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Aula 10 Controladoria Governamental
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1
O PAPEL DA CONTROLADORIA NA GESTÃO PÚBLICA
CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
2
Accountability - termo em inglês, significa a obrigação de responder por uma responsabilidade conferida.
Presume a existência de pelo menos duas partes: uma que confere a responsabilidade (o povo) e a outra que aceita (o agente político), com o compromisso de prestar contas da forma como usou a responsabilidade conferida.
CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
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A LRF além de estabelecer as normas de finanças públicas, conforme determinava a constituição, passou a exigir do administrador público a necessidade de adequação do tamanho da máquina administrativa ao volume de recursos financeiros obtidos por elas e, também, que seja dado o conhecimento à população dos atos e fatos relacionados com a gestão fiscal.
CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
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Premissas Básicas trazidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal:
• Planejamento;• Transparência;• Controle;• Responsabilidade.
CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
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CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
Não Gastar mais do que arrecadar
Não se endividar mais do que a capacidade de pagar
Escolher corretamente os gastos prioritários
Combater Desperdícios
Princípios Princípios
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CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
Permitir planejamento fiscal consistente
Tornar a gestão fiscal transparente
Criar instrumento de controle social eficazes e democrático
Responsabilizar e punir o mau gestor
Fundamentos Fundamentos
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Conceitos de Conceitos de ControladoriaControladoria
CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
8
Zelar pela continuidade da empresa assegurando a otimização do resultado global. (Figueiredo,
Sandra. Controladoria: teoria e prática, São Paulo – Atlas, 1997 p. 26)
É atribuição da Controladoria dar suporte informacional em todas as etapas do processo de gestão, com vista assegurar o conjunto de interesses da empresa (Beuren, Ilse Maria; Moura, Veronica de Miglio, O papel da controladoria como suporte ao
processo de gestão empresarial, Revista Brasileira de Contabilidade, Brasília p.60, - nov./dez.2000)
Controladoria, é portanto, a busca do atingimento do ótimo em qualquer ente, seja ele público ou privado, é o algo mais, procurado pelo conjunto de elementos que compõe a máquina de qualquer entidade (Slomski, Valmor. Controladoria e governaça na gestão pública. São Paulo – Atlas
2005 – p. 15)
CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
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“O papel da Controladoria ... é assessorar a gestão da empresa, fornecendo mensuração das alternativas econômicas e, através da visão sistêmica, integrar informações e reportá-las para facilitar o processo decisório”. MOSIMANN [1].
[1] MOSIMNN, Clara Pellegrinello, ALVES, Osmar de C., FISCH Silvio – Controladoria seu papel na administração de empresas – Editora da UFSC - 1993
CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
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A Controladoria consiste em um corpo de doutrinas e conhecimentos relativos à gestão econômica, que pode ser visualizada sob dois enfoques:
1º. Como uma área do conhecimento Como uma área do conhecimento humanohumano com fundamentos, conceitos, princípios e métodos oriundos de outras ciências.
2º. Como um órgão administrativoComo um órgão administrativo com uma missão, funções e princípios norteadores definidos no modelo de gestão do sistema empresa.
CONTROLADORIA IntroduçãoCONTROLADORIA Introdução
CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
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1. Ramo do conhecimento
Controladoria é o ramo do conhecimento responsável pelo estabelecimento de toda base conceitual para apuração do resultado econômico de uma entidade.
2. Órgão administrativo
Órgão administrativo responsável pela disseminação de conhecimento, modelagem e implantação de sistemas de informações capazes de responder aos usuários das informações econômico-físico-financeiras.
CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
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Controladoria na Administração Pública
Na Administração Pública, a Controladoria é o órgão administrativo que gerencia todo o sistema de informações econômico-físico-financeiras, a fim de instrumentalizar os gestores das atividades-fins e das atividades-meio, para a correta mensuração dos resultados produzido pelas atividades.
CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
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Planejamento
Estabelecer e manter um plano integrado para as operações consistentes com as metas da instituição, a curto e alongo prazo, que deve ser analisado e revisado constantemente, comunicado aos vários níveis de usuários por meio de um sistema de comunicação.
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Planejamento
INSTRUMENTOS DE
PLANEJAMENTO
PLANO PLURIANUAL
LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIA
ORÇAMENTO ANUAL
Plano Plurianual
O Plano Plurianual tem por principal objetivo possibilitar a continuidade de ações iniciadas em outras administrações, independente da natureza e dos objetivos específicos pretendidos.
Seu conteúdo deve evidenciar diretrizes, objetivos e metas da Administração para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
Lei de Diretrizes Orçamentária
A Lei de Diretrizes Orçamentária compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício subseqüente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências de fomento oficial.
Lei Orçamentária Anual
Orçamento: previsão de receitas e fixação de despesas, de modo a evidenciar a política econômico-financeira e os programas de trabalho do governo, desde que obedecidos os princípios orçamentários.
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CARACTERIZAÇÃO DO PONTO DE CARACTERIZAÇÃO DO PONTO DE CONTROLECONTROLE
CONTROLADORIA GOVERNAMENTAL
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CARACTERIZAÇÃO DO PONTO DE CONTROLE
2.1 Aspectos Gerais
2.2 Constituição Federal
2.3 Lei 4.320/64
2.4 Lei de Responsabilidade Fiscal
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CARACTERIZAÇÃO DO PONTO DE CONTROLE
2.1 Aspectos Gerais
“... importante atribuição da Controladoria é exercer o controle das atividades de uma entidade. Só é possível afirmar que há um efetivo controle se as respostas forem afirmativas para perguntas como:
São conhecidas a origem de cada ingresso de recursos e o destino de cada saída?
OLIVEIRA, L. M.; PERZ JR, J.H; SILVA. C.A.S. – Controladoria estratégica
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CARACTERIZAÇÃO DO PONTO DE CONTROLE
2.1 Aspectos Gerais
As receitas e as despesas estão dentro dos valores e limites esperados?
Os desvios nesses parâmetros são de rápido conhecimento dos gestores responsáveis?
São tomadas providências para corrigir tais desvios?
Os Sistemas de informações existentes permitem o adequado registro e acompanhamento das tomadas de decisões?”
OLIVEIRA, L. M.; PERZ JR, J.H; SILVA. C.A.S. – Controladoria estratégica
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CARACTERIZAÇÃO DO PONTO DE CONTROLE
2.2 Constituição Federal Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos
Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração, bem como da aplicação de recursos públicos por entidade de direito privado.
Exercer o controle das operações de crédito, avais em garantias, bem como dos direitos e haveres da Administração.
Art. 74 da Constituição Federal
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CARACTERIZAÇÃO DO PONTO DE CONTROLE
2.3 Lei Federal 4.320/64
O controle da Execução orçamentária compreenderá:
A legalidade os atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou extinção de direitos e obrigações;
A fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos;
O cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços
Art. 75 da Lei Federal 4.320/64
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CARACTERIZAÇÃO DO PONTO DE CONTROLE
2.4 Lei de Responsabilidade Fiscal
Equilíbrio entre receitas e despesas
Controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos
Renuncia de receitas
Despesas com pessoal
Despesas com seguridade social
Inscrições de restos a pagar
Gestão Patrimonial Lei Complementar 101/2000
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COMPETENCIA DO CONTROLE COMPETENCIA DO CONTROLE INTERNOINTERNO
26
COMPETÊNCIA DO CONTROLE INTERNO
1
Normatização, sistematização e padronização
dos procedimentos operacionais das unidades
integrantes do Sistema de controle interno.
27
COMPETÊNCIA DO CONTROLE INTERNO
2
Controlar as operações de créditos, avais,
garantias, direitos e haveres.
28
COMPETÊNCIA DO CONTROLE INTERNO
3
verificar e avaliar a adoção de medidas que
digam respeito à observância dos limites da
despesa com pessoal e do montante da dívida
consolidada e mobiliária bem como da destinação
de recursos obtidos com alienação de ativos de
acordo com as determinações da Lei Complementar
101/2000 (LRF)
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COMPETÊNCIA DO CONTROLE INTERNO
4
Avaliar o cumprimento das metas
estabelecidas no Plano Plurianual e na Lei de
Diretrizes Orçamentária, bem como a execução dos
Orçamentos
Orçamentos
•Fiscal
•Seguridade Social
•Investimentos das Empresas
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COMPETÊNCIA DO CONTROLE INTERNO
5
Realizar auditorias sobre a gestão de recursos
públicos sob a responsabilidade de órgãos e
entidades públicas e privadas, bem como sobre
aplicações de subvenções e renúncia de receitas.
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COMPETÊNCIA DO CONTROLE INTERNO
6
Apurar atos e fatos considerados ilegais ou
irregulares, praticados por agentes públicos ou
privados, na utilização dos recursos públicos.
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SISTEMASDE
CONTROLEINTERNO
1 - Avaliar
2 - Comprovar a Legalidadee Avaliar os Resultados
4 - Controlar
5 - Apoiar o Controle Externo no exercício de sua missão institucional
O cumprimento das Metas Previstas no PPA
A execução
Eficácia
Eficiência
Da aplic. de rec. públicos por ent. de direito privado.
Operações de Crédito
Avais e Garantias
Direitos e Haveres do Estado
Da Gestão
Financeira
Patrimonial
Rec. Humanos
Orçamentária
ART. 74 DA C0NSTITUIÇÃO FEDERAL
Dos Orçamentos (LOA)
Dos Programas de Governo (LDO)
Órgãos eEntidades da Adm. Direta
Adm. Indireta
3 - Bem Como
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PRINCÍPIOS BÁSICOSPRINCÍPIOS BÁSICOS
34
PRINCÍPIOS BÁSICOS
4.1 Independência4.2 Relação Custo/Benefício4.3 Qualificação, treinamento e rodízio de funcionários4.4 Delegação de poderes e determinação de responsabilidades4.5 Segregação de funções4.6 Instruções devidamente formalizadas4.7 Controles sobre transações4.8 Aderência às diretrizes e normas legais
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PRINCÍPIOS BÁSICOS
4. Princípios de Controle Interno
“São princípios de Controle Interno o conjunto de regras, diretrizes e sistemas, que visam ao atingimento de objetivos específicos”.
PETER, Maria da Gloria Arrais . Manual de auditoria governamental, Editora Altas – São Paulo,
2003 – p. 24
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PRINCÍPIOS BÁSICOS
4.1 Independência
“Constitui Controles Internos o conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados utilizado com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades da Administração Pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até os objetivos fixados pelo Poder Público”.
PETER, Maria da Gloria Arrais . Manual de auditoria governamental, Editora Altas – São Paulo, 2003 – p. 24
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PRINCÍPIOS BÁSICOS
4.2 Relação Custo/BenefícioConsiste na minimização da probabilidade de
falhas/desvios quanto ao atingimento dos objetivos e metas.
Este conceito reconhece que o custo de um controle não deve exceder aos benefícios que possa proporcionar.
Há necessidade de definição precisa de critérios, mensuração, padrões de comparação e de outros elementos que permitam identificação e análise de desvios.
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PRINCÍPIOS BÁSICOS
4.3 Qualificação, treinamento e rodízio de
funcionários• A eficácia dos controles internos está diretamente relacionada com a competência e integridade do pessoal.
• É imprescindível que haja política de pessoal que contemple:
I. Seleção e treinamento de forma criteriosa e sistematizada, buscando melhor rendimento e menor custo;
II. Rotatividade de funções, com vistas a reduzir/eliminar possibilidade de fraudes;
III. Obrigatoriedade de funcionários gozarem férias regularmente, como forma de evitar dissimulação de irregularidades.
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PRINCÍPIOS BÁSICOS
4.4 Delegação de poderes e determinação de
responsabilidades• A delegação de competência deve ser utilizada como um instrumento de descentralização administrativa com vista a assegurar maior rapidez e objetividade às decisões
• Em qualquer órgão/entidade, deve ser observada a existência de instrumentos fundamentais para a verificação da validade da delegação:
• Regimento ou estatuto• Organograma• Manuais de rotina/procedimentos
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PRINCÍPIOS BÁSICOS
4.5 Segregação de funções
• A estrutura de um controle interno deve prever a separação entre as funções de:
Autorização ou aprovação
Operação e/ou execução
Controle ou contabilização
Operação e/ou execução
X
X
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PRINCÍPIOS BÁSICOS
4.6 Instruções devidamente formalizadas
• Para atingir um grau de segurança adequado é indispensável que as ações, procedimentos e instruções sejam disciplinados e formalizados através de instrumentos eficazes, ou seja, claros e objetivos e emitidos por autoridades competente.
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PRINCÍPIOS BÁSICOS
4.7 Controles sobre as transações
• É imprescindível estabelecer o acompanhamento dos fatos contábeis, financeiros e operacionais, objetivando efetuados mediante atos legítimos, relacionados com a finalidade do órgão/entidade e autorizados por quem de direito.
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PRINCÍPIOS BÁSICOS
4.8 Aderência às diretrizes e normas legais
• É necessária a existência, no órgão/entidade, de sistemas estabelecidos para determinar e assegurar a observância das diretrizes, planos, normas, leis, regulamentos e procedimentos administrativos internos.
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CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLES
4.3.1Controle Interno
4.3.2Controle Externo – Controle Parlamentar
4.3.3Controle Externo – Judicial e
Administrativo
4.3.4Controle Externo - Controle Social
4.3.5Controle Integrado
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4.3.1 Controle Interno4.3.1 Controle Interno
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle Externo
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“Constitui Controles Internos o conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados utilizado com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades da Administração Pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até os objetivos fixados pelo Poder Público”.
PETER, Maria da Gloria Arrais . Manual de auditoria governamental, Editora Altas – São Paulo, 2003 – p. 24
5
4.3.1. Controle Interno
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle InternoParte IV
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Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
5
4.3.1 Fundamentação Legal (Constituição Federal 1988)
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle InternoParte IV
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III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
5
4.3.1 Fundamentação Legal (Constituição Federal 1988)
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle InternoParte IV
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Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.
5
4.3.1 Fundamentação Legal (Constituição Federal 1988)
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle InternoParte IV
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TÍTULO VIII
Do Controle da Execução Orçamentária
CAPÍTULO I
Disposições Gerais
5
4.3.1 Fundamentação Legal (Lei Federal 4.320/64)
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle InternoParte IV
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Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá:
I - a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II - a fidelidade funcional dos agentes da administração, responsáveis por bens e valores públicos;
III - o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços.
5
4.3.1 Fundamentação Legal (Lei Federal 4.320/64)
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle InternoParte IV
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UNIÃOUNIÃO
5CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLES
Controle InternoParte IV
53
“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.”.
4.3.1 Fundamentação Legal (Constituição Federal 1988)
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle Interno
Controladoria Geral da União
Secretaria Federal de Controle Interno
Secretaria de Controle Interno
Casa Civil
Advocacia Geral
Ministério das Relações Exteriores
Responsável pelas atividades de controle
interno de todos os demais órgãos e
entidades do Executivo Federal
Ministério da Defesa
SISTEMA DE CONTROLE INTERNO FEDERAL
54
55
MUNICÍPIOSMUNICÍPIOS
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle Interno
56
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º - ....
§ 2º - ....
4.3.1 Fundamentação Legal (Constituição Federal 1988)
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle Interno
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Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente.
Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos.
4.3.1 Fundamentação Legal (Lei Federal 4.320/64)
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle Interno
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Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III do artigo 75.
Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade.
Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para esse fim.
4.3.1 Fundamentação Legal (Lei Federal 4.320/64)
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle Interno
CONTROLE INTERNO
CONTROLADORIA AUDITORIA
Como organizar?
4.1.2 Organização dos Controles Internos
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle Interno
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Autoridade Máxima
Secretaria “A” Controladoria Geral
Controladoria Auditoria Interna
Secretaria “B”
4.1.2 Organização dos Controles Internos
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle Interno
60
61
Autoridade Máxima
Secretaria “A” Controladoria Geral Auditoria Interna
4.1.2 Organização dos Controles Internos
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle Interno
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CONTROLE EXTERNOCONTROLE EXTERNO
Controle ParlamentarControle Parlamentar
CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle Externo
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CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle Externo
Art. 81. O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento.
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CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLESControle Externo
Art. 82. O Poder Executivo, anualmente, prestará contas ao Poder Legislativo, no prazo estabelecido nas Constituições ou nas Leis Orgânicas dos Municípios.
§ 1º As contas do Poder Executivo serão submetidas ao Poder Legislativo, com Parecer prévio do Tribunal de Contas ou órgão equivalente.
§ 2º Quando, no Município,não houver Tribunal de Contas ou órgão equivalente, a Câmara de Vereadores poderá designar peritos contadores para verificarem as contas do prefeito e sobre elas emitirem parecer.
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CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLES
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º - O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º - O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal. ...
4.2.1 Fundamentação Legal (Constituição Federal 1988)
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CLASSIFICAÇÃO DOS CONTROLES
§ 3º - As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
§ 4º - É vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais.
4.2.1 Fundamentação Legal (Constituição Federal 1988)