Plano Diretor com Transparência e

Participação Social

Avaliação do grau de "responsabilidade" do processo de revisão do Plano Diretor de

Jundiaí 2014/2016

Movimento Voto Consciente Jundiaí

Abril de 2016

MOVIMENTO VOTO CONSCIENTE JUNDIAÍ

GRAU DE "RESPONSABILIDADE"DO PLANO DIRETOR

AUTORIA

Bárbara Mangieri

Henrique Parra Parra Filho

Lívia Maria Siqueira

Patrícia Anette Schroeder Gonçalves

Roberta Mangieri

REVISÃO

Patrícia Anette Schroeder Gonçalves

REFERÊNCIA

GONÇALVES, P.; MANGIERI, B.; MANGIERI, R.; PARRA FILHO, H.; SIQUEIRA, L.; Plano

Diretor com Transparência e Participação Social - Avaliação do grau de

"responsabilidade" do processo de revisão do Plano Diretor de Jundiaí 2014/2016.

Jundiaí, Abril de 2016. Disponível em: HTTP://www.votoconscientejundiai.com.br

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Fundamentação legal desta avaliação

O Conselho das Cidades (ConCidades), órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva, integrante da

estrutura do Ministério das Cidades, tem por finalidade estudar e propor as diretrizes para a formulação e

implementação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua

execução, conforme dispõe a Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, do Estatuto da Cidade 1.

O ConCidades também é responsável por propor as diretrizes gerais para a formulação e implementação da

Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, em consonância com as resoluções aprovadas pela Conferência

Nacional das Cidades.

Cabe ainda destacar sua atribuição de estimular a ampliação e o aperfeiçoamento dos mecanismos de participação

e controle social, por intermédio de rede nacional de órgãos colegiados estaduais, regionais e municipais, visando

fortalecer o desenvolvimento urbano sustentável, conforme indica o inciso décimo do terceiro artigo do

DECRETO Nº 5.790, DE 25 DE MAIO DE 20062, que dispõe sobre a composição, a estruturação, as competências e

o funcionamento do Conselho das Cidade.

A determinação de que os Plano Diretores tenham ações voltadas à participação social também está expressa no

Estatuto da Cidade - Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001- expresso em seu inciso quarto, artigo trinta e nove:

§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os PoderesLegislativo e Executivo municipais garantirão:I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associaçõesrepresentativas dos vários segmentos da comunidade;II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.

E o ConCidades, na resolução Nº 25, de 18 de março de 2005, emite as seguintes orientações e recomendações:

Art. 3º O processo de elaboração, implementação e execução do Plano diretor deve ser participativo, nos

1 Estatuto da Cidade acessado em 25/03, no endereço: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LEIS_2001/L10257.htm

2 Decreto acessado em 25/03, no endereço: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/Decreto/D5790.htm#art22

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termos do art. 40, § 4º e do art. 43 do Estatuto da Cidade.§1º A coordenação do processo participativo de elaboração do Plano Diretor deve ser compartilhada, por meioda efetiva participação de poder público e da sociedade civil, em todas as etapas do processo, desde aelaboração até a definição dos mecanismos para a tomada de decisões.§ 2º Nas cidades onde houver Conselho das Cidades ou similar que atenda os requisitos da Resolução Nº 13 doCONCIDADES, a coordenação de que trata o §1º, poderá ser assumida por esse colegiado;Art. 4º No processo participativo de elaboração do plano diretor, a publicidade, determinada pelo inciso II, do§ 4º do art. 40 do Estatuto da Cidade, deverá conter os seguintes requisitos:I – ampla comunicação pública, em linguagem acessível, através dos meios de comunicação social de massadisponíveis;II- ciência do cronograma e dos locais das reuniões, da apresentação dos estudos e propostas sobre o planodiretor com antecedência de no mínimo 15 dias;III- publicação e divulgação dos resultados dos debates e das propostas adotadas nas diversas etapas doprocesso;Art.5º A organização do processo participativo deverá garantir a diversidade, nos seguintes termos:I – realização dos debates por segmentos sociais, por temas e por divisões territoriais, tais como bairros,distritos, setores entre outros;II -garantia da alternância dos locais de discussão.Art.6º O processo participativo de elaboração do plano diretor deve ser articulado e integrado ao processoparticipativo de elaboração do orçamento, bem como levar em conta as proposições oriundas de processosdemocráticos tais como conferências, congressos da cidade, fóruns e conselhos.Art.7º No processo participativo de elaboração do plano diretor a promoção das ações de sensibilização,mobilização e capacitação, devem ser volta das, preferencialmente, para aslideranças comunitárias, movimentos sociais, profissionais especializados, entre outros atores sociais.Art. 8º As audiências públicas determinadas pelo art. 40, § 4º, inciso I, do Estatuto da Cidade, no processo deelaboração de plano diretor, têm por finalidade informar, colher subsídios, debater, rever e analisar o conteúdodo Plano Diretor Participativo, e deve atender aos seguintes requisitos:I – ser convocada por edital, anunciada pela imprensa local ou, na sua falta, utilizar os meios de comunicaçãode massa ao alcance da população local;II – ocorrer em locais e horários acessíveis à maioria da população;III – serem dirigidas pelo Poder Público Municipal, que após a exposição de todo o conteúdo, abrirá asdiscussões aos presentes;IV – garantir a presença de todos os cidadãos e cidadãs, independente de comprovação de residência ouqualquer outra condição, que assinarão lista de presença;V – serem gravadas e, ao final de cada uma, lavrada a respectiva ata, cujos conteúdos deverão ser apensados aoProjeto de Lei, compondo memorial do processo, inclusive na sua tramitação legislativa.Art. 9º A audiência pública poderá ser convocada pela própria sociedade civil quando solicitada por no mínimo1 % ( um por cento) dos eleitores do município.Art.10. A proposta do plano diretor a ser submetida à Câmara Municipal deve ser aprovada em umaconferência ou evento similar, que deve atender aos seguintes requisitos:I – realização prévia de reuniões e/ou plenárias para escolha de representantes de diversos segmentos dasociedade e das divisões territoriais;II – divulgação e distribuição da proposta do Plano Diretor para os delegados eleitos com antecedência de 15dias da votação da proposta;III – registro das emendas apresentadas nos anais da conferência;IV – publicação e divulgação dos anais da conferência.

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Metodologia utilizada

A metodologia utilizada na avaliação de processo de revisão do Plano Diretor de Jundiaí/SP, objeto deste relatório,

foi derivada integralmente da resolução nº 25, de 18 de março de 20053 do Conselho das Cidades.

Para mensurar o cumprimento de suas orientações, construímos três valores possíveis. Para os itens não

desenvolvidos pela Prefeitura, conferimos a nota zero. Para itens que apresentem falhas palpáveis, de

conhecimento público e que, objetivamente, comprometam a participação social, conferimos a nota 1 (um). Itens

que se enquadrem nas orientações do Decreto receberam nota 2 (dois). O índice final é a porcentagem em relação

ao máximo de pontos possíveis.

A partir desta resolução e de suas normas, bem como levando em conta o conceito de accountability4 - ou seja, a

necessidade de os governantes prestarem contas - construímos o indicador cívico de “responsabilidade” para

analisar as ações desenvolvidas pela Prefeitura de Jundiaí, medindo seus impactos para o incentivo e a promoção

da participação social. Este é um indicador construído pelo Movimento Voto Consciente Jundiaí e já aplicado nas

revisões de Planos Diretores realizadas entre os anos de 2009 e 2010 e entre 2010 e 2011.

Repetimos: os critérios utilizados foram reproduzidos integralmente do Decreto acima citado e que pode ser

acessado em:

www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosCidades/ArquivosPDF/Resolucoes/resolucao-25-2005.pdf

3 Resolução acessada em 25/03, no endereço: http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosCidades/ArquivosPDF/Resolucoes/resolucao-25-2005.pdf

4 Accountability pode ser traduzido para o português como “responsabilidade com ética”. Remete à obrigação de membros de um órgão administrativo ou representativo de prestar contas a instâncias controladoras ou a seus representados. Outro termo usado numa possível versão portuguesa é responsabilização. «Accountability» significa que quem desempenha funções de importância na sociedade deve regularmente explicar o que anda a fazer, como faz, por que faz, quanto gasta e o que vai fazer a seguir. Não se trata, portanto, apenas de prestar contas em termos quantitativos mas de auto-avaliar a obra feita, de dar a conhecer o que se conseguiu e de justificar aquilo em que se falhou. A obrigação de prestar contas, neste sentido amplo, é tanto maior quanto a função é pública, ou seja, quandose trata do desempenho de cargos pagos pelo dinheiro dos contribuintes.

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Objetivos desta Avaliação

O esforço do Movimento Voto Consciente Jundiaí em construir um indicador cívico local, baseado nas normas e

orientações estabelecidas pelo ConCidades e pelo Estatuto da Cidade, é de contribuir para o aperfeiçoamento do

processo de revisão do Plano Diretor de Jundiaí, identificando as fragilidades e estimulando que o Executivo

desenvolva capacidades para promover revisões que atendam a todos os requisitos de transparência e participação

social.

Em outras palavras, a revisão o Plano Diretor de Jundiaí é avaliada para identificar se possibilita efetivamente a

participação social, se é construído com transparência e se responde a orientações definidas pelo Estatuto das

Cidades.

Tal avaliação, realizada duas vezes na cidade, tem demonstrado resultados animadores no que diz respeito à

resposta institucional dada pela Secretaria de Planejamento e Meio Ambiente e pela Prefeitura de Jundiaí. A cada

processo avaliado, as principais falhas vêm sendo corrigidas e o processo de revisão aperfeiçoado, resultando em

maior oportunidade e espaço de participação para os jundiaienses e maior transparência no Plano Diretor, que é

um dos mais importantes instrumentos legais de uma cidade.

A avaliação de 2009/2010, por exemplo, apontou para a falta de ações e de atividades que garantissem a

pluralidade e a promoção da cidadania, assim como para a inexistência da Conferência do Plano Diretor. Naquela

revisão, não houve ações de escuta nos bairros, nem qualquer formação voltada a lideranças sociais ou cidadãos.

No processo seguinte, de 2010/2011, foi realizado um extenso ciclo de consultas públicas nos bairros. Foi a

primeira experiência de aperfeiçoamento a partir do índice construído.

A repercussão e a visibilidade conferida a esta avaliação pelos veículos de comunicação e de imprensa têm se

mostrado decisivos para que o conjunto de governantes e de formadores de opinião da cidade compreendam a

importância de um processo de revisão com alto grau de "responsabilidade" e reforçam a cobrança que, em última

instância, é a grande força capaz de garantir uma ação mais transparente e permeável de todos os governos.

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Índice de “responsabilidade” de 2010

As normas estabelecidas pelo ConCidades para a construção de um Plano Diretor Participativo apresentam 17

(dezessete) elementos constituintes. Ente 2009 e 2010, a Prefeitura de Jundiaí deixou de realizar 8 (oito) deles e

apenas 2 (dois) foram executados de forma satisfatória e sem falhas. Assim, como cada um daqueles 17

(dezessete) elementos podem receber no máximo 2 (dois) pontos, dos 34 (trinta e quatro) pontos possíveis, a

Prefeitura de Jundiaí alcançou 11 (onze), apresentando o índice de 32% (nota 3,2).

Índice de “responsabilidade” de 2011

As normas estabelecidas pelo ConCidades para a construção de um Plano Diretor Participativo apresentam 17

(dezessete) elementos constituintes. Entre 2010 e 2011, a Prefeitura de Jundiaí deixou de realizar 5 (cinco) deles e

apenas 4 (quatro) foram executados de forma satisfatória e sem falhas. Assim, dos 34 (trinta e quatro) pontos

possíveis, a Prefeitura de Jundiaí alcançou 16 (dezesseis), apresentando o índice de 47% (nota 4,7).

Índice de “responsabilidade” de 2016

A revisão realizada entre 2014/2016 apresenta um bom desempenho geral em todos os critérios. Pela primeira vez,

todos os critérios (princípios gerais, pluralidade, orçamento e outros processos, promoção da cidadania,

conferência do plano diretor e audiência pública) tiveram algum tipo de ação realizada. Tal resultado aponta

possivelmente para um esforço empreendido pelo Executivo Municipal de estruturar e planejar com mais atenção

o processo de revisão.

Os avanços realizados entre 2010 e 2011, construindo consultas públicas nos bairros para garantir a pluralidade,

foram mantidos. Além disso, houve ações para a promoção da cidadania e a conferência do plano diretor,

resolvendo um dos principais problemas apontados pelas edições passadas deste índice.

A importância de tais ações está em efetivamente oferecer oportunidade de participação aos cidadãos, haja vista a

temática do Plano Diretor ser bastante abrangente, complexa e técnica. Por isso, a formação é necessária. Além

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disso, a eleição de delegados (territoriais e temáticos) e sua possibilidade de voto e de voz abre espaço para

emendas e para mudanças no texto construído pela Prefeitura, fortalecendo o tecido social - de organizações e

lideranças.

Assim como nas revisões passadas, a Prefeitura Municipal não integrou as análises e planejamento do Plano

Diretor com o Orçamento Municipal. Vale ressaltar que a Lei 7370/2009, decorrente do P.L. N.º 10.332/2009 5

alterou a constituição da Comissão do Plano Diretor de Jundiaí excluindo o item IV do Artigo 4º da Lei nº

4.501/94, que definia como função da Comissão acompanhar a elaboração de todas as peças orçamentários do

município. A Lei nº 7857/2012 mantém a Comissão (agora Conselho do Plano Diretor) sem atribuições voltadas

ao Orçamento, o que tem se comprovado na prática. Em outras palavras, a articulação com o orçamento foi

afetada desde então.

Também não houve melhoria significativa no que diz respeito à integração com outros processos e espaços de

participação. Embora tenha incluído (por meio de convite) membros de conselhos municipais para a capacitação

inicial e embora alguns conselheiros municipais tenham se tornado delegados do Plano Diretor e tenham enviado

questionários aos conselhos, notamos uma interlocução mais específica apenas com os conselhos da área de Meio

Ambiente, além do Conselho de Habitação, que respondeu ao questionário na etapa de Leitura Comunitária. Não

houve processo específico de análise sobre as propostas aprovadas anteriormente em conferências municipais

(como a conferência de cultura, da cidade, da juventude, etc). Tais conferências, realizadas pelo próprio

município, sempre elegem pautas e prioridades locais que poderiam ter sido objeto de leitura específica.

Por fim, foi realizada apenas uma audiência pública. Embora bem divulgada e com expressivo quórum, a

realização de apenas uma audiência implica restrições de acesso - apenas um dia, um horário em um local. Cabe

ainda ressaltar que o rito de uma Audiência é diferente de uma “consulta” e, portanto, não se pode justificar a

realização de poucas audiências pelo fato de terem sido realizadas consultas em bairros. A despeito das consultas,

então, as Audiências poderiam ser encaradas como um retorno, dando resposta - "feedback" - aos moradores e

publicando quais sugestões foram acatadas.

5 Projeto acessado em 25/03, no endereço: http://sapl.camarajundiai.sp.gov.br/sapl_documentos/norma_juridica/7344_texto_integral.pdf

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Dos 34 (trinta e quatro) pontos possíveis, portanto, a Prefeitura de Jundiaí alcançou 27 (vinte e sete), apresentando

o índice de 79% (nota 7,9). A planilha de avaliação pode ser acessada, na íntegra, em:

http://bit.ly/PlanoDiretorJundiai2016

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