Avaliação da Política Macroeconômica do Governo Lula

7/28/2019 Avaliao da Poltica Macroeconmica do Governo Lula

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Economia & Tecnologia - Ano 02, Vol. 07 Out./Dez. de 2006

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Uma Avaliao da Poltica Macroeconmica do Governo Lula I

Jos Lus Oreiro*Lucas L. Dezordi**

Terminado o primeiro mandato do Presidente Luiz Incio Lula da Silva chegado o

momento de se fazer uma avaliao da gesto da poltica macroeconmica durante o seu

governo. Como bem sabida, a conduo da poltica macroeconmica foi um dos maiores

focos de ateno durante o primeiro mandato. Por um lado, vrios membros do PT e

intelectuais de esquerda pressionaram o governo no sentido de mudar o modelo

macroeconmico herdado da administrao Fernando Henrique Cardoso, o qual se baseava

no trip supervit primrio-metas de inflao-cmbio flutuante. Por outro lado, membros da

equipe econmica do governo tanto no Banco Central como, at pouco tempo atrs, doprprio Ministrio da Fazenda e economistas ligados direta ou indiretamente ao mercado

financeiro pressionavam o governo no sentido de completar as reformas de carter liberal-

ortodoxo iniciadas durante o governo FHC, defendendo a independncia operacional do

Banco Central do Brasil e a plena-conversibilidade da conta de capitais do balano de

pagamentos, destruindo assim os ltimos resqucios de controles administrativos ao fluxo de

capitais externos.

Passados quatro anos, o balano final de foras parece ser o seguinte. O modelo

macroeconmico herdado de FHC II est consolidado e, ao que tudo indica, no h nenhuma

discusso sria dentro do governo no sentido de substituir o referido modelo por alguma

alternativa mais heterodoxa. As discusses em curso atualmente so mais no sentido de

flexibilizar o modelo existente, do que pensar alternativas ao mesmo. No entanto, o

aprofundamento do modelo macroeconmico existente por intermdio da concesso formal

de autonomia operacional do Banco Central e da plena-conversibilidade da conta de capitais

do balano de pagamentos parece tambm ter sido deixada de lado4.

* Doutor em Economia (IE/UFRJ), Professor Adjunto do Departamento de Economia da UFPR, Diretor doCEPEC/UFPR e Pesquisador do CNPq. E-mail: [email protected]. Pgina pessoal:www.joseluisoreiro.ecn.br.** Aluno do Programa de Doutorado em Desenvolvimento Econmico da UFPR e Professor da FAE BusinessSchool. E-mail: [email protected] e [email protected] A proposta de plena-conversibilidade da conta de capitais do balano de pagamentos foi feita originalmentepor Prsio Arida em dois artigos publicados na Revista de Economia Polticano ano de 2003. Essa proposta foiduramente criticada por diversos economistas brasileiros ao longo dos anos de 2004 e 2005. Alguns exemplos de

crtica a proposta de Arida so Oreiro, Paula e Silva (2004), Ferrari Filho et alli(2005) eOno et alli(2005).


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Nesse contexto, o presente artigo tem por objetivo fazer uma avaliao do modelo

macroeconmico adotado no primeiro ano de governo Lula destacando os principais

resultados do trip supervit primrio- metas de inflao- cmbio flutuante.

Poltica Monetria

Ao contrrio do que muitos analistas previam sobre a conduo da poltica

monetria e, at mesmo, do discurso oficial de campanha do candidato do PT, a poltica

monetria ficou mantida sob o arcabouo operacional do regime de metas de inflao. A troca

do ento presidente do Banco Central do Brasil (BCB), Armnio Fraga Neto, pelo recm

eleito deputado federal pelo PSDB e ex-presidente do Bank of BostonHenrique Meirelles foi

bem recebida pelo mercado financeiro. O incio do mandato do presidente Lula necessitava

de uma grande cautela e, sobretudo, responsabilidade na conduo da poltica monetria, pois

no ano de 2002 a inflao tinha acumulado uma variao de 12,53% no IPCA e 25,30% no

IGP-M. O grfico 1 descreve o comportamento da inflao anualizada medida pelo IPCA,

ndice oficial do regime de metas.

No primeiro ano de governo a meta oficial de inflao a ser seguida pelo BCB, de

acordo com a Resoluo 2.972, era de 4% com intervalo +/- de 2,5%. Contudo, devido s

turbulncias ocorridas no mercado cambial em 2002 e a acelerao inflacionria observada

neste ano, o BCB decidiu implementar uma meta provisria a ser perseguida de 8,5% para

2003. Entretanto, a inflao em 2003 ficou em 9,30%, isto , acima da meta oficial e proposta.

No primeiro semestre de 2004, como demonstrado no grfico 1, a inflao convergiu

rapidamente para a meta de 5,5% ao ano e, o BCB reduziu rapidamente os juros que estavam

em 26% ao ano em 2003 para 15,75% ao ano. O forte crescimento econmico brasileiro e

mundial de 2004 pressionou novamente a inflao nacional, sendo que em 2005 o IPCA

acumulado em doze meses chegou a 8,0%, levando o BCB a subir a taxa de juros. A queda da

inflao, como destacada no grfico 1, foi rpida e consistente. O ano de 2005 registrou umainflao de 5,69% e em novembro de 2006 a inflao anualizada est em 3,02%.

Uma caracterstica importante do regime de metas de inflao adotado no primeiro

mandato do governo Lula foi a rpida e consistente queda da taxa de inflao. Por exemplo,

em janeiro de 2003 o IPCA acumulava em 12 meses uma alta de 14,47% e em novembro de

2006, final de mandato, uma alta de apenas 3,02%. Isto : a inflao em quatro anos

consecutivos caiu 11,45 p.p.


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Grfico 1. O Regime de Metas de Inflao no Governo Lula: 2003 a 2006*

0,0

4,0

8,0

12,0

16,0

jan/03

abr/03

jul/03

out/03

jan/04

abr/04

jul/04

out/04

jan/05

abr/05

jul/05

out/05

jan/06

abr/06

jul/06

out/06

IPCA(%)

ipca

meta

limite inferior

limite superior

meta proposta

Fonte: IBGE e BCB. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at novembro.

O governo Lula iniciou seu governo praticando uma taxa de juro real de

aproximadamente 9% ao ano. Com o processo inflacionrio se intensificando em 2003 a taxa

real de juros caiu para seu menor valor histrico: 5% ao ano. No entanto, com a elevao

rpida e consistente da taxa de juros nominal e a diminuio da inflao, a taxa de juros real

subiu, em menos de quatro meses, para um valor acima de 9% ao ano, como destacado no

grfico 2. Um ponto importante a ser destacado est no fato que desde 2004 a taxa de juros

real vem oscilando entre 9 a 11% ao ano, sendo que em agosto de 2005 esta atingiu seu valor

mximo de 12,95% ao ano. A partir da, a taxa de juros real vem caindo gradativamente.

Atualmente, a economia brasileira vem operando com uma taxa real em torno de 10,3% ao

ano.


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Grfico 2. Taxa de juros reais no governo Lula: 2003 A 2006*

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

11,0

12,0

13,0

14,0

jan/03

mar/03

mai/03

jul/03

set/03

nov/03

jan/04

mar/04

mai/04

jul/04

set/04

nov/04

jan/05

mar/05

mai/05

jul/05

set/05

nov/05

jan/06

mar/06

mai/06

jul/06

set/06

nov/06

JurosReais(%)

Fonte: IBGE e BCB. Boletim Economia & Tecnologia. Clculo dos autores. * Em 2006 at novembro.

Poltica Fiscal

A partir da crise financeira vivida pelo Brasil no segundo trimestre de 2002, o

governo brasileiro reforou as atuais polticas, formulou um conjunto de medidas estruturais e

solicitou ao FMI um novo programa com o objetivo de garantir um ambiente de estabilidadepara uma tranqila transio governamental (no caso, o governo Lula).

Uma das medidas foi a elevao em 0,25% do PIB da meta de supervit primrio do

setor pblico consolidado, para 3,75% do PIB em 2002/03. O Congresso, com o intuito de

reforar o ajuste fiscal, aprovou a prorrogao da Contribuio Provisria sobre

Movimentao Financeira (CPMF), cujo prazo de vigncia se encerraria em 17 de junho de

2002.

Entretanto, o governo eleito anunciou uma meta de supervit primrio para o setor

pblico no financeiro consolidado de 4,25% do PIB para 2003. Esta meta tinha como

objetivo garantir uma dinmica favorvel da relao dvida/PIB, refletindo a realidade fiscal

do pas e a preservao do gasto social, visto o aumento da taxa real de juros para combater o

processo inflacionrio no incio do primeiro governo.

A meta de 4,25% do PIB permaneceu at setembro de 2004, quando esta aumentou

para 4,5% nos ltimos 3 meses do ano. J em janeiro de 2005 at outubro de 2006 a meta

oficial do supervit primrio voltou para o patamar de 4,25% do PIB. O grfico 3 destaca o


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comportamento do supervit primrio do setor pblico consolidado desde 2002, um ano

antes do governo Lula, at outubro de 2006. O perodo de maior aperto fiscal ocorreu em

2005, sendo que o supervit passou dos 5,0% do PIB. Em 2006, este caiu para um valor

prximo da meta e atualmente permanece flutuando um pouco acima desta.

Grfico 3. Resultado Primrio do Setor Pblico Consolidado: 2002 a 2006*

3

3,5

4

4,5

5

5,5

jan/0

2

abr/02

jul/

02

out/02

jan/0

3

abr/03

jul/

03

out/03

jan/0

4

abr/04

jul/

04

out/04

jan/0

5

abr/05

jul/

05

out/05

jan/0

6

abr/06

jul/

06

out/06

Resultado Primrio Meta

Fonte: MF/STN. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at outubro.

O primeiro ano do governo Lula foi marcado pela elevao do supervit primrio

em relao ao PIB. O grfico 4 demonstra que em 2002 o supervit primrio em relao ao

PIB fechou em 3,89%, em 2003 subiu para 4,26%, em 2005 atingiu seu maior valor de 4,82%

e em 2006 manteve-se forte, em 4,34% do PIB.


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Grfico 4. Resultado Primrio anual em % do PIB: 2002 a 2006*

3,89

4,26

4,60

4,82

4,34

3

3,5

4

4,5

5

2002 2003 2004 2005 2006*

Fonte: MF/STN. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at outubro.

A importncia da manuteno do supervit primrio para a economia brasileira est

na necessidade de se estabilizar e at mesmo reduzir a dvida lquida do setor pblico em

relao ao PIB. O grfico 5 ilustra que esta relao aumentou no primeiro ano de governo,

chegando a um valor de 57,2% do PIB. Contudo, com o crescimento econmico de 2004 e a

queda do juro real, a dvida caiu para um valor de 51,7% do PIB. Esta razo se manteve em

2005 e caiu para 49,5% at outubro de 2006.

Mantendo a dvida neste patamar e considerando uma taxa de juros real de 10,32%

ao ano, crescimento econmico de 3,5% e supervit primrio de 4,34% em 2007, projeta-se

uma relao dvida/PIB decrescente na ordem de 48,54% do PIB em 2007.

Um ponto importante a ser destacado que se mantendo o cenrio econmico atual,

descrito anteriormente, a dvida lquida em proporo do PIB tende a cair. Caso a taxa de

juros real venha a cair mais, no gerando presso inflacionria e, como conseqncia,

destravando o crescimento econmico brasileiro, a dinmica da dvida, com certeza, ficar

mais confortvel.


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Grfico 5. Dvida Lquida do Setor Pblico / PIB: 2002 a 2007**

55,50

57,20

51,70 51,50

49,50

48,54

45,0

48,0

51,0

54,0

57,0

2002 2003 2004 2005 2006* 2007**

Fonte: MF/STN. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at outubro. ** Projees dosautores.

Entretanto, a manuteno do cenrio atual depende de importantes ajustes fiscais.

Ou seja, fundamental analisar como o supervit primrio vem sendo obtido. Os grficos 6 e

7 destacam uma realidade no muito animadora para o governo Lula na rea fiscal. As

despesas correntes do governo em relao ao PIB passaram de 16,9% em 2002 para 18,2%

em setembro de 2006 e as receitas administradas5

em relao ao PIB subiram de 16,3% para17,3% no mesmo perodo.

Neste sentido, fica claro que o ajuste fiscal est sendo obtido com uma combinao

amarga de crescimento dos gastos correntes do governo e aumento dos tributos que afetam

diretamente o desempenho da oferta e demanda agregada da economia.

O grfico 7 destaca que as despesas obrigatrias em relao ao PIB cresceram de

13,9% em 2002 para 15,6% em setembro de 2006 enquanto que as despesas discricionrias

permaneceram estveis em 4,0% do PIB, no mesmo perodo. Os gastos obrigatrios

representam as despesas com Pessoal e Encargos Sociais; Abono e Seguro Desemprego;

Subsdios; Crdito Extraordinrio, entre outros. J as despesas discricionrias representam os

gastos governamentais nos Ministrios do Poder Executivo, Poder Legislativo, Judicirio e

MPU.

5 As receitas administradas apresentam as seguintes rubricas: Imposto Importao; IPI; Imposto de Renda; IOF;COFINS; CPMF; CIDE Combustvel, entre outros. Para maiores detalhes, acessar:http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/relatorio_avaliacao/avaliacao_rec_desp_uniao.htm/


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Como estes gastos permaneceram congelados no governo Lula, o investimento

pblico em relao ao PIB tambm no foi elevado, representando atualmente cerca de 0,3 %

do PIB. Pode-se argumentar que a qualidade do ajuste fiscal brasileiro no boa. A

manuteno do supervit primrio fundamental, entretanto, uma nova configurao fiscaldeve ser desenhada, com reduo de gastos correntes e diminuio dos impostos para ampliar

os gastos pblicos em investimentos conforme Programa Piloto de Investimentos.

Grfico 6. Crescimento das Despesas Correntes do Governo edas Receitas Administradas em % do PIB: 2002 a 2006*

16,916,5

16,8

17,818,2

16,3

15,6

16,2

17,217,3

14,0

15,0

16,0

17,0

18,0

19,0

2002 2003 2004 2005 2006*Despesas Correntes Receitas Administradas

Fonte: MPOG/SOF. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at setembro.

Grfico 7. Despesas Obrigatrias e Discricionrias em % do PIB: 2002 A 2006*

13,9 13,8 14,014,6

15,6

4,03,2 3,6

3,9 4,1

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

16,0

18,0

2002 2003 2004 2005 2006*

Despesas Obrigatrias Despesas Discricionrias

Fonte: MPOG/SOF. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at setembro.


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Poltica Cambial

O desempenho externo do primeiro mandato do governo Lula foi amplamente

beneficiado pelas condies de crescimento mundial e pela elevada liquidez internacional. Os

principais resultados foram quatro anos de supervit na conta transaes correntes do balanode pagamento, aumento das reservas internacionais, crescimento do fluxo de comrcio e

diminuio da dvida externa.

O grfico 8 ilustra a vitalidade do setor externo brasileiro. No incio do governo Lula

I, as exportaes acumuladas em 12 meses representavam cerca de US$ 60 bilhes e em

outubro de 2006 esse valor ultrapassou o valor de US$ 135 bilhes. As importaes

anualizadas tambm cresceram passando de US$ 47 bilhes para US$ 88 bilhes no mesmo

perodo. Com isso, o saldo da balana comercial saltou de US$ 14 bilhes para um valor

acima dos US$ 46 bilhes, no mesmo perodo.

Grfico 8. Desempenho da Balana Comercial anualizada: 2002 A 2006*

-

20.000

40.000

60.000

80.000

100.000

120.000

140.000

jan/0

2

abr/02

jul/

02

o

ut/0

2

jan/0

3

abr/03

jul/

03

o

ut/0

3

jan/0

4

abr/04

jul/

04

o

ut/0

4

jan/0

5

abr/05

jul/

05

o

ut/0

5

jan/0

6

abr/06

jul/

06

o

ut/0

6

Balana comercial (FOB) Exportao de bens Importao de bens

Fonte: BCB-DEPEC. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at outubro.

Aps oito anos consecutivos de dficit em transaes correntes do balano de

pagamentos, o Brasil em 2003, com o forte crescimento das exportaes comea a reverter

esse quadro, apresentando um supervit de 0,82% do PIB em 2003, 1,94% em 2004, 1,76%

em 2005 e 1,54% at outubro de 2006.


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Grfico 9. Saldo em Transaes Correntes/PIB (%): 2002 A 2006*

-1,66

0,82

1,94 1,79

1,54

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2002 2003 2004 2005 2006*

Fonte: BCB-DEPEC. Boletim Economia & Tecnologia. * Em 2006 at outubro.

O grfico 10 destaca o desempenho dos principais indicadores de vulnerabilidade

externa. Nos ltimos quatro anos, todos estes indicadores melhoraram. A relao dvida

externa lquida/exportaes que era de 2,8 (eram necessrios 2 anos de 9 meses de

exportaes para pagar a dvida lquida), em 2002 caiu significativamente para 0,6 (seis meses

de exportaes pagam a dvida) em 2006.

A razo reservas internacionais sobre o servio da dvida aumentou6, mostrando que

o pas apresenta mais reservas para pagar o servio da dvida (juros da dvida externa), isto , o

pas se tornou menos vulnervel no frontexterno. Essa razo muito utilizada em pases que

adotam como referncia um regime de cmbio fixo, e neste caso as reservas internacionais

tm um papel mais relevante nas contas externas.

J o ltimo indicador, servio da dvida sobre exportaes, mais importante para

um pas com regime de cmbio flutuante. Ele indica em termos percentuais o volume de

servios da dvida sobre o volume de exportaes e, quanto menor for esse valor menos

vulnervel o pas. Em 2002, com o crescimento das exportaes, o Brasil apresentava uma

relao de 84,9%, em 2004 esse indicador caiu para 53,7% e no segundo trimestre de 2006

est em 61,2%.

6 Esse indicador mostra que se o pas, em um determinado perodo, no apresentar nenhuma receita deexportaes, isto , entrada de moeda estrangeira, este ainda tem caixa para pagar os juros da dvida externa.Quanto maior o volume de reservas internacionais e menor o volume de servio da dvida, maior o indicador e

menos vulnervel o pas.


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Grfico 10. Principais indicadores de vulnerabilidade externa: 2002 A 2006*

2,8

0,9

0,6

0,8

2,7

1,4

2,1

0,70,8

0,91,0

0,8

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006*

30

40

50

60

70

80

90

Dvida Externa Lquida/Exportaes

Reservas (Liquidez)/Servio da DvidaServio da dvida/exportaes (em % - Eixo da Direita)

Fonte: BCB-DEPEC. Boletim Economia & Tecnologia. * Segundo trimestre de 2006.

Entretanto, o forte desempenho do setor externo e a poltica de juros elevados do

Banco Central vm fazendo com que o Brasil apresente um forte fluxo de entrada de moeda

estrangeira (dlar norte-americano), gerando com isso uma forte apreciao nominal e real da

taxa de cmbio. O grfico 11 destaca uma situao preocupante no cenrio externo nacional:

o cmbio efetivo est muito apreciado. Neste sentido, a situao externa confortvel pode dar

lugar a uma piora nos indicadores externos, principalmente pelo saldo em transaes

correntes do balano de pagamentos.

No incio do governo Lula I a taxa de cmbio real apresentava uma forte

depreciao, ocasionando em um ganho de competitividade externa. Entretanto, esse

indicador durante o seu governo vem apresentando uma forte apreciao e perda de

competitividade. O grfico, abaixo, destaca que o cmbio efetivo atual apresenta o mesmovalor de junho de 1994, perodo no qual o pas adotava uma ncora cambial para conter a

hiperinflao.


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Grfico 11. Taxa de cmbio efetiva Real (IPCA): Jan/2002 A Out/2006

80

100

120

140

160

180

jan/02

mai/0

2

set/02

jan/03

mai/0

3

set/03

jan/04

mai/0

4

set/04

jan/05

mai/0

5

set/05

jan/06

mai/0

6

set/06

Concluso

Ao longo deste artigo apresentamos os principais resultados da poltica

macroeconmica adotada durante o primeiro mandato do governo Lula. Como aspectos

positivos podemos destacar: a queda da taxa de inflao para um patamar prximo de 4% a.a;

estabilizao/reduo da dvida pblica como proporo do PIB, afastando o risco de defaultpor parte do governo brasileiro; e uma reduo significativa da fragilidade externa da

economia brasileira, a partir da obteno de supervits na conta de transaes correntes do

balano de pagamentos, aumento das reservas internacionais e forte aumento das

exportaes.

No entanto, o modelo macroeconmico brasileiro possui ainda uma srie de

fragilidades. Em primeiro lugar, o problema dos juros no Brasil no foi ainda equacionado.

A taxa real de juros de curto-prazo continua acima de 9% a.a, um valor que no s

extremamente elevado do ponto de vista internacional como, principalmente, impede a

acelerao do crescimento da economia brasileira na medida em que a mesma se constitui no

custo de oportunidade dos investimentos do setor produtivo.

Em segundo lugar, a qualidade do ajuste fiscal brasileiro muito ruim: o supervit

primrio, embora suficiente para estabilizar/reduzir a dvida pblica, tem sido gerado por uma

combinao perversa de aumento da carga tributria, aumento dos gastos de consumo do


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governo e reduo do investimento pblico em obras de infra-estrutura; o que certamente

tem efeitos deletrios sobre o crescimento de longo-prazo da economia brasileira.

Por fim, a combinao entre juros elevados, aumento do preo das commodities

internacionais e baixo crescimento da economia tem gerado um elevado fluxo de entrada dedivisas tanto pela conta comercial como pela conta financeira o qual resultou numa forte

apreciao da taxa real de cmbio. Essa apreciao do cmbio, embora ainda no esteja

comprometendo o saldo da balana comercial, est afetando adversamente os setores da

indstria brasileira que so mais intensivos em trabalho. Dessa forma, a capacidade de

crescimento da economia brasileira no longo-prazo pode ser comprometida uma vez que se

reduzem os efeitos multiplicadores via massa salarial sobre o PIB de um aumento

exgeno da demanda agregada.


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Avaliação da Política Macroeconômica do Governo Lula

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