AVALIAÇÃO DA OPERACIONALIZAÇÃO DO PROGRAMA...

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AVALIAÇÃO DA OPERACIONALIZAÇÃO DO PROGRAMA INTERVIR+ RELATÓRIO FINAL JUNHO 2010 INTERVIR+ para uma Região cada vez mais europeia UNIÃO EUROPEIA REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
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AVALIAO DA OPERACIONALIZAO

DO PROGRAMA INTERVIR+

RELATRIO FINAL

JUNHO 2010

INTERVIR+paraumaRegiocadavezmaiseuropeia

UNIO EUROPEIAREGIO AUTNOMA DA MADEIRA Fundo Europeu

de Desenvolvimento Regional

http://www.amconsultores.pt/index.aspx

3

FICHA TCNICA

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

Relatrio Final

Maio 2010

Autoria: Augusto Mateus & Associados

Coordenao: Augusto Mateus e Nuno Vitorino

Equipa Tcnica: Andr Barbado, Dalila Farinha, Filipa Lopes, Gonalo Caetano,

Luis Centeno, Paulo Madruga, Sandra Primitivo

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

4

Acrnimos e Siglas ADERAM Agncia de Desenvolvimento da RAM

AG Autoridade de Gesto

AI rea de Interveno

AREAM Agncia Regional da Energia e Ambiente da Regio Autnoma da Madeira

CAE Classificao das Actividades Econmicas

CEIM Centro de Empresas e Inovao da Madeira

C&T Cincia e Tecnologia

EAT Estrutura de Apoio Tcnico

EMPREENDINOV Sistema Incentivos ao Empreendedorismo e Inovao da Regio Autnoma da Madeira

EP Eixo Prioritrio

FEADER Fundo Europeu Agrcola de Desenvolvimento Rural

FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEP Fundo Europeu para a Pesca

FSE Fundo Social Europeu

IDE Instituto de Desenvolvimento Empresarial

IDR-RAM Instituto de Desenvolvimento Regional

IFC Instituto de Gesto de Fundos Comunitrios

IFDR Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional

IDT Investigao e Desenvolvimento Tecnolgico

IGF Inspeco-Geral de Finanas

NIR Ncleo de Intervenes Regionais

+Conhecimento Sistema de Incentivos Investigao, Desenvolvimento Tecnolgico e Inovao da Regio Autnoma da Madeira

PDES Plano de Desenvolvimento Econmico e Social

PIB Produto Interno Bruto

PME Pequenas e Mdias Empresas

PO Programa Operacional

POPRAM Programa Operacional Plurifundos da Regio Autnoma da Madeira

PO RUMOS Programa Operacional de Valorizao do Potencial Humano e Coeso Social da Madeira

QCA Quadro Comunitrio de Apoio

QREN Quadro de Referncia Estratgico Nacional

Qualificar+ Sistema de Incentivos Qualificao Empresarial da Regio Autnoma da Madeira

RAM Regio Autnoma da Madeira

ROC Revisor Oficial de Contas

SCT Sistema Cientfico e Tecnolgico

SI Sistema de Incentivos

SIGMA Sistema Integrado de Gesto de Financiamento de Projectos

SIRE Sistema de Incentivos Revitalizao Empresarial das Micro e Pequenas Empresas da Regio Autnoma da Madeira

SI Turismo Sistema de Incentivos Promoo da Excelncia Turstica da Regio Autnoma da Madeira

TIC Tecnologias de Informao e Comunicao

TOC Tcnico Oficial de Contas

VAB Valor Acrescentado Bruto

5

NDICE

pg.

1 SUMRIO EXECUTIVO 13

1.1 Objecto da Avaliao 14

1.2 Questes de Avaliao 17

1.3 Instrumental Metodolgico 19

1.4 Situao da Execuo do PO 20

1.5 Alteraes no Contexto de Interveno do Programa Operacional 21

1.6 Principais Concluses 23

1.7 Principais Recomendaes 29

2 INTRODUO 33

2.1 Objectivos do Relatrio e da Avaliao 33

2.2 Estrutura do Relatrio de Avaliao 34

2.3 Fontes de Informao, Natureza e Estrutura do Relatrio 36

3 BREVE DESCRIO DO OBJECTO DA AVALIAO 38

3.1 Estratgia de Interveno do Programa Intervir+ 38

3.2 Alteraes na Concepo e Disciplina da Poltica de Coeso 42

3.3 A Situao Econmica e Social da Regio Autnoma da Madeira 46

3.4 Contexto Macroeconmico de Recesso 51

3.5 Modelo de Gesto do Programa Intervir+ 55

3.6 Situao da Execuo do Programa Intervir+ 56

3.7 Lgica de Mudana do Programa Intervir+, Objectivos e sua Prossecuo 70

4 OBJECTIVOS E QUESTES-CHAVE DA AVALIAO 76

5 METODOLOGIA 81

5.1 Abordagem Metodolgica 81

5.2 Perodo de Referncia 85

5.3 Aplicao dos Instrumentos de Avaliao 85

5.4 Cronograma 89

5.5 Principais Limitaes da Avaliao Realizada 91

6 RESULTADOS 95

6.1 Modelo de Organizao, Gesto e Acompanhamento do PO 95

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

6

6.1.1 Modelo de Gesto 96

6.1.2 Operacionalidade do Modelo de Gesto 102

6.1.3 Adequao do Modelo de Gesto aos Objectivos do PO 111

6.1.4 Adopo das Recomendaes da Avaliao Ex-ante com Reflexos na Operacionalizao do PO 122

6.2 Instrumentos de Operacionalizao do PO 131

6.2.1 Adequao dos Regulamentos Especficos e das Tipologias de Investimento Enquadradas aos Objectivos do PO 133

6.2.2 Adequao e Eficcia dos Critrios de Seleco aos Objectivos do Programa Intervir+ 148

6.2.3 Adequao dos Manuais de Procedimentos para os Utilizadores 172

6.2.4 Utilidade e Suficincia da Informao Recolhida nos Formulrios 176

6.2.5 Adequao do Modelo de Lanamento do Programa 178

6.3 Adequao do Perfil de Procura s Tipologias de Interveno 183

6.3.1 Adequao do Perfil dos Promotores e Projectos Candidatados aos Objectivos dos Eixos Prioritrios 184

6.3.2 Operacionalizao de Conceitos Chave na Anlise dos Projectos de Investimento Candidatados 193

6.4 Concretizao das Prioridades Estratgicas, Objectivos e Metas do PO 201

6.4.1 Adequao dos Projectos Aprovados Obteno dos Objectivos de Reforo da Competitividade, da Inovao e da Diversificao e da

Incorporao de Conhecimento na Economia Regional 203

6.4.2 Adequao dos Projectos Aprovados aos Objectivos em Matria de Criao de Emprego 221

6.4.3 Adequao dos Projectos Qualificao dos Espaos Sub-regionais e Atenuao das Assimetrias Regionais 225

6.4.4 Adequao dos Projectos aos Objectivos do PO no Domnio Ambiental 234

6.4.5 Eficcia dos Dispositivos de Acompanhamento dos Resultados dos Projectos 237

7 CONCLUSES 244

7.1 Concluses Gerais 246

7.1.1 Estratgia de Interveno do PO 246

7.1.2 Execuo do PO e Desempenho Econmico e Social da RAM 247

7.2 Concluses no mbito do Modelo de Organizao, Gesto e Acompanhamento do PO 249

7

7.2.1 Arquitectura e Desempenho do Modelo de Gesto do PO 249

7.2.2 Sistema de Informao do PO 251

7.2.3 Adequao dos Modelos Organizativos e dos Procedimentos 252

7.2.4 Indicadores de Realizao, de Resultado e Comuns 252

7.2.5 Recomendaes da Avaliao Ex-ante 253

7.3 Concluses no mbito dos Instrumentos de Operacionalizao do PO 254

7.3.1 Adequao dos Regulamentos Especficos e das Tipologias de Investimento 254

7.3.2 Enquadramento de Operaes nos Eixos I e II 255

7.3.3 Maturidade dos Promotores de Projectos Inovadores 255

7.3.4 Critrios de Seleco 256

7.3.5 Adequao dos Manuais de Procedimentos 257

7.3.6 Estratgia de Comunicao do PO 258

7.4 Concluses no mbito da Adequao do Perfil de Procura s Tipologias de Interveno do PO 259

7.4.1 Objectivos dos Eixos Prioritrios e Perfil de Procura 259

7.4.2 Tipologias de Interveno e Perfil da Procura 259

7.4.3 Operacionalizao dos Conceitos-chave Inovao, Bens e Servios Transaccionveis, Qualificao e Empreendedorismo 260

7.5 Concluses no mbito da Concretizao das Prioridades Estratgicas, Objectivos e Metas do PO 261

7.5.1 Caractersticas Principais das Aprovaes do PO 261

7.5.2 Relevncia dos Factores Dinmicos de Competitividade 262

7.5.3 VAB, Produtividade e Engenharia Financeira 263

7.5.4 Criao de Emprego 264

7.5.5 Qualificao dos Espaos Sub-regionais e Atenuao das Assimetrias Regionais 265

7.5.6 Prossecuo dos Objectivos do PO em Matria Ambiental 266

7.5.7 Acompanhamento das Operaes Aprovadas 266

8 RECOMENDAES 268

8.1 Recomendaes da Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+ 268

8.1.1 Recomendaes sobre o Sistema de Organizao, Gesto e Acompanhamento do PO 268

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

8

8.1.2 Recomendaes sobre os Instrumentos de Operacionalizao do PO 272

8.1.3 Recomendaes sobre a Agilizao da Execuo do PO: 277

8.1.4 Recomendaes sobre o Reforo da Eficincia do PO na Prossecuo da Estratgia de Desenvolvimento Estabelecida 277

8.2 Monitorizao da Concretizao das Recomendaes da Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+ 279

9

NDICE DE QUADROS

pg.

Quadro 3-1 Eixos Prioritrios do Programa Intervir+, reas de Interveno, Objectivos Especficos e

Principais Domnios de Interveno e de Investimento 40

Quadro 3-2 Situao das Candidaturas ao Programa Intervir+ em 30.09.2009 58

Quadro 3-3 Distribuio do Investimento Elegvel dos Projectos Candidatos ao Programa Intervir+ por

Estado do Projecto (Situao a 30/09/2009) 59

Quadro 3-4 Situao da Execuo Financeira do Programa Intervir+ em 30.09.2009 (Mil Euros) 63

Quadro 3-5 Evoluo da Taxa de Compromisso Fundo do Programa Intervir+ (%) 66

Quadro 3-6 Evoluo da Taxa de Realizao Fundo do Programa Intervir+ (%) 67

Quadro 3-7 Situao Comparativa da Execuo Financeira do Programa Intervir+ em 30.09.2009 68

Quadro 3-8 Situao Comparativa dos Indicadores de Desempenho Financeiro (Fundo) do Programa

Intervir+ em 30.09.2009 (%) 68

Quadro 3-9 Comparao dos Eixos Prioritrios e Medidas / reas de Interveno no POPRAM III e no

Programa Intervir+ 73

Quadro 5-1 Aplicao dos Instrumentos de Recolha e de Tratamento de Informao s Questes de

Avaliao 86

Quadro 5-2 Cronograma do Estudo de Avaliao 90

Quadro 6-1 Estrutura de Apoio Tcnico (EAT) do Programa Intervir+ 104

Quadro 6-2 Afectao de Departamentos e Pessoal do Organismo Intermdio 105

Quadro 6-3 Indicadores de Realizao do Programa Intervir+ - Situao em 30 de Setembro 2009 116

Quadro 6-4 Indicadores de Resultado do Programa Intervir+ - Situao em 30 de Setembro de 2009 118

Quadro 6-5 Indicadores Comuns (CE) do Programa Intervir+ - Situao em 30 de Setembro de 2009 120

Quadro 6-6 Articulao Estratgica entre os Regulamentos Especficos e Tipologias de Investimento e

os Objectivos do Programa Intervir+ 142

Quadro 6-7 Articulao Estratgica dos Critrios de Seleco do SI +Conhecimento 151

Quadro 6-8 Critrios de Seleco dos Sistemas de Incentivos Empreendinov, Qualificar+, SIRE e SI

Turismo 155

Quadro 6-9 Peso dos Critrios de Seleco Comuns e Especficos nas Tipologias Que Tm Como

Beneficirios Promotores Pblicos ou Equiparados 160

Quadro 6-10 Programa Intervir+ - Projectos Avaliados e Taxa de No-Aprovao 165

Quadro 6-11 Principais Critrios Activos na Seleco de Projectos nos Sistemas de Incentivos do

Programa Intervir+ 168

Quadro 6-12 Principais Critrios Activos na Apreciao de Candidaturas de Entidades Pblicas e

Equiparadas ao Programa Intervir+ 170

Quadro 6-13 Opinio das Entidades com Projectos Candidatados acerca da Adequao do Formulrio

de Candidatura quanto Exigncia e Burocracia 175

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

10

Quadro 6-14 Opinio das Entidades com Projectos Candidatados acerca da Adequao do Formulrio

de Candidatura quanto Informao sobre os Projectos 177

Quadro 6-15 Opinio das Entidades com Projectos Candidatados Acerca da Adequao fcdo Formulrio

de Candidatura Quanto Informao Sobre os Promotores 178

Quadro 6-16: SI + Conhecimento: Articulao entre os Critrios de Seleco Associados s Tipologias e

os Conceitos-chave (inovao, qualificao, empreendedorismo e bens e servios transaccionveis) 196

Quadro 6-17: SI Empreendinov, Qualificar+, SIRE e SI Turismo: Articulao entre os Critrios de

Seleco Associados s Tipologias e os Conceitos-chave (inovao, qualificao, empreendedorismo e

bens e servios transaccionveis) 198

Quadro 6-18 Linhas de Crdito no Programa Intervir+: Apoios Concedidos e Dotao Financeira 211

Quadro 6-19 Empresas Apoiadas no mbito das Linhas de Crdito do Programa Intervir+, por

Dimenso da Empresa (N.) 211

Quadro 6-20 Distribuio dos Projectos Apoiados e dos Apoios Concedidos no mbito das Linhas de

Crdito, por Dimenso das Empresas Beneficirias (N., Euros e %) 212

Quadro 6-21 Investimento por Tipologia Elegvel no mbito das Linhas de Crdito (Euros, % e N.) 212

Quadro 6-22 Tipologia dos Investimentos nos Projectos Aprovados nombito das Linhas de Crdito, por

Escalo Dimensional das Empresas (N. de Projectos) 214

Quadro 6-23 Volume de Investimento Apoiado no mbito das Linhas de Crdito, por Tipologia Elegvel

e por Escalo Dimensional das Empresas (Euros e %) 215

Quadro 6-24 Nmero de Projectos Apoiados no mbito das Linhas de Crdito, por Sector e por Escalo

Dimensional das Empresas 216

Quadro 6-25 Investimento nos Projectos Apoiados no mbito das Linhas de Crdito por Sector e por

Escalo Dimensional das Empresas (Euros e %) 217

Quadro 6-26 Valor mdio do Investimento nos Projectos Apoiados no mbito das Linhas de Crdito por

Sector e por Escalo Dimensional das Empresas (Euros) 218

Quadro 6-27 Valores Mximos de Investimento Enquadrado no mbito das Linhas de Crdito por Sector

de Actividade e Escalo Dimensional das Empresas Apoiadas (Euros) 219

Quadro 6-28 Populao Residente, Estrutura e Taxas de Crescimento na RAM, por Municpio 226

Quadro 6-29 Programa Intervir+: Montante FEDER e Nmero de Projectos Aprovados no EP IV 228

Quadro 6-30 Eixo IV Aplicao do Critrio de Seleco Relativo s Operaes que Actuem em reas

Geogrficas Estratgicas e que Contribuam Inclusive para a Reduo de Assimetrias Regionais 229

Quadro 6-31 Programa Intervir+: Nmero de Projectos e Montante FEDER Aprovado nos Eixos I a V 233

Quadro 6-32 Aplicao dos Critrios de Seleco com Relevncia Ambiental 236

Quadro 8-1 Recomendaes: Responsabilidade Institucional e Concretizao /Prioridades 281

11

NDICE DE GRFICOS

pg.

Grfico 3-1 ndice do PIB per capita (PT=100) 48

Grfico 3-2 PIB Per Capita em 2006 e Taxa de Crescimento mdio anual (1998 -2008) 48

Grfico 3-3 Produtividade e Taxa de Utilizao dos Recursos Humanos (1998 e 2008) 48

Grfico 3-4 Distribuio dos Projectos Candidatos (N. e Investimento Elegvel) ao Programa Intervir+

at 30/09/2009 por Tipologia de Promotor 59

Grfico 3-5 Taxa de Compromisso e Taxa de Execuo por Eixo Prioritrio e reas de Interveno

(situao a 30/09/2009) 62

Grfico 6-1: Estrutura da Procura por Eixo do PO 186

Grfico 6-2: Estrutura do Tecido Empresarial da Regio e das Entidades Candidatas por Escalo de

Dimenso 187

Grfico 6-3 Comparao entre a Estrutura Dimensional do Tecido Empresarial da RAM e das Entidades

Candidatas, por Sector (diferena em pontos percentuais) 189

Grfico 6-4 Estrutura do Tecido Empresarial da Regio e das Entidades Candidatas por Grandes

Sectores de Actividade 190

Grfico 6-5: Estrutura Sectorial da Procura No Empresarial Dirigida ao PO: Entidades, Candidaturas e

Investimento Elegvel 193

Grfico 6-6 Candidaturas e Aprovaes: Projectos de Entidades Pblicas e de Instituies Privadas

Sem Fins Lucrativos 204

Grfico 6-7 Candidaturas e Aprovaes: Projectos de Empresas Privadas 205

Grfico 6-8 Distribuio dos Projectos Privados Aprovados por Sistema de Incentivo 205

Grfico 6-9 Distribuio dos Projectos Privados Aprovados Entre Novas Empresas e Empresas

Existentes 206

Grfico 6-10 Classificao do Investimento Elegvel Segundo a Tipologia de Factores Dinmicos de

Competitividade 208

Grfico 6-11 Peso de cada Tipologia nos Projectos Aprovados por cada Escalo Dimensional das

Empresas com Projectos Apoiados no mbito das Linhas de Crdito 213

Grfico 6-12 Investimento Apoiado no mbito das Linhas de Crdito por Tipologia Elegvel e por

Escalo Dimensional das Empresas 214

Grfico 6-13 Opinio Acerca da Adequao do Programa: mbito de Interveno da Banca 220

Grfico 6-14 Opinio dos Inquiridos Acerca das Principais Motivaes que Presidiram Apresentao

da Candidatura 221

Grfico 6-15 Emprego Lquido Criado por Sistema de Incentivos e Nveis de Qualificao 224

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

12

NDICE DE FIGURAS

Figura 1-1 Metodologia Utilizada na Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+ 19

Figura 5-1 Processo Lgico da Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+ e Articulao

entre as Metodologias dos Processos de I&DT e de Avaliao de Polticas Pblicas 82

Figura 5-2 Metodologia Utilizada na Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+ 84

Figura 6-1 Fases do Workflow 111

Figura 6-2 Espao Estratgico do Programa Intervir+ 137

Figura 6-3 Trajectrias Paradigmticas no Espao Estratgico do Programa Intervir+ 138

Figura 6-4 Trajectrias Verificadas no Espao Estratgico do Programa Intervir+ 140

Figura 6-6 Cluster Analysis dos Critrios de Seleco Comuns Aplicados na Apreciao de

Candidaturas de Entidades Pblicas e Equiparadas 163

13

1 SUMRIO EXECUTIVO

O Programa Operacional de Valorizao do Potencial Econmico e Coeso

Territorial da Regio Autnoma da Madeira, Programa Intervir+, aprovado por

Deciso da Comisso Europeia de 5 de Outubro de 2007, integra-se no perodo de

programao 2007-2013 das intervenes comunitrias do Fundo Europeu de

Desenvolvimento Regional (FEDER), no mbito do Objectivo Competitividade

Regional e Emprego.

A avaliao da operacionalizao do Programa Intervir+ enquadra-se nas

orientaes comunitrias, nacionais e regionais pertinentes, e tem por finalidade

assegurar uma adequada articulao entre duas dimenses-chave da avaliao:

uma vertente de operacionalizao e uma vertente de natureza estratgica. Os

resultados desta articulao interactiva devero contribuir para a introduo de

ajustamentos considerados necessrios tanto no sistema de gesto / governao do

Programa, como na (re)orientao do perfil de candidaturas, de acordo com as

prioridades estratgicas reflectidas nos Eixos Prioritrios do Programa.

O estudo de avaliao da operacionalizao do Programa Intervir+ assume como

perodo de referncia o que decorre entre 5 de Outubro de 2007 e 30 de

Setembro de 2009.

O exerccio de avaliao realizado, recorrendo a um conjunto muito diversificado de

instrumentos de recolha e tratamento de informao, permite estabelecer em termos

globais uma apreciao positiva do Programa quanto adequao e eficcia

dos dispositivos de operacionalizao adoptados e sujeitos a escrutnio no

trabalho desenvolvido. A auscultao dos diferentes stakeholders do Programa

por parte da equipa de avaliao permitiu tambm constatar uma clara tendncia

para a expresso de opinies positivas sobre o mesmo.

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

14

1.1 Objecto da Avaliao

O Programa Intervir+ constitui (com o PO RUMOS) um instrumento fundamental de

apoio concretizao da estratgia de desenvolvimento da Regio Autnoma da

Madeira, estabelecida para o perodo 2007-2013 no Plano de Desenvolvimento

Econmico e Social (PDES).

O PDES assume, sem prejuzo da continuidade e coerncia da orientao poltica

do processo de desenvolvimento, que o perodo 2007-2013 deve corresponder a

uma progressiva inflexo nas prioridades estratgicas , reconhecendo que o

ciclo de polticas pblicas que privilegiou as infra-estruturas e os equipamentos

pblicos, cujos efeitos e resultados so relevantes factores explicativos do

desempenho econmico e social da Regio, deve (designadamente no que respeita

orientao dos recursos financeiros comunitrios) assumir como prioritria a

promoo da competitividade da RAM, enquanto condio essencial para

prosseguir o ambicioso desgnio estratgico de no horizonte 2013, manter ritmos

elevados e sustentados de crescimento da economia e do emprego, assegurando a

proteco do ambiente, a coeso social e o desenvolvimento territorial .

A pertinncia desta orientao estratgica especialmente importante no quadro

dos financiamentos estruturais comunitrios em que se insere o Programa

Operacional: em resultado do acentuado (e muito significativo, tanto no contexto

nacional como no conjunto das regies europeias) crescimento do Produto Interno

Bruto da Regio Autnoma da Madeira, a sua insero no Objectivo da Poltica de

Coeso da Unio Europeia correspondente s regies menos desenvolvidas, que se

traduzia em maiores nveis de financiamento comunitrio, substitudo pelo

enquadramento da RAM no Regime Transitrio do Objectivo Competitividade

Regional e Emprego, designado Phasing In.

O Programa Intervir+ organiza-se em seis Eixos Prioritrios, cujas reas de

interveno e objectivos especficos so apresentados no Quadro seguinte.

15

Eixos Prioritrios do Programa Intervir+, reas de Interveno e Objectivos Especficos

Eixo PO reas de Interveno Objectivos Especficos

Eixo I - Inovao, Desenvolvimento Tecnolgico e Sociedade do Conhecimento

Incentivos Directos e Indirectos s Empresas

Transformar o padro de especializao e aumentar a inovao na economia da Regio

Sistema Cientfico e Tecnolgico e Sociedade do Conhecimento

Desenvolver a cincia, a tecnologia e a sociedade do conhecimento na Regio

Modernizao Administrativa Melhorar a qualidade e a eficcia da Administrao Regional

Eixo II - Competitividade da Base Econmica Regional

Projectos de investimento empresarial integrados e inovadores

Assegurar a sustentabilidade e a diversificao da economia regional

Envolvente empresarial Melhorar a envolvente da actividade empresarial

Eixo III - Desenvolvimento Sustentvel

Estruturas de gesto ambiental de primeira gerao

Melhorar a eficincia e a cobertura dos sistemas de abastecimento e tratamento de gua e de resduos slidos urbanos

Riscos naturais e tecnolgicos Prevenir, gerir e monitorizar riscos naturais e tecnolgicos

Gesto ambiental sustentvel, conservao da natureza e biodiversidade

Intervir no ambiente, na natureza e na biodiversidade

Eixo IV - Coeso Territorial e Governao

Infra-estruturas e equipamentos colectivos

Consolidar a cobertura regional das infra-estruturas e equipamentos colectivos

Reabilitao urbana e rural Apoiar a reabilitao urbana e rural

Cooperao interregional Conhecer boas prticas de desenvolvimento regional europeu

Eixo V - Compensao dos Sobrecustos da Ultraperifericidade

Despesas de Funcionamento das Actividades Econmicas

Combater os efeitos negativos que a situao ultraperifrica determina para os agentes econmicos regionais

Infra-estruturas e equipamentos pblicos Reduzir os custos adicionais que pesam sobre os investimentos pblicos de interesse colectivo em razo da ultraperifericidade

Eixo VI - Assistncia Tcnica Gesto Operacional e Monitorizao Estratgica

Assegurar as condies adequadas para a gesto, acompanhamento, avaliao, monitorizao e comunicao do PO

Fonte: Programa Intervir+

A avaliao realizada valoriza de forma particularmente positiva a lgica de

mudana introduzida pelas autoridades regionais neste Programa Operacional

comparativamente a anteriores perodos de programao, o que especialmente

pertinente no contexto da sua aplicao:

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

16

O enquadramento da RAM na Poltica Comunitria de Coeso modificou-se

significativamente, com consequncias objectivas evidenciadas na dimenso

dos apoios estruturais comunitrios (que se reduziram, no que respeita ao

FEDER, em cerca de 40% no actual perodo);

As modificaes ocorridas na envolvente global, especialmente em termos de

valorizao das actuaes que privilegiam a competitividade nacional e

regional, assumidas no contexto europeu pela Estratgia de Lisboa;

A adopo da regra de programao mono-fundo que conduziu estruturao

na RAM de dois PO co-financiados por Fundos Estruturais;

A deciso, decorrente do enquadramento da Regio no Regime de Phasing In,

de no partilhar recursos escassos com outros PO nacionais e,

consequentemente, de deixar de aceder aos Sistemas de Incentivos nacionais.

A conjugao destes vrios elementos conduziu definio de uma nova orientao

estratgica e estruturao para o Programa Intervir+ (coerente com o PDES) que,

comparativamente com anteriores Programas Operacionais da Regio, determinou

maior complexidade na organizao do Programa Operacional por Eixos

Prioritrios e reas de Interveno e assumiu como dimenso fundamental a

valorizao das intervenes dirigidas competitividade , atravs de tipologias

vocacionadas para a eficcia e a eficincia de Sistemas de Incentivos Regionais de

estmulo e orientao do investimento produtivo.

Esta estratgia de interveno do PO articula-se em torno de prioridades que visam

sustentar um crculo virtuoso de desenvolvimento atravs do adequado

balanceamento entre as seguintes trs necessidades / objectivos:

O desenvolvimento de novas actividades inovadoras e ricas em

conhecimento que permitam alargar as fronteiras do tecido econmico da

Regio em direco s actividades mais dinmicas da economia mundial, o

que corresponde genericamente aos objectivos do Eixo I do PO;

17

A sustentao das actividades existentes, aumentando a sua produtividade e

competitividade, assegurando a sua sustentao a prazo e o adensamento e

alargamento da sua cadeia de valor, o que corresponde no essencial aos

objectivos do Eixo II do PO;

O conjunto de iniciativas de suporte actividade econmica e coeso

social e territorial, aumentando o nvel de vida das populaes,

incrementando a atractividade do territrio, melhorando a mobilidade e a

acessibilidade e compensando custos de ultraperifericidade, o que

corresponde ao contedo substantivo dos Eixos III, IV e V.

1.2 Questes de Avaliao

A avaliao deve responder, de acordo com o Caderno de Encargos, a quatro

objectivos especficos, os quais integram 19 questes de avaliao que a seguir se

identificam.

Objectivo 1. Avaliar a pertinncia do modelo de organizao e gesto e acompanhamento, nomeadamente face ao desenvolvimento das prioridades estratgicas do Programa, com especial relevo para as que decorrem do PDES 2007-2013 [Pertinncia, Eficcia e Eficincia].

1.a) O modelo de gesto (associado, por exemplo, delegao de competncias da Autoridade de Gesto no Organismo Intermdio) revela-se operacional e propiciador de melhorias de eficcia e eficincia?

1.b) As solues adoptadas para operacionalizar a gesto e desenvolvimento do Programa revelam-se adequadas s necessidades resultantes da concretizao dos objectivos e metas estabelecidos?

1.c) Os recursos accionados para a operacionalizao do Programa so adequados e suficientes? Seria possvel obter nveis de realizao mais satisfatrios com os mesmos recursos? (reduzir tempos de deciso, alargar os pblicos da divulgao, etc.)

1.d) As recomendaes da avaliao ex-ante com repercusses na operacionalizao do Programa esto a ser implementadas?

Objectivo 2. Avaliar a adequao das modalidades de operacionalizao adoptadas na ptica da prossecuo das prioridades estratgicas do Programa, reflectidas nos respectivos Eixos Prioritrios [Adequao e Eficcia]

2.a) A regulamentao especfica das tipologias de interveno do Programa adequada e eficaz face aos objectivos de desempenho previamente estabelecidos?

2.b) Os critrios de seleco adoptados para a apreciao e hierarquizao das candidaturas tm permitido apoiar candidaturas pertinentes luz das necessidades de cumprimento de objectivos e metas definidas?

2.c1) Os manuais de procedimentos para utilizadores e os formulrios tm-se mostrado simples e com grau de exigncia em consonncia com a dimenso dos projectos?

2.c2) A informao recolhida a partir dos formulrios til e suficiente para a anlise das candidaturas apresentadas?

2.d) O modelo de lanamento do Programa (divulgao e fases de abertura de candidaturas) tem -se revelado adequado face s exigncias de dinmica de execuo das diversas tipologias de interveno?

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

18

Objectivo 3. Avaliar os nveis de adequao entre o perfil de tipologias de interveno dos Eixos Prioritrios do Programa e o padro de procura de apoios co-financiados luz das expectativas de concretizao das prioridades estratgicas desses Eixos [Adequao]

3.a) O perfil dos promotores de pedidos de co-financiamento elegveis revela capacidades e adequao potenciais concretizao dos objectivos dos Eixos Prioritrios do Programa?

3.b) As dinmicas de procura dos promotores e a qualidade das candidaturas apresentadas para apoio nas diversas tipologias de interveno correspondem ao perfil esperado e s dimenses-chave incentivados pelos critrios de seleco dos Eixos Prioritrios do Programa?

3.c) Como esto a ser operacionalizados, ao nvel da anlise dos projectos aprovados (e candidatados), os conceitos-chave relativos, nomeadamente a inovao, bens e servios transaccionveis, qualificao e empreendedorismo?

Objectivo 4. Compreender a forma como est a ser estimulada a concretizao das prioridades estratgicas, objectivos e metas do Programa e identificar, luz dessa compreenso, eventuais desvios relevantes na execuo dos respectivos Eixos Prioritrios [Adequao e Eficci a]

4.a) Os projectos aprovados, em particular ao abrigo dos novos sistemas de incentivos, revelam -se adequados ao reforo da competitividade da economia regional, quer em sectores de forte crescimento, quer na revitalizao de actividades tradicionais?

4.b) Os projectos aprovados, em particular ao abrigo dos novos sistemas de incentivos, revelam -se adequados ao reforo da inovao e da diversificao de actividades econmicas?

4.c) Os projectos aprovados, em particular ao abrigo dos novos sistemas de incentivos, revelam-se adequados s necessidades de incorporao de conhecimento nas componentes de investimentos produtivo e tecnolgico das empresas?

4.d) Os projectos aprovados, em particular ao abrigo dos novos sistemas de incentivos, revelam -se adequados face prioridade a atribuir criao de emprego?

4.e) Os projectos aprovados revelam-se adequados s necessidades de qualificao dos espaos sub-regionais e de atenuao das assimetrias territoriais de cobertura de servios bsicos?

4.f) Os projectos aprovados revelam-se adequados aos objectivos especficos de proteco e valorizao dos sistemas e recursos ambientais?

4.g) Os dispositivos previstos para acompanhamento dos resultados dos projectos sero os mais eficazes (assegurando que os objectivos dos projectos sero cumpridos e que as condies que permitiram a sua aprovao sero respeitadas)?

19

1.3 Instrumental Metodolgico

A metodologia e os instrumentos de recolha de informao utilizados na avaliao

so apresentados na figura seguinte.

Figura 1-1 Metodologia Utilizada na Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

Fonte: Equipa de Avaliao

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

20

1.4 Situao da Execuo do PO

A situao, em 30 de Setembro de 2009, dos projectos de investimento

candidatados ao Programa Intervir+ (137 projectos no total) apresenta 85

aprovaes e 24 candidaturas em apreciao, tendo sido no aprovados ou

desistidos 28 projectos de investimento (14 em cada uma dessas situaes). As

candidaturas concentraram-se significativamente nos Eixos Prioritrios I e II, a que

corresponde um total de 106 projectos de investimento. A taxa global de

selectividade, que compara os projectos aprovados com as candidaturas objecto de

anlise e deciso, situou-se em 85%.

A execuo do PO na mesma data (termo do perodo de referncia do presente

estudo de avaliao) sistematizada no Grfico seguinte, registando uma taxa de

execuo (despesa validada/ programao, de fundo comunitrio) de 5,3% e uma

taxa de compromisso global (aprovaes/programao) de 27,3%. Embora o baixo

nvel de execuo registado no afecte nem nica nem especialmente este

Programa Intervir+ face aos outros PO do QREN, no poderemos deixar de

salientar que a sua execuo financeira poder ter consequncias associadas

necessidade de cumprimento da regra N+3 que importa ter em considerao.

Taxa de Compromisso e Taxa de Execuo

por Eixo Prioritrio e reas de Interveno (situao a 30/09/2009)

Nota: A bolha representa a % do Eixo Prioritrio ou da T ipologia de Interveno na Programao Inicial;

No foram consideradas as tipologias com taxa de compromisso e execuo nulas. Fonte: Equipa de Avaliao com base em dados do Sistema de Informao do PO INTERVIR+

Monitorizao do QREN Boletim Informativo n 5, 30 de Setembro de 2009

I-1I-2

I-3

II-1

II-2

III-1III-2

IV-1

IV- 2180%

Intervir +

QREN

V-2

VI-1

PO Regionais Continente

0%

5%

10%

15%

20%

25%

0% 20% 40% 60% 80%

Taxa d

e e

xecuo

Taxa de compromisso

EP I EP II EP III EP IV EP V EP VI

21

A execuo do PO concretizada at final do perodo de referncia da avaliao

permite concluir que se verificam significativas diferenas entre Eixos Prioritrios e

reas de Interveno, correspondendo os montantes mais elevados s infra-

estruturas e equipamentos colectivos/pblicos dos Eixos IV e V e registando-se uma

reduzida execuo financeira nos Eixos I e II que exprime, com particular evidncia,

os efeitos da crise financeira e econmica global no comportamento das empresas e

dos agentes produtivos. O EP III apresenta baixo compromisso e execuo nula.

A equipa de avaliao regista, como particularmente positiva, a capacidade de

adaptao revelada pelo PO, no que respeita s alteraes recentemente

introduzidas nos Sistemas de Incentivos, as quais produziram j resultados positivos

em termos de dinamizao da procura. A adaptabilidade revelada poder dever,

em nosso entender ser tambm concretizada no quadro dos contributos do

Programa Intervir+ para minorar as consequncias, em termos humanos e

materiais, da recente catstrofe natural que afectou a Regio e para recuperar infra-

estruturas e equipamentos pblicos, bem como actividades econmicas, centrais no

contexto dos objectivos do Programa.

1.5 Alteraes no Contexto de Interveno do Programa Operacional

O QREN 2007-2103 e o Programa Intervir+ foram preparados num contexto

macroeconmico marcado por um assinalvel optimismo que, todavia, foi

bruscamente alterado a partir da segunda metade de 2008. Muito embora a

evoluo estrutural da economia da RAM no possa ser assimilada de forma

automtica aos resultados obtidos para o conjunto da economia nacional, as opes

explcitas do PO reflectem de forma clara a expectativa positiva que caracterizou o

perodo de concepo.

Este contexto oscilou, no ano de 2007 e em grande parte do primeiro semestre de

2008, entre presses contraditrias de arrefecimento (travagem da expanso

global com uma reduo geral, embora fortemente desigual, do ritmo de

crescimento econmico) e de aquecimento (surgimento de novas presses

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

22

inflacionistas despoletadas em mercadorias genricas, utilizadas na base dos

grandes processos de produo e consumo com forte efeito de difuso pelos custos

ao resto da economia) convergentes na sua interaco para gerar uma conjuntura

econmica de forte incerteza e volatilidade.

O incio do perodo de execuo do Programa Intervir+ veio portanto a coincidir com

uma viragem qualitativa e quantitativa na conjuntura econmica mundial, marcada

pela progressiva interpenetrao daqueles dois choques complexos, diferenciados

na sua origem e natureza, mas convergentes na sua interaco para gerar um novo

quadro de forte incerteza e volatilidade global nas esferas financeira e real da

economia.

O perodo de execuo do PO a que corresponde esta avaliao caracterizou-se por

uma forte contraco da economia mundial na sequncia da crise financeira, sendo

o perodo marcado por aquilo que se designa j na literatura como Grande

Recesso.

A quebra do produto nos pases industrializados, associada s dificuldades

persistentes do sistema financeiro em manter um financiamento adequado s

economias foram aspectos muito marcantes da envolvente global no perodo. A

resposta poltica adoptada pela generalidade dos pases ocidentais foi marcada por

uma estratgia em que o investimento pblico serviu de instrumento de

estabilizao e motor da retoma resposta quebra generalizada do investimento

privado em resultado do aumento da incerteza e das dificuldades de financiamento.

A anlise efectuada confirmou que o perodo inicial da implementao do Programa

Intervir+ foi e continua a ser marcado pelas significativas consequncias do

contexto macroeconmico de recesso subsequentes crise verificada nos

mercados financeiros globais, que rapidamente viria a repercutir-se na economia

real. Esta evoluo, que no era previsvel durante a programao do PO, teve

efeitos de dimenso e natureza semelhantes s verificadas na generalidade dos

instrumentos de programao nacionais e respeitantes aos demais Estados

Membros da Unio: reduo acentuada da procura e diminuio pronunciada da

23

capacidade de concretizao de projectos de investimento com financiamento

aprovado.

A equipa de avaliao considera que, no obstante as dificuldades objectivas

decorrentes da evoluo econmica e financeira global, podero ser tomadas pela

Autoridade de Gesto iniciativas que correspondem a oportunidades para melhorar

a execuo do Programa Operacional prosseguindo no apenas objectivos

associados s valncias financeiras, onde especialmente releva o cumprimento da

regra N+3 durante o perodo de programao, mas tambm a concretizao dos

objectivos e das metas assumidas pelo PO em termos de realizaes e de

resultados.

1.6 Principais Concluses

Quanto avaliao da pertinncia do modelo de organizao e gesto e

acompanhamento, nomeadamente face ao desenvolvimento das prioridades

estratgicas do Programa Intervir+, com especial relevo para as que decorrem

do PDES 2007-2013

A avaliao realizada evidencia que o modelo de gesto do PO e, em particular, a

Autoridade de Gesto, beneficiaram da experincia acumulada na execuo dos

anteriores Programas Operacionais da Regio, designadamente no que respeita s

qualificaes e ao capital de conhecimento adquiridos, que tm sido extremamente

relevantes no arranque e na execuo do Programa.

Os normativos aprovados pelo Governo Regional revelam a preocupao em dotar a

gesto do Programa Intervir+ com uma estrutura experiente, slida e robusta,

criando as condies necessrias para assegurar a respectiva eficcia global

(patenteada pelos recursos atribudos Estrutura de Apoio Tcnico, pela

consagrao do IDE como Organismo Intermdio, pela composio da Unidade de

Gesto e pelo processo de avaliao do mrito das candidaturas).

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

24

Os modelos organizativos e os procedimentos adoptados para execuo das

diferentes tipologias de interveno do PO INTERVIR+ so adequados

respectiva concretizao eficiente e eficaz e, consequentemente, prossecuo dos

objectivos e da estratgia de desenvolvimento estabelecidos.

No que respeita ao Sistema de Informao do PO, a apreciao efectuada e as

interaces estabelecidas com os seus responsveis tcnicos e com os utilizadores

das suas ferramentas nas diversas componentes e fases permitem concluir que

robusto e funcional, cumprindo satisfatoriamente os objectivos que prossegue.

Exibe margem de progresso quer ao nvel da acessibilidade de alguma informao

integrada no sistema, quer no que respeita capacidade de integrao total de toda

a informao relativa execuo e desempenho do Programa Intervir+.

Quanto avaliao da adequao das modalidades de operacionalizao

adoptadas na ptica da prossecuo das prioridades estratgicas do

Programa Intervir+, reflectidas nos respectivos Eixos Prioritrios:

A avaliao efectuada sobre a adequao dos Regulamentos Especficos e das

Tipologias de Investimento aos Objectivos do PO, permite concluir que, ao

assumir-se como instrumento privilegiado de prossecuo da estratgia de

desenvolvimento da RAM estabelecida no PDES, o Programa Intervir+ assumiu

tambm, objectivamente, uma colagem aos objectivos a definidos e que os

Regulamentos Especficos e as Tipologias de Investimento reflectem de forma

adequada a estrutura de objectivos estratgicos e especficos do PO e dos seus

Eixos Prioritrios.

Noutra perspectiva, a equipa de avaliao constatou (ao analisar a articulao

entre as Tipologias de Investimento e os Eixos Prioritrios do PO) que os

projectos de investimento aprovados no quadro do SIRE, Qualificar+ e SI Turismo

podem ser enquadrados no Eixo I ou no Eixo II, em funo da natureza dos

projectos candidatados, verificada no processo de anlise das candidaturas,

designadamente pela importncia quantitativa e eventualmente qualitativa do

investimento em factores dinmicos de competitividade. Esta situao revela, numa

abordagem conclusiva, que a relativa liberalidade de enquadramento das situaes

25

identificadas nos Eixos I e II beneficiaria de clarificao em sede regulamentar (e,

subsequentemente, nos guias de candidatura), aumentando a transparncia da

metodologia adoptada pela gesto junto dos beneficirios.

Da avaliao das diferentes Tipologias de Investimento concluiu-se ainda que a

articulao estabelecida entre o carcter inovador dos projectos de investimento

candidatos ao Empreendinov e a maturidade das empresas promotoras (aferida pela

data da respectiva constituio), com consequncias em termos de admissibilidade

e de taxas de incentivo aplicveis, dificilmente justificvel. Salientamos que estas

dificuldades so claramente evidenciadas pela possibilidade de em duas

candidaturas de projectos de investimento com caractersticas inovadoras

equivalentes, uma delas ser penalizada por a empresa promotora ter sido

constituda antes da fronteira temporal estabelecida.

A avaliao dos instrumentos de operacionalizao do PO incidiu, tambm, sobre a

adequao e a eficcia dos critrios de seleco no quadro dos objectivos do

Programa Intervir+.

Em termos genricos, os critrios de seleco estabelecidos no mbito dos

Sistemas de Incentivos so pertinentes e adequados. A tipologias de projectos

particulares correspondem critrios especficos de anlise globalmente coerentes

com os objectivos a atingir e a tipologias da mesma natureza so aplicados critrios

semelhantes com as necessrias adaptaes. O conjunto de critrios utilizados

assume, de forma globalmente pertinente, combinaes diferenciadas entre critrios

de natureza qualitativa e quantitativa, sendo que no +Conhecimento e no

Empreendinov predominam os primeiros, com maior margem de subjectividade na

anlise, e nos restantes sistemas de incentivos ganham relevncia os de natureza

mais objectiva e quantificada.

No que respeita aos critrios de seleco aplicveis a candidaturas promovidas

por entidades pblicas ou equiparadas (que apresentam natureza booleana e

integram critrios comuns generalidades das tipologias de interveno e critrios

especficos a uma ou mais tipologias) verifica-se que (i) alguns dos critrios de

seleco transversais desempenham uma funo de admissibilidade e no de

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

26

seleco e (ii) existem diversas situaes em que estes critrios transversais

apenas qualificam as candidaturas por referncia a atributos gerais e

frequentemente comuns, que no propiciam a diferenciao dos projectos de

investimento em termos objectivos.

A utilizao de ferramentas de estatstica multivariada revela, no quadro dos

critrios de seleco aplicados a candidaturas pblicas e equiparadas,

redundncias entre critrios de seleco e fornece pistas para a reduo do seu

nmero sem consequncias relevantes na seleco de candidaturas. A avaliao do

impacto dos critrios de seleco na aprovao ou na no aprovao de

candidaturas fundamenta, pelo seu lado, a concluso de que os critrios de

seleco transversais evidenciam um peso exagerado no processo de

aprovao de candidaturas, em detrimento de critrios de seleco especficos -

que deveriam estar melhor posicionados para distinguir o mrito dos projectos

candidatos na prossecuo dos objectivos que cada tipologia de investimentos visa

atingir.

No que respeita adequao dos Manuais de Procedimentos para Utilizadores,

as actividades avaliativas concretizadas sustentam a concluso de que so

correctos e respondem generalidade das questes e dvidas com que os

promotores podero ser confrontados. Uma maior interactividade entre os Guias de

Apoio e os Formulrios de Candidatura, assegurada pela criao de ferramentas de

ajuda on-line, aumentaria o grau de adequao dos instrumentos de apoio ao

beneficirio.

A equipa de avaliao conclui que, embora as aces de divulgao e de

informao realizadas em concretizao do modelo de lanamento do Programa

Intervir+ tenham correspondido programao estabelecida e tenham alcanado

objectivos relevantes, a situao actual do PO (designadamente no que respeita

execuo, negativamente influenciada pela envolvente global) justifica ajustamentos

na estratgia de comunicao em especial no sentido de se assumir tambm

como um instrumento de apoio dinamizao e ao alargamento da procura, bem

como interaco e pr-actividade com promotores efectivos e potenciais de

investimentos (sobretudo privados).

27

Quanto avaliao da adequao entre o perfil de tipologias de interveno

dos Eixos Prioritrios do Programa Intervir+ e o padro de procura de apoios

co-financiados luz das expectativas de concretizao das prioridades

estratgicas desses Eixos:

O perfil dos promotores que se dirigiu ao PO no revela surpresas no que respeita

s tipologias de interveno a que se candidataram, no obstante se ter verificado

uma adeso dos municpios modesta face ao que seria expectvel tendo em

considerao as tipologias abertas sua participao.

A estrutura das empresas que se candidataram ao PO apresenta, em termos

globais, maior dimenso que a mdia da estrutura produtiva da Regio nos sectores

considerados. A anlise da procura empresarial revela ainda que o perfil de procura

efectivo (correspondente ao perfil dos candidatos) superior ao perfil de procura

potencial (correspondente ao tecido empresarial da Regio) sobretudo nos sectores

dos Servios de Suporte s Empresas, no Comrcio, na Indstria Transformadora e

nos Servios s Famlias; a procura efectiva , pelo contrrio, inferior procura

potencial nas actividades de Construo, Alojamento e Restaurao e, em menor

grau, dos Transportes.

Quanto avaliao forma como est a ser estimulada a concretizao das

prioridades estratgicas, objectivos e metas do Programa Intervir+ e

identificao de eventuais desvios relevantes na execuo dos respectivos

Eixos Prioritrios:

A avaliao da relevncia dos Factores Dinmicos de Competitividade , de

particular importncia no contexto da abordagem estratgica e dos objectivos do

PO, conduziu s seguintes concluses:

O investimento elegvel aprovado em factores dinmicos de competitiv idade no

mbito dos Sistemas de Incentivos representa 47% do total do investimento

apoiado;

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

28

No conjunto do investimento em factores dinmicos de competitividade, as TIC

e outras tecnologias representam 59%, seguindo-se os sistemas de gesto da

qualidade e de certificao (28%);

O SIRE Projectos Especiais o sistema de incentivos em que o investimento

em factores dinmicos apresenta um valor relativo mais elevado (58%);

O SIRE Parques Empresariais revela um peso significativo dos investimentos

essenciais actividade e em sistemas de gesto da qualidade e de certificao

(35% do investimento elegvel em cada um dos casos);

O SI Turismo evidencia o maior peso nos investimentos essenciais actividade

e, em particular, no investimento em equipamentos (40% do investimento total).

A equipa de avaliao conclui, tambm, que os sistemas de engenharia financeira

tiveram um aprecivel sucesso, tendo registado uma significativa procura, e que a

estrutura da procura acompanha de perto a estrutura econmica da Regio,

contribuindo assim para os objectivos do Eixo Prioritrio em que esta rea de

Interveno se insere.

Tomando em considerao que o objectivo correspondente qualificao dos

espaos sub-regionais e atenuao das assimetrias regionais tem, na

perspectiva da equipa de avaliao, uma dimenso relativa promoo da

deslocalizao de actividades e de equipamentos para fora do Funchal e, tambm,

uma dimenso de dotao em infra-estruturas e equipamentos (em bens pblicos),

que necessariamente acompanha os padres, actuais e emergentes, de ocupao

do territrio, sobretudo nas situaes em que se verifica um desajustamento entre

os padres de disponibilidade no acesso e fruio e as necessidades decorrentes

da concentrao populacional e de actividades, a avaliao realizada conclui que as

aprovaes concretizadas no perodo de referncia prosseguem este

objectivo.

29

1.7 Principais Recomendaes

Sobre a operacionalizao do PO

As concluses resultantes da avaliao realizada permitiram a elaborao de

recomendaes que se reportam, de forma mais relevante, aos seguintes aspectos

da operacionalizao do Programa Intervir+:

Sistema de Informao: integrao do sistema de informao enquanto

instrumento de compilao de toda a informao e de disponibilizao de

todas as ferramentas necessrias gesto, acompanhamento e auditoria do

PO;

Indicadores: os indicadores de realizao e de resultado devero ser

objecto de reviso, tanto no quadro da reapreciao da sua relevncia e

pertinncia, como no mbito da correspondente metodologia de

quantificao (visando assegurar coerncia entre as metas estabelecidas e a

monitorizao da sua prossecuo e, provavelmente, a redefinio de

metas); dever prosseguir o trabalho em curso de reviso e aperfeioamento

dos indicadores comuns, designadamente no sentido da eliminao dos

cinco indicadores que no so aplicveis ao Programa Intervir+ porque

correspondem a tipologias de investimento no elegveis;

Acompanhamento: dever ser valorizado o exerccio da funo

acompanhamento das operaes co-financiadas pelo PO, designadamente

no sentido de identificar os obstculos execuo dos projectos nos moldes

e calendrios estabelecidos e apoiar os promotores na sua superao;

Informao e Comunicao: devero ser ponderados e revistos os

objectivos estabelecidos na estratgia de comunicao do PO,

designadamente no sentido de privilegiar, face consolidao da

notoriedade da marca e o seu relanamento (previstos para o perodo 2008-

2011) a maximizao do seu contributo e impacto na dinamizao da

procura, incluindo uma maior abrangncia territorial;

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

30

Dinamizao Pr-activa da Procura: dever ser concretizada

particularmente no contexto econmico e financeiro actual a

recomendao da avaliao ex-ante que se refere ao estmulo do exerccio

da funo de dinamizao pr-activa da procura, designadamente atravs do

estabelecimento de parcerias, em particular no quadro do apoio tcnico

preparao de operaes (em especial nos sectores da Indstria

Transformadora, da Construo e do Alojamento e Restaurao);

Sistemas de Incentivos: (i) devero ser modificados os requisitos

estabelecidos no SI Empreendinov que condicionam a eventual consagrao

do carcter inovador de projectos de investimento data de constituio da

empresa promotora; (ii) os projectos candidatados ao abrigo do objectivo

Inovao deveriam ter um tratamento (critrios, processo de seleco e

clculo de incentivo) idntico (ou prximo) do actualmente definido no

Empreendinov; (iii) dever ser prosseguida a intensificao dos instrumentos

de engenharia financeira, que tm revelado capacidade, no quadro europeu,

para influenciar positivamente as atitudes dos promotores de projectos de

investimento; (iv) ponderao pela Autoridade de Gesto e Organismo

Intermdio de alternativas s actuais exigncias regulamentares em termos

de garantias bancrias, designadamente propiciadas por seguros ou atravs

da utilizao de instrumentos de garantia mtua de mbito nacional;

Critrios de Seleco: (i) a natureza de muitos dos critrios de seleco

comuns ou transversais dever ser reexaminada, designadamente no

sentido de os passar a considerar como critrios de admissibilidade; (ii)

dever proceder-se ponderao da eficcia dos actuais critrios de

seleco no sentido da reduo do seu nmero e da adopo de uma escala

de valorao relativa que melhore as condies objectivas de seleco e de

anlise do mrito absoluto e relativo das candidaturas; (iii) os conceitos-

chave bens e servios transaccionveis, qualificao e empreendedorismo

devero ser explcita e consistentemente reflectidos nos critrios de

seleco e, consequentemente, na anlise de mrito das candidaturas.

31

Sobre a agilizao da execuo e da melhoria do desempenho do PO

A necessidade de aumentar o ritmo de execuo do PO INTERVIR+,

especialmente justificada no quadro (i) do cumprimento dos objectivos

estabelecidos em termos financeiros e fsicos, (ii) da superao dos riscos

decorrentes da aplicao da regra N+3 (e, tambm, nas circunstncias

conhecidas, N+2) e (iii) da concretizao dos contributos do PO para a

prossecuo da estratgia de desenvolvimento da RAM, conduzem a equipa

de avaliao a recomendar a ponderao, pela Autoridade de Gesto, da

adopo do instrumento privilegiado e vivel para atingir esse objectivo:

reprogramao financeira do PO no sentido de aumentar as taxas de co-

financiamento comunitrio para os mximos autorizados pela

regulamentao aplicvel.

A ponderao da concretizao desta recomendao, que ter tambm

consequncias positivas, em termos de execuo financeira, nas

intervenes enquadradas em Sistemas de Incentivos s empresas, sem

efeitos sobre as respectivas taxas de apoio, dever tomar em considerao

as suas consequncias na reduo dos efeitos esperados do PO na

alavancagem do investimento na Regio, bem como no cumprimento dos

objectivos do QREN em termos de adicionalidade.

Resultam ainda como significativas as necessidades de aprofundamento

estratgico da operacionalizao do PO no sentido de garantir uma obteno

de resultados mais consistentes com a estratgia subjacente ao PDES,

nomeadamente nas dimenses Criao de emprego e Ambiente e

desenvolvimento sustentvel.

Sobre o Reforo da Eficincia do PO na Prossecuo da Estratgia de

Desenvolvimento Estabelecida

No obstante se verifique, sobretudo por factores exgenos ao PO, que a

respectiva execuo revela um desempenho inferior ao esperado e ao

desejvel, a avaliao realizada permite reforar a recomendao de que

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

32

deve ser garantida a continuidade da orientao estratgica assumida pelo

Programa Operacional, em coerncia com o PDES.

A actual ponderao dos efeitos esperados na criao de emprego dos

projectos de investimento que se candidatam a financiamento pelo PO

dever ser revista, pela Autoridade de Gesto e pelo Organismo Intermdio,

no sentido de aumentar a sua valorizao na anlise das candidaturas.

Mesmo que os factores que vm influenciando negativamente o desempenho do PO

no mbito do ambiente e desenvolvimento sustentvel sejam exgenos s

competncias da Autoridade de Gesto, a equipa de avaliao recomenda a

atribuio de prioridade apreciao desta problemtica, no sentido de superar to

rapidamente quanto possvel os constrangimentos actuais apresentao e

execuo de candidaturas nestes domnios.

33

2 INTRODUO

2.1 Objectivos do Relatrio e da Avaliao

O documento que agora se apresenta corresponde ao Relatrio Final da Avaliao

da Operacionalizao do Programa Intervir+ da Regio Autnoma da Madeira.

A avaliao da operacionalizao do Programa Intervir+ enquadra-se nas

orientaes comunitrias, nacionais e regionais pertinentes, que privilegiam o

objectivo global de melhorar a qualidade, a eficcia e a coerncia da interveno

dos Fundos e a estratgia e execuo dos Programas Operacionais no que respeita

aos problemas estruturais especficos que afectam os Estados-Membros e as

regies em causa, tendo em conta o objectivo do desenvolvimento sustentvel e a

legislao comunitria pertinente em matria de impacto ambiental e de avaliao

ambiental estratgica.

Neste contexto, o Plano de Avaliao do Programa Intervir+ aponta para uma

abordagem da avaliao medida das necessidades do processo de deciso

poltica e de uma gesto mais eficiente dos recursos disponveis, afirmando em

particular que se trata no tanto de prestar contas (matrias das actividades de

gesto e controlo estabelecidas) mas, sobretudo, de valorizar os resultados

alcanados e corrigir, em tempo, eventuais desvios face aos objectivos e metas e

(re)orientar as modalidades de interveno, se tal se justificar.

Em termos mais especficos, os Termos de Referncia da presente avaliao da

operacionalizao do Programa Intervir+ explicitam que tem por finalidade

assegurar uma adequada articulao entre duas dimenses-chave da avaliao:

uma vertente de operacionalizao e uma vertente de natureza estratgica. Os

resultados desta articulao interactiva devero contribuir para a introduo de

ajustamentos considerados necessrios tanto no sistema de gesto / governao do

Programa, como na (re)orientao do perfil de candidaturas, de acordo com as

prioridades estratgicas reflectidas nos Eixos Prioritrios do Programa.

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

34

Embora as dimenses estratgica e operacional da avaliao, mencionadas nos

Termos de Referncia, sejam consideradas de forma articulada no presente

relatrio, a equipa de avaliao procurou privilegiar a vertente de

operacionalizao, por corresponder perspectiva que entendemos como mais

marcante das correspondentes Clusulas Tcnicas, particularmente evidenciadas

na designao do estudo de avaliao.

2.2 Estrutura do Relatrio de Avaliao

O presente Relatrio Final da Avaliao da Operacionalizao do Programa

Intervir+ encontra-se estruturado de acordo com os Termos de Referncia do

Estudo e o seu contedo sistematiza as actividades de avaliao realizadas,

apresentando as concluses e recomendaes correspondentes s questes de

avaliao, sem prejuzo de tomar em considerao a dupla natureza estratgica e

operacional da avaliao.

A estrutura e sntese dos contedos dos seus captulos so os seguintes:

O Captulo 1 constitui o Sumrio Executivo;

O Captulo 2 sistematiza os Objectivos do presente Relatrio e do Estudo de

Avaliao, apresentando de forma sinttica as Fontes de Informao

utilizadas, a Natureza e Estrutura do Relatrio;

O Captulo 3 procede Descrio do Programa Operacional enquanto

objecto de avaliao; a dimenso estratgica da presente avaliao

influencia, de modo significativo, as matrias e problemticas aqui

abordadas, onde se relevam consideraes sobre a Poltica de Coeso da

Unio Europeia e sobre o Contexto Macroeconmico de Recesso

essenciais para enquadrar e avaliar, no quadro da Situao Econmica e

Social da Regio Autnoma da Madeira (RAM), a Estratgia de Interveno

assumida pelo Programa e a Situao da respectiva Execuo;

35

O Captulo 4 retoma exaustivamente, de acordo com o Caderno de

Encargos, os Objectivos e as Questes de Avaliao subsequentemente

objecto de anlise;

O Captulo 5 apresenta a Metodologia utilizada pela equipa de avaliao,

explicita o Perodo de Referncia da avaliao, descreve o modo de

Aplicao dos Instrumentos de Recolha e Tratamento de Informao

accionados, apresenta o Cronograma e explicita as mais significativas

Limitaes da Avaliao realizada;

O Captulo 6 contm matrias de relevncia substancial os Resultados da

avaliao realizada. A apresentao dos Resultados sistematizada de

acordo com os Objectivos Especficos da avaliao, sendo analisadas em

cada um dos Subcaptulos as Questes de Avaliao definidas nos Termos

de Referncia, nalguns casos agrupadas em funo das suas relaes de

coerncia ou como resultante da prpria avaliao;

O Captulo 7 apresenta, de modo compreensivo, as Concluses da

avaliao da operacionalizao do Programa Intervir+, cuja sistematizao

integra problemticas gerais essencialmente decorrentes da dimenso

estratgica da avaliao e especficas, neste caso tambm estruturadas de

acordo com os respectivos Objectivos Especficos e com as correspondentes

Questes de Avaliao;

O Captulo 8 fecha o corpo principal do Relatrio, apresentando as

Recomendaes gerais e especficas decorrentes da avaliao efectuada e

coerentes com as Concluses, bem como consideraes relevantes sobre a

sua concretizao e monitorizao.

O Relatrio integra ainda, em volume autnomo, um conjunto de Anexos

relativos ao contexto macroeconmico de recesso, execuo financeira

do PO, legislao e demais documentos de referncia, aos instrumentos

de recolha e anlise de informao utilizados, aos resultados brutos dos

inquritos on-line, apresentao da decomposio do PIB per capita, aos

resultados do tratamento de informao relativa ao perfil sectorial da RAM,

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

36

dos projectos candidatos e dos seus promotores, bem como dos projectos

aprovados e, ainda, apresentao dos critrios de seleco por Tipologia

de Investimento e respectivas pontuaes mdias.

2.3 Fontes de Informao, Natureza e Estrutura do Relatrio

O presente relatrio resulta essencialmente da conciliao de informao

emprica obtida nos seguintes tipos de fontes de informao:

Tratamento de informao documental;

Informaes, opinies e sensibilidades recolhidas em entrevistas,

realizadas junto de stakeholders particularmente relevantes,

designadamente no mbito da Estrutura de Gesto do PO (em especial

Autoridade de Gesto, Estrutura de Apoio Tcnico, Organismo Intermdio e

Organismos Especializados) e de promotores de projectos de investimento;

Tratamento de informao obtida a partir do Sistema de Informao do

Programa Intervir+;

Informaes e opinies expressas por beneficirios dos Eixos Prioritrios I e

II em inqurito on-line;

Informaes e opinies recolhidas em entrevistas a Associaes

Empresariais e Consultores;

Informaes, opinies e sensibilidades transmitidas por beneficirios dos

Eixos Prioritrios I e II em Focus Groups;

Tratamento de informao estatstica.

A equipa de avaliao reconhece e agradece a disponibilidade dos responsveis

e tcnicos do IDR e do IDE e, particularmente, o esforo que a Estrutura de

Apoio Tcnico realizou para satisfazer os pedidos de informao que lhe foram

dirigidos.

37

A equipa de avaliao agradece igualmente aos responsveis das entidades

contactadas no mbito dos Organismos Especializados, dos Beneficirios, das

Associaes Empresariais e dos Consultores que se disponibilizaram para

colaborar no presente estudo.

Embora qualquer estudo que, como acontece com a Avaliao da

Operacionalizao do Programa Intervir+, exija a recolha de informao quantitativa

e qualitativa diversificada junto de mltiplas entidades possa sempre beneficiar do

alargamento da amostra que foi possvel utilizar, a equipa de avaliao considera

que o Relatrio se baseia em informao relevante e suficientemente

representativa, cujo tratamento permitiu a construo, a formulao e o teste de

hipteses de trabalho - viabilizando alcanar resultados analticos, sintetizados em

concluses e recomendaes, que em nosso entender asseguram a

concretizao dos objectivos do estudo de avaliao .

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

38

3 BREVE DESCRIO DO OBJECTO DA AVALIAO

3.1 Estratgia de Interveno do Programa Intervir+

O Programa Intervir+ constitui, conjuntamente com o PO RUMOS, um instrumento

fundamental de apoio concretizao da estratgia de desenvolvimento da

Regio Autnoma da Madeira, estabelecida para o perodo 2007-2013 no Plano

de Desenvolvimento Econmico e Social (PDES).

Incorporando as concluses de um diagnstico aprofundado da situao econmica,

social e territorial da RAM e corporizando as orientaes estratgicas do Governo

Regional, o PDES assume, sem prejuzo da continuidade e coerncia da orientao

poltica do processo de desenvolvimento, que o perodo 2007-2013 deve

corresponder a uma progressiva inflexo das suas prioridades estratgicas -

reconhecendo que o ciclo de polticas pblicas que privilegiou as infra-estruturas e

os equipamentos pblicos, cujos efeitos e resultados so relevantes factores

explicativos do desempenho econmico e social da Regio, deve (designadamente

no que respeita orientao dos recursos financeiros comunitrios) ceder lugar

prioridade dada promoo da competitividade da RAM, enquanto condio

essencial para prosseguir o ambicioso desgnio estratgico de no horizonte 2013,

manter ritmos elevados e sustentados de crescimento da economia e do

emprego, assegurando a proteco do ambiente, a coeso social e o

desenvolvimento territorial1.

A pertinncia desta orientao estratgica especialmente importante no quadro

dos financiamentos estruturais comunitrios em que se insere o Programa

Operacional: em resultado do acentuado crescimento do Produto Interno Bruto2 da

Regio Autnoma da Madeira (muito significativo, tanto no contexto nacional como

no conjunto das regies europeias), a sua insero no Objectivo da Poltica de

Coeso da Unio Europeia correspondente s regies menos desenvolvidas, que se

1 Plano de Desenvolvimento Econmico e Social da Regio Autnoma da Madeira (PDES), pag. 7 2 Varivel sinttica do desempenho econmico e social das regies europeias, que naturalmente no evidencia a complexidade destas dinmicas, nem considera fragilidades estruturais sem impacto imediato nesse indicador estatstico.

39

traduzia em maiores nveis de financiamento comunitrio, substitudo pelo

enquadramento da RAM no Regime Transitrio do Objectivo Competitividade

Regional e Emprego, designado Phasing In.

O Programa Intervir+ concilia a ambio consagrada no PDES com as

condicionantes da Poltica Comunitria de Coeso, estabelecendo uma

estratgia de interveno reconhecida como adequada pela respectiva Avaliao

Ex-ante, cuja relevncia e pertinncia so confirmadas pelo presente estudo de

avaliao.

Esta estratgia de interveno do PO articula-se em torno de prioridades que

visam sustentar um crculo virtuoso de desenvolvimento atravs do adequado

balanceamento entre as seguintes trs necessidades / objectivos:

O desenvolvimento de novas actividades inovadoras e ricas em

conhecimento que permitam alargar as fronteiras do tecido econmico da

Regio em direco s actividades mais dinmicas da economia mundial, o

que corresponde genericamente aos objectivos do Eixo I do PO;

A sustentao das actividades existentes, aumentando a sua

produtividade e competitividade, assegurando a sua sustentao a prazo e o

adensamento e alargamento da sua cadeia de valor, o que corresponde no

essencial aos objectivos do Eixo II do PO;

O conjunto de iniciativas de suporte actividade econmica e coeso

social e territorial, aumentando o nvel de vida das populaes,

incrementando a atractividade do territrio, melhorando a mobilidade e a

acessibilidade e compensando custos de ultraperifericidade, o que

corresponde ao contedo substantivo dos Eixos III, IV e V.

A concretizao do presente estudo de avaliao da operacionalizao do Programa

Intervir+ evidenciou a relevncia dos condicionalismos decorrentes das

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

40

orientaes comunitrias e, bem assim, das importantes alteraes na

envolvente financeira e econmica que ocorreram aps a sua aprovao, bem

como a aceitao pelos stakeholders da orientao estratgica estabelecida no

PDES.

Esta confirmao, e a circunstncia de os Termos de Referncia do presente estudo

de avaliao explicitarem a articulao entre a vertente focalizada na

operacionalizao do Programa Intervir+ e a dimenso correspondente vertente

de natureza estratgica, conduziu a equipa de avaliao a proceder anlise, das

alteraes verificadas na Poltica Comunitria de Coeso, da situao econmica e

social da RAM e do contexto macroeconmico de recesso, cujos aspectos mais

relevantes na perspectiva das suas consequncia para a RAM e, em especial,

para o Programa Operacional - so sistematizados nos pontos seguintes deste

captulo.

Este captulo integra um ponto final com a sntese da execuo financeira do

Programa Intervir+ durante o perodo de referncia do estudo de avaliao.

Quadro 3-1 Eixos Prioritrios do Programa Intervir+, reas de Interveno, Objectivos Especficos e

Principais Domnios de Interveno e de Investimento

Eixo PO reas de Interveno Objectivos Especficos Principais Domnios de

Interveno e de Investimento

Eixo I - Inovao, Desenvolvimento Tecnolgico e Sociedade do Conhecimento

Incentivos Directos e Indirectos s Empresas

Transformar o padro de especializao e aumentar a inovao na economia da Regio

> Incentivos s Empresas, designadamente PME > Aces Inovadoras

Sistema Cientfico e Tecnolgico e Sociedade do Conhecimento

Desenvolver a cincia, a tecnologia e a sociedade do conhecimento na Regio

> Apoio ao Sistema Cientfico e Tecnolgico > Economia Digital e Sociedade do Conhecimento

Modernizao Administrativa

Melhorar a qualidade e a eficcia da Administrao Regional

> Modernizao Administrativa

Eixo II - Competitividade da Base Econmica Regional

Projectos de investimento empresarial integrados e inovadores

Assegurar a sustentabilidade e a diversificao da economia regional

> Incentivos s Empresas, designadamente PME > Engenharia Financeira

Envolvente empresarial Melhorar a envolvente da actividade empresarial

> Aces Colectivas > Acolhimento Empresarial > Energia

41

Eixo PO reas de Interveno Objectivos Especficos Principais Domnios de

Interveno e de Investimento

Eixo III - Desenvolvimento Sustentvel

Estruturas de gesto ambiental de primeira gerao

Melhorar a eficincia e a cobertura dos sistemas de abastecimento e tratamento de gua e de resduos slidos urbanos

> Ciclo Urbano da gua - Sistemas em Baixa > Resduos Slidos Urbanos

Riscos naturais e tecnolgicos

Prevenir, gerir e monitorizar riscos naturais e tecnolgicos

> Preveno, Gesto e Monitorizao de Riscos

Gesto ambiental sustentvel, conservao da natureza e biodiversidade

Intervir no ambiente, na natureza e na biodiversidade

> Sistemas de gesto ambiental de segunda gerao, Rede Natura e Biodiversidade

Eixo IV - Coeso Territorial e Governao

Infra-estruturas e equipamentos colectivos

Consolidar a cobertura regional das infra-estruturas e equipamentos colectivos

> Mobilidade > Culturais, de Potencial Turstico e de Lazer > Educao > Sade e Desenvolvimento Social

Reabilitao urbana e rural Apoiar a reabilitao urbana e rural

> Reabilitao Urbana e Rural

Cooperao interregional Conhecer boas prticas de desenvolvimento regional europeu

> Cooperao Interregional

Eixo V - Compensao dos Sobrecustos da Ultraperifericidade

Despesas de Funcionamento das Actividades Econmicas

Combater os efeitos negativos que a situao ultraperifrica determina para os agentes econmicos regionais

> Incentivos s Empresas para Compensao dos Sobrecustos da Ultraperifericidade > Apoio ao Funcionamento e Prestao de Servios de Interesse Econmico Geral

Infra-estruturas e equipamentos pblicos

Reduzir os custos adicionais que pesam sobre os investimentos pblicos de interesse colectivo em razo da ultraperifericidade

> Infra-estruturas e Equipamentos Colectivos para Compensao dos Sobrecustos da Ultraperifericidade

Eixo VI - Assistncia Tcnica

Gesto Operacional e Monitorizao Estratgica

Assegurar as condies adequadas para a gesto, acompanhamento, avaliao, monitorizao e comunicao do PO

> Preparao, Anlise, Seleco, Avaliao e Acompanhamento de Projectos > Comunicao, Informao e Publicidade > Sistema de Indicadores de Apoio Monitorizao do PO > Sistema de Informao > Estudos de Diagnstico e Avaliao > Aquisio de Servios Especializados Externos

Fonte: Texto do Programa Intervir+

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

42

3.2 Alteraes na Concepo e Disciplina da Poltica de Coeso

O perodo 2007-2013 foi marcado pelo alargamento ao leste europeu, atravs da

integrao de dez novos Estados Membros que passaram a ser beneficirios

significativos dos financiamentos estruturais comunitrios, bem como por

significativas alteraes de natureza estratgica e operacional sem que,

todavia, as respectivas dotaes financeiras tenham sido adequadamente

reforadas face dimenso dos novos desafios que a Poltica de Coeso europeia

enfrenta. Os recursos financeiros da Poltica de Coeso foram objecto de

repartio rgida entre quatro categorias de regies , correspondentes a dois

objectivos e a dois regimes transitrios (com volumes de financiamento e

calendrios de execuo muito diferenciados). As Regies Ultraperifricas

conheceram a aplicao, mesmo que com dimenso quantitativa relativamente

pequena, normas regulamentares e financeiras inovadoras.

As alteraes de natureza estratgica correspondem, no fundamental, a assumir

como determinante o contributo dos Fundos Estruturais Comunitrios para a

prossecuo dos objectivos da Estratgia de Lisboa: a promoo do crescimento

econmico e da criao de emprego. Esta abordagem traduz-se, por um lado, na

valorizao da competitividade enquanto elemento essencial das estratgias de

desenvolvimento regional; e, por outro lado, na acrescida selectividade das

intervenes apoiadas nos domnios identificados nas Orientaes Estratgicas

Comunitrias (COM (2005) 0299, de 5 de Julho).

As alteraes de mbito operacional reflectem, por um lado, estas orientaes

estratgicas, impondo, por outro lado (como alis explicitado na entrevista

realizada pela equipa de avaliao no IFDR), maior disciplina e rigor ao modelo

de governao e gesto valorizado nas suas vertentes financeira, de

controlo e auditoria3; que se evidenciam em particular nas seguintes dimenses:

3 O documento The Financial Management, Control and Audit of EU Cohesion Policy: Contrasting Views on Challenges, Idiosyncrasies and the Way Ahead, EPRC 2008, particularmente interessante nesta matria.

43

Acompanhamento regular da selectividade inerente prossecuo dos

objectivos da Estratgia de Lisboa, designadamente no quadro do

instrumento earmarking;

Desempenho segregado das vrias dimenses da gesto;

Exigncia da descrio minuciosa do sistema de gesto e controlo,

estabelecida formalmente pela Autoridade de Gesto e objecto de validao

no quadro da Certificao de Conformidade dos Sistemas de Controlo e

Gesto (compliance assessment);

Concretizao efectiva de auditorias de sistema e desempenho da

correspondente superviso;

Acrscimo das responsabilidades da Autoridade de Certificao.

A programao e a disciplina jurdica e regulamentar nacional reflectem e

incorporam esta abordagem estratgica e operacional, tanto no estabelecimento dos

princpios orientadores e das prioridades do QREN e dos Programas Operacionais,

como na definio dos sistemas de gesto, acompanhamento, auditoria e controlo

salientando-se tambm a consagrao da monitorizao estratgica da

prossecuo dos objectivos e metas.

Devemos registar que o Programa Intervir+ assume as dimenses essenciais da

abordagem estratgica comunitria e nacional sendo particularmente relevante

assinalar que as concluses da Avaliao Ex-Ante confirmam a coerncia da

estratgia adoptada, quer no quadro do PDES, quer no das orientaes estratgicas

nacionais e comunitrias.

A Avaliao Ex-Ante conclui tambm que a arquitectura do sistema de gesto se

mostra adequada aos desafios de coordenao estratgica, que o modelo

proposto de orientao estratgica e de operacionalizao parece adequado a esta

nova lgica de gesto dos PO sem prejuzo de se garantir a devida articulao e

cooperao entre as duas instncias de gesto dos fundos estruturais na RAM.

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

44

O presente estudo de avaliao, confirmando embora estas concluses, permitiu

especialmente com base na anlise documental, nas entrevistas realizadas junto da

Autoridade de Gesto e do Organismo Intermdio, bem como na percepo da

abordagem estratgica e do sistema de gesto recolhida junto de beneficirios

valorizar as seguintes consideraes:

A aplicao no quadro do PO da disciplina regulamentar e nacional relativa

s prioridades estratgicas e de interveno, bem como ao modelo de

governao, no apresentou dificuldades significativas, tendo sido

incorporada e assumida;

As exigncias associadas descrio do sistema de gesto e controlo,

bem como no que respeita delegao de competncias da Autoridade de

Gesto no Organismo Intermdio, foram concretizadas de forma satisfatria

no obstante a mobilizao de recursos que foi necessrio assegurar (em

prejuzo do desempenho de outras responsabilidades) e, bem assim, a

rigidez de procedimentos que implica (relativamente qual so

reconhecidas, quer vantagens designadamente a sua transparncia -, quer

inconvenientes particularmente no mbito da identificao da necessidade

de se proceder a alteraes, que apenas podero ser consagradas na

respectiva reviso);

A dotao financeira do PO revela-se insuficiente no quadro das

necessidades reveladas pela prossecuo das prioridades estratgicas e

pelos agentes econmicos regionais, pblicos e privados, designadamente

tendo em conta os domnios do investimento susceptveis de co-

financiamento pelos Fundos Estruturais e as restries decorrentes do

earmarking;

O perfil temporal de programao muito degressivo suscita preocupaes

fundamentadas, particularmente tendo em conta que, numa envolvente

econmico-financeira adversa, no se antevem possibilidades da sua

flexibilizao ao nvel comunitrio;

45

A envolvente econmico-financeira adversa tem efeitos negativos, quer

sobre a concretizao de projectos de investimentos empresariais, quer

sobre as restries que dela decorrem para as finanas pblicas com

consequncias significativas na apresentao de candidaturas ao PO e,

sobretudo, na concretizao das candidaturas aprovadas;

A operacionalizao de uma das principais dimenses das tipologias de

interveno apoiadas pelo FEDER no mbito dos sobrecustos nas regies

ultraperifricas da Unio relativa a Despesas de Funcionamento das

Actividades Econmicas - conheceu alguns atrasos, cuja responsabilidade

no poder ser imputada Autoridade de Gesto e ao Organismo

Intermdio, uma vez que decorreram da estabilizao tardia das orientaes

comunitrias pertinentes e, subsequentemente, da elaborao e notificao

do correspondente Sistema de Incentivos.

A presente avaliao valorizou a concluso da Avaliao Ex-Ante relativa

dinamizao da procura, especialmente no mbito do empreendedorismo, da

inovao e, de modo mais abrangente, da promoo da competitividade, pela

importncia que o respectivo desempenho poder ter na prossecuo dos objectivos

operacionais do Programa Intervir+.

Mereceram igualmente ponderao pela equipa de avaliao as mencionadas

concluses no que respeita s vantagens de assegurar o desempenho dessa

relevante funo por uma soluo organizativa com dignidade institucional ,

independente em termos de segregao de funes da Autoridade de Gesto e do

Organismo Intermdio, mas actuando em forte sinergia e complementaridade com o

desempenho das funes de gesto do PO.

Deveremos todavia salientar, sem prejuzo das afirmaes dos pargrafos

anteriores, que a influncia da envolvente econmico-financeira global e

regional no dever ser desvalorizada, especialmente no que se refere s reais

consequncias sobre o comportamento dos agentes e, bem assim, sobre as suas

efectivas capacidades de investimento.

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

46

Importa que destaquemos ainda, no contexto destas consideraes e concluses,

que a concepo e operacionalizao de instrumentos de estmulo e de incentivo ao

investimento econmico se encontra fortemente condicionada pela disciplina

imposta pela regulamentao comunitria no mbito da Concorrncia

podendo, alis, questionar-se, como alguma literatura vem referindo, se no se

justificaria o aprofundamento das reflexes sobre a disciplina da concorrncia

comunitria num quadro em que as alteraes da envolvente global no so

conjunturais e que , portanto, marcado pela necessidade de alterao significativa

nas formas e modelos dos instrumentos de poltica econmica.

3.3 A Situao Econmica e Social da Regio Autnoma da Madeira

A Regio Autnoma da Madeira conheceu, nos ltimos anos, um processo de

desenvolvimento econmico e social que revelou, objectivamente, um sucesso

que importa registar, especialmente evidenciado nos indicadores estatsticos que

avaliam a evoluo da prosperidade e das condies de vida (ver grficos

seguintes). Estes resultados decorrem, necessariamente, dos efeitos de um

conjunto de polticas pblicas regionais e da capacidade de mobilizao e,

sobretudo, de utilizao eficiente de significativos recursos financeiros , no

mbito dos quais o apoio comunitrio - concretizado atravs dos Fundos Estruturais

e do Fundo de Coeso - desempenhou um papel significativo.

Apesar do desempenho econmico e social da RAM ser detalhadamente analisado

nos captulos iniciais do Programa Intervir+, o presente estudo de avaliao

revisitou esta problemtica luz de informao mais actual ou complementar da que

a utilizada com o objectivo de, assumindo o objectivo de incorporar a dimenso

estratgica em articulao com a operacional, consolidar um referencial

fundamental para a gesto do PO. Esta anlise conduziu s seguintes concluses

fundamentais:

47

Confrontando o crescimento da RAM com o das restantes regies

portuguesas, conclui-se que o aumento do PIB per capita tem sido o

resultado de um ritmo de crescimento significativo do PIB regional

conjugado com um cenrio em que a populao residente cresceu menos do

que o referencial nacional;

O crescimento do PIB na Regio Autnoma da Madeira entre 1998 e 2008 foi

impulsionado essencialmente por incrementos substanciais nos respectivos

nveis de produtividade aparente (que passou de 98,5 da mdia nacional

em 1998 para 124,6 em 2008);

A estrutura sectorial da RAM apresenta, em termos de VAB, uma mais

forte relevncia do sector tercirio (em especial no comrcio, actividades

imobilirias, alugueres e servios s empresas, actividades financeiras,

educao e sade), que tem ganho peso relativo de modo consistente, em

articulao com a ocorrncia de perdas nos sectores primrio e secundrio;

Constata-se alguma disparidade entre a concentrao de unidades

empresariais e o emprego associado a cada actividade , revelando o

Comrcio e alguns sectores de servios como Actividades Financeiras e de

Servios Imobilirias e de Consultadoria, Cientficas e Tcnicas um maior

peso em termos de unidades empresariais do que em termos de emprego;

em contrapartida, encontram-se na situao inversa os sectores das

Indstrias Transformadoras, da Construo, do Alojamento e Restaurao e

alguns Servios Administrativos e de Sade;

Verifica-se que cerca de 12% das unidades empresariais e 14% do emprego

se encontram alocados a servios s famlias, o que traduz uma forte

presena de oferta de servios de lazer, desporto e cultura e de apoio a

ncleos familiares; os servios a empresas, por seu turno, representam

14% das unidades empresariais e cerca de 11% do emprego total da RAM,

indiciando uma acentuada terciarizao, baseada em capacidades

humanas e em infra-estruturas com massa crtica, que podero constituir um

estmulo ao desenvolvimento de actividades inovadoras, geradoras de

mais-valias;

Avaliao da Operacionalizao do Programa Intervir+

48

Grfico 3-1 ndice do PIB per capita (PT=100)

Fonte: AM&A com base em dados do INE, Contas Regionais

Grfico 3-2 PIB Per Capita em 2006

e Taxa de Crescimento mdio anual

(1998 -2008)

Grfico 3-3 Produtividade e Taxa de Utilizao

dos Recursos Humanos

(1998 e 2008)

Nota: TURH = Emprego / Populao residente

Fonte: AM&A com base em dados do INE, Contas Regionais

Norte

Centro

Lisboa

Alentejo

Algarve

RA Aores

RA Madeira

75

100

125

150

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Norte 08 Centro 08

Lisboa 08

Alentejo 08

Algarve 08

RA Aores 08

Norte 98

Centro 98

Lisboa 98

Alentejo 98

Algarve 98

RA Aores 98 RA Madeira 98

RA Madeira 08