Aulas Tse - Afo 03

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CURSO ON-LINE - AFO PARA TSE TEORIA E QUESTÕES COMENTADAS DO CESPE PROFESSOR: SÉRGIO MENDES Aula 3 ORÇAMENTO PÚBLICO Olá amigos! Como é bom estar aqui! "Só os que dormem ousam a lamentar os sucessos dos outros". (Z.A. Mundiara). "É muito melhor arriscar coisas grandiosas, alcançar triunfos e glórias, mesmo expondo-se a derrota, do que formar fila com os pobres de espírito que nem gozam muito nem sofrem muito, porque vivem nessa penumbra cinzenta que não conhece vitória nem derrota". (Theodore Roosevelt) "Pros erros há perdão; pros fracassos, chance; pros amores impossíveis, tempo (...). Gaste mais horas realizando que sonhando, fazendo que planejando, vivendo que esperando porque, embora quem quase morre esteja vivo, quem quase vive já morreu". (Sarah Westphal) Após essas frases para uma breve reflexão, nesta aula abordaremos diversos temas ligados ao Orçamento Público. Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 1

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Aula 3

ORÇAMENTO PÚBLICO

Olá amigos! Como é bom estar aqui!

"Só os que dormem ousam a lamentar os sucessos dos outros". (Z.A. Mundiara).

"É muito melhor arriscar coisas grandiosas, alcançar triunfos e glórias, mesmo expondo-se a derrota, do que formar fila com os pobres de espírito que nem gozam muito nem sofrem muito, porque vivem nessa penumbra cinzenta que não conhece vitória nem derrota". (Theodore Roosevelt)

"Pros erros há perdão; pros fracassos, chance; pros amores impossíveis, tempo (...). Gaste mais horas realizando que sonhando, fazendo que planejando, vivendo que esperando porque, embora quem quase morre esteja vivo, quem quase vive já morreu". (Sarah Westphal)

Após essas frases para uma breve reflexão, nesta aula abordaremos diversos temas ligados ao Orçamento Público.

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1. CONCEITOS

Segundo Aliomar Baleeiro, o orçamento público é o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei.

Consoante Giacomoni, de acordo com o modelo de integração entre planejamento e orçamento, o orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas.

De acordo com Abrúcio e Loureiro, "o orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas públicas. Através dele os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou força política. Portanto, nas decisões orçamentárias os problemas centrais de uma ordem democrática como representação e accountability estão presentes. (...) A Constituição de 1988 trouxe inegável avanço na estrutura institucional que organiza o processo orçamentário brasileiro. Ela não só introduziu o processo de planejamento no ciclo orçamentário, medida tecnicamente importante, mas, sobretudo, reforçou o Poder Legislativo".

2. HISTÓRICO DO ORÇAMENTO

2.1 Origens

Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do Século XIII pelo Rei João Sem Terra, é considerada o embrião do orçamento, por meio de seu art. 12: "Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios serão razoáveis em seu montante".

Veja que esse artigo não trata da despesa pública, mas aparece como a primeira tentativa formal de controle das finanças do Rei, ou trazendo para a atualidade, do Legislativo sobre o Executivo. E olha que interessante: já nasce com exceções! Veja que a ideia permanece a mesma do nosso conceito atual! O orçamento é elaborado pelo Executivo e aprovado previamente pelo Legislativo, sendo que hoje também há exceções. Por exemplo, temos os créditos extraordinários, os quais são destinados a despesas urgentes e imprevisíveis, tais como em casos de guerra ou calamidade pública, e por isso Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 2

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são abertos pelo executivo antes da autorização do Poder Legislativo. Neste tipo de crédito, a comunicação ao Legislativo deve ser feita imediatamente após a abertura do crédito.

No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o Orçamento Público passa a ser considerado um instrumento formalmente acabado. Nessa época, tem-se o desenvolvimento do liberalismo econômico, o que acarretava em oposição a quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento tradicional, típica do liberalismo, as finanças públicas deveriam ser neutras e o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente pelo próprio mercado. Esse posicionamento vem ao encontro do conceito de "mão invisível" de Adam Smith, para descrever que em uma economia de mercado a interação dos indivíduos resulta numa determinada ordem, sem a necessidade de intervenção do Estado (laissez-faire). Assim, o aspecto econômico do Orçamento tinha posição secundária, privilegiando o aspecto controle.

Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o Orçamento elaborado com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado. Desenvolveu-se a tese de um Orçamento moderno, o qual deveria ser um instrumento de administração.

Já no século XX, a partir da década de 30, no momento que o capitalismo vivia uma de suas mais graves crises, o economista britânico John Maynard Keynes revisou as teorias liberais de Adam Smith, principalmente no que se refere a não intervenção do Estado na economia. A doutrina Keynesiana passou a reconhecer o orçamento público como instrumento a ser utilizado sistematicamente para o alcance da política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade econômica. Para Keynes, em momento de retração econômica, quando as empresas tendem a investir cada vez menos, piorando cada vez mais a crise, o Estado deveria aumentar seus gastos para aquecer a economia, por meio, por exemplo, de aumento dos investimentos e das linhas de concessão de crédito. Nesse caso, o aumento dos gastos acarretaria em endividamento público e na flexibilização do princípio do equilíbrio, pois o orçamento desequilibrado seria necessário para superar a crise. O orçamento apontaria na promoção de uma expansão da demanda, gerando déficit. Em outros casos, em que fosse necessária uma contração da demanda, teríamos a geração de superávit, por meio da diminuição dos gastos públicos.

Caiu na prova: 1) (CESPE - AFCE - TCU - 2009) Em épocas de estagnação e recessão econômica, as concepções keynesianas têm dado suporte à flexibilização na aplicação do princípio do equilíbrio orçamentário, defendendo, inclusive, um maior endividamento público, possibilitando uma utilização intensiva de recursos ociosos esterilizados por agentes econômicos privados.

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Para Keynes, em momento de retração econômica, quando as empresas tendem a investir cada vez menos, piorando cada vez mais a crise, o Estado deveria aumentar seus gastos para aquecer a economia, por meio, por exemplo, de aumento dos investimentos e das linhas de concessão de crédito. Nesse caso, o aumento dos gastos acarretaria em endividamento público e na flexibilização do princípio do equilíbrio, pois o orçamento desequilibrado seria necessário para superar a crise. Resposta: Certa

2.2 Orçamento nas Constituições brasileiras pretéritas

Vamos falar agora resumidamente do Orçamento em nossas Constituições pretéritas:

A Constituição Imperial de 1824 foi a pioneira nas exigências para elaboração de orçamentos formais. A competência da proposta era do Executivo e da aprovação do Legislativo (assembleia-geral composta pelos deputados e senadores).

Com a República e a Constituição de 1891, a elaboração do orçamento tornou-se privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados.

Na Constituição outorgada de 1934, no governo de Getúlio Vargas, o orçamento passa a ter destaque, com capítulo próprio. Ao Presidente da República cabia a elaboração da proposta orçamentária e, ao Legislativo, a votação. Assim, havia participação conjunta dos poderes, já que a Constituição não trazia limitações ao poder de emendas do Legislativo.

Na Constituição de 1937, do Estado Novo, o orçamento passa a ser elaborado por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado pela Câmara e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo Presidente. Na prática, era elaborado e decretado pelo Executivo.

Com a redemocratização na Constituição de 1946, voltamos à elaboração pelo Executivo e à votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo.

Na Constituição de 1967 do Regime Militar, o Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovação, sem a possibilidade de emendas relevantes, enfraquecendo o Legislativo. Constata-se tal fato porque não eram permitidas emendas que causassem aumento de despesa ou que visassem a modificar o seu montante, natureza ou objeto. Ainda, o projeto da LOA deveria ser enviado à Câmara dos Deputados até 5 meses antes do início do exercício financeiro (1° de agosto) e se não fosse devolvido para sanção dentro do prazo de quatro meses de seu recebimento (1° de dezembro) seria promulgado como lei. Nesse período surgiu no Brasil a ideia de orçamento-programa, por meio da Lei 4320/1964 e do Decreto-Lei 200/1967.

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Caiu na prova: 2) (CESPE - Analista Judiciário - Administração - TRE/BA - 2010) No período do regime autoritário (1964-1984), o processo orçamentário brasileiro foi completamente reorganizado com o fortalecimento do Poder Legislativo e a recuperação do orçamento fiscal, que expressava a totalidade das receitas e das despesas públicas.

Na Constituição de 1967 do Regime Militar, o Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovação, sem a possibilidade de emendas relevantes, enfraquecendo o Legislativo. Constata-se tal fato porque não eram permitidas emendas que causassem aumento de despesa ou que visassem a modificar o seu montante, natureza ou objeto. Resposta: Errada

3. ORÇAMENTO BRASILEIRO NA ATUALIDADE

3.1 Características do Orçamento Brasileiro

Já estudamos exaustivamente os Instrumentos de Planejamento e Orçamento da atual Constituição Federal de 1988. Da mesma forma fizemos com o Ciclo Orçamentário e com os Princípios Orçamentários. Já sabemos que a competência para a elaboração do Orçamento é do Poder Executivo e, ao Legislativo, cabe a votação e a proposição de emendas. Têm-se ainda novidades trazidas pela atual Carta Magna, como a LDO e o PPA.

Ressaltam-se, agora, algumas características típicas do Orçamento em nosso país:

• Não cumprimento de prazos, o que prejudica a execução de forma sistemática e coordenada da LOA. Por exemplo, para o nível federal, já houve ano em que a LOA foi aprovada pelo Congresso no fim do ano subsequente, ou seja, no final do ano em que deveria estar em vigor. A falta de rigor nos prazos também compromete a integração entre PPA e LOA. No entanto, atualmente, os atrasos na sanção da LOA são bem menores;

• Grande número de alterações orçamentárias ao longo do exercício, com frequentes aberturas de créditos adicionais;

• Os contingenciamentos têm sido decretados com frequência, e como a liberação depende da conveniência da Administração, estimula a negociação política entre o Poder Executivo e os parlamentares que querem ver suas bases eleitorais atendidas na execução orçamentária e financeira. O mecanismo utilizado para limitação dos gastos do Governo Federal é o Decreto de Programação Orçamentária e Financeira, mais conhecido como "Decreto de Contingenciamento", juntamente com a Portaria Interministerial que detalha os valores autorizados para movimentação e empenho e para pagamentos no decorrer do exercício. Deve haver flexibilidade para a programação financeira a fim de que seja possível efetuar pequenos realinhamentos, porém devido principalmente a

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superestimativas de receitas, o mencionado decreto não se presta apenas a ajustes pontuais e acaba por contingenciar parte considerável das despesas discricionárias aprovadas na LOA. Apesar disso, busca-se evitar a utilização da linearidade, por ser esta incompatível com o estabelecimento de metas e prioridades para a administração pública, como aconteceria caso houvesse cortes indiscriminados de gastos, com base em um percentual único e predeterminado.

• Apesar da vedação à vinculação de receitas abranger apenas os impostos, os demais tributos são vinculados pela sua própria natureza. Mesmo em relação aos impostos, há várias exceções constitucionais que acarretam em mais vinculações. Há, ainda, as despesas obrigatórias, que também acabam por vincular o orçamento, porque não se pode deixar de executá-las, como acontece com o pagamento de pessoal, por exemplo. Isso tudo diminui a capacidade de discricionariedade do gestor público, engessando o orçamento.

3.2 Decreto 2.829/1998: Normas para Elaboração e Execução do PPA e da LOA

Agora vamos tratar do Decreto 2.829/98 que traz importantes normas de cunho mais operacional para a elaboração e execução do PPA e da LOA.

O Decreto n° 2.829, de 29 de outubro de 1998, estabelece normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União. Foi um marco significativo para a Administração Pública. A partir do exercício financeiro do ano de 2000, para os planos e orçamentos seguintes, toda ação finalística do Governo Federal, que é aquela que proporciona bem ou serviço para atendimento direto a demandas da sociedade, deverá ser estruturada em Programas orientados para a consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período do Plano.

Consoante o art. 2.°, cada Programa deverá conter: objetivo; órgão responsável; valor global; prazo de conclusão; fonte de financiamento; indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar; metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à consecução do objetivo; e regionalização das metas por Estado. Ainda, os Programas constituídos predominantemente de Ações Continuadas deverão conter metas de qualidade e de produtividade, a serem atingidas em prazo definido.

Segundo o art. 4.° do Decreto 2.829/1998, será adotado, em cada Programa, modelo de gerenciamento que compreenda:

• definição da unidade responsável pelo gerenciamento, mesmo quando o Programa for integrado por projetos ou atividades desenvolvidas por mais de um órgão ou unidade administrativa;

• controle de prazos e custos; • sistema informatizado de apoio ao gerenciamento, respeitados os

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conceitos a serem definidos em portaria do Ministério do Planejamento e Orçamento.

A designação de profissional capacitado para atuar como gerente do Programa será feita pelo Ministro de Estado, ou pelo titular de órgão vinculado à Presidência da República, a que estiver vinculada a unidade responsável do Programa.

O Decreto 2.829/1998 determina que a classificação funcional-programática deverá ser aperfeiçoada de modo a estimular a adoção, em todas as esferas de governo, do uso do gerenciamento por Programas. Os Programas serão formulados de modo a promover, sempre que possível, a descentralização, a integração com Estados e Municípios e a formação de parcerias com o setor privado.

Ressalta, ainda, que será realizada avaliação anual da consecução dos objetivos estratégicos do Governo Federal e do resultado dos Programas, para subsidiar a elaboração da LDO de cada exercício. A avaliação física e financeira dos Programas e dos projetos e atividades que os constituem é inerente às responsabilidades da unidade responsável e tem por finalidade:

• aferir o seu resultado, tendo como referência os objetivos e as metas fixadas;

• subsidiar o processo de alocação de recursos públicos, a política de gastos públicos e a coordenação das ações de governo;

• evitar a dispersão e o desperdício de recursos públicos.

Já para fins de gestão da qualidade, o Decreto determina que as unidades responsáveis pela execução dos Programas manterão, quando couber, sistema de avaliação do grau de satisfação da sociedade quanto aos bens e serviços ofertados pelo Poder Público.

Segundo o art. 9.°, para orientar a formulação e a seleção dos Programas que deverão integrar o Plano Plurianual e estimular a busca de parcerias e fontes alternativas de recursos, serão estabelecidos previamente, para o período do Plano, os objetivos estratégicos e a previsão de recursos.

4. ASPECTOS DO ORÇAMENTO

Político: tem a característica do grupo partidário que detém a maioria, consoante a escolha dos cidadãos. O parlamento autoriza a despesa pública, levando em consideração as necessidades coletivas. Parte da ideia de que os recursos são limitados e as necessidades são ilimitadas, logo são definidas prioridades. Econômico: busca racionalizar o processo de alocação de recursos, zelando pelo equilíbrio das contas públicas, com foco nos melhores resultados para a Sociedade. É ainda um instrumento de atuação do Estado na Economia, por meio do aumento ou diminuição do gasto público. Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 7

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Jurídico: o processo orçamentário é regido por normas legais que compõem o ordenamento jurídico brasileiro. Financeiro: caracterizado pelo fluxo monetário na execução, por meio de entrada de receitas e saída de despesas. Técnico: relacionado à observância de técnicas e classificações claras, coerentes, racionais e metódicas.

5. NORMAS GERAIS DE DIREITO FINANCEIRO

O estudo de AFO/Orçamento Público está relacionado ao estudo do direito financeiro. É importante destacar que compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito financeiro. No entanto, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Assim, apesar de não concorrerem com a União e os Estados, os municípios legislam naquilo que for de interesse local e suplementam a legislação federal e a estadual, sem contrariá-las.

Inexistindo lei federal sobre normas gerais de direito financeiro, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades; sobrevindo lei federal sobre normas gerais, a lei estadual restará suspensa sua eficácia, no que lhe for contrária. Assim, inicialmente, se a União, não exercendo a sua competência legislativa concorrente em Direito Financeiro e o Estado-Membro exercer a sua, em sobrevindo lei federal que regule a questão, a lei estadual restará suspensa. Não é revogada, o que significa se a União revogar a sua lei geral, a lei estadual sairá da inércia e entrará em vigor, até que outra lei federal lhe suspenda novamente os efeitos ou outra lei estadual a revogue.

Atualmente, ainda é a Lei 4.320/1964 que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Embora ela tenha passado pelo rito de elaboração reservado às leis ordinárias, a CF/1967 e a CF/1988 trouxeram a orientação que as normas gerais de direito financeiro seria disciplinadas por lei complementar. Assim, a Lei 4320/64 possui o status de lei complementar, já que trata de normas gerais de Direito Financeiro. Houve a novação de sua natureza normativa pelo art. 165, § 9°, I e II da CF/1988, o qual lhe conferiu uma posição sui generis no quadro das fontes do Direito: como lei ordinária em sentido formal e lei complementar no sentido material.

Caiu na prova: 3) (CESPE - Procurador - PGE/AL - 2009) O direito financeiro cuida da receita, da despesa e do orçamento público e privado.

O Direito Financeiro é o ramo do direito público que disciplina a atividade financeira do estado. Assim, abrange a receita pública (obtenção de recursos), o crédito público (criação de recursos), o orçamento público Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 8

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(gestão de recursos) e a despesa pública (dispêndio de recursos). O direito financeiro não trata do orçamento privado. Resposta: Errada

6. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO

6.1 Natureza Jurídica do Orçamento Brasileiro

Antes de tratarmos da natureza jurídica do orçamento brasileiro, vamos entender uma importante diferença entre lei em sentido formal e lei em sentido material. Lei em sentido formal representa todo o ato normativo emanado de um órgão com competência legislativa, sendo o conteúdo irrelevante. Todos os Poderes possuem a função legislativa. Por exemplo, o Executivo possui também a função legislativa, apesar de não ser a principal, o que fica claro quando o art. 84 da CF/1988 enumera as competências privativas do Presidente da República, dispondo no inciso III que compete privativamente ao Presidente iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. Ele exerce a função legislativa por meio de Medidas Provisórias, Decretos Autônomos, Leis Delegadas, Leis Orçamentárias, etc. Assim, a Lei Orçamentária em nosso país é uma lei formal. Já lei em sentido material corresponde a todo o ato normativo, emanado por órgão do Estado, mesmo que não incumbido da função legislativa. O importante agora é o conteúdo, que define qualquer conjunto de normas dotadas de abstração e generalidade, ou seja, com aplicação a um número indeterminado de situações futuras.

Desta forma, a partir desses conceitos, nota-se que há leis que são simultaneamente formais e materiais. Por outro lado, há leis somente formais, mas não em sentido material. São estas as denominadas leis de efeitos concretos (ou leis individuais), pois seu conteúdo assemelha-se a atos administrativos individuais ou concretos.

Embora existam divergências doutrinárias, o orçamento brasileiro é uma lei formal, pois apenas prevê as receitas públicas e autoriza os gastos. O orçamento não modifica as leis financeiras e tributárias, tampouco cria direitos subjetivos. O orçamento é uma condição, um pré-requisito para que a despesa seja realizada (ato-condição), já que a arrecadação de receitas e a realização de despesas, na maioria das vezes, decorrem de leis ou contratos anteriores (atos-regra). Assim, judicialmente, não se pode exigir que determinada despesa prevista no orçamento seja realizada. O orçamento é concreto, por exemplo, quando diz que com R$ 20 milhões pré-determinados o Governo poderá construir a Universidade Luso-afro-brasileira (UNILAB) no Ceará. Logo, é apenas uma lei formal, por isso é chamada de lei de efeitos concretos.

As características da lei orçamentária brasileira são as seguintes: • Lei formal: a lei orçamentária não obriga o administrador público a

realizar determinada despesa, apenas autoriza os gastos. Falta Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 9

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coercibilidade, pois nem sempre obriga o Poder Público, que pode, por exemplo, deixar de realizar uma despesa autorizada pelo legislativo. É considerada uma lei de efeitos concretos.

• Lei temporária: vigência limitada ao período de um ano. • Lei ordinária: as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA) e os créditos

suplementares e especiais são leis ordinárias. Não se exige quorum qualificado para sua aprovação, sendo necessária apenas a maioria simples.

• Lei especial: possui processo legislativo diferenciado, como estudado na aula sobre o Ciclo Orçamentário. Possui iniciativa do Executivo e trata de matéria específica: previsão de receitas e fixação de despesas.

A Lei Orçamentária é ainda denominada de Lei de Meios, porque possibilita os meios para o desenvolvimento das ações relativas aos diversos órgãos e entidades que integram a administração pública. Essa denominação é oriunda do orçamento clássico, que enfatizava os meios, sem se preocupar com os fins. Atualmente, com o orçamento-programa, o principal foco da Lei de Meios são os resultados.

Vale ressaltar que o Supremo Tribunal Federal - STF pode exercer o controle abstrato de constitucionalidade de normas orçamentárias. O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Assim, há a possibilidade de submissão das normas orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade.

Os orçamentos públicos podem ainda ser classificados em orçamentos de natureza impositiva e de natureza autorizativa:

• Orçamento impositivo: é aquele em que, uma vez consignada uma despesa no orçamento, ela deve ser necessariamente executada. Nesta visão, o orçamento, por se tratar de uma lei, deve ser rigorosamente cumprido.

• Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no orçamento público, já que o Poder Público tem a discricionariedade para avaliar a conveniência e oportunidade do que deve ou não ser executado. O STF entende que em nosso país o orçamento não é impositivo, mas sim autorizativo. O fato de ser fixada uma despesa na LOA não gera o direito de exigência de sua realização por via judicial.

Caiu na prova: 4) (CESPE - Analista Judiciário - Administrativo - STM - 2011) A lei orçamentária anual elaborada no âmbito da União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial.

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A LOA é uma lei ordinária. Não se exige quorum qualificado para sua aprovação, sendo necessária apenas a maioria simples. É especial porque possui processo legislativo diferenciado, como vimos ao estudar o ciclo orçamentário. Possui iniciativa do Executivo e trata de matéria específica: previsão de receitas e fixação de despesas. Resposta: Certa

6.2 Correntes Doutrinárias

Consideram-se como principais quatro correntes que versam sobre a natureza jurídica do Orçamento e cada uma possui um expoente que a representa.

A primeira corrente, liderada pelo alemão Hoennel, dispõe que o orçamento é sempre uma lei, porque emana do Poder Legislativo, um órgão legiferante. O aspecto formal e externo é todo de uma lei, ainda que de vigência determinada. Para o referido jurista e economista, tudo que é revestido de lei, também tem conteúdo de uma lei. Isso ocorre porque a forma de lei constitui um preceito jurídico com a força de transformar em lei tudo que ela reveste. Assim, o orçamento é uma lei em sentido formal e material.

A segunda corrente, resistindo à primeira, cujo principal expoente é Mayer, classifica as leis de acordo com seu conteúdo e não de acordo com o órgão de onde emanam. O orçamento apresenta sim a forma de uma lei, mas o conteúdo é de um ato administrativo (ou operação administrativa). Assim, orçamento é lei em sentido formal, porém não em sentido material.

Já a terceira corrente, na qual se destaca Léon Duguit, considera o orçamento em algumas de suas partes como um ato administrativo e em outras como lei. É ato administrativo na parte em que trata das despesas e nas relacionadas às receitas originárias, que são aquelas que provêm do próprio patrimônio do Estado, como as resultantes da venda de produtos ou serviços colocados à disposição dos usuários. É lei na parte que se refere à autorização da arrecadação de tributos, nas receitas derivadas, que são aquelas obtidas pelo Estado mediante sua autoridade coercitiva, como o que ocorre com os tributos. Tal tese é baseada no princípio da anualidade tributária e apenas nos sistemas jurídicos que adotam o referido princípio ela pode ser considerada, como em nosso país antes da Constituição Federal de 1988.

Finalmente, a quarta corrente, defendida por Gaston Jèze, dispõe que o orçamento não pode ser entendido como uma lei em nenhuma parte de seu conteúdo, ainda que tenha a forma de uma lei. Assemelha-se à terceira corrente por não considerar como lei a fixação de despesas e a arrecadação das receitas originárias, divergindo porque também não entende como lei a parte relativa às receitas derivadas, por se tratar somente de mero ato-condição. Apesar das divergências, tal tese também é baseada no princípio da anualidade tributária e da mesma forma que a corrente anterior apenas nos sistemas jurídicos que adotam o referido princípio ela pode ser considerada. Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br

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Assim, orçamento é lei em sentido formal, porém um ato-condição em relação às despesas e receitas, tanto originárias como derivadas.

Caiu na prova: 5) (CESPE - Procurador de Contas - TCE/ES - 2009) Gaston Jèze defende que o orçamento, em nenhuma de suas partes, pode ser entendido como uma lei, considerada em sua substância, embora tenha o aspecto formal e a aparência de uma lei, tratando-se, então, de um atocondição para a realização das despesas e para a exigência dos tributos.

A quarta corrente, defendida por Gaston Jèze, dispõe que o orçamento não pode ser entendido como uma lei em nenhuma parte de seu conteúdo, ainda que tenha a forma de uma lei. O orçamento é lei em sentido formal, porém um ato-condição em relação às despesas e receitas, tanto originárias como derivadas. Resposta: Certa

7. FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO

O Governo desenvolve funções com objetivos específicos, porém relacionados, utilizando os instrumentos de intervenção de que dispõe o Estado.

A classificação cobrada em concursos é a de Richard Musgrave (1974), a qual se tornou clássica. Ele propôs uma classificação denominada de funções fiscais. Entretanto, considerando o orçamento como principal instrumento de ação do Estado na economia, o próprio autor as considera também como as próprias funções do Orçamento: alocativa, distributiva e estabilizadora.

Função alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos. É o Estado oferecendo determinados bens e serviços necessários e desejados pela sociedade, porém que não são providos pela iniciativa privada. O setor público pode atuar produzindo diretamente os produtos e serviços ou via mecanismos que propiciem condições para que sejam viabilizados pelo setor privado. Tal função é evidenciada quando no setor privado não há a necessária eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens meritórios. Investimentos na infraestrutura econômica são fundamentais para o desenvolvimento, porém são necessários altos valores com retornos demorados que muitas vezes desestimulam a iniciativa do setor privado nessa área. Quanto aos bens públicos e meritórios, suas demandas possuem características peculiares que tornam inviável seu fornecimento pelo sistema de mercado. Bens públicos são aqueles usufruídos pela população em geral e de uma forma indivisível, independentemente de o particular querer ou não usufruir desse bem. Já os bens meritórios excluem a parcela da população que não dispõe de recursos para o pagamento. Assim, podem ser explorados pelo setor privado, no entanto podem e devem também ser produzidos pelo Estado, em virtude de sua importância para a sociedade, como a educação e a saúde.

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Função distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado, inerentes ao sistema capitalista, contrabalanceando equidade e eficiência. Os instrumentos mais usados para o ajustamento são os sistemas de tributos e as transferências. Cita-se como exemplo de medida distributiva o imposto de renda progressivo, realocando as receitas para programas de alimentação, transporte e moradia populares. Outro exemplo é a concessão de subsídios aos bens de consumo popular, financiados por tributos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de rendas mais altas.

Função estabilizadora: visa a manter a estabilidade econômica, diferenciando-se das outras funções por não ter como objetivo a destinação de recursos. O campo de atuação dessa função é principalmente a manutenção de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se ainda a busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de crescimento econômico. O mecanismo básico da estabilização é a atuação sobre a demanda agregada, que representa a quantidade de bens ou serviços que a totalidade dos consumidores deseja e está disposta a adquirir por determinado preço e em determinado período. Assim, a função estabilizadora age na demanda agregada de forma a aumentá-la ou diminuí-la.

Caiu na prova: 6) (CESPE - Consultor do Executivo - SEFAZ/ES - 2010) A intervenção do Estado na economia, justificada pela função distributiva, tem por objetivo complementar a ação privada, por meio do orçamento público, com investimentos em infraestrutura e provisão de bens meritórios.

A intervenção do Estado na economia, justificada pela função alocativa, tem por objetivo complementar a ação privada, por meio do orçamento público, com investimentos em infraestrutura e provisão de bens meritórios. Resposta: Errada

8. TIPOS DE ORÇAMENTO

Nesta ótica sobre os tipos de orçamento, tem-se a visão do regime político em que é elaborado o orçamento combinado com a forma de governo. O Brasil vivenciou os três tipos:

• Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao executivo cabe apenas a execução. Exemplo: Constituição Federal de 1891.

• Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937.

• Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: a atual Constituição Federal de 1988.

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9. ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

9.1 Considerações iniciais

Com o passar do tempo, o conceito, as funções e a técnica de elaboração do Orçamento Público foram alterados. Acabaram por evoluir para que pudessem se aprimorar e racionalizar sua utilização, tornando-se um instrumento da moderna administração pública, com uma concepção de orçamento como um ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar para atingir objetivos e metas programadas.

Essas alterações foram motivadas por novas teorias e técnicas que se difundiram ao redor do mundo, sendo chamadas de espécies ou por outros autores também de tipos de orçamento. Utilizaremos a denominação espécies por ser mais adequada para se diferenciar dos tipos legislativo, executivo e misto.

9.2 Orçamento tradicional ou clássico

A falta de planejamento da ação governamental é uma das principais características do orçamento tradicional. Constitui-se num mero instrumento contábil e baseia-se no orçamento do exercício anterior, ou seja, enfatiza atos passados. Demonstra uma despreocupação do gestor público com o atendimento das necessidades da população, pois considera apenas as necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espécie de orçamento não há preocupação com a realização dos programas de trabalho do governo, importando-se apenas com as necessidades dos órgãos públicos para realização das suas tarefas, sem questionamentos sobre objetivos e metas. Predomina o incrementalismo.

É uma peça meramente contábil financeira, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo, onde prevalece o aspecto jurídico do orçamento em detrimento do aspecto econômico, o qual possui função secundária. Almeja-se a neutralidade e a busca pelo equilíbrio financeiro. As funções de alocação, distribuição e estabilização ficam em segundo plano. Portanto, o orçamento tradicional é somente um documento de previsão de receita e de autorização de despesas.

9.3 Orçamento de desempenho ou por realizações

O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside no desempenho organizacional. Caracteriza-se pela apresentação de dois quesitos: o objeto de gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas.

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Nessa espécie de orçamento, o gestor começa a se preocupar com os benefícios dos diversos gastos e não apenas com seu objeto. Apesar da evolução em relação ao orçamento clássico (tradicional), o orçamento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das ações do governo, ou seja, nesse modelo orçamentário inexiste um instrumento central de planejamento das ações do governo vinculado à peça orçamentária. Apresenta, assim, uma deficiência, que é a desvinculação entre planejamento e orçamento.

Caiu na prova: 7) (CESPE - Contador - IPAJM - 2010) No orçamento de desempenho, em sua concepção mais recente, os produtos obtidos pela ação governamental são muito mais relevantes que os resultados econômicos e sociais alcançados.

O orçamento de desempenho ou por realizações enfatiza o resultado dos gastos e não apenas o gasto em si. A ênfase reside no desempenho organizacional. Resposta: Errada

9.4 Orçamento de base zero ou por estratégia

O orçamento de base zero consiste basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação.

O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos orçamentos.

Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operações sejam identificadas e classificadas em ordem de importância por meio de uma análise sistemática para que os pacotes de decisão sejam preparados. Em regra, a alta gerência, por meio do planejamento estratégico, fixa previamente os critérios do orçamento de base zero, de acordo com cada situação. São confrontados os novos programas pretendidos com os programas em execução, sua continuidade e suas alterações. Isso faz com que os gerentes de todos os níveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos pela ponderação de custos e benefícios, a fim de que ocorra uma aplicação eficiente das dotações em suas atividades. Por isso, incluem-se entre as desvantagens a dificuldade, a lentidão e o alto o custo da elaboração do orçamento.

Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 15

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utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. Alguns autores consideram que o orçamento de base zero é uma técnica do Orçamento-Programa.

Caiu na prova: 8) (CESPE - Oficial Técnico de Inteligência - Planej Estrat. - ABIN - 2010) Identificam-se duas vantagens na implementação do orçamento base-zero: a rapidez de elaboração e a facilidade de execução.

Incluem-se entre as desvantagens do Orçamento de Base-zero a dificuldade, a lentidão e o alto o custo da elaboração Resposta: Errada

9.5 Orçamento-programa

De acordo com Core, "em um processo de planejamento e orçamento integrados, ressalta a imperiosa necessidade de que os fins e os meios orçamentários sejam tratados de uma forma equilibrada. Considerando que, desde o decreto-lei n° 200, de 25 de fevereiro de 1967, a Administração Pública Federal estabeleceu o orçamento-programa anual como um instrumento de planejamento, a idéia de discriminar a despesa pública por objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins, já é bastante familiar a todos quantos atuam nessa área".

Ainda de acordo com o autor, "a Constituição Federal de 1988, cumprindo a tradição das anteriores, ocupou-se profusamente de matéria orçamentária, chegando até a definir instrumentos de planejamento e orçamento com elevado grau de detalhe. (...) A atual Constituição optou por um modelo fortemente centralizado, a partir da constatação de que havia uma excessiva fragmentação orçamentária, inclusive com importantes programações e despesas inteiramente (previdência social, por exemplo) fora da lei orçamentária, sem a observância, portanto, do princípio da universalidade".

No entanto, o orçamento-programa tornou-se realidade apenas com o Decreto 2.829/1998, o qual estabeleceu normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual e dos orçamentos da União. Ainda, a Portaria 117/1998, substituída, posteriormente, pela Portaria 42, de 14 de abril de 1999, com a preservação dos seus fundamentos, atualizou a discriminação da despesa por funções da Lei 4.320/1964 e revogou a Portaria 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificação Funcional - Programática); e a Portaria 51/1998 instituiu o recadastramento dos projetos e atividades constantes do orçamento da União.

Na verdade, tais modificações, que em razão da Portaria 42/1999 assumiram uma abrangência nacional, com aplicação também para Estados, municípios e Distrito Federal, representam a segunda etapa de uma reforma orçamentária que se delineou pelos idos de 1989, sob a égide da nova ordem constitucional recém-instalada. Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 16

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O orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previsão dos custos relacionados.

Por meio do orçamento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a quantificação de metas, com a consequente formalização de programas visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com este modelo passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da organização, além da manutenção do aspecto legal, porém não sendo considerado como prioridade. É a espécie de orçamento utilizada no Brasil.

A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. Tal espécie de orçamento equivale a um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução. Como instrumento de programação econômica, o orçamento-programa procura levar os decisores públicos a uma escolha racional, que maximize o dinheiro do contribuinte, destinando os recursos públicos a programas e projetos de maior necessidade. As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis.

A definição dos produtos finais de um programa de trabalho é um dos desafios do orçamento-programa, já que algumas atividades também adicionam valores intangíveis, em complemento aos físicos, como uma ação de qualificação do servidor. O número de servidores qualificados é um resultado tangível, porém a capacidade de inovação, a melhora do processo de trabalho, a retenção de talentos no serviço público e a satisfação do cidadão atendido pelo servidor são metas bem mais subjetivas. É difícil para os sistemas contábeis mensurarem esse tipo de valor e, particularmente, na administração pública, há dificuldades para a medição, em termos quantitativos.

Em algumas situações podem ser utilizadas outras espécies de orçamento como apoio ao orçamento-programa. A elaboração do orçamento de algumas ações pode ocorrer de maneira incremental, por exemplo, nas ações ligadas ao funcionamento do órgão. O valor a ser pago, em condições normais, pelas contas de luz, água e telefone, sofre pequena variação de um ano para outro, normalmente apenas a inflação acumulada. Assim, para o cálculo do valor do orçamento atual, pode ser utilizado o método tradicional, acrescentando a inflação do período sobre o valor do orçamento desta ação no ano anterior.

Atenção: o orçamento tradicional quase sempre aparece em contraponto a outro tipo de orçamento, normalmente o orçamento-programa. No memento Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 17

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há um quadro comparativo Orçamento Tradicional X Orçamento-programa.

Caiu na prova: 9) (CESPE - Técnico de Orçamento - MPU - 2010) De acordo com o conceito de orçamento-programa, devem-se valorizar o gasto público e o que o governo adquire, em detrimento do que se pretende realizar.

O orçamento tradicional é que valoriza o que se adquire, ou seja, o objeto do gasto. Já o orçamento programa privilegia o objetivo do gasto, ou seja, o que se pretende realizar. Resposta: Errada

9.6 Orçamento participativo

O orçamento participativo não se opõe ao orçamento-programa. Na verdade, trata-se de um instrumento que busca romper com a visão política tradicional e colocar o cidadão como protagonista ativo da gestão pública. Objetiva a participação real da população no processo de elaboração e a alocação dos recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Dessa forma, democratiza-se a relação Estado e Sociedade e são considerados os diversos canais de participação, por meio de lideranças e audiências públicas.

O processo de orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de autorregulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, e assegurar a sua não estagnação. Assim, não possui uma metodologia única. Além disso, os problemas são diferentes de acordo com o tamanho dos municípios, principais implementadores do processo.

Ressalta-se que, apesar de algumas experiências na esfera estadual, na experiência brasileira o Orçamento Participativo foi concebido e praticado inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. No nosso país, destaca-se a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre.

Não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade. Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo. No orçamento participativo, a comunidade é considerada a parceira do Executivo no processo orçamentário. O que ocorre é que muitas vezes desigualdades socioeconômicas tendem a criar obstáculos à participação dos grupos sociais desfavorecidos.

Quando a decisão está nas mãos de poucos, torna-se mais rápida a mudança de direção ou de opiniões. Em um orçamento como o participativo, são feitas várias reuniões em diversas regiões para se chegar a uma conclusão. Em caso Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 18

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de necessidade de mudanças, é muito trabalhoso efetuá-las. Por isso no orçamento participativo considera-se que há uma perda da flexibilidade. Ocorre uma maior rigidez na programação dos investimentos, pois se tem uma decisão compartilhada com a comunidade, ao contrário da decisão monopolizada pelo Executivo no processo tradicional.

Segundo a LRF, deve ser incentivada a participação popular e a realização de audiências públicas durante os processos de elaboração das leis orçamentárias. No entanto, segundo a CF/1988, a iniciativa das leis orçamentárias é privativa do Poder Executivo. Assim, o Poder Executivo não é obrigado a seguir as sugestões da população, no entanto deve ouvi-las.

Caiu na prova: 10) (CESPE - AFCE - TCU - 2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos.

No orçamento participativo considera-se que há uma perda da flexibilidade. Ocorre uma maior rigidez na programação dos investimentos, pois se tem uma decisão compartilhada com a comunidade, ao contrário da decisão monopolizada pelo Executivo no processo tradicional. Ainda, não há perda da participação do Legislativo e nem diretamente de legitimidade. Resposta: Errada

9.7 Outras Técnicas

O Glossário do Tesouro Nacional apresenta ainda mais duas técnicas, denominadas "Teto Fixo" e "Teto Móvel". Orçamento com Teto Fixo: critério de alocação de recursos que consiste em estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmente obtido mediante a aplicação de percentual único sobre as despesas realizadas em determinado período, com base no qual os órgãos/unidades deverão elaborar suas propostas orçamentárias parciais. Também conhecido, na gíria orçamentária, como "teto burro".

Orçamento com Teto Móvel: critério de alocação de recursos que representa uma variação do chamado "teto fixo", pois trabalha com percentuais diferenciados, procurando refletir um escalonamento de prioridades entre programações, órgãos e unidades. Em gíria orçamentária, conhecido como "teto inteligente".

10. FUNÇÕES DE PLANEJAMENTO, GERÊNCIA E CONTROLE

Segundo Allen Schick, todo sistema orçamentário, mesmo o mais rudimentar, compreende as funções de planejamento, gerência e controle:

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"Na operação dos sistemas orçamentários, raramente o planejamento, a gerência e o controle recebem igual atenção. Na prática, planejamento, gerência e controle tenderam até a ser processos competitivos no orçamento, sem haver uma clara divisão de funções entre os diversos participantes. (...) o mais importante talvez sejam as diferenças nas exigências de informação dos processos de planejamento, controle e administração. As necessidades informativas diferem em termos de períodos de tempo, níveis de agregação, ligações com as unidades organizacionais e operacionais e no enfoque insumo-produto ( ) tem havido uma forte tendência a homogeneizar as estruturas de informação e a contar com um único esquema de classificação, para servir a todas as necessidades do orçamento. Em sua maior parte o sistema informativo foi estruturado para atender aos objetivos de controle."

Ainda, "toda reforma altera o equilíbrio entre planejamento, gerência e controle, mediante a atribuição de maior ênfase a alguma dessas funções. A predominância da função controle, por exemplo, acarreta um deslocamento para o segundo plano das funções de planejamento e gerência, que, no entanto, continuam presentes. A questão-chave é o balanceamento entre essas três orientações ou funções com a atribuição de pesos para cada uma delas. Assim, todo o sistema orçamentário contém características de planejamento, gerência e controle".

Vamos dividir as três funções, de acordo com o eminente autor Fabiano Core: Controle: "no orçamento tradicional, que caracteriza os primeiros estágios evolutivos da técnica orçamentária, a orientação predominante é a do controle. Prevalece a preocupação com o cumprimento dos tetos orçamentários e o estabelecimento de limites para as unidades orçamentárias no que se refere a tipos de despesas (pessoal, serviços de terceiros, equipamentos etc.) e as classificações de despesas são estruturadas com base em itens pormenorizados de objeto de gastos.

Gerência: "a predominância da orientação gerencial no processo orçamentário traduz uma preocupação maior com o trabalho a ser feito e as realizações a serem alcançadas. As informações são estruturadas segundo funções, projetos e atividades, evidenciando-se o trabalho ou serviço a ser cumprido, com os respectivos custos. As categorias orçamentárias são classificadas em termos funcionais, com mensurações que possibilitem a avaliação do desempenho das atividades previstas. Essas características identificam o orçamento funcional ou de desempenho".

Planejamento: "a orientação para o planejamento marca o advento do orçamento-programa, que tem como característica dominante a racionalização do processo de fixação de políticas, mediante o manuseio de dados sobre custos e benefícios das formas alternativas de se atingir os objetivos propostos e a mensuração dos produtos para propiciar eficácia no atingimento desses objetivos".

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MAIS QUESTÕES DE CONCURSOS ANTERIORES DO CESPE

11) (CESPE - Administrador - Ministério da Previdência Social - 2010) Para os críticos da concepção do orçamento integrado ao planejamento, gera-se forte tendência à perpetuação de programas e à preservação dos recursos assegurados ao longo do tempo. Quanto mais intenso e acelerado for o incrementalismo orçamentário, mais essa tendência à inércia se acentua.

O orçamento integrado ao planejamento evita o incrementalismo. No orçamento tradicional, desvinculado do planejamento, é que se gera forte tendência à perpetuação de programas e à preservação dos recursos assegurados ao longo do tempo. Quanto mais intenso e acelerado for o incrementalismo orçamentário, mais essa tendência à inércia se acentua. Resposta: Errada

12) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008) Orçamento programa é o orçamento clássico, confeccionado com base no orçamento do ano anterior e acrescido da projeção de inflação.

Orçamento tradicional é o orçamento clássico, confeccionado com base no orçamento do ano anterior e acrescido da projeção de inflação. Resposta: Errada

13) (CESPE - Analista Judiciário - Economia - STM - 2011) A principal função do orçamento público tradicional é possibilitar aos órgãos de representação um controle econômico sobre o Poder Executivo.

O orçamento público tradicional é uma peça meramente contábil - financeira -, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo, onde prevalece o aspecto jurídico do orçamento em detrimento do aspecto econômico, o qual possui função secundária. Resposta: Errada

14) (CESPE - Técnico Judiciário - Contabilidade - STM - 2011) O orçamento de desempenho é a mais recente evolução do orçamento-programa, fruto das pressões sociais por serviços públicos de melhor qualidade e por mais transparência na gestão pública.

O orçamento programa é evolução do orçamento de desempenho. Resposta: Errada

15) (CESPE - Técnico de Controle Externo - TCE/TO - 2008) O orçamento-programa, também conhecido como orçamento clássico, possui apenas uma dimensão explicitada do orçamento. Todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

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O orçamento tradicional, também conhecido como orçamento clássico, possui apenas uma dimensão explicitada do orçamento. Ainda, é no Orçamento de Base Zero que todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. Resposta: Errada

16) (CESPE - Técnico Administrativo - ANTAQ - 2009) O orçamento de desempenho, também identificado como orçamento moderno, é aquele elaborado com base nos programas de trabalho de governo que serão executados durante o exercício financeiro.

O orçamento de desempenho se caracteriza pela apresentação de dois quesitos: o objeto de gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas. No entanto, o orçamento identificado como moderno é o orçamento-programa. Resposta: Errada

(CESPE - Analista Judiciário - Administração - TRE/BA - 2010) Um dos objetivos estratégicos do TRE/BA consiste em aprimorar a comunicação com o público externo. Para tanto, o plano de atuação institucional do Tribunal estabeleceu como objetivo: "Aprimorar a comunicação com o público externo, com linguagem clara e acessível, disponibilizando, com transparência, informações sobre o papel, as ações e as iniciativas do TRE/BA, o andamento processual, os atos judiciais e administrativos, os dados orçamentários e de desempenho operacional". Internet: <www.tre-ba.gov.br> (com adaptações). Tendo como referência o texto acima, julgue o item seguinte acerca de planejamento e transparência de informações orçamentárias. 17) O orçamento-programa permite a alocação de recursos visando à consecução de objetivos e metas, além da estrutura do orçamento ser direcionada para os aspectos administrativos e de planejamento, o que vai ao encontro do planejamento e da gestão estratégica do TRE/BA.

O orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previsão dos custos relacionados. Permite a alocação de recursos visando à consecução de objetivos e metas, além da estrutura do orçamento ser direcionada para os aspectos administrativos e de planejamento, o que vai ao encontro do planejamento e da gestão estratégica do TRE/BA. Resposta: Certa

18) (CESPE - AFCE - TCU - 2009) Um dos desafios do orçamento-programa é a definição dos produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades têm resultados intangíveis e que, particularmente na administração pública, não se prestam à medição, em termos quantitativos.

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A definição dos produtos finais de um programa de trabalho é um dos desafios do orçamento-programa, já que algumas atividades também adicionam valores intangíveis, em complemento aos físicos. É difícil para os sistemas contábeis mensurarem esse tipo de valor e, particularmente, na administração pública, há dificuldades para a medição, em termos quantitativos. Resposta: Certa

19) (CESPE - Técnico Judiciário - Contabilidade - STM - 2011) Os objetivos e propósitos, os programas e seus custos e as medidas de desempenho são componentes essenciais do orçamento-programa.

O orçamento-programa é um instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previsão dos custos relacionados. Resposta: Certa

20) (CESPE - Administrador - Ministério da Previdência Social - 2010) Uma das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela participação direta da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações.

Uma das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior legitimidade, porém a participação direta da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações não substitui o Poder Legislativo. Resposta: Errada

21) (CESPE - Inspetor de Controle Externo - TCE/RN - 2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal.

Apesar de algumas experiências na esfera estadual, na experiência brasileira o Orçamento Participativo foi concebido e praticado inicialmente como uma forma de gerir os recursos públicos municipais. Resposta: Certa

22) (CESPE - Técnico de Controle Externo - TCE/TO - 2008) Em relação ao orçamento-programa, na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício.

Na elaboração do orçamento-programa são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício. Resposta: Certa

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23) (CESPE - Contador - IPAJM - 2010) O orçamento moderno nasceu sob a égide do primado dos aspectos econômicos, deixando em segundo plano as questões atinentes à programação.

O orçamento-programa, considerado o orçamento moderno, também é um instrumento de programação econômica. Resposta: Errada

24) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008) Orçamento programa apresenta duas dimensões do orçamento: o objeto do gasto e as ações desenvolvidas.

Orçamento de desempenho apresenta duas dimensões do orçamento: objeto de gasto (secundário) e um programa de trabalho contendo as ações desenvolvidas. Resposta: Errada

25) (CESPE - Contador - IPAJM - 2010) O orçamento tradicional, ao colocar em segundo plano os aspectos jurídicos, desconsiderava o critério da neutralidade.

É uma peça meramente contábil - financeira -, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo, onde prevalece o aspecto jurídico do orçamento em detrimento do aspecto econômico, o qual possui função secundária. Almeja-se a neutralidade e a busca pelo equilíbrio financeiro. Logo, o orçamento tradicional, ao colocar em primeiro plano os aspectos jurídicos, considerava o critério da neutralidade. Resposta: Errada

26) (CESPE - Administrador - Ministério da Previdência Social - 2010) A execução orçamentária no Brasil, representada pelo modelo gerencial, caracteriza-se pelo controle rígido do objeto dos gastos, independentemente da consecução dos objetivos e das metas.

A execução orçamentária no Brasil, representada pelo modelo gerencial do orçamento programa, enfatiza o objetivo do gasto e os resultados. O orçamento tradicional é que se caracteriza pelo controle rígido do objeto dos gastos, independentemente da consecução dos objetivos e das metas. Resposta: Errada

27) (CESPE - Técnico de Orçamento - MPU - 2010) O orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução as formas de planejamento relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefício.

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O orçamento tradicional não se preocupava com o planejamento ou com os resultados. Resposta: Errada

28) (CESPE - Técnico de Controle Externo - TCE/TO - 2008) O orçamento-programa tem seus principais critérios de classificação são as classificações institucional e funcional.

O orçamento programa tem como principais critérios de classificação a funcional e programática. Resposta: Errada

29) (CESPE - Contador - IPAJM - 2010) No orçamento-programa, a alocação dos recursos está dissociada da consecução dos objetivos.

No orçamento-programa, a alocação dos recursos está associada a consecução dos objetivos. Resposta: Errada

30) (CESPE - Contador - Min Saúde - 2010) Uma das diferenças essenciais entre o orçamento tradicional e orçamento-programa diz respeito ao planejamento. Enquanto o orçamento tradicional é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização, no orçamento-programa, os processos de planejamento e programação são dissociados.

Uma das diferenças essenciais entre o orçamento tradicional e orçamento-programa diz respeito ao planejamento. Enquanto o orçamento-programa é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização, no orçamento tradicional os processos de planejamento e programação são dissociados. Resposta: Errada

31) (CESPE - Oficial Técnico de Inteligência - Planej Estrat. - ABIN - 2010) O orçamento base-zero deve ser desenvolvido de forma isolada, com base nas peculiaridades de cada área a ser atendida.

O processo do orçamento de base zero concentra a atenção na análise de objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu orçamento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a participação dos gerentes de todos os níveis no planejamento das atividades e na elaboração dos orçamentos. Resposta: Errada

32) (CESPE - Técnico de Controle Externo - TCE/TO - 2008) O orçamento-programa tem como característica a não existência de direitos adquiridos da unidade orçamentária, cabendo a ela justificar todas as atividades que desenvolverá no exercício corrente. Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 25

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O orçamento de base zero tem como característica a não existência de direitos adquiridos da unidade orçamentária, cabendo a ela justificar todas as atividades que desenvolverá no exercício corrente. Resposta: Errada

33) (CESPE - Técnico Judiciário - Contabilidade - STM - 2011) O orçamento-programa objetiva facilitar o planejamento governamental.

Com o orçamento-programa passa a existir um elo entre o planejamento e as funções executivas da organização. Resposta: Certa

34) (CESPE - Analista Judiciário - Administração - TJCE - 2008) A proposta orçamentária para 2009, em tramitação no Congresso, poderá servir de experimento para uma iniciativa que a Comissão Mista de Orçamento quer adotar nos próximos anos: o orçamento federal participativo. A principal característica desse tipo de orçamento é a participação direta da população na definição das prioridades para a obtenção da receita e para as despesas correntes obrigatórias.

Ainda que o orçamento participativo alcançasse o nível federal, a principal característica desse tipo de orçamento é a participação direta da população na definição das prioridades na fase de elaboração, no que se refere às despesas discricionárias. A população não opina na obtenção da receita, tampouco para as despesas obrigatórias. Resposta: Errada

35) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008) Orçamento programa possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações, os esforços despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua execução.

Por meio do orçamento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a quantificação de metas, com a consequente formalização de programas visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. As medidas de desempenho têm diversas finalidades, como a medição de realizações, os esforços despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua execução. Resposta: Certa

36) (CESPE - Analista Administrativo - ANTAQ - 2009) A necessidade de definição clara e precisa dos objetivos governamentais é condição básica para a adoção do orçamento-programa. No caso, por exemplo, de tornar-se um rio navegável, serão necessárias indicações sobre os resultados substantivos do programa, que envolverão informações, tais como redução no custo do transporte e diminuição dos acidentes e das perdas com a carga. Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 26

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O orçamento-programa tem como foco os fins, o objetivo do gasto. Por isso, não basta apenas ter como meta tornar um rio navegável. São necessárias indicações sobre os resultados substantivos do programa, com os respectivos benefícios para a sociedade. Resposta: Certa

37) (CESPE - Procurador Federal - AGU - 2010) Tratando-se de orçamento participativo, a iniciativa de apresentação do projeto de lei orçamentária cabe a parcela da sociedade, a qual o encaminha para o Poder Legislativo.

O orçamento participativo visa à participação real da população no processo de elaboração e a alocação dos recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Há um aperfeiçoamento da etapa que se desenvolveria apenas no Executivo. No orçamento participativo, a comunidade é considerada a parceira do Executivo no processo orçamentário. A iniciativa de apresentação do projeto de lei orçamentária permanece com o Poder Executivo. Resposta: Errada

38) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008) Orçamento programa tem como característica a não existência de direitos adquiridos em relação aos recursos autorizados no orçamento anterior, devendo ser justificadas todas as atividades a serem desenvolvidas no exercício corrente.

O Orçamento Base Zero tem como característica a não existência de direitos adquiridos em relação aos recursos autorizados no orçamento anterior, devendo ser justificadas todas as atividades a serem desenvolvidas no exercício corrente. Resposta: Errada

39) (CESPE - Analista Judiciário - TST - 2008) O orçamento público passa a ser utilizado sistematicamente como instrumento da política fiscal do governo a partir da década de 30 do século XX, por influência da doutrina keynesiana, tendo função relevante nas políticas de estabilização da economia, na redução ou expansão do nível de atividade.

Já no século XX, a partir da década de 30, no momento que o capitalismo vivia uma de suas mais graves crises, o economista britânico John Maynard Keynes revisou as teorias liberais de Adam Smith, principalmente no que se refere a não intervenção do Estado na economia. A doutrina Keynesiana passou a reconhecer o orçamento público como instrumento a ser utilizado sistematicamente para o alcance da política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade econômica. Resposta: Certa

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40) (CESPE - Analista Judiciário - STF - 2008) A adoção do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico.

Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o Orçamento elaborado com base na neutralidade não mais atendia às necessidades do Estado. Desenvolveu-se a tese de um Orçamento moderno, o qual deveria ser um instrumento de administração. Resposta: Certa

41) (CESPE - Juiz - TRF 2 - 2009) A despesa, a receita, o orçamento e o crédito públicos são objeto de estudo do direito financeiro.

O Direito Financeiro é o ramo do direito público que disciplina a atividade financeira do estado. Assim, abrange a receita pública (obtenção de recursos), o crédito público (criação de recursos), o orçamento público (gestão de recursos) e a despesa pública (dispêndio de recursos). Resposta: Certa

42) (CESPE - Procurador Federal - AGU - 2010) Os municípios não podem legislar sobre normas de direito financeiro concorrentemente com a União.

Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito financeiro. No entanto, compete aos Municípios legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Assim, apesar de não concorrerem com a União e os Estados, os municípios legislam naquilo que for de interesse local e suplementam a legislação federal e a estadual, sem contrariá-las. Resposta: Errada

43) (CESPE - Procurador - PGE/AL - 2009) O direito financeiro cuida da despesa feita pela administração pública, sendo que a receita arrecadada fica a cargo do direito tributário.

Especificamente no que se refere às receitas públicas derivadas tributárias, o estudo é campo de atuação do Direito Tributário, o qual é considerado um seguimento destacado e uma das grandes vertentes do Direito Financeiro. Assim, as normas jurídicas que tratam da instituição, compulsoriedade, arrecadação e fiscalização de impostos, taxas, contribuições de melhorias, demais contribuições e empréstimos compulsórios pertencem ao campo do Direito Tributário. Logo, como regra geral a receita arrecadada fica a cargo do direito financeiro, com exceção das receitas derivadas. Resposta: Errada

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44) (CESPE - Contador - IPAJM - 2010) Foi particularmente a partir da revolução keynesiana que o orçamento passou a ser concebido como instrumento de política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade econômica.

Já no século XX, a partir da década de 30, no momento que o capitalismo vivia uma de suas mais graves crises, o economista britânico John Maynard Keynes revisou as teorias liberais de Adam Smith, principalmente no que se refere a não intervenção do Estado na economia. A doutrina Keynesiana passou a reconhecer o orçamento público como instrumento a ser utilizado sistematicamente para o alcance da política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade econômica. Resposta: Certa

45) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008) A natureza jurídica do orçamento é matéria pacífica na doutrina, sendo considerado lei em sentido formal e em sentido material.

Além de a natureza jurídica do orçamento não ser matéria pacífica na doutrina, é considerado lei apenas em sentido formal e não em sentido material. Resposta: Errada

46) (CESPE - Procurador - PGE/AL - 2009) O direito financeiro cuida tão-somente da receita e da despesa públicas.

O Direito Financeiro é o ramo do direito público que disciplina a atividade financeira do estado. Assim, abrange a receita pública (obtenção de recursos), o crédito público (criação de recursos), o orçamento público (gestão de recursos) e a despesa pública (dispêndio de recursos). Logo, não cuida tão-somente da receita e da despesa públicas. Resposta: Errada

47) (CESPE - Analista Judiciário - STF - 2008) Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta orçamentária passou a ser privativa do Poder Executivo, competência que foi transferida para o Congresso Nacional somente na Constituição de 1934.

Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta orçamentária passou a ser privativa do Congresso Nacional, competência que foi compartilhada com o Poder Executivo somente na Constituição de 1934. Resposta: Errada

48) (CESPE - Gestão Econômico-Financeira e de Custos- Min. da Saúde-2008) As superestimativas de receita na proposta orçamentária somente são possíveis porque a lei orçamentária anual tem o caráter autorizativo. Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 29

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O intuito de superestimar a receita da LOA é para aumentar também a despesa, acomodando interesses políticos, já que pelo princípio do equilíbrio, os valores totais de receitas e despesas devem ser iguais. As superestimativas de receita em uma proposta orçamentária somente são possíveis porque a LOA tem o caráter autorizativo, ou seja, não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas. Caso a LOA tivesse caráter impositivo, todas as despesas deveriam ser necessariamente executadas, logo não seria possível criar receitas fictícias que não se efetivariam para cobrir as despesas. Resposta: Certa

49) (CESPE - Procurador - PGE/AL - 2009) O direito financeiro cuida do orçamento, do crédito, da receita e da despesa no âmbito da administração pública.

O Direito Financeiro é o ramo do direito público que disciplina a atividade financeira do estado. Assim, abrange a receita pública (obtenção de recursos), o crédito público (criação de recursos), o orçamento público (gestão de recursos) e a despesa pública (dispêndio de recursos). Resposta: Certa

50) (CESPE - Procurador Federal - AGU - 2010) Estado da Federação tem competência privativa e plena para dispor sobre normas gerais de direito financeiro.

Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito financeiro. Apenas no caso de inexistência de lei federal sobre normas gerais de direito financeiro, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades; sobrevindo lei federal sobre normas gerais, a lei estadual restará suspensa sua eficácia, no que lhe for contrária. Resposta: Errada

E assim terminamos a aula 3.

Na próxima aula trataremos dos tipos de créditos orçamentários.

Forte abraço!

Sérgio Mendes

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MEMENTO III

ORÇAMENTO NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS

ANO Elaboração e apreciação da proposta orçamentária

1824 A competência da proposta era do Executivo e a aprovação do Legislativo (assembleia-geral composta pelos deputados e senadores).

1891 Elaboração privativa do Congresso Nacional, com iniciativa da Câmara dos Deputados.

1934 Presidente da República elabora e Legislativo vota, porém sem limites para emendas.

1937 Elaborado por um departamento administrativo ligado à Presidência e votado

pela Câmara e pelo Conselho Federal, o qual contava com membros nomeados pelo Presidente.

1946 Elaboração pelo Executivo e votação com a possibilidade de emendas pelo Legislativo.

1967 Executivo elaborava a proposta e cabia ao Legislativo a aprovação, praticamente sem a possibilidade de emendas.

1988 Elaboração é do Executivo e ao Legislativo cabe a votação e a proposição de emendas.

ASPECTOS DO ORÇAMENTO

Político, Econômico, Jurídico, Financeiro e Técnico

NATUREZA JURÍDICA

Lei de meios e lei formal (de efeitos concretos), temporária, ordinária e especial.

CLASSIFICAÇÕES:

Orçamento impositivo: despesas consignadas no orçamento devem ser necessariamente executadas.

Orçamento autorizativo: não existe obrigatoriedade de execução das despesas consignadas no orçamento público. É o adotado no Brasil.

FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO

Alocativa: visa à promoção de ajustamentos na alocação de recursos quando no setor privado não há a necessária eficiência de infraestrutura econômica ou provisão de bens públicos e bens meritórios.

Distributiva: visa à promoção de ajustamentos na distribuição de renda. Surge em virtude da necessidade de correções das falhas de mercado, inerentes ao sistema

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capitalista.

Estabilizadora: visa a manter a estabilidade econômica, principalmente a manutenção de elevado nível de emprego e a estabilidade nos níveis de preços. Destaca-se ainda a busca do equilíbrio no balanço de pagamentos e de razoável taxa de crescimento econômico.

TIPOS DE ORÇAMENTO

Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle do orçamento são competências do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao executivo, cabe apenas a execução. Exemplo: Constituição Federal de 1891. Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a execução são competências do Poder Executivo. É típico de regimes autoritários. Exemplo: Constituição Federal de 1937. Orçamento Misto: elaboração e execução são de competência do Executivo, cabendo ao Legislativo a votação e o controle. Exemplo: Constituição Federal de 1988.

ESPÉCIES DE ORÇAMENTO

Orçamento Tradicional ou Clássico: é uma peça meramente contábil - financeira -, sem nenhuma espécie de planejamento das ações do governo, baseando-se no orçamento anterior. Portanto, somente um documento de previsão de receita e de autorização de despesas.

Orçamento de Base Zero: determina o detalhamento justificado de todas as despesas públicas a cada ano, como se cada item da despesa fosse uma nova iniciativa do governo.

Orçamento de Desempenho ou por Realizações: a ênfase reside no desempenho organizacional, porém há desvinculação entre planejamento e orçamento.

Orçamento-Programa: instrumento de planejamento da ação do governo, por meio da identificação dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previsão dos custos relacionados. Privilegia aspectos gerenciais e o alcance de resultados.

Orçamento Participativo: objetiva a participação real da população e a alocação dos recursos públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas sociais. Não se opõe ao orçamento-programa e não possui uma metodologia única. No entanto, há perda da flexibilidade e maior rigidez na programação dos investimentos. Experiência brasileira ocorreu principalmente nos municípios.

ORÇAMENTO TRADICIONAL X ORÇAMENTO-PROGRAMA

TRADICIONAL PROGRAMA

Dissociação entre planejamento e orçamento Integração entre planejamento e orçamento

Visa à aquisição de meios Visa a objetivos e metas

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Consideram-se as necessidades financeiras das unidades

Consideram-se as análises das alternativas disponíveis e todos os custos

Ênfase nos aspectos contábeis Ênfase nos aspectos administrativos e de planejamento

Classificação principal por unidades administrativas e elementos

Classificação principal: funcional-programática

Acompanhamento e aferição de resultados praticamente inexistentes

Utilização sistemática de indicadores para acompanhamento e aferição dos resultados

Controle da legalidade e honestidade do gestor público

Controle visa a eficiência, eficácia e efetividade

DIREITO FINANCEIRO

Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito financeiro. Apesar de não concorrerem com a União e os Estados, os municípios legislam naquilo que for de interesse local e suplementam a legislação federal e a estadual, sem contrariá-las.

Inexistindo lei federal sobre normas gerais de direito financeiro, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender às suas peculiaridades; sobrevindo lei federal sobre normas gerais, a lei estadual restará suspensa sua eficácia, no que lhe for contrária.

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LISTA DE QUESTÕES COMENTADAS NESTA AULA

1) (CESPE - AFCE - TCU - 2009) Em épocas de estagnação e recessão econômica, as concepções keynesianas têm dado suporte à flexibilização na aplicação do princípio do equilíbrio orçamentário, defendendo, inclusive, um maior endividamento público, possibilitando uma utilização intensiva de recursos ociosos esterilizados por agentes econômicos privados.

2) (CESPE - Analista Judiciário - Administração - TRE/BA - 2010) No período do regime autoritário (1964-1984), o processo orçamentário brasileiro foi completamente reorganizado com o fortalecimento do Poder Legislativo e a recuperação do orçamento fiscal, que expressava a totalidade das receitas e das despesas públicas.

3) (CESPE - Procurador - PGE/AL - 2009) O direito financeiro cuida da receita, da despesa e do orçamento público e privado.

4) (CESPE - Analista Judiciário - Administrativo - STM - 2011) A lei orçamentária anual elaborada no âmbito da União é, ao mesmo tempo, lei ordinária e especial.

5) (CESPE - Procurador de Contas - TCE/ES - 2009) Gaston Jèze defende que o orçamento, em nenhuma de suas partes, pode ser entendido como uma lei, considerada em sua substância, embora tenha o aspecto formal e a aparência de uma lei, tratando-se, então, de um atocondição para a realização das despesas e para a exigência dos tributos.

6) (CESPE - Consultor do Executivo - SEFAZ/ES - 2010) A intervenção do Estado na economia, justificada pela função distributiva, tem por objetivo complementar a ação privada, por meio do orçamento público, com investimentos em infraestrutura e provisão de bens meritórios.

7) (CESPE - Contador - IPAJM - 2010) No orçamento de desempenho, em sua concepção mais recente, os produtos obtidos pela ação governamental são muito mais relevantes que os resultados econômicos e sociais alcançados.

8) (CESPE - Oficial Técnico de Inteligência - Planej Estrat. - ABIN - 2010) Identificam-se duas vantagens na implementação do orçamento base-zero: a rapidez de elaboração e a facilidade de execução.

9) (CESPE - Técnico de Orçamento - MPU - 2010) De acordo com o conceito de orçamento-programa, devem-se valorizar o gasto público e o que o governo adquire, em detrimento do que se pretende realizar.

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10) (CESPE - AFCE - TCU - 2008) Entre as maiores restrições apontadas em relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos investimentos.

11) (CESPE - Administrador - Ministério da Previdência Social - 2010) Para os críticos da concepção do orçamento integrado ao planejamento, gera-se forte tendência à perpetuação de programas e à preservação dos recursos assegurados ao longo do tempo. Quanto mais intenso e acelerado for o incrementalismo orçamentário, mais essa tendência à inércia se acentua.

12) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008) Orçamento programa é o orçamento clássico, confeccionado com base no orçamento do ano anterior e acrescido da projeção de inflação.

13) (CESPE - Analista Judiciário - Economia - STM - 2011) A principal função do orçamento público tradicional é possibilitar aos órgãos de representação um controle econômico sobre o Poder Executivo.

14) (CESPE - Técnico Judiciário - Contabilidade - STM - 2011) O orçamento de desempenho é a mais recente evolução do orçamento-programa, fruto das pressões sociais por serviços públicos de melhor qualidade e por mais transparência na gestão pública.

15) (CESPE - Técnico de Controle Externo - TCE/TO - 2008) O orçamento-programa, também conhecido como orçamento clássico, possui apenas uma dimensão explicitada do orçamento. Todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário.

16) (CESPE - Técnico Administrativo - ANTAQ - 2009) O orçamento de desempenho, também identificado como orçamento moderno, é aquele elaborado com base nos programas de trabalho de governo que serão executados durante o exercício financeiro.

(CESPE - Analista Judiciário - Administração - TRE/BA - 2010) Um dos objetivos estratégicos do TRE/BA consiste em aprimorar a comunicação com o público externo. Para tanto, o plano de atuação institucional do Tribunal estabeleceu como objetivo: "Aprimorar a comunicação com o público externo, com linguagem clara e acessível, disponibilizando, com transparência, informações sobre o papel, as ações e as iniciativas do TRE/BA, o andamento processual, os atos judiciais e administrativos, os dados orçamentários e de desempenho operacional". Internet: <www.tre-ba.gov.br> (com adaptações). Tendo como referência o texto acima, julgue o item seguinte acerca de planejamento e transparência de informações orçamentárias. 17) O orçamento-programa permite a alocação de recursos visando à consecução de objetivos e metas, além da estrutura do orçamento ser Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 35

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direcionada para os aspectos administrativos e de planejamento, o que vai ao encontro do planejamento e da gestão estratégica do TRE/BA.

18) (CESPE - AFCE - TCU - 2009) Um dos desafios do orçamento-programa é a definição dos produtos finais de um programa de trabalho. Certas atividades têm resultados intangíveis e que, particularmente na administração pública, não se prestam à medição, em termos quantitativos.

19) (CESPE - Técnico Judiciário - Contabilidade - STM - 2011) Os objetivos e propósitos, os programas e seus custos e as medidas de desempenho são componentes essenciais do orçamento-programa.

20) (CESPE - Administrador - Ministério da Previdência Social - 2010) Uma das vantagens apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua maior legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela participação direta da comunidade nas decisões sobre a alocação das dotações.

21) (CESPE - Inspetor de Controle Externo - TCE/RN - 2009) O orçamento participativo, que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes, não é utilizado no âmbito do governo federal.

22) (CESPE - Técnico de Controle Externo - TCE/TO - 2008) Em relação ao orçamento-programa, na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício.

23) (CESPE - Contador - IPAJM - 2010) O orçamento moderno nasceu sob a égide do primado dos aspectos econômicos, deixando em segundo plano as questões atinentes à programação.

24) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008) Orçamento programa apresenta duas dimensões do orçamento: o objeto do gasto e as ações desenvolvidas.

25) (CESPE - Contador - IPAJM - 2010) O orçamento tradicional, ao colocar em segundo plano os aspectos jurídicos, desconsiderava o critério da neutralidade.

26) (CESPE - Administrador - Ministério da Previdência Social - 2010) A execução orçamentária no Brasil, representada pelo modelo gerencial, caracteriza-se pelo controle rígido do objeto dos gastos, independentemente da consecução dos objetivos e das metas.

27) (CESPE - Técnico de Orçamento - MPU - 2010) O orçamento tradicional tinha como função principal a de possibilitar ao parlamento discutir com o órgão de execução as formas de planejamento relacionadas aos programas de

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governo, visando ao melhor aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a custo/benefício.

28) (CESPE - Técnico de Controle Externo - TCE/TO - 2008) O orçamento-programa tem seus principais critérios de classificação são as classificações institucional e funcional.

29) (CESPE - Contador - IPAJM - 2010) No orçamento-programa, a alocação dos recursos está dissociada da consecução dos objetivos.

30) (CESPE - Contador - Min Saúde - 2010) Uma das diferenças essenciais entre o orçamento tradicional e orçamento-programa diz respeito ao planejamento. Enquanto o orçamento tradicional é o elo entre o planejamento e as funções executivas da organização, no orçamento-programa, os processos de planejamento e programação são dissociados.

31) (CESPE - Oficial Técnico de Inteligência - Planej Estrat. - ABIN - 2010) O orçamento base-zero deve ser desenvolvido de forma isolada, com base nas peculiaridades de cada área a ser atendida.

32) (CESPE - Técnico de Controle Externo - TCE/TO - 2008) O orçamento-programa tem como característica a não existência de direitos adquiridos da unidade orçamentária, cabendo a ela justificar todas as atividades que desenvolverá no exercício corrente.

33) (CESPE - Técnico Judiciário - Contabilidade - STM - 2011) O orçamento-programa objetiva facilitar o planejamento governamental.

34) (CESPE - Analista Judiciário - Administração - TJCE - 2008) A proposta orçamentária para 2009, em tramitação no Congresso, poderá servir de experimento para uma iniciativa que a Comissão Mista de Orçamento quer adotar nos próximos anos: o orçamento federal participativo. A principal característica desse tipo de orçamento é a participação direta da população na definição das prioridades para a obtenção da receita e para as despesas correntes obrigatórias.

35) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008) Orçamento programa possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as realizações, os esforços despendidos na execução do orçamento e a responsabilidade pela sua execução.

36) (CESPE - Analista Administrativo - ANTAQ - 2009) A necessidade de definição clara e precisa dos objetivos governamentais é condição básica para a adoção do orçamento-programa. No caso, por exemplo, de tornar-se um rio navegável, serão necessárias indicações sobre os resultados substantivos do programa, que envolverão informações, tais como redução no custo do transporte e diminuição dos acidentes e das perdas com a carga. Prof. Sérgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 37

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37) (CESPE - Procurador Federal - AGU - 2010) Tratando-se de orçamento participativo, a iniciativa de apresentação do projeto de lei orçamentária cabe a parcela da sociedade, a qual o encaminha para o Poder Legislativo.

38) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008) Orçamento programa tem como característica a não existência de direitos adquiridos em relação aos recursos autorizados no orçamento anterior, devendo ser justificadas todas as atividades a serem desenvolvidas no exercício corrente.

39) (CESPE - Analista Judiciário - TST - 2008) O orçamento público passa a ser utilizado sistematicamente como instrumento da política fiscal do governo a partir da década de 30 do século XX, por influência da doutrina keynesiana, tendo função relevante nas políticas de estabilização da economia, na redução ou expansão do nível de atividade.

40) (CESPE - Analista Judiciário - STF - 2008) A adoção do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico.

41) (CESPE - Juiz - TRF 2 - 2009) A despesa, a receita, o orçamento e o crédito públicos são objeto de estudo do direito financeiro.

42) (CESPE - Procurador Federal - AGU - 2010) Os municípios não podem legislar sobre normas de direito financeiro concorrentemente com a União.

43) (CESPE - Procurador - PGE/AL - 2009) O direito financeiro cuida da despesa feita pela administração pública, sendo que a receita arrecadada fica a cargo do direito tributário.

44) (CESPE - Contador - IPAJM - 2010) Foi particularmente a partir da revolução keynesiana que o orçamento passou a ser concebido como instrumento de política fiscal, com vistas à estabilização, à expansão ou à retração da atividade econômica.

45) (CESPE - Analista de Controle Externo - TCE/TO - 2008) A natureza jurídica do orçamento é matéria pacífica na doutrina, sendo considerado lei em sentido formal e em sentido material.

46) (CESPE - Procurador - PGE/AL - 2009) O direito financeiro cuida tão-somente da receita e da despesa públicas.

47) (CESPE - Analista Judiciário - STF - 2008) Com a Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração da proposta

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orçamentária passou a ser privativa do Poder Executivo, competência que foi transferida para o Congresso Nacional somente na Constituição de 1934.

48) (CESPE - Gestão Econômico-Financeira e de Custos- Min. da Saúde-2008) As superestimativas de receita na proposta orçamentária somente são possíveis porque a lei orçamentária anual tem o caráter autorizativo.

49) (CESPE - Procurador - PGE/AL - 2009) O direito financeiro cuida do orçamento, do crédito, da receita e da despesa no âmbito da administração pública.

50) (CESPE - Procurador Federal - AGU - 2010) Estado da Federação tem competência privativa e plena para dispor sobre normas gerais de direito financeiro.

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GABARITO

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

C E E C C E E E E E

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

E E E E E E C C C E

21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

C C E E E E E E E E

31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

E E C E C C E E C C

41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

C E E C E E E C C E

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