Avaliação do Clima de Investimento no...
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Avaliação do Clima de Investimento no Brasil (Em dois volumes) VOLUME I: Sumário executivo e recomendações de políticas 6 de dezembro de 2005 Finanças, Setor Privado e Infra-estrutura Região da América Latina e do Caribe Documento do Banco Mundial
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Avaliação do Clima de Investimento no Brasil (Em dois volumes) VOLUME I: Sumário executivo e recomendações de políticas 6 de dezembro de 2005 Finanças, Setor Privado e Infra-estrutura Região da América Latina e do Caribe
Documento do Banco Mundial
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL – ANO FISCAL (31 de janeiro a 31 de dezembro)
EQUIVALÊNCIA DE MOEDAS
(Taxa de câmbio em 06/12/2005)
Unidade de moeda = Real (R$)
US$1.00 = R$ 2,17
Vice-Presidente: Pamela Cox Diretor no País: John Briscoe Diretor Setorial: Makhtar Diop Gerente Setorial: Susan Goldmark Gerente para Clima de Investimento: Axel Peuker Coordenador: José Guilherme Reis
SIGLAS E ACRÔNIMOS ACI Avaliação do Clima de Investimento ALC América Latina e Caribe ANA Agência Nacional de Águas ANATEL Agência Nacional de Telecomunicações ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica ANP Agência Nacional do Petróleo BOVESPA Bolsa de Valores de São Paulo CLT Consolidação das Leis de Trabalho ET Eficiência Técnica FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço GAAP Generally Accepted Accounting Principles (Princípios contábeis geralmente
aceitos) IAS International Accounting System (Normas contábeis internacionais) IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICMS Imposto Sobre Circulação de Mercadorias IPI Imposto Sobre Produtos Industrializados ISO International Organization for Standarization (Organização para padronização
internacional) P&D Pesquisa e Desenvolvimento PCI Pesquisa sobre Clima de Investimento PIB Produto Interno Bruto PIS Programa de Integração Social PPA Plano Plurianual PTF Produtividade Total dos Fatores RNB SDN
Renda Nacional Bruta Serviços de Desenvolvimento de Negócios
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SUMÁRIO
SUMÁRIO ......................................................................................................................... 4 LISTA DE TABELAS ...................................................................................................... 5 LISTA DE FIGURAS....................................................................................................... 5 AGRADECIMENTOS ..................................................................................................... 6 PREFÁCIO........................................................................................................................ 8 SUMÁRIO EXECUTIVO.............................................................................................. 10
Resumo das principais mensagens e conclusões desta avaliação ................................. 19 Recomendações de Políticas ......................................................................................... 26 Anexo 1......................................................................................................................... 36 Anexo 2......................................................................................................................... 39 Bibliografia ................................................................................................................... 44
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LISTA DE TABELAS
O BRASIL EM DADOS ................................................................................................... 7 Tabela 1. Coeficientes médios (semi-elasticidades) de variáveis selecionadas do clima de investimento, estimadas a partir de regressões da PTF ......................................... 17 Tabela 2. Resumo da agenda atual e das principais mensagens deste relatório ....... 30 Tabela 3. Contribuições do capital, do trabalho e da PTF para o crescimento do PIB, 1961-2004................................................................................................................. 37
LISTA DE FIGURAS
Figura 1a. Tendências do crescimento econômico ....................................................... 10 Figura 1b. PIB per capita (US$ constante em 2000).................................................... 10 Figura 2. Inflação – Índice de Preços ao Consumidor (IPC) ...................................... 11 Figura 3. Principais obstáculos ao crescimento no Brasil Figura 4. Exercício contrafactual: Ganhos de valor agregado por trabalhador após o avanço até o 75° percentil*............................................................................................. 15 Figura 5. Leis trabalhistas como obstáculo ao crescimento:....................................... 21 Comparação internacional ............................................................................................. 21 Figura 6. Ágio dos exportadores brasileiros................................................................. 22 Figura 7. Limitações e rejeição à solicitação de empréstimo ...................................... 24 (Comparação internacional) .......................................................................................... 24 Figura 8. Desconfiança na defesa da Justiça dos contratos e direitos de propriedade, por tamanho de empresa ................................................................................................ 26 Figura 9. Taxas de crescimento da PTF, 1961-2004, e suas médias flutuantes em 10 anos................................................................................................................................... 36
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AGRADECIMENTOS
Este relatório foi preparado por uma equipe coordenada por José Guilherme Reis e integrada por Paulo Correa (Tecnologia e Infra-estrutura), Wendy Cunningham (Leis trabalhistas), Pablo Fajnzylber (Exportações), Manuela Francisco (Finanças), Claudia Sepulveda (Governança), Stefka Slavova (Análise Regional) e Leonid Koryukin (estimativas de produtividade total dos fatores e de eficiência técnica). Leyla Castillo prestou uma valiosa contribuição com sua análise descritiva dos dados e a preparação do relatório. Outras preciosas contribuições foram recebidas de Susan G. Goldmark, Álvaro Escrivano, Isabel Sanchez Garcia, Anjali Kumar, Marianne Fay e Luke Haggarty. Luke Haggarty, em particular, enquanto coordenador original do projeto, reuniu a equipe e prestou orientação no estágio conceitual. Gostaríamos de agradecer também a Nicole Maywah, que reviu o texto. Participaram também da revisão Mark Thomas, Vijaya Ramachandran e George Clarke.
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O BRASIL EM DADOS Brasil China Índia Média da
ALC* Tópico 1995 2000 2003 2003 2003
Indicadores macroeconômicos
RNB per capita, PPC (US$ internacional corrente) 6.280 7.150 7.510 4.980 2.880
População (milhões) 159,48
170,10
176,60 1.288,40 1.064,30
Exportações e importações de bens (% do PIB)
14,2
18,9
25,1 60,1 21,1
Crescimento do PIB (% anual) 4,2 4,4 0,5 9,3 8,6
Formação de capital bruto (% do PIB) 22,3 21,5 17,8 44,4 23,8
Investimento direto estrangeiro (% do PIB) 0,7
5,4 2,1 3,8 0,7
Média dos anos de escolaridade
Indicadores de infra-estrutura
Parcela das empresas que sofreram corte de energia n.a. n.a.
Perda de vendas devido à falta de energia (%)
n.a. 2,5 2,0 8,95 4,2
Dias para obter uma ligação de energia n.a. 25,6 18,2 81,6 32,6
Computadores pessoais (por 1000 pessoas) 17,3 50,1 n.a. Empresas que se comunicam por e-mail com clientes/fornecedores (%) n.a. 92 n.a. 62 58,3% Parcela das empresas que usam um site da web para fazer
negócios
73,1 35,8 30,3%
Dias para instalar uma linha telefônica n.a. 18,2 5,9 86,7 82,4
Perdas devidas a interrupções telefônicas (% das vendas) n.a. 1,2 n.a. n.a. 4,9 Linhas telefônicas na maior cidade (por 1000 pessoas) 85,1 182,1
Estradas pavimentadas (% do total de estradas) 8,9
5,5 n.a.
Perdas devido ao tempo gasto com transporte n.a. 1,05 1,27 n.a. 1,6
Perdas devido a interrupções no transporte n.a. 3,2 n.a. n.a. 3,6 Dias para liberar uma carga na alfândega – Importação n.a. 13,7 8,1 7,1 8,7 Dias para liberar uma carga na alfândega – Exportação
n.a. 8,4 7,3 5,3 3,3
Governabilidade Percentual de firmas que não acreditam no sistema Judiciário 39,7 17,6 29,4
Propinas em contratos do governo (% dos contratos) 12,2 2,2 n.a. 6,4 Pagamentos necessários para “fechar contratos” (% das vendas)
n.a. n.a. 1,8 n.a. 7,1
Economia informal (% da RNB)
Despesas com segurança (como % do custo total) n.a 1,58 0,73 n.a. 16,3
Perdas devido a crime (% das vendas) n.a. 0,64 0,3 n.a. 5,5
Dias para registrar uma empresa n.a. n.a. 9.5 n.a. n.a.
Dias gastos com inspeções Tempo dos gerentes seniores gasto com regulamentação
(%) n.a, 7,82 25,3 14,41 13,4
Inovação
Parcela de firmas com licença estrangeira 7,50 23,4 n.a. 15,8
Parcela de firmas com certificação ISO n.a. 19,1 45,7 n.a. 6,0%
Parcela de firmas que oferecem treinamento formal 67.1 93,3 27,8
Financiamentos
Taxa de juros em US$ para empresas de grande porte
Parcela de firmas que dispõem de empréstimo n.a.
Parcela de firmas com demonstrações financeiras aditadas 19,1 68,7 n.a. 43,3
Percentual da renda declarada para fins tributários
n.a. 67,4 55,1 n.a. 73,2
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PREFÁCIO
1. O objetivo deste estudo é avaliar as restrições ao crescimento do setor privado no Brasil. Nesse sentido, são apresentados os resultados da Pesquisa sobre Clima de Investimento (PCI), realizada entre julho e outubro de 2003, abrangendo 1642 estabelecimentos industriais em 13 estados brasileiros. Com base nessa pesquisa e em outros trabalhos analíticos do Banco Mundial, a avaliação se concentra nas dimensões microeconômica e estrutural do ambiente de negócios da nação, vistas sob uma perspectiva internacional. Para essa finalidade, analisamos em detalhe os fatores que impedem o bom funcionamento dos mercados de produtos, dos mercados de fatores financeiros e não-financeiros, bem como dos serviços de infra-estrutura, abrangendo em particular as deficiências na estrutura jurídica, reguladora e institucional da economia.
2. Este relatório não tem como objetivo advogar a importância de melhorias no clima de investimento. Essa é uma batalha que o Brasil já ganhou, o que é demonstrado pela agenda microeconômica praticada por sucessivas administrações federais, bem como por diversas iniciativas implementadas nos níveis estadual e municipal. Em vez disso, o relatório visa ajudar a definir prioridades entre as muitas questões relacionadas ao clima de investimento que competem para atrair a atenção governamental, por meio da análise quantitativa dos impactos sobre as empresas.
3. Em termos bem simples, o clima de investimento em um país estabelece as regras do jogo e o ambiente no qual todas as empresas devem operar. Embora essa definição possa ser suficientemente ampla de modo a abranger fatores exógenos, como a posição geográfica ou os recursos naturais, adotamos neste estudo uma perspectiva mais restrita, focalizada nas políticas e instituições que influenciam o retorno e o risco associados aos investimentos. Desse modo, o relatório inclui as políticas reguladoras, os procedimentos de gestão pública, a situação atual da infra-estrutura, bem como os incentivos incorporados aos dispositivos institucionais, como a garantia dos direitos de propriedade e o Estado de Direito.
4. Este estudo está organizado em dois volumes. O Volume I contém um resumo das principais conclusões. O detalhamento da Avaliação do Clima de Investimento é apresentado no Volume II, organizado em dez capítulos. O primeiro capítulo fornece uma visão geral das questões e problemas mais relevantes a serem discutidos, explica a abordagem metodológica utilizada no relatório, enquanto o segundo capítulo mostra as tendências econômicas recentes no Brasil, atendo-se à interação das variáveis micro e macroeconômicas que estão por trás do lento crescimento do País. O terceiro capítulo oferece uma análise estatística geral, que inclui um exercício econométrico sobre a
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produtividade das empresas. A dimensão regional é tratada no quarto capítulo, considerando a sua relevância para o debate nacional e a vantagem comparativa desse conjunto de dados. Os capítulos cinco a nove contêm uma análise detalhada de cinco componentes selecionados do clima de investimento: governança (compreendendo a relação do governo com as empresas, a burocracia e o sistema judiciário), infra-estrutura, acesso e custo dos financiamentos, tecnologia e inovação, e legislação trabalhista. O capítulo final trata das exportações, um tema abrangente e de inegável relevância para o Brasil.
5. Esta avaliação busca fornecer recomendações de diagnósticos e políticas para os setores público e privado no Brasil. O relatório descreve as principais conclusões da PCI e recomenda políticas para áreas selecionadas. Nesse sentido, o estudo não se restringe aos resultados da pesquisa, já que se trata essencialmente um instrumento de diagnóstico, que ajuda a identificar os principais gargalos no crescimento das empresas, mas que não foi planejado para delinear recomendações de políticas. Utilizamos diversas fontes de informação para complementar a análise: estudos preliminares de áreas selecionadas, que foram preparados para complementar as conclusões da PCI, além de outros documentos produzidos pelo Banco Mundial, inclusive a Estratégia de Assistência ao País, a Nova Agenda do Crescimento (2001) e o recente Primeiro Empréstimo Programático para o Crescimento Sustentável e Eqüitativo (2004), que servem de apoio para a atual agenda microeconômica brasileira. Assim, a Avaliação do Clima de Investimento (ACI) se baseia na PCI, mas também amplia a sua abrangência.
6. A China, a Índia e uma média dos países da América Latina (para os quais existem PCIs) foram escolhidos para as comparações internacionais neste relatório. A base de dados da ACI permite estabelecer comparações internacionais, quando um grupo central de perguntas do questionário é aplicado em cada país. Na medida do possível, as perspectivas e o desempenho das empresas brasileiras são comparados aos mesmos dados observados em duas grandes economias com rápido crescimento no mundo, a China e a Índia. Esses países foram escolhidos entre aqueles nos quais o Banco Mundial já conduziu pesquisas sobre clima de investimento devido às suas semelhanças estruturais: grandes países com vastos territórios sob administração descentralizada. A Índia e a China têm renda per capita menor que a do Brasil, mas vêm crescendo em ritmo acelerado com uma média anual de 5% per capita, fato que atrai um interesse natural pelas políticas eficazes adotadas nesses países. O estabelecimento de pontos de referência com a América Latina também é importante, à luz dos antecedentes comuns institucionais e econômicos. Por conseguinte, incluímos os índices médios para a região, combinando os resultados das ACIs realizadas no Peru, em Honduras, no Equador, em El Salvador, na Nicarágua e na Guatemala.
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SUMÁRIO EXECUTIVO
7. A retomada do crescimento sustentado é o principal objetivo econômico no Brasil de hoje. Apesar do avanço nas reformas estruturais e na gestão macroeconômica durante os anos 90, o crescimento econômico rápido e sustentado não foi retomado. O crescimento médio anual caiu para 2,5% nos últimos 25 anos, embora o início da década de 90 tenha marcado o final de um período de políticas estatizantes e voltadas para o desenvolvimento interno, que também se caracterizou pelas altas taxas de inflação e de hiperinflação em seus últimos anos. A falta de dinamismo da economia brasileira, claramente ilustrada abaixo na Figura 1, teve início nos anos 80, com a chamada “década perdida”, que durou na verdade até 1992. A estabilidade de preços alcançada a partir de meados da década de 90 propiciou uma modesta retomada do crescimento – em níveis ainda abaixo das taxas de crescimento per capita de 3% a 4% per capita que prevaleceram dos anos 60 até o final dos 70.
Figura 1a. Tendências do crescimento econômico
Figura 1b. PIB per capita (US$ constante em 2000)
-5
0
5
10
15
1965 19
67 1969 19
71 1973 19
75 1977 19
79 1981 19
83 1985 19
87 1989 19
91 1993 19
95 1997 19
992001
2003
% Média flutuante em 10 anos
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003
US$
con
stan
te e
m 2
000
Korea
México
Chile Brasil
Índia China
Fonte: Bacha e Bonelli (2004) Fonte: Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento
8. As reformas foram bem-sucedidas na medida em que criaram os fundamentos para uma sólida gestão macroeconômica. A liberalização comercial, a privatização, a erradicação da inflação crônica e a abertura financeira, privilegiando os investimentos em carteira e diretos, estão entre as mudanças mais importantes ocorridas durante esse período. No final da década, foram adotados um forte compromisso com a
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disciplina fiscal e implementadas diversas reformas fiscais importantes (incluindo duas reformas no sistema de previdência social e a Lei de Responsabilidade Fiscal). A continuidade de profundas mudanças em um ambiente democrático demonstrou ser uma tarefa demorada e complexa. Embora o processo tenha sido às vezes decepcionante, os resultados a longo prazo foram claramente positivos, porque o Brasil removeu o principal obstáculo macroeconômico à retomada do crescimento sustentado – a inflação crônica e desordenada.
Figura 2. Inflação – Índice de Preços ao Consumidor (IPC)
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Infa
lção
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Sistema Nacional de Índices de Preços ao Consumidor (IBGE/SNIPC)
9. A produtividade total dos fatores (PTF) e a acumulação de capital explicam em grande parte a dinâmica do crescimento no Brasil. Embora um forte crescimento do PIB tenha caracterizado o País de 1930 a 1980, a crise da dívida no início dos anos 80 iniciou um período de estagnação. Como ilustra o exercício de contabilidade do crescimento apresentado no Anexo 1, o decepcionante dividendo do crescimento gerado pelas reformas implementadas na década de 90 parece ter suas raízes na lenta acumulação de capital – baixos níveis de investimento. O período das reformas coincidiu com uma certa recuperação da PTF, que havia sofrido uma queda para uma taxa de crescimento negativa na década anterior. No entanto, essa recuperação ainda é tímida e o crescimento da PTF se mantém abaixo dos níveis encontrados nas economias em rápido crescimento.
10. Existe um crescente consenso de que o enfrentamento da agenda microeconômica – as questões relacionadas ao clima de investimento – é essencial para a retomada do crescimento sustentado. Por isso, é natural desviar a atenção para a agenda microeconômica, como um complemento das reformas macroeconômicas que estão sendo implementadas. A lista de distorções microeconômicas acumuladas ao longo dos anos é longa e inclui entre outros fatores os altos níveis de burocracia que elevam
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tanto os custos de compatibilidade quanto a incerteza; uma carga particularmente alta de impostos dos quais muitos são ineficientes; elevados spreads financeiros causados por uma combinação de tributos, linhas de crédito obrigatórias com taxas de juros fixas e falta de direitos dos credores; leis trabalhistas extremamente complexas que resultam em um mercado de trabalho formal ultra-rígido e dispendioso; deficiências no fluxo de conhecimento e inovação; um quadro regulador incompleto nos principais setores da infra-estrutura e a aplicação ineficaz das políticas de competitividade. Vários estudos recentes que tentam compreender as causas subjacentes à desaceleração econômica brasileira durante os últimos 25 anos trouxeram essas questões para a pauta da análise econômica.1
11. O governo federal tem um compromisso claro com progressos na agenda microeconômica. As recentes administrações federais, originárias de diferentes orientações políticas, tem se comprometido a adotar uma estratégia para melhorar o clima de negócios. O governo atual está fortemente empenhado na criação de um ambiente estável para o setor privado. Essa estratégia foi definida em vários documentos recentes, preparados por diferentes setores do governo, e apoiada pelo Banco Mundial com um empréstimo programático para Crescimento Eqüitativo e Sustentável, que já desembolsou US$500 milhões desde 2004. 2 Também estão sendo implementadas diversas iniciativas nos níveis estadual e municipal.
12. As realizações até agora têm sido impressionantes, porém desiguais. O Brasil conseguiu melhorar o ambiente de negócios nos últimos dez anos, mas o avanço tem sido lento e nitidamente insuficiente em algumas áreas. Além das mudanças na privatização, na liberalização comercial e na tributação, alguns ganhos importantes foram obtidos no âmbito dos diretos dos credores, com a nova Lei de Falências e outras medidas para aperfeiçoar a oferta de crédito. A aprovação da emenda ao Artigo 192 da Constituição representou uma etapa importante na mudança da legislação fundamental que visa melhorar a estabilidade do setor financeiro. A lei das parcerias público-privadas (PPP), recentemente aprovada, representa um claro aprimoramento da estrutura reguladora dos investimentos em infra-estrutura. Com a Lei de Inovação, o governo tem a oportunidade de aperfeiçoar os vínculos entre os institutos de pesquisa públicos e o setor privado – aumentando assim a capacidade do País de transformar conhecimento em ganhos de produtividade.
13. A criação de um ambiente estável para o setor privado requer a continuidade de um amplo programa de reformas abrangendo diversas áreas. Este relatório identifica as restrições críticas à produtividade e ao crescimento das empresas e fornece sugestões sobre a maneira de abordá-las. A Avaliação do Clima
1 Ver Banco Mundial (2002), Ministério da Fazenda (2004), Pinheiro (2004), e Bacha e Bonelli (2004), entre outros. 2 Ver o Plano Plurianual (PPA 2004-07), enviado ao Congresso em setembro de 2003, o chamado documento oficial sobre o papel das reformas microeconômicas e institucionais, Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica, e de Comércio Exterior, publicado em 2003, e o documento do Ministério da Fazenda (2004) sobre a agenda microeconômica, recentemente lançado.
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de Investimento (ACI) revela novas evidências que podem ser úteis para aprimorar a agenda. Embora a análise realizada neste documento trate de um subconjunto da agenda microeconômica, ela poderá ajudar a aperfeiçoar o planejamento das reformas em cinco áreas selecionadas: i) acesso e custo dos financiamentos; ii) governança, incluindo a corrupção e os crimes gerados pela burocracia; iii) serviços de infra-estrutura que afetam a produtividade das empresas, incluindo os setores de transporte, energia e telecomunicações; iv) tecnologia e inovação; e v) leis trabalhistas. Examinamos também as exportações, um tema abrangente que é de extrema relevância para o Brasil. O avanço em todas essas áreas ampliará provavelmente as perspectivas de crescimento no futuro próximo.
Quadro 1. O que é uma Avaliação do Clima de Investimento?3
As avaliações do clima de investimento analisam sistematicamente as condições para o crescimento das empresas e dos investimentos privados em um país, baseando-se na experiência das firmas locais para identificar as áreas nas quais as reformas são mais necessárias ao aumento da produtividade e competitividade do setor privado. Com o objetivo de fornecer uma base prática para as recomendações de políticas e envolver os parceiros locais em todo o processo, as avaliações são planejadas de modo a dar um maior impulso às reformas de políticas que possam acelerar o crescimento do setor privado. Produzidas pelo Grupo Banco Mundial em estreita parceria com uma instituição pública ou privada em cada país, as avaliações do clima de investimento partem de uma pesquisa projetada para conhecer a experiência das empresas privadas em diversas áreas - finanças, governança, legislação, política fiscal, relações laborais, resolução de conflitos, serviços de infra-estrutura, tecnologia e treinamento, entre outras. Todas essas áreas representam atividades nas quais as dificuldades podem aumentar o custo de se fazer negócios. A pesquisa tenta quantificar os gastos das empresas relacionados aos gargalos no clima de investimento. Utilizando uma metodologia padrão, a avaliação compara em seguida as conclusões da pesquisa com os resultados obtidos em países semelhantes, para estimar a competitividade do setor privado de um país. As conclusões da pesquisa, combinadas a informações relevantes de outras fontes, fornecem uma base prática para identificar as áreas mais importantes que necessitam de reformas, visando melhorar o clima de investimento. As conclusões e as recomendações de políticas que emergem das avaliações são amplamente discutidas com o setor privado e outros interessados no país. Essa extensa disseminação das conclusões destina-se não somente a incentivar a participação dos formuladores de políticas, mas também dos líderes empresariais, investidores, organizações não-governamentais e da comunidade de doadores na elaboração de uma estratégia de desenvolvimento do setor privado, para chegar a um consenso sobre as prioridades das mudanças no clima de investimento e estabelecer as bases para a obtenção de respostas concretas aos problemas identificados. A ACI deve ser vista como um complemento a outro esforço do Banco Mundial para avaliar o clima de negócios, o relatório Doing Business (Fazendo Negócios). Existem várias maneiras de avaliar o clima de negócios e o modo pelo qual ele afeta o comportamento das empresas. Uma
3 Adaptado de World Bank (2005), Investment Climate Assessment - El Salvador.
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possibilidade é analisar as leis e normas existentes e seu efeito sobre uma única empresa hipotética. Essa é a metodologia adotada no relatório Doing Business (Fazendo Negócios). Uma segunda alternativa é perguntar às empresas sobre suas experiências, extraindo informações quantitativas sobre uma grande amostra de firmas, que é a metodologia utilizada nas ACIs.
O que significa clima de investimento? A quantidade e a qualidade dos investimentos que fluem para um país ou para qualquer uma de suas regiões dependem dos retornos esperados pelos investidores e das incertezas em relação a esses ganhos. Por sua vez, essas expectativas dependem de três principais fatores do ambiente institucional e de políticas do país: • Questões macro ou em nível de país: estabilidade e abertura. Esse grupo abrange principalmente as políticas públicas que afetam o país, o grau de estabilidade política e econômica e a medida de sua integração na economia global. Em geral, esses fatores estão relacionados às políticas macroeconômica, fiscal, monetária, de taxa de juros e também à estabilidade política. • Eficácia do marco regulatório. Para as empresas, esse fator está relacionado à entrada e saída do mercado, às relações laborais e à flexibilidade no uso da mão-de-obra, à mudança no conceito de propriedade, à eficiência e transparência dos financiamentos e dos impostos, e à eficácia das normas para saúde, segurança, meio ambiente e outros interesses públicos legítimos. No tocante à regulamentação, a questão não está na necessidade de se estabelecer normas ou não, mas se o modo como o marco regulatório é planejado está compatível com os incentivos, evita escolhas adversas e danos morais, atende ao interesse público, pode ser implementado rapidamente, sem importúnios ou corrupção, e facilita a obtenção de resultados eficientes. Embora seja difícil medir a eficiência reguladora, pesquisas sugerem claramente que esse dado varia muito em todos os países. • Qualidade e quantidade da infra-estrutura física, financeira e tecnológica. Esse tópico compreende os setores de energia, transporte, telecomunicações, bancário e financeiro, e – levando-se em conta a imperfeita mobilidade da mão-de-obra qualificada e a concentração de tecnologia – as dotações de habilidades e tecnologia. Os empresários indagados sobre as dificuldades e os gargalos que são determinantes para sua competitividade e lucratividade mencionam com freqüência problemas como a credibilidade do abastecimento de energia, o tempo e o custo dos transportes, o acesso e a eficiência dos financiamentos, a oferta de trabalhadores qualificados e o acesso a tecnologias avançadas.
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Figura 3. Principais obstáculos ao crescimento no Brasil
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Crime
Anti-competitivas/ informal Leis trabalhistas Acesso ao crédito
Administração fiscal Corrupção
Instabilidade macroeconômica Incerteza das políticas
Custo dos financiamentos Carga tributaria
Fonte: Pesquisa sobre Clima de Investimento, 2003
14. Os gargalos decorrentes de problemas em três categorias do clima de investimento selecionadas são considerados pelas empresas brasileiras como importantes obstáculos ao crescimento. A proporção de firmas do setor manufatureiro que consideram a carga de impostos e o custo dos financiamentos como graves ou extremamente graves obstáculos ao crescimento (veja a Figura 5) está acima de 80%. As questões relacionadas ao acesso a financiamentos, à legislação trabalhista, à governança (como a corrupção e a administração fiscal) e aos delitos estão entre os principais obstáculos percebidos. Os gestores não incluíram a tecnologia e a infra-estrutura entre as dificuldades mais graves, mas os dados quantitativos sugerem que seu papel é muito importante.
15. Uma análise econométrica dos determinantes da produtividade total dos fatores (PTF) e da eficiência técnica das empresas mostra que as variáveis do CI relacionadas à infra-estrutura e à tecnologia são altamente significativas em termos estatísticos. A direção do impacto é a esperada na maioria dos modelos utilizados (veja no Anexo 2 as informações mais detalhadas sobre a abordagem econométrica adotada, e uma apresentação completa dos resultados, que inclui simulações contrafactuais, no Anexo ao Capítulo 1 do Volume II). Para realçar as diferenças dos efeitos do clima de investimento sobre as empresas dos mais diversos tamanhos, a análise da amostra completa foi repetida em duas sub-amostras: pequenas e microempresas, médias e grandes empresas. Os resultados selecionados são apresentados na Tabela 1, abaixo.
16. Os resultados na Tabela 1 mostram especificamente que a inovação, a capacitação e a qualidade são determinantes significativos da PTF. A utilização de computadores por uma equipe, a posse de um certificado de qualidade, o nível educacional do gerente e a oferta de treinamento externo são fatores importantes que
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explicam uma PTF mais elevada. Por exemplo, o diferencial médio de PTF entre as fábricas nas quais o gerente geral tem pelo menos algum grau universitário e aquelas nas quais ele/ela não tem curso superior situa-se em torno de 20%. O treinamento externo é especialmente importante no caso das empresas menores, resultando em um aumento de 11% na PTF4. As inflexibilidades decorrentes das leis trabalhistas geram um alto nível de informalidade que, por sua vez, afeta a produtividade, particularmente nas firmas menores: o aumento de um ponto percentual na parcela de empregados informais em tempo integral está associado a uma perda de cerca de 0,3% na PTF.
17. No tocante a financiamento, há evidência da restrição ao crédito que pode estar associada à assimetria das informações: as empresas que precisam de um empréstimo bancário, mas não o solicitaram (em grande parte devido às altas taxas de juros) parecem ser muito mais produtivas, em média, do que outras cujo pedido de financiamento foi negado. Entre as variáveis da governança corporativa, a presença de uma auditoria externa está intimamente associada a um nível mais alto de produtividade, especialmente nas firmas menores. Por fim, a integração comercial é um fator significativo que caracteriza uma maior produtividade: há um ganho de PTF estimado em 0,2%, que está associado a um aumento de um ponto percentual na parcela de importações relativa ao total dos materiais utilizados.
18. Os indícios sobre a governança, a burocracia e a corrupção sugerem uma associação moderada com o desempenho mais fraco de uma empresa, enquanto a infra-estrutura está fortemente vinculada à produtividade. O crime representa um sério impedimento à produtividade: um aumento hipotético de um ponto percentual de perdas por roubo nas vendas está provavelmente associado a uma queda de 3% a 5% na PTF, com prejuízos mais altos nas empresas de maior porte. A burocracia também é motivo de preocupação: um dia a mais de atraso na liberação de mercadorias na alfândega pode custar perto de 1% da PTF, o aumento de um ponto percentual no tempo de um gerente sênior ocupado com regulamentação poderia custar cerca de 0,3% da PTF (o índice é mais alto nas empresas maiores). Os problemas associados à infra-estrutura são graves: o aumento de um ponto (na escala de 0 a 4) no indicador da qualidade do abastecimento de eletricidade ou da oferta de transporte resultaria em um ganho de 13% na PTF.
19. Esses resultados reforçam a conclusão de que o Brasil ainda enfrenta uma série de obstáculos no nível microeconômico. No Volume II deste relatório, é apresentada uma análise detalhada das principais restrições nas cinco áreas selecionadas, bem como um estudo sobre as exportações. A seguir, apresentamos um resumo das principais conclusões e recomendações. A matriz anexada no final deste volume contém informações sobre os avanços recentes em diversas áreas do clima de investimento, assim como as recomendações sugeridas.
4 Observe que determinados efeitos causais reversos podem estar presentes - conforme a descrição no Anexo 2 deste volume e no Anexo 1 do Volume II. Esta pode ser, por exemplo, a razão pela qual as firmas mais produtivas preferem oferecer treinamento externo.
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20. O que emerge dessas conclusões é o nível de interdependência das questões relacionadas às políticas. Existe um alto grau de complementaridade e consistência em todos os domínios das políticas. A tecnologia é essencial para a produtividade, no entanto é afetada pela regulamentação da infra-estrutura e dos negócios; as exportações dependem não apenas do clima de investimento (infra-estrutura, crédito), mas também da produtividade da empresa antes da entrada de capital; a produtividade dependerá do treinamento e da qualidade da mão-de-obra que, por sua vez, estão limitados pela legislação trabalhista vigente. Esses fatores reforçam a importância de uma agenda microeconômica, com um conjunto de reformas politicamente viáveis, suficiente para provocar impactos significativos sobre o crescimento e consistente com a estabilidade macroeconômica.
Tabela 1. Coeficientes médios (semi-elasticidades) de variáveis selecionadas do clima de investimento, estimadas a partir de regressões da PTF
Variável dependente na função de produção: log(valor agregado) Amostra* Variáveis explicativas selecionadas Todas MGE PME Burocracia, corrupção e criminalidade: Perdas causadas por roubo, % das vendas a/ -3.3 -5.1 -3.0Atrasos das importações na alfândega, dias em média a/ -0.7 -0.3 -1.3Tempo de um gerente geral gasto com regulamentação, % a/ -0.3 -0.5 0.0Infra-estrutura: Interrupções de energia: índice b/ -12.9 -14.9 -11.8Interrupções nas comunicações: índice b/ 0.0 -17.0 0.0Interrupções nos transportes: índice b/ -12.8 -31.4 0.0Inovação, qualidade e qualificação: % da equipe que usa computadores a/ 0.9 0.5 1.0Possui certificado de qualidade (versus sem certificado de qualidade) c/ 9.2 0.0 17.4O gerente geral tem pelo menos algum grau superior (versus não tem) c/ 21.2 20.8 21.8Oferece treinamento externo (versus não oferece) c/ 11.5 3.4 11.5Leis trabalhistas: % de trabalhadores informais entre os empregados em tempo integral a/ -0.3 0.0 -0.3Financiamento e governança corporativa: Precisou de empréstimo bancário, mas não solicitou (versus solicitou e não foi atendido) c/ 15.9 0.0 15.7Aplica autoria externa (versus não aplica) c/ 2.2 3.3 11.7Outros (integração comercial): % materiais importados a/ 0.2 0.0 0.3* "Todas" significa todas as empresas, "MGE" indica as empresas de médio e grande porte, "PME" representa as micro e pequenas empresas a/ O coeficiente para essa variável pode ser interpretado como uma alteração na PTF (%) correspondente ao aumento de um ponto percentual (ou de um dia) no valor da variável b/ O coeficiente para esse índice pode ser interpretado como uma alteração na PTF (%) correspondente ao aumento de um ponto percentual no valor do índice (o índice varia de 0 (melhor) a 4 (pior) c/ O coeficiente para essa variável (simulada) pode ser interpretado como o hiato médio na PTF (%) entre as empresas da categoria em relação àquelas pertencentes ao grupo identificado entre parênteses
Nota: todos os coeficientes foram pré-multiplicados por um fator 100, para refletir o impacto sobre a PTF em termos percentuais. Foi tirada a média dos coeficientes das regressões (1)-(3), conforme descrito no Anexo 2. Os coeficientes individuais das regressões significativos abaixo de 15% foram assumidos como zero antes do cálculo da média.
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Quadro 1 Impactos da tributação
A PCI mostra que as empresas brasileiras consideram a carga de impostos como o principal obstáculo ao crescimento de seus negócios. O gráfico abaixo mostra com clareza a razão disso – o aumento rápido e substancial da carga tributária nos últimos 15 anos.
Evolução da carga tributária, 1991–2004 (% do PIB)
20 22 24 26 28 30 32 34 36 38
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004*
% d
o PI
B
A participação do setor público na economia subiu de 25% do PIB no início dos anos 90 para um patamar próximo a 35% nos dias de hoje – 10 pontos percentuais do PIB em 12 anos. No Brasil, a rigidez dos gastos levou a um aumento na carga tributária, que se tornou o único instrumento para se alcançar o equilíbrio fiscal imprescindível.
Não nos deteremos no impacto dessa alta carga tributária sobre as empresas porque este relatório se concentra nas questões microeconômicas. Contudo, as análises econométricas mencionadas em documentos recentes apontam os efeitos negativos da elevada tributação no Brasil sobre o crescimento.5 Por isso, ao avaliar o impacto dos gastos públicos sobre o crescimento, é também imperativo levar em conta os efeitos prejudiciais sobre esse elemento gerados pelo financiamento desses gastos com impostos.
Por outro lado, é amplamente aceita a idéia de que uma gestão fiscal equilibrada é decisiva para o crescimento sustentado a longo prazo. Considerando-se o nível ainda alto da dívida pública e a
rigidez orçamentária, uma visão realista sugere que uma redução mais substancial na carga tributária não ocorrerá a curto prazo. O governo deveria adotar uma estratégia de longo prazo
para atingir um nível fiscal moderado (com menos distorções) e melhorar a qualidade dos gastos da administração pública, de modo a ampliar a parcela dessas despesas dirigida aos investimentos
públicos, aumentando ao mesmo tempo a eficiência das já elevadas despesas públicas atuais.
5 Herrera e Blanco (2005) relatam que um aumento de 1,5% do PIB no coeficiente tributário está associado a uma redução acima de 1% do PIB no curto prazo e de 0,8% no longo prazo. Esse efeito negativo é explicado pelo impacto de uma carga tributária mais elevada sobre a acumulação de capital privado. Utilizando um modelo de equilíbrio geral da competitividade, as simulações de Ferreira e Nascimento (2005) mostram que o aumento da tributação provocou um grande impacto negativo sobre o crescimento no Brasil. Um relatório do Banco Mundial sobre qualidade dos gastos públicos, a ser lançado, esclarecerá melhor essa questão.
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RESUMO DAS PRINCIPAIS MENSAGENS E CONCLUSÕES DESTA AVALIAÇÃO
21. O uso da tecnologia e as inovações são fatores importantes para o crescimento a longo prazo, mas a contribuição da inovação para a produtividade no Brasil parece ser menor do que a adoção de tecnologia e de outros aspectos do clima de investimento. No Capítulo 9 do Volume II, uma análise em profundidade dos dados da PCI mostra que tanto a inovação quanto sua intensidade depende dos gastos com P&D e da oferta de engenheiros qualificados. Estas são atividades relativamente caras e sua expansão pode estar limitada ao nível de desenvolvimento do país. É claro que isso não significa a falta de importância da inovação para o crescimento a longo prazo ou que o Brasil não deveria elaborar políticas de inovação. No entanto, dado o nível de desenvolvimento do País, pode-se argumentar que o incentivo à incorporação de tecnologia (transferência internacional e difusão local) pode ser mais eficaz em termos de custo. O impacto da adoção de tecnologia sobre a produtividade do trabalho é particularmente evidente se forem observados os resultados obtidos para as variáveis de estoque de capital e de uso de computadores nas equações de produtividade (veja o Capítulo 9 no Volume II deste relatório). Os resultados também sugerem que as variáveis do nível de investimento, como a infra-estrutura, podem limitar os impactos da adoção de tecnologia e da inovação sobre a produtividade, o que reforça a complementaridade entre os diferentes elementos da agenda de reformas microeconômicas e institucionais.
Figura 4. Exercício contrafactual: Ganhos de valor agregado por trabalhador após o avanço até o 75° percentil*
0
1
2
3
4
5
Estoque de capital por trabalhador
Índice de inovação
Uso de computador
Certificado de qualidade
Perdas por interrupção nos transportes
Tempo gasto com regulamen- tação
Socieda-des anônimas
Utilização da capacidade
Pont
os p
erce
ntua
is
* A variável dependente é expressa como logarítmo.
Fonte: Cálculos do Autor.
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22. Entre os diferentes modos de adoção de tecnologia, as empresas brasileiras parecem depender muito pouco das transferências tecnológicas internacionais. Esse fato se opõe à crescente importância do comércio de bens e serviços como um meio de absorver conhecimento. De fato, as fontes externas de tecnologia respondem por 90% na maioria dos países, enquanto a parcela relativa à P&D – um indicador da criação de novos conhecimentos – está concentrada em poucos países. As importações de insumos intermediários, máquinas e equipamentos são canais importantes para a transferência de tecnologia. Um possível fator que afeta a atualização tecnológica e a produtividade é a relativamente baixa integração comercial. De fato, o volume de comércio do Brasil é baixo mesmo se comparado a grandes países como a China e a Índia. Mesmo quando controlado pelo volume de comércio, as importações brasileiras de bens de capital parecem estar abaixo das médias internacionais. Os baixos índices de importação de bens de capital podem estar relacionados a especificidades setoriais – barreiras tarifárias relativamente mais elevadas e financiamento para aquisição de equipamentos locais ou estruturais, que variam da falta de serviços logísticos adequados ao baixo nível educacional da força de trabalho.
23. Um dos fatores que podem estar entravando a inovação e a incorporação de tecnologia no país são as leis trabalhistas. Uma das principais conclusões deste relatório trata da interação entre a legislação trabalhista e a inovação no Brasil. Embora muito tenha sido escrito sobre o modo como as normas laborais brasileiras criam incentivos perversos aos trabalhadores e empregadores, a maneira exata como essa legislação afeta a adoção de tecnologia e a produtividade do trabalho em uma empresa recebeu pouca atenção. A Pesquisa sobre Clima de Investimento nos permite compreender a importância da legislação trabalhista sobre as políticas de recursos humanos, suas implicações nas decisões não-laborais e o custo total para a produtividade do trabalho da empresa (veja o Capítulo 6 do Volume II).
24. Os frágeis contratos de trabalho criados pelas leis trabalhistas têm implicações preocupantes para a produtividade do trabalho. É de conhecimento geral que a legislação trabalhista brasileira criou incentivos perversos à relação de longo prazo entre as empresas e seus funcionários.6 A análise baseada nos dados da PCI mostra como uma alta rotatividade funcional desestimula o investimento em capital humano e a manutenção de uma força de trabalho qualificada – ambos os fatores levam a uma redução no nível de produtividade do trabalho.7 A força de trabalho menos qualificada também está correlacionada à menor adoção de inovações pela empresa, o que reduz ainda mais a produtividade do trabalho. Se a legislação trabalhista fosse modificada de forma a não criar incentivos perversos aos empregadores e não afetar os níveis de inovação, haveria um crescimento de 14% na produtividade do trabalho entre as empresas. Os aumentos nessa área seriam ainda maiores nas firmas menores (19%), nas
6 Ver Banco Mundial (2003). 7 Embora o investimento seja maior do que a expectativa, devido ao nível muito baixo de qualificação da mão-de-obra.
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mais novas (7,8%) e nas menos avançadas tecnologicamente (32%). A esses três tipos de empresas corresponderia então um crescimento produtivo da ordem de 53%.
Figura 5. Leis trabalhistas como obstáculo ao crescimento: Comparação internacional
57%
17%19%
11%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Brasil 2003
Índia 2002
China 2002
Média da AL
%
Fonte: Banco Mundial, Pesquisa sobre Clima de Investimento
25. Ao afetar o ritmo da inovação e da incorporação de tecnologia, e conseqüentemente da produtividade de uma empresa, a legislação trabalhista também provoca um impacto negativo sobre as exportações. Outra conclusão interessante deste relatório é que o fato de uma empresa ser produtiva precede a sua entrada no setor de exportação do País (veja o Capítulo 10 no Volume II). De fato, existem poucas evidências da importância relativa dos fatores subjacentes ao sucesso das exportações e das políticas governamentais necessárias ao apoio do setor. Por exemplo, não está claro se as políticas de promoção das exportações deveriam se concentrar na entrada de novas empresas no setor de exportação ou no estímulo ao aumento das exportações entre as firmas que já estão vendendo no mercado externo. Além disso, há um limitado consenso sobre quais iniciativas das políticas deveriam ser implementadas para que algumas dessas metas sejam alcançadas. Algumas áreas das políticas consideradas potencialmente relevantes abrangem a melhoria da infra-estrutura (especialmente dos itens que afetam os custos logísticos), a redução das barreiras burocráticas e da informalidade enfrentadas pelos exportadores, a ampliação do acesso ao crédito entre as companhias com potencial exportador, a renovação tecnológica dos produtos e processos de produção brasileiros, bem como o aperfeiçoamento do sistema, de modo a garantir a conformidade com os padrões de qualidade internacionais.
26. A ACI confirma que os benefícios obtidos com o aumento das exportações de manufaturados vão além da redução na vulnerabilidade macroeconômica externa: os exportadores criam um maior número de postos de trabalho e sua produtividade cresce, investem mais em bens de capital fixo e pagam melhores salários. Nossas conclusões sugerem que, em comparação com empresas não-
21
exportadoras, as firmas que participam do setor de exportação apresentam um aumento no nível de emprego, e nos setores de vendas, de produtividade, de capital investido por trabalhador e de salários. Desse modo, pode-se esperar que o crescimento das exportações eleve o desempenho médio do setor manufatureiro.
Figura 6. Premio dos exportadores brasileiros
0% 20% 40% 60% 80%
100% 120% 140% 160% 180% 200%
Total de empregados
Total de vendas
Vendas portrabalhador
Valor agregadopor trabalhador
PTF Salário médio
Fonte: Capítulo 7, Volume II deste relatório, tabela 7.2
27. A evidência sugere que as empresas com melhor desempenho optam pelo setor de exportação. A característica que diferencia os exportadores poderia emergir teoricamente antes ou depois do início de suas atividades nessa área. Uma interpretação dos resultados mostra que as indústrias começam a exportar se o aumento esperado de receita decorrente da exportação ultrapassar os custos de entrada no setor. Por isso, é mais provável que as fábricas maiores e mais produtivas passem a exportar porque prevêem um aumento nas receitas futuras resultante das vendas externas ou porque estariam mais aptas a superar as barreiras de entrada no setor, associadas ao início das exportações. Por outro lado, esses resultados poderiam ser explicados com o argumento de que as características diferenciais dos exportadores são adquiridas por meio dos processos de aprendizagem que ocorrem após o início das vendas nos mercados externos – a chamada hipótese do “aprendizado pela exportação”. Um modelo dos determinantes da entrada nesse setor foi projetado para testar essas hipóteses; os resultados favorecem a suposição de que o sucesso precede as exportações. Utilizando uma amostra composta apenas por empresas não-exportadoras, a análise apresentada no Capítulo 10 do Volume II mostra que as firmas de maior porte e aquelas com um nível mais elevado de produtividade e de trabalhadores qualificados têm maior probabilidade de entrar no mercado exportador. Outra conclusão apontou que a adesão às exportações é mais provável entre as fábricas mais novas e com menor estoque de capital por trabalhador, mas isso está negativamente associado às taxas de utilização da capacidade
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instalada, e esse fato tem uma relação positiva com as depreciações da taxa de juros e o nível de escolaridade dos gerentes das fábricas. As amplas correlações encontradas entre o status do exportador e as características da fábrica (como tamanho, nível de produtividade e de trabalhadores qualificados) são motivadas, ao menos em parte, pelo aprendizado dos futuros exportadores enquanto eles ainda estão voltados exclusivamente para o mercado interno.
28. O setor financeiro é o ponto de confluência das questões macro e microeconômicas para produzir um grande obstáculo ao crescimento empresarial no Brasil. A evidência das restrições ao crédito para as empresas brasileiras é claramente apresentada no capítulo sobre finanças (Capítulo 5 do Volume II). As firmas dependem em grande parte de financiamentos internos e o custo dos empréstimos é considerado pelos empresários como o segundo maior obstáculo ao seu crescimento. De modo geral, não se pode descartar a hipótese de que o Brasil é um país que ainda proporciona um alto retorno de capital – apesar dos problemas em seu clima de investimento – e que continua a enfrentar restrições financeiras devido à instabilidade macroeconômica. Nesse sentido, faz-se necessária a elaboração de uma estratégia em duas vertentes, na qual as reformas no clima de investimento terão que ser acompanhadas pela perseverança na consolidação macroeconômica, em que a questão fiscal ainda desempenha um papel indispensável.
29. A ACI também mostra que, à medida que diminui o tamanho das empresas brasileiras, torna-se mais limitado o seu acesso ao crédito. Os resultados econométricos corroboram a conclusão de que as firmas de maior porte têm mais disponibilidade de crédito do que as microempresas. Mais da metade (55 %) das empresas brasileiras que necessitam de empréstimos não os pedem por razões tais como procedimentos de solicitação complicados, expectativa de rejeição, altas taxas de juros ou rígidos requisitos de garantias, enquanto os índices correspondentes são muito mais baixos na China (32%) e na Índia (16%). Essa diferença é particularmente notável no caso das microempresas, nas quais a porcentagem de firmas brasileiras que precisam de crédito e não o solicitam é aproximadamente três vezes maior do que na China e na Índia. Uma empresa com mais de 500 empregados aumenta em 25 pontos percentuais sua probabilidade de obter crédito, comparada aos negócios com menos de 20 funcionários (microempresas). O porte médio de uma empresa (100 a 499 empregados) eleva em 17 pontos percentuais sua chance de receber crédito em relação às microempresas. Esses resultados se baseiam em uma regressão Probit de probabilidade máxima com amostra selecionada.8
8 Isso compensa o possível desvio da seleção, o que deriva do fato de que apenas as empresas com necessidade de financiamento solicitarão crédito.
23
Figura 7. Limitações e rejeição à solicitação de empréstimo (Comparação internacional)
Necessita de crédito, mas não solicitou Solicitou crédito, mas foi negado
0
20
40
60
80
Micro Pequena Média Grande Total
%
Brasil China Índia
0
5
10
15
20
Micro Pequena Média Grande Total
%
Brasil China Índia
Fonte: Pesquisas sobre clima de investimento, 2003
30. Comprovações empíricas colhidas pela ACI sugerem que a ineficiência dos serviços de infra-estrutura está afetando negativamente a produtividade e o desempenho das exportações nas empresas brasileiras e, por isso, limitam o potencial de crescimento a longo prazo do Brasil. Os resultados são particularmente expressivos no setor logístico, que compreende os serviços alfandegários, a qualidade das estradas e a oferta de serviços portuários. O abastecimento de energia parece ser muito importante, particularmente o aumento de sua capacidade, para reduzir o risco de racionamento em futuro próximo, e da confiabilidade do abastecimento. De modo mais geral, o desempenho do País é deficiente em termos de infra-estrutura, quando comparado a outras nações com características semelhantes, e parece necessitar de uma expressiva expansão no estoque de infra-estrutura o que, por sua vez, irá demandar um aumento significativo dos investimentos públicos e privados. Além disso, a consolidação fiscal e as reformas micro têm um papel a desempenhar na restauração das condições adequadas ao crescimento a longo prazo.
31. Em uma comparação regional, a pesquisa sugere que as interrupções no fornecimento de energia nos serviços de infra-estrutura causam perdas significativas na produção, em particular no Norte e Nordeste do País. Na região Norte, as empresas perderam cerca de 11 dias de trabalho por ano somente devido à interrupção no fornecimento de eletricidade, comparado a 3 dias no Sudeste, o que lança dúvida sobre a eficiência do abastecimento de energia público e privado. Além disso, a distribuição de geradores privados aumenta nas áreas onde os cortes de eletricidade ocorrem com maior freqüência. Um padrão semelhante ao de energia foi observado, ainda que em menor escala, nos serviços de água, telefone e transporte. Embora essas questões pareçam ocupar uma posição inferior na lista de prioridades das empresas, a pesquisa indica que existe um potencial para expressivos ganhos de eficiência.
32. A infra-estrutura é outra área na qual os fatores macro e microeconômicos se interligam e produzem sérios obstáculos às empresas, como aponta a análise
24
econométrica. A redução dos investimentos públicos é uma das causas dos baixos níveis de investimento em infra-estrutura observados no Brasil desde o final dos anos 80 – as outras razões são as privatizações e o aumento das despesas correntes estabelecido após a Constituição de 1988. O ajuste fiscal no nível federal teve como base o corte nos investimentos, como conseqüência da rigidez dos gastos primários correntes, principalmente nos salários e benefícios públicos, bem como nas despesas sociais obrigatórias constitucionalmente. Além disso, o espaço para ajustes nas metas fiscais será bastante limitado se as mudanças tiverem de ser consistentes com um declínio na relação dívida/PIB no curto a médio prazo. Desse modo, torna-se claro que o ajuste fiscal ainda está incompleto, o que é confirmado pelo debate interno sobre a adoção de uma política de déficit nominal zero.
33. Em relação ao setor privado, a sua participação na infra-estrutura se situa abaixo da expectativa. O risco regulatório pode estar impedindo os investimentos privados em infra-estrutura. Devido aos inerentes e elevados custos irrecuperáveis, os investidores privados estão preocupados com o oportunismo regulatório e com o incentivo do governo à expropriação das rendas de monopólio, depois de os investimentos terem sido feitos. Normas instáveis aumentam o risco do oportunismo regulatório e, conseqüentemente, o ágio cobrado pelos investimentos nos setores de infra-estrutura.
34. As questões da governança também são importantes, mas aparentemente seu papel é menos decisivo do que a maioria das outras áreas do CI. Isso não significa que a sua importância deveria ser subestimada. Graves deficiências na estrutura da governança inibem a habilidade e a propensão do setor privado a ampliar seus investimentos, acelerar o ritmo da criação de emprego e manter elevadas taxas de crescimento. Os economistas concordam cada vez mais com esse ponto de vista, à medida que se reconhece que o governo tem um papel crítico a desempenhar na redução dos custos de transação, através do estabelecimento e da execução transparente das regras do jogo. Estes são os aspectos decisivos para o crescimento a longo prazo e seus impactos relativamente pequenos parecem demonstrar que o setor privado brasileiro ainda enfrenta deficiências básicas no clima de negócios.
35. O tempo gasto pelas empresas com regulamentações – considerado como uma medida da carga reguladora – revela padrões regionais que mostram que a região Norte está em pior situação, ao contrário do Nordeste, onde os gerentes das empresas despendem a metade do tempo de seus pares no Norte. Esse aspecto também é verdadeiro para o tempo gasto com a formalização de uma nova empresa – as firmas que se registram pela primeira vez gastam, em média, um tempo muito maior com as diversas agências e órgãos do governo na região Norte e um período menor no Nordeste. Entre os diferentes registros junto às agências reguladoras, o maior tempo em todas as regiões do Brasil é ocupado com a inscrição nos órgãos estaduais de meio ambiente. Além disso, em todas as regiões, as empresas brasileiras consideram as freqüentes mudanças nas alíquotas de impostos e nas normas fiscais, os processos tributários e a rigidez das penalidades fiscais como os três aspectos mais onerosos da administração tributária e um importante obstáculo ao crescimento. As conclusões regionais da ACI parecem indicar que o clima de investimento é melhor no Sudeste e no
25
Sul do que em outras regiões, mas também confirmam que importantes iniciativas foram implementadas em alguns estados do Nordeste.
36. De qualquer forma, existe uma importante agenda a ser cumprida na área da governança no Brasil. A incerteza nas políticas econômica e reguladora se reflete no nível de proteção aos direitos de propriedade que as empresas brasileiras podem esperar da Justiça. Vinte e dois por cento das firmas brasileiras não consideram a justiça um instrumento eficaz para garantir seus contratos e defender seus direitos de propriedade. Esse índice é muito menor do que nos países da América Central, e está no mesmo nível do Peru. Contudo, a confiança nos tribunais para proteger seus direitos de propriedade não está distribuída igualmente entre as pequenas e médias empresas. De 25% a 28% das microempresas não acreditam que a Justiça protegerá seus direitos de propriedade. No caso das firmas de maior porte, esse índice é de apenas 5%. Essas estatísticas são preocupantes porque não somente as micro e pequenas empresas são mais susceptíveis à corrupção, mas também não podem confiar nos tribunais para solucionar suas queixas sobre direitos de propriedade e contratos. Além disso, no Brasil, o tempo para registrar uma nova firma é substancialmente maior do em alguns de seus principais concorrentes regionais e internacionais.
Figura 8. Desconfiança na defesa da Justiça dos direitos de propriedade e contratos, por tamanho de empresa
0
5
10
15
20
25
30
Micro Pequena Média Grande Total
Porcentagem de firmas que não acreditam que seus contratos e direitos de propriedade serão protegidos pela justiça
Fonte: Pesquisa sobre Clima de Investimento no Brasil, 2003
RECOMENDAÇÕES DE POLÍTICAS
37. O Brasil já está implementando com sucesso uma ampla agenda relacionada aos aspectos do clima de investimento (ver na Tabela 2 uma lista selecionada de iniciativas recentes e em andamento). Nesta seção, fornecemos
26
algumas recomendações de políticas que emergem da análise e poderiam ajudar a dinamizar essa agenda.
38. No setor de tecnologia, as políticas deveriam se concentrar na ampliação das oportunidades na área dos serviços de desenvolvimento de negócios (SDN). No caso particular da tecnologia de informação (TI), a sua adoção está estreitamente relacionada aos investimentos organizacionais complementares, o que potencializa o papel das políticas que oferecem serviços de desenvolvimento de negócios. Os investimentos complementares compreendem os processos de reengenharia de produção e os fluxos de trabalho, bem como o treinamento adequado da mão-de-obra. Na ausência desses investimentos complementares é menos provável que o uso do computador ou da rede global possam aumentar a produtividade de uma empresa.
39. As importações de insumos intermediários, máquinas e equipamentos são importantes canais de transferência de tecnologia e constituem um possível fator que afeta a renovação tecnológica, a produtividade e a relativamente ineficaz integração comercial, uma área na qual o Brasil não apresentou ultimamente avanços substanciais. Considerando também que os benefícios mostrados de forma acumulada nesta avaliação correspondem a um maior setor de exportação na economia, parece claro que o aumento da integração comercial, através da negociação de acordos ou de uma política mais agressiva direcionada à remoção das barreiras não-tarifárias ao comércio, como os procedimentos alfandegários e portuários ineficientes e o alto custo dos fretes, constitui uma etapa importante para aumentar o potencial de crescimento a longo prazo do Brasil.
40. A reforma trabalhista é outra área na qual o Brasil fez pouco progresso durante os últimos 20 anos. Esta avaliação mostrou que a atual legislação trabalhista pode causar impactos negativos sobre a inovação e o desenvolvimento da tecnologia, bem como afetar as exportações e o crescimento a longo prazo. Para aperfeiçoar o clima de negócios, as leis trabalhistas deveriam buscar o entendimento, e não o conflito, na relação patrão-empregado.
41. A mudança dos atuais mecanismos que contribuem para fragilizar a relação entre firmas e empregados deveria ser uma prioridade. As possíveis alternativas a serem consideradas abrangem a permissão de um acesso mais liberal às contas do FGTS ou sua total eliminação, ou então a mudança das regras para a multa rescisória de modo que, em vez de ser paga ao trabalhador no momento da dispensa, a empresa poderia depositá-la no fundo de amparo ao trabalhador. Sob uma perspectiva de mais longo prazo, a revisão do papel da Justiça do Trabalho, limitando as suas funções e retornando as negociações para as duas partes envolvidas – os trabalhadores e as empresas – ajudaria a consolidar os contratos de trabalho.
42. No setor financeiro, como afirmamos anteriormente, o desafio é manter políticas econômicas equilibradas, em particular uma política fiscal rígida, para estabilizar e reduzir a dívida pública, criando assim condições mais favoráveis para a redução das taxas de juros e a expansão do crédito. Juntamente com a situação macroeconômica estável, é importante melhorar a confiabilidade, a previsibilidade e a
27
eficiência da estrutura jurídico-institucional. É essencial continuar a implementação das reformas microeconômicas, para aumentar a capacidade do mercado de crédito brasileiro, de modo a cumprir o seu papel de transformar a poupança em investimentos produtivos. Nesse estágio, é relevante aplicar com mais eficácia a atual legislação e desenvolver a confiança na capacidade dessas instituições em proteger os diretos dos credores. No tocante aos centrais de risco, é importante aumentar o fluxo de informação entre as instituições, para que os benefícios dessa medida possam ser completamente alcançados. Até muito recentemente, poucas instituições trocavam informações sobre seus clientes.
43. No setor de infra-estrutura, além de abrir espaço para os investimentos públicos nas contas fiscais, o Brasil precisa ampliar a sua capacidade de planejar, avaliar e executar políticas. Embora algumas iniciativas tenham sido tomadas para recuperar a capacidade do governo de formular e executar as políticas do setor de infra-estrutura, essa é uma área que requer mais aprimoramentos. Ao contrário do amplo sistema de gestão financeira pública, o Brasil precisa melhorar ainda mais o diagnóstico, a priorização e os processos de gestão dos investimentos públicos. Em particular, existe a necessidade de aprimorar a análise econômica e financeira dos projetos de infra-estrutura. Nesse contexto, é de especial relevância a criação de capacidade para examinar, planejar adequadamente e monitorar a implementação dos contratos de PPP.
44. Em um contexto de menor apetite dos investidores internacionais pelos projetos de infra-estrutura, o aumento do investimento do setor privado nessa área necessitará de esforços substanciais para diminuir os riscos regulatórios. A aprovação de um plano de carreira e o envio da Lei das Agências ao Congresso constituem novas etapas nesse sentido. Outras questões pendentes envolvem a revisão do sistema de licenciamento ambiental e das decisões regulatórias no primeiro nível do Judiciário.
45. Levando-se em conta a natureza de longo prazo de algumas destas recomendações, seria conveniente enfocar um grupo de prioridades a curto prazo. A nossa sugestão para essas prioridades compreenderia i) garantir um fluxo estável de recursos para manutenção e recuperação do setor de transporte rodoviário – se o critério for maximizar o esperado impacto líquido do aumento marginal nos gastos públicos; ii) implementar a segunda fase do Plano de Outorga para o setor viário brasileiro e, finalmente, iii) realizar novos leilões de energia hidrelétrica – que são importantes para o futuro desenvolvimento do abastecimento de energia no Brasil e que deverão ocorrer no final de 2005.
46. Finalmente, na área da governança, a principal sugestão é reduzir a burocracia desnecessária e remover as barreiras administrativas que atrasam o avanço da competitividade. Na área administrativa, as ações necessárias para dinamizar processos e remover barreiras são às vezes difíceis de implementar porque implicam, em muitos casos, na mudança de idéias arraigadas entre servidores públicos. No entanto, já se conseguiu muito a esse respeito no Brasil, especialmente quando existe cooperação entre os níveis federal, estadual e municipal de governo. Nesse sentido, as possíveis iniciativas envolvem a eliminação do requisito de enviar os mesmos documentos para registro fiscal nos níveis federal, estadual e municipal; a redução do excesso de
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documentos solicitados pelos governos federal e estadual para registrar uma empresa, bem como a clara definição das funções e responsabilidades das autoridades nos três níveis de governo na área de licenças ambientais.
47. O aumento da transparência é essencial para reduzir a corrupção nos negócios. Um serviço de monitoramento público, como os cartões para registro de resultados do serviço público, podem melhorar a capacidade das empresas de eliminar pequenos atos de corrupção. Além disso, uma mudança nos incentivos internos às agências governamentais pode diminuir os pequenos atos de corrupção e facilitar para todas as pessoas o relato desses delitos. O aumento da transparência nas aquisições públicas ajudaria a reduzir a percepção de grandes atos de desvio de recursos públicos. Essas iniciativas incluem, mas não se limitam à transparência eletrônica.
48. Sob uma perspectiva de mais longo prazo, a reforma do sistema judiciário pode constituir uma mudança importante. O sistema judiciário brasileiro pode ser criticado pelo alto custo de manutenção, e a morosidade e ineficácia ao solucionar problemas fundamentais, subjacentes aos conflitos com os quais o estamento lida. Algumas recomendações para melhorar a transparência e a eficiência da justiça compreenderiam, entre outras, o aperfeiçoamento dos processos de execução das sentenças, especialmente no tocante à dívida pública e à coleta de impostos, uma investigação mais ampla dos impedimentos nos casos de arrecadação de impostos e a adoção de medidas para facilitar seu processamento, bem como o desenvolvimento de melhores sistemas de informação sobre os litígios do governo e sua utilização para criar estratégias de resolução das questões judiciais.
Tabela 2. Resumo da agenda atual e das principais mensagens deste relatório
Tópico Medidas recentes e em andamento selecionadas (nível federal) Principais mensagens e recomendações da ACI
Sistema financeiro
Emenda Constitucional ao Artigo 192 (2003): A redação estabelecia anteriormente que o sistema financeiro deveria ser regido por uma única lei abrangente, impedindo assim a elaboração de legislação adequada e específica a diferentes segmentos do sistema financeiro. A Emenda lança as bases para uma série de reformas, isto é, propostas legislativas fundamentais para o sistema financeiro sobre a autonomia do Banco Central e a resolução de falências bancárias.
Nova Lei de Falências (Lei n°. 1.101/2005): Cria instrumentos e incentivos para as empresas que estão em dificuldade. Com essa legislação, espera-se que as companhias que tenham real probabilidade de se reorganizar não fecharão, preservando desse modo os postos de trabalho, os investimentos e a estrutura produtiva como um todo.
Lei n°. 10.892/2004: cria a conta de investimento, utilizada apenas para investimentos financeiros em fundos e títulos de crédito com rendimento fixo e variável, sem a incidência da CPMF. Medida Provisória 226/2004: permite que os requisitos de garantia não sejam cumpridos, contanto que sejam cobertos por uma garantia coletiva ou por outras formas alternativas consistentes, aceitas pelas instituições financeiras que operam com esse tipo de crédito. Essa medida visa facilitar a concessão de empréstimos para os microempresários de baixa renda pelas instituições de microcrédito, sem negligenciar o aspecto da segurança do credor. Resolução 3285/2005 da CMN: destina-se a facilitar o crédito sem
A taxação dos mercados financeiros parece ser uma importante causa da escassez e do custo do crédito, e deveria ser elaborado um plano de longo prazo para reduzi-la. Recomenda-se uma avaliação cuidadosa do impacto da tributação indireta, isto é, dos esquemas de crédito direcionado.
Os mercados de capitais podem desempenhar um papel essencial, daí a importância da agenda de governança corporativa. O esquema voluntário adotado por algumas instituições tem sido bem-sucedido, e o principal desafio agora é estendê-lo a um maior número de empresas. Uma alternativa é a criação de incentivos para que as firmas adotem melhores práticas de governança corporativa. Os impedimentos legais para que grandes empresas estatais, como a Petrobras e o Banco do Brasil, migrem para o Nível II do segmento de governança corporativa deveriam ser examinados e modificados.
Fortalecer a prática de demonstração financeira e contábil no Brasil, aproximando esses procedimentos dos padrões internacionais e aumentando a transparência.
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reais garantias e estabelece que as instituições financeiras podem oferecer empréstimos aos clientes com maus cadastros. As operações de microcrédito estão isentas de impostos (contribuição) sobre transferências de fundos (CPMF). Projeto de lei que estabelece as regras para abertura do mercado de resseguros.
Legislação trabalhista
O governo federal enviou ao Congresso uma proposta de reforma das regras que governam as centrais sindicais. O projeto revoga a unicidade sindical, um passo importante em direção a mudanças mais substanciais na legislação trabalhista. É composta por uma Emenda Constitucional e um projeto de lei que trata, entre outros temas, da representação dos empregados no local de trabalho, das negociações de acordos coletivos, da resolução de conflitos laborais, do direito de greve e da substituição processual.
A legislação atual cria um desincentivo ao investimento em capital humano, afetando negativamente a produtividade do trabalho. Uma mudança na legislação trabalhista, de modo a aprimorar a relação patrão-empregado poderia trazer ganhos de produtividade.
As alternativas que podem ser consideradas são as seguintes:
Permitir um acesso mais liberal às contas do FGTS ou eliminá-las totalmente – particularmente porque as taxas de juros que as corrigem são menores que as do mercado – e pagar a contribuição de 8% diretamente aos trabalhadores;
Utilizar o seguro-desemprego como
uma rede de proteção para os desempregados e os benefícios previdenciários como amparo aos aposentados;
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Não pagar a multa rescisória ao
trabalhador no ato da demissão; em vez disso, a empresa deveria depositar essa quantia no fundo de amparo ao trabalhador (FAT);
Eliminar as demissões por justa
causa, de forma que os trabalhadores possam ser dispensados por qualquer razão, aumentando assim a flexibilidade do empregador e reduzindo a necessidade de levar o caso à Justiça do Trabalho. O seguro-desemprego serviria de rede de proteção.
Sob uma perspectiva de longo prazo, a reforma da Justiça do Trabalho parece recomendável para o fortalecimento dos contratos de trabalho. Esses tribunais deveriam se tornar mediadores e ajudar os patrões e empregados a chegar a um acordo, fortalecendo assim sua relação.
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Governança
Ocorreram importantes mudanças no Código Tributário Nacional, alterações nos códigos processuais (particularmente quanto ao estabelecimento dos títulos judiciais e extra-judiciais), melhorias no sistema de apelação e incentivo ao uso de mecanismos opcionais de resolução de disputas, como a mediação.
A Medida Provisória n°. 206/2004, promulgada na Lei n°. 11.033/2004, cria um novo sistema tributário para os ganhos provenientes de títulos de renda fixa e variável com alíquotas de imposto decrescentes, institui o REPORTO e isenta do Imposto de Renda os rendimentos acumulados nos instrumentos de financiamento para o setor imobiliário. Reforma do Judiciário: Tem como objetivo fortalecer as garantias dos credores e, ao mesmo tempo, aprimorar os mecanismos de resolução de conflitos e assegurar que o processo de complementação contratual ocorra de modo simples, sem custos adicionais para ambas as partes.
Projeto de lei n°. 210/2004: visa facilitar a formalização dos negócios de baixa renda, em particular através da redução a zero dos impostos federais, de mudanças nos requisitos da Previdência Social e da eliminação da burocracia.
Pode ser importante reduzir a burocracia desnecessária e as barreiras administrativas que impedem o aumento da competitividade. Algumas medidas para estimular os procedimentos administrativos no Brasil são:
• consolidar os processos de registro fiscal e da empresa em um só ato;
• eliminar os requisitos de envio dos mesmos documentos para registro fiscal nos níveis federal, estadual e municipal;
• reduzir o excesso de documentos solicitados pelos três níveis de governo para registro de uma empresa;
• definir com transparência as funções e responsabilidades das autoridades federais, estaduais e municipais no licenciamento ambiental; e
• continuar a dinamizar os processos de relatório e compatibilidade da demonstração fiscal.
O aumento da transparência é essencial para reduzir os grandes e pequenos atos de corrupção. Uma alternativa para isso é fazer com que todas as normas de aquisição pública, as concessões de contratos e os
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documentos de licitações estejam disponíveis on-line.
Infra-estrutura
Lei de Parcerias Público-Privadas (PPP) para regulamentar os investimentos em projetos de infra-estrutura cujas vantagens sociais sejam maiores do que os benefícios privados (Projeto de lei n°. 2.546/2003 ou o Projeto de lei n°. 10/2004, enviado à Câmara dos Deputados). Nova legislação para o setor de energia – Lei n°. 10.848/2004. Transportes – Início da segunda fase do programa federal de concessão de rodovias. Projeto de lei para as agências reguladoras.
Reavaliação da composição dos gastos públicos e do grau de rigidez orçamentária, visando abrir espaço para os investimentos públicos.
Aumento da estabilidade do fluxo de recursos orçamentários para projetos e atividades, evitando demoras nos contratos e renegociações com altos custos associados.
Criação de capacidade para avaliar, planejar adequadamente e monitorar a implementação dos contratos de PPP.
As prioridades a curto prazo compreendem i) a garantia de um fluxo estável de recursos para manutenção e recuperação do setor ii) a implementação da segunda fase do Plano de Outorga para o setor viário e, finalmente, iii) a realização de novos leilões de energia hidrelétrica, que são importantes para o futuro desenvolvimento do abastecimento de energia no Brasil.
Tecnologia e inovação
Lei n°. 10.973/2004 de incentivos à pesquisa e à inovação.
Ainda é necessário formular um conjunto maior de medidas para apoiar a adoção de tecnologia pelas PMEs nos setores que necessitam de mão-de-obra intensiva. Essa iniciativa também pode ajudar a acelerar o processo de difusão tecnológica no Brasil.
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A mão-de-obra qualificada é um insumo complementar para a tecnologia moderna – o treinamento da força de trabalho torna-se ainda mais importante.
Em particular no caso da TI, sua incorporação está altamente correlacionada aos investimentos organizacionais complementares, que implicam um papel potencial das políticas que oferecem serviços de desenvolvimento de negócios (SDN).
ANEXO 1
PTF e Crescimento econômico, 1961-20049
Para estimar as variações na produtividade total dos fatores (PTF), partimos de uma função de produção de Cobb-Douglas padrão com retornos de escala constantes
Y =cA(u.K)α(L)1-α
onde Y é o PIB real, c é uma constante, A representa a PTF, u é o grau de utilização da capacidade, K é o estoque de capital e L é o emprego. A variação da PTF (A’) é estimada como resíduo de uma log-linearização da função, na qual assumimos que a mudança tecnológica é neutra e desincorporada. A elasticidade do resultado quanto ao capital foi assumida como 0,5. “Esse valor conveniente é consistente com a parcela de renda do capital nas contas públicas do Brasil e também está de acordo com a concentração muito elevada de renda no País” (Bacha e Bonelli, 2004, p.32). O gráfico seguinte mostra os resultados das variações na PTF (A’) de 1961 a 2004. Figura 9. Taxas de crescimento da PTF, 1961-2004, e médias móveis de dez anos
-3%
-2%
-1%
0%
1%
2%
3%
4%
5%
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
2003
Média móvel em 10 anos
Três ciclos de mudanças na produtividade emergem desse quadro, como sugerem as médias móveis de 10 anos, sobrepostas no gráfico. O primeiro se caracteriza por variações positivas e às vezes muitas grandes da PTF, que prevaleceram, com exceções (normalmente associadas ao lento crescimento do PIB em 1963, 1964, 1967, 1975, 1977, 1978), nas décadas de 60 e 70. O segundo ciclo abrange os anos 80 e o início dos 90, 9 Com base em Bonelli, R (2005), estudo preparado para este projeto.
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quando a variação da PTF foi negativa (exceto em 1990). Após 1992, se inicia um novo ciclo de crescimento da PTF, em geral positivo, embora modesto comparado ao ciclo de crescimento positivo anterior. Novamente, as exceções são os anos de lento crescimento do PIB (1998, 1999 e 2003). Isso sugere que a produtividade é pró-cíclica. No final da década de 1995–2004, o crescimento médio da PTF foi de 0,5% ao ano. Um exercício de decomposição do crescimento será realizado a seguir. A tabela abaixo contém um resumo dos resultados da decomposição. O principal ponto a ser realçado é a importância da acumulação de capital no longo prazo: o aumento da entrada de capital explica quase a metade do crescimento do PIB em todos os períodos, exceto na década perdida. De 1981 a 1992, o capital foi usado de forma muito ineficiente, gerando variações da PTF negativas (– 1,3% ao ano), principalmente devido à menor produtividade do capital. Antes dessa década, a contribuição do capital para o crescimento do PIB se situou entre 49% e 66%. Na era do Real (1993–2004) o ritmo muito mais lento da acumulação de capital (3% ao ano, o que representa uma contribuição de 1,52% para o crescimento do PIB) foi responsável por 52% do aumento do PIB.
Tabela 3. Contribuições do capital, trabalho e PTF para o crescimento do PIB, 1961-2004
Contribuições para o crescimento Contribuições relativas (%)
Períodos
Taxa média de crescimento do
PIB Capital Trabalho PTF Capital Trabalho PTF 1961-1967 0,0461 0,0273 0,0096 0,0092 59 21 20 1968-1974 0,1072 0,0523 0,0228 0,0321 49 21 30 1975-1980 0,0686 0,0452 0,0148 0,0086 66 22 13 1981-1992 0,0135 0,0154 0,0112 -0,0131 114 83 -97 1993-2004 0,0292 0,0152 0,0091 0,0049 52 31 17 Mudança entre: 1961/67 – 1968/74 0,061 0,025 0,013 0,023 41 21 38 1968/74 – 1975/80 -0,039 -0,007 -0,008 -0,024 18 21 61 1975/80 – 1981/92 -0,055 -0,029 -0,004 -0,022 54 6 40 1981/92 – 1993/2004 0,016 0,000 -0,002 0,018 0 –12 112
Fonte: Cálculos do autor. Ver o texto. As contribuições do trabalho e da PTF foram importantes para o crescimento em períodos selecionados. Até 1980, o trabalho representava cerca de 20% do crescimento do PIB, índice que atingiu 83% na década perdida e 31% na era do Real. Por sua vez, a PTF foi responsável por 30% do aumento do PIB durante o “milagre” brasileiro. Mas esse índice sofreu uma redução no final da década de 70, quando respondeu por apenas 13% do crescimento do PIB. A situação piorou ainda mais no próximo período analisado, quando as deficiências no uso dos fatores de produção levaram a um decréscimo de –1,31% na taxa anual da PTF. A recuperação observada no exame do período seguinte foi notável: o índice passou de –1,3% para 0,5% ao ano entre os dois períodos. As mudanças ocorridas entre períodos consecutivos podem ser melhor avaliadas a partir dos resultados no painel inferior. Entre o período de 1961–67 e o do “milagre”, o
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crescimento médio do PIB foi de 6,1%. Na margem, o capital contribuiu com 41% (do aumento adicional do PIB). O acréscimo do insumo trabalho respondeu por 21% e a PTF pelo percentual bastante elevado de 38%. A passagem dos anos do “milagre” para o período de crescimento com dívida (1975-80) implica uma taxa média de crescimento do PIB que é 3,9% menor do que anteriormente. A mudança se deveu principalmente ao menor crescimento da PTF, que representou, na margem, não menos que 61% do menor crescimento do PIB. A elevação dos insumos capital e trabalho foi responsável por 18% e 21%, respectivamente. A diferença do período de 1975-80 até a década perdida acarretou uma redução adicional de 5,5% no crescimento médio do PIB. A carga dessa variação negativa recai principalmente sobre o aumento do insumo capital: 54% do decréscimo total do PIB. Um crescimento mais baixo (em verdade negativo) da PTF contribuiu, na margem, com 40%, deixando 6% para o insumo trabalho. Um dos aspectos mais interessantes revelado pelos resultados é a mudança ocorrida a partir do período 1981–1992 até o mais recente. O crescimento médio do PIB aumentou apenas 1,6%. No entanto, todas as variações são explicadas pelo crescimento da PTF: 112% na margem. O trabalho contribuiu com um índice negativo de 12% (o que significa que o emprego cresceu menos no segundo período do que no primeiro), enquanto as taxas de aumento do capital foram quase semelhantes nos dois períodos consecutivos – participando assim com quase nada na margem. Esses resultados apontam a relevância da mudança na produtividade no período mais recente, o que reforça a idéia da importância das reformas que estão sendo implementadas desde o início dos anos 90, com o objetivo de preparar a recuperação da produtividade. Os resultados também são muito semelhantes às estimativas que utilizam uma função de produção de Solow parecida com a nossa, realizadas por Pinheiro, Gill, Servén e Thomas (2001), e Bacha e Bonelli (2004), apesar das pequenas diferenças metodológicas e das escolhas de períodos ligeiramente diversos. Assim, por exemplo, em um de seus exercícios Pinheiro, Gill, Servén e Thomas (2001) adotaram “o valor de 3,5 para a elasticidade de capital de Mankiew” – portanto, menor que o nosso, 0,5 – em todos os períodos analisados. Eles descobriram que a PTF explicou 73% do crescimento do PIB durante 1994–2000 e 17% entre 1981 e 1993. Por sua vez, de 1964 a 1980, a PTF foi responsável por 40% do aumento do PIB.
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ANEXO 2
Análise da Produtividade e da Eficiência
Uma etapa fundamental da Avaliação do Clima de Investimento é identificar os fatores mais prejudiciais à competitividade. O objetivo desta análise é compreender os fatores que afetam as medidas de competitividade, tais como a produtividade e a eficiência técnica das empresas industriais no Brasil, e identificar as implicações mais relevantes para as operações do Banco Mundial. Os conceitos de produtividade total dos fatores (PTF) e de eficiência técnica (ET) são utilizados normalmente para medir a competitividade relativa das empresas. As firmas podem dispor de tecnologias semelhantes, usar o mesmo volume de insumos (trabalho, capital, materiais), mas produzir diferentes quantidades de produtos – ou seja, apresentar distintas produtividades totais dos fatores. A PTF, contudo, é classicamente obtida assumindo-se que as empresas alocam os seus insumos do modo mais favorável, embora alguns produtores possam obter mais sucesso em seus processos de otimização do que outros. A ET considera esse fator e reflete a habilidade de uma firma em minimizar o uso de insumos na produção de um determinado item sem a “garantia” de atingir uma ótima alocação.10
Tecnicamente, o objetivo da análise foi alcançado através do exame das relações estatísticas entre as medidas da PTF e da ET, de um lado, e dos indicadores do clima de investimento, de outro. Especificamente, alguns indicadores do clima de investimento colhidos na Pesquisa sobre Clima de Investimento no Brasil foram econometricamente relacionados a medidas de produtividade e eficiência técnica. A próxima seção contém uma descrição da metodologia de regressão adotada. A identificação das variáveis do clima de investimento que são estatisticamente significativas nessas regressões foi uma maneira objetiva de destacar problemas ou realçar os elementos positivos que são realmente importantes para a competitividade das empresas manufatureiras no Brasil. Para realçar as diferenças dos efeitos do clima de investimento sobre as empresas de diferentes tamanhos, a análise de toda a amostra foi repetida em duas sub-amostras: pequenas e microempresas, médias e grandes empresas. A análise da regressão foi acompanhada por simulações do impacto de hipotéticas melhorias, ceteris paribus, em determinados indicadores do clima de investimento sobre a PTF. 10 Tecnicamente, a ET é um desvio (unilateral) de uma “fronteira” de produção, descrita por uma função de produção comum e estimada simultaneamente à mais recente. Em um modelo de fronteira estocástica de produção, a ET pode, a grosso modo, ser considerada como um componente “sistemático” da PTF, porque ela inclui os choques aleatórios que estão fora do controle administrativo.
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Metodologia O Anexo técnico do Volume II deste relatório apresenta uma descrição detalhada da análise econométrica da produtividade e da eficiência, abrangendo todos os resultados da estimativa. Neste volume a metodologia foi resumida. Os indicadores do clima de investimento são utilizados para explicar a competitividade relativa das empresas que participaram da Pesquisa sobre Clima de Investimento no Brasil. O significado e a consistência de seu poder explicativo em diferentes especificações foram avaliados por meio da comparação dos resultados obtidos com as seguintes regressões OLS agrupadas: (1) ititititjit ICDCTRBCDACY φ++++= '''
(2) ititititit ICDCTRBTLACY ψ++++= '''
(3) , com , e itititit ICDCTRBCPTF ϕ+++= ''itjitit CDYPTF 'Λ−=
(4) , com ETitititit ICDCTRBCET ε+++= '' it representando o resíduo da eficiência técnica em um modelo de fronteira estocástica de produção11, onde: Yit é a medida logarítmica da produção da empresa i no período t (t=2000–2002), CD é uma especificação de Cobb-Douglas padrão (combinação linear de log-inputs), TL é uma especificação translog padrão (polinômio de segunda ordem dos log-inputs)12, CTR é um conjunto (vetor) de variáveis de controle (não facilmente afetadas pelas decisões
11 Ver Kumbhakar e Lovell (2000), e Battese e Coelli (1992) para obter os detalhes da análise de fronteira estocástica. Especificamente o modelo abaixo é estimado (pela máxima semelhança) para obter o componente da eficiência técnica, ET:
itittitjjit uvDCDACY ++++= ' , onde
CD é uma especificação da função de produção de Cobb-Douglas com coeficientes específicos do setor, Dt é um conjunto de simulações de tempo (anual) que respondem pelos choques comuns,
é um termo de erro simetricamente distribuído, e uitv it =ETit é um termo da eficiência técnica que tem uma distribuição semi-normal não negativa. Basicamente, reflete os choques aleatórios que estão fora do controle administrativo e u
itvit é o componente sistemático atribuído à
eficiência técnica (sem nenhuma função tempo-dependente específica). 12 Deixamos que as elasticidades dos fatores na especificação do CD variassem nos nove setores. A especificação TL difere da CD porque contém um polinômio de segunda ordem dos fatores, incluindo os seus produtos vetoriais. Para a especificação da TL, apenas os termos lineares desse polinômio puderam variar em todos os setores (pois do contrário outras 48 variáveis seriam inseridas na regressão, que já contém um número excessivo de variáveis de controle e de CI).
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das políticas públicas ou gerenciais) 13, CI é um vetor das variáveis do “clima de investimento” (que podem ser potencialmente afetadas por essas decisões), j é um índice setorial, Λ é um vetor de coeficientes de insumos igual às participações dos insumos no custo total (supondo que os retornos de escala são constantes).14
As regressões (1) e (2) compreendem funções de produção padrão com os vetores CTR e CI incluídos como fatores explicativos da PTF. Uma abordagem alternativa, em duas etapas, seria estimar a PTF como o resíduo de uma função de produção padrão (onde o produto depende apenas dos insumos, isto é, trabalho, capital e, dependendo da definição de produto, materiais) – e, em seguida, regredir esse resíduo nos vetores CTR e CI. Contudo, essa abordagem provavelmente vai ser prejudicada pelo viés provocado pela omissão de das variáveis, pois os coeficientes dos insumos estimados podem ser afetados pela CTR e pelo CI (veja uma descrição detalhada em Escribano e Guasch (2004)). Portanto, o resíduo da função de produção padrão é modelado como uma combinação linear das variáveis CTR e CI – e essa combinação foi diretamente incluída nas regressões da PTF. A regressão (3) contém uma medida de PTF não-parametricamente estimada (basicamente, um cálculo) no lado esquerdo. Novamente, aqui a razão disso é que a escolha de insumos pode estar correlacionada ao resíduo – e a estimativa não-paramétrica da PTF é outro modo de evitar isso. Por fim, (4) contém uma medida de eficiência técnica, ET, no lado esquerdo. Por razões técnicas, a estimativa dessa medida foi feita separadamente (i.e., no primeiro estágio). Os nossos dados abrangem o período 2000-200215. Foram utilizadas duas medidas de produto: a produção e o valor agregado. Com a produção representada por Y em (1) e (4), as especificações CD e TL compreendem materiais e energia, trabalho e capital
13 O vetor das variáveis de controle (CTR) não inclui um indicador do tamanho da empresa nas regressões (1) e (2), porque esse indicador estaria estreitamente correlacionado com o trabalho e os outros fatores de produção. Além disso, o vetor CTR compreende um indicador da escassez de demanda específico da empresa – para remeter à crítica de Katayama et. al. (2003) de que as estimativas convencionais da PTF e da ET se caracterizam por não considerar os efeitos da demanda. O indicador da escassez de demanda compreende cinco níveis, correspondentes às respectivas respostas à pergunta sobre o impacto potencial de um aumento de 10% no preço do produto da empresa sobre a quantidade produzida (de “sem efeito” a “interrupção total da produção”). 14 O custo do capital foi representado como 10% de seu estoque. Foi determinada a média das parcelas do custo dos fatores calculadas a partir dos grupos de tamanhos das empresas. Os grupos de tamanho foram os seguintes: Grande: 500+ empregados, Média: 100 a 499, Pequena: 20 a 99 e Micro: 1 a 19. 15 Os indicadores do clima de investimento e as variáveis de controle para as quais havia dados disponíveis referentes a apenas um ano (o último ano foi 2002) foram considerados como tendo sofrido mudanças muito lentas – e os mesmos valores foram atribuídos aos dois períodos anteriores.
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(máquinas e equipamento)16. Se o valor agregado for representado por Y, as especificações CD e TL abrangem apenas o trabalho e o capital como fatores de produção17. O insumo trabalho foi substituído pelo número total de empregados, incluindo todos os funcionários permanentes e um quarto dos trabalhadores temporários. O estoque de capital foi representado pelo das máquinas e equipamentos (líquido), reduzido pelo deflator PPI do segmento de produção de maquinaria do setor manufatureiro.18 As despesas com materiais e energia foram deflacionadas com os respectivos deflatores19. Finalmente, o valor agregado foi calculado como produção (real) menos materiais e energia, subtraindo também outras variáveis do custo não laboral desinflado pelo deflator do PIB. Para reduzir os efeitos da simultaneidade, algumas das variáveis do CI foram completamente substituídas por suas médias para os respectivos grupos de empresas estatais20. Usamos um critério particular para identificar quais variáveis têm mais probabilidade de causar desvios. Por exemplo, não é provável que a freqüência dos cortes de energia (mesmo os relatados e não o número real) dependa da produtividade. Por outro lado, a classificação subjetiva dos obstáculos, a eficiência do governo, etc. também podem depender da produtividade. Por fim, para muitas variáveis de empresas estatais, o uso de variáveis dummy de estatais não seria um bom instrumento (por ex., as variáveis financeiras) – por isso, é provável que alguns efeitos de simultaneidade estejam presentes. As equações (1)-(4) foram estimadas como regressões OLS pooled.21 Devido ao grande número de variáveis explicativas possíveis, foi necessário utilizar um processo de redução de dados. Em primeiro lugar, diminuímos o número de variáveis possíveis, criando índices com base em componentes principais, a partir dos grupos de variáveis que descrevem tópicos semelhantes. Em segundo lugar, houve também uma restrição de
16 No Brasil, não há uma política direta de reavaliação de ativos. Por isso, algumas companhias fazem isso sistematicamente – outras nunca. As regressões finais foram realizadas com o estoque de capital deflacionado. Contudo, os resultados não mudaram qualitativamente sem a deflação do estoque de capital. 17 Os pontos fora do padrão esperado, correspondentes a 1% nas partes superior e inferior das distribuições dos coeficientes entre insumos e produção (produção em (1) e valor agregado em (2)), foram excluídos da amostra. 18 O uso de outros substitutos (por ex., permanente apenas para o emprego, estoque de capital deflacionado, etc.) não afetou qualitativamente os resultados. 19 Todos os deflatores são provenientes do IPEADATA, dos dados originais do IBGE e da FGV. 20 Somente estatais, no caso das variáveis que refletem as demoras na alfândega, tempo de espera para conexão de infra-estrutura e dificuldades com licitações nos contratos do governo – devido a um grande número de valores ausentes, associados principalmente à estrutura aninhada das perguntas subjacentes. 21 A aplicação de efeitos aleatórios não impactou materialmente os resultados. A estimativa dos efeitos fixos não foi viável porque as variáveis CI, que não mudam com o tempo, desempenharam de modo eficaz o papel dos efeitos fixos.
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dados no estágio das estimativas. Especificamente, o conjunto das variáveis do CI que entram na regressão foi identificado para cada uma delas, em um procedimento de recursividade regressiva (backwards-recursion)22 com nível de importância para exclusão de 0,15 e para (re)inclusão de 0,10.23
22 A aplicação de um procedimento de recursividade progressiva (forward-recursion) não afetou materialmente os resultados. 23 Os controles específicos das firmas (CTR) foram sempre incluídos nas regressões.
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BIBLIOGRAFIA
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