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Avaliação de resultados do programa nacional de reforma agrária - Uma abordagem

multidimensional, em amostra estratificada considerando fatores de aprendizado,

maturação de investimentos, complexidades gerenciais associadas ao porte e

diferenciação ambiental.

Autores

Leonardo Melgarejo – Eng Agr Dr Eng Produção – INCRA

Luiz Fernado Fleck – Eng Agr – INCRA

César Aldrighi – Eng Agr – INCRA

Augusto Andrade Oliveira – Eng Agr – Msc e doutorando Des. Rural - INCRA

Carla de Araújo Ferreira - Eng Agr – INCRA

Savio Feitosa – Eng Agr Msc em Produção Vegetal - INCRA

Lucio Fernandes - Eng Agr – PhD Economia Rural - UFPEL

Resumo

Nos últimos 7 anos o Programa Nacional de Reforma Agrária assentou 550 mil

famílias em 44 milhões de hectares. Estas famílias, em conjunto com as demais

beneficiárias do Programa Nacional de Reforma Agrária - PNRA, receberam no último ano,

investimentos em infraestrutura que alcançaram 61 milhões de reais (valor pago; o valor

empenhado foi de R$324 milhões), incorporando programas de habitação, de apoio ao

desenvolvimento de agroindústrias, de educação rural e de assistência técnica, entre outros.

Mais recentemente, dificuldades de mapeamento frustraram expectativas associadas

à incorporação de questões especificamente relacionadas aos agricultores assentados, no

Censo Agropecuário1 de 2006.

Percebe-se, desta forma, que a ausência de dados consistentes, que levem em

consideração a diversidade dos assentamentos observados nas várias regiões do país

constitui dificuldade não superada, que compromete o entendimento da sociedade

brasileira, quanto aos resultados do programa nacional de reforma agrária.

O presente artigo discute estratégia adotada pelo INCRA, para superação desta

dificuldade. Trata-se de descrição da metodologia e da amostragem obtida para avaliação

nacional de assentamentos, em processo estratificado que organiza as famílias assentadas

em cada Estado com base em critérios comprovadamente relevantes para a obtenção dos

resultados pretendidos pelo PNRA, com margem de erro e significância estatísticas

previamente conhecidos. A avaliação contempla múltiplas dimensões relacionadas ao

processo de desenvolvimento dos indivíduos e do território. A amostragem considera

fatores de aprendizado, de diferenciação ambiental e de porte como critérios para

estratificação das possibilidades de resposta. A amostra representativa das quase 800 mil

famílias assentadas no país resultou formada por aproximadamente 16 mil respondentes

cobrindo todas as mesorregiões do IBGE onde a RA constitui política relevante.

Palavras chave: reforma agrária, amostragem estratificada, avaliação de

assentamentos, PNRA

1http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/agropecuaria/censoagro/2006/ag

ropecuario.pdf e http://www.economia.esalq.usp.br/intranet/uploadfiles/121.pdf.

2

Introdução

A política Nacional de Reforma Agrária tem no Instituto Nacional de Reforma

Agrária – INCRA2- seu principal Executor. As diretrizes estratégicas

3 estabelecidas para

sua consecução definem compromissos relacionados à criação e a implantação de

assentamentos rurais sustentáveis, cuja qualificação deverá ser buscada mediante o

estabelecimento de parcerias, bem como mediante a articulação com outros atores e com as

demais políticas públicas atinentes ao setor, de forma a contribuir com o desenvolvimento

sustentável. Acreditamos que os assentamentos sustentáveis se constituem em objetivo e

ao mesmo tempo em instrumentos para um processo de desenvolvimento territorial, cujas

características envolvem múltiplas dimensões, onde se destacam componentes de ordem

ambiental, sócio-econômica e organizacional. A relação entre o programa de reforma

agrária e o desenvolvimento rural tem sido demonstrada em diversos estudos em que pese

os resultados seletivos, por vezes contraditórios, que tem sido observado nos anos

recentes4.

É razoável supor que o sucesso do Programa Nacional de Reforma Agrária se

associe à disponibilidade de informações que permitam direcionar os instrumentos

gerenciais sob controle do Estado, com vistas à ampliação de resultados que configurem

avanços no sentido pretendido pelas diretrizes estratégicas estabelecidas pelo Instituto, bem

como à correção de tendências indesejáveis. Nesta visão, seria de esperar farta

disponibilidade de dados acompanhando a performance dos assentamentos, e que o INCRA

se constituísse na fonte mais relevante de tais informações.

Entretanto, e infelizmente, não é o que ocorre. De um lado, o INCRA não possui

tradição neste tipo de atividade. Em que pese a disponibilidade de estudos setoriais,

desenvolvidos pelo INCRA, ou com apoio do INCRA, para atender necessidades

específicas (poderiam ser citados, dentre vários exemplos, estudos sobre o perfil de

compras de produtos básicos nos assentamentos5, impactos territoriais

6 da luta pela terra

7,

sobre possibilidades de inclusão social relacionadas ao turismo rural em assentamentos8, as

expectativas em relação às políticas de desenvolvimento9, o Pronera

10 e a educação no

2 http://www.incra.gov.br/portal/

3 http://www.incra.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=424&Itemid=326

4 http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/bpsociais/bps_07/DESENV_AGRaRIO.pdf

5 http://www.cedeplar.ufmg.br/pesquisas/td/TD%20188.pdf

6

http://www.google.com.br/url?sa=t&source=web&cd=14&ved=0CCcQFjADOAo&url=http%3A%2F%2Fwww.uniara.com.br%2Fnupe

dor%2Fnupedor_2006%2Ftrabalhos%2Fsessao1%2F01_Anderson.doc&ei=dio3TKKAEMaEuAfik6WTBA&usg=AFQjCNEFPSKx3NF

NdRz_I4IKCu0kCNnUyA&sig2=UHp8zUCjaV120rnRDeedbA 7 http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0103-40142001000300018&script=sci_arttext ,

http://www.scielo.br/pdf/ea/v15n43/v15n43a18.pdf 8 http://www.cdvhs.org.br/sispub/image-data/1893/sits/files/AS%20POSSIBILIDADES%20DO%20TURISMO.pdf

9 http://www.sober.org.br/palestra/2/890.pdf

10 http://www.acaoeducativa.org/downloads/ensaio_introdutorio.pdf

3

campo11

, o acesso a créditos do PRONAF12

, entre muitos outros), ou mesmo de avaliações

regionalizadas efetuadas como suporte a relatórios de gestão13

ou a programas específicos,

de intervenção setorial, a maior parte das informações disponíveis, sobre os assentamentos,

correspondem a estudos acadêmicos ou realizados com formato e orientação acadêmica,

que não se transformam em rotinas operacionais de apoio a decisões gerenciais do INCRA.

Assim, apesar da relativa abundância de documentos produzidos por universidades,

com ou sem a participação do INCRA, seja examinando a performance dos assentamentos,

suas relações com o entorno, sua influência sobre o ambiente e as comunidades vizinhas, o

impacto territorial de sua concentração geográfica, entre outros, seus resultados tendem a

ser escassamente utilizados como instrumento para as decisões gerenciais do Instituto.

Aparentemente isto ocorre por várias razões, entre as quais talvez se destaque o fato de que,

na maior das vezes, os documentos gerados por estes estudos constituem análises

construídas com linguagem hermética, focadas sobre dimensões isoladas, ou sobre regiões

ou mesmo sobre assentamentos singulares, resultado de difícil compreensão pelos agentes

de campo e de escassa utilidade para uma interpretação global, na linha demandada pelos

gestores do sistema. Este não é um comportamento exclusivo, pois o gestor de política

tende a não se orientar por resultados pregressos, dado a diferença de tempo (“timing”)

entre a análise dos resultados de um política implementada e a necessidade de

implementação de políticas subseqüentes, o que justifica a demanda por indicadores de

monitoramento (Booth & Lucas, 2002).

Existem também abordagens de natureza multidimensional, integrando elementos

de natureza qualitativa e quantitativa, desenvolvidos com apoio do INCRA14

, que geram

indicadores sintéticos com grande potencial de utilização na implementação de políticas

regionalizadas. Entretanto, mesmo estes estudos tendem a ser de natureza complexa, de

difícil tradução para os atores em contato direto com a realidade de campo e de escassa

apropriação pelos gestores estabelecidos nos diferentes níveis de decisão hierárquica que

compõem a realidade do INCRA. Ademais, defrontam-se ainda com a quase

impossibilidade de adaptação para formatos locais, de uma política de âmbito nacional, cuja

racionalidade e rigidez dificultam intervenções, construídas em função das características

regionais15

.

11

http://www.webartigos.com/articles/41394/1/PRONERA-E-OS-DESAFIOS-DA-EDUCACAO-DO-

CAMPO-/pagina1.html 12

http://www.sober.org.br/palestra/9/687.pdf 13

http://www.google.com.br/url?sa=t&source=web&cd=1&ved=0CBgQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.incra.gov.br%2

Fportal%2Findex.php%3Foption%3Dcom_docman%26task%3Ddoc_download%26gid%3D627%26Itemid%3D142&ei=

Azc3TPubA4yQuAfw3byXBA&usg=AFQjCNEJWx9zN5Xp4vk8og06F7fTw69Z3Q&sig2=64W7CMfvnLtqzUxqKGTn

OQ 14

Ver, por exemplo, Sparoveck, 2003; Fernandes et al 2007; Melgarejo, 2000 entre outros. 15

Na medida que orientações de abrangência nacional não contemplam particularidades regionais, estudos

evidenciando estas particularidades acabam revelando a necessidade de adaptação das grandes linhas às

condições locais, porém não reúnem energia suficiente para a flexibilização daquelas condicionantes

4

Talvez como exceções recentes16

mereçam ser destacados os estudos de Sparoveck

(2003) e Leite et al. (2004), que procuraram descrever a realidade dos assentamentos do

Brasil, seja adotando um mesmo critério para o conjunto dos assentamentos do país

(Sparoveck, 2003), seja descrevendo particularidades de áreas de concentração de

assentamento, em suas relações com o entorno (Leite et al., 2004) e oferecendo resultados

que poderiam ser utilizados como elementos orientadores das decisões e políticas de

governo, para o setor. Poderiam, neste sentido, constituir espécie de marco zero,

estimulando projetos de intervenção, que uma vez seguidos de novos estudos,

possivelmente delineariam curvas de tendência capazes de iluminar relações de impacto e

“trade-offs” entre os esforços governamentais e as mudanças observadas na realidade.

Porém, não sendo este o objetivo daqueles estudos, inexistindo uma relação direta entre sua

consecução e as atividades desenvolvidas pelo INCRA e, adicionalmente, tendo em vista as

já mencionadas dificuldades de tradução entre os universos acadêmico e operacional, esta

perspectiva não se consolidou.

Muito resumidamente, e recomendando com ênfase a leitura daqueles trabalhos, nos

limitaremos aqui a mencioná-los. O estudo17

de Leite et al. (2004) avalia a situação de 15

mil famílias estabelecidas em 39 municípios distribuídos em 6 regiões de concentração

destes projetos. Examina e descreve o mundo social dos assentados, sua produção e

impactos na economia regional, o acesso à tecnologias e créditos e as potencialidades de

geração de renda e seus impactos na condição de vida, oferecendo quadro de grande

riqueza conceitual que permite boa compreensão do contexto e da inserção das famílias

assentadas na dinâmica dos territórios em questão. As informações foram obtidas com base

em amostragem interna àquelas manchas, não representando a totalidade das regiões

abrangidas e muito menos a realidade nacional.

Já o estudo de Sparoveck (2003) entrevistou 14.414 pessoas em 4.330

assentamentos criados entre 1985 e 2001, distribuídos em todos os Estados do Brasil.

Constituindo-se –aparentemente- no mais importante dos estudos desta natureza, ao longo

da história do INCRA, gerou vasta e importante massa de dados, incluindo elementos de

natureza qualitativa e quantitativa18

. Estes elementos, bem como o esforço para o

estabelecimento de indicadores agregados, envolvendo informações originais, em escala

nacional, são merecedores de admiração. Entretanto, ao adotar critérios subjetivos para a

definição de fatores de ponderação, foi bastante criticado (a escolha de pesos distintos

levaria a resultados igualmente válidos? Que razões determinaram a adoção destes pesos?),

16

Anteriormente haviam sido publicados pelo menos dois grandes estudos de âmbito nacional (UNB, 1997 e

Guanzirolli et al., 1999 e Guanzirolli et al, 2001, examinando o censo coordenado pela UNB). Em que pese

sua importância e influência, que ainda hoje se manifesta, não pretendiam embasar avaliações de âmbito

multidimensional, e não geraram índices ou indicadores compostos. Por este motivo, não se enquadram na

linha de exposição defendida neste documento e não serão detalhados neste ponto. Entretanto, constituem

clássicos cuja leitura é imprescindível para compreensão da problemática em pauta.. 17

http://www.editoraunesp.com.br/titulo_view.asp?IDT=657 18

http://www.google.com.br/url?sa=t&source=web&cd=1&ved=0CBUQhgIwAA&url=http%3A%2F%2Fwww.incra.gov.b

r%2Fportal%2Findex.php%3Foption%3Dcom_docman%26task%3Ddoc_download%26gid%3D444%26Itemid%3D143

&ei=XEE3TIKUMYmSuAe7ntG2CQ&usg=AFQjCNGbhe5EcRmP3R5Tf6DXqBS_NBpLCg&sig2=olILfT5azcwGTCM

X0YpY4g

5

o que acabou levando a resistências que, em certo sentido, limitam a utilização de seus

resultados.

Internamente ao INCRA acredita-se que, como regra, os estudos acadêmicos

tendem a ser criticados em função de suas abordagens setoriais, ênfase ao econômico, e

restrições decorrentes de dificuldades interpretativas. Assim, em que pese sua profusão nos

meios universitários, os agentes do INCRA se ressentem da carência de dados para

orientação de suas decisões gerenciais, o que nos últimos anos tem estimulado a

emergência de algumas iniciativas que podem ser apresentadas como precursoras do

presente estudo. Dentre elas destacam-se a avaliação do PAC e a avaliação de ATES,

iniciada em 2008, que evolui para a Pesquisa sobre Qualidade de Vida, Produção e Renda

nos Assentamentos (Portaria INCRA/P/ n.72 publicado no DOU 25 de fevereiro de 2010)

objeto deste texto, entre outros (ver por exemplo Melgarejo, 2003 e Fernandes et al., 2007 19

). A descrição da metodologia utilizada para a construção da amostra a ser avaliada

naquela pesquisa, sua resultante primária e algumas possibilidades associadas são o objeto

deste artigo.

Os dados encontram-se em fase de processamento de maneira que sua discussão não

é possível, neste momento. Oportunamente serão publicados estudos analíticos, serão

recomendadas, implementadas e avaliadas linhas de intervenção com vistas a ampliar a

eficácia das ações do INCRA, de forma coerente com suas diretrizes institucionais.

Pressupostos

A escassez de informações sobre o desenvolvimento dos assentamentos exige o

estabelecimento de coleta de dados cobrindo a realidade nacional. O custo proibitivo de

avaliações censitárias estabelece a necessidade de levantamentos amostrais. A estrutura

hierárquica do INCRA exige amostras representativas da situação observada em cada

superintendência. A divisão política nacional, por estados, não corresponde exatamente à

divisão do INCRA, por Superintendências Regionais - SR (os Estados do Pará e

Pernambuco possuem respectivamente três e duas SRs). Portanto, se faz necessária uma

amostragem com representatividade estatística e margem de erro controlado, construída de

forma a suportar decisões gerenciais em âmbito de Superintendência, de Estado e para o

conjunto do Território Nacional. Idealmente, se faz claro que a coleta de informações deve

ser incorporada às rotinas do INCRA, havendo que capacitar e responsabilizar o quadro de

servidores, para com o estabelecimento de um processo de caráter permanente, ligando a

coleta e a interpretação dos dados à execução do PNRA, em todas as unidades

administrativas.

Diante deste quadro, e examinando a bibliografia disponível, constatou-se que, a par

das dificuldades já mencionadas, acredita-se que existe uma perspectiva dominante, entre

os operadores do INCRA, de que a heterogeneidade dos assentamentos de reforma agrária

impede a construção de avaliações consistentes (dos resultados do PNRA), a partir de

amostras estabelecidas com base num pressuposto genérico de equivalência, como se o

19

http://www.ecoeco.org.br/conteudo/publicacoes/encontros/vii_en/mesa2/trabalhos/indicadores_de_desenvolvi

mento.pdf

6

universo de famílias assentadas não se mostrasse fortemente marcado por diferenciações

internas. Esta circunstância se constitui num dos motivos por trás de algumas restrições

reiteradamente apresentadas a trabalhos como os de Sparoveck, 2004, UNB, 1997;

Guanzirolli et al., 1999 , entre outros.

Também acredita-se que entre os elementos de diferenciação com impacto mais

relevante sobre as possibilidades de sucesso das famílias assentadas, e portanto sobre os

avanços alcançados pelo conjunto dos assentamentos, no sentido dos objetivos estratégicos

do INCRA, destacam-se características dependentes (1) do ambiente, (2) dos aportes de

investimentos externos, (3) das relações estabelecidas entre as famílias assentadas e o meio

que as cerca e, naturalmente, (4) das famílias em si.

De uma maneira simplificada, é possível descrever estas relações de dependência

como segue.

(1) As relações entre a performance dos assentamentos e o ambiente onde eles se

estabelecem são discutidas em vários estudos (ver por exemplo Leite et al., 2004;

Guanzirolli et al, 2001). Envolvem as condições do local onde os assentamentos são

constituídos, da infraestrutura e do capital sociais historicamente constituídos, das

possibilidades de mercado e outros fatores determinantes de zoneamentos do tipo realizado

pelo IBGE, na definição de suas macro, meso e microrregiões. È inequívoco o fato de que

são distintas as possibilidades e a celeridade com que condições satisfatórias de vida são

alcançadas por assentamentos estabelecidos em condições polares, desde as perspectivas

ambientais. Optou-se por utilizar a estratificação do IBGE para dar conta destes elementos

de diferenciação, em âmbito de mesorregiões internas a cada Estado e Superintendência

Regional do INCRA.

(2) As relações entre a performance dos assentamentos e os aportes e investimentos

que eles recebem, decorrentes de atores externos. Envolvendo notadamente os

investimentos realizados pelo INCRA e outros atores, esta condicionante associa-se à

evolução das políticas públicas ofertadas para as famílias assentadas, bem como ao tempo

de exposição destas famílias, àquelas políticas, a que se somam aportes e influências

exercidas por outros atores que, de uma forma geral, também se mostram positivamente

relacionadas ao tempo de vida dos assentamentos. Uma vez que os créditos aplicados e a

infraestrutura constituída nos assentamentos tendem a ser cumulativos, podem ser

interpretados como uma função do tempo, afetada pela condição espacial. Estando a

condição espacial coberta da maneira descrita em (1), optou-se por utilizar a estratificação

dos assentamentos, com base no tempo de vida, para dar conta dos impactos deste fator de

diferenciação.

(3) As relações entre a performance dos assentamentos e as ligações estabelecidas

pelas famílias, entre si e com o ambiente que as cerca envolvem relações grupais

dependentes de elementos de articulação interna e externa. Esta condicionante tende a se

confundir, ao menos parcialmente, com os itens referidos anteriormente. Entretanto,

envolve uma peculiaridade claramente percebida por todos aqueles que acompanham o

tema: o porte dos assentamentos interfere nos impactos daquelas variáveis, afetando as

possibilidades de aproveitamento das sinergias internas, mediadas pelas formas de

articulação constituídas pelas famílias, entre si e com o entorno. Como exemplo pode ser

lembrado que assentamentos com menos de 50 famílias apresentam menores dificuldades

7

de articulação interna do que assentamentos com centenas de famílias, e que assentamentos

com centenas de famílias implicam em maiores volumes de recursos externos, impactando

mais fortemente sobre a economia local. Sabidamente, estas dificuldades são

potencializadoras de atritos que -no limite- estimulam o surgimento de facções e grupos

antagônicos, levando a relações internas com escasso grau de interações de reciprocidade

positivas (Freire, 200620

). Em outras palavras, adotamos como hipótese que o porte dos

assentamentos, caracterizado pelo número de famílias estabelecidas em determinado

projeto, tende a impactar sobre as possibilidades de estabelecimento de projetos comuns,

alimentando dissidências e estimulando sinergias negativas, contrárias à cooperação, com

impactos sobre a produtividade global dos recursos e, portanto, sobre o desenvolvimento do

conjunto das famílias estabelecidas em determinado projeto. Para dar conta destes impactos

optou-se por estratificar os assentamentos de cada mesorregião, para cada faixa etária, em

grupos de tamanho. Como critério de tamanho foi adotado o número de famílias,

constituindo classes formadas por assentamentos com: (1) Até 50 famílias; (2) 51 a 100

famílias; (3) 101 A 200 famílias; (4) 201 a 500 famílias e (5) mais de 500 famílias.

(4) As relações entre a performance dos assentamentos e o perfil das famílias

assentadas. Trata-se, fundamentalmente, de curvas de apropriação e domínio de

conhecimento prévio a respeito das possibilidades do ambiente, do domínio das técnicas

mais adequadas às condições de solo e clima (Fernandes & Woodhouse, 2008) e outras

características associadas ao elemento humano, envolvendo efeitos de aprendizagem

claramente dependentes de relações entre o acesso a conhecimentos e a oportunidade de

exercício para apropriação destes conhecimentos. Neste caso, como em toda função de

aprendizado, o tempo exerce papel decisivo. Por este motivo, optou-se por utilizar uma

estratificação temporal dos assentamentos. Foram constituídos três grupos, a saber: (1)

assentamentos formados (dada da criação do Projeto de Assentamento) entre 1985 e 1994;

(2) assentamentos formados entre 1995 e 2004, e (3) assentamentos formados entre 2005 e

2008. Objetivamente, foram descartados os assentamentos criados anteriormente à Nova

República, assim como aqueles constituídos em período muito recente, ainda sem os

investimentos iniciais. Também foram separados assentamentos criados a partir do I e II

PNRA.

Possivelmente, em função da consciência de que estes e outros aspectos

condicionantes da realidade vivenciada pelas famílias devem ser levados em conta, na

avaliação dos resultados obtidos pelos assentamentos, justifica-se a escassa aceitação, pelos

operadores do INCRA, dos resultados obtidos em pesquisas tradicionais, que não os

levaram em conta. É possível afirmar que, na interpretação dos agentes de governo

instalados no INCRA, qualquer avaliação de assentamentos disseminados pelo Brasil que

desconsidere fatores de estratificação no momento de composição da amostra, tende a

apresentar resultados de escassa confiabilidade.

Com esta convicção, o INCRA definiu a necessidade de realizar pesquisa amostral

sobre a performance e a qualidade de vida dos assentamentos estabelecidos em todo o país,

cujos resultados deveriam servir de instrumento para decisões gerenciais com vistas à

avanços no sentido da consecução de suas diretrizes estratégicas. Definiu também que, em

que pese à inexperiência do Instituto, em trabalhos desta natureza, a pesquisa deveria ser

20

http://www.bibliotecadigital.ufrgs.br/da.php?nrb=000563956&loc=2006&l=7e891c517c6550fc

8

realizada pelo corpo funcional, de maneira a construir capacitações internas que

permitissem seu enraizamento entre as rotinas institucionais. Como suporte externo, foi

buscada orientação junto à UFGRS, no seu Programa de Pós Graduação em

Desenvolvimento rural, e junto à UFPel, no seu Departamento de Ciências Sociais

Agrárias.

Tomadas estas decisões, foram estabelecidos os critérios para a constituição da

amostra, apresentados a seguir na forma de metodologia de pesquisa.

Metodologia

1 – Definiu-se que a avaliação seria regionalizada, realizada de forma independente em

cada uma das Superintendências Regionais do INCRA, totalizadas por Estado, levando em

conta as meso-regiões do IBGE e respeitando suas proporcionalidades, na composição da

amostra nacional.

2 – Em cada Estado, os assentamentos foram organizados em grupos espacialmente

definidos, a partir das mesorregiões econômicas do IBGE. Portanto, o critério adotado para

estratificação dos impactos ambientais, sobre as possibilidades de sucesso dos

assentamentos, foi aquele utilizado pelo IBGE, para a constituição de suas mesorregiões.

3 – Em cada Estado, os assentamentos foram estratificados com base em seu tempo de vida,

considerando 3 categorias, a saber: (1) assentamentos constituídos entre 1985 e 1994; (2)

assentamentos constituídos entre 1995 e 2004 e (3) assentamentos constituídos entre 1995 e

2008. Foram descartados, portanto, todos os assentamentos constituídos anteriormente ao I

PNRA, bem como todos aqueles constituídos a partir de 2009 (inclusive). Portanto, o

critério adotado para estratificação de impactos associados a variáveis dependentes do

tempo de aprendizado, bem como do efeito cumulativo dos investimentos, foi o tempo de

vida das famílias, no assentamento.

4 – Foi calculado o número de famílias a serem entrevistadas em cada grupo etário, para

obter informações sobre o conjunto de famílias naquela categoria, considerando uma

margem de erro de 3% e um nível de significância de 95%.

5 – O número de famílias a ser entrevistado em cada meso-região, para cada grupo etário,

foi estratificado proporcionalmente ao número de famílias estabelecidas em assentamentos

de diferente tamanhos, sendo estes estratificados com base no número de famílias.

Em outras palavras, foram estabelecidos 5 estratos de tamanho, a saber:

1 – Assentamentos com até 50 famílias

2 – Assentamentos com 51 a 100 famílias

3 – Assentamentos com 101 a 200 famílias

4 – Assentamentos com 201 e 500 famílias

5 – Assentamento com mais de 501 famílias

A mostra a ser aplicada em cada meso região foi dividida respeitando a

proporcionalidade das famílias estabelecidas nos assentamentos de cada estrato. Dentro

9

destes estratos realizou-se sorteio aleatório, sem repetição, para as famílias a serem

entrevistadas.

Utilizou-se, como base de pesquisa, a relação de beneficiários assumidos como

regulares, pelo INCRA para compor a amostra. Perceba-se que foram sorteados os

assentamentos a serem entrevistados, dentro de cada categoria de tamanho, em cada

mesorregião, e que, dentro do assentamento sorteado, foi realizado novo sorteio para

identificar as famílias a serem entrevistadas.

Estabeleceu-se regra fixa para substituição de famílias não encontradas, e sistema de

registro para compilação dos motivos da substituição (desistência, não localização, novo

ocupante do lote, recusa de responder ao questionário, etc). Casos omissos foram resolvidos

por coordenação nacional, nomeada pelo Presidente do INCRA.

Observações: Como elementos incorporadores de erro, nestes critérios, estão presentes:

1 - O índice de desistência (famílias “novas”, incorporadas por qualquer motivo, a

assentamentos “antigos”, são interpretadas como famílias “antigas”). Uma das dificuldades

envolvendo a avaliação dos assentamentos está exatamente na rotatividade das famílias (as

trocas de titularidade de lotes, entre assentamentos, as desistências e mesmo a sucessão

entre familiares são pouco conhecidas pelo INCRA, esta pesquisa deverá fornecer

informações para correção deste viés, em edições posteriores). De toda forma, em que pese

a complexidade de identificação e correção deste problema, cabe considerar que a maior

parte dos investimentos beneficia o lote, e que o aprendizado é algo que afeta o conjunto

das famílias. Neste sentido, uma família “nova” em assentamentos “antigos” se beneficia

dos laços estabelecidos pelas demais famílias, utiliza os investimentos coletivos já

constituídos e assim por diante.

2 – Embora as famílias sejam avaliadas de forma individual, o critério de amostragem

envolveu o sorteio de assentamentos, e, dentro destes, o sorteio de famílias. Assim, o

critério de amostragem se baseia nos assentamento, pressupondo uma certa uniformidade

entre as famílias de um determinado assentamento, que se distinguiriam das famílias de

outro assentamento em função do tempo de constituição e do local onde foi constituído.

Trata-se de pressuposto forte, que minimiza diferenciações internas. Entretanto, a situação

média e portanto a situação global de assentamentos estabelecidos em condições similares,

tende a apresentar menor dispersão do que aquelas observadas entre assentamentos

estabelecidos em situações polares, como bem demonstram vários estudos já referidos neste

documento (Leite et al,. 2004, entre outros)

3 – Foi utilizado questionário preparado pelos agentes do INCRA, reunidos em trinta

seminários constituídos especificamente para esta finalidade, e posteriormente

sistematizados por equipe representativa das várias regiões e áreas de ação. O documento

final foi aprovado em seminário específico, pela coletividade da instituição, e referendado

pela presidência do INCRA.

O cálculo do número de famílias a ser entrevistado em cada grupo de assentamentos

estratificados a partir do tempo de constituição foi realizado com base na proporção de

famílias observadas em cada grupo etário, de cada estado, utilizando a seguinte fórmula:

10

Onde:

n = Número de indivíduos na amostra

Z

p = Proporção populacional de indivíduos que pertence a categoria que estamos interessados em

estudar.

q = Proporção populacional de indivíduos que NÃO pertence à categoria que estamos interessados

em estudar (q = 1 – p).

E = Margem de erro ou ERRO MÁXIMO DE ESTIMATIVA. Identifica a diferença máxima entre a

PROPORÇÃO AMOSTRAL e a verdadeira PROPORÇÃO POPULACIONAL (p).

Assim, a metodologia utilizou o tempo como critério fundamental, seguido pelo

local onde o assentamento foi estabelecido, e pelo número de famílias dele participantes.

Resultou em estratificação bastante detalhada (dependente do número de meso-regiões),

que permite ampla cobertura do universo sob análise. Como decorrência, foram aplicados

16.112 questionários, que levarão a informações que, por sua vez, permitirão interpretar a

realidade dos assentamentos, considerando o impacto de fatores como o ambiente, o efeito

do aprendizado e do acúmulo de investimentos, bem como possíveis deseconomias de

escala associadas ao porte, sobre a performance das famílias assentadas nos diferentes

estados, para todas as macrorregiões do país.

Os resultados

Uma vez que se trata de trabalho em fase inicial, os resultados obtidos consistem

essencialmente no estabelecimento de cultura interna valorizando a obtenção de dados

gerenciais com capacidade de apoiar processos decisórios e orientar políticas institucionais.

Adicionalmente, como instrumento para avaliação dos Projetos de Assentamento (PA) foi

obtida amostra estratificada em três categorias constituídas em função da época de criação

dos PA, levando em conta, ainda, as mesorregiões onde os mesmos foram estabelecidos e

seu porte (com base no número de famílias). A amostra resultante envolve aplicação de

16.019 questionários, cobrindo 1.161 projetos de Assentamento (PA), distribuídos nas 30

Superintendências regionais do INCRA, distribuídos conforme o quadro 1, a seguir.

11

Quadro 1 – Síntese da Amostragem

SR Nº. PAs da Pesquisa Nº Questionários a aplicar

SR/01 - PA 36 449

SR/02 - CE 51 533

SR/03 - PE 37 577

SR/04 - GO 42 536

SR/05 - BA 66 552

SR/06 - MG 56 588

SR/07 - RJ 36 689

SR/08 - SP 64 584

SR/09 - PR 64 461

SR/10 - SC 41 617

SR/11 - RS 51 456

SR/12 - MA 62 481

SR/13 - MT 60 406

SR/14 - AC 24 515

SR/15 - AM 35 600

SR/16 - MS 46 638

SR/17 - RO 20 553

SR/18 - PB 33 410

SR/19 - RN 36 489

SR/20 - ES 32 503

SR/21 - AP 15 509

SR/22 - AL 28 605

SR/23 - SE 32 556

SR/24 - PI 45 564

SR/25 - RR 15 473

SR/26 - TO 26 544

SR/27 - MBA 24 571

SR/28 - DF 30 435

SR/29 - MSF 34 551

SR/30 - STM 20 574

TOTAL 1.161 16.019

Adotando como exemplo o caso particular da SR 17 (Rondônia), que possui apenas

duas mesorregiões. Aplicação da fórmula resultou na identificação de uma amostra com

553 questionários, a serem aplicados nos três grupos etários, 241 questionários nos PA

criados entre 1985 e 1994; 257 questionários nos PA criados entre 1995 e 2004, e 55

questionários nos PA criados entre 2005 e 2008.

12

Respeitando a proporcionalidade das famílias assentadas em cada uma das

mesorregiões, 318 questionários foram aplicados na meso Leste Rondoniense, e 235 na

meso Madeira Guaporé. Internamente a cada uma das mesorregiões, respeitando a

proporcionalidade dos estratos de tamanho, os questionários foram distribuídos como

descrito nos Quadros 2 e 3.

Quadro 2 – Distribuição da Amostra, por mesorregião e porte dos PAs.

Amostra SR 17 – Rondônia

DETERMINAÇÃO DA AMOSTRA POR MESORREGIÃO

Mesorregião GERAL 85-94 95 - 2004 2005- 2008 total

Leste

Rond

onie

nse

até 50 0 7 8 15

de 51 a 100 7 14 4 25

101 a 200 18 26 0 44

201 a 500 97 27 0 124

mais de 500 49 61 0 110

Total 171 135 12 318

Mesorregião GERAL 85-94 95 - 2004 2005- 2008 total

Made

ira G

uaporé

até 50 0 1 6 7

de 51 a 100 0 16 11 27

101 a 200 0 40 8 48

201 a 500 0 65 0 65

mais de 500 70 0 18 88

Total 70 122 43 235

Quadro 3 – Distribuição da Amostra – Quadro Síntese, Rondônia

Amostra SR 17 – Rondônia

85-94 95 - 2004 2005- 2008 Total

SR

-17/R

O

Nº de entrevistados 241 257 55 553

até 50 0 8 14 22

de 51 a 100 7 30 15 52

101 a 200 18 66 8 92

201 a 500 97 92 0 189

mais de 500 119 61 18 198

Total 241 257 55 553

Os assentamentos a serem entrevistados em cada categoria foram sorteados, assim

como as famílias a serem entrevistadas o foram, dentro de cada assentamento.

13

Para ilustração, considere que a distribuição de famílias assentadas, nas

mesorregiões do Estado de Rondônia, apresenta-se da forma descrita nos quadros 4, 5 e 6, a

seguir.

Quadro 4 – Distribuição de famílias assentadas na mesorregião Leste Rondoniense, RO.

Mesorregião 85 a 94 95 a 2004 2005 a 2008 Total de Famílias

Leste

Rond

onie

nse

16

.46

1

até 50 12 480 248 740

de 51 a 100 261 1021 127 1409

101 a 200 647 1877 0 2524

201 a 500 3549 1948 0 5497

mais de 500 1791 4500 0 6291

Total 6260 9826 375 16461

Quadro 5 – Distribuição de famílias assentadas na mesorregião Madeira Guaporé, RO.

Mesorregião 85 a 94 95 a 2004 2005 a 2008 Total de Famílias

Made

ira G

uaporé

12

.78

4

até 50 0 52 168 220

de 51 a 100 0 1182 301 1483

101 a 200 0 2965 245 3210

201 a 500 0 4793 0 4793

mais de 500 2558 0 520 3078

Total 2558 8992 1234 12784

Quadro 6 – Distribuição de famílias assentadas no Estado de Rondônia.

SR 17 – RO Nº de famílias

GERAL 85-94 95 - 2004 2005- 2008 Total

até 50 12 532 416 960

de 51 a 100 261 2203 428 2892

101 a 200 647 4842 245 5734

201 a 500 3549 6741 0 10290

mais de 500 4349 4500 520 9369

Total 8818 18818 1609 29245

Circunstâncias similares foram estabelecidas para todas as famílias assentadas em

todas as Mesorregiões com PAs.

Considerações finais

Conforme mencionado nas secções anteriores, este artigo apresenta um esforço em

andamento, para a construção de uma sistemática de acompanhamento e avaliação dos

resultados alcançados pelos trabalhos do INCRA, com vistas ao desenvolvimento de

famílias estabelecidas em Projetos de Assentamento de Reforma Agrária.

14

A amostra resultante permitirá obtenção de informações inéditas que, supõe-se,

impactarão sobre processos gerenciais conduzidos pelo INCRA, qualificando suas

intervenções e assegurando maior aderência entre as diretrizes estratégicas e os resultados

alcançados nos diferentes ambientes.

Como hipóteses, considera-se que as análises demonstrarão diferenciações para os

estratos de tamanho e para as mesorregiões polares, contribuindo para a construção de

políticas diferenciadas. Considera-se, como hipótese adicional, que a universalização dos

investimentos oportunizada ao longo dos últimos 8 anos tenderão a homogeneizar os

resultados para assentamentos criados anteriormente a 2004, e que estes últimos, em vista

do reduzido tempo de maturação, tenderão a apresentar menores avanços, nas várias

dimensões do desenvolvimento a serem consideradas nas análises.

Estas, por sua vez, tendem a ser desenvolvidas a partir da segunda metade do

segundo semestre deste ano, servindo com subsídio para a elaboração do III PNRA.

Espera-se, ainda, que o processo de avaliação venha a constituir rotina institucional,

em periodicidade a ser estabelecida, de forma a que se possa monitorar tendências e

relações de trade-off, entre esforços e resultados, no âmbito da política nacional de reforma

agrária.

Referências Bibliográficas

BOOTH, D.; LUCAS, H. Good practice in the development of PRSP indicators and

monitoring systems. Working paper 172, Overseas Development Institute, London, 2002.

FERNANDES, L. A.; WOODHOUSE, P. Family Farm Sustainability in Southern Brazil.

An application of agri-environmental indicators. Ecological Economics, Vol. 66, Nos

. 2-3,

p. 243-257, 2008.

GUANZIROLLI, C. (Coord) Principais fatores que afetam o desenvolvimento dos

assentamentos de reforma agrária no Brasil. Brasília: INCRA/FAO, 1999. 62 p (Projeto

de Cooperação Técnica INCRA/FAO, 4).

GUANZIROLLI, C.; ROMEIRO, A.; BUAINAIN, A. M.; DI SABBATO, A.;

BITTENCOURT, G. Agricultura Familiar e Reforma Agrária no Século XXI. Rio de

Janeiro: Garamond, 2001. 288p

LEITE, S.; HEREDIA, B.; MEDEIROS, L.; PALMEIRA, M.; CINTRÃO, R. Impactos

dos Assentamentos: um estudo sobre o meio rural brasileiro. Brasília: IICA: NEAD;

São Paulo: UNESP, 329 p., (Estudos NEAD n. 6). 2004.

MELGAREJO, L. Desempenho, eficiência multidimensional e previsão de possibilidade de

sucesso em assentamentos de reforma agrária, no Rio Grande do Sul. 2000.2 v. Tese

(Doutorado em Engenharia de Produção) - Centro Tecnológico, Programa de pós-graduação em

Engenharia de Produção, Florianópolis - Santa Catarina.

15

MELGAREJO, L. Uma metodologia para a avaliação e previsão de perfomance em assentamentos

de reforma agrária. In: Anais do VI CONGRESO LATINOAMERICANO DE SOCIOLOGÍA

RURAL -"Sustentabilidad y Democratización de las Sociedades Rurales Latinoamericanas" –

GT 25 – Aspectos Metodologicos e Teoricos de la Sociologia de los Procesos Socilaes Agrarios.

Universidad Federal de Río Grande del Sur, 2003. www.alasru2002.hpg.ig.com.br

MELLO, P. F. Evasão e rotatividade em assentamentos rurais no Rio Grande do Sul. 2006.

226f. (http://www.bibliotecadigital.ufrgs.br/da.php?nrb=000563956&loc=2006&l=7e891c517c6550fc)

download

SCHMIDT, B. V.; MARINHO, D. N. C.; ROSA, S. L. C. (Orgs), Os Assentamentos de

reforma Agrária no Brasil. Brasília, Editora da UNB, 1998, 306 p.

SPAROVECK, G. A qualidade dos assentamentos da reforma agrária brasileira. São

Paulo: páginas & letras, 2003

UNB. Centro de pesquisas de opinião pública. I Censo da Reforma Agrária do Brasil.

Relatório Final. Brasília, DF, 1997.

16

Anexos

ANEXO 1 – As Diretrizes Estratégicas do INCRA

Primeira Diretriz - O INCRA implementará a Reforma Agrária promovendo a

democratização do acesso à terra através da criação e implantação de assentamentos rurais

sustentáveis, da regularização fundiária de terras públicas e gerenciará a estrutura fundiária

do país, contribuindo para o desenvolvimento sustentável, para a desconcentração da

estrutura fundiária, para a redução da violência e da pobreza no campo e promoção de

igualdade.

Segunda Diretriz - O INCRA Implementará a Reforma Agrária de forma participativa

reafirmando os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e

eficiência, contribuindo para o fortalecimento das parcerias e da sociedade civil organizada.

Terceira Diretriz - O INCRA implementará a reforma agrária de forma a fiscalizar a

função social dos imóveis rurais, contribuindo para a capacitação dos(as) assentados(as), o

fomento da produção agro-ecológica de alimentos e a inserção nas cadeias produtivas.

Quarta Diretriz - O INCRA implementará a reforma agrária buscando a qualificação dos

assentamentos rurais, mediante o licenciamento ambiental, o acesso a infra-estrutura básica,

o crédito e a assessoria técnica e social e a articulação com as demais políticas públicas, em

especial a educação, saúde, cultura e esportes, contribuindo para o cumprimento das

legislações ambiental e trabalhista e para a promoção da paz no campo.

Quinta Diretriz - O INCRA implementará a Reforma Agrária pela destinação das terras

públicas, demarcação e titulação das terras ocupadas por comunidades tradicionais e

quilombolas e gerenciará a estrutura fundiária nacional pelo conhecimento da malha

fundiária mediante o cadastramento e certificação dos imóveis rurais, contribuindo para as

políticas de inclusão social e desenvolvimento sustentável.

Fonte: http://www.incra.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=424&Itemid=326

17

Anexo 2 – Representatividade Regional e Nacional das diferentes SRs, Estratificação

da Amostra e Tabela de Ponderações

SR 1985-1994 1995-2004 2005-2008 TOTAL Peso SR/Região Peso SR/Brasil

01/BLM Nº Famílias 6.223 12.852 52.809 71.884 0,2255 0,0896

Proporção 0,0866 0,1788 0,7346 1

-

14/AC Nº Famílias 3051 14608 3690 21.349 0,0670 0,0266

Proporção 0,1429 0,6842 0,1728 1

-

15/AM Nº Famílias 8671 6688 22515 37.874 0,1188 0,0472

Proporção 0,2289 0,1766 0,5945 1

-

17/RO Nº Famílias 8818 18818 1609 29.245 0,0917 0,0365

Proporção 0,3015 0,6435 0,0550 1

-

21/AP Nº Famílias 1323 8411 2579 12.313 0,0386 0,0154

Proporção 0,1074 0,6831 0,2095 1

-

25/RR Nº Famílias 1378 7742 2572 11.692 0,0367 0,0146

Proporção 0,1179 0,6622 0,2200 1

-

26/TO Nº Famílias 4146 13791 4579 22.516 0,0706 0,0281

Proporção 0,1841 0,6125 0,2034 1

-

27/MBA Nº Famílias 18091 41220 7757 67.068 0,2104 0,0836

Proporção 0,2697 0,6146 0,1157 1

-

30/STM Nº Famílias 1902 21999 20983 44.884 0,1408 0,0560

Proporção 0,0424 0,4901 0,4675 1

318.825 1,0 0,3975

NORTE

TOTAL REGIÃO

18

02/CE Nº Famílias 4769 13343 2120 20.232 0,0703 0,0252

Proporção 0,2357 0,6595 0,1048 1

-

03/PE Nº Famílias 1.330 11.363 7.483 20.176 0,0701 0,0252

Proporção 6,59% 56,32% 37,09% 100,00%

-

05/BA Nº Famílias 5997 25411 7923 39.331 0,1367 0,0490

Proporção 0,1525 0,6461 0,2014 1

-

12/MA Nº Famílias 13636 82289 19443 115.368 0,4010 0,1438

Proporção 0,1182 0,7133 0,1685 1

-

18/PB Nº Famílias 1471 10288 1657 13.416 0,0466 0,0167

Proporção 0,1096 0,7668 0,1235 1

-

19/RN Nº Famílias 2379 13754 3412 19.545 0,0679 0,0244

Proporção 0,1217 0,7037 0,1746 1

-

22/AL Nº Famílias 872 5292 5084 11.248 0,0391 0,0140

Proporção 0,0775 0,4705 0,4520 1

-

23/SE Nº Famílias 911 5147 2000 8.058 0,0280 0,0100

Proporção 0,1131 0,6387 0,2482 1

-

24/PI Nº Famílias 1688 17202 10660 29.550 0,1027 0,0368

Proporção 0,0571 0,5821 0,3607 1

-

29/MSF Nº Famílias 241 5651 4886 10.778 0,0375 0,0134

Proporção 0,0224 0,5243 0,4533 1

287.702 1,0 0,3587

04/GO Nº Famílias 696 7189 3492 11.377 0,0918 0,0142

Proporção 0,0612 0,6319 0,3069 1

-

13/MT Nº Famílias 9119 56559 7933 73.611 0,5940 0,0918

Proporção 0,1239 0,7683 0,1078 1

-

16/MS Nº Famílias 4716 14884 8418 28.018 0,2261 0,0349

Proporção 0,1683 0,5312 0,3004 1

-

28/DFE Nº Famílias 636 8097 2187 10.920 0,0881 0,0136

Proporção 0,0582 0,7415 0,2003 1

123.926 1,0 0,1545

06/MG Nº Famílias 1496 8626 4605 14.727 0,3917 0,0184

Proporção 0,1016 0,5857 0,3127 1

-

07/RJ Nº Famílias 1701 1640 895 4.236 0,1127 0,0053

Proporção 0,4016 0,3872 0,2113 1

-

08/SP Nº Famílias 1405 9165 4164 14.734 0,3919 0,0184

Proporção 0,0954 0,6220 0,2826 1

-

20/ES Nº Famílias 821 2684 392 3.897 0,1037 0,0049

Proporção 0,2107 0,6887 0,1006 1

37.594 1,0 0,0469

09/PR Nº Famílias 3.187 12.142 1.587 16.916 0,4967 0,0211

Proporção 18,8402 71,7782 9,3817 100

-

10/SC Nº Famílias 1951 2613 505 5.069 0,1488 0,0063

Proporção 0,3849 0,5155 0,0996 1

-

11/RS Nº Famílias 1538 8833 1704 12.075 0,3545 0,0151

Proporção 0,1274 0,7315 0,1411 1

34.060 1,0 0,0425

802.107 100,00%

TOTAL REGIÃO

TOTAL BRASIL

NORDESTE

CENTRO-OESTE

SUDESTE

SUL

TOTAL REGIÃO

TOTAL REGIÃO

TOTAL REGIÃO