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Auditoria e Controladoria Governamental

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Auditoria e Controladoria Governamental

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Material Teórico

Responsável pelo Conteúdo:Prof. Ms. Rodrigo De Souza Marin

Revisão Textual:Prof. Ms. Claudio Brites

Conceitos e Atuação da Auditoria

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• Conceito de Auditoria

• Atuação da Auditoria

• Administração Direta

• Administração Indireta

• Entidades de Cooperação: Entidades Paraestatais

• Estrutura da Administração Pública Brasileira

· Nesta Unidade, abordaremos o conceito introdutório de auditoria, traçaremos um paralelo entre auditoria privada e pública e, por fim, estudaremos os princípios constitucionais para o entendimento do ambiente de controle interno e auditoria.

OBJETIVO DE APRENDIZADO

Nesta unidade, abordaremos o conceito de auditoria, englobando seu surgimento, alguns de seus elementos, suas funções e sua atuação.

O principal objetivo aqui é compreender os aspectos da auditoria e entender a necessidade dela para a administração pública.

Lembre-se que você deve acessar o link de Materiais Didáticos, no qual encontrará o conteúdo e as atividades propostas para esta unidade.

ORIENTAÇÕES

Conceitos e Atuação da Auditoria

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UNIDADE Conceitos e Atuação da Auditoria

ContextualizaçãoEm todo o instante ouvimos e lemos sobre a corrupção generalizada em todas

as esferas da sociedade, atualmente poucas profissões tem a imagem de ser tão ética e transparente quando a de auditor. Esse profissional tem como pré-requisitos básicos a ética, transparência, além de alta capacidade técnico-contábil. Neste curso, abordaremos as diferentes facetas da auditoria, sempre tendenciando para auditoria voltada à administração pública. Esperamos que juntos possamos evoluir em nosso conhecimento de todos os requisitos citados: técnico-contábil, ética, normas e procedimento, bem como leis associadas à disciplina.

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Conceito de AuditoriaÉ difícil saber quando começa a história da auditoria, visto que toda a pessoa

que possuísse a função de verificar a legitimidade dos fatos econômico-financeiros, prestando contas a um superior, podia ser considerada um auditor.

Não restam dúvidas de que as práticas contábeis surgiram da necessidade social de proteção à posse. Depois da fase de caça e da coleta de frutas e raízes, apareceram as atividades da agricultura e do pastoreio. A partir daí, o homem começou a acumular riquezas; ao morrer, a riqueza deixada por uma pessoa não era dissolvida, mas passada como herança aos filhos ou parentes. A palavra patrimônio – que é objeto da contabilidade – deriva exatamente dessa herança recebida do pai (pater, patris, patrimônio).

Quando surgiram as atividades comerciais, o homem precisou controlar seu negócio (compra e venda) e então a contabilidade continuou marcando presença, ainda que de forma rudimentar, já que constituía instrumento capaz de permitir ao comerciante os registros das operações de trocas. Dizem os historiadores que, na Antiguidade, quem mais utilizava registros contábeis era o governo, para controlar a cobrança de impostos. Vestígios das práticas de auditoria, garantem os pesquisadores, foram encontrados na Pérsia antiga, há mais de 3000 anos a.C.

Com o desenvolvimento das atividades econômicas, especialmente relativas ao comércio, as funções do contador e do auditor foram sendo reconhecidas nos países em que essas atividades eram praticadas por conta da necessidade de controle do patrimônio e das operações, especialmente quando eram realizadas fora do alcance dos proprietários. A partir do século XIII, algumas associações profissionais de auditoria já realizavam suas tarefas nos principais países da Europa.

Com o estabelecimento das Security and Exchange Commission (SEC), nos Estados Unidos, em 1934, após o grande crash de 1929, a profissão de auditor assumiu maior importância, uma vez que as empresas que negociavam ações na bolsa de valores foram obrigadas a utilizar a auditoria para agregar maior credibilidade às suas demonstrações financeiras para os interessados – dentre esses, os investidores.

No Brasil, de acordo com Crepaldi (2006), a auditoria surgiu na época colonial, quando o juiz era a pessoa de confiança do Rei de Portugal, designado para conferir o recolhimento dos tributos ao tesouro, reprimindo e punindo fraudes. Com a evolução do sistema capitalista, a expansão comercial e a globalização dos mercados fizeram com que as empresas necessitassem de maiores montantes de recursos e buscassem em terceiros, por meio de empréstimos de longo prazo e abertura do capital social, novos acionistas. Nesse cenário, tornou-se imprescindível a “asseguração” da fidedignidade dos relatórios financeiros por meio da auditoria.

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UNIDADE Conceitos e Atuação da Auditoria

A palavra auditoria é originada do latim audire, que significa ouvir. Segundo o Dicionário Aurélio, auditoria significa “[...] exame analítico e pericial que segue o desenvolvimento das operações contábeis, desde o inicio até o balanço; auditagem”.

Conforme Crepaldi (2006, p. 23), auditoria é o “levantamento, estudo e a avaliação sistemática das transações, dos procedimentos, das operações, rotinas e das demonstrações financeiras de uma entidade”. Já para Mautz (1978, p. 13),

[...] a auditoria, em si, não é fácil de entender. Daí sua definição precisa incluir palavras e frase de natureza técnica e significado que contribuem, neste estágio inicial, mais para confundir que para esclarecer.

Para ele, é suficiente dizer que a auditoria se preocupa com a verificação dos elementos contábeis e em determinar a exatidão e a fidelidade das demonstrações e dos relatórios contábeis.

Para o Prof. Osni Ribeiro (2011, p. 1), o conceito tradicional de auditoria é

[...] uma técnica contábil que consiste na verificação da exatidão e fidedignidade dos dados contidos nas demonstrações contábeis, por meio de exame minucioso dos registros de contabilidade e dos documentos que deram origem a eles.

O conceito amplo de auditoria aborda uma relação de accountability, que nada mais é do que a obrigação de responder pelos recursos colocados à disposição. É a obrigação de prestar contas decorrente de uma responsabilidade que tenha sido delegada – presumindo-se a existência de duas partes: uma que delega a responsabilidade e outra que a aceita –, com o comprometimento de relatar a forma pela qual tenha sido executada.

A própria Constituição Federal prevê esse princípio em seu art. 70, parágrafo único, na medida em que se assevera:

Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

A auditoria em si, portanto, é um processo de trabalho pautado em verificações, finalizado com a elaboração de um relatório.

Aprofunde-se mais na CF, Verifique o artigo 70º. Na integra. http://goo.gl/DvAiW

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Atuação da AuditoriaO campo de atuação da auditoria pode ser conceituado como a área de

desenvolvimento dos trabalhos de auditoria. Nesse sentido, ela pode ter como abrangência os setores público e privado – cabe ressaltar que as organizações não-governamentais muitas vezes recebem dinheiro público para a execução de suas funções, devendo prestar contas ao órgão ou à entidade da administração pública que repassou esses recursos.

Tanto a auditoria das entidades públicas como a das entidades privadas se baseiam e possuem suporte legal nas normas de auditoria – as quais se referem à pessoa do auditor, à execução dos trabalhos e à opinião do auditor –, que são estabelecidas claramente pelos órgãos da profissão contábil, não permitindo desvio algum no que se refere à realização dos trabalhos nelas especificados.

Setor PrivadoDe acordo com Araújo (1998, p.18), a auditoria privada “é a auditoria

cujo o campo de atuação se dá no âmbito da iniciativa particular, que objetiva o lucro, de uma maneira geral”. Esse conceito é importante para que haja diferenciação com o setor público. Para Sá (2000, p. 25), no setor privado, a auditoria é uma tecnologia contábil aplicada ao sistemático exame dos registros, das demonstrações e de quaisquer informações ou elementos de consideração contábil, objetivando a apresentar opiniões, conclusões, críticas e orientações sobre situações ou fenômenos patrimoniais da riqueza privada, quer ocorridos, quer por ocorrer, ou ainda diagnosticados.

Setor PúblicoSegundo Araújo (1998, p.18), a “Auditoria Governamental é o tipo de auditoria

que atua diretamente sobre a administração da coisa pública”.

No que se refere ao setor público, pode-se afirmar que a auditoria governamental contempla um campo de especialização da auditoria, voltada para a Administração Pública (direta e indireta), compreendendo a auditoria interna e externa, envolvendo diretamente o patrimônio ou o interesse público, apresentando duas vertentes:

I. Auditoria Tributária-Fiscal: realizada pelo Governo, analisa os procedimentos adotados pelas empresas com o objetivo de verificar acúmulos de contingências fiscais e tributárias, assim como possíveis vantagens fiscais que não estão sendo aproveitadas;

II. Auditoria de Gestão pública: realizada pelo Estado, tem por objetivo oferecer condições ferramentais para o profissional da gestão pública, com base nos problemas do seu cotidiano e em ações práticas (Moralidade, Publicidade, Impessoalidade, Legalidade e Eficiência), buscando o melhor gerenciamento da sua rotina.

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UNIDADE Conceitos e Atuação da Auditoria

Importante!

São os princípios constitucionais: Legalidade, Moralidade, Impessoalidade, Publicidade e Eficiência

Você Sabia?

De acordo com Peter e Machado (2014, p. 7), são os princípios constitucionais:

a. Legalidade: o administrador público deve desempenhar suas funções conforme estabelecido em lei, não podendo agir com liberdade e vontade pessoal, ou seja, só é permitido fazer tudo o que a lei autoriza;

b. Moralidade: relaciona-se com a boa conduta do administrador no exercício de suas atividades, ou seja, esse deverá atuar de forma justa, visando ao bem comum;

c. Impessoalidade: intimamente ligado ao princípio da finalidade, que só admite a prática de determinado ato que vise ao fim legal – o interesse público – e ao princípio da igualdade, o qual obriga o administrador a tratar igualmente aqueles que estão em mesma situação, ou de forma desigual aqueles que estão em situações diferentes;

d. Publicidade: requisito indispensável para a validade dos atos praticados pela Administração Pública, esses devem ser oficialmente, divulgados para o conhecimento de todos, por meio do Diário Oficial, de um jornal de grande circulação ou de afixados em local de fácil visualização. Salienta-se que há exceções, tais como atos relacionados com a segurança nacional, de caráter sigiloso e outros internos da administração, disciplinados em legislação própria (Lei n° 12.527, de 18 de novembro de 2011);

e. Eficiência: refere-se ao exercício da boa administração. Deve o administrador público atuar com presteza, perfeição e rendimento funcional.

Araújo (1998, p.18) diz que a auditoria “está diretamente relacionada com o acompanhamento das ações empreendidas pelos órgãos e entidades que compõem a administração direta e indireta das três esferas do governo”.

No caso do setor público, há a necessidade de uma análise mais aprofundada a respeito, uma vez que o foco da auditoria governamental se dá nesse contexto.

Importante!

Na área federal, o chefe do Executivo é o presidente da República; na área estadual, o governador do Estado; e na área municipal, o prefeito municipal.

Você Sabia?

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Administração DiretaPara Peter e Machado (2014, p. 6),

[...] a Administração Pública tem sua estrutura político-administrativa em qualquer das esferas, ou seja, União, Estados, Municípios e Distrito Federal, composta de órgãos compreendidos como: Administração Direta ou Centralizada e Administração Indireta ou Descentralizada.

Para esses autores,

[...] a Administração Direta compreende os serviços integrados à Presidência e Vice-Presidência da República, Secretarias, do Governo Federal e Ministérios, Advocacia Geral da União, Senado Federal e Câmara dos Deputados, Tribunal de Contas, Tribunais Superiores e Ministério Público Federal, obedecendo, no âmbito Estadual ou Municipal, a estrutura semelhante, ou seja, serviços pertinentes ao governo Estadual ou Municipal e respectivas Secretarias, Tribunais de Justiça e Ministério Público, Assembleia Legislativas e Câmaras de Vereadores.

Administração IndiretaA Administração Indireta compreende os serviços de interesse público deslocados

do Estado para uma entidade por ele criada ou autorizada. É formada por pessoas jurídicas de direito público ou privado, que são as: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e as fundações (PETER; MACHADO, 2014, p. 9)

A Constituição Federal estabelece em seu art. 37, XIX que

[...] somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo a lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.

AutarquiasAutarquias são entes administrativos autônomos, criados por lei específica, com

personalidade jurídica de Direito Público interno, patrimônio próprio e atribuições estatais específicas, segundo ensina Meireles (2005, p. 340-341):

[...] a doutrina moderna é concorde no assinalar as características das entidades autárquicas, ou seja, a sua criação por lei específica com personalidade de Direito Público, patrimônio próprio, capacidade de autoadministração sob controle estatal e desempenho de atribuições públicas típicas.

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UNIDADE Conceitos e Atuação da Auditoria

Empresa PúblicaPreliminarmente, é importante ressaltar que a terminologia empresa estatal é

designação genérica, compreendendo as empresas públicas e as sociedades de economia mista que estão vinculadas à estrutura do Poder Executivo.

Para Sanches (1977, p.98), a Empresa pública é a

[...] entidade criada por lei para a realização de atividades de interesse do poder público, com personalidade jurídica de direito privado, dotada de patrimônio próprio e com o seu capital pertencente integralmente ao setor público.

Empresas públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado com patrimônio e capital exclusivo do Estado, cuja criação é autorizada por lei para a prestação de determinado serviço público ou a exploração de atividade econômica na qual seja necessária a intervenção do Estado – para fins de regulação ou desenvolvimento.

As empresas públicas atuam na economia como qualquer organização com fins lucrativos, obedecendo inclusive às normas da contabilidade empresarial. Quanto aos aspectos da gestão orçamentária, financeira e de pessoal, atendem ao disposto na legislação que regulamenta a área governamental.

Nota-se, ainda, que as empresas públicas têm métodos administrativos típicos das empresas privadas e, por esse motivo, requerem graus de autonomia e flexibilidade operacional bem mais amplos que as autarquias.

Sociedade de Economia Mista

As sociedades de economia mista são entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado com patrimônio próprio, cuja a criação é autorizada por lei para explorar atividade econômica, com participação do Poder Público e Privado em seu capital e administração. Têm a forma de sociedade anônima, cujas as ações com direito a voto pertencem em sua maioria ao Estado.

Essas empresas são regidas pela lei das sociedades por ações e sujeitas, pelos termos do art. 173 da Constituição, ao mesmo regime jurídico aplicável às empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias; vedadas a concessão de privilégios fiscais que não sejam extensivos às empresas do setor privado (SANCHES, 1997, p. 251).

Fundações

As fundações são entidades dotadas de personalidade jurídica de Direito Privado, com patrimônio e recursos próprios, conforme define o Código Civil Brasileiro, artigo 44, inciso III (PETER e MACHADO, 2014, p. 10).

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No campo da administração pública, as fundações requerem um estudo mais acurado. Para Meirelles, (1998, p. 305),

[...] as fundações, como “universalidade de bens personalizada, em atenção ao fim, que lhe dá unidade”, ou como “um patrimônio transfigurado pela ideia, que o põe ao serviço de um fim determinado”, sempre estiveram nos domínios do Direito Civil, sendo consideradas pessoas jurídicas de Direito Privado.

Para esse autor, a Constituição Federal de 1988, encampando a doutrina existente, instituiu as denominadas fundações públicas, ora chamando-as de fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, ora de fundação pública, ora de fundações mantidas pelo Poder Público e ora simplesmente de fundação (MEIRELLES, 1998, p. 306).

São características das fundações (MEIRELLES, 1998, p. 306-307):

• Realizam atividades não lucrativas e atípicas do Poder Público, mas de interesse coletivo, como a educação, cultura e pesquisa;

• Os contratos celebrados devem ser precedidos de licitação;

• O orçamento é formalmente idêntico ao das entidades estatais;

• Os dirigentes são investidos nos respectivos cargos na forma que a lei ou estatuto dispõem;

• Aplica-se a proibição acumulada de cargo, emprego ou função;

• Para fins criminais, mandato de segurança e ação popular, seus servidores são considerados funcionários públicos e seus dirigentes “autoridades”, no que concerne ao desempenho das funções delegadas.

Entidades de Cooperação: Entidades Paraestatais

Preliminarmente, é importante destacar que entes não compõem a Administração Direta e Indireta; porém, devem prestar contas dos recursos públicos recebidos para determinadas finalidades.

Serviços Sociais AutônomosOs serviços sociais autônomos são todos aqueles instituídos por lei com

personalidade de Direito Privado para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais, como Senai, Senac, Sesi (MEIRELLES, 2005, p. 378).

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UNIDADE Conceitos e Atuação da Auditoria

Essas entidades, embora sejam de natureza privada, estão sujeitas à supervisão ministerial, uma vez que receberam recursos públicos para sua manutenção e seu desenvolvimento.

Organizações Sociais

Segundo Silva (2009, p. 10), as organizações sociais são pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa cientifica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, atendendo os requisitos da Lei Federal n° 9.637, de 18 de maio de 1998. É uma qualificação que a Administração Pública outorga a uma entidade sem fins lucrativos para que possa receber benefícios do Poder Público.

Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público

Também conhecidas como OSCIP, são semelhantes às organizações sociais, porém precisam atender a requisitos exigidos na Lei n° 9.790, de 23 de março de 1999, para serem qualificadas como tal e, assim, receberem recursos estatais, ou seja, precisam ser reconhecidas como de interesse público em sua esfera de atuação – seja federal, estadual ou municipal.

Entidades de apoio

Segundo Peter e Machado (2014, p. 13), são pessoas jurídicas de Direito Privado, sem fins lucrativos, instituídas por servidores públicos, em regime de direito privado, destinando-se geralmente a colaborar com instituições de ensino e pesquisa. Para os autores, essas entidades podem utilizar recursos do ente estatal mediante convênio, estando vinculadas na maioria dos casos às universidades federais.

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Estrutura da Administração Pública Brasileira

A Figura abaixo apresenta a estrutura da Administração Pública Federal, sendo ela perfeitamente adaptável às demais esferas do governo.

• Senado Federal• Câmara dos Deputados• TCU

• Presidência da República• Ministérios• Secretarias

• STF• STJ• STM• TSE• TST

• Autarquias• Sociedades de Economia Mista• Empresas Públicas• Fundações

Poderlegislativo

Poderexecutivo

Poderjudiciário

Administração

IndiretaDireta

Fonte: Peter e Machado (2014, p. 8)

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UNIDADE Conceitos e Atuação da Auditoria

Material ComplementarMaterial Complementar

LeituraControle e Auditoria Governamental com Enfoque em Auditoria OperacionalPara que você possa estar ainda mais inteirado dos assuntos aqui apresentados, vale a pena ler esse documento e ver a importância da Auditoria Governamental.Disponível em: http://goo.gl/fWoxA0

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ReferênciasARAÚJO, Inaldo da Paixão Santos. Introdução à auditoria: área governamental. Salvador: Egba, 1998.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. Atualizado por Eurico de Andrade Azevedo, Décio Balestero Aleixo e José Emmanuel Burle Filho. 31 ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

PETER, Maria da Glória Arrais; MACHADO, Marcus Vinícius Veras. Manual de auditoria governamental. São Paulo, Atlas, 2014.

SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. Brasília: Prisma, 1997.

SILVA, Moacir Marques da. Curso de auditoria governamental: de acordo com as Normas Internacionais de Auditoria pública aprovadas pela INTOSAI. 2. ed. – São Paulo: Atlas, 2012.

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