Boletim Ecoeco 32-33 - Instrumentos Econômicos para Conservação da Biodiversidade e Serviços...

ISSN: 1983 - 1072 Janeiro a Dezembro de 2013

Edio EspecialN 32/33

ndice

Apresentao............................................................... 03

Artigos

A Ascenso do Pagamento por Servios Ambientais no

Brasil: Negociando uma Governana Policntrica.........06

Caminho do Meio: Propostas para a Operacionalizao

da Poltica Nacional de Pagamentos por Servios

Ambientais......................................................................16

Cotas de Reserva Ambiental (CRA) na Nova Legislao

Florestal Brasileira: Uma Avaliao Ex Ante.................. 24

Potencial Mercado de Cotas de Reserva Ambiental em

So Paulo e Mato Grosso: Perspectivas em Diferentes

Contextos....................................................................... 30

O Potencial de CRA em um Municpio no Arco do Desmatamento: Cotriguau-MT ................................... 36

A Crise Hdrica Paulista e seus Atenuantes: Panorama

Atual do Uso do Solo nas reas de Contribuio do

Sistema Cantareira - Implicaes para PSA................. 42

X Encontro da ECOECO - Vitria 2013....................... 46

O Imbrglio do Clima: Debate.................................... 49

Curso de Ps-Graduao em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro(CPDA/UFRRJ) Av. Presidente Vargas 417 - 8 Andar - Rio de Janeiro - RJ

Tel: (21) 2224 8577 - Ramal 233 E-mail: [email protected]

Informes............................. 02

XI Encontro Nacional da Sociedade Bras i l e i ra de Economia Eco lg ica (ECOECO) e VII Congreso Iberoamericano de Desarrollo y Ambiente (CISDA) 2015."Aplicaes da Economia Ecolgica nas Polticas Pblicas Latino - Americanas"

Instrumentos Econmicos para Conservao

da Biodiversidade e Servios Ecossistmicos

Nmero Publicado em Dezembro de 2014

8 a 11 de Setembro de 2015 - Araraquara-SP, Brasil.

Universidade Estadual Paulista (UNESP) Campus de Araraquara Faculdade de Cincias e Letras

Datas importantes: Data-limite para envio do resumo expandido

15 de abril de 2015.

Divulgao dos resultados da seleo

de trabalhos:

15 de maio de 2015.

Data-limite para pagamento de inscrio

para trabalhos selecionados:

30 de junho de 2015.

Mais detalhes no site da ECOECO (www.ecoeco.org.br)

O objetivo do encontro promover uma

aproximao dos estudos e pesquisas no campo da

economia ecolgica com estratgias e polticas para a

gesto da sustentabilidade no mbito do setor pblico,

do se tor pr ivado (empresas e assoc iaes

empresariais) e de organizaes no-governamentais.

Estamos observando o agravamento de problemas

ambientais no Brasil, na Amrica Latina, no mundo todo.

O enfrentamento destes impe a urgncia de aes

XI Encontro Nacional da Sociedade Brasileira de

Economia Ecolgica (ECOECO) e VII Congreso

Iberoamericano de Desarrollo y Ambiente (CISDA) 2015 "Aplicaes da Economia Ecolgica nas Polticas

Pblicas Latino-Americanas"

integradas, construdas a partir da juno de

competncias acadmico-c ient f icas com a

experincia de gesto ambiental de atores pblicos e

privados. Assim, neste evento conjunto XI ECOECO e VII

CISDA 2015, pretendemos aproximar mais a Economia

Ecolgica das experincias e recomendaes de

polticas pblicas de sustentabilidade.

EC ECBoletim N 32/33 Janeiro a Dezembro de 2013

EC ECExpedienteDiretoria:Clvis Cavalcanti ( Presidente de Honra)

Diretoria Executiva:Peter Herman May (Presidente)Luciana Togeiro de Almeida (Vice-Presidente)Joseph Weiss (Tesoureiro)Cltia Helena Backx Martins (Secretria)Valria Gonalves da Vinha (Suplente)

Ncleo Norte:Oriana AlmeidaPhilip Martin FernasideSrgio Luiz de Medeiros Rivero

Ncleo Nordeste:Franciso Correia de OliveiraIhering Gugoes Alcoforado de CarvalhoMaria Ceclia Junqueira LustosaSuely Salgueiro Chacon

Ncleo Centro-Oeste:Alexandre Magno de Melo FariaAndr Luiz Campos de AndradeJoo Paulo Soares de AndradeLuciana Ferreira da SilvaMauricio AmazonasThomas Ludewigs

Ncleo Sudeste:Carlos Eduardo Frickmann YoungDaniel Caixeta AndradeEnrique OrtegaJos Eli da VeigaJos Gustavo FeresPaulo Gonzaga Mibielli de CarvalhoShigeo ShikiSonia Maria Dalcomuni

Ncleo Sul:Lucio Andr de Oliveira FernandesMaria Carolina Rosa GulloValdir Frigo DenardinUwe SpangerAdemar RomeiroFrederico Cavadas BarcellosMaria Amlia Rodrigues da Silva Enriquez

Projeto grfico e diagramao:

Cludio Ferraz

O pagamento da anuidade

conjunta realizado por

intermdio da Sociedade

Internacional de Economia Ecolgica (ISEE) ou

atravs do seu site (www.isecoeco.org), ou

atravs da prpria ECOECO.

Formas de pagamento e maiores informaes na

pgina de filiao da ISEE

(http://theisee.wildapricot.org/) ou no site da

ECOECO (www.ecoeco.org.br).

ISEEThe International Societyfor Ecological Economics

Apresentao

Aproveito o fim do ano para refletir como esta virada traz,

conjuntamente, complicaes de fundo e oportunidades para a

sustentabilidade da economia brasileira. Em parte, tais complicaes so

fortemente relacionadas s polticas pblicas equivocadas no que diz

respeito gesto dos recursos naturais. Sobrepujando todos os demais em

intensidade de dano provvel acoplado minimizao de prioridade por

parte do poder pblico, estamos vivendo uma das piores crises de

disponibilidade de gua j enfrentadas pelo Sudeste do pas (sem falar na

seca no Nordeste, que atingiu seu terceiro ano consecutivo, em 2014).

Procuradas as solues, a tica persiste em focar no capital construdo e no

no capital natural, ou seja: transposio, canais, encanamento so as

prioridades... Timidamente, tenta-se promover a economia de uso, atravs de

"incentivos e no multas", como defende o governador de So Paulo, Geraldo

Alckmin, embora, efetivamente, o sobreuso pelos grandes consumidores

deva ser sobretaxado.

No que tange s solues de longo prazo, que possam surgir a partir

de uma tica alternativa, voltadas ao capital natural, h a perspectiva de

compensao pela proviso de servios ecossistmicos. Retornamos neste

nmero do Boletim da ECOECO a este assunto, que continua atraindo

considervel ateno da poltica pblica ambiental. A exponencial produo

cientfica sobre os pagamentos por servios ambientais (PSA), associada

ateno do Congresso a este instrumento que mereceu debate por mais de

sete anos consecutivos em sucessivos projetos de lei sobre a matria sem

ignorar a crtica precificao de natureza implcita nesta estratgia de

mercado , continuam a absorver considervel ateno, talvez desmedida,

considerando os parcos resultados efetivamente alcanados em projetos

PSA at o momento.

Neste nmero, acompanhamos o debate sobre PSA no pas,

apresentando resumidamente duas contribuies recentes importantes. A

primeira, coordenada por Emilie Coudel (economista do CIRAD, lotada na

Embrapa Amaznia Oriental, em Belm) contou com a participao de vrios

EC EC Boletim da Sociedade Brasileira de Economia Ecolgica

4

integrantes da ECOECO, e ser publicada em verso

completa num livro organizado por Roldan Muradian

(um dos co-autores). O trabalho versa sobre a evoluo

do pensamento sobre PSA no Brasil, desde os

primrdios das tentativas de segmentos do governo e

de assentados rurais em implementar o programa

Proambiente, passando por experincias locais com o

apoio de ONGs e prefeituras, at o presente em que se

debate a implantao de um programa nacional de PSA.

O segundo trabalho deste bloco, apresenta os

resultados de uma consulta tcnica patrocinada pelo

WWF-Brasil em 2014, com o apoio de outras entidades

da sociedade civil junto com segmentos da academia,

relativa formulao do PL 792-2007, que trata do

programa e do Fundo Nacional do PSA. Os participantes

nesta consulta chegaram concluso que o PL deve ser

reformulado para superar vrios defeitos contidos na

sua concepo, entre os quais o conceito de

adicionalidade adotado, e a hegemonia federal prevista

no PL sobre a gesto de recursos financeiros.

Registramos um dilogo com a diretoria da ECOECO

quanto pertinncia em propor a volta estaca zero nas

negociaes do projeto, considerando as mudanas

que ocorreram na composio do Congresso a partir de

janeiro de 2015.

Finalmente, Bruno Puga e Oscar Sarcinelli,

doutorandos da UNICAMP, descrevem uma anlise do

potencial de um sistema PSA para apoiar a proviso de

servios hidrolgicos, com enfoque no Sistema

Cantareira, em So Paulo, crucial fonte de gua para a

regio metropolitana, que enfrenta a pior crise da sua

histria.

O segundo bloco de trabalhos contidos neste

nmero do Boletim diz respeito a outro instrumento

econmico: a Cota de Reserva Ambiental (CRA),

incorporada como componente da nova legislao

florestal do pas, aps revises do Cdigo Florestal

contidas na Lei 12.651/2012. A CRA j tinha sido

incorporada em outras edies do Cdigo Florestal,

sucessivamente reeditadas via Medida Provisria pelo

governo FHC nos anos 90, com o ttulo de Cota de

Reserva Florestal, se referindo s Reservas Legais em

propriedades privadas em todo o pas.

A nossa discusso comea com uma reviso

das origens do mecanismo chamado, em ingls, de

Tradable Development Rights, amplamente aplicado

nos EUA e em outros pases para conservar recursos

naturais prioritrios, estimulando a troca de permisses

de uso com outras reas, de modo a propiciar um

resultado ambientalmente mais adequado. O trabalho

de May et al. relaciona tentativas de avaliar a eficcia do

instrumento em gestao no Brasil de forma ex ante. Tal

avaliao esbarra numa srie de incertezas na

regulamentao, que afetaro o seu potencial de

assegurar uma maior rea conservada com menor

custo.

Outros dois trabalhos relacionados com a CRA

foram includos na nossa coletnea. O primeiro, de

Paula Bernasconi resume os resultados de simulaes

da CRA efetivadas pelo Projeto POLICYMIX no estado

de So Paulo e, posteriormente, em Mato Grosso

(baseado em Micol, et al.), evidenciando um menor

custo para atingir as metas da nova legislao florestal

ao permitir trocas no mesmo bioma. Ao definir

prioridades para conservao da biodiversidade de

acordo com os critrios dos inventrios do BIOTASP em

So Paulo, elevam-se os custos. No entanto, a

priorizao permite que o instrumento proteja uma

proporo maior da biota ameaada.

A aplicao dos critrios da CRA para o Estado


5

de Mato Grosso indica uma maior oferta de reservas

legais do que a demanda potencial do Estado, fazendo

com que houvesse a perspectiva de preencher parte

desta demanda oriunda de outros estados do Cerrado

e/ou da Amaznia. O caso de Mato Grosso

aprofundado no trabalho de Andrade et al. em

Cotriguau, mostrando o potencial de trocas dentro do

mesmo municpio, permitindo atingir os objetivos da

nova legislao sem necessitar de um massivo

investimento em restaurao ou procura de imveis em

outros locais. O principal problema identificado em

todos os casos o potencial efeito do grande excedente

de oferta devido s isenes e anistias concedidas pela

legislao sobre o preo alcanado nas trocas, o que

pode fazer com que o mercado no se materialize,

inviabilizando o instrumento, apesar dos esforos da

BVRio de criar um mercado voluntrio em CRA.

Finalmente, nosso nmero inclui reflexes do

nosso ex-Presidente Paulo Mibielli e da Professora

Sandra Dalcomuni sobre os resultados do X Congresso

da Sociedade ECOECO, realizado com grande xito,

em Vitria-ES, em agosto de 2014. Outra comunicao

do Paulo reflete sobre um debate de especialistas

ocorrido no Rio de Janeiro no dia 15 de dezembro de

2014 sobre os resultados da COP20 da UNFCCC para

os esforos de atingir as metas de controle de emisses

de gases de efeito estufa no Brasil. Esperamos que os

trabalhos reunidos sejam valiosos para os seus

trabalhos e a continuidade do nosso dilogo, que

continuar com maior fora ainda em 2015, com a

realizao do XI congresso da ECOECO em conjunto

com a VII CISDA, reunindo todas as sociedades

regionais da Economia Ecolgica da Amrica Latina e

da Pennsula Ibrica. O Congresso ser realizado entre

os d ias 08 e 11 de se tembro de 2015, na

UNESP/Araraquara, sob a coordenao da Professora

Luciana Togeiro de Almeida. O anncio e chamada de

trabalhos acompanha este nmero do Boletim.

Um feliz e produtivo (mas decrescido!) 2015

para todos.

Rio de Janeiro, 27 de dezembro de 2014

Peter H. May


A Ascenso do Pagamento por Servios Ambientais no

Brasil: Negociando uma Governana Policntrica.

Autores: E. Coudel J. Ferreira , M. Amazonas , L. Eloy , M. Hercowitz , L. Mattos , P. May , R. Muradian , M.G. Piketty , F. Toni1,2,3, 2 3 4 5 6 7 8 1 3

1. CIRAD, UR Green, 34398 Montpellier, Frana

2. Embrapa Amaznia Oriental, Belm, Brasil

3. Universidade de Braslia, Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Braslia, Brasil

4. CNRS UMR Art-Dev 5281 Universit Montpellier 3, Frana

5. Pau Brasil, Economia Ecolgica e Gesto Socioambiental, So Paulo, Brasil

6.Embrapa Cerrados, Planaltina-DF, Brasil

7. Curso de Ps-Graduao em Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro-CPDA/UFRRJ, Rio de Janeiro, Brasil

8. Universidade Federal Fluminense, Rio de Janeiro, Brasil

Introduo

No final da dcada de 1990, os Pagamentos

por Servios Ambientais (PSA) tornaram-se o novo paradigma da poltica ambiental, propondo conectar os

atores que se beneficiam dos servios ambientais com

os que contribuem com o fornecimento de tais servios

(Engel et al., 2008; Pagiola et al., 2004). Uma grande

variedade de modelos foi agrupada sob esta

terminologia comum, variando desde arranjos

estritamente de mercado at as polticas pblicas

nacionais. O PSA tem sido largamente definido como

"uma transferncia de recursos entre atores sociais, que

pretende criar incentivos para alinhar as decises sobre

o uso da terra (individuais e/ou coletivas) com o

interesse social na gesto dos recursos naturais"

(Muradian et al., 2010: 1205).

No Brasil, o caso do PSA particularmente

interessante para ilustrar como diferentes modelos

surgiram, seguindo agendas distintas, e como se

consolidaram. Enquanto o PSA em outros pases, como

a Costa Rica e o Mxico, tem sido administrado pelos

governos nacionais (Le Coq et al., 2012; Corbera et al.,

2009), no Brasil, o PSA foi implantado no comeo da

dcada de 2000 pelas ONGs e pelos governos locais,

dando espao a uma experimentao considervel e

direcionado para uma diversidade de prticas em todo o

pas (Pagiola et al., 2012; Guedes e Seehusen, 2011).

Arcabouos legais e recursos especficos foram

progressivamente sendo criados para apoiar a

implantao dos esquemas de PSA em diferentes nveis

de governana (Santos et al., 2012). Existem vrios

trade-offs entre os diferentes nveis de governana

(Larson and Ribot, 2009; Toni, 2011). No que se refere ao

nvel local, as aes de governana podem ser

pe rceb idas por es ta rem ma is p rx imas s

1. FAO (2007) define "servios ambientais" como os servios ecossistmicos,

associados s atividades humanas. Portanto, mais comum se referir a

"Pagamentos por servios ambientais", uma vez que se trata de uma

6

recompensa pela prestao recebida por meio das atividades humanas (ou

atravs de restrio do uso humano). Esta terminologia ser mantida para todo

o artigo.


preocupaes e necessidades dos atores e os custos

de transao e monitoramento podem ser mais baixos.

Entretanto, falta frequentemente aos governos locais a

capacidade para executar tais governanas, havendo o

risco de uma "captura" pela elite. Com relao aos nveis

mais altos, apesar de os governos poderem praticar

economias de escala e limitar vazamento (leakage), o

monitoramento pode tornar-se mais complexo, com a

provvel resistncia por parte dos atores locais. As

complementariedades entre os nveis de governana

pode tornar esta governana mais eficiente (Nagendra e

Ostrom, 2012), mas na prtica as relaes de poder

estabelecem, com frequncia, o equilbrio entre os

nveis e os modelos de poltica dominante.

Revises diferentes do PSA no Brasil tm sido

realizadas ao longo dos anos, proporcionando

descries detalhadas das experincias e dos sistemas

legais (e.g., Pagiola et al., 2012; Guedes e Seehusen,

2011; Santos et al., 2012). Nosso objetivo aqui no de

acrescentar mais um estudo a este conjunto j

exaustivo, mas de analisar mais amplamente os

processos associados s experincias do PSA no Brasil,

em particular as tenses e complementariedades que

surgiram entre os atores ao longo do caminho e como

isso progressivamente configurou-se numa governana

policntrica. Grande parte dos autores deste captulo

esteve envolvida em pesquisas de experincias de PSA

e vem acompanhando processos legislativos e

observando de perto as dinmicas de aes entre os

atores envolvidos. Dessa forma, busca-se no presente

trabalho revelar os cenrios institucionais dos

processos de deciso, junto com as relaes de poder e

as controvrsias sociais, tendo como objetivo mostrar,

como ressaltado por Shi (2004), que no h respostas

nicas s perguntas polticas e normativas.

1. O surgimento progressivo do PSA no Brasil: principais agendas e processos.

1.1 Primeiro passo: idealizao dos incentivos

socioecolgicos.

Os movimentos sociais da Amaznia brasileira

foram os primeiros a idealizarem o PSA, uma vez que

estes instituram o Proambiente entre os anos de 2000 e

2002, em parceria com as ONGs regionais. O

Proambiente consistiu em uma proposta de poltica

pblica para implantar um modelo novo de uso da terra,

com base na gesto dos recursos naturais, nos quais o

PSA teria um papel importante no incentivo da transio

(Hall, 2008). A proposta tinha por objetivo combinar

nveis diferentes de gesto e planejamento, envolvendo

planos de produo individual, acordos comunitrios,

atravs de certificao participativa, bem como planos

de desenvolvimento territorial (Mattos e Hercowitz,

2011). Este projeto piloto foi concebido para envolver

mais de 20.000 famlias de produo rural, em nove

estados da Amaznia brasileira.

Durante o primeiro ano do governo do

Presidente Lula, em 2003, a proposta do Proambiente foi

includa no Plano Plurianual de 2004-2007 com a

participao de diversos rgos governamentais, em

particular o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e o

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Os

movimentos sociais esperavam que o Proambiente se

transformasse num programa de governo, porm estes

no tinham considerado a necessidade de estabelecer

7


1 .2 . Expec ta t i vas l i gadas a REDD+: 1 .2 . Expec ta t i vas l i gadas a REDD+: envolvimento dos governos estaduais e federal.envolvimento dos governos estaduais e federal.

condies de pagamento verificveis pelo Programa .

Isto causou um rompimento com o MMA em 2005. O

pagamento foi implantado, em 2006, para 2.555 famlias

de produo rural registradas no Proambiente, porm

s durou seis meses (Mattos, 2010). A assistncia

tcnica e extenso rural foram implementadas somente

na fase inicial do Programa (nos primeiros dois anos),

antes das prticas sustentveis preconizadas pela

in ic iat iva serem adotadas pelas fam l ias. O

planejamento territorial e os acordos comunitrios no

foram implantados.

A despeito das falhas do Proambiente, sua

conseqncia maior foi a mobilizao social para

demandas de po l t i cas pb l i cas , as qua is

reconheceriam a proviso dos servios ambientais,

motivando um debate nacional nos ministrios e no

congresso a partir de 2006.

1 .2 . Expec ta t i vas l i gadas a REDD+: envolvimento dos governos estaduais e federal.

A crescente agenda internacional referente s

mudanas climticas reforou a discusso nacional

sobre a promoo dos servios ambientais. Entretanto,

a partir de 2003, grande parte da ateno passou a ser

focada na reduo de emisses de gases de efeito

estufa nas florestas naturais, atravs do mecanismo de

compensao REDD .O governo federal brasileiro vem

2. REDD+ : Reduo das Emisses do Desmatamento e Degradao, com "+",

significando a conservao dos estoques de carbono e a gesto sustentvel

das florestas.

3. A principal doao do governo da Noruega, que prometeu US$ 1 bilho

entre 2009 e 2015.

4. GCF uma iniciativa de colaborao subnacional de alguns estados de sete pases da Amrica do Norte e Sul. Seis estados brasileiros participam: Acre,

Amap, Amazonas, Par, Mato Grosso e Tocantins.

5. Trs estados j promulgaram leis direcionadas a REDD+: Amazonas em

8

2007, Acre em 2013 e Mato Grosso em 2014; mais trs outros estados esto na

frase preparatria.

6. O Brasil recebeu mais de US$ 266 milhes, com compromisso adicional para

m a i s d e U S $ 8 1 9 m i l h e s , p a r a 1 2 p r o j e t o s o f i c i a i s

(http://www.forestcarbonportal.com, acesso em 23/05/2014). Os projetos existentes

incluem: reas protegidas, tais como a Juma Sustainable Use Reserve, o

primeiro projeto brasileiro certificado envolvendo a REDD+; terras indgenas

tais como o Suru Indgenous Territory, por exemplo; e projetos desenvolvidos

em terras particulares, tais como o Purus Forest Conservation Project.

argumentando que o mecanismo REDD+ no deve ser

usado para compensar as emisses dos pases

industrializados, devendo, em vez disso, ser financiado

pelas doaes bilaterais e multilaterais (Santilli et al.,

2003 ; MMA, 2012). Para consolidar esta estratgia, o

governo federal lanou o Fundo Amaznia em 2008,

com o objetivo de financiar projetos de reduo de

emisses relacionados s mudanas de uso da terra na

regio amaznica (Moutinho et al., 2011). A legislao

nacional relativa REDD+ foi inicialmente proposta em

2009, apesar de ainda estar em estudo pelas comisses

do Congresso Nacional Brasileiro.

medida que a legislao nacional de REDD+

avana a passos lentos, os estados da Amaznia

definiram suas estratgias de REDD+ como, por

exemplo, a participao na Fora Tarefa dos

Governadores para o Clima e a Floresta (GCF) (May et

al., 2011; Toni, 2011). Neste frum, defendida uma

abordagem aninhada (nested approach) com

participao no mercado de carbono, portanto contrrio

posio do governo federal (MMA, 2011). Para

legitimar sua posio, oito estados da Amaznia j

criaram um sistema regulatrio para a mudana de

clima e os servios ambientais (Pavan e Cenamo, 2012).

as iniciativas de REDD+ de escala local avanaram

rapidamente, sendo o Brasil o maior captador de

doaes para os projetos de REDD+ at o momento. A

maior iniciativa de REDD+ atualmente o Programa

+2

3

4

5

6


Bolsa Floresta, lanado em 2007 pelo Governo do

Estado do Amazonas, numa parceria de mltiplos

atores, envolvendo 15 Unidades de Conservao

Amaznicas e beneficiando mais de 30.000 pessoas.

Com base na experincia da Reserva de Uso

Sustentvel do Juma, o programa oferece pagamentos

diretos s populaes locais junto com outros incentivos

para estimular a prestao de servios ambientais (Hall,

2008). Apesar do reconhecimento dos impactos sociais

de benefcios desses programas (e.g., Brner et al.,

2013; Mohammed et al., 2013), um ponto crtico

importante a necessidade de uma melhoria no

monitoramento do desmatamento e da degradao

florestal, a fim de assegurar a condicionalidade e,

portanto, a efetividade do programa (Tejeiro and

Stanton, 2014).

Junto com os pagamentos privados e

voluntrios, muitos projetos se beneficiaram do Fundo

Amaznia, embora muitas crticas apontem a

burocracia e as dificuldades de acesso aos recursos,

mesmo para os projetos aprovados. O setor da

sociedade civil tem sido fundamental para fomentar

as condies de iniciativas dos estados e municpios ,

tendo as ONGs frequentemente um papel central nos

arranjos hbridos de governana.

Entretanto, o REDD+ aparenta estar numa

situao paradoxal: o programa surge no cenrio de

poltica domstica com a expectativa de receber

recursos internacionais; ainda que a crise econmica

global tenha lanado dvidas crescentes na

credibilidade dessas expectativas de recursos. Os

projetos de REDD+ at o momento no venderam seus

crditos nos mercados internacionais de carbono e os

PSA prometidos s populaes locais no se

materializaram em sua maioria. Assim, o REDD+ pode

muito bem se tornar uma poltica financiada em nvel

nacional. Neste contexto, os avanos na preparao do

REDD+, estabelecendo as linhas de base e metas para

as redues de emisses nacionais e para a preparao

de um sistema confivel de Monitoramento, Relatrio e

Validao (MRV), podero possivelmente reforar os

sistemas futuros de PSA.

1.3 Consolidao da experincia do PSA em torno da agenda da gua.

No inicio de 2001, o governo federal, atravs da

Agncia Nacional de guas (ANA), lanou o Programa

Produtor de gua para apoiar a gesto de bacias

integradas, com a inteno de facilitar os sistemas de

PSA guas descentralizados (Pagiola et al., 2012). No

sudeste do Brasil, devido ao fornecimento de gua ter se

tornado um problema srio para as grandes cidades,

como o Rio de Janeiro e So Paulo, o Banco Mundial e

ONGs ajudaram os estados e municpios na tentativa de

criar esquemas de PSA. Atravs de uma parceria de

7. At a presente data, este fundo financiou uma variedade de projetos REDD:

ao todo 54 projetos receberam recursos no reembolsveis para investimentos

mistos de aproximadamente US$ 390 milhes (Boletim Fundo Amaznia,

Maro 2014).

8. A maioria dos projetos financiados so coordenados por ONGs (35%),

sendo o restante liderado pelos estados (33%) e municpios (15%).

9

7

8


mltiplos nveis (ANA, governos do Estado de So Paulo

e Minas Gerais , The Nature Conservancy e

organizaes locais), dois experimentos pilotos de PSA

foram lanados em 2006: Conservador das guas em

Extrema (MG) e na bacia dos rios Piracicaba, Capivari e

Jundia PCJ.

Durante os anos posteriores, os projetos PSA

proliferaram rapidamente no bioma da Mata Atlntica

nas regies Sul e Sudeste, com 80 projetos identificados

em 2010 (Guedes e Seehusen, 2011), principalmente

para a conservao dos recursos hdricos atravs da

proteo e restaurao das matas ciliares. medida

que REDD+ ganhou visibilidade, as empresas e ONGs

vislumbraram a oportunidade de suplementar os fundos

de gesto hdrica com recursos dos fundos de mercado

de carbono. Com base nessas experincias, os

municpios e os estados comearam a construir um

sistema regulatrio para dar suporte ao PSA. Santos et

al. (2012), por exemplo, identificou 20 projetos de

legislao estaduais e 7 municipais de PSA.

O governo do Estado de So Paulo, apoiado

pelo Banco Mundial e a ONG The Nature Conservancy

(TNC), desempenhou um papel particularmente ativo na

definio da poltica estadual para disseminar

esquemas de PSA ligados gua no sudeste do pas.

Aprendendo com a experincia de vrios programas

PSA, com os quais instituies brasileiras tiveram

experincias ao longo dos anos anteriores, foi lanado o

programa Mina D'gua em 2009. No incio de 2013, a

Secretaria de Meio Ambiente (SMA) realizou acordos

9. Entrevista com Helena Carrascosa, 18/04/2013.

10. ANA recebe um oramento anual de cerca de US$ 7 milhes para

desenvolver o programa. Estes 20 projetos representam um investimento de

US$ 12 milhes, o que significa que fontes adicionais de recursos so

necessrios. (entrevista com Devanir Garcia dos Santos, 29/04/2013).

10

com 21 municpios. Como o estado no tinha recursos

para implantar um projeto com seu corpo de tcnicos ,

esta abordagem ajudou na construo da capacidade

operacional necessria.

A governana do PSA de mltiplos nveis foi

tambm reforada pela ANA, ao encorajar novas

iniciativas a serem includas no Programa Produtor de

gua. Em 2013, este programa tinha 20 projetos em

implantao, envolvendo uma rea de 310.000 ha e

1.016 produtores. A ANA no coordena os projetos em

si, mas faz a mediao entre as vrias entidades,

promovendo os arranjos institucionais e financeiros, a

expertise tcnica e captao de recursos, quando

necessrio (cerca de 10-15% do valor total de cada

projeto) .

A multiplicao dos sistemas locais de PSA, no

Sul e Sudeste e, agora, na regio central do Brasil

atende a uma demanda local importante em termos de

gesto dos recursos hdricos nas bacias hidrogrficas

estratgicas. Embora a var iedade de aes

institucionais permita a adaptao dos projetos aos

contextos locais, os mecanismos adequados para dar

escala a tais sistemas ainda so incipientes (Pagiola et

al. 2012).

1.4. Rumo ao Sistema federal de PSA: projetos de lei e o novo Cdigo Florestal Em 2006, aps as demandas dos movimentos

sociais ligados ao Proambiente e com as promessas de

negcios nos mercados de carbono e gua, o PSA

9

10


11. Oito Projetos de Lei foram submetidos em 2007 e mais seis at 2009.

12. O novo Cdigo Florestal (Artigo 41, 4, Lei 12.651) estipula que as APPs e

RLs podem representar uma "adicionalidade" elegvel para serem

comercializadas nos mercados domsticos e internacionais para reduo dos

GEE. Em termos, isto uma contradio, uma vez que a "adicionalidade"

definida como um aumento nos servios do ecossistema o qual no ocorreria

na ausncia de um programa. Entretanto, h numerosos atores, incluindo

oficiais do governo, que sustenta este argumento da "adicionalidade". 11

ganhou relevncia entre vrios grupos de interesse.

Este tema emergente se materializou, em 2007, numa

avalanche de projetos de lei (PL) no legislativo, cada um

abordando diferentes estruturas e interesses . O Poder

Executivo (representado pelo MMA) props um projeto

de lei em 2009, apresentando uma poltica nacional para

PSA (PL 5487/2009). Os projetos de lei anteriores,

incluindo aqueles do governo, foram transformados num

s pacote, substituindo o PL 792/2007, que tem evoludo

medida que as negociaes continuam entre os

comits das Cmaras federais. No entanto, o

entusiasmo inicial no legislativo referente ao tema

esfriou rapidamente. Na verdade, na arena domstica

brasileira, a batalha poltica aconteceu em torno da

reviso do Cdigo Florestal, em que o PSA tornou-se o

elemento estratgico.

As di ferentes agendas anter iormente

envolvidas com discusses de PSA cristalizaram-se ao

redor do debate do Cdigo Florestal. Os movimentos de

agricultura familiar destacaram o potencial da prestao

dos servios ambientais. Os grandes proprietrios de

terra defendiam o seu lado, mas no processo, as

prticas agrcolas ficaram totalmente excludas; o foco

permaneceu somente na cobertura florestal. Uma

aliana inesperada entre os ambientalistas e o grupo

rural levantou a questo sobre a adicionalidade . Os

ambientalistas queriam legitimar os pagamentos

destinados a ajudar reas j sob proteo legal. Os

grandes proprietrios tinham como objetivo receber os

11

12

pagamentos para conservao ou restaurao das

reas de Proteo Permanente (APPs) e Reserva Legal

(RL) localizadas nas propriedades privadas.

O novo Cdigo Florestal (Lei n 12.651, aprovada em 25

de maio de 2012), reconheceu o PSA pela primeira vez

dentro do arcabouo legal nacional, ainda que de

maneira ambgua. O ponto mais polmico que permite

os pagamentos ou incentivos aos grandes proprietrios

para manuteno ou restaurao das APPs e RLs

(Artigo 41), o que em princpio viola a Constituio que

probe o pagamento de um benefcio pblico para

cumprimento da Lei. Entretanto, uma tentativa de

incentivar os grandes proprietrios a respeitarem a Lei,

dado o histrico descumprimento, podendo assim

oferecer servios ambientais importantes.

Neste interim, o governo federal avanou na

agenda socioambiental de PSA criando em 2011 o Bolsa

Verde. O programa concede pagamentos s famlias

que vivem em extrema pobreza e tm direitos ao uso da

terra em reas de relevncia ecolgica (principalmente

as Unidades de Conservao). A mesma estrutura

operacional do Programa Bolsa Famlia (um programa

social federal de transferncia de renda) foi usada pelo

Bolsa Verde, que registrou 59.000 famlias at meados

de 2014 . Apesar disso, a condicionalidade ambiental

do programa levanta algumas interrogaes. As famlias

assinam um contrato para limitar os impactos do meio

ambiente, mas como isto ser monitorado ainda no

est claro.

13

14

13. Cada famlia recebe aproximadamente US$ 150 a cada trs meses.

14. http://www.mma.gov.br/desenvolvimento-rural/bolsa-verde/item/9141

(consultado em 29/05/2014)


2. Que tipo de governana emerge deste

processo?

O Congresso brasileiro pode estar prximo de

aprovar a poltica nacional de Pagamentos por Servios

Ambientais . No entanto, as ONGs e os governos

estaduais se opem a essa poltica, que no representa

a diversidade de experimentos regionais e locais em

andamento e advertem que sua aprovao pode

colocar obstculos numa ferramenta em princpio

flexvel. difcil prever qual ser o direcionamento das

discusses e a flexibilidade dos acordos entre os nveis

diferentes de governana. Os processos analisados

mostram que as relaes entre os nveis de governana

e setores podem ter muitas facetas. Atribuio do poder,

descentralizao e re-centralizao so processos

constantes, que so negociados entre o governo

federal, nveis de governana mais baixo e outros

setores, conforme os interesses dos atores (Andersson

et al., 2006; Toni, 2011).

No caso da agenda florestal, a governana de

nveis mltiplos torna-se uma questo complexa.

Embora, os estados e municpios sejam incentivados a

se engajar na gesto ambiental, frequentemente faltam

capacitao e incentivos para a execuo dos projetos

(Toni e Kaimowitz, 2003). Como REDD+ trouxe

promessas de recursos, os municpios e estados

ficaram motivados para se engajar nas discusses

nacionais e internacionais direcionadas para o

desenvolvimento do mecanismo. No entanto, como a

questo florestal estratgica para o governo brasileiro

nas negociaes internacionais, desejvel manter o

controle sobre REDD+. Este o paradoxo clssico de

REDD+ (Phelps et al., 2010; Sandbrook et al., 2010), que

resultou em certa re-centralizao da agenda florestal

em alguns pases. No Brasil, no entanto, os estados tm

um grau mdio de autonomia e poder, possibilitando-os

a construir uma agenda forte de REDD+/PSA (Toni,

2011). Apesar das ONGs desempenharem um papel de

defesa referente abordagem aninhada com REDD+

para implantar seus projetos, essas se tornaram

tambm consultoras importantes para os governos

estaduais e federal. Essas instituies tm apoiado as

aes em curso para regularizao fundiria e

formao da capacitao local, dois pontos cruciais no

reforo da legislao florestal, mas tambm para

qualquer adaptao futura do PSA em apoiar os

esquemas REDD+. Por isso, a coordenao

emergente entre as entidades, mas sob regras e

monitoramento rgidos estabelecidos pelo governo

federal.

No caso da agenda socioambiental, um dos

principais desafios est relacionado ao custo e

complexidade dos programas PSA ligados s prticas

agroambientais, em adio preservao de reas

naturais. Ainda que algumas organizaes sociais

tenham tentado melhorar a certificao participativa de

tais prticas, esta estratgia mostrou-se impossvel sem

um programa apoiado pelo governo federal. Como a

agenda social foi integrada no programa Bolsa Verde,

isto comprometeu seu potencial para a adicionalidade

ambiental. Um projeto aprovado dentro do Fundo

Amaznia iniciou recentemente esquemas de PSA em

algumas reas plo do Proambiente e pode se tornar um

15. Conforme mencionado anteriormente, aps quatro anos de suspenso,

um Projeto de Lei Substituto foi submetido ao Congresso (Maio de 2014).

16.O Projeto "Assentamentos Sustentveis na Amaznia," dirigido pelo 12

15

16

IPAM (Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia)

(http://www.fundoamazonia.gov.br).


exemplo no estabelecimento da estruturao da

governana para apoiar o PSA agroambiental. No

entanto, as avaliaes realizadas aps o Proambiente

mostram que os agricultores querem, principalmente,

assistncia tcnica para desenvolver as atividades de

modo correto ambientalmente, em vez de pagamentos

diretos (Costa, 2008). O governo federal tem trabalhado

para criar uma nova organizao com o objetivo de

coordenar a assistncia tcnica, podendo assumir um

papel facilitador de maneira semelhante ANA. Um

novo instrumento poder se reforar neste contexto, o

Crdito Ambientalmente Condicionado, o qual

fornecer incentivos para os agricultores a mudar suas

prticas de manejo da terra.

Concluso

Ao traar a emergncia do PSA no Brasil, trs

processos diferentes so revelados: um para valorizar

as prticas agroecolgicas; um devotado s florestas e

dirigido ao REDD+; e um para consolidar a gesto da

gua. Estas trs agendas diferentes se influenciaram

parcia lmente entre s i , mas se confrontaram

verdadeiramente quando o PSA foi discutido dentro do

novo Cdigo Florestal. Isto um preldio para o debate

sobre a Poltica Nacional de PSA, o qual est

comeando novamente.

O PSA iniciou um debate no Brasil sobre o

possvel papel dos incentivos positivos da poltica de

13


meio ambiente. A sua dimenso simblica foi criando

muitas expectativas para valorar os esforos daqueles

que fornecem os servios ambientais. As vrias

experincias ratificam a disposio de muitos tipos de

atores, desde os fundos privados s organizaes da

sociedade civil at os governos locais para se engajar

no debate nacional e avanar suas ideias para renovar

as pol i t icas ambientais. Di ferentes t ipos de

coordenao foram se consolidando em torno dos

esquemas de PSA, nem sempre de maneira pacfica,

mas as tenses tambm permitiram os atores a negociar

seus papis e encontrar complementariedades nas

aes de governana policntrica. O desafio para a

pol t ica do governo federal oferecer mais

possibilidades para a coordenao entre os nveis

distintos de governana. O perigo, porm, que a

poltica nacional possa permanecer incua e pouco

eficiente se limitar-se a definir regras bsicas que j

ex is tem em nve is loca is ou se meramente

burocratizarem as experincias existentes.

Construir polticas sempre um processo de

argumentao coletiva (Bogelund, 2007), que se baseia

em pontos de vista, prioridades e posicionamentos

diferentes. Bogelund (2007) considera que a chave para

o processo argumentativo nesta construo garantir

que os diversos grupos de atores estejam engajados no

processo de avaliao. Esse processo de avaliao

coletiva das experincias de PSA em curso poder

permitir os atores avanarem alm de uma descrio

tcnica das experincias de PSA para realmente avaliar

as aes de governana e suas limitaes, de acordo

com os pontos de vista daqueles engajados no

processo.

14


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Em resumo

O texto apresenta o processo e principais

resultados obtidos na primeira fase da Iniciativa

"Diretrizes para Poltica Nacional de Pagamentos por

Servios Ambientais" que contou com a participao

das organizaes WWF-Brasil, CIFOR, The Nature

Conservancy, Fundao Grupo Boticrio de Proteo

Natureza, IDPV, Imazon, IPAM, Movimento Empresarial

pela Biodiversidade, Instituto Internacional de

Educao do Brasil, Forest Trends e SOS Mata Atlntica.

A Poltica Nacional de Pagamentos por Servios

Ambientais objeto do Projeto de Lei 792/2007 que

atualmente encontra-se na Comisso de Finanas e

Tributao da Cmara dos Deputados, aguardando

parecer final para ser encaminhado a Comisso de

Constituio e Justia e, logo ao Senado. As

recomendaes para a operacionalizao da PNPSA

representam um posicionamento entre diversos

especialistas e organizaes da sociedade civil

interessadas no tema, buscando, entre outras

finalidades: (I) contribuir para a melhoria do PL 792 e

demais instrumentos legais para operacionalizao do

Caminho do Meio: Propostas para a Operacionalizao da

Poltica Nacional de Pagamentos por Servios

Ambientais. Mariana Ferreira ; Marcos Rugnitz ; Claudio Klemz

PSA no Brasil; (II) servir como material de referncia para

a elaborao do respectivo decreto de regulamentao

da Lei, bem como para o futuro decreto referente ao

artigo 41 do novo Cdigo Florestal, que prope vrias

modalidades de compensao para proprietrios que

mantm ou reconstituem a Reserva Legal e/ou APPs,

entre os quais o PSA; (III) contribuir para a formulao e

execuo de iniciativas regionais (estaduais,

municipais) e privadas. Para isso, foi necessrio

elaborar um documento de referncia a partir da reviso

do histrico da tramitao do PL-792/2007 na Cmara

dos Deputados e consulta a especial istas e

representantes da sociedade civil.

A partir dessa informao foi elaborada uma

verso preliminar das recomendaes, tendo

inicialmente em considerao os comentrios e

posicionamentos j apresentados pela sociedade civil

aos relatores do PL, a partir de cinco encontros.

O documento passou por trs rodadas de

anlises dos especialistas, incluindo ainda uma

reunio tcnica com parceiros realizada na cidade de

1. Superintendncia de Polticas Pblicas - WWF-Brasil

2. Especialista em Servios ecossistmicos, consultor WWF-Brasil

3. Coordenao de Articulao Equipe de Servios Ambientais - The Nature

Conservancy.

16

1 2 3


Braslia no dia 4 de junho de 2014, na qual

participaram 26 representantes de 16 instituies,

incluindo entre estes a Sociedade Brasileira de

Economia Ecolgica-ECOECO. O texto completo com

as recomendaes para a operacionalizao da

Poltica Nacional de PSA poder ser visualizado em

http://www.wwf.org.br/informacoes/bliblioteca/.

A Importncia e o Histrico do Tema.

O tema de Pagamentos por Servios

Ambientais/Ecossistmicos (PSA/E) tem se tornado uma

agenda prioritria no Brasil com o fortalecimento de uma

economia baseada na conservao florestal, produo

agropecuria sustentvel e na manuteno dos servios

essenciais do meio ambiente para a sociedade. Entre

outros benefcios, o PSA/E busca reconhecer atravs de

incentivos as aes de recuperao e/ou conservao

ambiental, realizadas por indivduos ou grupos que

visem garantir a proviso de servios ecossistmicos

para a sociedade. O uso de tal instrumento econmico

permite que beneficirios de servios ambientais

remunerem financeiramente ou de outras formas os

provedores de tais servios de modo a garantir a

conservao dos ecossistemas.

No Brasil, o tema ganhou fora em 1997, a partir

da lei da Poltica Nacional de Recursos Hdricos que, de

maneira preliminar, instituiu a necessidade de

pagamento por uso da gua e reinvestimento na prpria

bacia hidrogrfica. Posteriormente, em 2003, com a

iniciativa do governo federal, comeou um programa de

desenvolvimento socioambiental denominado

Proambiente, visando compatibilizar a conservao do

meio ambiente a processos de desenvolvimento rural

regional na Amaznia.

A partir da experincia do Proambiente e de

iniciativas privadas desenvolvidas em paralelo, diversos

projetos de lei sobre PSA foram propostos no mbito da

Cmara dos Deputados, Senado e na esfera estadual,

alm de serem abordados em diferentes polticas, leis e

programas governamentais. Ao mesmo tempo, foi

atravs de iniciativas locais, lideradas por estados,

municpios, comits de bacias e iniciativa privada que

as primeiras experincia prticas ganharam corpo.

Atualmente, levantamentos destacam que existem mais

de 28 iniciativas, incluindo leis e decretos identificados

em nveis estadual e federal, assim como projetos de lei

federais ainda em discusso relacionados a PSA e

REDD+, sendo a maioria no Sudeste, Sul e Norte do

Brasil.

Nos ltimos anos um amplo coletivo vem

trabalhado para instituir uma regulao federal sobre o

PSA. Apesar de seu longo tempo de tramitao, o

Projeto de Lei 792 de 2007 tem ganhado fora dentro do

legislativo e executivo para ser votado e aprovado,

inclusive, apoiando a implementao das alteraes no

Cdigo Florestal, como uma alternativa manuteno

de tais servios.

Apesar de todas as informaes geradas pela

sociedade civil brasileira e pelo governo, o PL 792 ainda

carece de uma anlise de elementos estruturais

relacionados governana necessria para a

implementao assim como de que forma os recursos

4. Marco regulatrio sobre pagamento por servios ambientais no Brasil / Organizao de Priscilla Santos; Brenda Brito; Fernanda Maschietto; Guarany Osrio; Mrio Monzoni. Belm, PA: IMAZON; FGV/ GVCes, 2012.

17

4


advindos de uma Poltica Nacional poderiam apoiar o

desenvolvimento de projetos e assegurar o ganho em

escala dos resultados.

Principais questes identificadas

Inicialmente a iniciativa buscou no dar foco

em novas alteraes no PL atual (substitutivo de abril

2014, Parecer n. 1 CFT) e concentrar esforos no apoio

regulamentao da futura lei; afinal j se passaram sete

anos de tramitao. Entretanto, o debate levou ao

consenso de que a verso corrente do PL 792 ainda

demanda anlises mais aprofundadas. Entre outros

motivos, destaca-se:

Conceitos bsicos: os conceitos estabelecidos

diferem do consolidado na literatura e nas

polticas de PSA j existentes. A carncia de

clareza que persiste no PL pode dificultar a correta

compreenso pelos parlamentares, bem como ter

implicaes indesejveis ou resultar em

sobreposies com outras legislaes existentes.

o PL-792 prope a Abrangncia do Programa:

instituio de um Programa Federal estruturado

com recursos captados em um Fundo Federal,

gerenciado por uma instituio financeira tambm

Federal. A proposta de um Programa Federal

poderia representar um obstcilo a iniciativas

regionais (estaduais, municipais) e privadas j

existentes. J a proposio de um Programa

"Nacional" que estabelea as bases para o

florescimento e disseminao de iniciativas

regionais e locais tende a ser mais estratgico;

Sobreposio com iniciativas estaduais: a verso

atual do PL no estabelece as bases que

permitiro a convergncia da PNPSA proposta e

do Programa Federal com as polticas e

legislaes j existentes;

Iniciativas independentes pblicas ou privadas: o

PL no considera iniciativas regionais e privadas

em andamento e no apresenta garantias

necessria liberdade para novas iniciativas e

arranjos locais. Tambm no considera de forma

clara a participao do setor privado como

pagador e gerador de servios ambientais nem

promove benefcios claros ao engajamento do

setor;

Sobreposio com outras polticas nacionais: A

atual verso do PL demonstra sobreposio de

elementos da Poltica Nacional e do Programa

Federal (ex. critrios de elegibilidade) com outras

polticas e legislaes relacionadas ao tema.

Todavia, no fica claro como ser a convergncia

da PNPSA com esses instrumentos;

Acumulao de servios prestados: no permite

que um provedor de servio ecossistmico esteja

a s s o c i a d o a m a i s d e u m a i n i c i a t i v a

(projeto/programa de PSE hdrico, carbono,

biodiversidade, etc.), quando a grande inovao

do conceito de PSA/E justamente a de

reconhecer e recompensar a conservao dos

ecossistemas e seus mltiplos servios;

Sustentabilidade do financiamento: as fontes de

recursos determinadas para constituir o Fundo

Federal de PSA no identificam fontes ou

mecanismos inovadores que garantam a

sustentabilidade do Programa;

18


Tributao e impactos previdencirios sobre o

provedor do servio: no h previso de garantias

da manuteno de direitos previdencirios

adquiridos pelo provedor do servio como o

caso de produtores rurais da agricultura familiar;

Transferncias no monetrias: a definio de

PSA contempla a transferncia de recursos

financeiros ou "outra forma de remunerao". No

entanto, no h uma definio clara das

modalidades e critrios de repasse dos benefcios

para as transferncias no monetrias.

Recomendaes

As recomendaes apresentadas a seguir

esto estruturadas em quatro temas que foram o foco de

trabalho da Iniciativa PNPSA: (I) governana, (II)

desenho e modalidades, (III) acesso a benefcios e

salvaguardas socioambientais e (IV) financiamento.

Governana

Principais funes de governana a serem exercidas num sistema de PSA

Assegurar mecanismos para o alinhamento com

as polticas e legislaes vigentes;

Garantir a coerncia com programas nacionais,

e s t a d u a i s , r e g i o n a i s e m u n i c i p a i s d e

recuperao, conservao da biodiversidade, e

combate ao desmatamento;

Garantir a coerncia entre iniciativas pblicas e

privadas federais, estaduais e municipais

especficas ao tema;

Garantir alocao de recursos (humano e

financeiro) e transparncia nas transaes de

todos os processos associados;

Garantir a adequada representao dos usurios

e provedores na tomada de deciso referente ao

sistema;

O papel do setor privado

Entidades do setor privado beneficiadas pelos

servios ambientais e/ou ecossistmicos providos

devem ser estimuladas a assumir um papel de (I) co-

financiadoras junto ao Poder Pblico nos esquemas

pblicos; (II) de financiadoras ao adequar-se s normas

e legislaes nos mercados formais ou; (III) indutoras

nos mercados voluntrios formulando ou financiando os

esquemas onde houver negociao direta entre atores

privados, sem a regulamentao pelo Poder Pblico;

(IV) sensibilizadoras do valor e dos limites do capital

natural, atravs de polticas dirigidas a todos os seus

stakeholders.

O papel das organizaes no governamentais

As ONGs vm assumindo diversos e

importantes papeis no desenvolvimento e preparao

de iniciativas PSA, conforme seu foco de atuao. A

continuao destas aes pode ser assegurada atravs

de formas de distribuio de recursos pblicos (via

editais de Fundos e/ou Convnios) que tambm

beneficie este setor. Entre as aes promovidas pelas

ONGs que beneficiam o desenvolvimento de esquemas

PSA no pas, esto: mobilizao e articulao dos

atores; administrao, execuo e financiamento de

aes complementares ao PSA, fornecimento de

19


servios ecossistmicos e ambientais (caso possuam

ativos ambientais), participao em comits gestores

dos programas, elaborao e fornecimento de

ferramentas e metodologias que fundamentem,

p a d r o n i z e m e o t i m i z e m a s a t i v i d a d e s d e

desenvolvimento, execuo e monitoramento dos

esquemas de PSA.

Desenho e modalidades de PSA

Critrios de priorizao de reas para o Programa Nacional de PSA

Em linhas gerais, recomenda-se que o

Programa Nacional estabelea prioridades de acordo

com o grau de presso antrpica, alto nvel de fluxo de

servio ecossistmico, proteo, manejo e estado de

conservao das reas. Algumas das reas a serem

priorizadas so:

reas prioritrias para a conservao da natureza

(oficialmente reconhecidos pelo MMA ou

governos estaduais);

Entorno e interior de Unidades de Conservao

(UCs) de proteo integral e de uso sustentvel -

pblicas ou privadas - e terras indgenas;

reas que possibilitem a formao de corredores

de biodiversidade entre UCs ou grandes

remanescentes de vegetao nativa relevantes

em seu contexto regional;

reas de recarga hdrica, mananciais de

abastecimento pblico e reas com maior

densidade de rios e nascentes;

reas com maior presena de reas ngremes;

reas urbanas verdes ou com elevado potencial

de prestao de servios ambientais, como

controle de enchentes, drenagem de gua,

permeabilidade do solo, e controle trmico.

Critrios de elegibilidade de propriedades para participao de uma iniciativa PSA

Os pr-requisitos devem filtrar e organizar a

demanda, porm sem inviabilizar a participao da

maioria e, consequentemente, a implantao de uma

iniciativa PSA. Segue alguns exemplos:

Possuir rea natural preservada ou com potencial

de ser restaurada;

Estar total ou parcialmente inserida na rea

geogrfica de execuo do projeto;

Atender legislao ambiental vigente.

Lembrando que mecanismo de incentivo como o

PSA pode ser um vetor da promoo da

adequao ambiental em complemento ao

comando e controle;

Um fator importante na contratao dos

proprietrios de terra a definio da lista documental

que ser exigida pelo executor. Em diversas regies do

pas a situao fundiria precria, resultando numa

def icincia de documentao por parte dos

proprietrios. Dessa maneira, o aconselhvel que a

documentao que habilita o interessado deva ser

estabelecida pelo arranjo institucional local (com base

em requisitos padro definidos no nvel nacional), de

acordo com os objetivos especficos do projeto e as

20


leis/normas que orientam as atividades do executor ou

financiador. A identificao correta do proprietrio

essencial para determinar os direitos e deveres num

Contrato de Pagamento por Servios Ambientais. O

Cadastro Ambiental Rural pode auxiliar no engajamento

de interessados quando o mesmo j estiver implantado

no Estado ou municpio em questo.

Financiamento

O financiamento proveniente de um Programa

Nacional de PSA deve principalmente garantir as

condies para a organizao e estruturao de

iniciativas, auxiliando a cobrir os custos de transao,

em detrimento de ser uma fonte direta de recursos para

pagamentos por servios ambientais. Idealmente, a

fonte direta do PSA deve advir do prprio arranjo local.

Possveis fontes/instrumentos complementares para o financiamento de PSA em escala nacional

O Fundo (Federal) determinado no PL-792 tem

como objetivo financiar aes do Programa federal. A

recomendao que Fundo seja nacional e que

tambm possa ser acessado pelos estados, municpios,

ONGs e entidades privadas, via editais de Fundos e/ou

Convnios.

Adicionalmente, o Programa e, o FNPSA devem

evitar sobreposies e complementar aes produtivas

e/ou de conservao f inanciadas por outros

instrumentos econmicos ambientais existentes, tais

como:

Fundos como o Fundo de Defesa de Direitos

D i f u s o s ( F D D ) , F u n d o N a c i o n a l d e

Desenvolvimento Florestal (FNDF) e o Fundo

Dema;

Compensaes financeiras e royalties pagos pelo

setor hidroeltrico e o setor da minerao.

Taxas de reposio florestal (cobrada quando a

madeira nativa explorada); de Controle e

Fiscalizao do IBAMA (TCFA); sobre resduos

slidos ou poluio;

ICMS Ecolgico

Formas de repasse dos recursos do PSA

em escala nacional

Os recursos devem ser transferidos, aps a

aprovao das iniciativas, em duas modalidades:

(I) diretamente: aos beneficirios e/ou s instituies

locais executoras definidas na apresentao das

propostas atendendo a chamadas estabelecidas pela

entidade executora do Programa Nacional;

(II) indiretamente: com o repasse s entidades

responsveis nos estados e/ou municpios (ex.

prefeituras, secretarias do ambiente), que por sua vez,

repassam aos beneficirios e/ou instituies locais;

Os pagamentos devem ser diferenciados,

segundo as variaes nos custos de proviso (incluindo

os custos de oportunidade) e o tipo de servio ambiental

prestado. Deve ser assegurado aos prestadores de

servios ambientais o direito de participar em mais de

um t ipo de iniciat iva (PSA-hdrico, carbono,

biodiversidade, etc.) caso seja devidamente

comprovado as diferenas nos servios prestados. Os

21


projetos devem poder utilizar recursos de diversas

fontes pbl icas e privadas disponveis, sem

sobreposies de servios prestados sociedade.

Acesso a benefcios e salvaguardas socioambientais

Os benefcios advindos dos servios

ambientais devem ser acessados de forma justa,

transparente e equitativa por aqueles que detm o

direito de uso da terra e/ou dos recursos naturais e que

promovem as atividades de conservao, uso

sustentvel e recuperao florestal de acordo com o

Artigo 15 da Conveno sobre Diversidade Biolgica

(CDB) e com o Protocolo de Nagoya. Sobretudo, o

instrumento deve garantir que os recursos (monetrios

ou no) cheguem integralmente aos provedores do

servio.

Salvaguardas a serem consideradas para assegurar o adequado acesso aos benefcios

Deve ser garantida a transparncia de

informaes sobre as iniciativas PSA, incluindo no

mnimo, aquelas re lacionadas aos aspectos

metodolgicos, localizao e tamanho da rea,

definio e participao dos atores envolvidos e

afetados, s atividades a serem executadas, ao tempo

de durao da iniciativa e os mecanismos de resoluo

de conflitos. Estas informaes devem fazer parte do

registro das iniciativas de PSA, disponveis numa

plataforma de cadastro acessvel a toda a sociedade e

potenciais financiadores, buscando evitar sobreposio

de financiamentos na mesma rea para os mesmos

servios ambientais/ecossistmicos providos.

Principalmente, para iniciativas PSA que envolvam a

populaes tradicionais e pequenos agricultores

familiares:

Devem ser garant idas as condies de

participao em todas as etapas da iniciativa PSA

e nos processos de tomada de deciso, inclusive

quanto definio, negociao e distribuio dos

benefcios.

Os processos de tomada de deciso devem

garan t i r de fo rma e fe t i va o d i re i t o ao

consentimento l ivre, prvio e informado,

considerando as representaes locais e o

respeito forma tradicional de escolha de seus

representantes;

Apoiar o engajamento das comunidades

localizadas em reas das iniciativas e no entorno;

Promover a identificao de sua vocao para os

servios ambientais;

As populaes localizadas na rea de influncia

das iniciativas tambm devem ser informadas

sobre as aes e potenciais benefcios e impactos

relacionados ao PSA;

Promover a adequao das potencialidades da

comunidade com as demandas do PSA;

Em terras pblicas e reas protegidas,

principalmente, em reas que envolvam povos

indgenas, agricultores familiares e comunidades

tradicionais, ou em iniciativas PSA que utilizem recursos

22


pblicos, deve ser garantida tambm a transparncia

de informaes relacionadas captao, aplicao e

distribuio dos benefcios, e prestao de contas

peridica.

O que vem depois?

Passada a primeira fase de formulao das

recomendaes para operacionalizao da PNPSA o

prximo passo para dar o devido seguimento

participao da sociedade civil no processo de

elaborao e operacionalizao da poltica ser a

articulao com outros processos e setores, buscando

maior convergncia nas aes destinadas a influenciar

positivamente a Poltica Nacional de PSA. Entre as

aes previstas para a nova fase espera-se: (I)

identificar principais demandas comuns aos diferentes

setores (sociedade civil, setor produtivo, academia,

comunidades locais); (II) realizar reunies de anlise da

situao com atores chave no Executivo e Legislativo; e

(III) revisar o contedo do PL atual com base nas

recomendaes aqui propostas e dos demais setores .

5.Em um processo concomitante, o CEBDS formulou o documento:

"Pagamento por Servios Ambientais: Recomendaes para o marco

R e g u l a t r i o B r a s i l e i r o " ( p a r a s a b e r m a i s c o n s u l t a r :

ht tp: / /cebds.org.br /publ icacoes/pagamento-por-serv icos-

ambientais/#.VD1KHmddXwY)

23

5


Introduo

O Cdigo Florestal Brasileiro (CF), criado em

1965, estabeleceu que todas propriedades privadas

devem manter uma "reserva legal" em vegetao natural

com base em uma proporo fixa da rea da

propriedade, diferenciada por bioma. Os proprietrios

de terras muitas vezes ignoraram a lei, o que tornou sua

aplicao e exigncia muito cara e difcil por exigir

restaurao em reas j convertidas para a agricultura.

As recentes alteraes do CF (Lei No. 12.651/2012)

trouxeram a oportunidade para os proprietrios de

terras que no cumprem os requisitos da reserva legal

de serem compensados por outros que tem rea de

vegetao natural em excesso ou planejam restaurar

reas acima do exigido pelos requisitos legais mnimos.

A lgica econmica por trs do instrumento

deriva da existncia de custos de oportunidade

diferentes para reas com diferentes aptides

produtivas. A opo por negociaes privadas, por

meio de um ativo denominado pela nova legislao de

Cotas de Reserva Ambiental (CRA), provocou

considervel entusiasmo como um meio para alcanar

uma maior adequao ambiental das propriedades

rurais. No entanto, tambm existe controvrsia a

Cotas de Reserva Ambiental (CRA) na Nova Legislao

Florestal Brasileira: Uma Avaliao Ex Ante

Peter H. May , Paula Bernasconi , Sven Wunder e Ruben Lubowski

respeito da potencial eficcia ambiental e eficincia

econmica e das preocupaes sociais que podem

advir, dependendo como venha a ser implementado. O

presente estudo traz as principais concluses de uma

avaliao do potencial do mecanismo CRA para

complementar outros instrumentos como um meio para

alcanar um maior cumprimento da legislao florestal.

Para isso, foram analisadas a experincia internacional

com instrumentos econmicos semelhantes, bem como

estudos focados no caso brasileiro que simularam os

resultados potenciais do instrumento. Entrevistas com

alguns dos principais atores envolvidos com a questo

complementam a reviso da literatura.

Histrico do CRA e outros direitos

negociveis

Com base em nossa reviso de experincias

com o instrumento, denominado de "direitos de

desenvolvimento negociveis" (Tradable Development

Rights - TDR) nos Estados Unidos e em pases em

desenvolvimento como a ndia e China, fica claro que a

fora desses mercados ambientais depende em grande

Os autores agradecem a colaborao na reviso de literatura internacional

feita por Pasha Feinberg e pelos comentrios de Jan Brner e Frederik Noack

em verses preliminares desse documento. Esse artigo est baseado no

relatrio "Environmental Reserve Quotas in Brazil's New Forest Legislation: An

Ex Ante Appraisal", que parte de um projeto que recebeu apoio financeiro do

CIFOR, EDF, e da Unio Europeia, em um acordo de cooperao tcnica com o 24

1 2 3 4

Ministrio do Meio Ambiente (MMA) do Brasil. 1. Professor do CPDA/UFRRJ e Presidente da ECOECO

2. Gestora ambiental e Mestre em Desenvolvimento Econmico (Ambiental)

3. Economista Principal, Centro Internacional de Pesquisa Florestal (CIFOR)

4. Economista Ambiental, Environmental Defense Fund (EDF)


medida do escopo dos direitos negociveis e da

existncia de demanda suficiente para intensificao do

uso da terra . Se o mercado local para o comrcio for

morno, ou confinado a uma rea excessivamente

restrita, os preos talvez precisem ser estimulados

atravs da criao de "bancos" ou da compra

complementar de direitos de desenvolvimento por parte

do poder pblico ou entidades conservacionistas, com

posterior liberao para o mercado quando a demanda

se materializar. Outra forma para aumentar o valor das

terras oferecidas em troca consiste em estabelecer um

limiar para o crescimento.

Em geral, o fator mais importante a existncia

de restr ies em ambas as reas de "envio"

(conservao) e "recebimento" (intensificao de uso)

dos direitos, que tornam a comercializao necessria

para alcanar os objetivos dos proprietrios.

Experincias em TDR sugerem que um escopo de

negociao excessivamente amplo pode minar em

muito os efeitos ambientais desta transao, bem como

reduzir o valor recebido pelas propriedades das reas

de envio, devido ao excesso de oferta. No caso da CRA

no Brasil, muitos dos estudos analisados consideram

como linha de base a eficcia na implementao das

restries da legislao florestal com respeito s reas

protegidas. No entanto, como tal cumprimento foi raro no

passado e, pelo relaxamento das exigncias em

comparao com o Cdigo Florestal, dificilmente ser

cumprido em todos os casos no futuro, apesar da opo

da CRA.

Efetividade ecolgica A maioria dos estudos sobre o potencial do

CRA no Brasil concorda com a experincia internacional

de que a eficcia ecolgica e a viabilidade econmica

do mecanismo esto fortemente associadas ao escopo

do mercado. Os estudos que comparam diferentes

cenrios concluem que quanto maior o escopo, maiores

as possibilidades do mercado. Alm disso, os custos

para os compradores sero mais baixos, e o valor total

do mercado pode ser maior. Por outro lado, como

Sparovek (2012) adverte, um escopo muito amplo para o

mercado de CRA ir resultar em grande perda de

funes ecossistmicas.

Como o Brasil um pas imenso e a rea de

seus biomas tambm imensa, um escopo de mercado

no bioma inteiro pode resultar em concentrao de

conservao em reas onde h baixo risco de

desmatamento devido baixa aptido para a agricultura

ou distncia do mercado, enquanto intensifica reas j

bastante degradadas onde h necessidade de restaurar

os ecossistemas para assegurar a proviso de servios

ambientais. Alm disso, existem muitas tipologias e

ecossistemas diferentes dentro do mesmo bioma que

podem acabar sendo sub-representadas num escopo

mais amplo. A perspectiva de mercados segmentados

que abordem melhor tanto os custos de oportunidade

quanto os critrios ambientais devem ser contempladas

dentro das regulamentaes e definies de

prioridades dos Estados, conforme definido pelas

normas emitidas em maio de 2014 (Decreto 8.235/2014).

2. Em outros pases, o TDR tipicamente utilizado para preservar reas de alto

valor ambiental, em troca da permisso para incrementos alm do permitido

pelo zoneamento local na densidade de ocupao de reas vizinhas (veja

SANTOS, et al. (2011), para uma anlise comparativa).

25

2


Alm disso, estudos mostram que alguns

biomas tero perspectivas de mercado potencialmente

baixas, porque ou h falta de oferta de zonas com

excedentes (como na Mata Atlntica), ou h um excesso

substancial da oferta (caso da Caatinga). O ltimo caso

de especial preocupao, pois um excesso de oferta

de CRA pode resultar em preos muito baixos para

essas reas de floresta no mercado, resultando em

ameaa de desmatamento das reas que no

encontrarem demanda.

Isto implica que, em geral, h um trade-off entre um

escopo mais amplo, com menores custos de

oportunidade, e um escopo mais restrito e com uma

menor perda ecolgica para reas prioritrias para a

conservao.

Outro ponto importante levantado pelos

estudos a diferenciao entre o excedente (CRA) que

pode ser objeto de desmatamento e o que no pode .

Por definio, estes tm diferentes custos de

oportunidade. Em um mercado com excesso de oferta,

essa diferena significa que parte do excedente que

pode ser legalmente desmatada tende a ser convertido.

Neste caso, o mercado de CRA ir desempenhar um

papel de compensar alguns proprietrios de terra que,

incentivados pelo preo, desistiro de desmatar sua

floresta excedente, mas no vai evitar todos os novos

desmatamentos.

O impacto potencial do instrumento em termos

de eficcia para a conservao foi diludo com o decreto

de 05 de maio de 2014, que ampliou o conceito de "rea

prioritria" fora de um determinado estado que poderia

ser utilizada para compensao. Isto resultou num

3. Pela nova legislao, excedentes que podem ser desmatados so

diferenciados devido ao tamanho da propriedade e a presena ou no de

zoneamento ecolgico-econmico no estado em questo.

aumento adicional na oferta potencial que, somado com

a reduo drstica da demanda (causada pelas anistias

da legislao de 2012), podem reduzir a eficcia

ecolgica da CRA. Isso aumenta a probabilidade de que

a CRA tender apenas a ser emitida em reas muito

marginais com custos de oportunidade muito baixos e,

portanto, baixo risco de desmatamento.

Seguindo o mesmo argumento, se o mercado

fosse dominado pela CRA oriunda de Unidades de

Conservao (Ucs), como simulado por Bioflica /

ICONE (2013), isso tambm apresentaria baixa

adicionalidade, pois essas reas j esto legalmente

protegidas e terminariam sendo usadas para substituir

as reas que potencialmente poderiam ser restauradas,

pois teriam baixo custo de oportunidade. Para evitar

estes resultados, os estados devem ser estimulados a

elaborar seus Programas de Regularizao Ambiental

(PRA), com uma seleo de reas prioritrias que

poderia justificar que eles no aceitaro CRA emitidas

fora do Estado ou em UCs. Isto, na nossa opinio, ser

importante para garantir que os excedentes florestais no

interior do estado sejam valorizados e para reduzir o

risco deles serem desmatados, ao mesmo tempo que

no desestimule completamente restaurao.

Eficincia Econmica

Quando se discute a eficincia do instrumento,

os estudos e entrevistas apontam que a implementao

de um mercado para a CRA pode contribuir adicionando

valor monetrio vegetao nativa conservada em

propriedades privadas, alm de permitir que

26

3


possibilidade de mudar o status da rea posteriormente,

se o valor do CRA j no for de interesse financeiro ou

para refletir mudanas nos custos de oportunidade da

produo. Embora tais servides no foram muito

usadas no CF anterior, devido insuficiente presso

pelo cumprimento da reserva legal, esta opo pode ser

prefervel nos termos da legislao vigente.

Aspectos distribucionais e de equidade

social

Poucos estudos abordaram os aspectos

distributivos e de equidade social do mercado de CRA.

Os custos de transao podem excluir boa parte das

propriedades de menor porte do mercado. Embora a lei

exija especificamente que o poder pblico deva prestar

assistncia tcnica aos pequenos agricultores no

registro no CAR e na emisso de CRA, ainda h muito a

ser feito para garantir que essas propriedades sero

capazes de participar no mercado e receber uma

compensao financeira para as suas reas de

vegetao natural. Isso porque a maioria dos pequenos

proprietrios no possuem os ttulos de propriedade da

terra, portanto no poderiam emitir CRA pelas

exigncias da legislao. Uma possibilidade prevista

para apoiar a sua participao estimular agentes a

trabalharem como "agregadores" prestando assistncia

tcnica e promovendo escala.

Dois pontos mencionados por Chomitz (2004)

tm uma influncia sobre esses aspectos sociais: 1) Um

mercado restrito a propriedades maiores tende a ter

menores custos de t ransao porque esses

proprietrios tm maior facilidade em lidar com a

4. Entrevistados: Helena Carrascosa (SMA-SP) e Raul do Valle (ISA)

propriedades em dficit no tenham que restaurar na

prpria propriedade. Porm, nenhuma das simulaes

calcula os custos de transao envolvidos. A maioria

reconhece que a literatura diz que tais custos devem ser

muito elevados e, por vezes proibitivos, mas este

aspecto ainda exige mais pesquisas empricas,

especialmente porque os estudos no abordam

recomendaes para a sua reduo. A nica hiptese

discutida (mas no testado) a de que quanto maior o

escopo geogrfico do mercado, maiores os custos de

transao envolvidos. Isso devido dificuldade de

monitoramento e fiscalizao do funcionamento do

sistema quando os compradores e vendedores esto

longe um do outro, por exemplo, em dois estados

diferentes. Mesmo no mesmo estado, os custos

associados com o monitoramento do cumprimento com

a legislao sero onerosos; ainda mais em situaes

longnquas.

A maioria dos resultados dos modelos

analisados indicam que o valor de CRA ser insuficiente

para cobrir os custos de oportunidade da produo

agrcola, embora possa compensar se for usada a

opo de regenerao natural em pastagens marginais,

com baixa produtividade. Assim, a venda de CRA de

reas de oferta pode vir a atuar mais como prmio de

consolao para aqueles que preservaram mais do que

o exigido por lei. Alguns entrevistados (Carrascosa,

Valle ) mencionaram a durao dos contratos como uma

varivel chave para atrair interesse dos potenciais

vendedores. O interesse em emisso da CRA seria

maior em contratos temporrios do que em servides

permanentes, devido perspectiva de um fluxo regular

de pagamentos de alugueis, e tambm pela

27

4


burocracia desse mercado e seu reduzido nmero

representa um substancialmente menor esforo

administrativo para as autoridades pblicas. 2) A

restrio a grandes propriedades tambm poderia ser

mais eficaz para a conservao, porque essas

propriedades concentram a maior parte da rea de

excedentes (especialmente fragmentos maiores). A

presso da cadeia de suprimentos para o agronegcio

cumprir com exigncias ambientais pode agir como

mais um fator motivador no lado da demanda.

A nova legislao mudou as regras para

clculo do excedente nas pequenas propriedades (at

4 mdulos fiscais) para abordar de alguma forma as

implicaes distributivas dos requisitos de reserva

legal, dando mais vantagens para elas. Alguns estudos

mostram que os pequenos agricultores poderiam em

consequncia ter uma forte participao na oferta de

CRA (e nenhuma participao na demanda, por

definio). No entanto, essa perspectiva ainda no foi

testada na prtica em amplo escopo (mas veja o artigo

neste nmero sobre o potencial da CRA em Cotriguau-

MT).

Discusso final

O que os estudos e entrevistas mostram que,

apesar das grandes expectativas que esto sendo

colocados na CRA, o seu potencial tem sido

severamente prejudicado pela anistia, reduo de

riscos e permisso para o mercado interestadual no

contexto da nova legislao florestal. A CRA no de

forma alguma uma panaceia que vai resolver todos os

problemas de conservao de florestas em terras

privadas no Brasil, e para ser eficaz deve ser utilizada

em combinao com outros instrumentos, e no

substitu-los. Na verdade, outros instrumentos que

compensem os proprietrios de terras a adotarem

me lho res p r t i cas e p ro te jam as f l o res tas

remanescentes, como pagamentos por servios

ambientais ou crdito subsidiado, podem ser mais

eficazes do que a CRA. Acima de tudo, a sua eficcia

depender do efetivo acompanhamento e fiscalizao

das restries de uso da terra na prpria legislao

florestal e dos esforos contnuos para motivar a

restaurao de reas degradadas.

Em resumo, a reviso da literatura sugere que

as seguintes pr-condies devem ser consideradas

para o funcionamento do mercado de CRA: (I) situao

fundiria consolidada; (II) reas alocadas para proteo

sujeitas fiscalizao; (III) instituies fortes de

regulao que fiscalizem e garantam o cumprimento da

le i em ambas as propr iedades ofer tantes e

demandantes de CRA e (IV) custos de transao

razoveis. Para garantir a adicionalidade (isto , maior

benefcio ambiental do que se espera do "business as

usual") tanto as reas de oferta como as de demanda

devem ser consideradas ameaadas, seja com presso

de fiscalizao para cumprimento da lei, seja com

presso para desmatamento e consequente perda de

valores ambientais. Desses pr-requisitos, fica claro que

sem uma forte fiscalizao do cumprimento da

legislao florestal, improvvel que a negociao

prospere.

Por fim, um aspecto muitas vezes citado se o

sistema de transaes e usos do solo realisticamente

possa ser monitorado e fiscalizado. O mercado de CRA,

como qualquer esquema de TDR, requer um sistema de

regist ro robusto e tambm um processo de

28


monitoramento e acompanhamento muito bom como

requisito mnimo para seu funcionamento. Este

particularmente importante no caso de existir diferentes

estados e diferentes sistemas de cadastro para serem

integrados. A importncia da fiscalizao para

cumprimento da reserva legal tambm crucial: sem

presso do governo, bancos e compradores na cadeia

produtiva aos proprietrios a cumprir com as exigncias

mnimas da lei, no haver qualquer demanda, portanto,

no existir mercado.

Consideraes para aprofundamento de pesquisas sobre o tema

Nossa reviso das potenciais dificuldades e

oportunidades associadas implementao do

mercado de CRA no Brasil est longe de esgotar as

questes estimuladas neste debate. Para fornecer uma

avaliao mais completa, uma srie de questes surge

como merecedora de pesquisas mais aprofundadas,

enumerada a seguir. Em parte, essas questes podem

ser abordadas com base nas simulaes j realizadas

por outros autores, mas algumas podem exigir

si

Boletim Ecoeco 32-33 - Instrumentos Econômicos para Conservação da Biodiversidade e Serviços...

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