formais ou

informais para que fosse praticado o aludido ato de designação (peça 18, p.3). Considera-se, porém, que

essa divergência não macula o processo.

Requisitos

48.À época da sua participação na missão à Rússia para avaliar o Sistema de Artilharia Antiaérea

de Média Altura - PANTSIS-S1, o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo estava lotado na Subchefia de

Logística Operacional do Estado-Maior Conjunto das Forças, que tem, entre outras, a atribuição de

assessorar o Chefe de Operações Conjuntas na elaboração de proposta de requisitos operacionais das

Forças Armadas (peça 41, p. 9). Dessa forma, ficou demonstrado que o motivo da missão, avaliar

material bélico sob a ótica dos Requisitos Operacionais Conjuntos, não era estranho às atividades que o

militar desempenhava em seu local de exercício.

49.Conforme registrado no Memorando n° 54/CHOC/EMCFA-MD (peça 34, p. 2), o 2º Tenente

Jeferson da Silva Figueiredo integrou o grupo que viajou à Rússia na condição de intérprete do idioma

Russo para o Português e vice-versa.

Idioma russo

50.Conforme certificados apresentados, o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo estudou o

idioma russo na Universidade de Samara/Rússia, entre agosto de 2006 e fevereiro de 2007, totalizando

carga horária de 608 horas (peça 34, p. 15-16).

CONCLUSÃO

51.A análise realizada permitiu chegar às seguintes conclusões:

51.1.O Ministro da Defesa tinha, pelas normas vigentes à época da designação em análise,



51.2.O rito, aplicado em casos análogos, para ocupar cargo na Junta Interamericana de Defesa






20-23).

51.3.Conforme previsto no Regulamento da Secretaria da Junta Interamericana de Defesa, as

necessidades de recursos humanos da JID foram comunicadas à Representação do Brasil na JID em

outubro de 2013. Entre os cargos vagos, encontrava-se o cargo de Suboficial Ajudante da SACS. O

governo brasileiro manteve-se inerte quanto às necessidades de pessoal da JID por 22 meses,

excetuando-se os cargos que já eram ocupados por brasileiros anteriormente (itens 9 a 11).

51.4.Em 9/6/2015, foi realizada consulta informal, pelo Ministério da Defesa sobre a possibilidade

de designar Jeferson da Silva Figueiredo para missão em Washington D.C., devido ao interesse do 2º

Tenente em acompanhar seu cônjuge designado para cargo na Secretaria-Geral da Organização dos

Estados Americanos, na mesma cidade. Entretanto, não havia, no entendimento do Comando do

Exército, vaga que pudesse ser ocupada pelo 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, por pertencer ao

quadro auxiliar de oficiais do Exército, da especialidade músico (item 5.5).

51.5.Em agosto do mesmo ano, o Ministro da Defesa tomou a iniciativa de preencher a vaga de

Ajudante da SACS, sem que houvesse qualquer manifestação formal da JID reforçando o pedido de

recursos humanos ao longo de 22 meses. A pedido do Ministro da Defesa, que recentemente havia

visitado a JID, uma consulta foi realizada em 3 de agosto à JID com o intuito de verificar se o cargo de

297


Ajudante da SACS permanecia vago. Outros cargos listados como vagos em outubro de 2013 não foram

mencionados nessa consulta (itens 12 e 13).

51.6.Observou-se celeridade desde a consulta sobre a vacância do cargo até a nomeação do 2º

Tenente Jeferson da Silva Figueiredo. No mesmo dia, 3 de agosto, a RBJID solicita informação da JID, a

JID responde à solicitação e a RBJID remete resposta ao Ministério da Defesa. No dia seguinte,

4/8/2015, é expedida a nota explicativa do EMCFA para subsidiar a assinatura da portaria de

designação e esta é assinada em 5/8/2015 (itens 14 e 15).

51.7.Para a nomeação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, não foi realizado processo

seletivo, sob o argumento de que não há atos normativos internos do MD obrigando tal procedimento

quando a indicação e nomeação recair sobre militares lotados na administração central do Ministério da

Defesa (item 34).

51.8.Assim, considerando a consulta informal feita pelo MD ao Comando do Exército sobre a

possibilidade de o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo ser designado para missão em Washington

D.C, a recente visita do Ministro da Defesa à JID, a precisão da consulta realizada junto à JID, o breve

período entre a confirmação de que o cargo continuava vago e a designação do 2º Tenente, a inércia de

22 meses do governo brasileiro quanto ao preenchimento dessas vagas, e a inexistência de processo

seletivo para sua designação, pode-se concluir que estão presentes evidências incontroversas de que a

nomeação do referido militar violou o princípio constitucional da impessoalidade.

51.9.A comparação dos requisitos listados pelo EMCFA, em termos de posto/graduação, para

ocupar cargo na JID com os postos/graduações dos atuais ocupantes de cargos da JID, feita com base

na oferta de cargos de julho de 2014, demonstra que as indicações e designações não tendem a

extrapolar o posto/graduação requerido (itens 19-22).

51.10.Ao indicar e designar um 2º Tenente para ocupar cargo destinado a um Primeiro-Sargento, o

Ministro da Defesa gerou à União custo adicional. Caso não sejam apresentadas justificativas para essa

decisão, o ato do Ministro da Defesa pode caracterizar gestão antieconômica, que, nos termos do art. 58,

inciso III, da Lei Orgânica do TCU, sujeita o responsável a multa (itens 23 a 32).

51.11.A jurisprudência do Tribunal de Contas da União aponta no sentido de que, mesmo na

ocupação de cargos de livre provimento, deve haver processos seletivos pautados pela transparência e

baseados em critérios objetivos. O Exército tem normas internas que definem como serão realizadas as

seleções para envio de militares em missão ao exterior (item 35).

51.12.Fica evidenciado que a motivação principal para a nomeação do 2º Tenente Jeferson da

Silva Figueiredo ao cargo na JID foi subjetiva, para atender a interesse próprio da autoridade nomeante

(itens 37 a 41).

51.13.Pode-se falar, também, em desvio de finalidade caracterizado tanto pela afronta ao princípio

da impessoalidade, como também pela motivação insuficiente apresentada para o envio de um 2º Tenente

para ocupar cargo destinado a Primeiro-Sargento, ato antieconômico que gerou gasto adicional ao

erário, sem que fosse apresentada qualquer justificativa (itens 44 e 45).

51.14.A viagem do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo em missão à Rússia tratou de assunto

que não era estranho às atividades que o militar desempenhava no Ministério da Defesa. A sua

qualificação no idioma russo representa motivo adicional para justificar a sua seleção como intérprete

do idioma russo para a missão (itens 46 a 50).


52.Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se:

a) realizar, com fundamento no art. 250, inciso IV, c/c o art. 237, parágrafo único, do RI/TCU, a

audiência do responsável Sr. Jaques Wagner, CPF 264.716.207-72, ex-Ministro da Defesa, para que, no

prazo de quinze dias, apresente razões de justificativa pelas irregularidades indicadas:

a.1) nomeação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para o cargo de Ajudante da

Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa com

violação ao princípio da impessoalidade e com desvio de finalidade, em razão das seguintes condutas:

298


a.1.1) realização de consulta ao Comando do Exército, motivado por interesse particular, para

verificar a existência de cargo público a ser ocupado pelo referido militar em Washington D.C.;

a.1.2) desconsideração da informação prestada pelo Comando do Exército da inexistência de vaga

que pudesse ser por ele ocupada em razão de sua qualificação militar (músico); e

a.1.3) inobservância do rito ordinariamente aplicado para nomeação de militares para cargos no

exterior, que envolve rodízio entre as três Forças Singulares na indicação, e a realização de processo

seletivo com critérios objetivos e transparentes.

a.2) realização de ato administrativo antieconômico, ao designar um 2º Tenente para ocupar cargo

previsto para 1º Sargento, sem apresentar as devidas justificativas, gerando à União custo adicional,

com violação ao art. 58, inciso III, da Lei Orgânica do TCU;

b) encaminhar cópia desta instrução para servir de subsídio à manifestação requerida.”

3.Após a análise final do feito, o auditor federal da SecexDefesa consignou o seu parecer à Peça 53,

com a anuência do secretário, em substituição, da unidade técnica (Peça 54), nos seguintes termos:

“INTRODUÇÃO

1.Cuidam os autos de representação da SecexDefesa autuada em razão de comunicação aprovada

pelo plenário do Tribunal em sessão reservada de 30 de setembro de 2015 (peça 1), no âmbito da qual se

determina a esta Secretaria que realize diligência junto ao Ministério da Defesa e ao Comando do

Exército para apurar possíveis irregularidades na nomeação e movimentação do 2º Tenente músico do

Exército Jeferson da Silva Figueiredo para o exercício de cargo ou função na Subsecretaria de Serviços

Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa (SACS – JID), sediada em

Washington-DC. Também foram determinadas diligências para apurar possível irregularidade na

designação do referido 2º Tenente em missão de visita técnica à Rússia em 2014.

HISTÓRICO

2.Segundo reportagem publicada na versão on-line do jornal Estado de São Paulo do dia 25 de

setembro de 2015 (http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,marido-de-ideli-ganha-cargo-nos-

eua,1768633#), Jeferson da Silva Figueiredo, marido da ex-senadora e ex-ministra Ideli Salvatti, foi

nomeado para exercício de cargo na Junta Interamericana de Defesa (JID), com salário de US$ 7,4 mil,

em Washington-DC, onde a esposa exerce função na Organização dos Estados Americanos (OEA).

3.Consulta à edição 149 do Diário Oficial da União, de 6 de agosto de 2015 (peça 2), confirmou a

supracitada nomeação. Por intermédio da Portaria nº 1.692/MD, de 5 de agosto de 2015, nela

publicada, o referido militar, que é 2º Tenente Músico do Quadro Auxiliar de Oficiais, foi designado

para exercer o cargo de Ajudante da Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências

(SACS) da JID, em Washington-DC, Estados Unidos da América, pelo prazo de dois anos, a contar da

primeira quinzena de outubro de 2015.

4.Com o intuito de esclarecer os critérios que motivaram a designação do referido 2º Tenente para

o exercício de cargo na JID e para participar de visita técnica à Rússia, foram realizadas diligências

junto ao gabinete do Comandante do Exército (Ofício n° 1547/2015-TCU/SecexDefesa, peça 8), à

Secretaria-Geral do Ministério da Defesa (Ofício n° 1548/2015-TCU/SecexDefesa, peça 10) e ao Chefe

do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (Ofício n° 1549/2015-TCU/SecexDefesa, peça 11). Após

análise das respostas enviadas a esta Corte de Contas, registrada à peça 23, notou-se a necessidade de

buscar esclarecimentos adicionais.

5.Foram, assim, realizadas diligências ao Chefe do Gabinete do Ministro da Defesa (Ofício n°

79/2016-TCU/SecexDefesa, peça 26) e ao Chefe do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (Ofício

n° 80/2016-TCU/SecexDefesa, peça 27) com o intuito de sanar os autos. Os esclarecimentos solicitados

foram enviados a esta Corte de Contas pelo Chefe de Gabinete do Ministro da Defesa por meio do Ofício

4968/GM-MD17/3/2016 (peça 41, cujos anexos constam nas peças 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 e 40).

6.De posse desses dados, chegou-se, após análise registrada à peça 43, às conclusões abaixo

reproduzidas:

299


51.1. O Ministro da Defesa tinha, pelas normas vigentes à época da designação em análise,



51.2. O rito, aplicado em casos análogos, para ocupar cargo na Junta Interamericana de Defesa






20-23).

51.3. Conforme previsto no Regulamento da Secretaria da Junta Interamericana de Defesa, as

necessidades de recursos humanos da JID foram comunicadas à Representação do Brasil na JID em

outubro de 2013. Entre os cargos vagos, encontrava-se o cargo de Suboficial Ajudante da SACS. O

governo brasileiro manteve-se inerte quanto às necessidades de pessoal da JID por 22 meses,

excetuando-se os cargos que já eram ocupados por brasileiros anteriormente (peça 43 – itens 9 a 11).

51.4. Em 9/6/2015, foi realizada consulta informal, pelo Ministério da Defesa sobre a possibilidade

de designar Jeferson da Silva Figueiredo para missão em Washington D.C., devido ao interesse do 2º

Tenente em acompanhar seu cônjuge designado para cargo na Secretaria-Geral da Organização dos

Estados Americanos, na mesma cidade. Entretanto, não havia, no entendimento do Comando do

Exército, vaga que pudesse ser ocupada pelo 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, por pertencer ao

quadro auxiliar de oficiais do Exército, da especialidade músico (peça 43 – item 5.5).

51.5. Em agosto do mesmo ano, o Ministro da Defesa tomou a iniciativa de preencher a vaga de

Ajudante da SACS, sem que houvesse qualquer manifestação formal da JID reforçando o pedido de

recursos humanos ao longo de 22 meses. A pedido do Ministro da Defesa, que recentemente havia

visitado a JID, uma consulta foi realizada em 3 de agosto à JID com o intuito de verificar se o cargo de

Ajudante da SACS permanecia vago. Outros cargos listados como vagos em outubro de 2013 não foram

mencionados nessa consulta (peça 43 – itens 12 e 13).

51.6. Observou-se celeridade desde a consulta sobre a vacância do cargo até a nomeação do 2º

Tenente Jeferson da Silva Figueiredo. No mesmo dia, 3 de agosto, a Representação Brasileira junto à

JID (RBJID) solicita informação da JID, a JID responde à solicitação e a RBJID remete resposta ao

Ministério da Defesa. No dia seguinte, 4/8/2015, é expedida a nota explicativa do EMCFA para subsidiar

a assinatura da portaria de designação e esta é assinada em 5/8/2015 (peça 43 – itens 14 e 15).

51.7. Para a nomeação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, não foi realizado processo

seletivo, sob o argumento de que não há atos normativos internos do Ministério da Defesa (MD)

obrigando tal procedimento quando a indicação e nomeação recair sobre militares lotados na

administração central do Ministério da Defesa (peça 43 – item 34).

51.8. Assim, considerando a consulta informal feita pelo MD ao Comando do Exército sobre a

possibilidade de o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo ser designado para missão em Washington

D.C, a recente visita do Ministro da Defesa à JID, a precisão da consulta realizada junto à JID, o breve

período entre a confirmação de que o cargo continuava vago e a designação do 2º Tenente, a inércia de

22 meses do governo brasileiro quanto ao preenchimento dessas vagas, e a inexistência de processo

seletivo para sua designação, pode-se concluir que estão presentes evidências incontroversas de que a

nomeação do referido militar violou o princípio constitucional da impessoalidade.

51.9. A comparação dos requisitos listados pelo EMCFA, em termos de posto/graduação, para

ocupar cargo na JID com os postos/graduações dos atuais ocupantes de cargos da JID, feita com base

na oferta de cargos de julho de 2014, demonstra que as indicações e designações não tendem a

extrapolar o posto/graduação requerido (peça 43 – itens 19-22).

51.10. Ao indicar e designar um 2º Tenente para ocupar cargo destinado a um Primeiro-Sargento,

o Ministro da Defesa gerou à União custo adicional. Caso não sejam apresentadas justificativas para

300


essa decisão, o ato do Ministro da Defesa pode caracterizar gestão antieconômica, que, nos termos do

art. 58, inciso III, da Lei Orgânica do TCU, sujeita o responsável a multa (peça 43 – itens 23 a 32).

51.11. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União aponta no sentido de que, mesmo na

ocupação de cargos de livre provimento, deve haver processos seletivos pautados pela transparência e

baseados em critérios objetivos. O Exército tem normas internas que definem como serão realizadas as

seleções para envio de militares em missão ao exterior (peça 43 – item 35).

51.12. Fica evidenciado que a motivação principal para a nomeação do 2º Tenente Jeferson da

Silva Figueiredo ao cargo na JID foi subjetiva, para atender a interesse próprio da autoridade nomeante

(peça 43 – itens 37 a 41).

51.13. Pode-se falar, também, em desvio de finalidade caracterizado tanto pela afronta ao

princípio da impessoalidade, como também pela motivação insuficiente apresentada para o envio de um

2º Tenente para ocupar cargo destinado a Primeiro-Sargento, ato antieconômico que gerou gasto

adicional ao erário, sem que fosse apresentada qualquer justificativa (peça 43 – itens 44 e 45).

51.14. A viagem do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo em missão à Rússia tratou de assunto

que não era estranho às atividades que o militar desempenhava no Ministério da Defesa. A sua

qualificação no idioma russo representa motivo adicional para justificar a sua seleção como intérprete

do idioma russo para a missão (peça 43 – itens 46 a 50).

7.O processo foi levado à apreciação do Plenário desta Corte de Contas no dia 18/8/2016, quando

foi prolatado o Acórdão 2148/2016 – Plenário, que determinou a realização de audiência do Sr. Jaques

Wagner (CPF 264.716.207-72), ex-Ministro da Defesa, para que apresentasse as suas razões de

justificativa. Por meio dos Avisos 746 e 747 GP/TCU, foi dada ciência ao Ministro da Defesa e ao

Comandante do Exército Brasileiro do Acórdão 2148/2016 – Plenário.

8.O Sr. Jaques Wagner foi informado sobre o mencionado Acórdão por meio do Ofício 717/2016 -

TCU/SecexDefesa (peça 47), de 24/8/2016, que instou o ex-Ministro da Defesa a apresentar suas razões

de justificativa sobre os itens abaixo reproduzidos. Conforme aviso de ciência, acostado à peça 50, o

ofício foi recebido no dia 31/8/2016.

a) a nomeação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para o cargo de Ajudante da



a.1) realização de consulta ao Comando do Exército, motivado por interesse meramente particular,

para verificar a existência de cargo público a ser ocupado pelo referido militar em Washington D.C.;

a.2) desconsideração da informação prestada pelo Comando do Exército sobre a inexistência de

vaga que pudesse ser por ele ocupada em razão de sua qualificação militar (músico); e

a.3) inobservância do rito ordinariamente aplicado para a nomeação de militares em cargos no

exterior, que envolve rodízio entre as três Forças Singulares na indicação para a vaga e a realização de

processo seletivo com base em critérios objetivos e transparentes;

b) realização de ato administrativo antieconômico, ao designar o 2º Tenente para ocupar cargo

previsto para 1º Sargento, sem apresentar as devidas justificativas técnicas, gerando à União o custo

adicional no exercício da aludida função, com violação ao art. 58, inciso III, da Lei Orgânica do TCU.

EXAME TÉCNICO

9.O Sr. Jaques Wagner apresentou, tempestivamente, por meio de seus representantes legais, as

suas razões de justificativa, datadas de 12/9/2016, acostadas à peça 51. Os principais argumentos

apresentados pela representação do responsável seguem.

9.1.Afirma que a competência do Ministro da Defesa para realizar a designação de militares para

ocupar cargos na Junta Interamericana de Defesa foi reconhecida tanto por esta unidade técnica, à peça

23, quanto pela Advocacia Geral da União (AGU) no Parecer n. 139/2016/CONJUR-MD/CGU/AGU

(peça 51, p. 2-3).

9.2.Cita o mesmo parecer para informar que ‘não há qualquer ato normativo disciplinando um

processo seletivo para tal finalidade no interior’ do Ministério da Defesa (peça 51, p. 4) e que, em que

301


pese a importância do posicionamento do Comando do Exército, este não vincula o Ministro da Defesa

(peça 51, p. 5).

9.3.Cita o mencionado parecer da AGU para argumentar que o vínculo entre a então Assessora de

Acesso a Direitos e Equidade da OEA e o Oficial, por si só, não resulta em qualquer ilegalidade, em

especial diante da falta de comprovação a respeito do efetivo prejuízo sofrido pela União (peça 51, p. 7).

9.4.Diz que não é possível presumir desvio de finalidade no ato de nomeação de Jeferson da Silva

Figueiredo pelo transcurso de 22 meses de inércia do governo brasileiro quanto à necessidade de

recursos humanos na JID (peça 51, p. 4), tampouco pode ser considerado indício de que o ato teria sido

realizado com base em interesses pessoais o célere processo de nomeação do militar para o cargo (peça

51, p. 5).

9.5.Alega que, diante da inexistência de procedimento específico no âmbito do Ministério da

Defesa para o envio de militares em missão ao exterior, não é possível demonstrar prejuízo ao erário

decorrente da nomeação de um Segundo-Tenente para cargo destinado a um Primeiro-Sargento.

Também afirma que ‘não há que se falar em ato antieconômico, uma vez que a nomeação sob exame não

teve o propósito de beneficiar o agente que a praticou ou terceiro, não representou pagamento indevido,

superfaturamento ou desperdício de recursos públicos’ (peça 51, p. 5).

9.6.Quanto ao motivo, esclarece que o ato foi motivado pelo fato de que o cargo estava vago e

mantê-lo desocupado era prejudicial ao funcionamento da JID. A finalidade do ato, informa, foi

‘preencher vaga disponível na JID com representante militar brasileiro apto a exercer as funções do

cargo, de modo que os trabalhos da Junta não fossem prejudicados’ (peça 51, p. 6-7).

9.7.Alega que esta Secretaria não demonstrou qualquer prova de que o suposto desvio de

finalidade teria ocorrido e que esta conclusão se baseia em presunções (peça 51, p. 7).

10.Os argumentos contidos no parecer citado nas razões de justificativa apresentadas pelo Sr.

Jaques Wagner são os mesmos presentes no Parecer 149/2016/CONJUR-MD/CGU/AGU (peça 41) e

foram analisados na peça 43 deste processo, itens 33 a 45. Nesse sentido, importa esclarecer que os

pareceres da AGU não vinculam o TCU.

11.Constata-se, assim, que as razões de justificativa apresentadas pelos representantes do Sr.

Jaques Wagner se limitaram a reafirmar conteúdo previamente analisado e a questionar a validade das

conclusões alcançadas no exame técnico realizado por esta Secretaria, não trazendo ao conhecimento

deste Tribunal quaisquer novos elementos capazes de corroborar os questionamentos feitos.

12.É mister esclarecer que se entende como ato antieconômico aquele que onera, indevidamente, o

erário, mesmo que praticado com a observância das formalidades legais, mas não atendendo ao

interesse público. Em que pese ter observado os requisitos legais, sob o aspecto formal, do ato praticado,

o Sr. Jaques Wagner não demonstrou que o envio de um 2º Tenente para ocupar cargo destinado a um

Primeiro-Sargento, com custo adicional ao erário, atenderia ao interesse público.

13.Nesse sentido, é importante destacar que, conforme os enunciados de jurisprudências desta

Corte de Contas abaixo reproduzidos, cabe ao gestor público comprovar a boa-fé presente nos seus atos.

O Sr. Jaques Wagner não foi capaz de comprovar a esta Corte de Contas que agiu de boa-fé, na busca do

interesse público, ao designar o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para cargo na JID.

‘A boa-fé deve ser aferida objetivamente, sendo necessário constatar algum ato ou fato capaz de

caracterizar a conduta zelosa e diligente do responsável, mediante prova nos autos’ (Acórdão 2399/2014

– Plenário, Relator: José Múcio);

‘A boa-fé, no âmbito dos processos do TCU, não decorre de presunção legal geral. Deve estar

corroborada em contexto fático e de condutas propício ao reconhecimento dessa condição em favor dos

responsáveis’ (Acórdão 8928/2015 – Segunda Câmara, Relator: Marcos Bemquerer);

‘Nos processos do TCU, a boa-fé dos responsáveis não pode ser simplesmente presumida, mas

efetivamente comprovada’ (Acórdão 1322/2007 – Plenário, Relator: Aroldo Cedraz).

14.Cumpre reforçar que, conforme registrado em análise no item 35 da peça 43, entende o

Tribunal de Contas da União que, mesmo nas nomeações em que está presente a discricionariedade do

302


gestor, é preciso fundamentar a seleção. A seleção em análise neste processo não foi adequadamente

fundamentada, motivo pelo qual mantém-se a conclusão de que o ato praticado teve como objetivo

atender a interesse próprio da autoridade.

15.Conforme pode ser observado no Acórdão 2278/2013 – 1ªC, relatado pelo Ministro José Múcio

Monteiro, há precedente nesta corte de contas de aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei

Orgânica do TCU, com base em violação ao princípio constitucional da impessoalidade.

16.Com o intuito de preservar o princípio constitucional da impessoalidade nas ações de

recrutamento e seleção realizadas no âmbito do Ministério da Defesa para designar servidores civis ou

militares para ocupar cargos no exterior, propor-se-á dar ciência a esse ministério de que a ocupação de

cargos que não sejam de confiança no exterior desamparada de processo seletivo público, com critérios

predefinidos, transparentes e objetivos, ofende os princípios da impessoalidade e da moralidade.

CONCLUSÃO

17.O Sr. Jaques Wagner não forneceu elementos que justifiquem, com base em critérios objetivos e

impessoais, a escolha do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para ocupar cargo na JID.

18.Em consonância com a jurisprudência desse Tribunal, diante das evidências analisadas às

peças 23 e 43 deste processo, como não foram trazidos ao conhecimento do TCU novos elementos que

comprovem a busca do interesse público no ato praticado, é incontroversa a conclusão de que a

nomeação do referido militar violou o princípio constitucional da impessoalidade e de que houve desvio

de finalidade no ato, o que o torna ilegítimo.

19.O envio de um 2º Tenente para ocupar cargo destinado a Primeiro-Sargento gerou um custo

adicional ao erário que, na ausência de justificativa válida, é antieconômico.

20.Deve, assim, estar o ex-Ministro da Defesa sujeito ao pagamento de multa, com base na Lei

Orgânica do TCU, art. 58, incisos II e III.


21.Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se:

a) aplicar ao Sr. Jaques Wagner, CPF 264.716.207-72, ex-Ministro da Defesa, a multa prevista no

art. 58, incisos II e III, da Lei 8.443/1992, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da

notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento

Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data

do Acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em

vigor;

b) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da

dívida, caso não atendida a notificação;

c) com fundamento no artigo 7º da Resolução TCU 265/2014, dar ciência ao Ministério da Defesa

de que a nomeação de militares e civis para provimento de cargos que não sejam de confiança no

exterior desamparada de processo seletivo público, com critérios predefinidos, transparentes e objetivos,

ofende os princípios da impessoalidade e da moralidade; e

d) encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido, assim como do relatório e do voto que o

fundamentarem, ao Comando do Exército e ao Ministério da Defesa.”

4.Estando o processo incluído na pauta para a apreciação, o advogado do responsável acostou o

memorial às Peças 55 e 57, argumentando, em síntese, que: i) o então ministro teria agido de boa-fé e

com a observância do interesse público na aludida nomeação; ii) o ato de designação teria preenchido os

requisitos legais exigíveis, inclusive quanto à motivação e à publicidade; iii) haveria suposta antinomia

entre o mencionado precedente jurisprudencial suscitado pela SecexDefesa e os fatos tratados nos autos.

5.Por seu turno, os representantes legais do Sr. Jacques Wagner acostaram, à Peça 58, o voto

apresentado pela Conselheira Suzana de Camargo Gomes, nos autos do Processo 00191.000474/2015-46

em trâmite na Comissão de Ética Pública da Presidência da República, e, assim, postularam que o TCU

desconsidere qualquer desvio de finalidade na referida designação, tendo em vista que, no aludido voto,

teria sido reconhecido que a Sra. Ideli Salvati não mais ocuparia qualquer cargo público e que o Sr.

303


Jeferson Figueiredo não possuiria qualquer vínculo familiar com o Sr. Jacques Wagner, não ficando

configurado o eventual caso de nepotismo.

6.Enfim, à Peça 59, por meio do Ofício nº 380/2017/CEP/PR, de 30 de março de 2017, a Comissão

de Ética Pública da Presidência da República solicitou que o TCU autorize o envio de cópia integral do

presente processo, para fins de instrução do já mencionado Processo 00191.000474/2015-46 (em

tramitação na referida comissão).

É o Relatório.

VOTO

Trata-se de representação autuada pela SecexDefesa, nos termos do Acórdão 2.148/2016-TCU-

Plenário, com vistas a apurar possível irregularidade na designação do 2º Tenente Músico do Exército

Jeferson da Silva Figueiredo, em 2015, para o cargo de ajudante na Subsecretaria de Serviços

Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa (SACS – JID), em Washington –

DC, além de possível irregularidade na designação do mesmo militar para visita técnica na Rússia, em

2014.

2.Preliminarmente, entendo que o TCU deve conhecer da presente representação, já que atendidos

os requisitos legais e regimentais de admissibilidade.

3.No mérito, por meio do aludido Acórdão 2.148/2016 (Peça 46), o Plenário do TCU autorizou a

presente fiscalização, tendo sido promovida a audiência do Sr. Jacques Wagner, na qualidade de então

Ministro de Estado da Defesa, pelo ato de designação do aludido militar para a SACS – JID com o móvel

de acompanhar a sua cônjuge no exercício de função na Organização dos Estados Americanos (OEA),

conforme amplamente divulgado pela mídia brasileira, a exemplo da edição on-line do Estado de São

Paulo, em 25/9/2015.

4.O Sr. Jacques Wagner acostou as suas razões de justificativa à Peça 51 e buscou refutar os

questionamentos veiculados, na mencionada audiência, pelo Ofício 717/2016-TCU/SecexDefesa (Peça

47) expedido na seguinte linha:

“(...) a) a nomeação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para o cargo de Ajudante da



a.1) realização de consulta ao Comando do Exército, motivado por interesse meramente particular,

para verificar a existência de cargo público a ser ocupado pelo referido militar em Washington - DC

D.C.;

a.2) desconsideração da informação prestada pelo Comando do Exército sobre a inexistência de

vaga que pudesse ser por ele ocupada em razão de sua qualificação militar (músico); e

a.3) inobservância do rito ordinariamente aplicado para a nomeação de militares em cargos no

exterior, que envolve rodízio entre as três Forças Singulares na indicação para a vaga e a realização de

processo seletivo com base em critérios objetivos e transparentes;

b) realização de ato administrativo antieconômico, ao designar o 2º Tenente para ocupar cargo

previsto para 1º Sargento, sem apresentar as devidas justificativas técnicas, gerando à União o custo

adicional no exercício da aludida função, com violação ao art. 58, inciso III, da Lei Orgânica do TCU.”

5.Após a análise final do feito, a SecexDefesa pugnou pela aplicação da multa prevista no art. 58, II

e III, da Lei 8.443, de 1992, ao responsável, sugerindo, ainda, o envio de ciência ao Ministério da Defesa

no sentido de que a nomeação de militares e civis para cargo ou função no exterior, sem a relação de

confiança institucional e sem a observância de critérios predefinidos, transparentes e objetivos, ofende os

princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, tendo a unidade técnica observado, em

304


suma, que a designação do 2º Ten. Jeferson da Silva Figueiredo para ocupar o aludido cargo na SACS-

JID foi antieconômica e baseada em critérios meramente pessoais e subjetivos, sem atentar para os

critérios técnicos e objetivos previamente definidos nas normas legais e regulamentares aplicáveis.

6. Incorporo os pareceres da unidade técnica a estas razões de decidir, sem prejuízo de, em

acréscimo, pugnar pela inabilitação temporária do referido responsável para o exercício de função pública

na administração federal e de promover a conversão do presente processo de fiscalização em tomada de

contas especial, pelos motivos que passo a expor.

I – Da designação do 2º Ten. Figueiredo para o cargo na SACS-JID.

7.A designação de militar das Forças Armadas (FFAA) para o exercício de missão no exterior tem

sido previamente submetida à sua aprovação em formal processo seletivo, com a observância das devidas

normas sobre os critérios técnico-objetivos, causando, no mínimo, estranheza a aludida designação do 2º

Ten. Figueiredo para a SACS – JID, com o único e evidente móvel pessoal e subjetivo de acompanhar a

cônjuge do militar e sem a devida aprovação no devido processo de seleção, já que essa medida não

apenas feriu o interesse público, diante da designação de pessoa não selecionada com a consequente

frustração do necessário sistema de mérito, mas também resultou em dano ao erário federal, diante do

dispêndio orçamentário em montante superior ao efetivamente necessário nos EUA.

8.Alguma estranheza, inicial, também foi causada pelo fato de o então Subtenente Músico do

Exército Jeferson da Silva Figueiredo ter sido designado para a aludida missão oficial na Rússia, em

2014, sem a aparente habilitação técnico-profissional dentro do escopo da correspondente visita técnica

ao exterior.

9.De todo modo, como os elementos contidos nos autos apontam para algum tipo de escolha técnica

do aludido militar com vistas a atuar, como intérprete, durante a missão na Rússia, deixo de arguir a

eventual ocorrência de irregularidade em relação a essa questão, não só porque se tratou de visita

temporalmente reduzida, sem maiores reflexos sobre os padrões de governança da Força Terrestre, mas

também porque os autos evidenciam que o correspondente ato de designação foi praticado pelo então

Ministro da Defesa Celso Amorim, no fim de 2013, mas fundamentado em escolha técnica promovida

pelo EMCFA.

10.Igual sorte, todavia, não milita em favor do ora responsável no que concerne à malsinada

designação do 2º Ten. Figueiredo para a SACS – JID nos EUA, salientando que, em linhas gerais, as

justificativas do Sr. Jacques Wagner, à Peça 51, foram fundamentalmente balizadas pelos mesmos

argumentos suscitados no Parecer n.º 139/2016/CONJUR-MD/CGU/AGU, emitido em resposta a

questionamentos do MPF, e no Parecer n.º 149/2016/CONJUR-MD/CGU/AGU (Peças 41 e 51), emitido

em resposta aos questionamentos da SecexDefesa.

11.Por essa linha, o responsável enfatizou, em síntese, os seguintes aspectos: i) teria competência

para designar militares à ocupação de cargos na JID; ii) não existiria, no âmbito do Ministério de Defesa,

“ato normativo disciplinando um processo seletivo para tal finalidade”; iii) teria independência, como

Ministro da Defesa, frente ao negativo posicionamento externado pelo Comando do Exército em relação à

ocupação do aludido cargo pelo referido 2º tenente músico; iv) não teriam sido tutelados interesses

pessoais na aludida designação, nem haveria desvio de finalidade nesse ato, não subsistindo, assim, a

possível ocorrência do consequente prejuízo; e v) a finalidade do ato teria consistido em “preencher vaga

disponível na JID com representante militar brasileiro apto a exercer as funções do cargo, de modo que

os trabalhos da Junta não fossem prejudicados”.

12.Ocorre, todavia, que a possível competência do ora responsável para a prática do aludido ato de

escolha do militar não tem o condão de afastar a referida irregularidade, pois, no presente caso concreto,

não se discutiu o suposto vício na competência baseada no Decreto nº 8.515, de 2015, mas se observou,

sim, a inegável ocorrência de vício no motivo, além do evidente desvio de finalidade na prática desse ato,

com ofensa aos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa.

305


13.Por esse ângulo, a suposta inexistência de ato normativo para disciplinar o aludido processo

seletivo no âmbito do Ministério da Defesa tende a reforçar o entendimento de que a escolha do referido

militar deveria ter respeitado os critérios objetivos disciplinados no âmbito do Comando do Exército,

segundo as suas normas aplicáveis, de modo a respeitar até mesmo o suscitado rodízio para a escolha

entre as aludidas Forças Singulares. E, nesse ponto, deve-se salientar que, no presente caso concreto, o

Exército Brasileiro tem regramento específico com vistas à seleção de pessoal para o exercício de

atividade no exterior, tendo a unidade técnica observado que:

“(...) 51.2. O rito, aplicado em casos análogos, para ocupar cargo na Junta Interamericana de

Defesa envolve: a comunicação pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas do Ministério da

Defesa (EMCFA/MD) das vagas disponíveis às Forças Armadas; a realização de processo seletivo

interno em cada Força; a indicação pelas Forças de militares para ocupar os cargos; a expedição de

portaria do Ministro da Defesa designando militares para ocuparem os cargos. A designação do 2º

Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para exercer o cargo de Ajudante da SACS/JID não seguiu este

rito (peça 23, itens 20-23).” (grifou-se e destacou-se)

14.Bem se vê que as informações prestadas ao TCU pelo Estado Maior Conjunto das Forças

Armadas – EMCFA (Peça 14) e pelo Gabinete do Comandante do Exército (Peça 18) evidenciam que o

envio de pessoal do Exército para atividade no exterior requer a instauração de processo seletivo e a

consequente decisão do Comandante do Exército, nos termos da IG 10-55 (Instruções Gerais para as

Missões no Exterior: aprovadas pela Portaria n.º 577/2013 do Comandante do Exército – Peça 18, p. 26).

15.Contudo, estranhamente, nem o EMCFA, nem a Secretaria-Geral do Ministério da Defesa, nem,

tampouco, o Comando do Exército foram formalmente instados a se manifestar oficialmente sobre a

indicação e a escolha do 2º Tenente Figueiredo para o cargo de ajudante da SACS – JID, tendo a referida

designação ficado apenas sob o arbítrio do então Ministro Jacques Wagner.

16.Todavia, segundo as informações do Gabinete do Comandante do Exército (Peça 18), as vagas

na JID são informadas periodicamente ao Ministério da Defesa pela representação brasileira na própria

JID (RBJID), para o devido processo seletivo no Exército, e, como bem destacou a unidade técnica (Peça

23, item 21), o cargo de ajudante da SACS – JID (posteriormente ocupado pelo 2º Tenente Figueiredo)

sequer fora informado pela JID entre as vagas disponíveis para a última seleção, em 2013 (antes da

designação do aludido militar).

II – Da ofensa às regras e aos princípios administrativos.

17.Ocorre que, por ocasião dessas disponibilizações de vagas pela JID, é que são listados os

requisitos mínimos de posto ou de graduação para a ocupação de cada cargo disponível e essa correlação,

no presente caso concreto, vinculava o aludido cargo de ajudante da SACS à graduação de 1º sargento (e

não ao posto de 2º tenente), ficando configurada, assim, a prática de ato antieconômico, em afronta ao art.

70 da CF88, além da grave ofensa à norma orçamentário-financeira, já que foram despendidos recursos

federais com o pagamento do 2º tenente no exterior para exercer atividades afetas à graduação de 1º

sargento, a despeito da inegável existência de vários sargentos no Brasil com igual ou superior habilitação

para o exercício dessas mesmas atividades a custos mais baixos.

18.Não fosse o bastante, restou materializada a ofensa até mesmo ao princípio da eficiência

administrativa, já que não havia nem mesmo compatibilidade em relação à qualificação do aludido 2º

tenente (músico), de sorte que o Comando do Exército se manifestou pela negativa da escolha do aludido

militar, após realizar os estudos preliminares em resposta ao informal contato do então Ministro da

Defesa, tendo o Comando do Exército tomado ciência, contudo, da posterior escolha do referido militar

apenas pela imprensa oficial, conforme atesta o Ofício nº 483 – A1.22/A1/GabCmtEx (Peça 18, p. 1-2),

de 24/11/2015, enviado ao TCU, nos seguintes termos:

“(...) c. Em relação aos pedidos formais e informais para que fosse praticado o aludido ato de

designação para o cargo na JID/OEA, informo a V Sa o seguinte:

306


1) O Comando do Exército não recebeu pedido formal a respeito do ato em tela.

2) Em 9 de junho do corrente ano, o Ministério da Defesa realizou contato informal com este

Gabinete versando sobre a possibilidade de designar o Ten. Figueiredo para missão em Washington —

EUA, tendo em vista o interesse do militar em acompanhar a cônjuge, na ocasião, designada para

cargo na Secretaria-Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA), nos Estados Unidos da

América.

3) Este Gabinete realizou, por meio da Assessoria de Pessoal, estudo preliminar sobre a

possibilidade do militar acompanhar a cônjuge no exterior. Fruto desse estudo, o Comando do Exército

informou ao Ministério da Defesa que o militar não teria possibilidade de ocupar cargo ou função em

Washington pelo fato de não haver vaga prevista para militares do Exército Brasileiro da qualificação

músico naquela cidade.

4) O Comando do Exército tomou conhecimento da designação do Ten. Figueiredo em 6 de agosto

de 2015, por meio do DOU n° 149, que publicou a Portaria n° 1.692/MD, de 5 de agosto de 2015

(Anexo 3), designando o militar para o cargo de Ajudante da Subsecretaria de Serviços Administrativos e

Conferências (SSAC) da JID, por dois anos, a contar de outubro de 2015.” (grifou-se e destacou-se).

19.Sobre essa questão, a unidade técnica registrou que, a despeito desse posicionamento negativo

do Comando do Exército em 9/6/2015, o então Ministério da Defesa promoveu o contato com a

representação brasileira na JID (Peça 33, p. 2), por intermédio do Ofício nº 124/2015 – RBJID, de

3/8/2015, e confirmou que o referido cargo de ajudante permanecia vago, por meio de resposta enviada ao

referido ministério ainda no mesmo dia 3/8/2015, salientando que, apenas dois dias depois (em 5/8/2015),

o 2º Tenente QAO Músico Figueiredo foi escolhido no âmbito dos militares do Exército e designado para

o referido cargo na SACS-JID, por força da Portaria 1.692/MD (Peça 2).

20.Importante relembrar, nesse ponto, que a oferta de vagas para a RBJID havia sido informada ao

Ministério da Defesa em outubro de 2013; mas, somente após a visita oficial do então Ministro da Defesa

Jacques Wagner à JID em Washington – D.C., entre 26/6 e 1º/7/2015, é que se deu o malsinado

andamento à futura ocupação do aludido cargo; devendo ser destacado, ainda, que, nas correspondentes

tratativas, sequer foram mencionadas as demais ofertas de cargos (mais 18 vagas na JID), de sorte que,

por essa linha, restou inequivocamente evidenciado o específico interesse pessoal de se movimentar

apenas o 2º Ten. Figueiredo para Washington – D.C., sem qualquer preocupação com a efetiva busca do

interesse público na ocupação dos cargos na JID.

21.O evidente interesse pessoal, direto ou indireto, do então ministro no sentido de designar

somente o 2º Ten. Figueiredo (e só podia ser ele) para a ocupação do referido cargo nos EUA, à custa do

erário federal, atendendo, assim, aos anseios meramente pessoais da Sra. Ideli Salvatti (na qualidade de

cônjuge do aludido militar, com algum nível de amizade junto ao então ministro), deveria ter impedido a

referida autoridade de praticar pessoalmente o mencionado ato de escolha e designação, por força dos

arts. 18, I, 19, parágrafo único, e 20 da Lei n.º 9.784, de 1999, que estabelecem:

“Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:

I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;

(...) Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à

autoridade competente, abstendo-se de atuar.

Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para

efeitos disciplinares.

Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou

inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e

afins até o terceiro grau.” (grifou-se e destacou-se)

22.Por conseguinte, não merece guarida nem mesmo a alegação do ora responsável no sentido de

que a decisão do Ministro da Defesa teria independência em relação ao negativo posicionamento do

Comando do Exército, já que, no presente caso concreto, além do descumprimento ao citado impedimento

técnico e legal, o TCU se depara com o evidente uso da máquina pública para apenas atender ao interesse

307


pessoal do referido militar e/ou da sua cônjuge, sem qualquer preocupação com o atendimento da

finalidade pública, desprezando até mesmo a existência de formal processo objetivo de seleção para a

honrosa designação de pessoal do Exército à ocupação de cargos perante a JID nos EUA.

23.De mais a mais, quando desprezou os aludidos critérios técnicos para a referida escolha do

militar, apegando-se a esses interesses meramente pessoais, o então ministro ofendeu o princípio da

legalidade administrativa (art. 37 da CF88), já que, em sintonia com a melhor doutrina, o referido

princípio impõe ao administrador não apenas o dever de respeitar a lei, fazendo aquilo que ela permite,

mas também o dever de sempre prestigiar a escolha técnica em detrimento da escolha meramente leiga.

24.No mesmo sentido, ao praticar arbitrariamente o aludido ato de escolha, o então ministro

incorreu até mesmo na prática de ato ilegítimo, com ofensa ao art. 70 da CF88, vez que, ao lado dessa

tormentosa ilegalidade e da já mencionada antieconomicidade, ele praticou o referido ato de designação

em contrariedade com o interesse público, dando ensejo, assim, à aplicação da multa fundada no art. 58,

incisos II e III, da Lei n.º 8.443, de 1992.

25.A ilegitimidade e a antieconomicidade do referido ato de designação do militar, com inegável

contrariedade ao interesse público, ficam ainda mais evidentes, quando se constata que:

a)em outubro de 2013, a demanda de recursos humanos para a JID foi comunicada à RBJID sem a

adoção de qualquer iniciativa pelo Ministério da Defesa para a ocupação dos cargos ofertados, mantendo-

se apenas os cargos já ocupados anteriormente por brasileiros nos EUA;

b) entre 26/6 e 1º/7/2015, o então ministro esteve na JID, em Washington – DC, e iniciou as

tratativas para a ocupação do referido cargo, mas, estranhamente, sequer tratou das demais ofertas de

cargos na JID, ficando evidenciado o específico interesse pessoal de movimentar apenas o 2º

Ten. Figueiredo para os EUA, sem qualquer preocupação com o interesse público na ocupação dos cargos

perante a JID;

c) em 9/7/2015 (22 meses depois do envio da citada demanda de recursos humanos para a JID), o

então ministro promoveu o referido contato informal com o Comando do Exército para verificar a

plausibilidade de se designar o 2º Ten. Figueiredo para o aludido cargo, a partir do inegável interesse

pessoal do militar e da sua cônjuge no deslocamento para os EUA, tendo o Comando do Exército

externado, todavia, o seu entendimento de que não se constatava o interesse público na ocupação da

referida vaga por oficial com a especialidade de músico;

d)em 3/8/2015, contudo, o Ministério da Defesa fez o contato formal com a JID e, no mesmo dia,

confirmou a existência da vaga para o cargo de ajudante na SACS-JID; devendo ser salientado, nesse

ponto, que o aludido cargo estava desejavelmente destinado à graduação de 1º sargento com vistas, em

suma, ao exercício das seguintes atividades: i) assistir aos requerimentos funcionais do diretor da SACS;

e ii) cuidar do registro e controle dos documentos oficiais das divisões da SACS (Peça 37, p. 4);

e)em 4/8/2015, o Estado Maior Conjunto das FFAA emitiu a resumida Nota Explicativa n.º

33/SCOA/CAE/EMCFA-MD, com o suposto intuito de subsidiar a assinatura do correspondente ato de

designação do 2º Ten. Figueiredo, mas essa nota foi claramente expedida sem nenhuma fundamentação

ou referência técnica, fazendo expressa referência tão somente ao fato de o referido militar ter sido

“indicado pelo Ministro da Defesa”;

f) em 5/8/2015, o então ministro expediu a Portaria 1.692/MD e, assim, promoveu a escolha e a

designação do 2º Ten. Figueiredo para o referido cargo de ajudante, a despeito de o cargo estar vago há

mais de 2 anos e de o militar ostentar a especialidade de músico, além de não contar com a devida

aprovação em objetivo processo de seleção por critério técnico, promovendo, ainda, o desnecessário

dispêndio orçamentário com a remuneração do 2º tenente nos EUA, em vez de optar pelo menor

dispêndio com a remuneração de 1º sargento.

26.Ao tomar ciência desses fatos, entre os diversos pontos da diligência promovida junto ao

EMCFA, a unidade técnica arguiu se existe processo seletivo para a escolha de militares designados à

JID, além de indagar sobre “os critérios objetivos que deram amparo à movimentação para o exterior

(...), apresentando a cópia de todo o processo de indicação, de escolha e de nomeação do aludido

308


militar”. E, por meio do Memorando n.º 63/SCIE/CAE/EMCFA-MD, de 10/3/2016, a Subchefia de

Inteligência Estratégica respondeu, respectivamente, que “as Forças Singulares contribuem com

processos de seleção para a indicação de militares aos cargos na RBJID, JID ou Colégio Interamericano

de Defesa (...)”, além de responder que: “(...) A indicação e a escolha [do referido militar] foram

realizadas pelo Ministro da Defesa e a nomeação por meio da Portaria n.º 1.692/MD (...)”, sem indicar

ou apresentar a cópia de qualquer processo técnico para a mencionada escolha; ficando, assim,

evidenciado nos autos que não teriam sido observados os suscitados critérios objetivos.

27.Por essa linha, os elementos contidos nos autos bem evidenciam que o ato de designação do 2º

Ten. Figueiredo para o referido cargo nos EUA foi arbitrariamente (e não discricionariamente) praticado

pelo então Ministro da Defesa Jacques Wagner, vez que conduzido sem nenhum critério técnico para a

escolha do referido militar e destinado apenas a atender o interesse pessoal do tenente e da sua cônjuge,

com inegável e injustificado desprezo à posição técnica sustentada pelo Comando do Exército no sentido

de que “o militar não teria possibilidade de ocupar cargo ou função em Washington pelo fato de não

haver vaga prevista para militares do Exército Brasileiro da qualificação músico naquela cidade”. E

deve ser destacado, nesse ponto, que, até mesmo na designação desse mesmo militar para a já mencionada

missão na Rússia, o então Ministro da Defesa Celso Amorim não ousou praticar o correspondente ato sem

a devida e necessária fundamentação técnica, a ponto de, nesse sentido, os itens 51 e 52 do Parecer n.º

139/2016/CONJUR-MD/CGU/AGU (Peça 41) terem esclarecido que:

“(...) 51. Em apoio, registra-se ainda que os integrantes da comitiva para esta missão externa [na

Rússia] foi selecionada discricionariamente pela área técnica deste Ministério, in casu o Estado-Maior

Conjunto das Forças Armadas, cabendo ao Ministro de Estado da Defesa apenas a edição da portaria

de designação.

52. Como prova do acima afirmado, segue anexo cópia do expediente de NUP nº

60200.000127/201670 (Anexo VII), que demonstra que a referida comitiva foi selecionada por meio de

Nota Explicativa do então Chefe do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, de 27 de novembro

de 2013.” (grifou-se e destacou-se)

28.Os elementos contidos nos autos evidenciam também que, previamente à sua designação, o

aludido militar não foi submetido à necessária avaliação técnico-profissional pelo Exército para o

exercício do referido cargo, não só porque a mencionada Portaria 1.692/MD, de 5/8/2015, sequer fez

referência a qualquer parecer ou processo de fundamentação para a prática desse ato administrativo, tendo

o Parecer n.º 149/CONJUR-MD/CGU/AGU sido emitido apenas em 15/3/2016 (bem depois da Portaria

1.692/MD), mas também porque, ao ser indagada sobre a comprovação da qualificação do militar para o

cargo, a RBJID encaminhou a correspondente documentação, por meio do Ofício n.º 41 – RBJID/2016,

fazendo anotar a seguinte manifestação: “Atendendo à solicitação contida no documento de referência,

remeto a VExa os documentos anexos, apresentados pelo 2º Ten. QAO FIGUEIREDO, em 4 de março de

2016.” (destacou-se)

29.A designação do aludido oficial do Exército – no posto de 2º tenente – por ato do então ministro

para ocupar o mencionado cargo desejavelmente destinado à graduação de 1º sargento, sem a devida

justificativa de ordem técnica, sem a necessária fundamentação em processo administrativo específico e

sem a prévia anuência ou ciência formal do Comando do Exército, causa ainda mais estranheza, quando

se observa que, além de frustrar todo o sistema de mérito na designação de sargentos para missões no

exterior, o então ministro simplesmente desprezou a existência de opções legais para o 2º tenente

acompanhar a sua cônjuge nos EUA, a exemplo da concessão da licença prevista no art. 69 da Lei n.º

6.880, de 1980, e, assim, desrespeitou o parâmetro hierárquico para a ocupação do referido cargo, com

contundente ofensa aos arts. 20, § 2º, e 21, caput, da Lei n.º 6.880, de 1980, que determinam:

“Art. 20. (...) § 2º As obrigações inerentes ao cargo militar devem ser compatíveis com o

correspondente grau hierárquico e definidas em legislação ou regulamentação específicas.

Art. 21. Os cargos militares são providos com pessoal que satisfaça aos requisitos de grau

hierárquico e de qualificação exigidos para o seu desempenho.” (grifou-se e destacou-se)

309


30.Bem se sabe que, no exercício da direção superior das FFAA, o então Ministro da Defesa “podia

muito”, mas, por força do princípio republicano, ele “não podia tudo”, e, por esse ângulo, ele deveria ter

se submetido aos princípios da hierarquia e da disciplina (art. 142 da CF88), devendo-se salientar, nesse

ponto, que, no ambiente militar, não há sequer lógica jurídico-administrativa na designação de um 2º

tenente para a ocupação de uma vaga prevista para um 1º sargento.

30.Ocorre que, em respeito ao princípio da disciplina, o então ministro deveria ter obedecido as

normas do Exército sobre o pessoal militar da Força Terrestre, ao tempo em que, pelo princípio da

hierarquia, o então ministro não deveria ter promovido a designação do 2º tenente músico do Exército

sem a prévia anuência ou, pelo menos, sem a prévia consulta formal ao Comando do Exército; devendo

ter agido, assim, por força do art. 14 da Lei n.º 6.880, de 1980, que determina:

“Art. 14. A hierarquia e a disciplina são a base institucional das Forças Armadas. A autoridade e

a responsabilidade crescem com o grau hierárquico.

§ 1º A hierarquia militar é a ordenação da autoridade, em níveis diferentes, dentro da estrutura

das Forças Armadas. A ordenação se faz por postos ou graduações; dentro de um mesmo posto ou

graduação se faz pela antigüidade no posto ou na graduação. O respeito à hierarquia é consubstanciado

no espírito de acatamento à seqüência de autoridade.

§ 2º Disciplina é a rigorosa observância e o acatamento integral das leis, regulamentos, normas e

disposições que fundamentam o organismo militar e coordenam seu funcionamento regular e

harmônico, traduzindo-se pelo perfeito cumprimento do dever por parte de todos e de cada um dos

componentes desse organismo. (...)” (grifou-se e destacou-se).

31.Por essa vertente, assim como o Comando do Exército não poderia simplesmente se recusar a

cumprir um formal pedido de designação eventualmente expedido pelo Ministro da Defesa, devendo

fundamentar, contudo, a sua possível discordância, o Ministro da Defesa não poderia simplesmente ter

desprezado a autoridade constitucional do Comandante do Exército sobre o seu pessoal militar, por meio

do indigitado contato informal, devendo ter promovido a prévia e formal consulta ao Comando do

Exército sobre a habilitação, ou não, do aludido militar para a ocupação do almejado cargo.

32.Cai por terra, assim, toda a linha de defesa do responsável, restando efetivamente comprovado o

evidente desiderato da Portaria 1.692/MD no sentido de tão somente favorecer o interesse meramente

pessoal do mencionado militar e/ou da sua cônjuge, vez que o ato de escolha e designação do 2º Ten.

QAO Músico Figueiredo pelo então Ministro da Defesa para o referido cargo na SACS-JID se mostrou

flagrantemente irregular, além de contrário ao interesse público, já que a aludida designação foi inegável

e indevidamente promovida, nas seguintes condições:

i) em curtíssimo interregno de tempo, a despeito da disponibilidade das 19 vagas na JID por mais de

22 meses;

ii) sem a demonstração da premente necessidade pública de se ocupar aquele – e apenas aquele –

cargo na JID, diante da manutenção dos outros 18 cargos vagos;

iii) sem a formal anuência ou a formal consulta prévia junto ao Comando do Exército;

iv) sem a prévia aprovação do militar em específico processo objetivo de seleção técnica;

v) sem a prévia avaliação e aprovação da qualificação do militar para o cargo;

vi) sem a prévia fundamentação do ato de escolha do militar por meio de processo administrativo

específico;

vii) sem a observância da prévia e informal manifestação do Exército sobre a incompatibilidade da

especialidade do referido militar como músico;

viii) sem a observância do princípio da impessoalidade, entre outros princípios e preceitos, já que a

vaga foi arranjada apenas para aquele militar (e somente para ele);

ix) sem a avaliação das opções legais para o aludido militar acompanhar a sua cônjuge nos EUA, a

exemplo da concessão de licença para tratar de interesse particular prevista no art. 69 da Lei n.º 6.880, de

1980; e

310


x) sem a observância da economicidade no desembolso dos recursos federais, já que se optou pelo

maior dispêndio orçamentário com a lotação do aludido 2º tenente nos EUA, em vez do menor dispêndio

com a ocupação do cargo por um 1º sargento.

III – Das providências adicionais pelo TCU.

33.Peço licença, portanto, para pugnar pela pronta adoção de providências adicionais no sentido de

o TCU promover a conversão da presente representação em tomada de contas especial (TCE) e de

decretar a inabilitação temporária do responsável para o exercício de função pública na administração

federal, diante da gravidade da aludida irregularidade, indo, assim, para além da proposta da unidade

técnica pela mera aplicação da multa legal.

34.Ocorre que, no presente caso concreto, não se detectou uma mera falha no provimento de um

cargo em comissão ou algo parecido, mas se verificou a prática de grave irregularidade consubstanciada

na deliberada designação do agente público para a ocupação de cargo nos EUA com o único propósito de,

até financeiramente, favorecer o 2º tenente no acompanhamento da sua cônjuge nos EUA, desprezando,

para tanto, vários preceitos e princípios da administração pública, além de promover o maior dispêndio de

recursos públicos federais, com injustificado dano ao erário.

35.Bem se vê que a aludida designação do 2º Tenente Figueiredo para ocupar o cargo

desejavelmente destinado à graduação de 1º sargento, nos EUA, resultou em efetivo dano ao erário

federal e, por isso, o TCU deve promover a necessária conversão da presente representação em processo

de tomada de contas especial, nos termos do art. 47 da Lei Orgânica do TCU.

36.A própria unidade técnica, a despeito de considerar em seus cálculos tão somente as parcelas de

Retribuição Básica (US$ 3.835,00), de Gratificação por Tempo de Serviço (US$ 1.150,50) e de

Indenização de Representação no Exterior (US$ 2.301,00), indicou que, ao final da missão de dois anos, o

2º Ten. Figueiredo terá percebido a quantia de US$ 174.876,00 em contraponto com o desejável valor de

US$ 133.384,37 que seriam despendidos com o 1º sargento, a partir da seguinte manifestação técnica

(Peça 43):

“(...) 30.Os cálculos realizados foram sistematizados na tabela abaixo. Cabe observar que se trata

de estimativa em que não foram consideradas todas as parcelas da remuneração, o aumento de 1% na

gratificação por tempo de serviço ao completar mais um ano de serviço, décimo terceiro salário,

adicional de férias etc.

Parcelas da remuneração 2º Tenente com 30

anos de serviço

Primeiro-Sargento

com 22 anos de

serviço

Retribuição

Básica

Índice da tabela A II do

Anexo à Lei 5.809/72 50 43

Fator de Conversão 26 26

Fator de Correção 1+1,95 1+1,95

= US$ 3.835,00 US$ 3.298,10

Gratificação

por Tempo de

Serviço

Tempo de Serviço 30 22

= US$ 1.150,50 US$ 725,58

Indenização de

Representação

no Exterior

Índice da tabela B do

Anexo I ao Decreto

71.733/73

30 20

Índice do Anexo II ao

Decreto 71.733/73 para

Washington D.C.

76,7 76,7

311


= US$ 2.301,00 US$ 1.534,00

TOTAL

MENSAL

US$ 7.286,50 US$ 5.557,68

TOTAL

para 2 anos

US$ 174.876,00 US$ 133.384,37

31.Percebe-se, ao observar as estimativas representadas na tabela acima, que ao indicar o 2º

Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, o Ministro da Defesa optou pela alternativa mais onerosa à

União, incorrendo em custo adicional da ordem de 30%, ou US$ 40 mil, possivelmente ultrapassando os

limites de sua discricionariedade.

32.Caso não seja apresentada argumentação que demonstre objetivamente que apenas o 2º Tenente

Jeferson da Silva Figueiredo estava apto a ocupar o cargo de Ajudante da SACS, não havendo Primeiro-

Sargento ou Suboficial que preenchesse os requisitos da JID, pode estar caracterizado ato de gestão

antieconômico de que resulte injustificado dano ao erário, que nos termos do art. 58, inciso III, da Lei

Orgânica do TCU, sujeita o responsável a multa. Neste sentido, cabe ressaltar que foram solicitados ao

Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, com conhecimento do Ministério da Defesa, todos os

pareceres e documentos produzidos na análise do pedido que resultou no envio do 2º Tenente Jeferson

da Silva Figueiredo. No entanto, na manifestação enviada em resposta à diligência, não foi repassado a

esta Corte de Contas qualquer documento que justifique o envio de um 2º Tenente para vaga destinada

a Primeiro-Sargento.” (grifou-se e destacou-se)

37.A gravidade de toda essa situação é cristalina, diante da evidente ofensa a inúmeros princípios

administrativos e a várias regras legais, de sorte que, guardando as devidas proporções, o presente caso

concreto tende a revisitar o passado deste Tribunal de Contas da União junto à memorável história de

Serzedello Corrêa, a partir do brilhante trabalho apresentado ao TCU pelo respeitável Auditor

Federal Artur Adolfo Cotias e Silva (O Tribunal de Contas da União na história do Brasil: evolução

histórica, política e administrativa – monografia vencedora do prêmio Serzedello Corrêa, 1998, p. 47),

quando registrou que:

“(...) O episódio mais estrepitoso da principiante história do Tribunal ocorreu a três meses da

instalação, em abril de 1893. O vice-presidente Floriano Peixoto determinou a seu ministro da Viação,

Limpo de Abreu, que nomeasse um cidadão, Pedro Paulino da Fonseca, irmão de seu antecessor, o

marechal Deodoro da Fonseca, pagando-lhe um conto de réis por mês. Findo o primeiro mês, Limpo de

Abreu mandou que lhe pagassem o vencimento e o Tribunal de Contas, reputando o ato como ilegal, por

ausência de dotação orçamentária, negou-lhe o registro, devolvendo o aviso ao ministro da Viação.

O acontecimento, chegando ao conhecimento de Floriano Peixoto por despacho de Limpo de

Abreu, desagradou profundamente ao vice-presidente, que comentou: ‘São coisas do meu amigo ministro

da Fazenda, que criou um tribunal superior a mim. Precisamos reformá-lo.’ Dito isso, mandou chamar

seu ministro da Fazenda, Serzedello Corrêa, e o interpelou sobre se já havia no país quem mandasse

mais do que ele, em alusão ao Tribunal. O ministro da Fazenda respondeu-lhe com tranqüilidade: ‘Não.

Superior a V.Exa., não. Quando V.Exa. está dentro da lei e da Constituição, o Tribunal cumpre as suas

ordens. Quando V.Exa. está fora da lei e da Constituição, o Tribunal lhe é superior. Reformá-lo, não

podemos. O meu colega não podia criar lugar para dar a Pedro Paulino. Só o Congresso poderia fazê-

lo. Portanto, o que realizou foi ilegal.’

Passados oito dias, Floriano, não satisfeito com a atitude, elaborou e enviou ao ministro da

Fazenda minuta de decretos reformando o Tribunal, acompanhada de lacônico bilhete: ‘Mande fazer e

traga, que quero assinar amanhã’. A reforma pretendida modificava, basicamente, o sistema de registro,

impondo ao Tribunal a figura do registro sob protesto.

Em famosa correspondência datada de 27 de abril de 1893, dirigida ao marechal Floriano Peixoto,

Serzedello, em defesa do Tribunal, demitiu-se da pasta da Fazenda, citando o ministro da Itália e dizendo

do Tribunal como ‘... um recurso que tinha eu contra os meus próprios erros.’ E completou, ainda:

‘Esses decretos anulam o Tribunal de Contas, o reduzem a simples chancelaria do Ministério da

312


Fazenda, tiram-lhe toda a independência e autonomia, deturpam os fins da instituição, e permitirão ao

Governo a prática de todos os abusos e vós os sabeis — é preciso antes de tudo legislar para o futuro.’

E arrematou, demitindo-se: ‘Pelo que venho de expor, não posso, pois, Marechal, concordar e

menos referendar os decretos a que acima me refiro e por isso rogo vos digneis de conceder-me a

exoneração do cargo de Ministro da Fazenda, indicando-me sucessor.’ (...).“

38.Lamentavelmente, todavia, o presente caso concreto não trata da recusa em praticar ato ilegal,

mas da indevida prática, pelo então Ministro da Defesa Jacques Wagner, de ato flagrantemente ilegal e

ilegítimo, sem a observância dos necessários critérios técnicos, da devida avaliação objetiva, do

imprescindível atendimento ao interesse público e, até mesmo, da indeclinável economicidade na

aplicação dos recursos federais, para além de todas as outras ofensas aos referidos ditames legais e aos

mencionados princípios constitucionais.

39.O Sr. Jacques Wagner deve, então, responder pessoalmente no âmbito da aludida TCE pelo dano

causado ao erário no montante estimado, mínimo, de US$ 41.491,63 (US$ 174.876,00 menos

US$ 133.384,37), vez que, sem a necessária e objetiva justificativa técnica, ele deu causa ao

desnecessário dispêndio desse montante, devendo ser apurado, ainda, o eventual acréscimo, nesse dano,

resultante da diferença incorrida sobre outros dispêndios orçamentários decorrentes da designação do

aludido 2º tenente para o cargo nos EUA (no lugar da mais econômica designação de um 1º sargento).

40.Por outro lado, o grau de responsabilidade, ou não, do 2º Ten. Figueiredo pelo aludido dano ao

erário deve ser melhor avaliado no âmbito da aludida TCE, pela ponderação de outros fatores, podendo-se

citar, nesse sentido, o fato de o referido militar ter percebido os referidos valores públicos em

contraprestação pelos seus serviços no exterior.

41.De todo modo, diante da grave infração à norma orçamentário-financeira e da prática de ato

ilegítimo e antieconômico com dano ao erário, mostra-se adequada a proposta da unidade técnica no

sentido de aplicar a multa prevista no art. 58, incisos II e III, da Lei n.º 8.443, de 1992, ao aludido

responsável pelo seu valor máximo, sem prejuízo, contudo, de o TCU também inabilitá-lo para o

exercício de função pública na administração federal pelo período de 6 (seis) anos, diante da já

demonstrada gravidade de toda a infração cometida no presente caso concreto.

IV – Das considerações finais.

42.Enfim, no que concerne ao voto apresentado pela Conselheira Suzana de Camargo Gomes, no

bojo do processo de apuração ética sob o n° 00191.000474/2015-46 (Peça 58), ele não tem o condão de

modificar a situação do ora responsável, não apenas porque o referido processo foi arquivado apenas em

relação à Sra. Ideli Salvatti, mas também porque, no presente caso concreto, deve-se aplicar o princípio

da independência das instâncias; devendo-se salientar, contudo, que o TCU pode deferir o correspondente

pedido de cópia integral destes autos (Peça 59) e que os esclarecimentos finais apresentados pelos

advogados do responsável às Peças 55 e 57, a título de memorial, também não se mostram capazes de

afastar as irregularidades perpetradas pelo Sr. Jacques Wagner.

43.Já no que concerne à possível ocorrência do suscitado nepotismo, a situação tende a ser melhor

investigada pelo Ministério Público Federal (MPF), em vez do TCU, a partir das possíveis tratativas

encetadas pela Sra. Ideli Salvatti, no exercício da sua função pública junto à OEA, para que o então

Ministro da Defesa Jacques Wagner promovesse a designação do 2º Ten. Figueiredo (cônjuge da Sra.

Ideli) para a ocupação do aludido cargo (junto dela nos EUA), devendo, para tanto, o TCU remeter cópia

da presente deliberação ao MPF para a adoção das providências cabíveis, até porque os ilícitos

perpetrados no presente caso concreto tendem a ser enquadrados no art. 11, inciso I, da Lei n.º 8.429, de

1992, e no art. 321 do Decreto-Lei n.º 2.848, de 1940, entre outros dispositivos legais.

44.Deve-se anotar, contudo, que, no presente caso concreto, não se discutiu a capacidade

profissional do 2º Ten. Figueiredo no exercício de suas atribuições perante o Exército Brasileiro, até

porque o aludido militar deve ter os seus predicados e méritos profissionais, mas se discutiu, sim, todo o

313


procedimento de escolha desse militar sem a observância do processo de seleção regularmente instituído

no âmbito das FFAA para o aludido cargo na SACS-JID, resultando em vício no motivo e em desvio de

finalidade do correspondente ato de designação, além de ofensa às regras aplicáveis e aos princípios

constitucionais da impessoalidade, da moralidade, da legalidade, da eficiência, da legitimidade e da

economicidade, entre outros valores e preceitos constitucionais e legais.

45.A presente representação não se debruçou, assim, sobre a discricionariedade na prática de um

mero ato de designação para cargo público, mas sobre a acentuada arbitrariedade praticada pelo então

Ministro da Defesa com o móvel de apenas atender ao interesse meramente particular do aludido militar e

da sua cônjuge, sem a menor preocupação com o necessário atendimento do interesse público e com a

economicidade dos recursos públicos federais.

46.Fácil de ver que, no presente caso concreto, o referido ato de designação para o aludido cargo na

SACS-JID não foi praticado em prol de mais um militar do Exército, mas, apenas, em favor do cônjuge

da Sra. Ideli Salvatti, com o evidente propósito de permitir que ele se deslocasse a serviço (com a

respectiva remuneração) para os EUA, ainda que à custa de maior dispêndio em desfavor do erário

federal; restando bem claro, nos autos, que a vaga foi arranjada para o 2º Ten. Figueiredo, e somente para

ele (se não fosse para ele, não seria para mais ninguém), a despeito de isso resultar na injustificada

inobservância dos critérios técnicos de seleção prévia devidamente normatizados no âmbito do Exército

Brasileiro.

47.Por tudo isso, entendo que o TCU deve conhecer da presente representação para, no mérito,

considerá-la parcialmente procedente, de sorte a rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr.

Jacques Wagner e, assim, aplicar-lhe a multa prevista no art. 58, II e III, da Lei n.º 8.443, de 1992, sem

prejuízo de inabilitá-lo para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na administração

federal, pelo período de 6 (seis) anos, e de determinar a conversão da presente representação no devido

processo de TCE, com a autorização para a citação dos responsáveis pelo dano ao erário no montante

estimado, mínimo, de US$ 41.491,63, devendo a unidade técnica apurar, ainda, o eventual acréscimo,

nesse dano, resultante da diferença incorrida sobre outros dispêndios orçamentários decorrentes da

designação do aludido 2º tenente para o cargo nos EUA (no lugar da mais econômica designação de um

1º sargento).

48.Deixo de pugnar, contudo, pela eventual busca da responsabilização das demais autoridades do

Exército e até do Ministério da Defesa, pois, ao final do presente processo, restou confirmado que a

irregularidade foi perpetrada única e exclusivamente pelo então ministro, sem a participação das demais

autoridades e, em boa medida, até sem a prévia anuência e a formal ciência do Comando do Exército.

V – Das ponderações suscitadas durante a sessão de julgamento do presente feito.

49.De mais a mais, Senhor Presidente, anoto que as ponderações suscitadas pelo ilustre Ministro-

Revisor José Múcio Monteiro, na presente sessão de julgamento, não correspondem à realidade dos autos

e, por essa linha, destaco que: i) há e havia, sim, norma específica sobre a referida designação do militar

do Exército, a exemplo da IG 10-55 (Instruções Gerais para as Missões no Exterior), para além das regras

previstas na Lei n.º 9.784, de 1999, e na Lei n.º 6.880, de 1980, tendo essas normas sido flagrantemente

desprezadas pelo então ministro; ii) a aplicação da aludida multa em conjunto com a referida inabilitação

do responsável para o exercício de função pública na administração federal não se mostra contrária ao

princípio da proporcionalidade, até porque o então ministro desrespeitou gravemente 8 (oito) princípios

constitucionais e vários preceitos normativos, além do princípio republicano, com o único propósito de

atender ao interesse pessoal da ex-senadora e do aludido militar na sua movimentação (remunerada) para

os EUA, a despeito de isso resultar em maior dispêndio para o erário e contrariar a manifestação técnica

do Comando do Exército; iii) o dano ao erário está devidamente demonstrado nos autos, já que o aludido

ato de designação resultou, desnecessariamente, em maior dispêndio orçamentário nos EUA, e, nesse

ponto, relembro que a mencionada legislação veda a designação de oficial (2º tenente) para ocupar vaga

314


de graduado (1º sargento), podendo a suscitada contraprestação de serviço ser usada, assim, para afastar o

débito tão somente em relação ao 2º Ten. Figueiredo, de tal modo que a responsabilidade pela reparação

do aludido dano ao erário deve ser mantida em desfavor do então ministro, como autoridade praticante do

ato danoso.

Ante todo o exposto, peco licença ao ilustre Ministro-Revisor José Múcio para dissentir do seu

posicionamento e, assim, manter o meu voto no sentido de que o Acórdão do TCU seja prolatado nos

seguintes termos:

“9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos legais e regimentais de


9.2. rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. Jacques Wagner;

9.3. aplicar ao Sr. Jacques Wagner a multa prevista no art. 58, incisos II e III, da Lei n.º 8.443, de

1992, no valor de R$ 58.269,07 (cinquenta e oito mil, duzentos e sessenta e nove reais e sete centavos),

fixando o prazo de 15 (quinze) dias contados da notificação deste deliberação, para que comprove,

perante o Tribunal (art. 214, III, “a”, do RITCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro

Nacional, atualizada monetariamente na forma da legislação em vigor;

9.4. considerar grave a infração cometida pelo Sr. Jacques Wagner, nos termos do art. 60 da Lei

n.º 8.443, de 1992, e do art. 270, § 1º, do RITCU;

9.5. inabilitar o Sr. Jacques Wagner para o exercício de cargo em comissão e função de confiança

na administração federal pelo período de 6 (seis) anos, nos termos do art. 60 da Lei n.º 8.443, de 1992, e

do art. 270 do RITCU;

9.6. determinar a conversão da presente representação em processo de tomada de contas especial,

por meio de cópia integral destes autos, nos termos do art. 47 da Lei n.º 8.443, de 1992, autorizando,

desde já, a citação dos responsáveis, Sr. Jacques Wagner e 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, pelo

dano ao erário no montante, mínimo, de US$ 41.491,63, devendo a unidade técnica apurar, ainda, o

eventual acréscimo, nesse dano, resultante da diferença incorrida sobre outros dispêndios orçamentários

decorrentes da designação do aludido 2º tenente para o cargo nos EUA, sem prejuízo de manter a

salvaguarda do sigilo apenas em relação à Peça 18 destes autos, por conter cópia do contracheque do 2º

Ten. Figueiredo, com os seus dados bancários;

9.7. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, II, da Lei 8.443, de 1992, a cobrança judicial da

dívida apontada no item 9.3 deste Acórdão, caso não atendida a notificação;


RITCU, o parcelamento da dívida apontada no item 9.3 deste Acórdão em até 36 (trinta e seis) parcelas

mensais e sucessivas, sobre as quais incidirão a atualização monetária e os correspondentes acréscimos

legais, esclarecendo ao responsável que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no

vencimento antecipado do saldo devedor, sem prejuízo das demais medidas legais;

9.9. determinar que o Ministério da Defesa abstenha-se de promover a designação de militar das

Forças Armadas para a ocupação de cargo no exterior sem a demonstração da necessidade de se prover

o cargo, sem a formal anuência ou a formal consulta prévia junto ao respectivo Comando da Força


prévia e objetiva avaliação da qualificação do militar para o cargo, sem a prévia fundamentação do ato

de escolha do militar por meio de processo administrativo específico, sem o devido respeito ao princípio

da impessoalidade, entre outros princípios e preceitos aplicáveis, e sem a observância da economicidade

no dispêndio dos recursos federais, devendo atentar, assim, para o devido respeito aos princípios





9.10. encaminhar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamenta,

ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e ao Ministério da Transparência,

315


Fiscalização e Controladoria-Geral da União, para a adoção das medidas necessárias a inabilitação

aplicada pelo item 9.5 deste Acórdão;


ao Ministério da Defesa, ao Comando do Exército, ao Comando da Marinha e ao Comando da

Aeronáutica, para ciência e adoção das providências eventualmente cabíveis;


acompanhado, ainda, de cópia de todo o presente processo, à Comissão de Ética Pública da Presidência

da República, em resposta ao seu Ofício nº 380/2017/CEP/PR, de 30 de março de 2017; e


à Procuradoria da República no Distrito Federal, para ciência e adoção das providências judicias

cabíveis, diante, especialmente, da possível pratica de ilícitos previstos no art. 11, inciso I, da Lei n.º

8.429, de 1992, e no art. 321 do Decreto-Lei n.º 2.848, de 1940, entre outros dispositivos legais.”

DECLARAÇÃO DE VOTO

Ao tempo em que me congratulo com o Relator pelo voto apresentado, peço vênias para divergir de

suas conclusões.

Segundo a Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública

(SecexDefesa), a designação de Jeferson da Silva Figueiredo, Segundo Tenente Músico do Quadro

Auxiliar de Oficiais, para o exercício do cargo de Ajudante da Subsecretaria de Serviços Administrativos

e de Conferências (SACS) da JID, em Washington-DC, Estados Unidos da América, violaria o princípio

constitucional da impessoalidade e caracterizaria desvio de finalidade, o que tornaria o ato ilegítimo. Da

mesma forma, ao nomear um Segundo Tenente para ocupar cargo supostamente destinado a Primeiro-

Sargento, existiria um ato antieconômico.

Esse posicionamento, acolhido pelo Relator, estaria a fundamentar a aplicação de multa ao então

Ministro de Estado da Defesa, Jaques Wagner, autoridade responsável pela designação.

De início, destaco que a unidade técnica e o Relator não apontaram qualquer descumprimento a

dispositivo legal específico vigente: (i) houve consenso quanto à competência, do Ministro de Estado,

para proceder à referida designação, com fundamento nos termos do art. 8º do Regulamento da

Representação Brasileira na Junta Interamericana de Defesa – RBJID; (ii) não existiam normativos que

exigissem a realização de procedimento seletivo para designações da espécie.

Friso, uma vez mais: não houve violação a dispositivo legal específico.

Os pareceres afirmam que: (i) o cargo já estava vago há 22 meses, o que revelava a desnecessidade

de sua ocupação; (ii) a designação de um Segundo Tenente, para a ocupação de cargo que poderia ser

ocupado por um Primeiro-Sargento, trouxe “ônus indevido”.

Dissinto de ambos os argumentos.

A ocupação do cargo subsume-se a um juízo de oportunidade, próprio e privativo da autoridade

competente. O pressuposto é de que, se o cargo existe, pode ser preenchido, desde que o designado

preencha os requisitos exigidos para o desempenho das funções. Caso contrário, deveria ter sido extinto.

Por outro lado, não há que se falar na existência de ato antieconômico. Contrariamente ao que

afirmam os pareceres, o cargo não deveria, necessariamente, ser ocupado por um Primeiro-Sargento. O

parâmetro referencial adotado pela SecexDefesa e acolhido pelo Relator para firmar sua convicção adveio

de expediente encaminhado pela Junta Interamericana de Defesa (Ofício SACS 022/DG/JID), que

apresentou uma relação de cargos vagos (em outubro de 2013) e do “posto desejável do ocupante”. Veja-

se: posto desejável. Transcrevo, a seguir, excerto daquele expediente, em uma tradução livre: “(...)

permito-me enviar aos senhores a informação que foi requerida (...) quanto às funções e os desejados

perfis do pessoal a ser indicado para ocupar os postos vagos (...)”. Na sequência, são listados os cargos,

316


ao lado dos “postos desejáveis”, seguidos da lista de competências necessárias para cada posto. No caso

do Suboficial Ajudante, consta como posto desejável “Primeiro Sargento” e como competências:

“- atender aos requerimentos do Diretor do SACS;

- manter o registro e controle dos documentos oficiais das divisões da SACS”.

Do exposto, me parece claro: (i) que não há norma estabelecendo uma necessária correlação entre o

cargo a ser ocupado e o posto do servidor militar designado; (ii) que o “posto desejável” constitui-se em

requisito mínimo de preenchimento, ou seja, equivale ao menor posto aceitável. Aliás, a existência da

descrição de atribuição de funções, associadas às competências requeridas, somente faz sentido a partir do

pressuposto de que o “posto desejável” indicado constitui mero referencial. O que se faz necessário é que

o designado seja capaz de levar a cabo as tarefas requeridas do cargo.

Nesta senda, não há qualquer questionamento no sentido de que o designado estaria inapto ao

desempenho de tais funções. Encontram-se nos autos diversos documentos que comprovam sua

qualificação profissional, dentre as quais destaco: (i) bacharel em direito; (ii) curso de Estudos de Política

e Estratégia, da Associação dos Diplomados da Escola Superior de Guerra; (iii) curso de Segurança e

Proteção de Autoridades – Nível Gerencial; (iv) curso Logística e Reembolso em Operação de Paz; (v)

proficiência no idioma russo para estrangeiros; (vi) ocupação das funções de Encarregado de Material e

de Supervisor na Subchefia de Operações de Paz do Ministério da Defesa; (vii) desempenho de atividades

no Haiti, como Supervisor.

Não há, portanto, qualquer sentido, data maxima venia, em se alegar que existiu ato

antieconômico.

Com todo o respeito ao zelo e à preocupação demonstradas pelo Relator, não concebo que os

apontamentos referentes à violação do princípio da impessoalidade se mostrem razoáveis e suficientes

para sustentar a multa pretendida.

De início, há que se delimitar os contornos da designação efetuada: para a ocupação de cargo de

livre indicação, de competência do Ministro de Estado da Defesa, aberto a todos aqueles que

preenchessem os requisitos mínimos para sua ocupação, já explicados neste voto. Ainda que a

comparação seja imperfeita, é uma situação assemelhada à ocupação de uma função comissionada,

destinada exclusivamente a servidor de determinada carreira.

Como já frisei anteriormente, não havia, como ainda não há, normativo disciplinando ritos e

procedimentos aplicáveis às designações da espécie. Não existia a exigência de realização de um processo

seletivo, precedido de ampla divulgação e abertura de oportunidade a todos eventuais interessados.

Por evidente que a realização de procedimentos seletivos da espécie é, sempre, considerada como

uma boa prática. Mas há que se discernir: uma boa prática é algo desejável, mas não é cogente. Poucas,

aliás, pouquíssimas unidades da Administração Pública Federal realizam procedimentos seletivos para o

preenchimento de suas funções de confiança, o que seria uma boa prática.

A arguição da existência de desvio de finalidade exige, em minha concepção, análise mais

cautelosa. Doutrinariamente, afirma-se existir o desvio de finalidade quando o agente busca satisfazer

finalidade alheia à natureza do ato utilizado. Em outras palavras, é quando o agente pratica ato visando ao

atingimento de fim diverso daquele previsto e/ou explicitado. Do ponto de vista prático, Silvio Luis

Ferreira da Rocha, valendo-se do magistério de Caio Tácito, assinala:

“Entretanto, admite o referido autor a conjugação da finalidade legal da competência com outro

qualquer fim, de ordem pública ou privada. Isso não invalida o ato. Assim, além de atender a finalidade

legal, a autoridade administrativa pode atender com o mesmo ato a quaisquer outros fins públicos ou

privados. Não basta, portanto, provar a existência de uma finalidade alheia à previsão da lei: é

necessário expor, meridianamente, a ausência do interesse público específico em virtude do qual foi

conferida à autoridade administrativa a finalidade discricionária” (grifos do original, in

http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/silvio-luis-ferreira-da-rocha/consideracoes-acerca-do-

desvio-de-finalidade, consulta realizada em 22/03/2017).

Aliás, esse também é o ensinamento de Hely Lopes Meirelles:

317


“Desde que o princípio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública,

o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de

terceiros. Pode, entretanto, o interesse público coincidir com o de particulares (...), casos em que é lícito

conjugar a pretensão do particular com o interesse coletivo”.

É neste quadro que situo a questão tratada nestes autos.

A designação se deu a partir do uso legítimo do poder discricionário que detinha o Ministro da

Defesa.

Com as escusas daqueles que pensam em contrário, não concebo a ideia de que um Ministro de

Estado não pudesse designar servidor de sua escolha para preenchimento de um cargo de livre nomeação,

para o qual cumpria todos os requisitos e que não exigia a realização de processo seletivo, apenas por uma

pretensa afronta ao princípio da impessoalidade administrativa.

Não está configurado, no caso, excesso ou desvio de poder, seja em vista da quantidade de

designações procedidas (apenas uma), ou pelo fato de que o militar designado era possuidor das

qualidades que o tornavam apto ao desempenho do cargo.

Ademais, e só para argumentar, o episódio é dotado de insignificância, no universo das complexas e

relevantes atribuições de um Ministro de Estado. A aplicação da pena, que, repito, é indevida,

apequenaria o exercício das funções político-administrativas inerentes àquele cargo.

Em suma, pelas razões colecionadas, não vislumbro a existência de mácula que possa conduzir às

punições pretendidas pelo Relator: (i) aplicação da multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992, em seu

valor máximo: (ii) instauração de tomada de contas especial; (iii) inabilitação para o exercício de cargo

em comissão e função de confiança na administração pública federal, pelo período de seis anos.

Não obstante, as discussões hoje travadas no Colegiado, relativas a estes autos, me levam a admitir

que o ato praticado pelo ex-Ministro, ainda que não possua a gravidade apontada pelo Relator, revestiu-se

de falhas, sobretudo no que concerne à ausência de fundamentação concreta e da inexistência de respaldo

em pareceres tempestivos, técnicos e jurídicos, capazes de elidir todos os questionamentos concernentes à

absoluta lisura de sua edição e dos procedimentos que o antecederam.

Destarte, creio que o caminho do conservadorismo recomende o acolhimento parcial das razões de

justificativa apresentadas por Jacques Wagner e a mitigação da punição proposta pelo Relator, em

obediência ao princípio da proporcionalidade da pena, adequando-a à menor gravidade da situação

apontada.

Ademais, com o intuito de agir de forma proativa e evitar questionamentos análogos, considero de

bom alvitre que sejam adotadas as determinações constantes do item 9.9 da minuta de acórdão

apresentado pelo Relator.

Ante o exposto, voto por que seja adotado o acórdão que submeto à apreciação deste Colegiado.

TCU, Sala das Sessões, em 19 de abril de 2017.

JOSÉ MÚCIO MONTEIRO

Relator


1. Processo nº TC-026.341/2015-8.


3. Responsável: Jaques Wagner (CPF: 264.716.207-72).

4. Órgão: Ministério da Defesa – Comando do Exército.


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6. Redator: Ministro José Múcio Monteiro.


7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública

(SecexDefesa).

8. Representação legal: Bruno Espineira Lemos (17.918/OAB-DF) e outros, representando Jaques

Wagner.

9. Acórdão:

Vistos, relatados e discutidos estes autos de representação autuada pela SecexDefesa, nos termos do

Acórdão 2.148/2016-TCU-Plenário, com vistas a apurar possível irregularidade na designação do

2º Tenente Músico do Exército Jeferson da Silva Figueiredo, em 2015, para o cargo de ajudante na

Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa (SACS –

JID), em Washington – DC, além de possível irregularidade na designação do mesmo militar para visita

técnica na Rússia, em 2014;



9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos legais e regimentais de


9.2. acolher, em parte, as razões de justificativa apresentadas por Jacques Wagner;

9.3. aplicar a Jacques Wagner a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de

R$ 15.000,00 (quinze mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, contados da notificação, para que

comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, com atualização

monetária, calculada da data deste acórdão até a data do pagamento, se este for efetuado após o

esgotamento do prazo ora fixado;

9.4. determinar ao Ministério da Defesa que se abstenha de promover a designação de militar das

Forças Armadas para a ocupação de cargo no exterior sem a demonstração da necessidade de se prover o

cargo, sem a formal anuência ou a formal consulta prévia junto ao respectivo Comando da Força


prévia e objetiva avaliação da qualificação do militar para o cargo, sem a prévia fundamentação do ato de

escolha do militar por meio de processo administrativo específico, sem o devido respeito ao princípio da

impessoalidade, entre outros princípios e preceitos aplicáveis, e sem a observância da economicidade no

dispêndio dos recursos federais, devendo atentar, assim, para o devido respeito aos princípios





9.5. encaminhar cópia do presente acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentam:

9.5.1. ao Ministério da Defesa, ao Comando do Exército, ao Comando da Marinha e ao Comando

da Aeronáutica, para ciência e adoção das providências eventualmente cabíveis;

9.5.2. à Comissão de Ética Pública da Presidência da República, em resposta ao seu Ofício nº

380/2017/CEP/PR, de 30 de março de 2017, acompanhando, ainda, de cópia de todo o presente processo.






Monteiro (Redator) e Ana Arraes.

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13.3. Ministro-Substituto convocado com voto vencido: André Luís de Carvalho (Relator).

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