Avaliação de Impacto do Programa Bolsa Família: contribuições para avaliação de

programas de transferência de renda no Brasil.

Reginaldo Nascimento da Silva¹

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CEP: 60020-100

E mail: naldinho_ufc2006@yahoo.com.br

Fone: (085) 33386336 ou (085) 88034138

Resumo

A proposta lançada nesse texto caracteriza-se por empreender uma avaliação

política do Programa Bolsa Família abordando-o a partir da análise de sua política

de combate à pobreza e de sua concepção e operacionalização (vista enquanto um

dispositivo institucional da política de assistência social brasileira voltado para o

enfrentamento da pobreza). Busca-se também analisá-lo pari passu às diretrizes

globais da política social brasileira, ressaltando as características desse programa à

luz da reflexão sobre as relações históricas no campo da luta por direitos no Brasil,

subjacentes ao predomínio das relações políticas instituídas no seio do Estado

perante os avanços da dominação do capital e da correlação de forças entre Estado

e sociedade civil. Num contexto político sob a influência do legado das políticas

neoliberais, que contribuíram para a concepção das políticas públicas de

transferência de renda vigentes no país.

Palavras chaves: Política Social, Avaliação Política, Avaliação de Impacto,

Pobreza, Programas de Transferência de Renda e Bolsa Família.

Publicações recentes: ARAÚJO JUNIOR, I. F e SILVA, R.N. Programa de Residência Universitária - construindo inclusão e igualdade social. In: Anais da VII Semana de Humanidades UFC/UECE, 2010, 7ª Semana de Humanidades, 2010, Fortaleza.

________________________ ¹ Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Aluno do curso de Especialização em Gestão Pública Municipal, da Universidade Estadual do Ceará, pelo Programa Nacional de Formação de Administradores Públicos – PNAP/UAB. Bacharel e Licenciado em Ciências Sociais, pela Universidade Federal do Ceará. Atualmente é bolsista da CAPES.

Avaliação de Impacto do Programa Bolsa Família: contribuições para uma

abordagem antropológica para avaliação de programas

de transferência de renda.

Reginaldo Nascimento da Silva1

E mail: naldinho_ufc2006@yahoo.com.br

Fone: (085) 33386336 ou (085) 88034138

Introdução

Um processo de avaliação de programas e projetos sociais geralmente

tem vários sentidos, todavia, sendo um deles contribuir para um maior

conhecimento da realidade em que esteja sendo implementanda uma ação de

intervenção social, parece oportuno ocupando-se de uma vertente do processo

de avaliação de políticas públicas que busca analisá-los a partir de uma

abordagem mais condicente com a perspectiva de compreender “as mudanças

pretendidas nas condições sociais” (Figueiredo & Figueiredo, 1986:114) de

vida da população assistida pelos mesmos.

Tomando este como objeto essencial na avaliação de políticas e

programas sociais, isto é, avaliar as “mudanças objetivas, subjetivas e

substantivas” 2 nas condições de vida da população atendida por ações de

intervenção social, a necessidade de se estabelecer uma relação de

causalidade entre a referida política e as alterações nas condições sociais das

famílias assitidas pela mesma, parece, por demais, uma ambição exacerbada,

dada tamanha complexidade. Todavia, tendo uma ação de intervenção social -

com as caracteríticas apresentadas pelo Programa Bolsa Família - à intenção

de corrigir uma situação da realidade social em que persistem extensos

bolsões de pobreza e altos níveis de desigualdade social, a necessidade de se

lançar em tal empreitada torna-se inevitável.

Segundo Ivo (2004) 3, a “reconversão da questão social”

4 e emergência

do discurso intelectual e político de enfrentamento da pobreza e desigualdade

1 Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte.

Aluno do curso de Especialização em Gestão Pública Municipal, da Universidade Estadual do Ceará, pelo Programa

Nacional de Formação de Administradores Públicos – PNAP/UAB. Bacharel e Licenciado em Ciências Sociais, pela

Universidade Federal do Ceará. Atualmente é bolsista da CAPES.

2 Figueiredo & Figueiredo (1986) discorre sobre uma denominação de avaliação de impacto, focando a efetividade de

políticas públicas.

3 Anete Brito Leal Ivo é socióloga, pesquisadora do CRH e professora participante do Programa de Pós Graduação

em Ciências Sociais da UFBA; é pesquisadora associada do CREDAL-CNRS-Fr. Foi Professora Visitante da Universidade de Paris III na Cátedra Simon Bolívar, França (2000).

social, sob a égide do regime neoliberal, difundido com o processo de avanço

da globalização, provocou uma valorização de uma estratégia de combate à

pobreza mediante a implantação de políticas públicas de transferência direta

de renda (condicionada), adotadas a partir do final do século XX, nos países

em via de desenvolvimento. O resultado desse processo pode ser constatado

mediante a concepção das políticas de combate à pobreza vigente, presentes

na configuração do atual arcabouço institucional da política social brasileira, do

qual o Programa Bolsa Família (PBF) faz parte.

Todavia, “diante do cenário histórico de diversos problemas sociais,

inclusive a miséria e a fome, a sociedade tem atuado na busca de alternativas

que solucionem ou, ao menos, minimizem essas questões” (idem ibidem). Do

mesmo modo, estas têm sido alvo de preocupações de gestores, acadêmicos

e pesquisadores de políticas públicas nos últimos anos. Pois, vistas enquanto

“conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais,

configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada

demanda, em diversas áreas” (Guareschi et al., 2004), as políticas públicas

teriam o papel de agir de forma a corrigir as imensas distorções entre a

dimensão econômica e social.

Nesse sentido, a avaliação passa a funcionar “como uma ferramenta

gerencial poderosa, capaz de fornecer aos formuladores de políticas públicas e

aos gestores de programas condições para aumentar a eficiência e a

efetividade dos recursos aplicados em programas sociais” (Mendonça;

Kauchakj e Garcias, 2008:2).

Campêlo (2006) considera que a avaliação de programas sociais

consiste um importante instrumento estratégico que proporciona informações

substantivas sobre as mudanças provocadas no cenário social. Também

enquanto instrumento de auxílio à gestão e formulação de políticas públicas, a

avaliação de programas e projetos sociais é susceptível de inferir sobre a

qualidade e natureza dos serviços ofertados à população.

Segundo Castanhar e Costa (2003), a avaliação de programas e

projetos sociais consiste num processo de construção permanente centrada no

aperfeiçoamento contínuo de modelos de análise, técnicas e instrumentos com

objetivo de aprimoramento das políticas sociais em seus propósitos de decidir

sobre os desdobramentos dos conflitos gerados pela questão social.

4 IVO, Anete Brito Leal. A RECONVERSÃO DO SOCIAL: dilemas da redistribuição no tratamento focalizado. São

Paulo Perspectiva, v 18 (2): p57-67, 2004.

Dessa forma, partindo para a realização de um processo de avaliação

do Programa Bolsa Família, tomando-o como um programa emblemático da

política social de enfrentamento da pobreza no Brasil, cabe aqui empreender,

preliminarmente, uma reflexão quanto aos pressupostos teóricos que

fundamentam e orientam suas ações no campo da assistência social no Brasil.

Uma vez que, tal reflexão nos subsidiará no processo de compreensão e

caracterização da arquitetura das políticas sociais, sobretudo às diretamente

relacionadas ao enfrentamento da pobreza, já que não se pode deixar de

avaliar uma política pública sem que se faça também uma aferição quanto ao

desenho institucional e pressupostos teóricos que a fundamentam. Sendo tal

etapa, parte integrante da pesquisa avaliativa, a qual se destina a presente

proposta.

Figueiredo & Figueiredo (1986), chama-nos a atenção para um conceito

chave no processo de avaliação de políticas públicas, denominado avaliação

política, diferenciando-a de avaliação de política. Os autores concebem o

primeiro como sendo “a análise e elucidação do critério ou critérios que

fundamentam determinada política: as razões que a tornam preferíveis a

qualquer outra” (idem, 1986:108), isto é, a avaliação política tem como

“objetivo único deixar claro o critério que deve informar a avaliação de políticas

específicas” (id ibidem).

Desse modo, a avaliação política se ocupa de atribuir valor às políticas,

às suas consequências, ao aparato institucional em que elas se dão a aos

próprios atos que pretendem modificar o conteúdo dessas políticas (Figueiredo

& Figueiredo apud Barry, 1975, v.1, p. 340). Bem como, estuda-se a eficácia

das políticas destacando os princípios que as fundamentam e, em decorrência,

o seu próprio conteúdo substantivo.

Enquanto que o conceito de avaliação de políticas estaria atrelado à

execução e aplicação de métodos utilizados em pesquisa social para averiguar

se uma política pública foi ou não bem sucedida quanto aos propósitos pré-

estabelecido em sua formulação. Por sua vez, a escolha dos métodos a serem

empregados no processo de avaliação decorre mais do objetivo ou objetivos

da política ou programa sob observação e de seu escopo social do que da

preferência intelectual do analista (Deutscher, 1979 apud Figueiredo &

Figueiredo, 1986).

A análise dos propósitos das políticas pública, de modo geral, centra-se

na aferição de eficácia, eficiência e efetividade. Pois, tais análises devem

considerar aspectos relacionados à geração de produtos físico, tangíveis e

mensuráveis, assim como, devem gerar impacto, tanto físico quanto subjetivo

na população visada pela referida política (Figueiredo & Figueiredo, 1986).

Pois, sempre se espera que algum impacto seja gerado a partir da adoção de

uma ação de intervenção social. Nesse sentido, os produtos, segundo os

autores, “são indicadores de que os governos estão fazendo, de suas

prioridades, e das demandas que estão sendo atendidas, dos interesses que

estão sendo articulados e dos benefícios e objetivos que estão sendo

perseguidos” (ibidem, p. 110).

Todavia, produtos de políticas públicas não revelam necessariamente

em que medida os objetivos desejados foram ou não atingidos, isto é, não

revelam os impactos de tais produtos nas condições de vida da população

(Nachmias, 1979 apud Figueiredo &Figueiredo, 1986). Por mais que os dados

obtidos mediante a realização da avaliação indiquem a geração de produtos

físicos e subjetivos pretendidos ou não pretendidos com sua implementação,

isto não quer dizer que os mesmos sejam capazes de indicar alterações

substantivas nas condições de vida da população. Fato que só seria

evidenciado mediante a execução de métodos de pesquisa social, aplicados

em avaliações qualitativas, na qual se analisa essencialmente as mudanças

nas condições sociais da população assistida pela referida política.

No entanto, imputar à implementação de uma determinada política

pública a condição de causa, quanto às mudanças observadas nas condições

de vida da população, não é suficiente. Visto que, a simples constatação de

que ocorreram mudanças não dizem que tais mudanças teram sido, de fato,

ocasionadas pela implementação da política em si. O que, no caso, deve ser

perseguido é: se tais programas não fossem implementados as mudanças

observadas durante ou depois de sua implementação não ocorreriam.

A noção de causalidade embutida nas políticas com

propósitos de mudança estabelece, ademais, que essas

políticas são ações experimentais por excelência; são

condições que visam alterar o futuro previsível dado pela

inércia social. (ibidem, p. 115).

Nesse sentido, deve-se destacar que a avaliação de políticas ou

programas pode centrar-se tanto na efetividade objetiva, subjetiva e

substantiva das condições de vida da população quanto em critérios de

aferição baseados na eficácia e eficiência de programas sociais. Servindo

assim, tanto como uma ferramenta gerencial poderosa, capaz de fornecer aos

formuladores de políticas públicas e aos gestores de programas condições

para aumentar a eficiência e a efetividade dos recursos aplicados em

programas sociais, quanto “fortalecer o movimento de transformação em prol

da cidadania e dos direitos humanos” (Minayo, 2005:1).

1 Políticas públicas de combate à pobreza: emergência dos programas

de tranferência de renda no Brasil.

Estratégias de combate à pobreza, apoiadas em políticas públicas de

transferência de renda, têm precedentes em alguns países da Europa, quando

estes introduziram em seus sistemas de proteção social, a partir da Segunda

Guerra Mundial, ações paliativas como resposta às deficiências de recursos

provenientes das atividades profissionais ou mesmo do processo de exclusão

social decorrente das grandes depressões econômicas.

Paugam (1999) 5 relata a introdução de sistemas de renda mínima

garantida na Europa, todos sob condições de inserção profissional ou social,

em países, como Dinamarca (1933), Reino Unido (1948), Alemanha (1961),

Países Baixos (1963), Bélgica (1974), Irlanda (1977), Luxemburgo (1986),

França (1988), em diversas províncias da Espanha (Andaluzia, Aragón,

Astúrias, Catalunha, Galícia, Múrcia, Navarra e no País Basco em 1990) e em

Portugal (1996).

Em 1986, foi criada a Basic Income European Network (BIEN, a maior

articulação européia em defesa de uma renda básica para todos no

continente). A BIEN, mantendo a mesma sigla, foi transformada, em 2004, na

Earth Basic Income Network, por ocasião da realização do seu X Congresso

Internacional, em Barcelona - Espanha. Essa entidade mundial desenvolve

ampla discussão internacional sobre a Renda Básica, enquanto uma

modalidade de transferência de renda incondicional, propiciando articulação

entre estudiosos, grupos e instituições interessadas nessa temática.

5 Ver Paugam S. L’Europe face à la pauvreté: les expériences nationales de revenu minimum. Paris: La

Documentation Française; 1999.

Já o Reino Unido inaugurou este processo em seu país em 1948,

introduzindo com o National Assistance Act, um mecanismo de renda mínima,

garantida sem limite de tempo a todas as famílias em estado de

vulnerabilidade social para a manutenção da subsistência, completando o

sistema de seguridade social vigente (Van Parijs & Vanderborght, 2006, p. 40).

Apesar da discussão em torno da incondicionalidade para a inclusão

nesse tipo de programa social, pode-se considerar que vários países que

adotaram um esquema de renda mínima após a Segunda Guerra Mundial, o

fizeram impondo certas condições aos beneficiários, dentre elas: passar por

uma análise das condições socioeconômicas a fim de verificar se possuem

renda insuficiente; verificação da situação familiar, se casado ou não, por

exemplo; se está apto ou não ao trabalho; além de estar disposto a aceitar as

propostas e se submeter aos treinamentos e capacitações profissionais

oferecidos pelo Estado (Van Parijs, 2001, p. 8). Essas contrapartidas são

identificadas, muitas vezes, como a origem da geração de estigma nos

beneficiários.

Nesse sistema convencional, as transferências de renda são

interrompidas a partir do momento em que o beneficiário encontra trabalho. De

qualquer forma, elas são universais e todos podem obtê-la, desde que

comprovem a necessidade (diferentemente do caso brasileiro que assume um

caratér focalizado e, portanto, não universal). Este sistema de transferência de

renda segue uma perspectiva econômica de inspiração keynesiana, que

advoga que o gasto governamental, assim como o privado, gera no conjunto

da economia, por seu efeito multiplicador, renda de valor maior do que o do

gasto realizado. Isso acontece porque as compras que o governo efetua, por

assim dizer, resultam em novas demandas para as empresas que, ao

aumentarem sua produção, elevam os pedidos junto a seus fornecedores, uns

aos outros aumentando o nível de contratação de trabalhadores. Esse

processo tem continuidade na cadeia produtiva, tanto nas empresas,

inicialmente beneficiárias com o aumento da demanda estatal quanto naquelas

vinculadas ao consumo dos trabalhadores e dos demais segmentos da

população que, eventualmente, aumentam sua renda.

No caso das transferências de renda às famílias de baixa renda, o

impacto é calculado quanto maior for à propensão marginal a consumir, isto é,

quanto maior for à parcela destinada ao consumo, na medida em que aumenta

a renda. Renda esta, majoritariamente, destinada à alimentação.

Já os antecedentes desse tipo de programa na América Latina se deram

em diferentes conjunturas. Sendo que, assim como no Brasil, vários outros

países promoveram programas semelhantes aos programas europeus,

dirigidos a vários componentes de capital humano, incluindo educação, saúde

e alimentação. Dentre alguns programas, destacam-se: o Programa de

Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA), do México; o Red de

Protección Social (RPS), da Nicarágua; o Programa de Asignación Familiar

(PRAF), de Honduras; o Programa Puentes, do Chile Solidário além de

programas da Colômbia e de outras partes do mundo, como por exemplo,

Bangladesh. Eles se situam nas discussões e propostas surgidas no âmbito

nacional e internacional, e reconstruem os diferentes momentos do debate

intelectual e parlamentar sobre o tema no Brasil, com destaque para as

experiências pioneiras desenvolvidas em vários municípios e estados da

federação.

Nessa análise demarca-se que os programas de transferência de renda

no Brasil situam-se “no contexto de hegemonia do projeto neoliberal”,

distanciando-se de forma crescente da perspectiva universalista inscrita na

Carta de 1988.

É exatamente nesse período que se observa a emergência das primeiras

experiências de programas de transferência condicionada de renda na América

Latina. Dessa forma, as políticas de transferência de renda passaram a se

constituir em escolhas prioritárias do poder público, tanto no Brasil quanto em

vários países do mundo.

Contudo, os antecedentes das políticas de transferência direta de renda

no Brasil remotam décadas atrás. Concebendo a especificidade das políticas

de transferência de renda, numa dimensão maior, a da Proteção social, de

caráter não condicional (contributiva e não-contributiva), podemos dizer que:

O marco inicial da constituição e desenvolvimento de um

Sistema de Proteção Social no Brasil remonta aos anos 1930,

quando o país, no seu processo de desenvolvimento

econômico, passa de um modelo de desenvolvimento

agroexportador para o modelo urbano-industrial, demandando o

atendimento de necessidades de uma classe operária

emergente (Silva e Silva, 2005).

Todavia, ao se apreciar as transformações da política de proteção social

no Brasil, verifica-se que o Estado Novo (1937-1945) inaugurou as políticas

públicas de transferência de renda propriamente ditas com a legislação

trabalhista de 1943. Nesse período pós-recessão de 1929, o desemprego em

massa e a depressão exigiram mudanças de estratégias para superar a crise.

Fazia-se necessária a intervenção direta do Estado para manter a influência da

moral e da ordem com ações voltadas ao enfentamento à pobreza que

mantivessem o caráter religioso e conservador em função das normas de

higiene social, controle biopsíquico e de recuperação dos indivíduos.

Fundou-se então, em 1942, a Legião Brasileira de Assistência (LBA),6

para apoiar o esforço nacional com a entrada do Brasil na II Guerra Mundial.

Com o fim da guerra, ela foi reformulada para operar com a agência

assistencial na defesa da maternidade e da infância, dirigida pelas primeiras

damas do país e financiada com recursos provinientes dos Institutos de

Assistência e Previdência Social (Aguiar, 1997, p.8). Com a unificação dos

institutos previdenciários, a LBA foi tranformada em fundação em 1966 e

integrou-se às agências da área previdenciária em 1974.

Nesse período, a política de proteção social assume ações tecnocráticas

e positivistas, voltadas para a acumulação de capital, para a competência

técnica e para a racionalidade política. Essa política disfarçava a verdadeira

preocupação estatal, isto é, a preocupação com a proteção ao trabalho e não

ao trabalhador.

Nesse sentido,

A assistência social entra numa fase de obscuridade, suas ações

são reduzidas a tarefas buracráticas de planejamento técnico e

passam a conviver com o primeiro damismo, durante os regimens

políticos autoritários. O insignificante crescimento econômico, a

repressão militar prescindia da filantropia no controle do possível

desequilíbrio social (Di Fiori, 2008).

Com a chamada modernização conservadora, revelada pelo interesse

absoluto do grande capital, surgi um distaciamento do modelo europeu de

bem-estar social agravado pela dívida externa. “Onde o aprofundamento do

6Grande instituição responsável pela assistência social, prestadora de serviçõs na área de forma direta e indireta, por

meios de convênios. Até 1973, contava com 6.400 funcionários e 9.575 convênios com organizações governamentais

e instituições nas áreas de atenção à criança, adolescentes, idosos, portadores de necessidades especiais, atendendo

famílias em 3.800 municípios do Estado brasileiro.

padrão monopolista de acumulação provocou alterações na proposição da

justiça social e da democracia” (id ibidem). As ações de proteção social às

camadas menos favorecidas, então, se dão voltadas para melhorar o meio e

as condições imediatas paralelamente à perspectiva e à política de

transformação social pautada pelas organizações sociais.

A repressão, a centralidade das políticas públicas e o autoritarismo

sofisticaram o controle sobre a população pobre. Desse modo, a partir de

então, o Sistema de Proteção Social brasileiro se desenvolve e se expande,

principalmente durante os anos 1970, no contexto do autoritarismo da ditadura

militar.

O I plano de desenvolvimento da nova república no Brasil, em 1985,

concomitantemente à crise fiscal do Estado e à perda de centralidade das

medidas sociais e a restrição das políticas públicas são pautadas pelas ações

compensatórias de enfrentamento à pobreza. Contudo, na abertura

democrática, reivindicações sociais culminaram na apliação de cobertura das

políticas públicas. Pela Constituição de 1988, a proteção social aos segmentos

vulnerabilizados pela pobreza é considerada legalmente uma política pública

de assitência social. Desse modo, na década de 1980 esse processo é

marcado pela ampliação dos movimentos sociais emergidos no porão de

igrejas e instituições insurgentes ao regime autoritário, despontando um novo

movimento social e um autêntico sindicalismo no contexto de rearticulação

política da sociedade brasileira, estes voltados para a ação política direta à

repressão instituída.

Nesse contexto, surgem novos partidos políticos, com destaque ao

Partido dos Trabalhadores, e outros procuram sair da clandestinidade.

Verificou-se, então, uma unificação de lutas no mundo da produção, da

reprodução e no campo político-partidário em torno de demandas por

participação política e pela ampliação e universalização dos direitos sociais,

culminando com a Constituição Federal de 1988. A Constituição de 1988, ou

seja, a Constituição Cidadã, como ficou conhecida, ampliou significativamente

os direitos sociais na busca de ultrapassagem da “cidadania regulada” 7.

A instituição da Seguridade Social na Constituição brasileira de 1988,

compondo-se da Política de Saúde, da Previdência Social e da Política de

Assistência Social, representou uma conquista no campo da proteção social.

7 Ver Santos WG. Cidadania e justiça: a política social na ordem brasileira. 2ª ed. Rio de Janeiro: Campus; 1987.

Isso permitiu que a Assistência Social passasse a ser considerada uma política

de direito, procurando romper com a cultura do favor, fazendo de todos,

mesmo os excluídos do mercado de trabalho, um cidadão brasileiro.

Todavia, no que concene as políticas de tranferência de renda, mesmo

já tendo sido implantados programas dessa natureza em diversos países da

Europa, a partir dos anos 1930, esse debate só assume visibilidade

contemporânea no plano internacional nos anos 1980, situa-se no âmbito das

grandes transformações econômicas, sociais e no mundo do trabalho em

decorrência da Revolução Tecnológica da Era da Informação, direcionando-se

para o enfrentamento da questão social. Sendo essa representada, sobretudo,

pelo desemprego e empobrecimento crescente das populações.

Todavia, as medidas de transferência de renda ganharam centralidade na

agenda do Estado brasileiro a partir dos anos 1990, com a introdução do

projeto neoliberal, que reorientou o sistema de proteção social, alterando o seu

caráter universalista, configurando-o sob a ótica da descentralização, da

privatização e da focalização, conforme as diretrizes das agências multilaterais.

É nesse contexto que entra na agenda pública brasileira o debate sobre

Programas de Transferência de Renda. Segundo Silva, Yazbek e Di Giovanni

(2004) são no leito dessa conjuntura que, de modo sistemático, se apresenta

no conjunto das experiências brasileiras, os pressupostos, fundamentos,

indagações e problematizações que decorrem da adesão a essa iniciativa,

permitindo vislumbrar as possibilidades de implantação de uma política pública

de transferência de renda enérgica no combate à pobreza em nosso país.

Desse modo, percebe-se que nos últimos anos do século XX e o início

do século XXI, as políticas sociais brasileiras têm sido marcadas por profundas

alterações no âmbito dos direitos sociais. As grandes transformações

econômicas e sociais, especialmente as políticas de reajuste neoliberais, a

regionalização dos mercados e a crescente concentração do capital financeiro,

vêm ocasionando o aumento da pobreza e da exclusão de vastos contingentes

populacionais. E por evidenciar que nesse cenário, cresceram as demandas

por ações estatais voltadas para a proteção social dos que se encontram fora

do mercado de trabalho ou vivendo sua precarização, discute-se, doravante, a

instigante temática dos programas de transferência de renda desenvolvidos

hoje no Brasil, em especial o Programa Bolsa Família.

1.1 Concepção e fundamento teóricos das políticas públicas de

transferencia de renda.

Tais programas são tratados como parte integrante do sistema de

proteção social, sendo que o sistema de proteção social constitui “formas

institucionais que todas as sociedades humanas desenvolvem para enfrentar

as “vicissitudes de ordem biológica ou social que coloquem em risco para parte

ou totalidade de seus membros”” (Silva, Yazbek, Di Giovanni, 2004, p. 15 -

grifos meus) 8. Por sua vez, os programas que assumem a designação acima,

são compreendidos “como aqueles que atribuem uma transferência monetária

a indivíduos ou famílias, de forma compensatória, com vistas a romper com o

ciclo vicioso que aprisiona grande parte da população brasileira nas amarras

da reprodução da pobreza” (Ibidem, p.19).

Abranches (1998) menciona que as políticas de combate à pobreza são

específicas e tem uma duração limitada. Sendo assim, alinhada a perspectiva

das políticas públicas de combate à pobreza, as políticas específicas de

transferência direta de renda, nos moldes do PBF, assumem também uma

temporaridade limitada9.

Todavia, segundo a proposta de alguns programas dessa natureza, tais

políticas combinam ações compensatórias, aspectos políticos e sociais

permanentes e elementos de política macroeconômica e setorial, sobretudo no

campo fiscal, industrial, agrícola e de emprego. Estas políticas fazem parte de

uma intervenção social do Estado e geralmente se sobrepõem às políticas

sociais. Mas, elas têm uma identidade, uma coerência e uma estratégia própria

(Abranches, 1998, p. 15).

Assim, num aprofundamento do debate acerca da caracterização e

natureza desse tipo de iniciativa, implantada por parte do Estado brasileiro,

sem dúvida existe uma polêmica em torno da questão da

focalização/universalização das polítcas públicas de combate à pobreza. Uma

vez que diz respeito a algo que vai além de transferir renda às famílias em

situação de vulnerabilidade social, pois versa sobre os impasses a que a

8 SILVA, Maria Ozanira da Silva e; YAZBEK, Maria Carmelita; DI GIOVANNI, Geraldo. A Política Brasileira no Século

XXI: a prevalência dos programas de transferência de renda. São Paulo: Cortez, 2004.

9 O artigo 21 do decreto nº 6.392 da Presidência da República, de 12 de março de 2008, expressa claramente o

caráter temporário do “benefício” concedido pelos programas brasileiros, em especial, o programa Bolsa Família.

sociedade brasileira está sujeita com relação ao tratamento das questões

sociais no país.

Para Kerstenetzky (2006), a focalização das ações do Estado na

população pobre é justificada como ação reparatória: ela possibilitaria, de

acordo com o que acretida os defensores dessa perspectiva, restituir a grupos

sociais determinados o acesso efetivo aos direitos universais. Essas políticas

complementam as políticas públicas universais, como a saúde e a educação

básica (Kerstenetzky, 2006). Como cada país tem uma experiência própria de

proteção social, esses programas se configuram de forma diversa. Porém, em

todos eles, os programas de transferência de renda não pertencem ao campo

dos direitos (Fonseca, 2007). Sendo assim, no que tange a questão de

políticas universais (no quadro do Estado de Bem-estar clássico) e as políticas

de focalização (redução da ação do setor público para uma focalização às

populações mais vulneráveis), a universalização representa no Brasil a defesa

dos interesses pré-estabelecidos pela Constituição de 1988, que se veêm

ameaçados pelas reformas (Schwartzman, 2004, pp. 181-189).

Um aspecto importante que vem chamando a atenção na experiência

brasileira recente, no que se refere às alterações nas políticas sociais, é a

ampliação de programas compensatórios de transferência de renda, em suas

diversas modalidades e níveis de operação (municipal, estadual e federal). No

âmbito do Estado, nos anos recentes, a necessidade de assegurar um mínimo

de subsistência aos pobres vem evidenciando o que Draibe (2002) denomina

de uma "inflexão gradual do padrão pretérito de proteção social", observada

no plano das políticas, programas e instituições por meio de três

características: "a descentralização, os novos parâmetros para a alocação de

recursos e a redefinição das relações público/privado no financiamento e na

provisão de bens e serviços sociais. A nova institucionalidade das políticas

sociais, que daí emerge, caracteriza-se ainda por uma expansão e

multiplicação dos mecanismos participativos e, na grande parte dos

programas, pelo reforço do poder regulatório do Estado" (Draibe, 2002).

Assim, o debate sobre a instituição de programas de transferência de

renda começa a fazer parte da agenda pública, sendo apresentado e aprovado

no Senado Federal, o Projeto de Lei n. 80/1991 do senador petista Eduardo

Suplicy, propondo o Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM). Esse

programa destinava-se a beneficiar todos os brasileiros residentes no país,

maiores de 25 anos de idade, com uma renda que correspondesse a 2,25

salários mínimos, em valores de 2005. Inaugura-se, então, um processo

expresso por cinco momentos históricos específicos, partindo de proposições

de Programas de Renda Mínima/Bolsa Escola, chegando à recente proposta

de unificação dos inúmeros programas criados por governos municipais,

estaduais e pelo governo federal e aprovação de uma Renda de Cidadania,

incondicional para todos os brasileiros, cuja previsão seria sua implantação a

partir de 2005.

Procurando sistematizar o desenvolvimento histórico dos programas de

transferência de renda no Brasil, Maria Ozanira da Silva e Silva, em seu artigo

intitulado O Bolsa Família: problematizando questões centrais na política de

transferência de renda no Brasil, considera o ano de 1991 como o primeiro

momento desse processo, marcado pelo início de um debate que se amplia

nos anos subseqüentes; portanto, o primeiro momento no processo de

construção histórica dos programas de Transferência de Renda no Brasil se

qualifica pela instituição do debate sobre essa temática na agenda pública.

Ainda em 1991, o debate brasileiro sobre Renda Mínima começa a

incorporar novos elementos, iniciando seu segundo momento, cuja inovação foi

à introdução da idéia de articulação da garantia de uma renda mínima familiar

com a educação. É então proposta uma transferência monetária equivalente a

um salário mínimo a toda família que mantivesse seus filhos ou dependentes

de sete a catorze anos de idade freqüentando regularmente a escola pública.

Portanto, era o vínculo com a escola pública a garantia de focalização dos

programas de renda mínima nas famílias pobres, pela dificuldade de

comprovação de renda entre estas. A pretensão era instituir uma política social

que, no curto prazo, amenizasse a pobreza e, no longo prazo, reduzisse sua

reprodução.

A partir de então o debate sobre os programas de Renda Mínima no

Brasil passa a ter a sustentação de dois argumentos. O primeiro considera que

o custo de oportunidade para as famílias pobres mandarem seus filhos para a

escola é por demais elevado, considerando a diminuição da já reduzida renda

familiar. O segundo argumento destaca a deficiência da formação educacional

como fator limitante para elevação da renda de futuras gerações, cuja

conseqüência é o estabelecimento de um ciclo vicioso de reprodução da

pobreza.

Fica posto que, ao compensar financeiramente famílias pobres para

garantir a ida de seus filhos à escola, criar-se-ia a possibilidade de rompimento

do ciclo da pobreza. Nesse sentido, considerar a família enquanto unidade

beneficiária dos programas de transferência de renda e articular a

transferência monetária com a educação significavam associar uma política

compensatória (transferência monetária) com uma política estruturante

(educação), sendo esses os dois qualificadores do segundo momento no

processo de construção histórica dos programas de transferência de renda.

Em 1995, iniciaram-se experiências municipais em Campinas, em

Ribeirão Preto e em Santos (São Paulo) e em Brasília (Distrito Federal),

marcando o terceiro momento desse processo com o início da implementação

de programas. Muitas outras propostas e experiências foram seguidamente

desenvolvidas em vários municípios e em outros estados brasileiros, sendo

que em 1996 são iniciadas as primeiras experiências de iniciativa do governo

federal, com a criação do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI

e com o início da implementação do Benefício de Prestação Continuada – BPC

instituído pela Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS.

O quarto momento do desenvolvimento histórico dos programas de

transferência de renda no Brasil inicia-se em 2001, penúltimo ano do governo

do Presidente Fernando Henrique Cardoso, já no seu segundo mandato (1999-

2002). O elemento qualificador desse momento é a expansão dos programas

de iniciativa do governo federal em desenvolvimento e a criação de novos, com

destaque ao Programa Bolsa Escola e ao Programa Bolsa Alimentação.

Esses programas foram implementados de modo descentralizado e

alcançaram a maioria dos 5.561 municípios brasileiros, assumindo uma

abrangência geográfica significativa e passando a ser considerados, no

discurso do então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, o

eixo central de uma “grande rede nacional de proteção social”.

Registra-se também nesse quarto momento a introdução no debate

nacional da defesa pela instituição de uma Renda de Cidadania, destinada a

todos os brasileiros, sem qualquer restrição. O início desse debate ocorreu

com o livro do Senador Eduardo Suplicy, lançado pelo autor em várias cidades

brasileiras, ocorrendo também à apresentação do Projeto de sua autoria ao

Congresso Nacional, propondo a instituição de uma Renda Básica de

Cidadania para todos os brasileiros e mesmo para estrangeiros residindo no

Brasil, por cinco anos ou mais.

Já o ano de 2003 é o início de um quinto momento na história do

desenvolvimento dos programas de transferência de renda no Brasil, nos

moldes da proposta neoliberal, conforme a autora sistematiza. Nesse ano, se

inicia o primeiro mandato do governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva,

cujo desenvolvimento vem apontando para mudanças quantitativas e também

qualitativas direcionadas para a construção de uma política pública de

transferência de renda, de abrangência nacional. Nesse sentido, o novo

governo indica como prioridade o enfrentamento da fome e da pobreza no

país.

O entendimento seria de que as políticas sociais são importantes

mecanismos para enfrentamento à pobreza, desde que articuladas à política

econômica, isto é, uma política econômica que considere a redistribuição de

renda no país, a valorização da renda do trabalho, a geração de emprego, a

proteção social do trabalhador, a inclusão de todos os trabalhadores formais

ou informais, da cidade e do campo, num sistema nacional universal de

previdência social e a efetivação de reforma agrária com assistência ao

trabalhador do campo. Todavia, há que se considerar que, apesar da

prioridade estabelecida e da instituição da Estratégia Fome Zero, principal

política de enfrentamento à pobreza do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, o

governo vem enfrentando uma difícil tarefa nessa direção em seu segundo

mandato, iniciado em janeiro de 2007.

Convém, todavia, assinalar que as Pesquisas de Amostra por Domicílio-

PNADs 2004 e 2005, desenvolvidas pelo IBGE, vêm indicando redução nos

níveis de pobreza e de desigualdade social da população brasileira, embora

entenda que essa redução é ainda muito tímida, se considerada a realidade

brasileira e, se considerarmos o fato de que os indicadores mensuradores da

pobreza se baseam tão somente no aspecto de insuficiência de renda como

única variável, esta sutil redução dos índices de pobreza não no dizem muita

coisa.

No entanto, em outubro de 2003 com a criação do Programa Bolsa

Família ocorreu a unificar dos programas federais de transferência de renda,

que significou um registro significativo na elevação dos recursos orçamentários

destinados aos programas de transferência de renda. O projeto de autoria do

Senador Eduardo Suplicy foi sancionado pelo Presidente da República em 8

de janeiro de 2004, instituindo uma Renda Básica de Cidadania, com previsão

para implantação gradual, iniciando pelos mais pobres, a partir de 2005, sendo

o Bolsa Família considerado o marco inicial, para alguns, que poderá conduzir

à implantação de uma Renda Básica de Cidadania para todos os brasileiros,

embora essa possibilidade receba críticas e restrições no interior do governo e

no âmbito da sociedade.

A proposta é que a Renda Básica de Cidadania seja destinada a todos

os brasileiros e estrangeiros residentes no país por cinco ou mais anos, tendo

como benefício à transferência de uma renda básica incondicional,

independente do trabalho ou de outra exigência. Como mais uma medida na

direção de garantir a unificação e a expansão dos programas de transferência

de renda, foi criado, em janeiro de 2004, o Ministério do Desenvolvimento

Social e Combate à Fome, em substituição ao Ministério da Assistência Social

e o Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome.

Em resumo, o quinto e atual momento na construção histórica dos

programas de transferência de renda é marcado por duas mudanças

importantes: ampliação do público atendido pelos programas federais, com

elevação significativa dos recursos a eles destinados, e a proposta de

unificação dos programas federais, estaduais e municipais. Nesse sentido, já

se pode falar na instituição de uma Política Nacional de Transferência de

Renda, constituindo-se no eixo central da proteção social no Brasil.

Todavia, o viés neoliberal que tem marcado os programas de

transferência de renda no Brasil, limitando-os a perspectiva meramente

compensatória, só será superado se dar lugar a uma perspectiva distributivista,

isto é, quando essa grande quantidade de programas de iniciativa municipal,

estadual e federal, e os volumosos recursos neles aplicados, derem lugar a

uma Política Nacional articuladora desses programas e recursos, nos moldes

do programa Bolsa Família, mas com algumas ressalvas. Pois, desta forma,

todos os municípios brasileiros poderão receber apoio e ajuda do Governo

Federal conforme necessidades locais e terão a liberdade de implementar

esses programas em conformidade com as necessidades da população. É

assim também que a sociedade poderá desenvolver um real controle social

desses programas, além da exigência de expansão e democratização dos

serviços sociais básicos para todos.

No entanto, os programas de transferência de renda precisam ser,

sobretudo, articulados a uma política econômica superadora do modelo de

concentração de renda e desvinculada de um esforço de geração de emprego

e renda adotada ao longo da história brasileira. Tudo isso significa a instituição

de uma Política Nacional que deixe de ser uma renda mínima para se

transformar numa renda de cidadania, deixando de lado seu caratér temporário

e focalizado, se efetivando enquanto direito assegurado constitucionalmente,

tornando-se universal e factível de inclusão de todos em condições de

dignidade.

1.2 O Programa Bolsa Família e a unificação dos programas de

transferência de renda no Brasil.

Esta secção trata da política de combate à pobreza proposta pelo

Programa Bolsa Família a partir da análise de sua concepção e

operacionalização, visto enquanto dispositivo institucional da política de

assistência social no país voltado para o enfrentamento da pobreza, dentro das

diretrizes globais da política social brasileira. Para tanto, ressalto as

caracteríticas desse programa à luz da reflexão sobre as relações históricas no

campo da luta por direitos no Brasil, subjacentes ao predomínio das relações

políticas instituídas no seio do Estado, bem como, perante os avanços da

dominação do capital e da correlação de forças entre Estado e sociedade civil,

num contexto político sob a influência do legado das políticas neoliberais, que

contribuiram para a concepção das políticas públicas de transferência de renda

vigentes no país. Políticas estas que mediante transferência direta de renda

condicionada buscam reparar dívidas históricas para com o povo brasileiro.

Todavia, a análise que apresento a seguir busca empreender também

uma reflexão sobre as diversas perspectivas que persistem no Brasil quanto à

questão da pobreza e desigualdade social, em interface com a concepção do

PBF, procurando elucidar e proporcionar uma compreensão mais factível de

como determinadas representações influenciam de maneira decisiva a

formulação das políticas públicas voltadas para o enfrentamento dos

problemas sociais de um país, em especial a questão da pobreza.

Acreditando ser mais factível avaliar se o Programa Bolsa Família pode

(ou não) ser considerado um programa bem sucedido no combate à pobreza

no Brasil, empreenderei, a partir do processo de avaliação política combinada

à avaliação do programa em si, em termos aferição de efetividade, uma

averiguação de como se estruturou este programa e em que linha de ação ele

atua, de modo que, possa-se constatar que o êxito de uma política pública

especifica de combate à pobreza está diretamente relacionada à concepção

teórica sobre a qual se fundamenta as diretrizes globais das políticas sociais

de um país.

A partir do início dos anos 1990, algumas experiências com programas de

transferência direta de renda começaram a surgir no Brasil. Primeiro nas

esferas municipais e regionais e, posteriormente, endossados pelo governo

federal. O Programa Bolsa Família, criado através de Medida Provisória nº 132,

de 20 de outubro de 2003,10

transformado na Lei nº 10.836, de 09 de janeiro

de 2004,11

e regulamentado pelo Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de

2004,12

é o principal programa de transferência direta de renda condicionada,

não contributiva, do governo federal. No entanto, ele constitui apenas uma das

quatro iniciativas do Programa Fome Zero, que trabalha em quatro frentes de

combate à pobreza e à fome no Brasil que, divididos em eixos, correspondem

respectivamente: 1) acesso aos alimentos; 2) fortalecimento da agricultura

familiar; 3) Geração de renda; 4) Articulação, mobilização e controle social.

No âmbito da Estratégia do Programa Fome Zero, o Bolsa Família se

enquadra no eixo 1, de acesso aos alimentos, juntamente com outros

programas e ações de transferência de renda, alimentação e nutrição e acesso

à informação e educação, tendo como objetivo: combater à fome, à pobreza e

às desigualdades sociais, por meio da transferência de um subsídio financeiro

associado à garantia do acesso aos direitos sociais básicos – saúde,

educação, assistência social e segurança alimentar.

No intuito de promover a inclusão social, contribuindo para a

emancipação das famílias assistidas, através da construção de meios e

condições para que elas possam sair da situação de vulnerabilidade em que se

encontram13

, o PBF pauta-se na articulação de três dimensões essenciais à

superação da fome e da pobreza, a saber: “a) promoção do alívio imediato da

pobreza, por meio da transferência direta de renda às famílias; b) reforço ao

exercício de direitos sociais básicos nas áreas de Saúde e Educação, por meio

do cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que as famílias

10

Brasil. Medida provisória nº 132 de 20 de outubro de 2003. Cria o Bolsa Família [acessado 29 Ago, 2009].

Disponível em: http://www.planalto.gov.br

11 Brasil. Lei nº 10.836 de 9 de janeiro de 2004. Institui o Programa Bolsa Família [acessado 29, Ago, 2009].

Disponível em: http://www.planalto.gov.br 12

Brasil. Decreto nº 5.209 de 17 de setembro de 2004. Regulamenta o Programa Bolsa Família [acessado 29, Ago, 2009]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br 13

Brasil. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Perguntas e respostas sobre o Bolsa Família. Brasília; 2006 [acessado 29, Ago, 2009]. Disponível em: http://www.mds.gov.br

consigam romper o ciclo da pobreza entre gerações e c) Coordenação de

programas complementares, que têm por objetivo o desenvolvimento das

famílias, de modo que os beneficiários do Bolsa Família consigam superar a

situação de vulnerabilidade e pobreza” (MDS, 2009).

São exemplos de programas complementares: programas de geração de

trabalho e renda, de alfabetização de adultos, de fornecimento de registro civil

e demais documentos. 14

Portanto, ele se enquadra, na perspectiva do governo

federal, na dimensão das políticas estruturantes do Programa Fome Zero, por

estabelecer o cumprimento, por parte das famílias assistidas, das

condicionalidades, obrigatórias para que a família possa receber o “benefício”

mensal.

Um dos aspectos considerados positivos, pelo gorveno e analistas de

políticas públicas, foi que o PBF promoveu, na esfera federal, a unificação das

experiências passadas (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxilio Gás e Cartão

Alimentação), implementadas no Governo do ex-presidente da República,

Fernando Henrique Cardoso, tendo por finalidade a padronização dos

procedimentos de gestão e execução das ações de transferência de renda e

do Cadastramento Único do Governo Federal (CADÚNICO), instituído pelo

Decreto n° 3.877, de 24 de julho de 2001, revogado pelo Decreto nº 6.135, de

200715

.

A proposta de unificação fundamentou-se em um diagnóstico sobre os

programas sociais em desenvolvimento no Brasil, elaborado durante a

transição do governo do ex-presidente da República, Fernando Henrique

Cardoso (1999-2002) para o governo do atual presidente, Luiz Inácio Lula da

Silva (2003-2006), no terceiro trimestre de 2002. Foram, então, destacados,

entre outros, os seguintes problemas: existência de programas concorrentes e

sobrepostos nos seus objetivos e no seu público-alvo; ausência de uma

coordenação geral dos programas, gerando desperdício de recursos; ausência

de planejamento gerencial dos programas e dispersão de comando em

14

De acordo com as diretrizes do programa. Disponível em:<www.mds.gov.br/bolsafamilia>. Acessado em: 29, Ago,

2009.

15 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6135.htm#art14> .

Acesso em: 06 de Janeiro de 2009.

diversos ministérios; orçamentos alocados insuficientes e não alcance do

público alvo conforme os critérios de elegibilidade dos programas16

.

Sob a justificativa de superar a situação identificada, ampliar recursos

para os Programas de Transferência de Renda, elevar o valor monetário do

benefício e melhorar o atendimento aos usuários foi, então, lançado o

Programa Bolsa Família, em outubro de 2003. Inicialmente, a unificação ficou

restrita aos quatro programas federais descritos acima: Bolsa Escola, Bolsa

Alimentação, Vale Gás e Cartão Alimentação, integrando, posteriormente, o

Programa de Erradicação do Trabalho Infantil, o que é disciplinado através da

Portaria GM/MDS nº 666/0519.

A unificação dos programas de transferência de renda demanda

responsabilidade partilhada entre a União, estados, municípios e a sociedade e

sua implementação ocorre de modo descentralizado pelos municípios que

aderem ao programa, atendendo a dois requisitos: a existência formal e o

pleno funcionamento de um comitê ou conselho local de controle social e a

indicação do gestor municipal do programa. É necessária a assinatura de um

termo de adesão ao PBF pelo município, conforme determina a Portaria

GM/MDS nº. 246/0520.

Tento como foco a família, entendida como unidade nuclear

(eventualmente ampliada por pessoas que com ela possuam laços de

parentesco ou afinidade, que forme um grupo doméstico e que vivam sob o

mesmo teto, mantendo-se pela contribuição de seus membros), o programa

também se propõe a estabelecer melhor focalização para o enfrentamento da

pobreza no país, objetivando simplificar e racionalizar o acesso aos benefícios

sob a coordenação nacional da Secretaria de Renda de Cidadania (SENARC)

do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

O Programa Bolsa Família (PBF) por se tratar de um programa de

transferência direta de renda, com condicionalidades, não contributivo,

assegura as famílias em situação de pobreza (com renda mensal per capita de

R$ 70,01 a R$ 140,00) e extrema pobreza (com renda mensal per capita de

até R$ 70,00) um valor mensal variável, correspondente a renda per capita

familiar17

.

16

Brasil. Presidência da República. Relatório de Governo de Transição sobre os Programas Sociais. Brasília;

2002. [Mimeo].

17De acordo com o Decreto Nº 6917, de 30 de julho de 2009. Que regulamenta a Lei n

o 10.836, de 9 de janeiro de

2004, que cria o Programa Bolsa Família, e dá outras providências.

Os valores pagos pelo Programa Bolsa Família variam de R$20,00 (vinte

reais) a R$182,00 (cento e oitenta e dois reais), de acordo com a renda mensal

per capita da família e o número de crianças e adolescentes até 17 anos18

. O

Programa Bolsa Família tem três tipos de benefícios: o Básico, a Variável e o

Variável Vinculado ao Adolescente.

O Benefício Básico, de R$ 62,00 (sessenta e dois reais), é pago às

famílias consideradas extremamente pobres, aquelas com renda mensal de

até R$ 69,00 (sessenta e nove reais) por pessoa (pago às famílias mesmo que

elas não tenham crianças, adolescentes ou jovens).

O Benefício Variável, de R$ 20,00 (vinte reais), é pago às famílias

pobres, aquelas com renda mensal de até R$ 140,00 (cento e quarenta reais)

por pessoa desde que tenham crianças e adolescentes de até 15 anos. Cada

família pode receber até três benefícios variáveis, ou seja, até R$ 60,00

(sessenta reais).

O Benefício Variável Vinculado ao Adolescente, de R$ 30,00 (trinta

reais), é pago a todas as famílias do PBF que tenham adolescentes de 16 e 17

anos freqüentando a escola. Cada família pode receber até dois benefícios

variáveis vinculados ao adolescente, ou seja, até R$ 60,00 (sessenta reais).

Para que possamos entender como é calculado o valor do benefício do

Programa Bolsa Família19

, vejamos o demostrativo em anexo.

Ao entrar no PBF, a família se compromete a cumprir as

condicionalidades do Programa nas áreas de saúde e educação, que são:

manter as crianças e adolescentes em idade escolar freqüentando a escola e

cumprir os cuidados básicos em saúde, ou seja, o calendário de vacinação,

para as crianças entre 0 e 6 anos, e a agenda pré e pós-natal para as

gestantes e mães em amamentação. Além da transferência monetária, o PBF

propõe o desenvolvimento de ações complementares no campo da educação,

saúde e trabalho. Isso para possibilitar que crianças e jovens de seis a quinze

anos tenham acesso a escolas e a postos de saúde e os adultos da família,

acesso à alfabetização, capacitação profissional, micro-crédito, além de serem

oferecidas ações de saúde para mulheres grávidas, objetivando integrar

esforços para permitir a autonomização das famílias.

18

De acordo com o Decreto Nº 6.491, de 26 de junho de 2008. Que dá nova redação ao art. 19 do Decreto no 5.209,

de 17 de setembro de 2004, que regulamenta a Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa

Família.

19 Disponível em: < www.mds.gov.br> acesso em: 29/09/2009.

Segundo Isabel Ruckert (2009) 20

, em entrevista concedida por email a

IHU On-Line21

, o Programa Bolsa Família constitui o “maior programa de

transferência condicionada de renda, não contributiva, às famílias de baixa

renda ou renda inexistente no Brasil e, segundo sua opinião, „cumpre com seu

objetivo maior‟, que é o alívio do estado de pobreza, „por estar bem focalizado‟

nas famílias assoladas pela vulnerabilidade social decorrente do acesso

desigual às oportunidades sociais.

Esta afirmação se apoia na constatação dos dados fornecidos pelo

Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, do Governo Federal,

mediante relatórios de avaliação do impacto do PBF, em que mostram que ele

encontra-se em implementação nos 5.561 municípios e atendia até julho de

2008 a 11.118.072 das 11.206.212 famílias estimadas pelo IBGE como

pobres, o que representa 99,2% dessas famílias, com um orçamento de 8,3

bilhões de reais em 200622

.

O Programa Bolsa Família expandiu-se no país expressivamente

passando de 3,5 milhões de famílias atendidas em 2003, para cerca de 11,5

milhões de famílias até final de 2008. Considerando uma média de quatro

pessoas por família, teríamos cerca de 24% da população do país23

. Todavia,

segundo informes do próprio Ministério de Desenvolvimento Social e Combate

à Fome – MDS24

, o programa não tem como resolver todas as questões

relacionadas à pobreza. São necessárias políticas públicas interligadas e mais

efetivas em vista de melhorar as condições de vida das famílias atendidas,

como ações que gerem acesso a um nível de educação superior, atendimento

básico e especializado a serviços de saúde, saneamento e qualificação para o

mercado de trabalho e sustentabilidade de rendimento.

De acordo com as diretrizes do programa, como vimos, ele integra o

Programa Fome Zero, isto é, conjunto de mais de 30 programas

20

Isabel Noemia Junges Ruckert é economista formada pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS),

onde também obteve o título de mestre em Economia. Na PUC-RS, onde atualmente é professora, realizou o

doutorado em Serviço Social. Atua, também, como técnica da Fundação de Economia e Estatística (FEE). É uma das

autoras de As finanças municipais e os gastos sociais no Rio Grande do Sul - 1995-1999 (Porto Alegre: Fundação de

economia e estatística, 2002).

21 Instituto Humanitas Unisinos, em 30 de junho de 2009, disponível no sitio da Adital.

22 Brasil. Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Perguntas e respostas sobre o Bolsa Família.

Brasília; 2006. Disponível em: <http://www.mds.gov.br> [acessado 29, Ago, 2009].

23

Dados disponíveis em:<www.mds.gov.br|cadunico>Acesso em: 06 de janeiro de 2009.

24 Ver Relatório do Impacto dos programas e ações do MDS,

complementares dedicados a combater as causas imediatas e subjacentes da

fome e da insegurança alimentar, visando assegurar o direito humano à

alimentação adequada, segurança alimentar e nutricional, contribuindo para a

erradicação da pobreza e extrema pobreza, estabelecida de acordo com os

critérios já mencionados de insificiência de renda, e para a conquista da

cidadania pela parcela da população mais vulnerável à fome. Cidadania esta

entendida enquanto acesso primordial e igualitário aos direitos sociais

garantidos constitucionalmente, mas negados na prática com a adoção de

políticas públicas focalizadas na linha da pobreza, de natureza não universal.

Deste modo, o Programa Bolsa Família incide na forma de ajuda

financeira às famílias pobres do país, no combate à pobreza e à extrema

pobreza, visando reduzí-las, a curto e longo prazo, de modo que se possa

romper com o ciclo de reprodução intergeracional da pobreza absoluta.

Apesar do PBF ser considerado um dos principais programas de combate

à pobreza no mundo, segundo Santana, os méritos dessa iniciativa não podem

ser creditados em absoluto ao atual Governo, uma vez que:

“o Programa Bolsa Família nasceu das experiências anteriores dos

programas de distribuição de renda, assim como da tese de doutorado

de Ana Maria Medeiros Fonseca25

, defendida na Universidade de

Campinas, em 200126

“. (Sant‟ana, 2007 p. 2).

De acordo com o autor, o Programa Bolsa Família tem uma vertente

emergencial (transferência direta de renda aos beneficiários e

acompanhamento básico de saúde) e uma vertente em longo prazo (educação

infanto-juvenil), mas se não for fortalecida por outras ações, terá ainda um

resultado limitado; uma vez que a questão da pobreza no Brasil passa pelo

desemprego massivo, problemas de reconhecimento social, dificuldades de

criar e manter um ensino gratuito de qualidade, problemas de infra-estrutura

que interferem no saneamento básico e na saúde etc (id ibidem).

25

Fez graduação em Historia - UNICAMP (1981), mestrado em História Social e do Trabalho - UNICAMP (1991),

doutorado em História Social na área de família e relações de gênero - USP (2000). É pesquisadora do Núcleo de

Estudos em Políticas Públicas da UNICAMP. Coordenou o programa de garantia de renda mínima do munícipio de

São Paulo (gestão Marta Suplicy), coordenou o programa Bolsa-Familia (outubro 2003-janeiro 2004) e foi à secretária

executiva do Ministério do Desenvolvimento Social (fevereiro/novembro 2004). Analista de Políticas Sociais da Oficina

do PNUD para a América Latina e o Caribe (2005-2006). Analista de Políticas Sociais da Oficina Regional da FAO

desde 2007. Pesquisadora lincenciada do NEPP/UNICAMP. Tem atuado principalmente nos seguintes temas:

pobreza, transferencia de renda, cidadania, políticas públicas e família.

26A partir de seu trabalho sobre um conceito de família na visão de políticas públicas e o modo pelo qual, as famílias

se representam e apresentam a si mesmas, o Programa foi constituído sobre um modelo familiar mais adequado à

realidade brasileira

Com relação aos dados do programa, percebe-se, porém, que ele

beneficia 11 milhões 611 mil 680 famílias27

, sendo que cerca de 16 milhões

395 mil 854 famílias são elegíveis de acordo com o critério adotado28

. No

entanto, para as famílias terem acesso ao programa, devem está devidamente

cadastradas no sistema Cadúnico do Governo Federal, sendo que, para tanto,

devem se dirigir as secretarias municipais de assistência social, portando a

documentação exigida de toda a família. O que, na maioria das vezes gera

frustração e indignação, por muito apresentarem documentação incompleta e,

até mesmo, não a possuirem, como por exemplo, nos caso de moradores de

rua que não apresentam comprovante de residência ou CPF, RG, etc, não

apresentados por perda ou fruto. Assim como, para se manter no PBF, as

famílias necessitam cumprir certas contrapartidas, como: manter as crianças e

adolescentes em idade escolar freqüentando a escola e cumprir os cuidados

básicos em saúde, ou seja, o calendário de vacinação, para as crianças entre

0 e 6 anos, e a agenda pré e pós-natal para as gestantes e mães em

amamentação. Condicionalidades estas difíceis de serem acompanhadas em

muitos municípios, segundo o próprio MDS, por não disporem de recursos

materiais e humanos sufucientes.

É interessante lembrar que um dos grandes desafios do programa é

expandir o número de famílias atendidas, direcionando-o para grupos

especiais, como população de rua, quilombola e indígena, o que configuraria

um avanço. Todavia, se a exigência de contrapartidas tem como objetivo

incentivar a demanda pelos serviços sociais, ampliar o acesso e incentivar

expansões e melhoria na oferta, pode-se questionar que a exigência dessas

contrapartidas fere a não condicionalidade ao direito de todo cidadão de ter

acesso a condições de vida digna e a programas sociais (Silva, 2007).

Silva, alerta que os serviços sociais básicos oferecidos pela grande

maioria dos municípios brasileiros são insuficientes quantitativa e

qualitativamente para atender às necessidades das famílias beneficiárias, nos

campos da educação e saúde. Nesse sentido, pode-se dizer que o Programa

Bolsa Família é apenas uma iniciativa entre diversas outras abordagens que

constitui o Programa Fome Zero como um todo. Dentre outras iniciativas do

27

Estimativa que, de acordo com a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), contemplam os

benefícios liberados e bloqueados até o momento da geração da folha de pagamento, podendo não corresponder à

situação mais recente dos benefícios, até maio/2009.

28 Famílias com renda per capita mensal de até R$ 137,00.

Programa Fome Zero, podemos citar: o PRONAF, Alimentação Escolar, Ações

de Trabalho e Renda etc. No entanto, não se pôde negar que ele é o maior

programa de transferência de renda, nos moldes dos programas dessa

natureza, já realizado na história do país. Como também, é a maior experiência

com tais características realizada atualmente no mundo.

Todavia, de acordo com o Decreto nº 6.392, de 12 de março de 2008, que

altera o Decreto no 5.209, de 17 de setembro de 2004, que regulamenta a Lei

no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Família, a

concessão dos benefícios do programa tem caráter temporário e não gera

direito adquirido, devendo a elegibilidade das famílias, para recebimento de

tais benefícios, ser obrigatoriamente revista a cada período de dois anos29

.

Apesar de sua dimensão, ele ainda segue recebendo críticas por

especialistas e diversos setores da sociedade, principalmente da classe

política do país, todavia, ele sozinho não resolverá a questão da erradicação

da pobreza no Brasil, pois, segundo discurso oficial do governo, esta não é e

nunca foi à pretensão do programa. O Bolsa Família é apenas um dos

programas dentro da iniciativa do Fome Zero que tem por finalidade o “alívio

imediato das situações de pobreza e pobreza extrema”, visando em especial à

segurança alimentar das famílias que têm crianças e adolescentes, ao mesmo

tempo, que exige como contrapartida que as famílias assistidas sejam

acompanhadas pelos serviços públicos de saúde e que as crianças e

adolescentes estejam na escola.

Nesse sentido, sua intenção é de reforçar o acesso aos serviços

públicos que já são direitos dos cidadãos, mas não incide significativamente na

superação do estado de desigualdade social em que estas famílias se

encontram, ande os sérios índices de concentração de renda no país, nem

constitui um direito universal adquirido pela população brasileira.

29

Este aspecto, em particular, é um dos que incitam mais polêmicas. No caso, em torno da universalização versus

focalização das políticas públicas de transferência de renda.

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