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AVM-FACULDADE INTEGRADA INTELIGÊNCIA ESTRATÉGICA GIANNE DELGADO GOMES A IMPLICAÇÃO LEGAL DO USO DA DISSIMULAÇÃO PELO AGENTE DE INTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA NA CONSECUÇÃO DA SUA ATIVIDADE. BRASÍLIA-DF 2015
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AVM-FACULDADE INTEGRADA
INTELIGÊNCIA ESTRATÉGICA
GIANNE DELGADO GOMES
A IMPLICAÇÃO LEGAL DO USO DA DISSIMULAÇÃO PELO AGENTE DE
INTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA NA CONSECUÇÃO DA SUA
ATIVIDADE.
BRASÍLIA-DF
2015
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GIANNE DELGADO GOMES
A IMPLICAÇÃO LEGAL DO USO DA DISSIMULAÇÃO PELO AGENTE DE
INTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA NA CONSECUÇÃO DA SUA
ATIVIDADE.
Trabalho de conclusão de curso do curso de
pós-graduação em Inteligência Estratégica
da AVM - Faculdade Integrada.
Orientador Prof. Marco Antonio dos
Santos
BRASÍLIA-DF
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...........................................................................................................6
1. DAS NORMAS QUE REGEM A CONDUTA DOS SERVIDORES PÚBLICOS
QUANTO AO DEVER DA VERDADE E DAS CONDUTAS QUE FAZEM USO DA
DISSIMULAÇÃO PREVISTAS NA DOUTRINA NACIONAL DE INTELIGÊNCIA DE
SEGURANÇA PÚBLICA.........................................................................................8
2. DA NATUREZA SIGILOSA DA ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA.........................12
3. DA PROFISSIONALIZAÇÃO DA ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA......................15
4. DA TEORIA JURÍDICA DOS PODERES IMPLÍCITOS NA IDENTIFICAÇÃO DA
LEGALIDADE DAS CONDUTAS DISSIMULADAS DOS AGENTES DE
INTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA.................................................................18
CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................................19
REFERÊNCIAS BIBILIOGRÁFICAS................................................................................20
A IMPLICAÇÃO LEGAL DO USO DA DISSIMULAÇÃO PELO AGENTE DE
INTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA NA CONSECUÇÃO DA SUA
ATIVIDADE.
GOMES, Gianne Delgado.1
RESUMO
A atividade de inteligência de Segurança Pública possui técnicas operacionais que
utilizam a dissimulação nas ações de busca, as quais não estão normatizadas e aparentemente
colidem com o princípio da legalidade estrita e com o dever ético dos servidores públicos de
dizer a verdade. O presente trabalho científico buscou identificar se é licito aos agentes de
inteligência adotarem essas técnicas.
Palavras-chave: dissimulação; agente de inteligência, legalidade.
1 Delegada de Polícia Civil. Especialista em Direito Processual Civil pelo Instituto de Cooperação e Assistência
Técnica – ICAT da AEUDF em 1999 e pela Universidade do Sul de Santa Catarina – UNISUL em 2009. Pós-
graduada em Direito Penal e Processual Penal pela Universidade Gama Filho em 2009 e pós-graduada em
Inteligência Estratégica pela AVM – Faculdade Integrada, em 2015. e-mail: [email protected]
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de
ABSTRACT
The public security intelligence activity has operational techniques concealed in search
actions, which are not standardized and apparently conflict with the principle of strict legality
and ethical duty of public servers to tell the truth. The present scientific work sought to identify
whether it is lawful to intelligence agents adopt these techniques.
Key-words: dissimulation; intelligence agent, legality.
1 INTRODUÇÃO
A Atividade de Inteligência vem ocupando espaço nos meios de comunicação da
imprensa internacional e nacional, principalmente com os episódios desencadeados pelo ex-
funcionário da National Security Agency – NSA -, Edward Snowden, retratando a série de
espionagem realizada pelo governo norte-americano em vários países, inclusive no Brasil, bem
como por há poucos anos ter sido descoberto o envolvimento de agentes da Agência Brasileira
de Inteligência – ABIN – na operação “Satiagraha” do Departamento de Polícia Federal, que
foi o estopim à criação da Comissão Parlamentar de Inquérito-CPI das Escutas- pela Câmara
dos Deputados. Nesse contexto e diante das inúmeras ações de Segurança Pública com base em
informações de Unidades de Inteligência, verifica-se a necessidade do Estado disciplinar e
fiscalizar essa atividade denominada “Inteligência”, sob o enfoque da ética e do respeito às
garantias constitucionais.
É inegável que a Segurança Pública vem investindo no assunto “Inteligência” e que
também, trata-se de uma ferramenta indispensável para se combater o crime organizado que
requer, cada vez mais, o aperfeiçoamento de técnicas de gestão da informação e o uso de
ferramentas tecnológicas.
Assim, diante da crescente utilização da Atividade de Inteligência de Segurança Pública,
que tem como base a Doutrina Nacional de Inteligência de Segurança Pública – DNISP2 -, até
então vigente e difundida pela Secretaria Nacional de Segurança Pública – SENASP – do
Ministério da Justiça, surge a necessidade de se discutir o desempenho ético-profissional do
agente de inteligência de Segurança Pública frente às técnicas ensinadas pela Doutrina e as
normas de conduta ética previstas aos servidores públicos, pois é evidente o descompasso entre
elas. A título de exemplo, o servidor público tem o dever funcional de falar a verdade, o que se
2 BRASIL. Ministério da Justiça – Secretaria Nacional de Segurança Pública. Doutrina Nacional de Inteligência de Segurança Pública; Revisão das Normas Metodológicas: Profº Dr. José Luiz Gonçalves da Silveira. 2a Edição – Brasília: Coordenadoria-Geral de Inteligência, 2009.
Inclui Bibliografia. 1. Inteligência de Segurança Pública. 2. Conhecimento. 3. Atividade. 4. Organização. 5.
Interdisciplinaridade e Gestão. 5. Livro. I. Título. CDD- 300
contrapõe às ações com dissimulação previstas na DNISP para o desempenho das atividades do
agente de inteligência de Segurança Pública.
O inciso VIII do anexo do Decreto N.º 1.1713, que aprova o Código de Ética Profissional
do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, diz:
Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-la ou
falseá-la, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interessada ou
da Administração Pública. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-se
sobre o poder corruptivo do hábito do erro, da opressão ou da mentira, que
sempre aniquilam até mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma
nação. (Grifou-se)
Ao contrário do que diz o Código de Ética supramencionado, a Doutrina Nacional de
Inteligência de Segurança Pública4 prevê algumas ações e técnicas que se utilizam da
dissimulação, tendo como consequência o falseamento da verdade como meio para se atingir a
finalidade pretendida. Dentre elas, destaca-se: I) infiltração; II) desinformação; III) provocação;
IV) entrada; V) estória cobertura; e o VI) disfarce. Acrescenta-se, ainda, na área da contra-
inteligência, VI) contrapropaganda.
Vale ressaltar que o tema em comento não se refere à atividade de investigação policial,
que tem a exemplo dos paradoxos indicados, o instituto jurídico da infiltração, previsto em lei,
uma vez que o objetivo do presente trabalho é analisar a atividade puramente de inteligência, a
mesma utilizada pela ABIN e pelo Subsistema de Inteligência de Segurança Pública, este, que
abrange todos os órgãos policiais.
Diante disso e considerando a importância do uso da Inteligência na Segurança Pública
e os aspectos normativos que a cercam, é lícito o Agente de Inteligência usar as técnicas que
fazem uso da dissimulação para cumprir com o seu mister?
A resposta à indagação supra deverá ser dada após uma abordagem jurídico-sistemática
da Constituição da República e da legislação vigente que rege a matéria, na tentativa de
compreender e obter o alcance da legislação em face das atividades desempenhadas pelo
profissional, sem perder a ética e a licitude de sua conduta. Para tanto, será levado em
consideração o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo
3 BRASIL. Decreto N.º 1.171, de 22 de junho de 1994. Aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público
Civil do Poder Executivo Federal. Publicado no DOU de 23.06.1994. 4 BRASIL. Ministério da Justiça – Secretaria Nacional de Segurança Pública. Op. Cit.
Federal5 e de outras instituições de Segurança Pública do País, bem como a Doutrina Nacional
de Inteligência de Segurança Pública, não se ignorando a ausência de legislação específica que
regule a fundo a Atividade de Inteligência e as consequências dessa omissão para o agente de
inteligência de Segurança Pública.
Utilizar-se-á o método jurídico ou hermenêutico clássico partindo-se da Constituição
Federal para integrá-la às demais espécies normativas infraconstitucionais, aplicando diversos
elementos de exegese, tais como: o genético – para investigar as origens dos conceitos
utilizados pelo legislador; o gramatical ou filológico – para analisar de modo textual e literal; o
elemento lógico – para procurar a harmonia lógica das normas constitucionais; o elemento
sistemático – para buscar a análise do todo; o elemento teleológico ou sociológico – para buscar
a finalidade da norma; e o elemento doutrinário – partindo-se da interpretação feita pela
doutrina.
5 5 BRASIL. Decreto N.º 1.171, de 22 de junho de 1994. Op. Cit.
2 DAS NORMAS QUE REGEM A CONDUTA DOS SERVIDORES PÚBLICOS
QUANTO AO DEVER DA VERDADE E DAS CONDUTAS QUE FAZEM USO DA
DISSIMULAÇÃO PREVISTAS NA DOUTRINA NACIONAL DE INTELIGÊNCIA DE
SEGURANÇA PÚBLICA
A Administração Pública é regida pelo princípio da legalidade estrita, segundo o qual
“ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de lei” (CF,
Art. 5º, II c/c Art. 37, caput)6. Isso significa que os agentes públicos só podem agir se houver
uma norma legal prevendo a conduta a ser praticada.
O Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal
foi aprovado pelo Decreto 1.171 de 22.06.947 e estabelece no seu Capítulo I e Seção I, regras
deontológicas, que segundo definição da enciclopédia livre, Wikipédia, são teorias normativas
segundo as quais as escolhas são moralmente necessárias, proibidas ou permitidas. Portanto
inclui-se entre as teorias morais que orientam nossas escolhas sobre o que deve ser feito.8
O inciso I do referido Código de Ética menciona dentre outros, a dignidade, o decoro e
a consciência dos princípios morais como primados maiores que devem nortear os servidores
públicos, sendo ressaltado no inciso II, que o servidor deve preservar o elemento ético de sua
conduta, em especial a honestidade.
Além disso, o inciso VIII do mesmo diploma legal estabelece o dever do servidor
público dizer a verdade, ainda que colida com os interesses da Administração, senão vejamos,
in verbis:
VIII - Toda pessoa tem direito à verdade. O servidor não pode omiti-la ou
falseá-la, ainda que contrária aos interesses da própria pessoa interessada
ou da Administração Pública. Nenhum Estado pode crescer ou estabilizar-
se sobre o poder corruptivo do hábito do erro, da opressão ou da mentira, que
6 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília-DF: Senado Federal:
Centro Gráfico, 1988. 7 BRASIL. Decreto N.º 1.171, Op. Cit. 8 DEONTOLOGIA. In: WIKIPÉDIA, a enciclopédia livre. Flórida: Wikimedia Foundation, 2014. Disponível em:
<http://pt.wikipedia.org/w/index.php?title=Deontologia&oldid=38476696>. Acesso em: 10 set. 2014.-"Ethics-virtue",
Stanford Encyclopedia of Philosophy
sempre aniquilam até mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma
Nação. (Grifou-se)
Há normas éticas instituídas em todo o país, prevendo que os profissionais, em especial
os da segurança pública, ajam com a verdade, como é o caso do Código de Ética e Disciplina
dos Militares de Minas Gerais, Lei Nº 14.310/029, que estabelece a verdade como princípio da
ética militar, como pode ser observado na transcrição infra, com os nossos destaques, verbis:
Art. 9º – A honra, o sentimento do dever militar e a correção de atitudes
impõem conduta moral e profissional irrepreensíveis a todo integrante das
IMEs, o qual deve observar os seguintes princípios de ética militar:
I – amar a verdade e a responsabilidade como fundamentos da dignidade
profissional;
O Estatuto da Polícia Militar do Maranhão10, também prevê no inc. I do seu art. 40 as
obrigações e as condutas éticas do policial-militar, in verbis:
Das Obrigações e da Ética Policial-Militar
Art. 40 - O sentimento do dever, a dignidade policial-militar e do decoro da
classe impõem, a cada um dos integrantes da Polícia Militar, conduta moral e
profissional irrepreensíveis, com observância dos seguintes preceitos da ética
policial-militar:
I - amar a verdade e a responsabilidade como fundamentos da dignidade
pessoal; (destacou-se)
O Regulamento Disciplinar da Polícia Militar de São Paulo, instituído pela Lei
complementar Nº 893/200111, prevê, dentre outros, a verdade real e a honestidade como valores
fundamentais, e a verdade como dever do policial-militar, como se verifica nos grifos abaixo,
verbis:
Artigo 7º -Os valores fundamentais, determinantes da moral policial-militar,
são os seguintes:
..........................................................................................................................
9 MINAS GERAIS. Lei Nº 14.310, de 19 de junho de 2002. Dispõe sobre o Código de Ética e Disciplina dos
Militares do Estado de Minas Gerais. Publicado no Diário do Executivo de 20.06.2002, p. 12, col. 2. 10 MARANHÃO. Lei Nº 6.515, de 30 de novembro de 1995. Dispõe sobe o Estatuto dos Policiais Militares da
Polícia Militar do Maranhão e dá outras providências. 11 SÃO PAULO. Lei Complementar Nº 893, de 09 de março de 2001. Institui o Regulamento Disciplinar da Polícia
Militar.
VIII - a verdade real; ...
Artigo 8º - Os deveres éticos, emanados dos valores policiais-militares e que
conduzem a atividade profissional sob o signo da retidão moral, são os
seguintes:
...........................................................................................................................
XXIII -considerar a verdade, a legalidade e a responsabilidade como
fundamentos de dignidade pessoal;
A legislação paulista vai além, prevendo expressamente a falta com a verdade como
transgressão disciplinar grave, senão vejamos, verbis:
Artigo 13 -As transgressões disciplinares são classificadas de acordo com sua
gravidade em graves (G), médias (M) e leves (L).
Parágrafo único -As transgressões disciplinares são:
...................................................................................................................
7 - faltar com a verdade (G); (negritou-se)
O antigo Regulamento do Estatuto dos Policiais do Estado do Rio de Janeiro, Decreto
Nº 3.044/8012, hoje substituído pelo Decreto Nº 43.583/201213, que prevê a transparência no
exercício do cargo, também prescrevia expressamente no seu art. 11, a verdade como preceito
de ética, verbere:
Art. 11 – O policial manterá observância, tanto mais rigorosa quanto mais
elevado for o grau hierárquico dos seguintes preceitos de ética:
...........................................................................................................................
XIII – amar a verdade e a responsabilidade, como fundamentos da ética do
serviço policial; (grifou-se)
12 RIO DE JANEIRO. Decreto Nº 3.044, de 22 de janeiro de 1980. Aprova o Regulamento do Estatuto dos Policiais
do Estado do Rio de Janeiro. Publicado no DO de 23.01.80, retificado no de 25.01.80. 13 RIO DE JANEIRO. Decreto Nº 43.583, de 11 de maio de 2012. Institui o Código de Ética Profissional do
Servidor Público Civil do Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro.
Pois bem, além das normas acima transcritas, a Doutrina Nacional de Inteligência de
Segurança Pública – DNISP14, uma das grandes balizas das condutas dos agentes de inteligência
de Segurança Pública no Brasil, prevê Ações de Inteligência, para dispor dos dados necessários
e suficientes para a produção do conhecimento, mediante ações de busca, que possuem técnicas
operacionais, dentre elas: a infiltração, a desinformação, a provocação, a entrada, a estória-
cobertura e o disfarce.
De acordo com a DNISP15, Infiltração é a ação de busca que consiste em colocar uma
pessoa junto ao alvo. Essa pessoa seria o agente de inteligência com uma identidade
dissimulada.
A Desinformação, muito utilizada no ramo da ContraInteligência, é realizada para,
intencionalmente, confundir alvos (pessoas ou organizações), a fim de induzir esses alvos a
cometerem erros de apreciação.
A Provocação possui alto nível de especialização e é realizada para fazer com que o
alvo modifique seus procedimentos e execute algo desejado pela Atividade de Inteligência, sem
desconfiar da ação.
Já a Entrada visa obter dados em locais de acesso restrito e sem que seus responsáveis
tenham conhecimento da ação realizada. Certamente essa entrada será dissimulada.
A Estória-Cobertura é a técnica operacional utilizada para encobrir as reais identidades
dos agentes e das Agências de Inteligência, a fim de facilitar a obtenção de dados (e dos
propósitos), e preservar a segurança e o sigilo.
Por fim, o Disfarce é a técnica pela qual o agente, usando recursos naturais ou artificiais,
modifica sua aparência física, a fim de evitar o seu reconhecimento, atual ou futuro, ou de
adequar-se a uma Estória-Cobertura.
14 Doutrina Nacional de Inteligência de Segurança Pública, op cit.
15 Ministério da Justiça – Secretaria Nacional de Segurança Pública. Op. Cit.
Como se observa, há diversas técnicas operacionais de ações de inteligência para
obtenção de dados, que usam a dissimulação, sendo que algumas necessitam, inclusive, de
autorização judicial (Lei Nº 12.850/1316), como é o caso da infiltração e da entrada, esta, muitas
vezes necessária para captação ambiental, as quais tem natureza sigilosa, cuja previsão legal,
s.m.j. afasta a suposta ilicitude na conduta dissimulada dos agentes.
Porém, tais técnicas não estão expressamente conceituadas no ordenamento jurídico e
muitas sequer foram normatizadas, não sendo possível identificar legalmente os limites das
ações dos agentes de inteligência que as praticam, o que poderia suscitar serem ilícitas e
aparentemente confrontarem com os princípios da legalidade e da publicidade, e com as regras
de conduta ética destinadas aos servidores públicos, o que deve ser esclarecido no presente
trabalho.
16 BRASIL. Lei Nº 12.850, de 02 de agosto de 2013. Define organização criminosa e dispõe sobre a investigação
criminal, os meios de obtenção da prova, infrações penais correlatas e o procedimento criminal; (...). Publicada no
DOU de 05.08.2013. Edição Extra.
3 DA NATUREZA SIGILOSA DA ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA
Na antiguidade, de acordo com Vicente Debroruka17, mesmo sem conceituá-la, os
imperadores praticavam atividades de inteligência tendo sido denominada “inteligência
humana” ou humint, adquirida por meio de espiões, observação direta ou formas clandestinas,
incluindo a interceptação e a interpretação de mensagens, tudo com o fim de adquirir
informações, cujo processo tinha cinco fases: aquisição, entrega, aceitação, interpretação e
implementação.
Segundo o referido autor, há expressões da atividade de inteligência desde a Guerra do
Peloponeso, senão vejamos:
O primeiro registro digno de nota de humint foi o citado por Tucídides em sua
História da Guerra do Peloponeso 4.50: um enviado (ou seja, um espião persa)
a caminho de Esparta foi detido pelos atenienses, que lhe confiscaram um
documento escrito em aramaico: Durante o inverno subsequente Aristides
filho de Arquipo [...] deteve [...] às margens do rio Strímion o persa
Artafernes, que ia para Esparta mandado pelo rei. Ele foi levado para Atenas
e os atenienses fizeram traduzir do assírio [i.e. do aramaico] as cartas
encontradas em seu poder e as leram [...].18
Porém, a atividade de inteligência propriamente dita teve origem na Inglaterra, em 1782
(Rondon Filho, 2009), tendo como significado informação ou serviço secreto19. A denominação
serviço secreto, segundo os especialistas Michel Ferronato e Clarindo Alves de Castro 20
17 DOBRORUKA, Vicente. Aquisição de Inteligência Militar na Antiguidade: Alexandre e César, dois
estudos de caso.Artigo publicado na Revista Militar, obtido pela internet, site:
http://www.revistamilitar.pt/artigopdf.php?art_id=512, acesso em 27.10.2014 18 DOBRORUKA, Vicente. Op. cit.
19 MACHADO, Josué. O Segredo da Inteligência. Como e Por que a palavra “inteligência” ganhou em português
mais um sentido, que muita gente ainda ignora. Disponível em
HTTP://revistalingua.uol.com.br/textos.asp?codigo=11301. Acesso em 21.10.2014. 20 FERRONATO, Michel e CASTRO, Clarindo Alves de. "A Aplicabilidade do decreto 4.553/2002 no sistema de inteligência
de segurança pública do estado de Mato Grosso". Disponível em: (http://www.ibccrim.org.br).
transmite o pensamento, por questões lógicas, de uma atividade de natureza sigilosa. Para eles
esse entendimento é reforçado quando se extrai dos ensinamentos de André Soares o caráter
sigiloso como elemento, ou em suas palavras, quando se refere a um dos pilares da Atividade
de Inteligência: Quando falham os pilares da tríade da Inteligência de Estado - o sigilo, a
legalidade e a ética -, a atividade passa a representar elevado potencial de risco, e subverte a
sua função de instrumento de defesa do Estado, da sociedade e dos valores em que se funda.
Quando se busca conceituar Inteligência, como sendo uma atividade, ou em outras
variações terminológicas como “serviço secreto”, “serviços de informações” e assim por diante,
continuam eles, verifica-se estar intrínseco a ela a natureza sigilosa, como pode ser observado
nas lições do doutor Cepik apud (SHULSKY, 1995, p. 26), a seguir colacionadas, verbis21:
[...] uma definição mais restrita diz que inteligência é a coleta de informações
sem o consentimento, a cooperação ou mesmo o conhecimento por parte dos
alvos da ação. Nesta acepção, inteligência é o mesmo que segredo ou
informação secretai
No Brasil, a Constituição Federal22 prestigia o princípio da publicidade dos atos
administrativos (CF, Art. 37, caput), com as exceções previstas nos seus incisos XIV, XXXIII,
LX, e LXXII, alíneas “a” e “b”, todos do Art. 5º, demonstrando que a transparência dos atos
não é absoluta e que pode haver sigilo em algumas hipóteses, como é o caso das informações
cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, verbis:
Art. 5º Omissis
...........................................................................................................................
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da
fonte, quando necessário ao exercício profissional;
...
XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;
...
LX - a lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a
defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem;
...
LXXII - conceder-se-á habeas data:
a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do
impetrante, constantes de registros ou bancos de dados de entidades
governamentais ou de caráter público;
21 FERRONATO. Michel. Op cit 22 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Op. Cit.
b) para a retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo
sigiloso, judicial ou administrativo;
A Lei Nº 9.883/9923, regulamentada, em âmbito nacional pelo Decreto nº 4.376/0224,
institui o Sistema Brasileiro de Inteligência, sendo a primeira norma federal sobre a matéria,
definindo no seu art. 1º a atividade de Inteligência como, verbis:
§ 2º Para os efeitos de aplicação desta lei, entende-se como inteligência a
atividade que objetiva a obtenção, análise e disseminação de conhecimentos
dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de imediata ou
potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e
sobre a salvaguarda e a segurança da sociedade e do Estado.
Além disso, o Art. 4º do mesmo diploma legal atribuiu à ABIN a competência para,
verbis:
Art. 4o À ABIN, além do que lhe prescreve o artigo anterior, compete:
I - planejar e executar ações, inclusive sigilosas, relativas à obtenção e
análise de dados para a produção de conhecimentos destinados a assessorar o
Presidente da República;
II - planejar e executar a proteção de conhecimentos sensíveis, relativos
aos interesses e à segurança do Estado e da sociedade;(...).
(Grifou-se)
Já o Decreto Nº 3.695/200025 da Presidência da República, criou o Subsistema de
Inteligência de Segurança Pública, no âmbito do Sistema Brasileiro de Inteligência, com a
finalidade de coordenar e integrar as atividades de inteligência de Segurança Pública em todo
o País, sendo a única referência legislativa que trata da matéria, de âmbito nacional, da qual
derivou a Resolução Nº 1/0926 que prescreve o conceito de atividade de inteligência de
segurança pública, no inc. X, do § 4º do Art. 1º, verbis:
23 BRASIL. Lei Nº 9.883, de 07 de dezembro de 1999. Institui o Sistema Brasileiro de Inteligência, cria a Agência
Brasileira de Inteligência ABIN, e dá outras providências. Publicada no DOU de 08.12.1999. 24 BRASIL. Decreto Nº 4.376, de 13 de setembro de 2002. Dispõe sobre a organização e o funcionamento do
Sistema Brasileiro de Inteligência, instituído pela Lei nº 9.883, de 7 de dezembro de 1999, e dá outras providências.
Publicado no DOU de 16.09.2002. 25 BRASIL. Decreto Nº 3.695, de 21 de dezembro de 2000. Cria o Subsistema de Inteligência de Segurança Pública,
no âmbito do Sistema Brasileiro de Inteligência, e dá outras providências. Publicado no DOU do dia 22.12.2000. 26 BRASIL. Ministério da Justiça. Secretaria Nacional de Segurança Pública. Resolução Nº 01, de 15 de julho de
2009.
X - Atividade de Inteligência de Segurança Pública: é a atividade
técnico-especializada, permanentemente exercida e orientada para a
produção e salvaguarda de conhecimentos de interesse da segurança
pública que, por seu sentido velado e alcance estratégico, configurem
segredos de interesse do Estado e das instituições, objetivando assessorar
as respectivas chefias em qualquer nível hierárquico.
(Grifou-se)
Cumpre ressaltar que todos os dispositivos legais acima citados atenderam ao princípio
da legalidade, pois conforme dispõe o art. 84, inciso IV, da Constituição Federal27, compete ao
chefe do Poder Executivo expedir decretos e regulamentos para fiel execução das leis, o que
foi observado na edição do Decreto nº 3.695/200028, que regulamenta a Lei Nº 9.883/199929
(que instituiu o Sistema Brasileiro de Inteligência), e criou no seu art. 3º o Conselho Especial
do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública, tendo este editado a Resolução Nº
1/200930 acima mencionada, que define a atividade de inteligência de Segurança Pública:
Art. 3º Fica criado o Conselho Especial do Subsistema de Inteligência de
Segurança Pública, órgão de deliberação coletiva, com a finalidade de
estabelecer normas para as atividades de inteligência de segurança
pública, (...). Grifou-se
O sigilo nas ações de Segurança Pública é tão importante que recentemente o Delegado
da Polícia Federal e atualmente Deputado Federal de São Paulo, Protógenes Pinheiro Queiroz
foi condenado pelo crime de violação do sigilo funcional qualificado (CP, art. 325, §2º), por
ter comunicado à imprensa os fatos e diligências que a polícia iria realizar.31
27 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Op. Cit. 28 BRASIL. Decreto Nº 3.695, de 21 de dezembro de 2000. Op. Cit. 29 BRASIL. Lei Nº 9.883, de 07 de dezembro de 1999. Op. Cit. 30 BRASIL. Ministério da Justiça. Secretaria Nacional de Segurança Pública. Resolução Nº 01, de 15 de julho de
2009.Op. Cit. 31 STF. Notícias STF, 21.10.2014. 2ª Turma mantém condenação de deputado por violação de sigilo em
operação policial. A Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal (STF), por unanimidade, manteve condenação
do deputado federal Protógenes Pinheiro Queiroz (PCdoB-SP) pela prática de violação do sigilo funcional
qualificada (artigo 325, parágrafo 2º, do Código Penal) no âmbito da Operação Satiagraha, conduzida pela Polícia
Federal em 2008. A decisão foi tomada no julgamento da Ação Penal (AP) 563, na sessão desta terça-feira (21).
O deputado federal, no exercício do cargo de delegado da Polícia Federal à época dos fatos, foi condenado pelo
juízo da 6ª Vara Criminal Federal de São Paulo pelos crimes de violação de sigilo funcional e fraude processual,
por ter revelado dados sigilosos da operação a jornalistas.
Com a diplomação de Protógenes como deputado federal, os autos foram remetidos ao STF em razão do foro por
prerrogativa de função. Dessa forma, apelação interposta pela defesa foi apreciada pelos ministros da Segunda
Turma nos autos da AP.
Quanto aos fatos narrados na denúncia e pelos elementos de prova coletados, o relator afirmou ser “inequívoco”
ter havido comunicação do então delegado com a imprensa, inclusive quanto a diligências que seriam realizadas
pela polícia nas residências dos investigados. “A leitura das peças de instrução conduz à plena convicção da
existência de intensas relações entre o apelante [Protógenes] e a imprensa nos momentos críticos da ocorrência
Na visão tridimensional de Sherman Kent32 os EUA empregam "inteligência" sob três
prismas: 1. Inteligência como um produto que consiste em informações que foram trabalhadas
e aperfeiçoadas para atender às necessidades dos tomadores de decisões políticas; 2.
Inteligência como um processo por meio do qual a informação é identificada, coletada e
analisada; e 3. Inteligência referente às organizações individuais que trabalham transformando
os dados brutos em um produto acabado para benefício dos tomadores de decisão.
O Brasil adotou parte do conceito norte-americano, excluindo a produção de
conhecimento pelas organizações individuais que trabalham na atividade, além de dividi-la em
categorias, de acordo com o foco principal do conhecimento produzido e da complexidade da
atividade estatal, com é o caso da Inteligência de Segurança Pública.
Sendo assim, verifica-se que no conceito legal de Atividade de Inteligência de
Segurança Pública há a expressa e literal menção do sentido velado e dos segredos de interesse
do Estado e das Instituições, cuja natureza sigilosa associada às mitigações do princípio da
publicidade acima vergastadas, demonstram a necessidade do uso das técnicas com
dissimulação previstas na DNISP33 e utilizadas nas operações de inteligência, as quais, pelo
sentido finalístico e harmonioso das normas, devem ser aplicadas, se sobreponto ao dever ético
da verdade imposto genericamente a todos os servidores públicos, atentando-se ao princípio da
especialidade34 (que prevê que a norma especial prevalece sobre a de caráter geral) e sempre
considerando que é o interesse público que está sendo prestigiado, cuja razoabilidade35 (bom
dos fatos denunciados”, disse. Acesso em 31.10.2014, pelo site:
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=278004. 32 Sherman Kent serviu no setor de análise do Office of Strategic Services (OSS) durante a Segunda Guerra
Mundial e, posteriormente, trabalhou na CIA como chefe do Office of National Estimates (ONE), setor responsável
por elaboração de documentos conhecidos como Estimativas. O seu livro mais famoso é Strategic Intelligence for
American World Policy editado pela Princeton, University Press, em 1949. 33 Ministério da Justiça – Secretaria Nacional de Segurança Pública. Op. Cit. 34 CAPEZ, Fernando. Curso de Direito Penal. 1º Vol. 16ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2012, p.90.
35 O princípio da razoabilidade é uma diretriz de senso comum, ou mais exatamente, de bom-senso, aplicada ao
Direito. Esse bom-senso jurídico se faz necessário à medida que as exigências formais que decorrem do princípio
da legalidade tendem a reforçar mais o texto das normas, a palavra da lei, que o seu espírito. Enuncia-se com este
princípio que a Administração, ao atuar no exercício de discrição, terá de obedecer a critérios aceitáveis do ponto
de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que
presidiram a outorga da competência exercida. Vide princípio da proibição do excesso. Vide princípio da
proporcionalidade. Vide princípio da razão suficiente. Conceito obtido no site:
http://www.jusbrasil.com.br/topicos/292526/principio-da-razoabilidade. Acesso em: 17.12.2014.
senso) e proporcionalidade (harmonização dos interesses em conflitos)36justificam e dão
caráter lícito à conduta praticada pelo agente.
4 DA PROFISSIONALIZAÇÃO DA ATIVIDADE DE INTELIGENCIA
Sempre tendo como base o princípio da legalidade estrita, no âmbito da União, os
servidores públicos são pessoas legalmente investidas em cargo ou emprego público da
Administração direta, autarquias ou fundações públicas (Lei Nº 8.027/90, Art. 1º37).
Segundo Hely Lopes Meirelles38, cargo é “o lugar instituído na organização do
funcionalismo, com denominação própria, atribuições específicas e estipêndio correspondente,
para ser provido e exercido por um titular, na forma estabelecida em lei”.
Sendo assim, de acordo com o art. 48, inc. X, da Constituição Federal39, os cargos,
empregos e funções públicas são criados por lei, verbis:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da
República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor
sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: (...)
X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções
públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b;
Em se tratando de servidor público do Poder Executivo, a lei de criação do cargo,
emprego ou função será de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, conforme preceitua o art.
36 “A ideia de proporcionalidade revela-se não só um importante – o mais importante, como em seguida
proporemos – princípio jurídico fundamental, mas também um verdadeiro topos argumentativo, ao expressar um
pensamento aceito como justo e razoável de um modo geral, de comprovada utilidade no equacionamento de
questões práticas, não só do Direito em seus diversos ramos, como também em outras disciplinas, sempre que se
tratar da descoberta do meio mais adequado para atingir determinado objetivo.” GUERRA FILHO, Willis
Santiago. Ensaios de teoria constitucional. Fortaleza: Imprensa Universitária (UFC), 1989, p. 238 apud
KONCIKOSKI, Marcos Antonio. Princípio da proporcionalidade. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XV, n. 96,
jan 2012. Disponível em: <http://www.ambito-
juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11050&revista_caderno=9>. Acesso em dez
2014. 37 BRASIL. Lei Nº 8.027 de 12 de abril de 1990. 0dispõe sobre normas de conduta dos servidores públicos civis
da União, das Autarquias e das Fundações Públicas, e dá outras providências. Publicada no DOU de 13.04.1990. 38MEIRELLES. Hely Lopes. DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. 40ª Ed., São Paulo: Malheiros,
2014. 39 Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Op. Cit.
61, §1º, II, “a”, CF40, abaixo transcrito, com os limites previstos no art. 169 da CF41, uma vez
que só podem ser criados se houver prévia dotação orçamentária e autorização específica na lei
de diretrizes orçamentárias, o que se aplica às demais unidades da federação pelo princípio da
simetria.
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer
membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do
Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos
cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º- São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta
e autárquica ou aumento de sua remuneração;
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos
em lei complementar.
§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a
criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras,
bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos
órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas:(Renumerado
do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às
projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias,
ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
A criação do cargo ou função pública prevê não só as questões orçamentárias,
quantitativos e requisitos para preenchimento, como também as atribuições do servidor que o
prover. Dessa forma, em que pesem os preceitos constitucionais supra, foi editada a Resolução
Nº 01/200942 do Conselho Especial do Subsistema de Inteligência de Segurança Pública, pela
Secretaria Nacional de Segurança Pública-SENASP- disciplinando no seu Art. 10 os critérios
de seleção e os requisitos mínimos dos profissionais que atuarão na Inteligência de Segurança
Pública, como pode ser verificado na seguinte transcrição, verbis:
Art. 10. Os profissionais que atuarão na ISP serão selecionados de acordo
com o preconizado na DNISP, códigos de ética e regulamentos de cada
órgão integrante do SISP, observados os seguintes requisitos mínimos:
40 Idem 41 Idem 42 Ministério da Justiça – Secretaria Nacional de Segurança Pública. Resolução Nº 01/2009. Op. Cit.
I - ser, preferencialmente, servidor público da ativa;
II - estar no exercício de suas funções;
III - não ter sofrido pena disciplinar de suspensão por mais de dez dias, nos
doze meses anteriores à data da seleção, salvo se reabilitado;
IV - ter concluído com aproveitamento o treinamento básico acerca da ISP
a ser ministrado pela instituição a que pertencer ou de qualquer outra,
integrante do SISP, de qualquer nível ou esfera de poder; e
V - assumir o compromisso, mediante declaração expressa e sob as penas
da lei, de estar ciente de que a utilização indevida, bem como a divulgação
não autorizada, dentro ou fora do ambiente de trabalho, de dados,
informações, conhecimentos, documentos, materiais e meios sigilosos, de
que tiver conhecimento em razão do exercício do cargo ou função, acerca
de fatos de interesse do SISP, de suas AI e unidades organizacionais, de
seus meios operacionais, da sociedade e do Estado, implica em sanções
administrativas, civis e criminais.
Além disso, a Resolução estabelece em seu art. 6º que as Agências de Inteligência de
cada unidade da federação que compõem a estrutura do SISP devem atuar de acordo com a
DNISP43, elencando no art. 7º as principais atribuições, especificando no seu inc. X que o
profissional deve valer-se dos recursos disponíveis na AI para o exercício de suas atribuições.
Numa leitura preliminar e sem mencionar sobre a efetiva criação das Agências de
Inteligência pelos Estados, isso significa que o agente de inteligência de Segurança Pública tem
o poder-dever de usar as técnicas previstas na DNISP44, dentre elas as que fazem uso da
dissimulação, acima conceituadas, para o exercício de suas atividades.
Contudo, é preciso considerar que a Resolução Nº 01/2009 da SENASP/MJ45 não tem
força de lei, sendo que, como já visto, somente lei em sentido estrito cria cargos, empregos ou
funções públicas, não estando, portanto, institucionalizada a atividade do agente de inteligência
de Segurança Pública no Brasil, o que é imprescindível para a atuação profissional dos agentes
de inteligência, dando-lhes segurança quanto as atribuições profissionais.
43 Ministério da Justiça – Secretaria Nacional de Segurança Pública. Op. Cit. 44 Idem 45 Ministério da Justiça – Secretaria Nacional de Segurança Pública. Resolução Nº 01/2009. Op. Cit.
Nesse sentido e atento às fragilidades da profissão na Inglaterra, Michael Herman46 na
obra Intelligence Power In Peace And War, 1996, defende que o aumento da efetividade da
atividade de inteligência é sua profissionalização, opinião que é corroborada por Washington
Platt47, doutrinador clássico e defensor da formação acadêmica e da formação na profissão de
Inteligência.
Afora isso, há dúvidas sobre a legalidade da atuação do servidor, que tem o dever ético
de falar a verdade, previsto em lei específica, se valer de técnicas com o uso da dissimulação,
o que também acarretaria afronta ao princípio constitucional da publicidade e transparência da
Administração Pública, esculpido no Art. 3748, abaixo colacionado, segundo o qual, os atos
praticados pelos agentes públicos não devem ser sigilosos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência [...] Grifou-se
Pois bem, como mencionado anteriormente, os incisos XIV, XXXIII, LX, e LXXII,
Alíneas “a e “b”, todos do art. 5º da CF49, preveem exceções ao sigilo, sendo certo que nenhum
princípio constitucional é absoluto, cuja mitigação, in casu, pode ocorrer em prol da sociedade
e prestigiando os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
Nesse sentido, também entendem nossos tribunais de justiça, com exemplo do julgado
abaixo colacionado do Supremo Tribunal Federal50, in verbis:
Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO.
CONSTITUCIONAL. PRINCÍPIOS DA PUBLICIDADE E DA
TRANSPARÊNCIA. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO À INTIMIDADE E À
PRIVACIDADE. DISTINÇÃO ENTRE A DIVULGAÇÃO DE DADOS
REFERENTES A CARGOS PÚBLICOS E INFORMAÇÕES DE NATUREZA
PESSOAL. OS DADOS PÚBLICOS SE SUBMETEM, EM REGRA, AO
DIREITO FUNDAMENTAL DE ACESSO À INFORMAÇÃO. DISCIPLINA
DA FORMA DE DIVULGAÇÃO, NOS TERMOS DA LEI. PODER
46 Michael Herman é ex-analista da Inteligência britânica, acadêmico e autor do livro Intelligence Power In Peace
And War, Cambridge, UK: Cambridge University Press,1996. 47 O General Washington Platt foi o autor do livro Strategic Intelligence Production. New York: Frederick A.
Praeger. 1957. 48. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Op. Cit. 49 Idem. 50 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário Nº 766390 DF. Princípios
da Publicidade e da transparência (...). Relator Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma. Publicado no DJe
157, de 15-08-2014.
REGULAMENTAR DA ADMINISTRAÇÃO. AGRAVO REGIMENTAL A QUE
SE NEGA PROVIMENTO. I – O interesse público deve prevalecer na
aplicação dos Princípios da Publicidade e Transparência, ressalvadas as
hipóteses legais. II – A divulgação de dados referentes aos cargos públicos
não viola a intimidade e a privacidade, que devem ser observadas na proteção
de dados de natureza pessoal. III – Não extrapola o poder regulamentar da
Administração a edição de portaria ou resolução que apenas discipline a
forma de divulgação de informação que interessa à coletividade, com base
em princípios constitucionais e na legislação de regência. IV – Agravo
regimental a que se nega provimento. (STF - AG.REG. NO RECURSO
EXTRAORDINÁRIO RE 766390 DF, pub. 14/08/2014) Grifou-se.
Diante de todo o exposto, no que tange ao descumprimento do dever ético da verdade
previsto aos servidores públicos federais no Decreto 1.171 de 22.06.9451, torna-se necessária a
edição de norma específica, que discipline as atribuições dos agentes de inteligência de
Segurança Pública, em especial sobre o uso de técnicas que utilizam a dissimulação, garantindo
a legalidade da atuação dos servidores e a eficiência do serviço público prestado, cuja segurança
jurídica se faz absolutamente necessária, estando os mesmos a mercê de condenações
administrativas e judiciais ao exercerem atividades de inteligência com as ferramentas e
técnicas previstas na DNISP52, afrontando o princípio da legalidade estrita.
51 BRASIL. Decreto N.º 1.171, Op. Cit. 52 Ministério da Justiça – Secretaria Nacional de Segurança Pública. Op. Cit.
5 DA TEORIA JURÍDICA DOS PODERES IMPLÍCITOS NA IDENTIFICAÇÃO DA
LEGALIDADE DAS CONDUTAS DISSIMULADAS DOS AGENTES DE
INTELIGÊNCIA DE SEGURANÇA PÚBLICA
A Teoria dos Poderes implícitos originada nos Estados Unidos em 1819 é aquela
segundo a qual, ao conceder uma função a um Órgão ou Instituição, a Constituição,
implicitamente, também lhe confere todos os meios necessários para desempenhar essa
atividade, com razoabilidade e proporcionalidade53.
No Brasil essa teoria foi acolhida e expressa em vários julgamentos promovidos pelo
Supremo Tribunal Federal, como é o caso do voto do Min. Celso de Mello na Ação Direta de
Inconstitucionalidade nº 2.797-2 do Distrito Federal54 e da Min, Elen Gracie no MS 29925
53 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 17ª Ed. Saraiva, São Paulo: 2013. 54 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 2.797-2 DF. Voto Ministro Celso
de Melo. Plenário: "(...) Impende considerar, no ponto, em ordem a legitimar esse entendimento, a formulação
que se fez em torno dos poderes implícitos, cuja doutrina, construída pela Suprema Corte dos Estados Unidos da
América, no célebre caso McCULLOCH v. MARYLAND (1819), enfatiza que a outorga de competência expressa
a determinado órgão estatal importa em deferimento implícito, a esse mesmo órgão, dos meios necessários à
integral realização dos fins que lhe foram atribuídos. Cabe assinalar, ante a sua extrema pertinência, o autorizado
magistério de MARCELO CAETANO ("Direito Constitucional", vol. II/12-13, item n. 9, 1978, Forense), cuja
observação, no tema, referindo-se aos processos de hermenêutica constitucional – e não aos processos de
elaboração legislativa - assinala que, ´Em relação aos poderes dos órgãos ou das pessoas físicas ou jurídicas,
admite-se, por exemplo, a interpretação extensiva, sobretudo pela determinação dos poderes que estejam
implícitos noutros expressamente atribuídos` (grifei). Esta Suprema Corte, ao exercer o seu poder de indagação
constitucional - consoante adverte CASTRO NUNES (Teoria e Prática do Poder Judiciário, p. 641/650, 1943,
Forense) - deve ter presente, sempre, essa técnica lógico-racional, fundada na teoria jurídica dos poderes
implícitos, para, através dela, mediante interpretação judicial (e não legislativa), conferir eficácia real ao
conteúdo e ao exercício de dada competência constitucional, consideradas as atribuições do Supremo Tribunal
Federal, do Superior Tribunal de Justiça, dos Tribunais Regionais Federais e dos Tribunais de Justiça, tais como
expressamente relacionadas no texto da própria Constituição da República. Não constitui demasia relembrar,
neste ponto, Senhora Presidente, a lição definitiva de RUI BARBOSA (Comentários à Constituição Federal
Brasileira, vol. I/203-225, coligidos e ordenados por Homero Pires, 1932, Saraiva), cuja precisa abordagem da
teoria dos poderes implícitos - após referir as opiniões de JOHN MARSHALL, de WILLOUGHBY, de JAMES
MADISON e de JOÃO BARBALHO - assinala: ´Nos Estados Unidos, é, desde MARSHALL, que essa verdade se
afirma, não só para o nosso regime, mas para todos os regimes. Essa verdade fundada pelo bom senso é a de que
- em se querendo os fins, se hão de querer, necessariamente, os meios; a de que se conferimos a uma autoridade
uma função, implicitamente lhe conferimos os meios eficazes para exercer essas funções. (...). Quer dizer
(princípio indiscutível) que, uma vez conferida uma atribuição, nela se consideram envolvidos todos os meios
necessários para a sua execução regular. Este, o princípio; esta, a regra. Trata-se, portanto, de uma verdade que
se estriba ao mesmo tempo em dois fundamentos inabaláveis, fundamento da razão geral, do senso universal, da
verdade evidente em toda a parte - o princípio de que a concessão dos fins importa a concessão dos meios (...)."
Distrito Federal55, que decidiu que “se ao CNJ foi concedida a faculdade de avocar processos
disciplinares em curso, fase seguinte à sindicância administrativa e mais completa, nada o
impede de obstar o processamento de uma sindicância, que é mero procedimento preparatório”.
Assim, em que pese o princípio da legalidade estrita fartamente anunciado no presente
trabalho, ao imputar às instituições de Segurança Pública o dever de provê-la à sociedade, a
Constituição Federal permite que seus agentes adotem as condutas necessárias para atingi-la,
dentre elas, o uso das técnicas com dissimulação utilizadas pelos agentes de inteligência de
Segurança Pública, o que também se denomina “competência implícita complementar”56.
Esse é o entendimento extraído da Teoria dos Poderes Implícitos, não sendo crível que
um agente de inteligência que esteja buscando informações sobre o crime organizado, por
exemplo, revele sua identidade e profissão, sob pena de não atingir o seu objetivo e ainda correr
risco de morrer ou sofrer outro mal, sendo que o objetivo maior é a proteção e a segurança da
sociedade.
Note-se que muitas decisões tomadas no âmbito da Segurança Pública levaram em conta
as informações produzidas pelos seus agentes de inteligência, auxiliando os gestores e
beneficiando toda a população.
É exatamente com esse espírito que se invoca a Teoria dos Poderes Implícitos para se
considerar legais e legítimas as ações com o uso da dissimulação praticadas pelos agentes de
inteligência de Segurança Pública, desde que pautadas nos princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade57, já mencionados, cujos benefícios sociais são inúmeros, principalmente no
combate ao crime organizado, possibilitando a desarticulação e a condenação de criminosos.
55 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurança Nº 29925 DF. Relatora Ministra Ellen Gracie,
Pleno. Publicado no DJe de 22.11.2010, p 13. 56 CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 5ª ed., Coimbra: Almedina. 57 ÁVILA. Humberto. Teoria dos Princípios – da definição à aplicação dos princípios juridicos. 7ª Ed. São Paulo:
Malheiros.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por tudo o que foi abordado no presente trabalho, verifica-se que não há lei que
discipline sobre a atuação do agente de inteligência de Segurança Pública, em especial sobre o
uso de técnicas com dissimulação, o que torna à primeira vista, ilícita a conduta, principalmente
diante do dever ético da verdade, esculpido em normas expressas, ofendendo o princípio da
legalidade estrita e da publicidade dos atos administrativos.
Contudo, invocando-se os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, juntamente
com a Teoria dos Poderes Implícitos, e certos de que o princípio da legalidade estrita e da
publicidade não são absolutos, Judiciário, Ministério Público e Gestores da Segurança Pública
adotam uma postura de tolerância ao uso de técnicas que fazem uso da dissimulação por parte
dos agentes de inteligência de Segurança Pública, em prol da segurança da sociedade pela
tomada de decisões acertadas e baseadas em conhecimentos previamente estudados, bem como
pelas bem sucedidas ações preventivas e repressivas de segurança pública, que tiveram como
base ações de busca com técnicas que utilizavam a dissimulação.
Porém, essa fragilidade e insegurança jurídica não podem se perpetuar pela ausência de
leis que garantam que os agentes de inteligência realizem os seus trabalhos de forma eficiente
e segura para assessorar o tomador de decisões, devendo ser editada uma norma específica o
mais rápido possível.
Deve-se lembrar que em países como Estados Unidos e Inglaterra, profissionais de
segurança pública atuam usando técnicas com dissimulação, frequentemente, com segurança,
respaldo legal, administrativo, do Judiciário e da sociedade, cujo diferencial propicia ao gestor
implementar ações preventivas e repressivas contra a criminalidade, tendo sucesso e eficiência
que geram credibilidade, respeito às instituições envolvidas com a Segurança Pública e
aumentam a sensação de segurança da população.
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