BOLETIM - ufrgs.br · de 2013) atinge níveis cada vez mais intensos. A própria base sobre a qual...

BOLETIM DE CONJUNTURA

NERINTBOLETIM DE CONJUNTURA

NERINT-FOCO E ESCOPO

As Relações Intrernacionais têm conhecido notável aceleração nos

anos e, inclusive, meses mais recentes. Acontecimentos impactantes

estão se sucedendo já a um ritmo semanal. Assim, as pesquisas

de longo prazo desenvolvidas no NERINT (Núcleo Brasileiro de

Estratégia e Relações Internacionais) passaram a necessitar

de uma análise qualificada de curto prazo que se enquadre em

suas linhas de pesquisa. Deste modo, damos início à publicação

do Boletim de Conjuntura, que abrangerá, sucessivamente, os

temas de Ásia e Oriente Médio, Brasil (e seu entorno estratégico) e

Sistema Mundo. O boletim será publicado trimestralmente, estando

a cargo dos pós-graduandos e pesquisadores de IC do NERINT, sob

supervisão de seus professores. A análise de conjuntura, mais do

que uma apreciação jornalística dos fatos, pode ser um elemento

valioso para acompanhamento das pesquisas permanentes do

Núcleo, contribuindo para confirmar ou rejeitar certas hipóteses.

Assim, o NERINT busca contribuir para a qualificação dos estudos

internacionais no Brasil.

FOCUS AND SCOPE

The field of International Relations has experienced remarkable

accelaration in recent years and even months. Impactful events

are occurring in a weekly rhythm. Thus, long-term research carried out

by NERINT (Brazilian Centre for Strategy & International Relations)

now requiers qulified and short-term analysis that can properly fit

its lines of research. With that in mind, we decided to publish a

periodic Research Bulletin covering, successively, the topics of

Asia and the Middle East, Brazil (and its strategic surroundings), and

the World System. It will be published quarterly by graduate and

undergraduate students and researchers of NERINT, under the

supervision of its professors. The conjuncture analysis, rather than

a journalistic assessment of the facts, can be a valuable tool for

monitoring NERINT’s ongoing research, contributing to confirm or

reject certain hypothesis. Thus, NERINT seeks to contribute to

the qualification of international studies in Brazil.

EDITOR/EditorPaulo Visentini (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)

CONSELHO EDITORIAL/Editorial BoardAnalucia Danilevicz Pereira (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Carlos Schmidt Arturi (Universidade Federal do Rio Grande Sul, Brasil)Chirs Landsberg (University of Johannesburg, South Africa)Eduardo Migon (Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, Brasil)Érico Esteves Duarte (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Fabio Morosini (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Gladys Lechini (Universidad Nacional de Rosario, Argentina)Immanuel Wallerstein (Yale University, United States of America)José Miguel Quedi Martins (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Marcelo Milan (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Marco Cepik (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Ruchita Beri (Institute for Defence Studies and Analysis, India)

EDITOR ASSISTENTE/Assistant EditorGuilherme Thudium (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)

ASSISTENTES DE EDITORAÇÃO/Edition AssistantsMagnus Kenji Hiraiwa (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Maria Gabriela Vieira (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)

CAPA E LAYOUT/Covering and LayoutMarcela Quintela Trujillo

CONTATO/Contact:Universidade Federal do Rio Grande do Sul - Faculdade de Ciências Econômicas Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações InternacionaisAv. João Pessoa, 52, Sala 12A - Mezanino - CEP 90040-000 - Centro - Porto Alegre/RS - Brasil Tel:+55 51 3308-3272e-mail: [email protected]

BOLETIM DEBOLETIM DE CONJUNTURA

NERINT-

Bol. Conj. Nerint | Porto Alegre | v.2 n. 6 | p. 1-83 | jul./2017 | ISSN: 2525-5266

3

EDITORIAL: CRISE NO BRASIL

A crise político-institucional e socioeconômica que agita o Brasil há quatro anos (desde as manifestações de 2013) atinge níveis cada vez mais intensos. A própria base sobre a qual ocorrem as disputas políticas, a nação, se encontra extremamente fragilizada. A acelerada ocorrência de eventos deixa o público e os analistas sem as devidas referências para compreender a situação. Assim, o Boletim de Conjuntura NERINT dedicou dois artigos à questão de Defesa, que poderá ser importante para a superação dos impasses atuais. Em primeiro lugar, é analisada a posição institucional das Forças Armadas, através de um dos seus mais ativos protagonistas, o General Eduardo Villas Bôas, comandante do Exército Brasileiro. Suas análises lúcidas e ponderadas têm atraído cada vez mais a atenção da sociedade e dos analistas e protagonistas políticos. Por sua vez, os Novos Documentos Oficiais sobre a Defesa têm produzido um campo de reflexões compartilhado por militares, pelos setores mais preocupados da sociedade, por acadêmicos e por agentes políticos e estatais. Na segunda parte do Boletim, outra questão relevante analisada é a parceria econômica transatlântica entre a Europa e os Estados Unidos. Ela representa um elemento estratégico que pode ser, subitamente, interrompido pela administração Trump. O artigo enfoca tanto o atual estado da economia nas duas margens do Atlântico Norte e do projeto que se esboçava, como a perspectiva da União Europeia e do atual governo dos EUA em sua errática trajetória. Por fim, a crise múltipla que assola a Europa, que é econômica, social, política e ideológica, teve na França um desfecho indicativo sobre o futuro. O profundo desgaste do sistema político das nações do Primeiro Mundo tem revelado a emergência de personalidades curiosas: o crescimento da extrema-direita, com Marine Le Pen, e a emergência de uma força extrapartidária que mescla mais neoliberalismo com a tentativa de lançar um novo discurso europeísta após o Brexit. Mas o que mais preocupa é a elevada abstenção eleitoral e os efeitos do massivo afluxo de refugiados, bem como o crescente número de atentados terroristas. No quadro de uma realidade internacional que evolui de forma acelerada e pouco previsível, mais do que nunca a elaboração de análises de conjuntura qualificadas se torna uma necessidade premente. Assim, esperamos contribuir para a compreensão de tal realidade. Agradecemos aos Pesquisadores Assistentes do Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações Internacionais, em particular ao Editor Assistente Guilherme Thudium, aos Assistentes de Editoração Magnus Kenji Hiraiwa e Maria Gabriela Vieira, e à designer Marcela Quintela Trujillo pela publicação desta edição.

Paulo VisentiniCoordenador do NERINT 1

1 Editor, Professor Titular de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Coordenador do Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações Internacionais (NERINT) e Pesquisador do CNPq.


NERINT-


4

EDITOR’S NOTE: CRISIS IN BRAZIL

The political, institutional and socioeconomic crisis that shakes Brazil for four years now (since the manifestations of 2013) reaches ever more intense levels. The very basis on which the political disputes occur, the nation, is extremely fragile. The accelerated sequence of events leaves the public and analysts without the proper tools to understand the current scenario. Thus, NERINT’s Research Bulletin dedicates two articles focused on the matter of Defense, which may be important to overcome the current impasses. Firstly, the institutional position of the Armed Forces is analyzed, through one of its most active protagonists, General Eduardo Villas Bôas, commander of the Brazilian Army. His lucid and thoughtful analyzes have increasingly attracted the attention of analysts, political protagonists and the society in general. By its turn, the New Official Defense Documents have initiated a series of reflections shared by the military, the most concerned sectors of society, academics, and state and political agents. In the second part of this edition, another relevant topic addressed is the transatlantic economic partnership between Europe and the United States. It represents a strategic element that can be suddenly interrupted by the Trump administration. The article focuses on the current state of the economy of the two North Atlantic powers and the outlined agreement from the perspective of the European Union and of the US, with its erratic trajectory under the new administration. Finally, the multiple crises that hit Europe, which are economic, social, political and ideological, saw in France an indicative outcome for the future. The wearing of the political system of the First World nations has revealed the emergence of curious personalities: the growth of the extreme right, with Marine Le Pen, and the emergence of an extra-party force that mixes more neoliberalism with the attempt to launch a new discourse after Brexit. But what worries the most is the low turnout in votes and the effects of the massive influx of refugees, as well as the escalating number of terrorist attacks. In the context of an international reality that has evolved in an accelerated and unpredictable way, more than ever the elaboration of qualified conjuncture analyzes has become a pressing need. Therefore, the Brazilian Centre for Strategy & International Relations (NERINT) hopes to contribute to the understanding of such reality. We thank the Research Assistants of the Centre, in particular Assistant Editor Guilherme Thudium, Edition Assistants Magnus Kenji Hiraiwa and Maria Gabriela Vieira, and the designer Marcela Quintela Trujillo for the publication of this number.

Paulo VisentiniNERINT’s Coordinator1

1 Editor, Full Professor of International Relations at the Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS), Coordinator of the Brazilian Centre for Strategy & International Relations (NERINT) and Researcher for CNPq.


NERINT-

07

14

23

36

SUMÁRIO

A Questão NAcioNAl No BrAsil AtuAl: A posição do exército

Paulo Fagundes Visentini e Leonardo Augusto Peres

poucAs MudANçAs, MuitAs iNdefiNições e GrANdes desAfios: A AtuAlizA-ção dos docuMeNtos dA políticA de defesA do BrAsil (2017-2020)Raul Cavedon Nunes

Acordos MeGArreGioNAis e MultilAterAlisMo coNtestAdo: o cAso do Acordo de pArceriA trANsAtlâNticA de coMércio e iNvestiMeNto eNtre A uNião europeiA e os estAdos uNidos

Guilherme Thudium

A frANçA “eN MArche”: eMMANuel MAcroN e A políticA exterNA frANcesA

Bruno Luiz de Souza Ronchi e Diego Luís Bortoli



NERINT-

47

53

62

73

SUMMARY

the NAtioNAl QuestioN iN coNteMporAry BrAzil: the stANce of the ArMy

Paulo Fagundes Visentini e Leonardo Augusto Peres

few chANGes, MANy uNcertAiNties ANd BiG chAlleNGes: the updAte of BrAzil’s defeNse policy docuMeNts (2017-2020)Raul Cavedon Nunes

MeGA-reGioNAl AGreeMeNts ANd couNter-MultilAterAlisM: the cAse of the trANsAtlANtic trAde ANd iNvestMeNt pArtNership BetweeN the europeAN uNioN ANd the uNited stAtes

Guilherme Thudium

frANce “eN MArche”: eMMANuel MAcroN ANd the freNch foreiGN policy

Bruno Luiz de Souza Ronchi and Diego Luís Bortoli

Bol. Conj. Nerint | Porto Alegre | v.2 n. 6 | p. 1-91 | jul;/2017 | ISSN: 2525-5266


NERINT-


7

A Questão NAcioNAl No BrAsil AtuAl: A posição do exército

Paulo Fagundes Visentini1 e Leonardo Augusto Peres2

• No cenário contemporâneo de crise política do Brasil, as manifestações do Comandante

do Exército, General Eduardo Dias da Costa Villas Bôas, evidenciam a falta da questão nacional

no espectro político-ideológico.

• O General Villas Bôas tem afirmado que o Exército atuará exclusivamente com base na

Constituição, respeitando os princípios de estabilidade, legalidade e legitimidade.

• As Forças Armadas adotam a estratégia de diálogo direto com a sociedade a fim de

determinar uma política de Defesa e um projeto nacional para o Brasil frente ao mundo do

século XXI.

1 Editor, Professor Titular de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Coordenador do Núcleo Bra-sileiro de Estratégia e Relações Internacionais (NERINT) e Pesquisador do CNPq.

2 Doutorando em Ciência Política pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (PPGPOL-UFRGS). Mestre em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB). Bacharel em Relações Internacionais pela Universidade Federal de Santa Maria (UFSM).

Apresentação

Na atual crise brasileira, algo que chama atenção é a ausência da questão nacional ao longo de todo espectro político-ideológico. Justamente por isso, ganha cada vez mais destaque a posição do Exército Brasileiro por meio das manifestações de seu comandante, o General Eduardo Dias da Costa Villas Bôas. Não apenas foi defendida a legalidade democrática e constitucional (em resposta velada a manifestações extremadas de diversas origens), mas, sobretudo, foi enfatizada a importância da unidade da nação ameaçada. Isso porque a atual situação de semiparalisia estatal e de divisão política, caos social e retrocesso econômico estaria minando os fundamentos da Nação.

O General Villas Bôas foi nomeado Comandante do Exército em 5 de fevereiro de2015, no início da gestão da então presidente Dilma Rousseff. A Lei Complementar nº 117/2004 definiu as atribuições do Exército sob a supervisão do Comandante, consolidadas pela Lei Complementar n o 136/2010. Assim, além de supervisionar as atribuições constitucionais do Exército oriundas do art. 142 e de compor o Conselho de Defesa Nacional, o Comandante é responsável por coordenar as três atribuições subsidiárias particulares do Exército: auxiliar a formulação de políticas relativas ao emprego do Poder Militar Terrestre; cooperar na execução de obras de engenharia; e auxiliar na repressão, dentro do território nacional, de delitos


NERINT-


8

que repercutam nacional ou internacionalmente.

A crise do segundo governo de Dilma Rousseff Em setembro de 2015, em entrevista ao Correio Braziliense, o General já demonstrava preocupação quanto aos cortes nos gastos com programas do Exército, que considerou prejudiciais à indústria nacional de defesa, que vinha se recuperando, segundo ele, desde o governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva, em especial a partir da elaboração da Estratégia Nacional de Defesa na gestão de Nelson Jobim no Ministério da Defesa. Esses cortes prejudicariam a capacidade brasileira de projetar seu poder, pois limitariam a capacidade de projeção de força, afetando “um projeto de país”. O Comandante, porém, não atribuiu os cortes a questões políticas, mas a problemas econômicos pelos quais passava o país.

Apesar de preocupações com a defasagem salarial nas Forças Armadas e com o tráfico internacional de drogas, Villas Bôas mostrou-se confiante acerca do papel do Exército na crise política pela qual passava então o Brasil:

O Exército vai cumprir o que a Constituição estabelece.

Não cabe a nós sermos protagonistas neste processo.

Hoje o Brasil tem instituições muito bem estruturadas,

sólidas, funcionando perfeitamente, cumprindo suas

tarefas, que dispensam a sociedade de ser tutelada.

Não cabem atalhos no caminho (Villas Bôas apud

Dubeux et al 2015, s/p.).

Ironizou, por fim, os manifestantes que clamavam por uma intervenção militar no Brasil: apesar de admitir que o Exército representa “valores” dos quais a sociedade brasileira estava carente, garantiu que prezava pela estabilidade, pela legalidade e pela legitimidade. Afirmou, pois, que o Exército é uma instituição do Estado e que se rege

por suas normas: “O Exército está disciplinado, está coeso, está cumprindo bem o seu papel”(Villas Bôas apud Dubeux et al 2015, s/p).

No mês seguinte, Villas Bôas, em entrevista ao jornal Zero Hora, mais uma vez garantiu que não haveria chance de intervenção militar na crise política brasileira, apesar da solicitação de alguns setores políticos. Reiterou o tripé de estabilidade, legalidade e legitimidade, além de reforçar a unidade do Exército brasileiro e a solidez das instituições do Estado. Finalizou considerando que existe um “ambientalismo fundamentalista” de organizações internacionais que pretendem impedir o aproveitamento da região da Amazônia, especialmente energético, e frisando as lições de sua atuação como adido militar na China, que afirmou ser um país com “sentido de projeto” que o Brasil deve recuperar, por meio de uma renovada “coesão nacional”.Em visita ao Comando Militar do Nordeste, ainda no mesmo mês, o General afirmou que “o povo não quer os militares de volta. Vivemos em um regime democrático, no qual as instituições funcionam normalmente. O que o povo quer, na realidade, são os valores que ele atribui aos militares: ética, honestidade, honradez, compromisso com a Nação” (Villas Bôas apud Sampaio 2015, s/p).

Em novembro de 2015, demitiu o Comandante do Comando Militar do Sul, após este ter se manifestado publicamente a favor da substituição da Presidente da República. Villas Bôas afirmou que tomou tal decisão em nome da estabilidade e da segurança, indicando que as manifestações do Exército devem ser institucionais. Advertiu que o custeio das atividades do Exército também estava ameaçado, o que poderia levar, inclusive, à sua “desprofissionalização”. Adicionou que o Sisfron também estava ameaçado e concluiu que, apesar de os equipamentos básicos dos soldados


NERINT-


9

brasileiros ainda serem bem desenvolvidos, outros equipamentos estratégicos poderiam ser prejudicados com o corte: mísseis, foguetes, sistemas complexos, artilharia antiaérea.

A jornalista Simone Kafruni destacou a repercussão das afirmações do General de que os cortes orçamentários provocariam “um atraso de 30 a 40 anos na indústria de defesa”. Kafruni os presidentes das Comissões de Relações Exteriores e Defesa Nacional tanto do Senado, à época o Senador Aloysio Nunes Ferreira, do PSDB, quanto da Câmara, à época a Deputada Jô Moraes, do PCdoB. Esta ressaltou a importância estratégica da indústria nacional de defesa: “nós temos dependência da indústria norte-americana para usar até mesmo um GPS, por exemplo” (Moraes apud Kafruni 2015).

O governo Michel Temer e a continuação da instabilidade política

No final de 2016, o General foi direto quanto à impossibilidade de volta dos militares ao poder, rotulando de “tresloucados” e de “malucos” aqueles que clamavam por intervenção do Exército. Afirmou que as atribuições do Exército se restringem àquelas previstas constitucionalmente no art. 142 e negou que setores da ativa ou da reserva considerassem qualquer forma de retorno ao poder. Revelou, ainda, sua preocupação com a segurança pública e elogiou o respeito de Michel Temer às instituições e a defesa das Forças Armadas.

Todavia, em março de 2017, o Valor Econômico publicou uma entrevista com o General, que declarou que “somos um país que está à deriva, que não sabe o que pretende ser, o que quer ser e o que deve ser”. Ao falar sobre a crise política no país, explicou sua afirmação sobre “o país à

deriva”:

Esse processo que o Brasil vem enfrentando está

atingindo nossa essência e nossa identidade. Tem

outro componente, que vem de processo histórico

recente, das décadas de 70, 80. Até então, o país

tinha identidade forte, sentido de projeto, ideologia

de desenvolvimento. Perdeu isso. (...) O interesse

público, a sociedade está tão dividida e tem o Estado

subordinado a interesses setoriais (Villas Bôas apud

Gugliano 2017, s/p.).

Além dos comentários costumeiros sobre narcotráfico e sobre o Sisfrom e a proteção das fronteiras, Villas Bôas abordou, nessa entrevista, dois novos temas que merecem destaque: o processo de paz na Colômbia, acerca do qual demonstrou, ao mesmo tempo, otimismo e preocupação, dada a possibilidade de antigos membros das Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia se juntarem a outros grupos guerrilheiros e aumentarem as zonas de plantio de coca; e as eleições de 2018, acerca das quais manifestou sua consternação quanto ao surgimento de “candidatos de caráter populista”, traçando paralelos com os Estados Unidos da América de Donald Trump.

Em abril, o General Villas Bôas falou à revista Veja, destacando a credibilidade do Exército e sua importância não apenas pelo zelo à integridade e à soberania do país e pela capacidade de estimular a economia, mas ainda pelo fato de “guardar elementos da nacionalidade”. Esclareceu um momento que caracterizou como “tenso” nas relações com o governo, quando foi sondado acerca da possibilidade de se decretar Estado de Defesa no país. Reforçou os três pilares da atuação do Exército – estabilidade, legalidade, legitimidade – para lembrar que ele age apenas de acordo com a Constituição.


NERINT-


10

Acerca da atuação internacional do Exército, elogiou a participação brasileira na Missão de Paz da ONU no Haiti e revelou que já há projetos para que o Brasil atue em outrasmissões semelhantes. Ao apoiar a Operação Lava-Jato, afirmou que “o Brasil vai ter de se repactuar” após todas as denúncias de corrupção. Voltou a alertar quanto à possibilidade de surgimento de um líder populista, e afirmou que não apoia a pré-candidatura à presidência do Deputado Jair Bolsonaro, com quem não tem ligação institucional, esclareceu. Concluiu comentando seu próprio estado de saúde.

No mês de maio, Villas Bôas compareceu a uma reunião com Michel Temer, convocado pelo Ministro da Defesa. Segundo nota do Centro de Comunicação Social do Exército em rede social, debateu-se a conjuntura atual, “foi destacada a estrita observância das Forças Armadas aos ditames constitucionais” (Exército Brasileiro 2017) e o General reforçou os três pilares da atuação do Exército, reafirmando a coesão e a unidade de pensamento entre as Forças Armadas.

A crise institucional e a Questão Nacional

Ainda em maio de 2017, Villas Bôas palestrou na Fundação Fernando Henrique Cardoso, revelando a consternação, o choque e a preocupação do Exército Brasileiro quanto às denúncias contra Michel Temer oriundas de delação do empresário Wesley Batista, dono do frigorífico JBS. Temer convocara as Forças Armadas para garantir a segurança do Distrito Federal após as manifestações contrárias a ele – sobre isso, Villas Bôas garantiu que o Exército respeitaria a Constituição e garantiria a democracia, acreditando na força da polícia de conter eventuais manifestações que se tornassem violentas. Demonstrou preocupação quanto aos efeitos da corrupção no país, mas fez

a ressalva de que tinha“plena certeza, convicção, de que o País, a nação e as instituições vão ter capacidade de encontrar os caminhos, de buscar essa regeneração necessária e a gente retomar o caminho de crescimento e de evolução”(Villas Bôas apud Weterman 2017, s/p).

Os acontecimentos do Distrito Federal e as denúncias contra Temer motivaram a realização, em 6 de junho, de uma reunião no Quartel-General do Exército entre Villas Bôas e “diversas alas do pensamento político-militar” (DefesaNet 2017). Estavam presentes os generais Alberto Cardoso, Augusto Heleno, Bolívar Goellner e Rocha Paiva, além de outros membros do alto escalão do Exército. Ainda em junho, Villas Bôas concedeu entrevista ao jornal chileno El Mercurio, em que mais uma vez defendeu a constitucionalidade de todos os atos do Exército, inclusive durante as manifestações de maio, quando foi convocado por Temer.

Em 22 de junho de 2017, o General participou de Audiência Pública na Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional do Senado. O foco de sua exposição na ocasião foram os projetos estratégicos do Exército, mas relacionou-os à situação conjuntural nacional e mundial: “Não se pensa em defesa num país sem alguma consideração de ordem geopolítica”. Essa foi a ocasião em que lamentou mais francamente a falta de um projeto brasileiro de país, afirmando:

[...] nós perdemos o sentido de projeto nacional e

perdemos a ideologia de desenvolvimento [...] . E [o

Brasil] é um país que está sem rumo. Essa circunstância

é perigosa para um país da estatura do Brasil, porque,

se fôssemos um país pequeno, poderíamos nos

agregar a um projeto de desenvolvimento de um outro

país, como ocorre, mas o Brasil não pode fazer isso.

O Brasil não tem outra alternativa a não ser potência.


NERINT-


11

E, quando eu falo potência, não estou dando uma

conotação negativa de imperialismo, expansionismo,

não. É um país que tem de ter uma densidade muito

grande. E acho que a crise é profunda, porque estamos,

inclusive – tenho muito medo disso –, perdendo um

pouco da identidade nossa, da nossa autoestima,

que está se estiolando (Villas Bôas apud Comissão de

Relações Exteriores e Defesa Nacional 2017, s/p).

Em julho de 2017, o General concedeu breve entrevista ao Estadão, abordando, novamente, o papel das Forças Armadas na manutenção da estabilidade democrática e a sua preocupação com o corte orçamentário que ameaça os projetos estratégicos do Exército – considerado, por ele próprio, suas principais preocupações. Assim como na audiência no Senado, esclareceu o comentário do “Brasil à deriva”:

Tenho dito que o Brasil é um país sem projeto, um

país à deriva, não de agora, mas de algum tempo –

quero esclarecer, porque disse em outra entrevista

e interpretaram como uma crítica minha ao atual

governo. O Brasil perdeu a coesão social, perdeu o

sentido de projeto e a ideologia do desenvolvimento.

O País está muito preso ainda a dogmas políticos e

ideológicos que não têm capacidade de interpretar o

mundo atual, um mundo totalmente interligado, com

cadeias econômicas transnacionais (Villas Bôas apud

Domingos 2017, s/p.).

O General concluiu comentando novamente as eleições de 2018, revelando sua esperança quanto ao surgimento de novas lideranças baseadas em novas formas de pensamento. Citou os exemplos de Margaret Thatcher, Primeira-Ministra do Reino Unido entre 1979 e 1990, Ronald Reagan, Presidente dos Estados Unidos da América entre 1981 e 1989 e Emmanuel Macron, Presidente da França desde 14 de maio de 2017, como exemplos de líderes que surgiram em momentos de crise e

revelou sua esperança de que o mesmo aconteça no Brasil em 2018.

As Forças Armadas e a sociedade

As manifestações do General Villas Bôas não representam apenas sua opinião pessoal ou a posição institucional somente do Exército, mas uma política inteligente das Forças Armadas em geral. Com o fim do Regime Militar, as Forças Armadas promoveram umaavaliação sobre sua atuação nas décadas precedentes e uma reflexão sobre o futuro. Decidiram se retirar aos quartéis e não se envolver em política, observando institucionalmente os ditames constitucionais. Mesmo com a redução de seu papel na Constituição de 1988, hoje criticada por sua pouca atenção aos temas de soberania, defesa e nação, mantiveram a mesma posição.

Depois, houve uma década de cortes financeiros, o quase encerramento de programas tecnológicos e a redução de sua capacidade operacional, embora participassem de diversas missões de paz sob mandato da ONU. A globalização trouxe ameaças à soberania e o enfraquecimento do Estado, da economia e da própria ideia de nação. No início do século XXI, houve uma retomada em termos de recursos e de projetos tecnológicos, mas não houve uma concepção estratégica nova na área de Defesa e de Projeto de Nação (que foi bastante contraditório). O período neoliberal (Collor e Cardoso) e o seguinte,liderado pelo Partido dos Trabalhadores (Lula e Dilma), dividiram a sociedade, em um quadro marcado pela crise econômica mundial e brasileira.

Com a divisão ideológica atingindo os limites do absurdo e da irracionalidade, e os acontecimentos que conduziram ao impeachment da presidente Dilma (mais a instabilidade do governo de seu sucessor), as Forças Armadas mantiveram uma


NERINT-


12

postura equilibrada e institucional. Há algum tempo que elas haviam decidido estabelecer um diálogo com a sociedade (via cursos e atividades) para demonstrar a importância da Defesa. Em lugar de ceder a facções políticas, elas buscaram um vínculo direto com a sociedade, visto que a “sociedade civil organizada” não conseguiu articular uma redefinição da Defesa e do projeto de nação. Além disso, também se aproximaram da academia e buscaram desenvolver estudos conjuntos e a construção de uma nova concepção de Defesa para o mundo do século XXI, bem como retomar o histórico projeto de consolidação da nação brasileira. Nesse contexto, as palavras do General Villas Bôas representam apenas a ponta de um iceberg, institucionalizado e amadurecido.


NERINT-


13

Referências

Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional. 2017. Notas Taquigráficas – 22/06/2017 – 20ª. 22 de junho de 2017. Disponível em <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/notas-taquigraficas/-/notas/r/6245>, acesso em 19/07/2017.

DefesaNet. 2017. Editorial DefesaNet – A Reunião. DefesaNet, 6 de junho de 2017. Disponível em <http://www.defesanet.com.br/gi/noticia/26023/Editorial-DefesaNet---A-Reuniao/>, acesso em 19/07/2017.

Domingos, João. 2017. ‘Nada fora da Constituição’. Estadão, 15 de julho de 2017. Disponível em <http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,nada-fora-da-constituicao,70001891239>, acesso em 19/07/2017.

Dubeux, Ana; Alexandre, Carlos; Cavalcanti, Leonardo e Nívea Ribeiro. 2015. “Não cabem atalhos na Constituição”, diz comandante do Exército Villas Boas. Correio Braziliense, 27 de setembro de 2015. Disponível em <http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/politica/2015/09/27/internas_polbraeco,500267/nao-cabem-atalhos-na-constituicao-diz-comandante-do-exercito-villas.shtml>, acesso em 19/07/2017.

Exército Brasileiro. 2017. Nota de Esclarecimento. Postagem no Facebook, 19 de maio de 2017. Disponível em <https://www.facebook.com/exercito/posts/1788820407811546>, acesso em 19/07/2017.

Gugliano, Monica. 2017. ‘Somos um país que está à deriva’. Valor Econômico, 17 de fevereiro de 2017. Disponível em <http://www.valor.com.br/cultura/4872438/somos-um-pais-que-esta-deriva>, acesso em 19/07/2017.

Kafruni, Simone. 2015. Corte provoca defasagem. Defesa Aérea & Naval, 10 de novembro de 2015. Disponível em <http://www.defesaaereanaval.com.br/corte-provoca-defasagem-2/>, acesso em 19/07/2017.

Sampaio, Iavanildo. 2015. General Villas Bôas – “Povo não quer os militares de volta”. Defesa Aérea & Naval, 17 de outubro de 2015. Disponível em <http://www.defesaaereanaval.com.br/general-villas-boas-povo-nao-quer-os-militares-de-volta/>, acesso em 19/07/2017.

Weterman, Daniel. 2017. ‘Clima no Exército é de consternação, choque e preocupação’, diz Villas Bôas. Estadão, 24 de

maio de 2017. Disponível em <http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,clima-no-exercito-e-de-consternacao-choque-e-

preocupacao-diz-villas-boas,70001812265>, acesso em 19/07/2017.

Recebido em 24 de agosto de 2017.

Aprovado em 25 de agosto de 2017.


NERINT-


14

poucAs MudANçAs, MuitAs iNdefiNições e GrANdes desAfios: A AtuAlizAção dos docuMeNtos dA políticA de defesA do BrAsil (2017-2020)

Raul Cavedon Nunes1

• Os novos documentos publicados apresentam muitas linhas de continuidade com suas

versões anteriores, principalmente em relação aos objetivos estratégicos do país (entorno estraté-

gico e projeção de poder).

• Houve mudanças conceituais do diagnóstico sobre o modo de fazer a guerra no século

XXI (Guerra Híbrida), mas sem grandes impactos nos documentos.

• A política externa e o modelo de desenvolvimento relativos à Base Industrial de Defesa

ainda apresentam muitas indefinições e lacunas, além de possuírem argumentos contraditórios

entre os documentos.

1 Doutorando pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), na linha de pesquisa Política Internacional e Defesa. Mestre em Estudos Estratégicos Internacionais e Bacharel em Relações Internacionais pela mesma instituição. Pesquisador Assistente do Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações Internacionais (NERINT). Contato: [email protected]

Apresentação

Em março de 2017 o Ministério da Defesa disponibilizou à sociedade brasileira a minuta da atualização dos documentos de defesa do Brasil: a Política Nacional de Defesa (PND), a Estratégia Nacional de Defesa (END) e o Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN). Este procedimento de revisão dos documentos é previsto pela Lei Complementar nº 97/1999 (art. 9º, parágrafo 3º) para um intervalo de quatro em quatro anos, quando o Poder Executivo (Presidência da República e Ministérios) encaminha a nova versão para a apreciação do Congresso Nacional.

A versão preliminar dos documentos traz claros elementos de continuidade da Política de Defesa do Brasil, como a priorização do entorno estratégico (América do Sul, Atlântico Sul, costa ocidental africana e a Antártica), a importância da relação

entre Defesa e Desenvolvimento Econômico, particularmente por meio das tecnologias de uso dual, a busca do domínio do ambiente aeroespacial e do ambiente cibernético, a expansão da matriz energética e a participação em operações de paz da ONU. Por outro lado, há algumas mudanças e ausências nos documentos que chamam a atenção, principalmente em relação ao diagnóstico da atual situação internacional (multipolaridade), à visão sobre as características da guerra no século XXI (o conceito de Guerra Híbrida), e a não explicitação da previsão orçamentária para os grandes projetos estratégicos da Estratégia Nacional de Defesa, o que está ligado tanto à recessão econômica interna quanto à falta de estabilidade dos investimentos em defesa por parte do Poder Executivo.

Assim, este artigo busca não somente descrever


NERINT-


15

as mudanças e as continuidades presentes nas minutas dos documentos, mas principalmente contextualizar o momento em que o Estado brasileiro busca redigir suas diretrizes de inserção estratégica no Sistema Internacional. Além disso, prospectar os possíveis impactos dos novos documentos demanda uma breve retomada das diretrizes da Política de Defesa do Brasil desde 1996, quando da publicação da primeira Política de Defesa Nacional após a redemocratização. Neste sentido, é interessante observar que simultaneamente à estruturação do Ministério da Defesa (1999) e, posteriormente, da Política Nacional de Defesa (2005) e da Estratégia Nacional de Defesa (2008), houve também um grande consenso democrático lastreado um modelo de desenvolvimento baseado no aumento do consumo, na ampliação do Estado como prestador de serviços e a busca de ampliação da cidadania (Abrucio, Loureiro e Pacheco 2010). A partir do governo Lula, este modelo ganhou contornos desenvolvimentistas, principalmente em relação aos investimentos em infraestrutura e na indústria naval em torno da exploração do Pré-Sal.

Este consenso perdurou enquanto as condições externas – globalização econômica, altos preços das commodities e alto crescimento da China – eram favoráveis, mas a partir de 2015 este quadro foi alterado drasticamente. O recrudescimento das disputas econômicas, políticas e militares internacionais explicitaram as carências do modelo de desenvolvimento brasileiro até então adotado, principalmente em relação à sustentabilidade dos investimentos na Base Industrial de Defesa, que foram diretamente cerceados. A disposição (não concretizada) de Barack Obama de retirar os EUA do Oriente Médio e a ascensão de Donald Trump à presidência dos Estados Unidos da América (EUA) reflete o fim da globalização como até então conhecida, que havia colocado os próprios

americanos em desvantagem frente às demais grandes potências em diversas partes do mundo como, por exemplo, a China na Ásia Oriental e na África (influência econômica) e a Rússia na Europa e no Oriente Médio (guerra na Síria).

A construção da Estratégia Nacional de Defesa (1996-2012) Durante a década de 1990, houve um relativo desmantelamento das capacidades operacionais das Forças Armadas Brasileiras, resultantes do declínio acentuado no orçamento de defesa (Abdi 2013). Neste sentido, já em 1996, com a publicação da Política de Defesa Nacional (PDN), o Estado brasileiro reconheceu a necessidade de “fixar os objetivos para a defesa da Nação, bem como orientar o preparo e o emprego da capacitação nacional, em todos os níveis e esferas de poder, e com o envolvimento dos setores civil e militar” (Brasil 1996). Apesar do então recente fim da Guerra Fria, identificava-se um “ambiente internacional multipolar indefinido e instável” devido à “falta de correspondência entre os centros de poder estratégico-militar, político e econômico” (Brasil 1996).

Desta forma, para lidar com a nova conjuntura internacional, em 1999 foi aprovada a Lei Complementar nº 97, que “dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas” (Brasil 1999). Uma das principais realizações da LC nº 97 foi a criação do Ministério da Defesa, fruto da percepção de que a sociedade civil deve ser parte ativa da elaboração da estratégia de defesa da soberania do país. A autoridade do Ministro da Defesa como parte do Poder Executivo foi incluído na Constituição Federal pela Emenda Constitucional nº 23, do mesmo ano.Com o Ministério da Defesa, os princípios fundamentais da Constituição começaram a


NERINT-


16

ganhar força de lei e estrutura institucional. O inciso II do artigo 14º da LC nº 97 relaciona a garantia da soberania do Estado ao desenvolvimento socioeconômico do país: “o preparo das Forças Armadas é orientado pelos seguintes parâmetros básicos: (…) II – procura da autonomia nacional crescente, mediante contínua nacionalização de seus meios, nela incluídas pesquisa e desenvolvimento e o fortalecimento da indústria nacional” (Brasil 1999). Da mesma forma, o artigo 16º dispõe que “cabe às Forças Armadas, como atribuição subsidiária geral, cooperar com o desenvolvimento nacional e a defesa civil” (Brasil 1999).

O emprego das Forças Armadas para resguardar a soberania e a cidadania tem como pré-requisito a logística nacional. Clausewitz separa teoricamente o uso da força, por um lado, das pré-condições à condução da guerra propriamente dita, ou seja, a logística. A logística diz respeito à criação, ao movimento e à manutenção das forças em combate: “todas as atividades da guerra que são pré-condições ao uso das forças combatentes” (Proença Júnior e Duarte 2005). O Brasil iniciou esta formulação no seu sistema doutrinário e legislativo com a Lei Complementar nº 117, em 2004, e com a criação do Sistema Nacional de Mobilização (SINAMOB)2 pela Lei nº 11.631, de 27 de dezembro de 2007.

Em 2005 foi aprovada a Política Nacional de Defesa (PND, Decreto nº 5.484/2005), com três pontos principais: (1) a necessidade de reestruturação e reorganização das Forças Armadas; (2) a busca de sinergia entre a política de defesa e o projeto de desenvolvimento socioeconômico do Brasil; (3) a América do Sul e o Atlântico Sul como regiões prioritárias para a segurança do país” (Brasil 2005). A visão acerca da insegurança do Sistema

Internacional foi destacada: “Neste século, poderão ser intensificadas disputas por áreas marítimas, pelo domínio aeroespacial e por fontes de água doce e de energia, cada vez mais escassas. Tais questões poderão levar a ingerências em assuntos internos, configurando quadros de conflito” (Brasil 2005). Desta forma, o documento reconhece a importância da América do Sul e do Atlântico Sul como prioridades estratégicas da Política Externa e de Segurança do Brasil.

Por outro lado, desde a década de 1990 o Brasil percebeu a necessidade da defesa avançada a partir da América do Sul e do Atlântico Sul, podendo influenciar acontecimentos em outras regiões do mundo. Na PDN de 1996 é descrito como objetivo da defesa nacional “a consecução e a manutenção dos interesses brasileiros no exterior”, a “salvaguarda das pessoas, dos bens e dos recursos brasileiros ou sob jurisdição brasileira”, e “a projeção do Brasil no concerto das nações” (Brasil 1996). De forma mais direta, a PDN de 2005 objetiva “a defesa dos interesses nacionais e das pessoas, dos bens e dos recursos brasileiros no exterior” (Brasil 2005). Tal previsão doutrinária seria complementada pelo Decreto nº 6.592/2008, que regulamentou o SINAMOB e definiu possíveis agressões estrangeiras como “ameaças ou atos lesivos à soberania nacional, à integridade territorial, ao povo brasileiro ou às instituições nacionais, ainda que não signifiquem invasão ao território nacional” (Brasil 2008).

Em 2008, o governo brasileiro promulgou o Decreto 6.703, regulamentando a Estratégia Nacional de Defesa (END). A END traçou os objetivos estratégicos e operacionais das Forças Armadas, inclusive advogando em favor da sinergia entre defesa e desenvolvimento. Isto pode ser exemplificado pelos objetivos de reestruturação


NERINT-


17

da indústria brasileira de material de defesa, da integração das bases industriais de defesa dos países da UNASUL, e da busca por tecnologias de uso dual, civil e militar (Brasil 2008). Além disso, em relação ao problema das desigualdades regionais, a END de 2008 buscou dar ênfase à presença do Estado nas grandes bacias fluviais do Amazonas e do Paraguai-Paraná.

No que tange às capacidades militares do Brasil, a END previu a elaboração dos Planos de Articulação e Equipamento de Defesa (PAED), nos quais cada Força apresentaria suas demandas prioritárias de investimento. Os Planos tem o objetivo de “contemplar uma proposta de distribuição espacial das instalações militares e de quantificação dos meios necessários ao atendimento eficaz das Hipóteses de Emprego” (Brasil 2008). Os PAEDs seriam explicitados pelo Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN), publicado em 2012, detalhando as requisições de modernização e manutenção do Exército, da Marinha e da Aeronáutica, cujos grandes projetos estratégicos estão resumidos na Tabela 1 nos anexos.

Com o objetivo de criar um arcabouço jurídico favorável às empresas da BID, em março de 2013 o Governo Federal emitiu o Decreto nº 7970, que regulamentou a Lei nº 12.598 (2012), estabelecendo “normas especiais para as compras, as contratações e o desenvolvimento de produtos e sistemas de defesa” para “aumentar a capacidade tecnológica e produtiva da base industrial de defesa” (Brasil 2013). Esta lei consolidou o modelo de buscas de parcerias entre empresas nacionais e estrangeiras para o desenvolvimento dos chamados Produtos de Defesa (PRODE) e dos Produtos Estratégicos de Defesa (PED), identificados como “todo Prode que, pelo conteúdo tecnológico, pela dificuldade de obtenção ou pela

imprescindibilidade, seja de interesse estratégico para a defesa nacional” (Brasil 2012).

O novos documentos de defesa do Brasil: PND, END e LBDN

Após traçarmos as principais diretrizes da Política de Defesa do Brasil, cabe agora avaliar as mudanças e continuidades da minuta da nova versão da PND, da END e do LBDN. A atual reavaliação desses documentos ocorre em um momento de indefinições quanto à situação interna e externa do país, um panorama desafiador para a formulação da estratégia nacional. Internamente, a recessão econômica e o aumento do desemprego, que dobrou nos últimos três anos chegando a 13,7%, estão ocorrendo simultaneamente a uma crise político-institucional. No plano internacional, a Política Externa Brasileira vive um momento semelhante ao do final dos anos 1980 e anos 1990: um novo processo de abertura econômica visando compensar o crescente déficit público, a passividade do governo nas negociações internacionais e, assim, a ausência de uma estratégia para lidar com um ambiente internacional cada vez mais hostil às pretensões do país.

No âmbito militar, pode-se observar que, apesar dos avanços legislativos e de investimentos para impulsionar a BID, ainda há uma grande distância entre as capacidades militares brasileiras e a das grandes potências do Sistema Internacional, como demonstrado pela Tabela 2 nos anexos que compara o poder naval de dez países. As capacidades militares navais constituem um importante indicador da polaridade de um Sistema Internacional, principalmente se partirmos do pressuposto de que uma grande potência deve ser capaz de influenciar os acontecimentos para além


NERINT-


18

de sua própria região (Buzan e Waever 2003).

Desta forma, tanto a PND quanto a END e o Livro Branco mantiveram a preparação militar brasileira baseada em capacidades e não em hipóteses de emprego específicas, visando superar as assimetrias existentes. Disto decorre a importância dos projetos estratégicos das três Forças (os PAEDs), que não sofreram alterações significativas. Uma diferença é a de que o esboço do novo LBDN não indica uma previsão orçamentária de longo prazo para sua execução (o que ocorreu no documento de 2012).

Em relação aos objetivos estratégicos e à doutrina operacional, há uma continuidade na busca pelo equilíbrio entre a defesa em profundidade (América do Sul), a defesa litorânea (Atlântico Sul) e a construção de capacidades de projeção de poder. Este último ponto está previsto por meio da constituição de uma Força Expedicionária no âmbito do Exército, lastreado na construção de navios anfíbios, de transporte e mesmo de porta-aviões sob a égide da Marinha para possíveis operações de alcance extrarregional. Neste ponto, cabe ressaltar que em 2017 o Brasil está encerrando a missão de paz no Haiti, e ainda está por decidir em que região atuará, se na África ou no Oriente Médio. É importante que as Operações de Paz, para além do prestígio diplomático, possam também angariar maior poder de barganha ao Brasil frente às demais grandes potências em grandes temas da Política Internacional, e vantagens para o desenvolvimento econômico do país, inclusive viabilizando parcerias estratégicas benéficas para a BID brasileira que não seriam possíveis sem uma conjuntura específica.

Dito isto, cabe analisar as mudanças trazidas pela minuta dos documentos em foco neste artigo, e quais seus possíveis impactos, se houverem, para

a Política de Defesa do Brasil. Um dos principais pontos de mudança da nova PND e END é a adoção de novos conceitos para analisar o Sistema Internacional, as estratégias militares dominantes no século XXI e o próprio conceito de Poder.A partir de proposições mais abstratas, a Política Nacional de Defesa define o conceito de Poder Nacional como manifesto em cinco expressões: política, econômica, psicossocial, militar e científico-tecnológica (Brasil 2017). Além do conceito de Poder Nacional, a PND utiliza o conceito de Capacidades Nacionais de Defesa, “compostas por diferentes parcelas das expressões do Poder Nacional”: Capacidade de Proteção, Dissuasão, Pronta-Resposta, Coordenação e Controle, Gestão da Informação, Mobilidade Estratégica e Mobilização (Brasil 2017).

A inclusão da variável “psicossocial” no conceito de Poder Nacional está claramente ligada ao novo diagnóstico da PDN acerca do modo de fazer a guerra no século XXI: o conceito de Guerra Híbrida. Esta é uma tentativa de capturar as principais características do modo de fazer a vigente no Século XXI. A Guerra Híbrida, que “combina distintos conceitos de guerra”, é definida como conflitos em que “ações de combate convencional são aglutinadas, no tempo e no espaço, com operações de natureza irregular, de guerra cibernética e de operações de informação, dentre outras, com atores estatais e não-estatais, no ambiente real e informacional, incluindo as redes sociais” (Brasil 2017).

O conceito de Guerra Híbrida já possui um grande debate por parte de especialistas nos EUA e na Europa, e não é o objetivo deste artigo adentrar seus detalhes. Entretanto, pode-se observar que o Estado brasileiro começou a preparar-se para enfrentar cenários desta natureza. Um exemplo é a criação do Sistema Nacional de Comunicações


NERINT-


19

Críticas (SISNACC), prevista pela nova END, e que visa a manutenção de canais de comunicação do governo em tempos de guerra. Ainda em relação ao tema, deve-se destacar o recente lançamento do Satélite Geoestacionário de Defesa e Comunicações (SGDC), que já está em condições operacionais na Banda X, sob a gestão da Força Aérea (Portal Brasil 2017). O SGDC materializa uma das conquistas do país no sentido de dominar tecnologias da 3ª Revolução Industrial, mas também representa um elo entre a guerra convencional e a guerra de informação, na qual o inimigo pode tentar obstruir os mecanismos de Comando e Controle das Forças Armadas e utilizar-se da propaganda para quebrar os consensos internos do outro país.

Além das mudanças conceituais, outra grande inflexão na Política de Defesa do Brasil parece estar relacionada à Política Externa. Após reafirmar a priorização da integração sul-americana e do entorno estratégico, a PND refere-se à América do Norte e à Europa como tradicionais relações que constituem áreas de interesse ao país. Simultaneamente, nenhum documento menciona os BRICS, algo que fazia parte da END de 2012. Entretanto, permanece a pergunta: o relativo afastamento dos BRICS e das relações sul-sul – que por si só é contraditório, já que depende economicamente dessas regiões – levará necessariamente o Brasil a um patamar elevado nas relações com os EUA e com os países europeus? A experiência do século XX indica que isto nunca ocorreu, a não ser quando o Brasil tornou-se estrategicamente importante para os EUA na 2ª Guerra Mundial, e Getúlio Vargas soube aproveitar a oportunidade para barganhar o financiamento da industrialização nos anos 1930 e 1940. Interessante notar que a nova PND não menciona a Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar, de 1982, fato que demonstra a cautela em questões que não são bem recebidas pelos EUA e por países europeus como o Reino

Unido.

De fato, a adoção de um papel coadjuvante nas grandes decisões mundiais deriva da ausência de uma estratégia de Política Externa que torne o país importante para as demais grandes potências. A recente tentativa da aliança Michel Temer-José Serra de construir uma “Nova Política Externa” significou apenas uma mudança política no âmbito regional para isolar a Venezuela, o abandono do multilateralismo (aparentemente resgatado pela atual gestão de Aloysio Nunes no Ministério das Relações Exteriores – MRE), e frustrada tentativa de impulsionar o Acordo Mercosul-União Europeia de livre-comércio. Em suma, tratou-se do abandono do projeto de alçar o Brasil a um lugar de grande potência no Sistema Internacional.

Por fim, pode-se destacar a questão da sustentabilidade da Base Industrial de Defesa, um desafio que já está presente nos atuais documentos de defesa brasileiros, mas cuja resposta foi ajustada em sinergia às mudanças na política externa. A nova PND busca a cooperação com as nações mais avançadas tecnologicamente em sinergia a projetos nacionais, mas visa o baixo impacto orçamentário e desdobramentos positivos para a economia nacional, como por meio das exportações. Por outro lado, de forma contraditória, a nova END afirma que “o Estado deve utilizar seu poder de compra para garantir condições mínimas de sustentabilidade e de aprimoramento das capacitações da BID, de tal sorte que a cadeia de produção seja relativamente independente da política de exportação e de comercialização de produtos duais” (Brasil 2016).

Apesar desta contradição particular, um aspecto positivo é a busca por parte das Forças Armadas por impulsionar a Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) conjuntos em áreas de interesse comum. Há neste


NERINT-


20

ponto inclusive uma abertura para novas formas jurídicas para a gestão desses projetos, o que abre espaço para a interação entre o setor civil e militar, envolvendo empresas estatais, organizações públicas não-estatais e instituições privadas. A pesquisa em conjunto entre Exército, Marinha e Aeronáutica pode gerar bons resultados, como aqueles obtidos, por exemplo, no desenvolvimento dos mísseis cruzadores Tomahawk e Harpoon nos EUA (Werrell 1985).

Considerações finais

A atual reavaliação dos documentos estratégicos da Política de Defesa do Brasil ocorre em um momento muito importante. A crise política e econômica interna pode ser aprofundada caso o país não encontre respostas concretas às crescentes tensões internacionais existentes em diversas partes do mundo. Desta forma, trata-se de um momento de reflexão acerca do principal objetivo do país no Sistema Internacional, qual seja, o de constituir-se como grande potência em um cada vez mais multipolar, ainda que assimétrico.

A minuta dos documentos de defesa do Brasil mantêm as diretrizes dos documentos anteriores, mas realiza mudanças conceituais e de padrão de inserção internacional que estão ligadas à nova conjuntura política e econômica brasileira. A Guerra Híbrida constituiu-se como uma estratégia militar dominante, a partir da qual um Estado pode angariar apoiadores dentro do próprio adversário. Além disso, a cautela quanto às previsões orçamentárias em defesa para os próximos anos gerou um Livro Branco menos detalhado quanto aos grandes projetos estratégicos das três forças.

Há, no entanto, duas lacunas importantes que deverão ser preenchidas nos próximos anos: a indefinição quanto à política externa, que

apresenta uma inércia desde o segundo governo de Dilma Rousseff, e a falta de uma resposta concreta para o problema da sustentabilidade dos investimentos na Base Industrial de Defesa. A viabilização de capacidades de mobilidade estratégica – principalmente em operações extrarregionais – é incompatível com um modelo de desenvolvimento que deseja, ao mesmo tempo, cortar gastos governamentais e depender do mercado interno para comprar os produtos da BID. Uma Operação de Projeção de Força extrarregional exigiria um grande esforço financeiro estatal, mas, com uma grande escala de operações em conjunto a outros países de grande envergadura (EUA, por exemplo), o Brasil pode captar recursos no mercado internacional.

O Brasil não carece somente de uma Política de Defesa eficaz, mas que esteja em sinergia à Política Externa e ao modelo de desenvolvimento apropriado para um Estado de dimensões continentais e que tem como prioridade a integração regional. A criatividade institucional para impulsionar os investimentos militares, a geração de spin-offs e produtos de uso dual estão previsto nos novos documentos, e cabe aos formuladores de políticas públicas a tarefa de criar novas sinergias entre Defesa, Desenvolvimento e Diplomacia.

No âmbito externo, o aparente congelamento dos grandes acordos internacionais por parte de Donald Trump, os sucessos da Rússia no Oriente Médio e o arrefecimento do crescimento chinês podem dar oportunidades ao Brasil para firmar acordos econômicos e estratégicos benéficos para sua BID, inclusive envolvendo potências médias. A Cooperação Técnica com os países desenvolvidos somente trará frutos se o Brasil angariar boas condições para barganhar e instituições (sejam públicas ou privadas) aptas a absorver os conhecimentos adquiridos para a BID local. Por


NERINT-


21

fim, cabe ressaltar a necessidade da diplomacia e da proatividade do Poder Executivo para abrir mercados aos produtos brasileiros de defesa, algo que pode dar escala à produção nacional (navios, mísseis, blindados, aeronaves, entre outros equipamentos). A atração de investimentos também demanda um apoio estatal para conquistar parceiros, como exemplificam os casos do acordo com a empresa francesa DCNS para a construção dos submarinos, e com a Suécia para a aquisição dos caças Gripen NG.

Anexos

Tabela 1 – Política de Defesa: Principais projetos previstos ou em andamento

Exército Astros 2020 SISFRON SISDABRA Blindados Fuzil IA2 Defesa Cibernética

MarinhaDuplicação

da EsquadraSubmarinos

Vasos de Superfície (500, 1.800 e 6.500

ton)

Navios-aeródromo, logísticos e

anfíbios

Mísseis anti-navio

SisGAAz – Vigilância da Amazônia Azul

AeronáuticaFX-2 – Caças

Gripen NG

HX-BR Helicópteros

VANTs – Veículos Aéreos Não Tripulados

KC-390 – Aeronaves de

Transporte

Mísseis ar-ar, ar-terra

e anti-navio

Satélite Geoestacionário

Fonte: Livro Branco de Defesa Nacional (2012)

Tabela 2 – Submarinos, Meios de Superfície e Navios Anfíbios (2016)ING FRA ITA EUA RUS JAP COR CHI IND BRA

SUB 10 10 6 71 63 18 23 61 14 5SUP 19 23 19 98 35* 47 59 74** 28*** 14ANF 3 3 4 30 19 3 2 3 1 1

Fonte: International Institute for Strategic Studies (IISS 2016).* + 46 corvetas capazes de lançar mísseis anti-navio e/ou antiaéreos.

** + 115 corvetas e navios-patrulha capazes de lançar mísseis anti-navio e/ou antiaéreos.*** + 24 corvetas e navios-patrulha capazes de lançar mísseis anti-navio e/ou antiaéreos.


NERINT-


22

Notas

2 O SINAMOB foi regulamentado posteriormente pelo Decreto nº 6.592, de 2008.

Referências

ABDI. 2011. Diagnóstico Base Industrial de Defesa Brasileira. Brasília: ABDI, 2011.

ABDI. 2013. Panorama da Base Industrial de Defesa: Segmento Naval. Brasília: ABDI, 2013.

Brasil. 2005. Decreto 5.484, de 30 de junho de 2005. Aprova a Política de Defesa Nacional, e dá outras providências. Brasília, DF, 30 jun. 2005. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5484.htm

Brasil 2008. Decreto nº 6.592, de 2 de outubro de 2008. Regulamenta o disposto na Lei no 11.631, de 27 de dezembro de 2007, que dispõe sobre a Mobilização Nacional e cria o Sistema Nacional de Mobilização - SINAMOB. Brasília, DF, 2008 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/Decreto/D6592.htm

Brasil. 2008. Decreto nº 6.703, de 18 de dezembro de 2008. Aprova a Estratégia Nacional de Defesa, e dá outras providências. Brasília, DF, 2008. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/Decreto/D6703.htm

Brasil. 1999. Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp97.htm

Brasil. 1996. Política de Defesa Nacional. 1996. http://www.idepe.org/pdf/BrasilPoliticaDefensaNacional.pdf

International Institute of Strategic Studies – IISS. The Military Balance: the annual assessment of global military capabilities and defence economics. London: IISS, 2016.

Ministério da Defesa. 2017. Minutas do Livro Branco, da PND e da END estão disponíveis para leitura. http://www.defesa.gov.br/noticias/29093-minutas-do-livro-branco-da-pnd-e-da-end-estao-disponiveis-para-leitura

Proença JR, Domício; Duarte, Érico E. The Concept of Logistics derived from Clausewitz: All That is Required so That the Fighting Force Can be Taken as a Given. 2005. The Journal of Strategic Studies, Pennsylvania, v. 28, n. 4, p. 645–677, Aug. 2005.https://www.academia.edu/14617681/The_Concept_of_Logistics_derived_from_Clausewitz_All_That_is_Required_so_That_the_Fighting_Force_Can_be_Taken_as_a_Given

Portal Brasil. 2017. Telebras passa a operar Satélite Geoestacionário. 2017. http://www.brasil.gov.br/ciencia-e-tecnologia/2017/06/telebras-passa-a-operar-satelite-geoestacionario

Kenneth P. Werrell 1985 The Evolution of the Cruise Missile. Air University Press, Alabama. http://www.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a162646.pdf

Recebido em 24 de julho de 2017.

Aprovado em 25 de julho de 2017.


NERINT-


23

Acordos MeGArreGioNAis e MultilAterAlisMo coNtestAdo: o cAso do Acordo de pArceriA trANsAtlâNticA de coMércio e iNvestiMeNto eNtre A uNião europeiA e os estAdos uNidos

Guilherme Thudium 1

• A via multilateral do comércio global estabelecida pela Organização Mundial do Co-

mércio (OMC) vem sendo desafiada pelo surgimento de projetos de parceria e integração restri-

tos a determinados países e regiões.

• A coexistência do multilateralismo e do regionalismo na formação das regras do comér-

cio internacional entrou em um estágio de conflito, ou o que Robert Keohane chama de “multila-

teralismo contestado”.

• Assim, os acordos megarregionais modernos, como o Acordo de Parceria Transatlântica

de Comércio e Investimento entre a União Europeia e os Estados Unidos, adquirem grande influ-

ência sobre o sistema comercial internacional e a modelagem da ordem global.

1. Mestrando pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), na linha de pesquisa Política Internacional e Defesa. Pesquisador Assistente e Representante de Pós-Graduação do Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações Internacionais (NERINT). Editor Assistente da AUSTRAL: Revista Brasileira de Estratégia e Relações Internacionais e do Boletim de Conjuntura NERINT. Contato: [email protected]

Apresentação

As duas primeiras décadas do pós-Guerra fria foram marcadas pelo avanço da globalização e dos processos de integração regional, que alavancaram a via multilateral nas negociações comerciais globais. É na esteira dessa nova ordem mundial que, em 1995, a Organização Mundial do Comércio (OMC) foi fundada como alternativa ao Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), com o objetivo de regular o comércio internacional.

Após anos de negociações mal sucedidas da Rodada Doha, contudo, a arena multilateral estabelecida pela OMC para realizar acordos comerciais vem sendo desafiada pelo surgimento de projetos de parceria e integração restritos a

determinados países e regiões. Nesse sentido, os acordos comerciais megarregionais mais importantes atualmente em discussão são a Parceria Transpacífico (TPP), um acordo para reduzir as barreiras comerciais e de investimento entre 12 países do Pacífico, o Acordo de Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento (TTIP), um acordo de livre comércio entre os Estados Unidos e a União Europeia, e a Parceria Econômica Regional Abrangente (RCEP), acordo proposto entre os dez Estados-membros da Associação de Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) e os outros seis Estados que a organização já possui acordos de livre comércio.


NERINT-


24

Não obstante essa nova forma de comércio internacional, acontecimentos ainda mais recentes parecem sugerir uma reação à chamada ordem liberal que concebeu tais políticas, com o surgimento de agendas neonacionalistas (Blyth 2016) e forças antiglobalizantes. O objetivo deste trabalho, portanto, é analisar as novas tendências no comércio global, especialmente a via megarregional, dentro deste cenário.

O boletim terá como foco o acordo megarregional do Atlântico Norte (TTIP) entre a única superpotência do sistema mundial contemporâneo, os Estados Unidos (EUA), e o mais avançado processo de integração supranacional, a União Europeia (UE), priorizando a perspectiva da UE e do “main player” do lado europeu das negociações, a Alemanha. O TTIP tem sido tratado como um possível “game changer” para o comércio internacional, e seus aspectos político-estratégicos ainda não foram totalmente explorados pela literatura acadêmica (De Ville e Siles-Brügge 2016; Novotná 2016). A justificativa social do trabalho está fundamentada na publicização e releitura de literatura estrangeira recente sobre o assunto e em grande parte desconhecida no Brasil. Pelo material, agradeço ao Departamento de Relações Internacionais da London School of Economics & Political Science e, principalmente, ao Prof. Fabio Morosini, responsável pela disciplina “International Legal Orders: Brazil in the shadow of mega-regional regulation”, ministrada nos Programas de Pós-Graduação em Direito e em Estudos Estratégicos Internacionais, que deu início a essa pesquisa.

A primeira seção do boletim abordará as tendências atuais na ordem comercial global que criaram um cenário de multilateralismo contestado, um conceito desenvolvido por Robert O. Keohane (2016), seguindo uma análise crítica das principais motivações da União Europeia para aderir a

acordos comerciais preferenciais (PTAs) em um contexto de crise do processo de integração. O novo papel de liderança da Alemanha no continente será destacado aqui. Em um segundo momento, os detalhes, bem como os impactos potenciais, controvérsias e críticas em torno do acordo serão abordados. Finalmente, é oferecido um breve comentário sobre como o TTIP e demais acordos megarregionais podem afetar países emergentes, especialmente a China e o Brasil. A via megarregional

Com o fim da Guerra Fria, uma nova ordem mundial foi estabelecida com a consolidação do comércio global sob a liderança dos EUA, “e o desaparecimento de qualquer alternativa se tornou um poderoso incentivo para que todos os Estados se envolvessem com o mercado internacional liberal e aceitassem seu quadro de regras e padrões, que eram moldadas a partir de Washington” (Gamble 2016, tradução nossa).

O processo de regionalização da economia global atingiu um nível qualitativamente novo durante a segunda década do século XXI. Isso se deve à conclusão de muitos acordos bilaterais entre os grandes e médios atores no comércio internacional e ao aprofundamento de uma agenda comercial megarregional, que é responsável pela expansão do comércio e do cenário econômico como um todo, bem como pela formação de novas regras comerciais que ultrapassam a OMC. Por esta razão, os acordos megarregionais modernos têm uma grande influência sobre o sistema comercial internacional e a modelagem da ordem global.

De acordo com Araujo (2016), a OMC está atualmente em um “estado de paralisia”, enquanto acordos preferenciais estão surgindo como alternativas à elaboração de regras multilaterais


NERINT-


25

no âmbito da organização. A plataforma multilateral ainda está vigorando, mas tornou-se sujeita a uma grande pressão. A coexistência do multilateralismo e do regionalismo na formação das regras do comércio entrou em um estágio de conflito, ou o que Keohane (2016) chama de “multilateralismo contestado”, que envolve o uso de diferentes instituições para desafiar as regras, práticas ou missões das instituições multilaterais existentes. Esse fenômeno ocorre quando Estados e/ou atores não estatais mudam seu foco de uma instituição multilateral existente, criando uma maneira alternativa de competir com as demais (Keohane 2016). Isso geralmente implica conflito entre as regras, práticas institucionalizadas ou missões de uma instituição vigente, aumentando a complexidade de um regime internacional ao adicionar novos elementos a este (Keohane 2016).

Para Xiaotong (2016), a globalização econômica entrou em um período “GPS”: fechada, protecionista e lenta (gated, protectionist and slow). A competição entre grandes potências está aumentando à medida em que estas configuram seus próprios campos econômicos dentro dos quais as regras preferenciais são negociadas, causando divisões comerciais e regulatórias. É nesse pano de fundo que as conversas do TTIP foram lançadas.

Além do TTIP, atualmente outros dois grandes acordos megarregionais estão em discussão: a Parceria Transpacífico (TPP) e a Parceria Econômica Regional Abrangente (RCEP). Além disso, tanto os Estados Unidos como a União Europeia estão envolvidos em outras negociações do mesmo tipo, como a liberalização do acordo de serviços TiSA (Trade in Services Agreement). Como grande parte das iniciativas bilaterais e regionais, essas negociações estão ocorrendo fora da OMC. Por esta razão, a OMC vive uma crise existencial depois

de mais de 10 anos de malsucedidas negociações da Rodada Doha (Richter e Schäffer 2014). Assim, existem temores de que significativas capacidades de negociação no cenário global acabem vinculadas necessariamente a acordos megarregionais como o TTIP.

Embora a Parceria Transpacífico tenha sido o principal foco de discussão quando se fala em acordos megarregionais, quando comparado ao TPP, o TTIP possui um alcance ainda mais ambicioso, prometendo juntar duas regiões gigantes que, unidas, representam metade do comércio mundial (Rodrik 2015).

Em termos de exportações de bens e serviços, a União Europeia é o maior parceiro comercial dos Estados Unidos. Ambos compõem 40% da produção econômica global e sua relação econômica bilateral já é a maior do mundo. De acordo com um estudo independente do Centro de Pesquisas sobre Políticas Econômicas (CEPR 2016), com sede em Londres, uma parceria transatlântica ambiciosa e abrangente poderia trazer ganhos econômicos de € 119 bilhões anuais para a região europeia. O acordo final poderia ver as exportações de Bruxelas para Washington aumentar em 28%, aumentando os ganhos de seus exportadores de bens e serviços em € 187 bilhões por ano (Richter e Schäffer 2014; CEPR 2016; EPRS 2016).

Se as negociações do TTIP forem bem-sucedidas, a União Europeia e os Estados Unidos formarão a maior zona de livre comércio do mundo, com uma força econômica de cerca de US $ 34 trilhões. Isso corresponde a quase metade da produção econômica global, embora ambas as regiões representem apenas 12% da população mundial (Richter e Schäffer 2014). Além disso, a União Europeia e os Estados Unidos representam cerca de um quarto do tráfego global de mercadorias,


NERINT-


26

com uma participação ainda maior nas exportações de serviços e no investimento estrangeiro direto (Mildner e Schmucker 2014).

Além das vantagens econômicas, tanto os Estados Unidos como a União Europeia buscam alcançar objetivos estratégicos através da disseminação de valores ocidentais comuns por meio do TTIP (Hamilton 2014), visto que a ordem global passa por transformações profundas com a integração de novos atores no sistema mundial, além da busca complexa por respostas aos desafios da governança global.A ordem do século XXI requer, portanto, instituições sólidas de governança global para sua manutenção: elas precisam oferecer uma liderança estratégica coletiva realista para a identificação de prioridades e objetivos de longo prazo, “mantendo a possibilidade de um compromisso permanentemente aberto para que os Estados-membros ou atores regionais possam chegar a acordos sobre questões específicas e desafios comuns” (Telò 2016). As instituições modernas, como a OMC, as Nações Unidas, e mesmo grupos regionais mais elaborados e eficazes, como a União Europeia, no entanto, vêm sofrendo de um déficit de governança e cooperação, como Andrew Hurrell (2007) antecipou uma década atrás, “tanto em relação aos objetivos incorporados ao sistema legal e normativo, como em relação ao que muitas teorias funcionais da governança nos levaram a esperar e a muitas opiniões razoáveis e de bom senso sobre o que a ordem do século XXI provavelmente exigirá”.

Para o presidente da Comissão Europeia, Jean-Claude Juncker (2014), a União Europeia enfrenta atualmente cinco grandes desafios: (i) a crise econômica e da dívida; (ii) a crise dos refugiados e a divisão política gerada por ela; (iii) a ameaça do terrorismo; (iv) Brexit; (v) críticas contra Bruxelas

e às instituições da União Europeia. A principal motivação da União Europeia ao se envolver no TTIP, portanto, é o desejo de crescimento econômico após as recentes crises: um acordo de livre comércio representa uma “reforma estrutural de bom custo-benefício econômico” (Erixon 2013), bem como uma “saída para a crise” (way out of the crisis, De Ville e Siles-Brügge 2016). As conversações de um acordo megarregional com os Estados Unidos também podem ser vistas como um mecanismo de política externa que busca fortalecer os laços entre ambos os atores do Atlântico Norte, impedindo uma guinada europeia para o mundo eurasiático.

No entanto, o fortalecimento de uma parceria transatlântica através da conclusão bem-sucedida do TTIP significaria “reconhecer o papel contínuo de liderança global dos Estados Unidos e o abandono de qualquer ideia de que a União Europeia possa formar um polo independente em uma ordem multipolar, reforçando a sua subordinação aos Estados Unidos” (Gamble 2016, tradução nossa). Além disso, para Mayer (2016), os Estados Unidos poderiam estar tentando usar o TTIP para forçar padrões geralmente mais baixos na Europa.

Dentro da integração europeia, é importante destacar o papel protagonista da Alemanha, não só lidando com as recentes crises que atingiram o continente, como a crise do euro e a crise migratória, mas também liderando as negociações dos acordos comerciais. Devido à sua posição econômica e política central na Europa, “uma compreensão do debate alemão sobre o TTIP é essencial para o futuro do acordo, já que o pensamento e as políticas alemãs influenciarão claramente a direção e as perspectivas gerais do projeto” (Mayer 2016, tradução nossa). Segundo Telò (2016, tradução nossa), “a Alemanha, mais do que nunca, importa nas negociações


NERINT-


27

transatlânticas mais do que qualquer outro ator europeu”.

A Alemanha estava otimista quanto ao TTIP no início das negociações. O país sempre esteve no centro da ideia de uma parceria transatlântica. De acordo com Mayer (2016, tradução nossa), o TTIP tornou-se “a última reencarnação concreta de uma visão estratégica que viu a Alemanha integrada tanto na União Europeia como em um espaço econômico ocidental comum”.

Todavia, o otimismo alemão em relação ao TTIP mudou rapidamente, coincidindo com o declínio da confiança nas relações entre os Estados Unidos e a Alemanha desde 2013-2014. Argumenta-se que a erosão geral da confiança entre Berlim e Washington foi um dos principais catalisadores das críticas às negociações do TTIP (Mayer 2016). As atividades de vigilância da NSA na chanceler alemã, Angela Merkel, são consideradas como o principal episódio por trás desse declínio.

Os desentendimentos recentes entre os dois países também sugerem que uma guerra comercial pode estar se aproximando, e, embora a Alemanha siga considerado uma forte aliança com os Estados Unidos como uma pedra angular da sua política externa, o país não deixará de tomar medidas para evitar que sua enorme balança corrente, agora a maior do mundo, se torne o próximo alvo de medidas comerciais punitivas por parte de Washington (Stratfor 2017).

Além disso, políticos alemães também apontaram desentendimentos regulatórios como uma das principais causas do insucesso nas negociações com os Estados Unidos até então. Enquanto isso, no outro lado do Atlântico, embora os EUA durante o último mandato da administração Obama pareciam estar redefinindo sua estratégia global

através da via megarregional, as novas direções da política comercial sob Trump criam uma janela de incertezas. Com a rejeição do TPP, a administração Trump pode estar sinalizando uma mudança de política que mantém esforços que contestam a via multilateral, mas com uma clara preferência para acordos regionais e bilaterais. TTIP: impactos, críticas e controvérsias

O Acordo de Parceria Transatlântica de Comércio e Investimento entre a União Europeia e os Estados Unidos, se bem-sucedido, será a maior negociação bilateral de investimento e comércio já realizada. O acordo está definido para cobrir o acesso ao mercado de bens agrícolas e industriais, compras governamentais, investimento, energia e matérias-primas, questões regulatórias, medidas sanitárias e fitossanitárias, serviços, direitos de propriedade intelectual, desenvolvimento sustentável, pequenas e médias empresas, resolução de litígios, concorrência, facilidades ao comércio e comércio entre empresas estatais (Comissão Europeia 2017).

As negociações de um acordo transatlântico de livre comércio que envolva as duas potências do Atlântico Norte não são uma novidade. Em 1990, foi proposta a criação de uma Área de Livre Comércio Transatlântica (TAFTA), que foi seguida pela Nova Agenda Transatlântica (NTA) em 1995 e pelos Acordos de Reconhecimento Mútuo (MRA) em 1997 (De Ville e Siles-Brügge 2016). Naquela época, os Estados Unidos e a Alemanha eram as âncoras centrais dos projetos, assim como nas negociações do TTIP duas décadas depois. Assim, argumenta-se que os rótulos do TAFTA foram basicamente transferidos para TTIP (Mayer 2016).A ideia de uma parceria transatlântica de comércio e investimento foi inicialmente esclarecida pela proposta do “Grupo de Trabalho de Alto Nível


NERINT-


28

sobre Empregos e Crescimento” lançado no final de 2011 na Cúpula UE-EUA. As negociações iniciais foram realizadas em Washington em julho de 2013, depois que o presidente Barack Obama anunciou o acordo em seu Discurso sobre o Estado da União daquele mesmo ano. As negociações são divididas em três pilares principais: (i) acesso ao mercado; (ii) cooperação regulatória; (iii) e regras para abordar questões relacionadas ao comércio compartilhadas pelos dois signatários (De Ville e Siles-Brügge 2016). Quatorze rodadas de negociação se seguiram desde então – a 15ª e última foi realizada em outubro de 2016, em Nova York. Esperava-se que o acordo fosse finalizado até o final de 2014, mas uma enorme gama de retrocessos e críticas colocou uma nuvem sobre o seu futuro – sem mencionar as mudanças políticas internas que vêm ocorrendo tanto nos Estados Unidos como na União Europeia.Espera-se que o TTIP impulsione as economias dos Estados Unidos e da União Europeia com a criação de novos empregos e oportunidades comerciais em ambos os lados do Atlântico, estabelecendo padrões e regulamentos comuns que possam facilitar a ação das empresas e, ao mesmo tempo, fortalecer a comunidade transatlântica de valores, eliminando algumas barreiras não tarifárias (NTBs) e promovendo o livre mercado em um cenário descrito por Felbermayr (2013) como de “liberalização 2.0”.

Um importante fator estimulante para o TTIP é o desejo dos dois centros econômicos em gerar impulsos adicionais para o desenvolvimento, diante de limitações impostas por medidas monetárias e fiscais à economia tanto europeia quanto norte-americana. Uma vez que os Estados Unidos e a União Europeia são líderes em termos de nível de desenvolvimento econômico e eficiência dos sistemas regulatórios, o acesso às melhores práticas regulatórias no processo

de negociação, bem como a convergência de normas e regras em diversas áreas da atividade econômica podem ajudar a aumentar a competitividade dos produtores nacionais. Além disso, o mercado agregado pode ser alargado: para os Estados Unidos, pode ser expandido aos países que são membros da Associação Europeia de Livre Comércio (EFTA) – Islândia, Liechtenstein, Noruega e Suíça –; e para a União Europeia em relação aos países do Acordo de Comércio Livre do Atlântico Norte (NAFTA), onde já possui um acordo sobre o livre comércio de bens e serviços com o México e está em fase final da conclusão de um Acordo Integral de Economia e Comércio (CETA) com o Canadá.

Os motivos para o comércio internacional constituem principalmente vantagens econômicas, quando a integração do mercado permite que os países participantes se especializem em bens ou serviços individuais. Além disso, o acesso gratuito ao mercado permite o uso de efeitos de escala e pode levar a uma utilização mais eficiente dos recursos (Richter e Schäffer 2014). Por outro lado, há uma distribuição desigual de lucros e perdas devido às mudanças estruturais na liberalização do comércio (Richter e Schäffer 2014). No caso dos acordos regionais em particular, existe a possibilidade de distorções do mercado e impactos sociais e ambientais negativos, que devem ser equilibrados politicamente (Richter e Schäffer 2014). Como Kennedy (2013) aponta com propriedade, uma economia global não implica necessariamente uma economia uniforme.

As principais partes nas negociações argumentam que o CETA é um bom plano para o TTIP. O exemplo do NAFTA, no entanto, mostra que há uma discrepância entre o impacto projetado e o impacto real na prosperidade, salários e empregos, e que as previsões tendem a


NERINT-


29

superestimar os efeitos positivos (Grumiller 2014; Richter e Schäffer 2014). Os sindicatos de ambas as regiões, por exemplo, temem que o TTIP possa levar à piora dos direitos trabalhistas, já que os Estados Unidos ratificaram apenas dois dos oito padrões trabalhistas fundamentais da Organização Internacional do Trabalho (Esslinger 2014; Richter e Schäffer 2014).

Os críticos do TTIP também argumentam que os novos padrões comuns estabelecidos pelo acordo provavelmente serão mais baixos do que os já existentes (principalmente na Europa), bem como os novos procedimentos de solução de conflitos entre investidores e Estados (ISDS) podem infringir princípios de soberania e, em casos, ir contra as regras democráticas dos países. Uma vez que existem direitos especiais e protetores para investidores estrangeiros, é possível que as empresas até processem governos e funcionários públicos. Isso pode resultar na perda da soberania do Estado, forçando-a a tornar-se mais cauteloso e burocrática para evitar problemas legais. A maior crítica, no entanto, é a falta de transparência durante o processo de negociação, o que reduz a responsabilização e a capacidade dos cidadãos em entender seu verdadeiro impacto potencial.

Por esta razão, o oficial-especialista aposentado em direito internacional das Nações Unidas, Alfred-Maurice de Zayas, ao adereçar a 30ª Sessão do Conselho dos Direitos Humanos das Nações Unidas em Genebra, em 2015, chegou a dizer que o TTIP pode representar um sério desafio à ordem global, classificando-o como uma “revolução contra o direito internacional”.

Outra principal crítica ao TTIP está relacionada ao lobby, já que os atores comerciais desempenham um papel poderoso no processo das negociações. Eles percebem a liberalização de longo alcance

proposta pelo TTIP para além dos territórios da União Europeia e dos Estados Unidos como forma de estabelecer novos padrões internacionais, “objetivo que está no topo da agenda de empresas e associações empresariais de ambos os lados do Atlântico” (Dür e Lechner 2016, tradução nossa). Por essa razão, para Dür e Lechner (2016, tradução nossa), “qualquer análise das negociações do TTIP que não dê atenção ao lobbying empresarial provavelmente estará seriamente incompleta”.De acordo com um estudo independente desenvolvido pelo Observatório Europeu da Europa (2014), com sede em Bruxelas, nenhum setor pressionou mais a Comissão Europeia durante a fase de preparação para as negociações sobre o TTIP do que o setor agroindustrial: “multinacionais de alimentos, agro-comerciantes e produtores de sementes tiveram mais contatos com o departamento de comércio da Comissão do que com os lobistas da indústria farmacêutica, química, financeira e automobilística somados” (Figura 1 do Anexo).

Além disso, as diferentes estruturas institucionais da União Europeia e dos Estados Unidos podem resultar em uma divisão transatlântica nos estilos de lobby e regulação. A abordagem europeia em matéria de regulamentação “baseia-se na noção de que todas as atividades econômicas importantes devem ser apreciadas sob uma estrutura jurídico-legislativa, enquanto que a premissa central da abordagem dos EUA é a de que o governo não precisa regular o mercado a menos que um problema apareça” (Woll 2016, tradução nossa). Ao mesmo tempo, “enquanto os EUA tendem a dar prioridade e maximizar o valor econômico da eficiência nas negociações comerciais, a União Europeia, por atitude e lei, coloca mais peso nos valores ambientais e culturais” (Ahearn, 2002).

Acima de qualquer controvérsia, se as negociações


NERINT-


30

forem bem-sucedidas, o acordo ainda precisa ser ratificado internamente por ambos os países. É importante ressaltar aqui que acordos internacionais como o TTIP, como ocorre com a maioria dos processos envolvendo organizações e arranjos internacionais, estão sujeitos a pressões tanto no nível doméstico como no nível internacional (Putnam, 1988). Assim, o resultado do acordo dependerá fortemente de como os níveis nacional e intranacional em ambos os países afetarão as negociações.

A parceria transatlântica, portanto, é vista como um longo projeto que levará vários anos para ser completado e totalmente implementado, e suas consequências concretas dependerão decisivamente do arranjo final do acordo (Richer e Schäffer 2014).

Potências emergentes e acordos megarregionais

Embora a União Europeia e os Estados Unidos representem 40% da produção econômica global, sua importância na economia e comércio internacionais está diminuindo cada vez mais diante de mercados emergentes como China, Índia, Brasil e Rússia (Richter e Schäffer, 2014). A estagnação da Rodada de Doha das negociações comerciais multilaterais é um sintoma do surgimento dessas potências, “que quebraram o dupólio EUA-UE de governança comercial global” (De Ville e Siles-Brügge 2016).

Por esta razão, os acordos megarregionais estão sendo usados como uma estratégia de contenção desses países, especialmente a China e, em geral, os BRICS. Os EUA também querem controlar seus aliados na Ásia e na Europa de forma mais rigorosa, limitando sua interação com outros grandes atores, em particular com a China e a

Rússia, e fortalecer a base econômica da OTAN. A exclusividade dos acordos megarregionais, no entanto, pode prejudicar a União Europeia e os próprios Estados Unidos. Ao isolar os países emergentes, as potências ocidentais podem estar limitando o alcance dos novos acordos multilaterais que vêm desenvolvendo.

A China, como uma grande potência em ascensão, “vê o TTIP com um olhar estratégico, preocupando-se que o mesmo sirva como um instrumento para contenção do país ou redução do seu crescimento e da sua esfera de influência, principalmente na Ásia-Pacífico e na Eurásia” (Xiaotong 2016). De acordo com o acadêmico chinês Zhang Xiaotong (2016), em um contexto de crise sistêmica das engrenagens do comércio multilateral, a União Europeia e os Estados Unidos devem ter uma estratégia mais abrangente, que vise tornar o TTIP mais compatível com o atual cenário comercial e as relações comerciais de modo geral, no sentido de que o acordo seria melhor concebido e estabelecido como um “bloco agregador em vez de um obstáculo para o sistema comercial multilateral”. Portanto, “para permitir que o sistema multilateral continue a prosperar, a China e outras economias emergentes não podem ser ignoradas ou marginalizadas, especialmente devido ao fato de que a China é hoje a maior nação comercial do mundo” (Xiaotong 2016, tradução nossa).

De acordo com Wade (2016), o verdadeiro teste das intenções dos EUA virá quando a participação das potências emergentes na economia internacional significará que uma ou mais delas terá direito a ações iguais às dos Estados Unidos, “algo que a União Europeia seria capaz de alcançar agora se não fosse o desejo de seus principais membros em manter a representação individual em instâncias como o FMI”.


NERINT-


31

Como alternativa, a China está liderando sua própria estratégia comercial, após sua adesão à OMC e a Parceria Econômica Regional Abrangente (RCEP) recentemente proposta, um acordo de livre comércio entre os membros da Associação das Nações do Sudeste Asiático (ASEAN) – Brunei, Camboja, Indonésia, Laos, Malásia, Myanmar, Filipinas, Singapura, Tailândia e Vietnã – e os seis estados com os quais a ASEAN tem acordos de livre comércio – Austrália, China, Índia, Japão, Coréia do Sul e Nova Zelândia. A RCEP, nesse sentido, ao incorporar uma série de países da Ásia-Pacífico, poderia ser uma plataforma importante para atualizar os acordos de livre comércio existentes na região e fornecer um regime comercial mais sofisticado e abrangente (Pan 2014).

Do ponto de vista brasileiro, considerando a instabilidade política e as pressões da recessão, o Brasil tem poucas opções de engajamento neste debate (Trubek, Morosini e Sanchez-Badin 2017). As políticas e os padrões do tipo TPP / TTIP, no entanto, parecem estar tendo uma influência sobre os negócios atuais que o país está buscando. O Brasil, portanto, provavelmente estará “à sombra dos acordos megarregionais no futuro próximo”, não se precipitando em “mudar suas políticas em uma direção ou outra” (Trubek, Morosini e Sanchez-Badin 2017, tradução nossa).

Os resultados da fragmentação atual da ordem do comércio global e do retorno à política baseada no poder (power based politics) são difíceis de prever, mas, como Araujo (2016, tradução nossa) aponta, em qualquer cenário os maiores perdedores da marginalização progressiva de um sistema multilateral “provavelmente serão as economias mais fracas e em desenvolvimento, que não só serão excluídas do processo de elaboração das regras, mas também não terão escolha senão adotar padrões regulatórios que podem

não atender às suas realidades e necessidades específicas”.


O fracasso da Rodada de Doha nas negociações multilaterais levou à formação de novas regras comerciais e à proliferação de acordos comerciais preferenciais megarregionais (Cooper 2016), como o TTIP, que ignoram a OMC e desafiam as regras das instituições multilaterais existentes. O multilateralismo contestado (Keohane 2016), no entanto, pode não significar necessariamente o fim da governança multilateral do comércio, uma vez que pode abrir caminho a cenários alternativos, embora complexos.

Um debate polarizado surgiu durante o processo de negociação da parceria transatlântica prospectada pelos Estados Unidos e a União Europeia. Por um lado, aqueles a favor do acordo estão interessados na ideia de estabelecer um novo padrão nas regras comerciais, acompanhado de um crescimento significativo nos empregos, investimentos e PIB para ambas as regiões nos próximos dez anos (Cooper 2016). Outros contra o acordo, por outro lado, denunciam que o TTIP pode significar uma “revolução contra o direito internacional” (UNHRC 2015) por conta dos desafios que representa para as instituições democráticas, tanto internas quanto externas.

As reivindicações de ambos os lados, no entanto, são bastante exageradas (De Ville e Siles-Brügge 2016; Cooper 2016). E, embora seja muito provável que o TTIP realmente afete a tomada de decisão no âmbito do direito internacional, seus maiores impactos são políticos. Nas palavras do cientista político italiano Mario Telò (2016, tradução nossa), “desde os escritos de Tocqueville sabemos que a política comercial é o primeiro passo na política


NERINT-


32

externa, e que as regras comerciais envolvem necessariamente implicações de poder”.

Os acordos megarregionais modernos, como o TTIP, parecem ter uma agenda política por trás deles: a disseminação de padrões comuns de liberalização e a contenção de países emergentes, especialmente a China. Tal visão, que também possui contornos geoeconômicos e geoestratégicos, contudo, pode ser revista dentro de um novo quadro de triunfo de políticas neonacionalistas sobre o neoliberalismo e a globalização, tanto na Europa como nos Estados Unidos (Thudium e Alves 2017).

Uma vez que tanto a União Europeia como a OMC parecem sofrer “crises existenciais”, políticas e medidas comerciais alternativas tornaram-se um componente central das respostas vindas de Bruxelas. É nesse pano de fundo que foram lançadas as negociações de um acordo de livre comércio aparentemente rentável com os Estados Unidos. Há, no entanto, discrepâncias substanciais entre os dois modelos de ação, que geraram desentendimentos sobre concessões e questões regulatórias. O modelo europeu, por exemplo, baseado em valores sociais, ambientais e culturais, é visto por muitos na Europa como um modelo superior ao modelo anglo-americano de livre comércio (Gamble 2016).

Acima de tudo, para a União Europeia, ceder ao TTIP pode significar outro recuo para o projeto de integração supranacional, seguindo a rejeição da Constituição Europeia em 2005 e o referendo do Reino Unido para deixar o bloco em 2016. O principal fundamento por trás da criação de uma união aduaneira comum é tributar diferentes países a fim de melhor financiar o Estado de bem-estar social; por esse motivo, parece improdutivo para uma união aduaneira como a União Europeia


NERINT-


33

Anexos

Figura 1: Qual setor pressionou mais durante as negociações do TTIP?

Referências

Ahearn, R. 2002. Trade Conflict and the U.S.-European Union Economic Relationship. In: LANE, J. V. (org.). European Uni-on-U.S. Trade Conflicts and Economic Relationship. New York: Novinka Books.

Araujo, B. 2016. Setting the Rules of the Game: deep integration in mega-regional and plurilateral trade agreements and the role of the WTO. Queen’s University Belfast, School of Law.

Blyth, Mark. 2016. “Global Trumpism”. Foreign Affairs, November 15, 2016. Disponível em: <https://www.foreignaffairs.com/articles/2016-11-15/global-trumpism>. Acesso em: 27 de jan., 2017.Cooper, R. N. 2016. TTIP: The Truth About the Transatlantic Trade and Investment Partnership. Foreign Affairs, Capsule Review, January/February 2016. Available at: <https://www.foreignaffairs.com/reviews/2015-12-14/ttip-truth-about-transatlantic-trade-and-investment-partnership>. Acesso em: 27 de jan., 2017.

Corporate Europe Observatory. 2014. Agribusiness is the biggest lobbyist on the EU-US trade deal, new research reveals, Corporate Europe Observatory, July 8, 2014. Disponível em: <https://corporateeurope.org/pressreleases/2014/07/agribu-siness-biggest-lobbyist-eu-us-trade-deal-new-research-reveals>. Acesso em: Jan. 27, 2017.

______. 2014. Who lobbies most on TTIP? Corporate Europe Observatory, July 8, 2014. Disponível em: <https://corporateeu-rope.org/international-trade/2014/07/who-lobbies-most-ttip>. Acesso em: 27 de jan., 2017.

CEPR. 2017. Center for Economic Policy Research. Available at: <http://cepr.org/>.

De Ville, F. and Gabriel Siles-Brügge. 2016. TTIP: The truth about the Transatlantic Trade and Investment Partnership. Cam-bridge: Polity Press.

Dür, A. and Lisa Lechner. 2016. Business Interests and the Transatlantic Trade and Investment Partnership. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.

EPRS. 2015. EU-US Negotiations on TTIP: a survey of current issues, European Parliamentary Research Service, Jun. 16, 2015. Disponível em: <https://epthinktank.eu/2015/06/16/eu-us-negotiations-on-ttip-a-survey-of-current-issues/>. Acesso em: 27 de jan., 2017.


NERINT-


34

Erixon, F. 2013. The Transatlantic Trade and Investment Partnership and the Shifting Structure of Global Trade Policy, CESifo Forum, n. 4, Dec., 18-22.

European Commission. 2016. State of the Union Address 2016: towards a better Europe – a Europe that protects, empowers and defends. Strasbourg, 14 September.

______. 2017. The Transatlantic Trade and Investment Partnership: making trade work for you. Disponível em: <http://ec.eu-ropa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/>. Acesso em: 27 de jan., 2017.

Felbermayr, G. and Mario Larch. 2013. The Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP): Potentials, Problems and Perspectives, CESifo Forum, n. 2, Jun., 49-60.

Gamble, A. 2016. Multipolarity and the Transatlantic Trade and Investment Partnership. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.

Hamilton, D.S. 2014. America’s Mega-Regional Trade Diplomacy: comparing TPP and TTIP, The International Spectator, v. 49, n. 1, 81-97.

Hurrell, A. 2007. On Global Order: power, values, and the constitution of international society. Oxford: Oxford University Press.

Juncker, J. 2014. Europe’s Challenges for the Next Five Years: Towards a Stronger, Better Europe, European Commission, Madrid.

Kennedy, D. 2013. Law and the Political Economy of the World, Leiden Journal of International Law, n. 26, 7-48.

Keohane, R. 2016. O. Counter-multilateralism. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlan-tic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.

Mayer, H. 2016. Between ‘NATO for Trade’ and ‘Pride in Angst’: the German TTIP debate and its spill-over into wider transatlan-tic concerns. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.

Missiroli, A. (Ed.). 2017. The EU and the world: players and policies post-Lisbon – a handbook, The European Union Institute for Security Studies, Jan. 25, 2017. Disponível em: <http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/a-handbook-the-eu-and-the-world-players-and-policies-post-lisbon>. Acesso em: 27 de jan., 2017.

Novotná, T. 2016. EU Institutions, Members States and TTIP Negotiations: the balance of power and EU foreign policy. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.

Pan, X. 2014. China’s FTA Strategy, The Diplomat, June 1, 2014. Disponível em: <http://thediplomat.com/2014/06/chinas-f-ta-strategy/>. Acesso em: jan. 27, 2017.

Putnam, R. 1988. Diplomacy and Domestic Politics: the logic of two-level games, International Organization, v. 42, n. 3, 427-460.

Richter, P. and Mark Schäffer. 2014. Die Kontroverse um das Freihandelsabkommen TTIP, DIW Roundup: Politik im Fokus, n. 42.

Rodrik, D. 2015. The Muddled Case for Trade Agreements, Project Syndicate, Jun 11. Disponível em: <https://www.pro-ject-syndicate.org/commentary/regional-trade-agreement-corporate-capture-by-dani-rodrik-2015-06?barrier=accessreg>. Acesso em: 27 de jan., 2017.

Stratfor. 2017. Is a U.S.-German Trade War Looming? Jan. 30, 2017. Disponível em: <https://www.stratfor.com/sample/image/us-german-trade-war-looming>. Acesso em: Feb. 1, 2017.

Telò, M. 2016. Transatlantic Partnership and Global Governance from the EU’s Perspective. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.

Thudium, G. and João Paulo Alves. 2017. The Rise of Donald Trump: perspectives for the United States’ foreign and security policies, Boletim de Conjuntura NERINT, v. 1, n. 4., 51-61.

Trubek, D., Morosini, F. and Michelle Ratton Sanchez Badin. 2017. Brazil in the Shadow of Mega-Regional Trade and Invest-ment Standards: beyond the grand debate, pragmatic responses, University of Wisconsin, Legal Studies Research Paper Series, n. 1401.

UNHRC. 2015. Statement of Mr. Alfred-Maurice de Zayas Independent Expert on the promotion of a democratic and equitable international order at the Human Rights Council 30th Session, United Nations Human Rights Council, Geneva, 16 Septem-ber 2015. Disponível em: <http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=16461&LangID=E>. Acesso em: jan. 27, 2017.

Wade, R. 2016. Emerging world order? From multipolarity to multilateralism in the G20, the World Bank, and the IMF, Politics and Society, v. 39, n. 3, p. 347–378, 2011. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.


NERINT-


35

Woll, C. 2012. The brash and the soft-spoken: lobbying styles in a transatlantic comparison, Interest Groups & Advocacy, v. 1 n. 2, 193–214.

Xiaotong, Z. 2016. China’s Perspective: the perception of TTIP by an emerging third party. In: In: Morin, J., Novotná, T., Pon-jaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.




NERINT-


36

A frANçA “eN MArche”: eMMANuel MAcroN e A políticA exterNA frANcesA

Bruno Luiz de Souza Ronchi1 e Diego Luís Bortoli2

• A ascensão de Emmanuel Macron na França se deu em um contexto de sentimento

anti-establishment e de crise da integração europeia.

• A política externa de Macron apresenta um discurso calcado no realismo de tradição

gaullo-mitterrandista. Por ser pragmática, a diplomacia de seu governo pode também ser ambí-

gua.

• A conjuntura global e a posição privilegiada da França na ordem internacional tornam

possível que o país aumente sua influência no Sistema Internacional.

1 Graduando em Relações Internacionais pela UFRGS. Contato: [email protected]

2 Graduando em Relações Internacionais pela UFRGS. Pesquisador Assistente do Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações Internacio-nais (NERINT) e Editor Assistente da AUSTRAL: Revista Brasileira de Estratégia e Relações Internacionais. Contato: [email protected]

Apresentação

A importância da França para a

política internacional, e sobretudo europeia, é

inquestionável. O país é o maior em extensão da

Europa ocidental, tem o segundo maior PIB da

Zona do Euro e a terceira maior população da

União Europeia (UE), depois da Alemanha e do

Reino Unido. Após a conclusão do Brexit, será

o único país do bloco a ter assento permanente

no Conselho de Segurança das Nações Unidas,

o único detentor de armas nucleares e a maior

potência militar da UE. Diante dessa importância,

é necessário considerar que os rumos da política

francesa possam impactar fortemente o futuro da

Europa e da política internacional.

A eleição de Emmanuel Macron, novo presidente

francês, em 8 de maio de 2017, bem como os

resultados das eleições parlamentares em junho

do mesmo ano, são elementos fundamentais para

a compreensão da política do país atualmente.

Casanova (2017, 247), aponta que a eleição do

novo presidente representa “um giro econômico,

político e europeu” e que a vitória de Macron

configura “uma vitória do partido europeu,

que acaba de compensar a derrota do Tratado

Constitucional no referendo de maio de 2005,

assim como Tratado de Roma em 1957 compensou

o fracasso da Comunidade Europeia de Defesa em

1954”. Segundo o autor, a consolidação do euro e

a unificação progressiva da Europa – defendidas

por Macron – são elementos indispensáveis

para a recuperação da economia francesa e sua

harmonização com a economia alemã, “tarefa

inaugurada por De Gaulle, perseguida por


NERINT-


37

Georges Pompidou, por Valéry Giscard d’Estaing

e por François Mitterrand”.

A vitória de Macron nas eleições de 2017 A ascensão de Macron é marcada, internamente, pelo enfraquecimento do arranjo político-partidário conformado entre o Parti socialiste e Les Républicains, reproduzindo a alternância entre governos de esquerda e direita que marca a Vª República Francesa3. Segundo Wormser (2017), a eleição do novo presidente representa uma ocasião para a revisão do pacto social, na esteira de dez anos de crescimento econômico fraco, sem melhoras nas taxas de desemprego ou da dívida pública. Tal cenário foi agravado pelas denúncias de pagamentos ilícitos para Penelope Fillon, esposa do candidato republicano, e pela divisão dos socialistas a partir da escolha de Benoît Hamon como candidato às eleições, nas primárias do partido. Ernenwein (2017, 4) afirma que a vitória de Macron “foi construída face a um presidente de saída que não deixará quase nenhum arrependimento, e tanto uma direita quanto uma esquerda parlamentares divididas, marcadas por seus balanços medíocres e por suas renúncias”. Segundo o autor, “uma barreira foi levantada diante do remédio amargo proposto por François Fillon e das audácias esbanjadoras de Benoît Hamon, mal assumidas por seu campo”.

A perda de confiança nos partidos tradicionais foi catalisada pelo crescimento de partidos novos ou menos expressivos até então, como o Front National, de Marine Le Pen (extrema-direita), o En Marche !, de Emmanuel Macron (centro) e La France Insoumise, de Jean-Luc Mélanchon (extrema-esquerda), destacando-se os dois primeiros, levados ao segundo turno das eleições com mais

de 45% dos votos válidos4. Segundo Fourquet (2017, 269), “Le Pen e Macron perseguiam um interesse comum: substituir o tradicional embate esquerda/direita por uma nova divisão que o líder do En Marche chama ‘progressistas versus conservadores’ e que a terminologia frontista designa como ‘o afrontamento entre mundialistas e patriotas’”. O autor afirma que o segundo turno da eleição presidencial francesa teria sido um novo campo de afrontamento eleitoral entre os front row kids e os back row kids5 da globalização, “depois da eleição presidencial austríaca, do referendo britânico e da eleição presidencial americana” (Fourquet 2017, 269). Ernenwein (2017) complementa que a França não se deixou seguir no caminho de Le Pen, mas ressalta que a candidata da extrema-direita levou o Front National e seu projeto a níveis inimagináveis, e que seus dez milhões e meio de votos pesarão no debate político francês.

Frente a esse cenário, Macron aparece como uma alternativa moderada ao desgastado arranjo formado pelo Parti Socialiste e Les Républicains. Segundo Haddad (2017), Macron conseguiu captar alguma raiva anti-establishment que condenou os políticos tradicionais na França e nos Estados Unidos, indo de encontro às falhas econômicas dos dois principais partidos e defendendo a reforma do mercado de trabalho e o combate ao desemprego. De certa forma, paradoxalmente, Fenby (2017) aponta que Macron representa um establishment reformista, ao mesmo tempo em que, durante a campanha, representou uma alternativa consideravelmente disruptiva para o país. Além disso, a habilidade para captar o centro do espectro político, alargado pela radicalização da esquerda e da direita, teria sido um elemento importante na vitória de Macron. Segundo Wormser (2017, 8), “ter sabido captar o centro levou ao sucesso de


NERINT-


38

Nicolas Sarkozy em 2007 e o de François Hollande em 2012”, assim como Macron, ao “se apresentar fora dos partidos sem desdenhar as instituições”. Sociologicamente embasado, segundo Schoettl (2017, 273), sobre “uma França bem adaptada à nova ordem econômica, à vontade com as novas tecnologias, viajante, móvel, falante de línguas estrangeiras, abastada, urbana, educada, otimista: a França dos ganhadores da mundialização”, Macron representa um projeto tanto disruptivo quanto ambicioso. Entre suas prioridades, estão “a educação, a segurança interna e externa, a reforma do mercado de trabalho, a transição energética e tecnológica, a Europa, a renovação da democracia” (Goulard 2017, 32). De acordo com Wormser (2017), Macron reúne os eleitores que acreditam na funcionalidade das instituições a partir de uma orientação favorável a uma “Europa que protege”, rompendo com a retórica elitizada que acompanhou o discurso político sobre a Europa desde a adoção do Tratado de Maastricht em 1992, e se dirigindo a uma população que entende os rumos da globalização e as potencialidades da França nesse contexto.

Consolidada a vitória de Macron nas eleições, apresentam-se questões práticas de seu início de mandato, sendo a mais urgente reconciliar um país dividido geográfica e demograficamente, segundo a distribuição de votos. Segundo Ernenwein (2017), a vitória do presidente é ampla, mas frágil: no primeiro turno, um em quatro eleitores votaram em Macron, e somente um a cada seis franceses aptos a votar o escolheram6; no segundo, um em cada quatro franceses se abstiveram e 12% dos eleitores votaram branco ou nulo. Apesar disso, a vitória de seu partido – renomeado La République en Marche (LEM) – nas eleições parlamentares em junho de 2018 reforça o início do mandato do novo presidente. Com o aliado Mouvement Démocrate

(Modem), Macron conta com o suporte de 361 membros do parlamento (de um total de 577). Com 126 deputados, o partido Les Républicans deverá ser a principal força de oposição, movendo-se mais à direita a fim de se distanciar do que considera como um governo de centro-esquerda (Le Corre 2017). Em menor escala, Macron deverá encontrar uma oposição diluída entre os 46 deputados do Parti Socialiste, 16 do La France Insoumise, 10 do Partido Comunista Francês, 8 do Front National e 10 independentes – resquícios do antigo sistema político francês. Segundo Le Corre (2017), muitos dos parlamentares recém eleitos do LEM vêm da sociedade civil, ainda por descobrir o mundo da política e as limitações do poder legislativo em um país onde o executivo é predominante. Além disso, o quadro do governo será composto por um time de ministros bastante balanceado, vindos de vários lados do espectro político, e funcionários experientes e altamente motivados, a maior parte vinda das melhores universidades e escolas do país. Para o autor, os deputados do LEM deverão se ajustar rapidamente a uma ampla maioria que precisa agir sem demora.

A política externa nos primeiros meses de governo

Externamente, a ascensão de Emmanuel Macron se deu em um ambiente marcado por uma nova onda conservadora, emergência da China como polo de poder global, a ameaça do terrorismo e a continuidade de conflitos no Oriente Médio e na África. Nos Estados Unidos, a eleição de Donald Trump e seu isolacionismo trouxeram incertezas quanto à tradicional aliança entre as democracias do Atlântico norte. O desengajamento de Trump em diversas questões internacionais impulsiona outras potências mundiais, entre as quais a França, a tomarem a dianteira na governança global. Na


NERINT-


39

União Europeia, a saída do Reino Unido, as crises econômica e migratória e o descrédito popular no processo de integração fazem muitos apostarem suas fichas na França como um novo centro de gravidade e de resistência do bloco. A China, por sua vez, com sua economia pujante e iniciativas como a nova Rota da Seda, passa a ser um ator fundamental nas considerações geopolíticas e econômicas dos líderes europeus. Ameaças à segurança, por fim, completam a conjuntura. Se internamente o terrorismo atormentou a França entre 2015 e 2017, mundialmente Síria e Líbia agonizam em conflitos civis que atingiram proporções internacionais, o Kremlin exibe uma diplomacia controversa com a anexação da Crimeia e o apoio a Assad em Damasco, a instabilidade política e a violência se propagam pelo Oriente Médio e pelo Sahel e focos de tensão surgem na Ásia (Charillon 2017).

Em razão de sua pequena experiência política, quando comparado a outros líderes franceses, Emmanuel Macron é também novato em assuntos estrangeiros. Apesar disso, o novo presidente explicitou, em seu programa de governo, que as relações internacionais da França sob sua gestão prezarão pelo pragmatismo e pela herança da diplomacia de Charles De Gaulle e de François Mitterrand, que consolidou a tradição realista “gaullo-mitterrandista” da política externa francesa (En Marche 2017). Seguindo essa tradição, Macron assume um discurso de atenção à segurança e à defesa dos interesses nacionais, em detrimento do idealismo típico da centro-esquerda francesa, focado na governança global e na assistência ao desenvolvimento (Rapnouil e Shapiro 2017). No referido programa, o presidente reconhece que a França perdeu influência no cenário internacional e salienta seu desejo de restaurar e renovar a posição francesa de potência global.Muito devido ao pouco tempo que se transcorreu

desde a eleição de Macron, as diretrizes que se podem inferir de sua política externa ainda são pouco concretas e mais retóricas. Rapnouil e Shapiro (2017) apontam três características axiais do discurso diplomático da nova gestão: abertura, independência e ambiguidade. Macron vê a França como uma nação de vocação global, que deve estar aberta a um mundo em constante mudança e dele extrair oportunidades. Para isso, o país deve preservar a independência que marca sua política externa, garantindo seus próprios interesses e não se subjugando a interesses e decisões alheios. Isso não quer dizer, no entanto, isolar-se: a cooperação, especialmente dentro do quadro da União Europeia, é vista como fundamental para a garantia da soberania francesa. A ambiguidade, por fim, é resultante da opção pelo realismo e se manifestou no silêncio de Macron, em sua campanha, a questões contraditórias, como a presidência de Donald Trump, as relações com a Rússia e a China e o desafio do terrorismo.

A pouca familiaridade de Macron com assuntos estrangeiros significa que o novo Chanceler da França deve exercer papel decisivo na execução da política exterior do país. Ao mais alto posto do Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (o MEAE), Macron indicou Jean-Yves Le Drian. A preocupação com a segurança nacional é patente nessa indicação: Le Drian foi ministro da defesa durante os cinco anos do governo de François Hollande. O político de 69 anos, que goza de amplo respeito nos círculos militares franceses e liderou a intervenção militar contra a al Qaeda no Sahel, é o único membro do Partido Socialista no novo quadro de ministros, o que mostra o intento de certa continuidade na política externa francesa no que se refere ao continente africano (Haddad 2017). Entre as metas estabelecidas por Le Drian, a frente do MEAE, estão o fomento ao comércio, com vistas à redução do déficit comercial do país,


NERINT-


40

a implementação do regime climático de Paris e o reforço da integração europeia (Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères 2017).

A temática da integração europeia já tem ocupado e deve ocupar boa parte da pasta de relações exteriores da gestão Macron. Repetidas vezes, o presidente argumentou que a consecução das pretensões globais francesas, seja o combate ao terrorismo ou a competição comercial com a China, só é possível por meio da parceria com membros da União Europeia (En Marche 2017). Macron também afirmou que o Brexit foi prova cabal de que a União necessita de reformas. Em entrevista realizada no fim de junho, ele disse acreditar que a concepção ultraliberal sob a qual o bloco foi construído foi responsável pela sua crise: a livre circulação de mão de obra e os baixos salários dela decorrentes contribuíram para que países do leste europeu vissem a Europa como um mero “supermercado”, ao mesmo tempo em que as classes médias baixas da Europa ocidental, vítimas do desemprego, perderam a confiança no processo de integração (Le Figaro 2017). A França de Macron, nesse contexto, tem buscado renovar sua credibilidade e viabilidade econômica a fim de que possa assumir liderança e conduzir mudanças nas mais variadas agendas da União Europeia: governança da Zona do Euro, convergência nas políticas sociais e fiscais, revisão da livre circulação de pessoas, políticas de concessão de refúgio e asilo, e até mesmo o recrudescimento do sistema de defesa do bloco, que agora conta com o recém-lançado Fundo de Defesa Europeu (Darnis 2017).

Para isso tudo, a estratégia de Macron conta com o motor da aliança franco-alemã: ele insiste no estreitamento das relações entre Paris e Berlim, ao que Angela Merkel tem respondido com entusiasmo. Até agora, os dois governos já anunciaram diversas iniciativas de convergência

fiscal e de cooperação nas áreas de defesa, investimentos e educação, tendo como pano de fundo a reforma da União Europeia (Politico 2017). É na esteira dessa estratégia que Macron insiste na necessidade de reformar as leis trabalhistas do país, um dos principais e primeiros campos de enfrentamento do presidente recém-eleito – no sentido de aumentar a credibilidade francesa segundo os critérios atuais da zona do euro, respeitando o compromisso de que o déficit público não deva passar de 3% do PIB (Mens 2017). De acordo com Ross (2017), a reforma do Code du travail seria uma forma de tentar suavizar a devoção exagerada de Berlim à austeridade, bem como sua oposição a uma governança do euro mais federativa – com um orçamento, ministro e parlamento – e a novas formas de solidariedade financeira na Europa.

A visão europeia de Macron é cristalizada por uma concepção federativa e democrática, que propõe criar uma orientação comum para o gerenciamento de bens públicos, administrado por um ministro responsável frente ao Parlamento Europeu. O novo presidente “deseja persuadir a Alemanha a usar suas margens fiscais em benefício da Europa para reduzir seus enormes excedentes de balança de pagamento” e “reabrir o debate sobre o respaldo recíproco para os passivos financeiros do setor público na Zona do Euro” (Ibarra 2017, 16). De modo geral, a intenção é melhorar a coordenação fiscal e a proteção do mercado europeu diante da política americana de buy american e do crescimento asiático no comércio internacional. No que se refere à política migratória, Molénat (2017) afirma que a visão de Macron é europeia, mas “essencialmente repressiva, com o reforço de forças policiais nas fronteiras europeias (5000 homens) e acordos globais com países de origem, combinando ajuda ao desenvolvimento e instalação de pontos de controle para lutar contra


NERINT-


41

os atravessadores”.

Quanto ao outro lado do Canal da Mancha, Macron prometeu reforçar uma relação pragmática com um Reino Unido pós-Brexit. Para o presidente francês, os destinos dos dois países estão ligados, razão pela qual ele deseja o trabalho conjunto com o governo de Theresa May em matérias como defesa e contraterrorismo, além da sincronização nas políticas de refúgio e asilo. Macron ainda manifestou que as negociações do Brexit devem ser perfeitamente coordenadas no âmbito da União Europeia, admitindo que qualquer tipo de discussão bilateral sobre o assunto pode prejudicar os interesses europeus (Le Figaro 2017).

O mesmo pragmatismo que rege as relações com um Reino Unido pós-Brexit orienta as relações da França de Macron com o governo de Donald Trump. Paris e Washington guardam muitas divergências. Macron evoca a independência francesa e a resistência europeia frente aos Estados Unidos. Lançando mão da retórica gaullista, critica o atlantismo – alinhamento automático à OTAN e a Washington – daqueles que esperam que a solução para seus problemas venham do outro lado do Atlântico (Rapnouil e Shapiro 2017). Trump, por sua vez, manifestou discreto apoio a Marine Le Pen nas eleições e, em junho, anunciou a retirada de seu país dos acordos climáticos de Paris. Os dois governos convergem, no entanto, quanto à prioridade do combate ao terrorismo e ao Estado Islâmico. O Palácio do Eliseu se comprometeu em agir coordenadamente com a Casa Branca em retaliação a eventuais novos ataques químicos na Síria. Em 14 de julho, durante a pomposa visita de Trump a Paris, Macron sugeriu a criação de um grupo de contato sobre o conflito sírio, que envolveria os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança da ONU, potências regionais e representantes das partes conflitantes.

A ocasião relembrou a centralidade da aliança com Washington a Paris e é indicativa de que Macron está tentando convencer o presidente norte-americano a rever sua decisão de retirada dos acordos de Paris. O líder francês recentemente declarou que não é possível engajar-se de forma eficiente contra o terrorismo sem engajar-se com a questão climática (Le Monde 2017).

A tradicional parceria com os aliados ocidentais na manutenção da paz e da segurança mundiais é mantida por Emmanuel Macron, embora apresente matizes típicos da tradição gaullo-mitterrandista. O presidente francês prometeu colocar fim a uma forma de neoconservadorismo que a França importa há dez anos: “a democracia não é construída de fora, sem a participação do povo”. Para ele, a França acertou em não intervir no Iraque, mas errou ao intervir na Líbia; em ambos os casos, a mudança de regime por meio do uso da força produziu Estados falidos onde grupos terroristas prosperaram (Le Figaro 2017). Nessa linha, ele propõe que a diplomacia de seu país seja menos intervencionista e mais centrada na segurança nacional. De acordo com Haddad (2017), Macron não pretende questionar o comprometimento da França com a OTAN, mas encorajará, cada vez mais, a coordenação entre membros da União Europeia em inteligência, controle de fronteiras e combate ao terrorismo. Para a consecução de seus objetivos securitários, Macron pretende elevar o orçamento de defesa dos atuais 1,78% do PIB para 2% até 2025 – conforme as regras da OTAN (Mens 2017). Seu objetivo imediato é “enfraquecer militantes jihadistas que ameaçam a França” e “embarcar em iniciativas diplomáticas que tragam resultados concretos ao país” (Irish 2017). O caso da Síria é emblemático nesse aspecto. Macron reafirmou a existência das chamadas “linhas vermelhas” no país, e disse que a França está pronta para agir, mesmo que sozinha, contra o uso


NERINT-


42

de armas químicas e o desrespeito aos corredores humanitários. Contrariamente a François Hollande, no entanto, a diplomacia macronista entende que a deposição de Bashar al-Assad não é requisito para a solução do conflito na Síria. Este depende do diálogo político com suporte das Nações Unidas (Le Figaro 2017).

O novo posicionamento francês em relação ao regime de Assad converge de certa forma com o de Vladimir Putin. O Chanceler Le Drian admitiu não haver solução militar para o conflito, e que pontos de convergência na diplomacia da França e da Rússia abrem uma “janela de oportunidade” para a crise na Síria (Le Monde 2017). Após uma fase de tensões entre Hollande e o Kremlin sobre temas como, além da Síria, Irã e Ucrânia, Macron tem demonstrado seu desejo de renovar o diálogo pacífico com Moscou – a suntuosa recepção a Putin no Palácio de Versalhes, ainda em maio, é prova disso. Ao fim e ao cabo, o presidente considera a Rússia um parceiro de longo prazo, e não uma ameaça direta à Europa (Le Figaro 2017).

O pragmatismo de Macron em concentrar seu corpo diplomático em áreas que possam trazer retornos concretos à França incide especialmente no continente africano. A África tem pouco valor agregado aos interesses norte-americanos e, por isso, é um ambiente propício a manobras para a diplomacia francesa, que vê na estabilidade na região do Sahel uma das suas prioridades. Enquanto ministro da defesa, Le Drian liderou operações contra militantes islâmicos em Mali e na Líbia e estreitou relações com importantes chefes de Estado, como os presidentes do Egito, Abdel Fattah al-Sisi, e do Chade, Idriss Deby. A nomeação do ex-ministro para a Chancelaria sugere, para muitos, a continuidade do intervencionismo militar francês no continente nos últimos anos. Em viagem a Mali, a primeira fora da União Europeia, Macron

ofereceu apoio às tropas francesas engajadas em operações de contraterrorismo no Saara. Na mesma ocasião, renovou o G5 Sahel, iniciativa de cinco países voltada ao combate do terrorismo e do contrabando na região do Sahel, oferecendo o suporte francês e da comunidade europeia ao grupo (Darnis 2017). Macron, porém, apegado ao discurso de fim do neoconservadorismo, pretende trazer soluções pacíficas às disputas no continente. Na Líbia, a França tem esboçado planos para a consolidação da paz entre facções rivais, clamando pela formação de um exército nacional unido (L’Express 2017). A esquerda francesa tem reagido de maneira cética à política de Macron para a África, identificando contradições entre seu discurso de abandono do intervencionismo e a continuidade de uma diplomacia robusta voltada ao continente (L’Humanité 2017).

Preocupações em relação à região Ásia-Pacífico foram, por fim, esboçadas apenas de maneira tangencial pelo programa de governo de Macron. Para o presidente, o crescimento da Ásia em termos econômicos e militares e a emergência de novos atores na região têm minado o papel das democracias do Atlântico Norte no tabuleiro internacional (En Marche 2017). Interesses comerciais – especialmente a venda de equipamentos de defesa – e de segurança – o país tem possessões territoriais no Índico e no Pacífico – prendem a França ao continente asiático. Até 2016, a gestão Hollande desenvolveu vasta cooperação em defesa, manutenção da paz e assistência humanitária com Japão, China, Índia, Austrália e outros países do sudeste asiático. Em junho do ano passado, a França assumiu a intenção de coordenar frotas de países da União Europeia no Mar do Sul da China para garantir o direito à livre navegação, em um cenário de multiplicação dos focos de tensão na região (Rocher 2017). Com Macron, no entanto, essa


NERINT-


43

atitude deve mudar. Niquet (2017) sugere que, por razões orçamentárias e de defesa, a diplomacia do novo presidente afastar-se-á do continente asiático e reorientar-se-á aos tradicionais palcos de interesses franceses: Europa, África e Oriente Médio. O presidente francês pretende, ainda, tornar a União Europeia mais robusta e competitiva em relação às emergentes economias asiáticas, especialmente a China. Na cúpula do G20, no início do mês de julho, Macron se encontrou pela primeira vez com o presidente chinês, Xi Jinping. Na conversa, os dois chefes de Estado se limitaram em manifestar seu comprometimento mútuo com o regime climático de Paris (Les Echos 2017).

Os rumos da França na política internacional

Apesar de ser relativamente jovem e de não ter grande familiaridade com a política internacional, Macron contraria, em alguma medida, as expectativas de continuidade na política externa francesa. O novo presidente começa a realinhar a diplomacia do país, colocando a segurança nacional no centro da agenda enquanto se alinha com os EUA no combate ao terrorismo e procura melhorar a posição francesa frente à Rússia, que considera como um parceiro de longa data, mas cujas ações no cenário político internacional requerem certa cautela (Irish 2017, Mens 2017). Durante uma entrevista no fim de junho de 2017, Macron afirma que “devemos reencontrar a coerência e a força de uma política internacional que nos reacredite” (Le Figaro 2017). De acordo com Irish (2017), o foco da França sob Macron parece se direcionar para áreas às quais os EUA conferem menor importância, como a África ou as mudanças climáticas, sobre as quais os dois países divergem.

No momento em que Estados Unidos e o Reino Unido optaram pelo isolamento, abriu-se à França

uma janela de oportunidade para intensificar sua projeção global. Macron soube identificar esse oportunismo e dele tem feito uso, valendo-se da retórica gaullo-mitterrandista de autonomia da França nas relações internacionais. Embora a diplomacia do novo presidente se autointitule pragmática, ela não é de todo realista. Os discursos e as primeiras iniciativas internacionais de Macron apontam para uma adaptação do realismo a um cenário mundializado, no qual a interdependência é condicionante e a cooperação internacional é instrumento necessário para se atingir objetivos. O próprio discurso europeísta do presidente, “France forte dans une Europe forte”, evidencia essa adaptação, passando a mensagem de que o método francês de inserção internacional é calcado no multilateralismo da União Europeia. De certa forma, tal método resolve e sintetiza um dilema clássico da política externa francesa: pragmatismo versus idealismo (Darnis 2017).

A França possui uma posição privilegiada na atual ordem global, sendo o único representante permanente da União Europeia (pós-Brexit) no Conselho de Segurança da ONU, cuja legitimidade é cada vez mais contestada. Delphine Allès (2017) sugere que, em razão disso, Macron tem em suas mãos a possibilidade de reinventar a diplomacia autônoma da França por meio da criação de novas interdependências e da redefinição do sistema internacional e suas instituições de governança. Essa tarefa exige que a política externa francesa saia de sua zona de conforto, deixando de ser uma mera diplomacia de “gestão de eventos” para exercer, de fato, influência sobre a estrutura do sistema. O reforço da parceria com países emergentes e do Sul global e a dedicação à reforma do Conselho de Segurança parecem ser uma boa estratégia para esse fim (Allès 2017).

De qualquer forma, é inegável que a eleição de


NERINT-


44

Macron trouxe maior visibilidade internacional à França. Com efeito, o apelo de seu governo ao cumprimento dos Acordos climáticos de Paris, assim como o emprego de um discurso que liga seu país à tradição democrática e dos direitos humanos, à integração europeia e à recepção de refugiados aumentaram o soft power francês (The Guardian 2017). Cunhado por Joseph Nye (2004), o termo se refere à habilidade de um país de forjar alianças internacionais e moldar as preferências dos agentes com base no apelo e na atração de seus fatores políticos, econômicos e culturais. A controversa eleição de Trump nos Estados Unidos e a saída do Reino Unido da União Europeia diminuíram o soft power desses dois países no último ano, ao passo que a ascensão de Macron melhorou a percepção que a sociedade internacional tem da França.


A chegada de Emmanuel Macron à presidência da França trouxe conforto em um cenário de retorno ao conservadorismo, personificado, mundialmente, na figura do presidente Donald Trump e, nacionalmente, da candidata da ultradireita Marine Le Pen. Novato na carreira política, Macron construiu sua campanha nas ideias-força de reforma econômica, livre comércio e integração europeia. Sua eleição ao Palácio do Eliseu e seu entusiasmo europeu preencheram, na União Europeia, o vácuo de poder deixado pelo Reino Unido com sua saída do bloco.

Na política externa, a França de Macron abraçou um discurso de pragmatismo e de retorno à tradição gaullo-mitterrandista que procura restaurar a imagem francesa de potência independente, humanista e europeia. Apesar do pouco tempo transcorrido desde a posse do novo presidente, suas iniciativas vão ao encontro dessas diretrizes. Por meio do estreitamento de suas relações com a

Alemanha, Macron busca tornar a União Europeia um bloco mais robusto e multiplicador do poder francês. Com os Estados Unidos de Trump, mantém uma aliança pragmática, convergindo em questões como o terrorismo, mas divergindo na questão climática. Na África, o líder prossegue operações militares antiterrorismo no continente.

Por ser pragmática, no entanto, a diplomacia de Macron guarda ambiguidades, as quais podem ser resolvidas ao longo dos cinco anos de seu governo. Enquanto defende o abandono do neoconservadorismo e do atlantismo, Macron, na prática, continua intervindo em assuntos africanos e mantém compromissos com Washington quanto ao conflito na Síria. Apesar da crescente relevância do continente asiático na política internacional, pouco falou sobre a região. E embora fale da parceria entre Paris e Moscou, o presidente ainda mantém cautela nas relações com o Kremlin.

Se Macron de fato pretende imprimir um tom realista a sua política externa, deve, antes de tudo, desenvolver uma interpretação holística da realidade mundial. Ela exige o reconhecimento da China e da Ásia-Pacífico como novo polo de poder nas relações internacionais. Demanda, também, o aproveitamento do status internacional que a França possui e da janela de oportunidade que o desengajamento dos Estados Unidos de agendas internacionais traz ao país. Requer, por fim, que a França ajuste o status quo a fim de tornar sua diplomacia mais influente.


NERINT-


45

Notas

3. Inaugurada por Charles de Gaulle em 1958, através da Constituição de 4 de outubro, a Vª República rompe com o

parlamentarismo vigente durante a IVª República (1946-1958) e reforça o papel do poder executivo. De Gaulle é o primeiro

presidente da Vª República, de 1959 a 1969.

4. No primeiro turno das eleições (23/04/2017), Macron recebeu 24,01% dos votos válidos e Le Pen 21,30%.

5. Os termos front row kids e back row kids foram ressignificados por Chris Arnade, colunista do The Guardian, durante as

eleições americanas, para marcar a diferença entre os eleitores de Hillary (considerados como globalization winners) e de

Trump (considerados como globalization loosers).

6. Na França, o voto não é obrigatório e é garantido aos cidadãos franceses com mais de 18 anos.

ReferênciasAllès, Delphine. 2017. “Delphine Allès : « Réinventer une diplomatie autonome »”. Le Monde. http://www.lemonde.fr/idees/article/2017/07/03/delphine-alles-reinventer-une-diplomatie-autonome_5154921_3232.html.

Casanova, Jean-Claude. 2017. “Et Macron Vint...”. Commentaire 158 (2): 245.

Charillon, Frédéric. 2017. “Sécurité : quels défis pour la France en 2017 ?”. Sciences Po - Centre de Recherches Internationales. http://www.sciencespo.fr/ceri/fr/content/securite-quels-defis-pour-la-france-en-2017.

Le Corre, Philippe. 2017. “Macron’s Stunning Reshaping of French Politics”. Brookings. https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2017/06/20/macrons-stunning-reshaping-of-french-politics/.

Darnis, Jean Pierre. 2017. “Macron’s Foreign Policy: Not a Zero Sum Game”. ETH Zürich - Center for Security Studies. http://isnblog.ethz.ch/foreign-policy/macrons-foreign-policy-not-a-zero-sum-game.

Les Echos. 2017. “Pour leur première rencontre, Emmanuel Macron et Xi Jinping s’engagent sur le climat”. 8 jul. 2017. Les Echos. https://www.lesechos.fr/monde/enjeux-internationaux/030436670870-pour-leur-premiere-rencontre-emmanuel-macron-et-xi-jinping-sengagent-sur-le-climat-2100812.php.

En Marche. 2017. “International”. En Marche. https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/international.

Ernenwein, François. 2017. “Le Pari D’emmanuel Macron”. Études, no. 6: 4-6.

L’Express. 2017. “Libye: après la poignée de main, le plus dur reste à faire”. 26 jul. 2017. L’Express. http://www.lexpress.fr/actualite/monde/afrique/libye-apres-la-poignee-de-main-le-plus-dur-reste-a-faire_1930742.html.

Fenby, Jonathan. 2017. “Macron’s Win In Context”. Foreign Affairs. https://www.foreignaffairs.com/articles/france/2017-05-07/macrons-win-context.

Le Figaro. 2017. “Emmanuel Macron au Figaro : «L’europe n’est pas un supermarché»”. 21 jun. 2017. Le Figaro. http://www.lefigaro.fr/international/2017/06/21/01003-20170621ARTFIG00333-emmanuel-macron-l-europe-n-est-pas-un-supermarche.php.

Fourquet, Jérôme. 2017. “Un Nouveau Clivage”. Commentaire 158 (2): 265. doi:10.3917/comm.158.0265.

Goulard, Sylvie. 2017. “Rassembler Pour Réformer”. Études 6: 31-32.

The Guardian. “Macron helps France become world leader in soft power, survey finds”. 18 jul. 2017. The Guardian. https://www.theguardian.com/world/2017/jul/18/macron-helps-france-become-world-leader-soft-power-survey-finds.

Haddad, Benjamin. 2017. “Emmanuel Macron Is No Anti-Trump”. Foreign Policy. http://foreignpolicy.com/2017/06/16/emmanuel-macron-is-no-anti-trump/.

L’Humanité. 2017. “Diplomatie. De l’atlantisme au gaullisme, Macron incarne toutes les lignes”. L’Humanité. https://www.humanite.fr/diplomatie-de-latlantisme-au-gaullisme-macron-incarne-toutes-les-lignes-638868.

Ibarra, David. 2017. “Paradigmas Económicos Corroídos”. Economía UNAM 14 (41): 3-21.

Irish, John. 2017. “France’s Macron puts national security at heart of foreign policy”. Reuters. http://www.reuters.com/article/us-france-foreign-analysis-idUSKBN19D2OE.

Mens, Yann. 2017. “Europe: Bras de Fer ou Opération Persuasion”. Alternatives Économiques 4: 22.


NERINT-


46

Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. 2017. “Climate, Europe, Trade: The priorities of Jean-Yves Le Drian (20 July 2017)”. Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. http://www.diplomatie.gouv.fr/en/the-minister-and-the-ministers-of-state/jean-yves-le-drian/press/article/climate-europe-trade-the-priorities-of-jean-yves-le-drian-20-07-17.

Molénat, Xavier. 2017. “Immigration: Un Débat Fermé”. Alternatives Économiques 4: 18.

Le Monde. 2017. “Trump, l’« ami » américain de Macron”. Le Monde. http://www.lemonde.fr/international/article/2017/07/14/trump-l-ami-americain_5160355_3210.html.

Le Monde. 2017b. “Jean-Yves Le Drian : « Avec la Russie, Il y a une fenêtre d’opportunité »”. 29 jun. 2017. Le Monde. http://www.lemonde.fr/international/article/2017/06/29/jean-yves-le-drian-avec-la-russie-il-y-a-une-fenetre-d-opportunite_5152772_3210.html.

Niquet, Valerie. 2017. “Will France Keep Its Interest in the Asia-Pacific?”. The Diplomat. http://thediplomat.com/2017/06/will-france-keep-its-interest-in-the-asia-pacific/.

Nye, Joseph. 2004. Soft Power: The Means to Success In World Politics. Nova York: Public Affairs.

Politico. “Angela Merkel and Emmanuel Macron rekindle German-French romance”. 13 jul. 2017. Politico. http://www.politico.eu/article/angela-merkel-and-emmanuel-macron-rekindle-german-french-romance/.

Rapnouil, Manuel Lafont, and Jeremy Shapiro. 2017. “Macron’s Foreign Policy: Claiming the tradition”. European Council on Foreign Relations. http://www.ecfr.eu/article/commentary_macrons_foreign_policy_claiming_the_tradition_7285.

Rocher, Sophie Boisseau du. 2017. “Presidential Elections Put France’s Influence in the Asia-Pacific At Risk”. The Diplomat. http://thediplomat.com/2017/05/are-the-french-presidential-elections-putting-frances-influence-in-the-asia-pacific-at-risk/.

Ross, George. 2017. “Emmanuel Macron Is Facing the ‘Mother of All Battles’”. Foreign Policy. http://foreignpolicy.com/2017/06/20/emmanuel-macron-unions-labor-reform-cgt-france/.

Schoettl, Jean-Éric. 2017. “La Politique Française et La Fourmi de Langton”. Commentaire 158 (2): 271.

Wormser, Gérard. 2017. “La Grande Transformation”. Sens Public.




NERINT-


47

the NAtioNAl QuestioN iN coNteMporAry BrAzil: the stANce of the ArMy

Paulo Fagundes Visentini1 and Leonardo Augusto Peres2

• Public addresses by the Army Commander, General Eduardo Dias da Costa Villas Bôas,

highlight the lack of a national project in the political and ideological spectrum in the context of

political crisis in Brazil.

• General Villas Bôas has been stating that the Army will continue to act based exclusively

on the provisions set forth by the Constitution, respecting the principles of stability, legality, and

legitimacy.

• The Armed Forces have adopted a strategy of direct dialogue with the civil society to try

to determine a Defense policy and a national project for Brazil in the 21st centuryworld.

1 Editor, Full Professor of International Relations at the Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS), Coordinator of the Brazilian Centre for Strategy & International Relations (NERINT) and Researcher for CNPq.2 PhD candidate in Political Science at the Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS). Master in International Relations by the Uni-versity of Brasília (UnB). Bachelor in International Relations at the Federal University of Santa Maria (UFSM).

Presentation

The current crisis in Brazil brings attention to the lack of a national project throughout the political and ideological spectrum. Precisely because of this, the stance of the Brazilian Army is increasingly noteworthy, through the public addresses of its commander, General Eduardo Dias da Costa Villas Bôas. Not only he advocated democratic and constitutional legality (a veiled response to extremist demonstration from various sources), but, must of all, he emphasized the importance of unity for a threatened nation.This is relevant because the current situation of quasi-paralysis of the state and of political division, social chaos and economic downturn may be undermining the very foundations of the Nation.

General Villas Bôas was appointed Commander of the Army in February 5th, 2015, in the beginning of the Dilma Rousseff administration. Complementary

Law no. 117/2004 defined the Army’s attributions under the supervision of its Commander, which werethen consolidated by Complementary Law no. 136/2010. Thus, besides overseeing the constitutional responsibilities of the Armyarising from its Article 142, and of being part of the National Defense Council, the Commander is responsible for coordinating three secondary tasksparticular to the Army: helping to formulate policies regarding the employment of Ground Forces; cooperating in the execution of engineering projects; and supporting the repression, inside the national territory, of crimes that may have national or international repercussion.

The crisis during the second Dilma Rousseff Administration

In September 2015, in an interview for


NERINT-


48

Correio Braziliense, the General expressed his concern about the cuts of expenditure for Army projects, which he deemed prejudicial to the national defense industry. The industry had been recovering, according to him, since the Luís Inácio Lula da Silva administration, especially after it issued the National Defense Strategy during the tenure of Nelson Jobim as Minister of Defense. Those cuts would weaken Brazilian capacity to project its power, since they would limit its capacity to project its force, undermining “a national project”. The Commander, however, did not impute the cuts to political issues, but to economic troubles the country faced.

Despite his concern about the wage gap in the Armed Forces and about international drug trafficking, Villas Bôas was confident about the role of the Army in the political crisis Brazilwas then undergoing:

The Army will comply with what the Constitution

determines. It is not our role to be protagonists in

this process. Today, Brazil has very well-structured

institutions, solid, functioning perfectly, complying

with their roles, sparing society from having to care for

them. There are no shortcuts in this path (Villas Bôas

apud Dubeux et al 2015).

He concluded by mocking demonstrators who asked for a military intervention in Brazil: even though he admitted that the Army represents “values” lacking in Brazilian society, he guaranteed that the Army prioritizes stability, legality, and legitimacy. Therefore, he affirmed that it is an institution of the state, guided by its rules: “The Army is disciplined, coherent, and performing well its role” (Villas Bôas apud Dubeux et al 2015).

In the following month, Villas Bôas, in an interview for the newspaper Zero Hora, once again

guaranteed that there was no chance of a military intervention on the Brazilian political crisis, even though some political sectors were demanding it. He reiterated the tripod of stability, legality, and legitimacy, besides reinforcing the unity of the Brazilian Army and the how solid the institutions of the state are. He concluded by considering the existence of a “fundamentalist environmentalism” of international organizations that aim at preventing that the full potential of the Amazon region is exploited, especially regarding energy; and by stressing the lessons from his time as a military attaché to China, which he claimed is a country with a “national sense” that Brazil must recover, through renewed “national cohesion”. Vising the Northeast Military Command, during the same month, the General stated that “people do not want the military back. We live in a democratic regime, in which institutions work normally. What people want, in fact, are the values they identify with the military: ethics, honesty, honor, commitment to the Nation” (Villas Bôas apud Sampaio 2015).

In November 2015, Villas Bôas fired the Commander of the South Military Command, after the latter made a public address favoring the destitution of the President. Villas Bôas stated that his decision was made in the name of stability and security, indicating that all declarations by the Army must bemade institutionally. He further warned that the funding for Army activities was threatened, which could even lead to it becoming “unprofessional”. He added that the Integrated Border Monitoring System (Sisfron) was also threatened, concluding that even though the basic equipment of Brazilian soldiers were still up to date, other strategic equipment could be impaired by the cuts: missiles, rockets, complex systems, anti-air artillery.

Journalist Simone Kafruni highlighted the repercussion of the General’s claims that the


NERINT-


49

cuts would send the defense industry back “30 to 40 years”. Kafruni interviewed the Chairman of the Senate International Relations and National Defense Committee, who then was Senator Aloysio Nunes Ferreira, of PSDB, and the Chairwoman of the House of Representatives International Relations and National Defense Committee, who then was Representative Jô Moraes, of PCdoB. Moraes highlighted the strategic importance of the national defense industry: “we depend on the United States’ industry even for using GPS, for example” (Moraes apud Kafruni 2015). The Michel Temer Administration and the continuation of political instability

At the end of 2016, General Villas Bôas was direct when stating that it was impossible for the military to seize power, and labeled those who asked for an intervention by the Army “foolish” and “crazy”. He said that the attributions of the Army were only those set forth by Article 142 of the Constitution, and denied that any sector of the Army, either in the active or in the reserve forces, were considering a return to power. Furthermore, he made his concern about public security clear and praised Michel Temer’s respect for the institutions and support to the Armed Forces.

Nonetheless, in March 2017, Valor Econômico magazine published an interview with the General, who claimed that “we are a nation afloat, we do not know what we intend to be, what we want to be, nor what we should be”. Speaking about the political crisis in Brazil, he clarified his statement about “the nation afloat”:

This process faced by Brazil is getting to our core

and to our identity. There is another component, that

comes from our recent history, from the 70s and the

80s. Up until then, the nation had a strong identity, a

sense of project, an ideology of development. It lost

that (…) Public interest, the society are divided, and

the state is subject to interests from specific sectors

(Villas Bôas apud Gugliano 2017).

Besides his usual comments about drug trafficking, and about Sisfron and border protection, in this interview Villas Bôas talked about two new topics worth noting: the peace process in Colombia, for which he expressed both his optimism and his concern, given the possibility of former members of the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC) joining other guerilla groups and expanding the areas of coca cultivation; and the 2018 Elections in Brazil, for which he expressed his consternation about the rise of “populist candidates”, drawing a parallel with Donald Trump’s United States of America.

In April, General Villas Bôas spoke to Veja magazine, highlighting the Army’s credibility and its importance not only for caring about the nation’s integrity and sovereignty, as well as its ability to boost its economy, but also because it “maintains national characteristics”. He clarified a moment he deemed “tense” in the Army’s relationship with the government, when there were preliminary talks on the possibility of declaring State of Emergency in Brazil. However, he reinforced the pillars of Army action – stability, legality, and legitimacy – to remind that it only acts according to the Constitution.

On the Army’s international activities, Villas Bôas praised Brazilian participation in the UN Peace Mission to Haiti, and announced that there were already projects for Brazil to be part of other similar Missions. He showed his support to Operation Lava Jato, but said that “Brazil will have to covenant with itself again” after all these corruption charges. Once again, he warned of the possibility of rise of a populist leader, stating that he does not support the


NERINT-


50

pre-candidacy of Representative Jair Bolsonaro for President, clarifying that they have no institutional links. He concluded the interview commenting on his own health.

In May,Villas Bôas attended a meeting with Michel Temer, invited by the Minister of Defense. According to an announcement by the Army’s Communication Center published in a social network, in the meetingthe current conjuncture was discussed, “the strict observance of constitutional provisions by the Army was highlighted” (Exército Brasileiro 2017), and the General reinforced the three pillars of Army action, reaffirming that the Armed Forces were coherent and united in their thinking.

Institutional crisis and the National Question

Still in May, 2017, Villas Bôas spoke at a conference at the Fernando Henrique Cardoso Foundation, expressing the Brazilian Army’s consternation, shock, and concern about the reports of Michel Temer’s corruption stemming from the testimony of Wesley Batista, owner of JBS, a meat processing company. Temer had called on the Armed Forces to guarantee the security of the Federal District after demonstrations against him – Villas Bôas guaranteed that the Army would respect the Constitution and uphold democracy, believing in the police’s ability to contain any demonstrations that turned violent. He expressed his concern about the effects of corruption on the country, but caveated that he was “sure, convinced, that the country, the nation, and the institutions would have the ability to find their way, to seek a necessary regeneration for us to go back to the path of growth and evolution” (Villas Bôas apud Weterman 2017).

All that had happened in the Federal District, as well as the reports against Temer, motivated a meeting, held on June 6that the Army Headquarters, between

Villas Bôas and “several sectors of the political-military thinking” (DefesaNet 2017). Generals Alberto Cardoso, Augusto Heleno, Bolívar Goellner, and Rocha Paiva attended, together with other high-level Army officials. Still in June, Villas Boas was interviewed by the Chilean newspaper El Mercurio. In this interview, once again he guaranteed that all Army acts were constitutional, including those taken during the May demonstrations, when it was summoned by Temer.

On June 22nd, 2017, the General attended a Public Hearing at the International Relations and National Defense Committee of the Senate. His address was focused on the Army’s strategic projects, but he linked them to the national and global conjunctures: “One cannot think a nation’s Defense without giving some consideration to the geopolitical order”, he affirmed. This was the occasion in which most frankly regretted the lack of a Brazilian national project, stating:

[...] we have lost our sense of national Project and we

have lost our development ideology [...]. And [Brazil]

is a country that has lost its way. This is a dangerous

situation for a country of the magnitude of Brazil,

because if we were a small country, we could attach

ourselves to another country’s development project,

as it often happens, but Brazil cannot do that. Brazil

has no alternative but to be a power. And when I

speak about power, I do not mean it negatively, as

in imperialism, or expansionism, no. We are a heavy

country. And I believe that this crisis is deep, since

we are– and I am very afraid of that – losing even our

own identity, our self-esteem, which is withering (Villas

Bôas apud Comissão de Relações Exteriores e Defesa

Nacional 2017).

In July 2017, the General gave a brief interview to the newspaper Estadão, once again commenting the Armed Forces’ role in maintaining democratic


NERINT-


51

stability, and expressing his consternation about the funding cut that threatens the Army’s strategic projects – which he considers to be his main concerns. As he had done in the hearing at the Senate, he clarified his previous “Brazil afloat” comment:

I have been saying that Brazil is a country without a

Project, a nation afloat, not now, but it has been for

some time – I want to make it clear, because I said that

in another interview, and some said I was criticizing

the current administration. Brazil has lost its social

cohesion, has lost its sense of national project, and its

development ideology. The country is still too attached

to political and ideological dogmas that are not able to

interpret the current world, a wholly integrated world,

with its transnational economic networks (Villas Bôas

apud Domingos 2017).

The general concluded commenting once more the upcoming 2018 Elections, expressing his hope that a new leadership, based on new ways of thinking, arises. He mentioned the examples of Margaret Thatcher, Prime-Minister of the United Kingdom between 1979 and 1990, Ronald Reagan, President of the United States of America between 1981 and 1989, and Emmanuel Macron, President of France since May 14th, 2017, as examples of leaders who emerged in moments of crises, and declared his hope that the same happens in Brazil in 2018.

The Armed Forces and the society

General Villas Bôas’ public addresses not only represent his own opinion or the Army’s institutional stance, but generally a smart policy by the Armed Forces. When the Military Regime ended, the Armed Forces evaluated their behavior in previous decades and reflected upon the future. They decided to go back to the barracks and stay away from politics, observing, as an institution,

all constitutional norms.They maintained this stance even when the 1988 Constitution – which is currently criticized by its lack of attention to the themes of sovereignty, Defense, and nation – reduced their role.

Afterwards, came a decade of financial cuts, the near termination of technology projects, and the reduction of their operational capacity, even though they were engaged in UN peace missions. Globalization threated sovereignty and weakened the state, the economy, and the own idea of “nation”. In the beginning of the 21st century, resources and technology projects regained their momentum, but there was no new strategic thinking for Defense nor for a national project (which was quite contradictory). The neoliberal era (Collor and Cardoso), and the following era, led by the Worker’s Party (Lula and Dilma), have divided the society, in a framework defined by an economic crisis in Brazil and abroad.

The divisions in ideology, whichhave reached the limits of absurdity and irrationality, and the events that led to President Dilma’s impeachment (as well as the instability of her successor’s administration) saw Armed Forces that kept their balanced and institutional stance. For some time, they had decided to establish a dialogue with society (via courses and activities) to show how important national Defense is. Instead of conceding to political factions, they sought a direct link to society, since the “organized civil society” was not able to redefine Defense nor to define a national project. Besides, they approached universities to develop joint research and to construct a new concept of Defense for the 21st centuryworld, as well as to resume the historical project of consolidating the Brazilian nation. In this context, General Villas Bôas’ words represent the tip of an institutionalized and mature iceberg.


NERINT-


52

ReferencesComissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional. 2017. Notas Taquigráficas – 22/06/2017 – 20ª. 22 de junho de 2017. Disponível em <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/notas-taquigraficas/-/notas/r/6245>, acesso em 19/07/2017.

DefesaNet. 2017. Editorial DefesaNet – A Reunião. DefesaNet, 6 de junho de 2017. Disponível em <http://www.defesanet.com.br/gi/noticia/26023/Editorial-DefesaNet---A-Reuniao/>, acesso em 19/07/2017.

Domingos, João. 2017. ‘Nada fora da Constituição’. Estadão, 15 de julho de 2017. Disponível em <http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,nada-fora-da-constituicao,70001891239>, acesso em 19/07/2017.

Dubeux, Ana; Alexandre, Carlos; Cavalcanti, Leonardo and Nívea Ribeiro. 2015. “Não cabem atalhos na Constituição”, diz comandante do Exército Villas Boas. Correio Braziliense, 27 de setembro de 2015. Disponível em <http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/politica/2015/09/27/internas_polbraeco,500267/nao-cabem-atalhos-na-constituicao-diz-comandante-do-exercito-villas.shtml>, acesso em 19/07/2017.

Exército Brasileiro. 2017. Nota de Esclarecimento. Postagem no Facebook, 19 de maio de 2017. Disponível em <https://www.facebook.com/exercito/posts/1788820407811546>, acesso em 19/07/2017.

Gugliano, Monica. 2017. ‘Somos um país que está à deriva’. Valor Econômico, 17 de fevereiro de 2017. Disponível em <http://www.valor.com.br/cultura/4872438/somos-um-pais-que-esta-deriva>, acesso em 19/07/2017.

Kafruni, Simone. 2015. Corte provoca defasagem. Defesa Aérea & Naval, 10 de novembro de 2015. Disponível em <http://www.defesaaereanaval.com.br/corte-provoca-defasagem-2/>, acesso em 19/07/2017.

Sampaio, Iavanildo. 2015. General Villas Bôas – “Povo não quer os militares de volta”. Defesa Aérea & Naval, 17 de outubro de 2015. Disponível em <http://www.defesaaereanaval.com.br/general-villas-boas-povo-nao-quer-os-militares-de-volta/>, acesso em 19/07/2017.

Weterman, Daniel. 2017. ‘Clima no Exército é de consternação, choque e preocupação’, diz Villas Bôas. Estadão, 24 de

maio de 2017. Disponível em <http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,clima-no-exercito-e-de-consternacao-choque-e-

preocupacao-diz-villas-boas,70001812265>, acesso em 19/07/2017.

Received on August 24, 2017.Approved on August 25, 2017.


NERINT-


53

few chANGes, MANy uNcertAiNties ANd BiG chAlleNGes: the updAte of BrAzil’s defeNse policy docuMeNts (2017-2020)

Raul Cavedon Nunes1

• The new published documents present many lines of continuity with their previous ver-

sions, mainly about the strategic objectives of the country (regional environment and power pro-

jection).

• There were conceptual changes on the perception about the way of war in the 21st cen-

tury (Hybrid Warfare), but without major impacts on the documents.

• The foreign policy and development model of the Industrial Defense Base still present

many uncertainties and gaps, as well as having contradictory arguments among the documents

guidelines.

1 Coordinator and Professor of the International Relations undergraduate course at the University Center Ritter dos Reis (Uniritter). PhD candidate and MSc in International Strategic Studies by the Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS). Research Assistant at the Brazilian Centre for Strategy & International Relations (NERINT). Contact: [email protected]

Presentation

In March 2017, the Defense Ministry made available the draft of the update of Brazil’s defense documents: the National Defense Policy (PND), the National Defense Strategy (END) and the National Defense White Paper (LBDN). This revision is stated by Complementary Law 97/1999 (article 9, paragraph 3) for every four years, when the Executive Branch (Presidency of the Republic and Ministries) forwards the new document versions to be appreciated by the National Congress.

The preliminary version of the documents provides clear elements of continuity of the Brazilian Defense Policy, such as the prioritization of its “strategic environment” (South America, South Atlantic Ocean, West African coast and Antarctica), the importance of the relationship between Defense and Economic Development – particularly through dual-use technologies –, the search

for the mastery of the aerospace environment and the cyber environment, the energy matrix expansion and participation in UN peacekeeping operations. On the other hand, there are some changes and absences in the documents that draw attention, especially in relation to the perception of the current international order (multipolarity), the characteristics of war in the 21st century (the concept of Hybrid Warfare), and the lack of clarification of the budget forecast for the National Defense Strategy major strategic projects, which is related to both the current internal economic recession and the lack of stability in defense investments by the Executive branch.

Thus, this article seeks not only to describe the document draft’s changes and continuities, but mainly to contextualize the current moment when the Brazilian State seeks to establish its guidelines


NERINT-


54

for strategic insertion in the International System. In addition, prospecting the possible impacts of the new documents demands a brief resumption of the Brazilian Defense Policy guidelines since 1996, when the first National Defense Policy has been published since redemocratization. In this sense, it is interesting to note that concurrently to the structure of the Ministry of Defense (1999), and later the National Defense Policy (2005) and the National Defense Strategy (2008), there was also a great democratic consensus backed by a development model based on the increase of internal consumption, the expansion of the State as a service provider and the search for citizenship participation (Abrucio, Loureiro e Pacheco 2010). Since the Lula administration, this model has gained developmental patterns, mainly due to investments in infrastructure and in the naval industry around the Pre-Salt exploration.

This consensus persisted while external conditions – economic globalization, high commodities prices, and China’s high growth – were propitious, but from 2015 onwards, this frame has changed dramatically. The resurgence of international economic, political and military disputes highlighted the weaknesses of the Brazilian development model adopted so far, what was also true for the sustainability of investments in the Defense Industrial Base (DIB), which were directly curtailed. Barack Obama’s (unsuccessful) willingness to withdraw the US from the Middle East and Donald Trump’s presidencial rise reflects the end of the globalization as we knew it, which has also put Americans themselves at a disadvantage compared to other great powers in some parts of the world, such as China in East Asia and Africa (economic influence) and Russia in Europe and in the Middle East (Syrian war).

The construction of the National Defense Strategy (1996-2012)

During the 1990s, there was a relative dismantling of the operational capabilities of the Brazilian Armed Forces as a result of the sharp decline in the defense budget (Abdi 2013). In 1996, with the publication of the National Defense Policy (Política de Defesa Nacional, PND), the Brazilian State recognized the need to “set the objectives for the defense of the Nation, as well as guide the preparation and use of the national training at all levels and spheres of power, and with the involvement of the civil and military sectors” (Brasil 1996). Despite the recent end of the Cold War, an “indefinite and unstable multipolar international environment” was identified because of the “lack of correspondence between strategic-military, political and economic power centers” (Brasil 1996).In order to deal with the new international scenario, in 1999 the Complementary Law number 97 was approved, which “provides the general norms for the organization, preparation and employment of the Armed Forces” (Brasil 1999). One of the main achievements of the CL number 97 was the creation of the Ministry of Defense, a result of the perception that the civil society must be an active part of the strategy to defend the country’s sovereignty. The authority of the Defense Minister as part of the Executive Branch was included in the Federal Constitution by the Constitutional Amendment number 23 of the same year.With the Ministry of Defense, the fundamental principles of the Constitution began to gain legal force and institutional structure. The item II, article 14 of CL number 97 links the guarantee of state sovereignty to the socioeconomic development of the country: “The preparation of the Armed Forces


NERINT-


55

is guided by the following basic parameters: (...) II - the demand for increasing national autonomy by means of continuous nationalization of its resources, including research and development and the strengthening of the national industry” (Brasil 1999). Likewise, Article 16 states that “it is for the Armed Forces, as a general subsidiary assignment, to cooperate with the national development and the civil defense” (Brasil, 1999).

The use of the Armed Forces to safeguard sovereignty and development has the national logistics as a prerequisite. Clausewitz theoretically separates the use of force, on the one hand, from the preconditions for conducting war itself, that is, logistics, on the other hand. Logistics refers to the creation, movement, and maintenance of combat forces: “all warfare activities that are preconditions for the use of combatant forces” (Proença Júnior and Duarte 2005). Brazil started this formulation on its doctrinal and legislative system with the Complementary Law 117, in 2004, and with the creation of the National Mobilization System (Sistema Nacional de Mobilização, SINAMOB) by the Law 11,631 of December 27, 2007.

In 2005, the National Defense Policy (PND, Decree number 5,484/2005) was approved, with three main points: (1) the need for restructuring and reorganization of the Armed Forces; (2) the synergy between the defense policy and Brazil’s socioeconomic development project; (3) South America and the South Atlantic as the priority regions for the country’s security” (Brasil 2005). The perspective about the insecurity of the International System was emphasised: “In this century, disputes over sea and aerospace, and increasingly scarce sources of fresh water and energy could escalate. Such issues could lead to interference in internal affairs, configuring conflict scenarios” (Brasil 2005). Thus, the document

recognizes the importance of South America and the South Atlantic as strategic priorities of Brazil’s Foreign and Security Policy.

On the other hand, since the 1990s Brazil has realized the need for advanced defense from South America and the South Atlantic and the possibility of, from that, influencing events in other regions of the world. In the 1996 PND, the objective of the national defense is described as “the attainment and maintenance of Brazilian interests abroad,” the “safeguarding of Brazilian people, assets and resources or under Brazilian jurisdiction,” and “Brazil’s projection in the concert of nations” (Brasil 1996). More directly, the 2005 PND aims to “defend national interests and people, assets and Brazilian resources abroad” (Brasil 2005). Such a doctrinal prediction would be complemented by the Decree number 6,592/2008, which regulated SINAMOB and defined possible foreign aggressions as “threats or acts harmful to the national sovereignty, the territorial integrity, the Brazilian people or the national institutions, even though they do not mean invasion of the national territory”(Brasil 2008).

In 2008, the Brazilian government promulgated the Decree number 6,703, regulating the National Defense Strategy (Estratégia Nacional de Defesa, END). The END outlined the strategic and operational objectives of the Armed Forces, also aiming for the synergy between defense and development. This can be exemplified by the restructuring objectives of the Brazilian defense materials industry, the integration of the defence industrial bases of the UNASUR countries, and the search for dual use civilian and military technologies (Brasil 2008). In addition, regarding the issue of regional inequalities, the END 2008 sought to emphasize the presence of the State in the Amazon and Paraguay-Paraná river basins.


NERINT-


56

changes and continuities of the draft of the new version of the PND, the END and the LBDN. The current revaluation of these documents occurs at times of uncertainty regarding the country’s internal and external situation, a challenging scenario for the national strategy formulation. Internally, the economic recession and the rising unemployment, which has doubled in the last three years reaching 13.7%, are occurring simultaneously to a political-institutional crisis. At the international level, the Brazilian Foreign Policy is going through a similar situation of the 1980s and 1990s: a process of economic opening aimed at compensating for the growing public deficit, the passiveness of the government in international negotiations and the absence of a strategy to deal with an increasingly hostile international environment.

In the military sphere, it can be observed that, despite the legal progress and the investment advances to boost the DIB, there is still a great distance between Brazilian military capabilities and that of the great powers of the International System, as shown in Table 2 below, which compares the naval power of ten countries. Naval military capabilities are an important indicator of the polarity of the International System, especially if we assume that a great power should be able to influence events beyond its own region (Buzan and Waever 2003).

Therefore, the PND, the END and the White Paper maintained the Brazilian military preparation based on capabilities and not on specific scenarios, in order to overcome the existing asymmetries. This is why the strategic projects of the three Forces (PAEDs), which have not undergone significant changes, are important. One difference is that the outline of the new LBDN does not indicate a long-term budgetary forecast for its implementation (as occurred in the 2012 document).

Regarding Brazil’s military capabilities, the END planned the elaboration of the Articulation and Defense Equipment Plans (Planos de Articulação e Equipamento de Defesa, PAED), in which each Force would present its priority investment demands. This Plans aim to “contemplate a proposal for the spatial distribution of military installations and the quantification of the necessary means to effectively meet the Employment Hypotheses” (Brasil 2008). The PAEDs would be detailed by the National Defense White Paper (Livro Branco de Defesa Nacional, LBDN), published in 2012, encompassing the Army, Navy and Aeronautical modernization and its maintenance requisitions, whose major strategic projects are summarized in Table 1 in the appendix.

With the objective of creating a favorable legal framework for DIB companies, in March 2013 the Federal Government issued the Decree number 7,970, which regulated the Law 12,598 (2012), establishing “special rules for procurement, hiring and development of defense products and systems” to “increase the technological and productive capacity of the defense industrial base” (Brasil 2013). This law consolidated the model of partnerships between national and foreign companies for the development of the so-called Defense Products (Produtos de Defesa, PRODE) and the Strategic Defense Products (Produtos Estratégicos de Defesa, PED), identified as “every Prode that, due to the technological content, and the difficulty of obtaining or for its indispensability, is of strategic interest for the national defense“ (Brasil 2012).

The new Brazilian defense documents: PND, END and LBDN

After tracing the main guidelines of Brazil’s Defense Policy, it is now important to evaluate the


NERINT-


57

Regarding to the strategic objectives and the operational doctrine, there is a continuity in the search for a balance between depth defense (South America), coastal defense (South Atlantic) and the construction of power projection capabilities. This last point is foreseen through the constitution of an Expeditionary Force within the Army, backed by the construction of amphibious vessels, transport ships and even aircraft carriers under the Navy for possible extra-regional operations. At this point, it is worth noting that in 2017 Brazil is finishing the peacekeeping mission in Haiti, and it is still unclear in which region Brazil will operate, whether in Africa or the Middle East. It was important to Peace Operations, in addition of bringing diplomatic prestige, could also raise greater bargaining power to Brazil vis-a-vis other major powers on major issues of International Policy, and advantages for the country’s economic development, including some viable strategic partnerships for the Brazilian DIB that wouldn’t be possible without a specific conjuncture.

That said, it is worth analyzing the changes brought by the draft of the documents in focus in this article, and what are their possible impacts, if any, for Brazil’s Defense Policy. One of the main changes of the new PND and END is the adoption of new concepts to analyze the International System, the 21st century dominant military strategies and the concept of power itself.

Starting from more abstract propositions, the National Defense Policy defines the concept of National Power as manifested in five expressions: political, economic, psychosocial, military and scientific-technological (Brasil 2017). In addition to the concept of National Power, the PND uses the concept of National Defense Capabilities, “composed by different portions of the expressions of National Power”: Capacity for Protection,

Deterrence, Prompt Response, Coordination and Control, Information Management, Strategic Mobility, and Mobilization (Brasil 2017).

The inclusion of the “psychosocial” variable in the concept of National Power is clearly linked to the new diagnosis of the PND on the 21st century way of war: the concept of Hybrid Warfare. It is an attempt to capture the main characteristics of the kind of war of the 21st Century. The Hybrid War, which “combines distinct concepts of war”, is defined as conflicts in which “conventional combat actions are agglutinated, in time and space, with irregular operations, cyber warfare and information operations, among others, with state and non-state actors, in the real and informational environment, including social networks “(Brasil 2017).

The concept of Hybrid War is already a great debate on the part of experts in the USA and Europe, and is not the objective of this article to enter its details. However, it can be observed that the Brazilian State has begun to prepare itself to face scenarios of this nature. An example is the creation of the National Critical Communications System (Sistema Nacional de Comunicações Críticas, SISNACC), provided by the new END, whose objective is the maintenance of communication channels of the government in times of war. Still in relation to the theme, it is worth highlighting the recent launch of the Geostationary Defense and Communications Satellite (Satélite Geoestacionário de Defesa e Comunicações, SGDC), which is already in operational condition in the X Band, under the management of the Air Force (Portal Brasil 2017). The SGDC materializes one of the country’s achievements related to the control of technologies of the 3rd Industrial Revolution, but also represents a link between conventional warfare and information warfare, in which the enemy may try to obstruct the Command and Control mechanisms of the Armed Forces and use


NERINT-


58

propaganda to break the internal consensus of the other country.

In addition to the conceptual changes, another major inflection in Brazil’s Defense Policy seems to be related to the Foreign Policy. After reaffirming the prioritization of South American integration and the strategic environment, PND refers to North America and Europe as traditional relations which constitute areas of interest for the country. At the same time, no document mentions the BRICS, something part of the older 2012 END. However, the question remains: the brazilian relative unattachment of the BRICS and South-South relations - which is contradictory in itself, since Brazil depends economically on these regions - will necessarily lead Brazil to a higher level in US and European strategic relations? The country’s twentieth-century experience indicates that this has never occurred, except when Brazil became strategically important to the United States in World War II, and Getúlio Vargas knew how to take advantage of the opportunity to bargain the financing of industrialization in the 1930s and 1940s. It is interesting to observe that the new PND does not mention the United Nations Convention on the Law of the Sea of 1982, which demonstrates a caution in issues that are not well received by the US and by European countries such as the United Kingdom.

In fact, the adoption of a subordinated role in major world decisions derives from the absence of an external policy strategy that can raise the country’s bargaining power in front of the other major powers. The recent attempt by the Michel Temer-José Serra alliance to build a “New Foreign Policy” meant only a political change at the regional level to isolate Venezuela, the abandonment of multilateralism (apparently rescued by the current management of Aloysio Nunes in the Ministry of Foreign Affairs -

Ministério das Relações Exteriores, MRE), and the frustrated attempt to boost the Mercosur-EU Free Trade Agreement. In short, it was the abandonment of the project to elevate Brazil as a great power in the International System.

Finally, it is worth to highlight the question of the sustainability of the Defense Industrial Base, a challenge that is already present in the current Brazilian defense documents, but whose response was adjusted in synergy with the changes in the foreign policy. The new PND seeks cooperation with more technologically advanced nations, in synergy with national projects, but aims a the low budgetary impact and positive developments for the national economy, such as exports of military products and systems. On the other hand, in a contradictory way, the new END affirms that “the State must use its purchasing power to ensure minimum conditions for sustainability and to improve the capacity of the IDB, in such a way that the production chain is relatively independent of the policy of exporting and marketing of dual products “(Brasil 2016).

Despite this particular contradiction, a positive aspect is the quest by the Armed Forces to boost joint Research and Development (R&D) in areas of common interest. At this point, there is an opening to new legal means for the management of these projects, which make room for the interaction between the civil and military sector, involving state enterprises, non-state public organizations and private institutions. Joint research between Army, Navy and Aeronautics can yield good results, such as those obtained, for example, in the development of the Tomahawk and the Harpoon cruise missiles in the USA (Werrell 1985). Final considerations The current reassessment of the strategic


NERINT-


59

documents of Brazil’s Defense Policy comes at a very important moment. The internal political and economic crises can be deepened if the country does not find concrete answers on its foreign policy to the growing international tensions in several parts of the world. In this way, it is a moment of reflection about the main objective of the country in the International System, which is, to become a great power in an increasingly multipolar world, although asymmetric.

The draft of Brazil’s defense documents maintains the guidelines of the previous documents, but offers conceptual changes, including its pattern of international insertion, which is linked to the current Brazilian political and economic situation. The Hybrid War has constituted itself as a dominant military strategy, from which a state can enlist supporters within its own adversary realm. In addition, the caution about the defense budget forecasts for the coming years has led to a less detailed White Paper on the major strategic projects of the three forces.

There are, still, two important gaps to be filled in the coming years: the lack of definition in foreign policy lines, which has been stagnant since Dilma Rousseff’s second term, and the lack of a concrete response to the problem of the sustainability of investments in the Industrial Defense Base. Enabling strategic mobility capabilities – particularly in extra-regional operations – is incompatible with a development model that wants, at the same time, to cut government spending and rely on the domestic market to buy IDB products. An extra-regional Force Projection Operation would require a major state financial effort, but with a large scale of operations in conjunction with other major countries (the United States, for example), Brazil may be able raise resources in the international market.

Brazil is not only lacking an effective defense policy, but one that is in synergy with the foreign policy and the appropriate development model for a country of continental dimensions, with regional integration as its priority. Institutional creativity to drive military investments, the generation of spin-offs and dual-use products are foreseen in the new documents, and it is incumbent upon policymakers to create new synergies between Defense, Development and Diplomacy.

In the external front, Donald Trump’s eminent withdrawal from major international agreements, Russia’s successes in the Middle East, and the cooling Chinese growth may give Brazil opportunities to enter into economic and strategic agreements beneficial to its IDB, as well as involving middle powers in the process. Technical Cooperation with developed countries will bear fruit only if Brazil obtains good conditions for bargaining and if it develops institutions (whether public or private or hybrid) able to absorb the knowledge acquired for the local IDB. Finally, it is important to emphasize the need for diplomacy and a proactive Executive branch to open markets for Brazilian defense products, something that can increase national production (ships, missiles, armoured vehicles and aircraft, among other equipment). The attraction of investment also requires state support to attract partners, as exemplified in the case of the agreement with the French company DCNS for the construction of submarines, and with Sweden for the Gripen NG fighters acquisition.


NERINT-


60

Appendix

Table 1 - Defense Policy: Major projects planned or in progressArmy Astros 2020 SISFRON SISDABRA Armoured IA2 Assault

RifleCyber Defense

Navy Navy Fleet Duplication

Submarines Surface vessels (500, 1,800 and 6,500 ton)

Aircraft carriers, logistic and amphibious vessels

Anti-ship missiles

SisGAAz - Blue AmazonSurveillance

AeronauticsFX-2 – Gripen NG fighter jets

HX-BR Helicopters UAVs - Un-

manned ae-rial vehicles

KC-390 – Transport aircraft

Air-to-air, air-to-ground and anti-ship missiles

Geostationary satellite

Source: Livro Branco de Defesa Nacional (2012)

Table 2 – Submarine, Surface and Amphibious Vessels (2016)

ENG FRA ITA USA RUS JAP COR CHI IND BRA

SUB 10 10 6 71 63 18 23 61 14 5

SUR 19 23 19 98 35* 47 59 74** 28*** 14

AMP 3 3 4 30 19 3 2 3 1 1

Source: International Institute for Strategic Studies (IISS 2016).* + 46 corvettes capable of launching anti-ship and/or surface-air missiles.

** + 115 corvettes and patrol ships capable of launching anti-ship and/or surface-air missiles.*** + 24 corvettes and patrol ships capable of launching anti-ship and/or surface-air missiles.

Notes2 The SINAMOB was later regulated by the Decree number 6,592/2008.

ReferencesABDI. 2011. Diagnóstico Base Industrial de Defesa Brasileira. Brasília: ABDI, 2011.

ABDI. 2013. Panorama da Base Industrial de Defesa: Segmento Naval. Brasília: ABDI, 2013.

Brasil. 2005. Decreto 5.484, de 30 de junho de 2005. Aprova a Política de Defesa Nacional, e dá outras providências.

Brasília, DF, 30 jun. 2005. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5484.htm

Brasil 2008. Decreto nº 6.592, de 2 de outubro de 2008. Regulamenta o disposto na Lei no 11.631, de 27 de dezembro

de 2007, que dispõe sobre a Mobilização Nacional e cria o Sistema Nacional de Mobilização - SINAMOB. Brasília, DF, 2008

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/Decreto/D6592.htm

Brasil. 2008. Decreto nº 6.703, de 18 de dezembro de 2008. Aprova a Estratégia Nacional de Defesa, e dá outras providências.

Brasília, DF, 2008. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/Decreto/D6703.htm


NERINT-


61

Brasil. 2008. Decreto nº 6.703, de 18 de dezembro de 2008. Aprova a Estratégia Nacional de Defesa, e dá outras providências.

Brasília, DF, 2008. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/Decreto/D6703.htm

Brasil. 1999. Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp97.htm

Brasil. 1996. Política de Defesa Nacional. 1996. http://www.idepe.org/pdf/BrasilPoliticaDefensaNacional.pdf

International Institute of Strategic Studies – IISS. The Military Balance: the annual assessment of global military capabilities

and defence economics. London: IISS, 2016.

Ministério da Defesa. 2017. Minutas do Livro Branco, da PND e da END estão disponíveis para leitura. http://www.defesa.gov.

br/noticias/29093-minutas-do-livro-branco-da-pnd-e-da-end-estao-disponiveis-para-leitura

Proença JR, Domício; Duarte, Érico E. The Concept of Logistics derived from Clausewitz: All That is Required so That the

Fighting Force Can be Taken as a Given. 2005. The Journal of Strategic Studies, Pennsylvania, v. 28, n. 4, p. 645–677, Aug.

2005.https://www.academia.edu/14617681/The_Concept_of_Logistics_derived_from_Clausewitz_All_That_is_Required_

so_That_the_Fighting_Force_Can_be_Taken_as_a_Given

Portal Brasil. 2017. Telebras passa a operar Satélite Geoestacionário. 2017. http://www.brasil.gov.br/ciencia-e-

tecnologia/2017/06/telebras-passa-a-operar-satelite-geoestacionario

Kenneth P. Werrell 1985 The Evolution of the Cruise Missile. Air University Press, Alabama. http://www.dtic.mil/dtic/tr/

fulltext/u2/a162646.pdf

Received on July 28, 2017.

Approved on July 29, 2017.


NERINT-


62

MeGA-reGioNAl AGreeMeNts ANd couNter-MultilAterAlisM: the cAse of the trANsAtlANtic trAde ANd iNvestMeNt pArtNership BetweeN the europeAN uNioN ANd the uNited stAtes

Guilherme Thudium 1

• In recent years, the multilateral arena set by the World Trade Organization (WTO) to

conduct trade agreements has been challenged by the emergence of deep integration partnership

projects between countries and regions.

• The coexistence of multilateralism and regionalism in the formation of the rules of trade

has entered a stage of conflict, or what Robert Keohane calls “counter-multilateralism”.

• In this scenario, modern mega-regional agreements have a great influence over the inter-

national trading system and the shaping of the global order.

1 Master candidate in Political Science at the Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS). Research Assistant at the Brazilian Centre for Strategy & International Relations (NERINT) and Assistant Editor of AUSTRAL: Brazilian Journal of Strategy & International Relations. Contact: [email protected]

Presentation

The first two decades of the post-Cold War world order were marked by the advance of globalization and regional integration processes, which leveraged the multilateral way in global trade negotiations. It is in the wake of this new world order that, in 1995, the World Trade Organization (WTO) was founded as a replacement of the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), with the objective of regulating global trade.

After years of unsuccessful Doha Round negotiations, however, the multilateral arena set by the WTO to conduct trade agreements has been challenged by the emergence of deep integration partnership projects between countries and regions. In this sense, the most significant mega-regional trade agreements currently

under discussion today are the Trans-Pacific Partnership (TPP), an agreement to reduce trade and investment barriers among 12 Pacific Rim countries, the Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), a free trade agreement (FTA) between the United States and the European Union, and the Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), a proposed trade agreement between the ten member states of the Association of Southeast Asian Nations and the other six states with which the organization has existing free trade agreements.

Notwithstanding this new form to engage in international trade, recent events seem to suggest a reaction towards the so-called liberal world order which conceived these policies, with the rise of


NERINT-


63

‘neonationalist’ agendas (Blyth 2016) and anti-globalization forces around the globe. Therefore, the purpose of this paper is to analyze the recent trends in global trade, especially the mega-regional way and its recent developments, in this scenario.

The paper will focus on the North Atlantic mega-regional agreement (TTIP) between the only superpower of the contemporary world system, the United States (US), and the most advanced supranational integration process, the European Union (EU), focusing on the EU’s perspective and the “main player” of the European side of the negotiations, Germany. TTIP has been called a possible “game-changer” in global trade, and its foreign aspects have not yet been fully explored by academic literature (De Ville and Siles-Brügge 2016; Novotná 2016).

The first section of the paper will address the current trends in global trade order which have created a scenario of contested multilateralism, a concept developed by Robert O. Keohane, following by a critical analysis of the EU’s main motivations to join preferential trade agreements (PTAs) in the wake of the recent crisis. Germany’s new leading role in the continent will be highlighted here. In a second moment, the specifics, as well as the potential impacts, controversies and criticisms surrounding the agreement, will be addressed. Finally, it is offered a brief commentary on how TTIP and mega-regionals may affect emerging countries, especially China and Brazil.

The Mega-Regional Way

With the end of the Cold War, a new order emerged with the consolidation of global trade under US leadership, “as the disappearance of any alternative became a powerful incentive for

all states to engage with the liberal international market and accept its framework of rules and standards for international trade and investment, which the United States had done so much to shape” (Gamble 2016). The process of regionalization of the global economy reached a qualitatively new level during the second decade of the 21st century. This is due to the conclusion of many bilateral agreements between major and medium players in international trade and to the further deepening of a mega-regional trade agenda, which is responsible for the expansion of the trade and economic landscape and the formation of new rules of trade, which bypass the WTO. For this very reason, modern mega-regional agreements have a great influence over the international trading system and the shaping of the global order. According to Araujo (2016), the WTO is currently under a “state of paralysis”, while PTAs are now taking place as alternatives to multilateral rule making at the WTO level. The multilateral framework is still holding, but it has become subject to great pressure. The coexistence of multilateralism and regionalism in the formation of the rules of trade has entered a stage of conflict, or what Keohane (2016) calls “counter-multilateralism”, which involves the use of different institutions to challenge the rules, practices, or missions of existing multilateral institutions. This phenomenon occurs when states and/or non-state actors shift their focus from one existing multilateral institution, creating an alternative way to compete with existing ones (Keohane 2016). This typically entails conflict between the rules, institutionalized practices, or missions of an existing institution, increasing the complexity of an international regime by adding elements to it (Keohane 2016).


NERINT-


64

For Xiaotong (2016), economic globalization has entered a ‘GPS’ period: gated, protectionist and slow. Major power competition is increasing as they set up their own economic camps within which preferential rules are negotiated, causing trade diversions – it is against this backdrop that the TTIP talks have been launched. In addition to TTIP, there are currently two other major mega-regional agreements being discussed: the Trans-Pacific Partnership and the Regional Comprehensive Economic Partnership. Furthermore, both the US and the EU are involved in other negotiations such as the liberalization of services agreement TiSA (Trade in Services Agreement). Like a multitude of bilateral and regional initiatives, these negotiations are taking place outside the WTO – for this reason, “the WTO is in an existential crisis after more than 10 unsuccessful years of the Doha Round of negotiations” (Richter and Schäffer 2014). Thus, there are fears that significant negotiating capacities will be tied by mega-regional agreements such as TTIP. Although the Trans-Pacific Partnership has been the main talking point when it comes to mega-regional agreements, when compared to TPP, TTIP has an even more ambitious reach, promising to join two giant regions that together account for half of world trade (Rodrik 2015). In terms of exports of both goods and services, the EU is the largest trading partner of the United States. The EU and the US make up for 40% of the global economic output and their bilateral economic relationship is already the world’s largest (Richter and Schäffer 2014). According to an independent study by the Center for Economic Policy Research (CEPR 2016), based in London, an ambitious and comprehensive transatlantic partnership could bring the EU economic gains of €119 billion a year

once fully implemented. The final agreement could see EU exports to the US rise by 28%, earning its exporters of goods and services an extra €187 billion every year (CEPR 2016; EPRS 2016; Richter and Schäffer 2014). If the TTIP negotiations were to be successful, the EU and the US would form the world’s largest free trade zone, with an economic force of about USD 34 trillion. This corresponds to almost half of global economic output, although both regions together represent only 12% of the world’s population (Richter and Schäffer 2014). In addition, the EU and the US account for around a quarter of global goods traffic, an even higher share of service exports and foreign direct investment (Mildner and Schmucker 2014). In addition to economic advantages, both the US and the EU are striving for strategic objectives by spreading common Western values through TTIP (Hamilton 2014), as the global order is undergoing profound changes with the integration of new actors in the world system, as well as the complex search for answers to the challenges of global governance. The 21st century global order, therefore, requires solid institutions of global governance for its maintenance: they need to offer a realistic collective strategic leadership for the identification of priorities and long-term objectives “while keeping the possibility of a compromise permanently open so that member states or regional actors can reach an agreement on specific issues and their common challenges” (Telò 2016). Modern institutions such as the WTO, the UN, and even in terms of even the most elaborate and effective regional groupings such as the EU, however, have been suffering a governance deficit and under-provision of cooperation, as Andrew Hurrell (2007) anticipated


NERINT-


65

a decade ago, “relative to the goals embodied in the legal and normative system, relative to what many functional theories of governance would lead us to expect, and relative to many reasonable and common sense views of what order in the twenty-first century is likely to require”. For the President of the European Commission, Jean-Claude Juncker (2014), the European Union currently faces five modern challenges: (i) the economic and debt crisis; (ii) the refugee crisis and the political divide generated by it; (iii) terrorism; (iv) Brexit; (v) criticism towards Brussels and the European Union’s institutions. The main motivation of the EU by engaging in TTIP, therefore, is the desire for economic growth in the aftermath of the recent crises: a free trade agreement represents a “comparatively cost-effective structural reform” (Erixon 2013) and a “way out of the crisis” (De Ville and Siles-Brügge 2016). The talks of a mega-regional agreement with the US can also be seen as a foreign policy mechanism that seeks to strengthen the ties between both North Atlantic actors, preventing a European turn to the Eurasian world. Nonetheless, the strengthening of the transatlantic partnership through a successful conclusion of the TTIP agreement would mean “acknowledging the continuing global leadership role of the United States and the abandoning of any idea that the EU might form an independent pole in a multipolar order, reinforcing the subordination of the EU to the US” (Gamble 2016). Furthermore, for Mayer (2016), the US could be trying to use TTIP to force generally lower standards on Europe. Inside the EU, it’s important to highlight the protagonist role Germany is playing, not only by dealing with the recent crises that hit the continent, such as the Euro and refugee crisis, but also by

leading the negotiations of trade agreements. Due to its central economic and political position in Europe, “an understanding of the German debate on TTIP is essential for the future of the agreement, since German thinking and policies will clearly influence the direction and general prospects of the project” (Mayer 2016). According to Telò (2016), “Germany matters in the transatlantic negotiations more than any other European player and more than any time before”. Germany was optimistic and supportive of TTIP at first. The country has always been in the center of the idea of a transatlantic partnership. According to Mayer (2016), TTIP became “the latest concrete reincarnation of a strategic vision that saw Germany integrated both into the EU and into a wider common Western economic space”. Notwithstanding, the German optimism towards TTIP changed rapidly, coinciding with the decline in trust in US-German relations since 2013-2014. It is argued that the general erosion of trust between Berlin and Washington was a major driver for the criticism of TTIP negotiations (Mayer 2016). The NSA surveillance activities on the German chancellor Angela Merkel are regarded as the main catalyst of this decline. Recent disagreements between both countries may also suggest that a “trade war may be looming”, and while Germany has long considered a strong alliance with the United States to be a cornerstone of its foreign policy, it will also take steps to protect its massive current account surplus, now the largest in the world, from becoming the next target of punitive trade measures (Stratfor 2017). Moreover, politicians from Germany have also pointed regulatory disagreements as one of the main causes of their unsuccessful negotiations


NERINT-


66

with Washington so far. Meanwhile, on the other side of the Atlantic, although the US during the last term of the Obama administration appeared to be redefining its global strategy through the mega-regional way, Washington’s new trade policy directions under Trump create a window of uncertainties. With the rejection of TPP, the Trump administration may be signalizing a policy shift that maintains counter-multilateralism efforts, but with a clear preference for bilateral and regional FTAs.

TTIP: Potential Impacts, criticism and controversies

The Transatlantic Trade and Investment Partnership between the EU and the US, if successful, would be the biggest bilateral trade and investment negotiation ever undertaken. The agreement is set to cover market access for agricultural and industrial goods, government procurement, investment, energy and raw materials, regulatory issues, sanitary and phytosanitary measures, services, intellectual property rights, sustainable development, small and medium sized enterprises, dispute settlement, competition, customs/trade facilitation, and state-owned enterprises (European Commission 2017). The talks of a transatlantic FTA covering the two Atlantic Ocean great and super powers are not new, going back to the Transatlantic Free Trade Area (TAFTA) agreement proposed in the 1990s, which was followed by the New Transatlantic Agenda (NTA) in 1995 and the Mutual Recognition Agreements (MRAs) in 1997 (De Ville and Siles-Brügge 2016). Back then, the United States and Germany were the central anchors in the project, just as in the TTIP negotiations two decades later. In this sense, TAFTA’s labels were basically transferred to TTIP (Mayer 2016).

The idea of a transatlantic trade and investment partnership was first made clear by the proposal of the “High Level Working Group on Jobs and Growth” launched at the end of 2011 at the EU-US Summit. Initial negotiations were held in Washington in July 2013, after President Barack Obama announced the agreement on his 2013 State of the Union Address. The negotiations are divided into three pillars: market access; regulatory cooperation; and rules to address shared trade-related issues (De Ville and Siles-Brügge 2016). Fourteen negotiation rounds have followed since then – the 15th and latest round was held on October 2016, in New York. The agreement was expected to be finalized by the end of 2014, but a whole set of setbacks and criticism has putted a cloud over its future – not to mention the political changes taking place both in the US and the EU. The agreement is expected to boost the US and EU economies by creating new jobs and business and trade opportunities on both sides of the Atlantic, setting common standards and similar regulations that may facilitate the action of companies – and at the same time strengthen the transatlantic community of values –, removing some non-tariff barriers (NTB) and promoting the free-market in a scenario described by Felbermayr (2013) as “liberalization 2.0”. An important stimulating factor for the TTIP is the desire of the two economic centers to generate additional impulses for development in the face of limited possibilities for further economic support by monetary and fiscal measures. Since the US and the EU are leaders in terms of the level of economic development and efficiency of regulatory systems, access to the best regulatory practices in the negotiation process, as well as the convergence of norms and rules in various areas of economic activity, will help to increase the competitiveness


NERINT-


67

of national producers (Richter and Schäffer 2014). Moreover, the US-EU aggregate market can be extended: in the case of the US, towards the countries that are members of the European Free Trade Association (EFTA) – Iceland, Liechtenstein, Norway and Switzerland –; and for the EU towards the North Atlantic Free Trade Agreement (NAFTA) countries, where the EU already has an agreement on free trade in goods and services with Mexico and is in the final stages of concluding a Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA) with Canada. Motives for international trade are mainly economic advantages, where market integration enables the participating countries to specialize in individual goods or services; in addition, free market access allows the use of scale effects and leads to a more efficient use of resources (Richter and Schäffer 2014). On the other hand, there is an uneven distribution of profits and losses due to the structural changes in trade liberalization (Richter and Schäffer 2014). In the case of regional agreements in particular, market distortions and negative social and environmental impacts are possible, which must be balanced politically (Richter and Schäffer 2014). As Kennedy (2013) rightfully puts it, a global economy does not necessarily entail a uniform economy. Leading parties in the negotiations argue that CETA is a good blueprint for TTIP. The example of NAFTA, however, shows that there is a discrepancy between the projected and actual impact on prosperity, wages and jobs in these agreements, and that the forecasts tend to overestimate the positive effects (Grumiller 2014; Richter and Schäffer 2014). Trade unions, for instance, fear that TTIP could lead to a worsening of labor rights and labor standards, as the US has ratified only two of the eight core labor standards of the International Labor Organization

(Esslinger 2014; Richter and Schäffer 2014). TTIP critics also argue that the new common standards set by the agreement will probably be lower than those previously existing (mainly in Europe), and the new investor-state dispute settlement (ISDS) procedures may infringe principles of sovereignty and, in cases, go against the democratic rules of countries. Since there are special and protective rights for foreign investors, it’s possible for companies to even sue governments and officials. This may result in the loss of state sovereignty, forcing it become more cautious and bureaucratic to avoid legal troubles (Richter and Schäffer 2014). The biggest criticism, however, is the lack of transparency during the process of negotiations, which reduces accountability and the capacity of citizens to understand its potential impact.

For this reason, the retired high-ranking United Nations official and international law expert, Alfred-Maurice de Zayas, when addressing the 30th Session of the United Nations Human Rights Council in Geneva, in 2015, went so far as to say that TTIP may pose a serious challenge to the global order and may even be seen as a “revolution against international law”. Another main criticism over TTIP is regarded to inside lobbying, since business actors play a powerful role during the negotiations. They see the far-reaching liberalization proposed by TTIP beyond the territories of the EU and the US as a way of setting new international standards, “which is at the top of the agenda of companies and business associations on both sides of the Atlantic” (Dür and Lechner 2016). Hence, for Dür and Lechner, “any analysis of the TTIP negotiations without close attention to business lobbying is likely to be seriously incomplete” (Dür and Lechner 2016).


NERINT-


68

According to an independent study developed by the Corporate Europe Observatory (2014), based in Brussels, no sector has lobbied the European Commission more during the preparation phase for the negotiations on TTIP than the agribusiness sector: “food multinationals, agri-traders and seed producers have had more contacts with the Commission’s trade department (DG Trade) than lobbyists from the pharmaceutical, chemical, financial and car industry put together” (Figure 1 of the Appendix).

Furthermore, the different institutional structures of the EU and the US may result in a transatlantic divide in lobbying and regulation styles. The EU approach to regulation “is based on the notion that every important economic activity should take place under a legal framework, whereas the central premise of the US approach is that government does not need to regulate unless a problem arises” (Woll 2016). At the same time, “while the US tends to assign priority weight to maximizing the economic value of efficiency in trade negotiations, the EU, by attitude and law, places more weight on environmental and cultural values” (Ahearn 2002).

Beyond all controversies, if the negotiations are successful, the agreement still needs to be ratified domestically by both countries. It’s important to highlight here that international arrangements such as TTIP, as it often occurs with most processes involving international organizations and arrangements, are subject to both domestic and international pressure (Putnam 1988). Thus, the outcome of the agreement will rely heavily on how the intra-national level in both countries affect the negotiations.

The transatlantic partnership, therefore, is estimated to be a lengthy project which will

take several years to be completed and fully implemented, and its concrete consequences will depend decisively on the final design of the agreement (Richer and Schäffer 2014).

Emerging powers in the shadow of mega-regional negotiations

Although the EU and the US make up for 40% of the global economic output, their importance in the global economy and trade is increasingly diminishing in the wake of emerging markets such as China, India, Brazil and Russia (Richter and Schäffer 2014). The stagnation of the Doha Round of multilateral trade talks is a symptom of the rise of these emerging powers, “which have broken the EU/US ‘dupoloy’ of global trade governance” (De Ville and Siles-Brügge). For this very reason, mega-regional agreements are being used as a strategy of containment of these countries, especially China and, in general, BRICS. The US also wants to control its allies in Asia and Europe more tightly, limiting their interaction with other major players, in particular with China and Russia, and strengthen the economic basis of NATO. The exclusivity of the mega-regionals and lack of accountability towards the global others, however, can also be harmful to the US and the EU themselves. By isolating emerging countries, Western powers may be limiting the scope of multilateral agreements. China, as an emerging great power, “sees the TTIP from a strategic perspective, worrying that the TTIP would serve as a strategic instrument for containing China or curbing the growth of China’s sphere of influence, mainly in Asia-Pacific and in Eurasia” (Xiaotong 2016). According to the Chinese scholar, in a context of crisis of the multilateral trading system, the EU and the US must have a better


NERINT-


69

strategy regarding how to make the TTIP more compatible with the actual trade activities and trade relations with other countries, in the sense that the agreement would be better designed and established as a “building block rather than a stumbling block for the multilateral trading system”. Therefore, “to allow the multilateral system to continue to prosper, China and other emerging economies cannot be bypassed or marginalized, especially given the fact that China is now the world’s largest trading nation” (Xiaotong 2016).

According to Wade (2016), the real test of US intentions will come when rising powers’ stake in the international economy means that one or more of them become entitled to shares that are equal to that of the US itself, “something that the EU would be capable of achieving now if it weren’t for the wish of its largest members to retain individual representation on instances such as the IMF.”

As an alternative, China is leading its own FTA strategy, following its accession to the WTO and the recently proposed Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP), a free trade agreement between the members of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) – Brunei, Cambodia, Indonesia, Laos, Malaysia, Myanmar, the Philippines, Singapore, Thailand and Vietnam – and the six states with which ASEAN has existing free trade agreements – Australia, China, India, Japan, South Korea and New Zealand. RCEP, in this sense, by incorporating a range of Asia-Pacific countries, could be an important platform to update existing FTAs with economies in the Asia-Pacific and provide a more sophisticated and comprehensive trade regime (Pan 2014). From a Brazilian perspective, the country seems to be “between a rock and a hard place” in this debate (Trubek, Morosini and Sanchez-Badin 2017).

According to Trubek, Morosini and Sanchez-Badin (2017), considering the political instability and the pressures from the recession, Brazil has very few options of engagement. TTP/TTIP-type policies and standards, however, seem to be having an influence over the current deals that the country is pursuing. Brazil, therefore, will likely be “in the shadow of mega-regionals for the foreseeable future”, not rushing into “changing its policies into one direction or another any time soon” (Trubek, Morosini and Sanchez-Badin 2017). The outcomes of the current fragmentation of the global trade order and the return to power-based politics is hard to predict, but, as Araujo (2016) points out, in any scenario the greatest losers from the progressive marginalization of a multilateral system “are likely to be weaker developing economies, who will not only be excluded from the rule-making process, but also find themselves with no choice but to adopt regulatory standards that may not address their specific circumstances and needs”.

Final considerations

The failure of the Doha Round of multilateral trade negotiations has led to the formation of new rules of trade and the proliferation of preferential mega-regional trade agreements (Cooper 2016), such as TTIP, which bypass the WTO and challenge the rules of existing multilateral institutions. Contested multilateralism (Keohane 2016), however, may not necessarily mean the end of multilateral global trade governance, since it may pave the way to alternative, although complex, scenarios (Telò 2016). A polarized debate has surfaced during the process of negotiations of the prospected transatlantic partnership between the European Union and the United States. On the one hand, those in favor of the agreement are keen on the idea of establishing


NERINT-


70

a new standard in trading rules, accompanied by a significant growth in jobs, investment and GDP for both regions during the next ten years (Cooper 2016). Some against the agreement, on the other hand, denounce that TTIP may as well be a “revolution against international law” because of the challenges it poses to democratic institutions both domestically and internationally (UNHRC 2015). The claims of both sides, however, are rather exaggerated (De Ville and Siles-Brugge 2016; Cooper 2016). While it’s very likely that TTIP will actually impinge on democratic decision-making in international law, its biggest impacts are political. In the words of the Italian political scientist Mario Telò (2016), “since the writings of de Tocqueville we know that trade policy is the first step in foreign policy, and that trade rules entail power implications”.

Modern day mega-regionals such as TTIP appear to have a political agenda behind them: the spreading of common liberalization standards across the globe and the containment of emerging countries, especially China. This strategy, however, may be revised within a framework of triumph of neonationalist policies over neoliberalism and globalization both in Europe and in the US (Thudium and Alves 2017).

Since both the EU and the WTO seem to be undergoing “existential crises”, alternative trade policies and measures have become a central component of the responses coming from Brussels. It is against this backdrop that the talks of an apparently cost-effective free-trade agreement with the US have been launched. There are, however, substantial discrepancies between both models of action, which have generated disagreements over concessions and regulatory issues. The European model, for instance, grounded on social, environmental and cultural values, is seen by many in Europe as a

better model than the Anglo-American free trade model (Gamble 2016).

Above all, for the European Union, giving in to TTIP may even mean another setback to the supranational integration project, following the rejection of the European Constitution in 2005 and the United Kingdom’s referendum to leave the EU in 2016. The whole point of creating a common customs union is to tax different countries in order to better finance the welfare state; hence, it seems counterproductive for a customs union to engage in a free-trade deal. Finally, as De Ville and Siles-Brugge (2016) rightfully assert, it’s also troubling that international trade has taken priority over other worthy political objectives and unresolved issues in the continent.


NERINT-


71

Appendix

Figure 1: Which sector lobbied most during TTIP negotiations?

ReferencesAhearn, R. 2002. Trade Conflict and the U.S.-European Union Economic Relationship. In: LANE, J. V. (org.). European Union-U.S. Trade Conflicts and Economic Relationship. New York: Novinka Books.Araujo, B. 2016. Setting the Rules of the Game: deep integration in mega-regional and plurilateral trade agreements and the role of the WTO. Queen’s University Belfast, School of Law.Blyth, Mark. 2016. “Global Trumpism”. Foreign Affairs, November 15, 2016. Available at: <https://www.foreignaffairs.com/articles/2016-11-15/global-trumpism>. Accessed: Jan. 27, 2017.Cooper, R. N. 2016. TTIP: The Truth About the Transatlantic Trade and Investment Partnership. Foreign Affairs, Capsule Review, January/February 2016. Available at: <https://www.foreignaffairs.com/reviews/2015-12-14/ttip-truth-about-transatlantic-trade-and-investment-partnership>. Accessed: Jan. 27, 2017.Corporate Europe Observatory. 2014. Agribusiness is the biggest lobbyist on the EU-US trade deal, new research reveals, Corporate Europe Observatory, July 8, 2014. Available at: <https://corporateeurope.org/pressreleases/2014/07/agribusiness-biggest-lobbyist-eu-us-trade-deal-new-research-reveals>. Accessed: Jan. 27, 2017.______. 2014. Who lobbies most on TTIP? Corporate Europe Observatory, July 8, 2014. Available at: <https://corporateeurope.org/international-trade/2014/07/who-lobbies-most-ttip>. Accessed: Jan. 27, 2017.CEPR. 2017. Center for Economic Policy Research. Available at: <http://cepr.org/>.De Ville, F. and Gabriel Siles-Brügge. 2016. TTIP: The truth about the Transatlantic Trade and Investment Partnership. Cambridge: Polity Press.Dür, A. and Lisa Lechner. 2016. Business Interests and the Transatlantic Trade and Investment Partnership. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.EPRS. 2015. EU-US Negotiations on TTIP: a survey of current issues, European Parliamentary Research Service, Jun. 16, 2015. Available at: <https://epthinktank.eu/2015/06/16/eu-us-negotiations-on-ttip-a-survey-of-current-issues/>. Accessed: Jan. 27, 2017.Erixon, F. 2013. The Transatlantic Trade and Investment Partnership and the Shifting Structure of Global Trade Policy, CESifo Forum, n. 4, Dec., 18-22.European Commission. 2016. State of the Union Address 2016: towards a better Europe – a Europe that protects, empowers and defends. Strasbourg, 14 September.______. 2017. The Transatlantic Trade and Investment Partnership: making trade work for you. Available at: <http://ec.europa.eu/trade/policy/in-focus/ttip/>. Acessed: jan. 27, 2017.Felbermayr, G. and Mario Larch. 2013. The Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP): Potentials, Problems and Perspectives, CESifo Forum, n. 2, Jun., 49-60.


NERINT-


72

Gamble, A. 2016. Multipolarity and the Transatlantic Trade and Investment Partnership. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.Hamilton, D.S. 2014. America’s Mega-Regional Trade Diplomacy: comparing TPP and TTIP, The International Spectator, v. 49, n. 1, 81-97.Hurrell, A. 2007. On Global Order: power, values, and the constitution of international society. Oxford: Oxford University Press.Juncker, J. 2014. Europe’s Challenges for the Next Five Years: Towards a Stronger, Better Europe, European Commission, Madrid.Kennedy, D. 2013. Law and the Political Economy of the World, Leiden Journal of International Law, n. 26, 7-48.Keohane, R. 2016. O. Counter-multilateralism. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.Mayer, H. 2016. Between ‘NATO for Trade’ and ‘Pride in Angst’: the German TTIP debate and its spill-over into wider transatlantic concerns. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.Missiroli, A. (Ed.). 2017. The EU and the world: players and policies post-Lisbon – a handbook, The European Union Institute for Security Studies, Jan. 25, 2017. Available at: <http://www.iss.europa.eu/publications/detail/article/a-handbook-the-eu-and-the-world-players-and-policies-post-lisbon>. Accessed: Jan. 27, 2017.Novotná, T. 2016. EU Institutions, Members States and TTIP Negotiations: the balance of power and EU foreign policy. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.Pan, X. 2014. China’s FTA Strategy, The Diplomat, June 1, 2014. Available at: <http://thediplomat.com/2014/06/chinas-fta-strategy/>. Acessed: Jan. 27, 2017.Putnam, R. 1988. Diplomacy and Domestic Politics: the logic of two-level games, International Organization, v. 42, n. 3, 427-460. Richter, P. and Mark Schäffer. 2014. Die Kontroverse um das Freihandelsabkommen TTIP, DIW Roundup: Politik im Fokus, n. 42.Rodrik, D. 2015. The Muddled Case for Trade Agreements, Project Syndicate, Jun 11. Available at: < https://www.project-syndicate.org/commentary/regional-trade-agreement-corporate-capture-by-dani-rodrik-2015-06?barrier=accessreg>. Accessed: Jan. 27, 2017.Stratfor. 2017. Is a U.S.-German Trade War Looming? Jan. 30, 2017. Available at: <https://www.stratfor.com/sample/image/us-german-trade-war-looming>. Accessed: Feb. 1, 2017.Telò, M. 2016. Transatlantic Partnership and Global Governance from the EU’s Perspective. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.Thudium, G. and João Paulo Alves. 2017. The Rise of Donald Trump: perspectives for the United States’ foreign and security policies, Boletim de Conjuntura NERINT, v. 1, n. 4., 51-61.Trubek, D., Morosini, F. and Michelle Ratton Sanchez Badin. 2017. Brazil in the Shadow of Mega-Regional Trade and Investment Standards: beyond the grand debate, pragmatic responses, University of Wisconsin, Legal Studies Research Paper Series, n. 1401.UNHRC. 2015. Statement of Mr. Alfred-Maurice de Zayas Independent Expert on the promotion of a democratic and equitable international order at the Human Rights Council 30th Session, United Nations Human Rights Council, Geneva, 16 September 2015. Available at: <http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=16461&LangID=E>. Acessed: Jan. 27, 2017.Wade, R. 2016. Emerging world order? From multipolarity to multilateralism in the G20, the World Bank, and the IMF, Politics and Society, v. 39, n. 3, p. 347–378, 2011. In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.Woll, C. 2012. The brash and the soft-spoken: lobbying styles in a transatlantic comparison, Interest Groups & Advocacy, v. 1 n. 2, 193–214. Xiaotong, Z. 2016. China’s Perspective: the perception of TTIP by an emerging third party. In: In: Morin, J., Novotná, T., Ponjaert, F. and Mario Telò. The Politics of Transatlantic Trade Negotiations: TTIP in a globalized world. New York: Routledge.

Received on July 28, 2017.

Approved on July 29, 2017.


NERINT-


73

frANce “eN MArche”: eMMANuel MAcroN ANd the freNch foreiGN policy

Bruno Luiz de Souza Ronchi1 and Diego Luís Bortoli 2

• The rise of Emmanuel Macron in France occurred in a context of anti-establishment sen-

timent and crisis of the European integration.

• Macron’s foreign policy presents a discourse based on the Gaullo-Mitterrandist tradition.

For its pragmatism, his government’s diplomacy may also be ambiguous.

• The current global situation and France’s privileged position in the international order

make it possible for the country to increase its influence in the International System.

1 Undergraduate student in International Relations at the Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS). Contact: [email protected] Undergraduate student in International Relations at UFRGS. Research Assistant at the Brazilian Centre for Strategy & International Rela-tions (NERINT). Assistant Editor of AUSTRAL: Brazilian Journal of Strategy & International Relations. Contact: [email protected]

Presentation

The importance of France for international, and especially European, politics is unquestionable. The country is the largest in Western Europe, has the second largest GDP in the Eurozone and the third largest population of the European Union (EU), after Germany and the United Kingdom. After the completion of Brexit, it will be the only EU country to have a permanent seat on the UN Security Council, the sole holder of nuclear weapons and the largest military power in the EU. Given this importance, it is necessary to consider that the course of French policy can have a strong impact on the future of Europe and international politics.

The election of Emmanuel Macron, the new French president, on May 8, 2017, as well as the results of the parliamentary elections in June of the same year are key elements in understanding the country’s politics today. Casanova (2017, 247) points out that the election of the new president represents “an economic, political and European turn” and that Macron’s victory is “a victory for the European

party which has just compensated for the defeat of the Constitutional Treaty in the referendum of May 2005, just as the Treaty of Rome in 1957 made up for the failure of the European Defense Community in 1954”. According to the author, the consolidation of the euro and the progressive unification of Europe – as advocated by Macron – are indispensable elements for the recovery of the French economy and its harmonization with the German economy, “a task inaugurated by De Gaulle, persecuted by Georges Pompidou, Valéry Giscard d’Estaing and François Mitterrand”. Macron’s victory in the 2017 presidential elections

Macron’s rise is marked internally by the weakening of the political arrangement made up of the Parti socialiste and Les Républicains, reproducing the alternation between left and right governments that marks the French Republic3. According to Wormser (2017), the election of the


NERINT-


74

new president represents an occasion for the revision of the social pact in the wake of ten years of weak economic growth, with no improvement in unemployment or public debt rates. Such a scenario was compounded by reports of illicit payments to Penelope Fillon, wife of the Republican candidate, and by the division of the Socialists from the election of Benoît Hamon as a candidate in the primaries of the party. Ernenwein (2017, 4) states that Macron’s victory “ “was built against an outgoing president who will leave almost no regrets, and both a parliamentary right and left divided, marked by their mediocre swings and their resignations.” According to the author, “a barrier was raised in the face of the bitter remedy proposed by François Fillon and the wasteful audacities of Benoît Hamon, barely assumed by his camp.”

The loss of confidence in traditional parties was catalyzed by the growth of new or less expressive parties until then, such as Marine Le Pen’s Front National (far right), Emmanuel Macron’s En Marche! (center) and Jean-Luc Mélanchon’s La France Insoumise (far left), with the first two leading to the second round of the elections with more than 45% of the valid votes4. According to Fourquet (2017, 269), “Le Pen and Macron pursued a common interest: to replace the traditional left/right confrontation with a new division that the En Marche leader calls ‘progressives versus conservatives’ and that frontist terminology calls ‘the confrontation between globalists and patriots’”. The author claims that the second round of the French presidential election would have been a new field of electoral confrontation between the front row kids and the back row kids of globalization5, “after the Austrian presidential election, the British referendum and the US presidential election” (Fourquet 2017, 269). Ernenwein (2017) adds that France didn’t follow Le Pen’s path, but points out that the far-right candidate has taken the Front National and

its project to unimaginable levels, and its ten and a half million votes will weigh in the French political debate.

Faced with this scenario, Macron appears as a moderate alternative to the worn arrangement formed by Parti Socialiste and Les Républicains. According to Haddad (2017), Macron managed to capture some anti-establishment rage that condemned the traditional politicians in France and the United States, going against the economic failures of the two main parties and advocating labor market reform and the fight against unemployment. In a way, paradoxically, Fenby (2017) points out that Macron represents a reformist establishment, while at the same time, during the campaign, it represented a considerably disruptive alternative for the country. In addition, the ability to capture the center of the political spectrum, widened by the radicalization of the left and the right, would have been an important element in Macron’s victory. According to Wormser (2017, 8), “being able to capture the center led to Nicolas Sarkozy’s success in 2007 and Francois Hollande’s success in 2012,” as did Macron by “presenting himself outside the parties without disdaining the institutions.”

Sociologically based, according to Schoettl (2017, 273), on “a France well adapted to the new economic order, at ease with new technologies, traveling, mobile, speaking foreign languages, well-to-do, urban, educated, optimistic: France of the winners of globalization”, Macron represents both a disruptive and ambitious project. Among its priorities are “education, internal and external security, labor market reform, energy and technology transition, Europe, the renewal of democracy” (Goulard 2017, 32). According to Wormser (2017), Macron brings together voters who believe in the functionality of institutions from a pro-“Europe-for-protection” orientation, breaking with the elitist


NERINT-


75

rhetoric that has accompanied political discourse on Europe since the adoption of the Treaty of Maastricht in 1992, and addressing a population that understands the direction of globalization and the potential of France in this context.

Once consolidated Macron’s victory in the elections, some practical issues about his first months are presented, the most urgent being to reconcile a geographically and demographically divided country, according to the distribution of votes. According to Ernenwein (2017), the president’s victory is broad but fragile: in the first round, one in four voters voted in Macron, and only one in six eligible French voters chose him6; in the second, one in four French abstained and 12% of voters voted white or void. Despite this, the victory of his party - renamed La République en Marche (LEM) in the parliamentary elections in June 2018 - reinforces the start of the new president’s term. With the allied Mouvement Démocrate (Modem), Macron has the support of 361 members of parliament (out of a total of 577). With 126 deputies, the party Les Républicans should be the main opposition force, moving farther to the right to distance itself from what it regards as a center-left government (Le Corre 2017). On a smaller scale, Macron is expected to find a diluted opposition between the 46 deputies of Parti Socialiste, 16 of La France Insoumise, 10 of Parti Communiste Français, 8 of the Front National and 10 independents - remnants of the old French political system. According to Le Corre (2017), many of LEM’s newly elected parliamentarians come from civil society, yet to discover the world of politics and the limitations of legislative power in a country where the executive is predominant. In addition, the government framework will be composed of a well-balanced team of ministers coming from different parts of the political spectrum and an experienced and highly motivated staff, most of whom coming from the top

universities and colleges in the country. According to the author, LEM deputies should quickly adjust to a large majority that needs to act without delay.

Foreign policy in the first months of government

Externally, Emmanuel Macron’s rise came in an environment marked by a new conservative wave, China’s emergence as a global power pole, the threat of terrorism, and the continuation of conflicts in the Middle East and Africa. In the United States, the election of Donald Trump and his isolationism brought uncertainty about the traditional alliance between the democracies of the North Atlantic. Trump’s disengagement on several international issues drives other world powers, including France, to take the lead in global governance. In the European Union, the exit of the United Kingdom, the economic and migratory crises and popular discredit in the integration process make many bet their chips in France as a new center of gravity and resistance of the bloc. China, in turn, with its thriving economy and initiatives like the new Silk Road, becomes a key player in the geopolitical and economic considerations of European leaders. Threats to security, finally, complete the conjuncture. If terrorism internally plagued France between 2015 and 2017, Syria and Libya agonize in civil conflicts that reached international proportions, the Kremlin displays controversial diplomacy with the annexation of the Crimea and support for Assad in Damascus, political instability and violence are spreading through the Middle East and the Sahel and outbreaks of tension arise in Asia (Charillon 2017).

Because of his small political experience when compared to other French leaders, Emmanuel Macron is also a newcomer to foreign affairs. Despite this, the new president stated in his program


NERINT-


76

of government that the international relations of France under his government will prevail by the pragmatism and the inheritance of Charles De Gaulle and François Mitterrand’s diplomacy, which consolidated the realistic “gaullo-mitterrandista” tradition of French foreign policy (En Marche 2017). Following this tradition, Macron takes a discourse of attention to security and defense of national interests, to the detriment of the idealism typical of the French center-left, focused on global governance and development assistance (Rapnouil and Shapiro 2017). In the program, the President acknowledges that France has lost influence on the international scene and stresses his desire to restore and renew the French position as a global power.

Much owing to the short time since Macron’s election, the guidelines that can be inferred from his foreign policy are still less concrete and more rhetorical. Rapnouil and Shapiro (2017) point out three axial features of the new government’s diplomatic discourse: openness, independence and ambiguity. Macron sees France as a nation with a global vocation that must be open to an ever-changing world and to extract opportunities. For this, the country must preserve the independence that marks its foreign policy, guaranteeing its own interests and not subjugating to the interests and decisions of others. This does not mean, however, to isolate itself: cooperation, especially within the framework of the European Union, is fundamental to guarantee French sovereignty. The ambiguity results from the choice of realism and manifested itself in Macron’s silence in his campaign on contradictory issues such as Donald Trump’s presidency, relations with Russia and China, and the challenge of terrorism.

Macron’s unfamiliarity with foreign affairs means that the new Chancellor of France must play a

decisive role in the implementation of the country’s foreign policy. At the highest post of the Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (the MEAE), Macron appointed Jean-Yves Le Drian. The concern with national security is evident in this statement: Le Drian was defense minister during the five years of François Hollande’s government. The 69-year-old politician, who enjoys wide respect in French military circles and led the military intervention against al-Qaeda in the Sahel, is the only member of the Socialist Party in the new cabinet, which shows the intent of a certain continuity in the foreign policy regarding the African continent (Haddad 2017). Among the goals set by Le Drian, in the head of the MEAE, are the promotion of trade, with a view to reducing the country’s trade deficit, implementing the Paris climate regime and strengthening European integration (Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères 2017).

The theme of European integration has already occupied and should occupy much of the Macron’s foreign policy. The President has repeatedly argued that the pursuit of French global aspirations, whether in the fight against terrorism or commercial competition with China, is only possible through partnership with members of the European Union (En Marche 2017). Macron also said that Brexit was clear evidence that the Union needs reforms. In an interview at the end of June, he said he believed that the ultraliberal conception under which the bloc was built was responsible for its crisis: the free movement of labor and the resulting low wages contributed to Eastern European countries seeing Europe as a mere “supermarket”, while the lower middle classes of Western Europe, victims of unemployment, lost confidence in the process of integration (Le Figaro 2017). Macron’s France, in this context, has sought to renew its credibility and economic viability so that it can take leadership and lead changes in the most varied agendas of


NERINT-


77

the European Union: governance of the Euro Zone, convergence in social and fiscal policies, revision of the refugees and asylum policies, and even the resurgence of the bloc’s defense system, which now has the recently launched European Defense Fund (Darnis 2017).

To that end, Macron’s strategy counts on the engine of Franco-German alliance: he insists on closer ties between Paris and Berlin, to which Merkel has responded with enthusiasm. So far, the two governments have already announced several initiatives for fiscal convergence and cooperation in the areas of defense, investment and education, in the framework of the reform of the European Union (Politico 2017). It is in the wake of this strategy that Macron insists on the need to reform the country’s labor laws, one of the main and first fields of confrontation of the newly elected president - to increase French credibility according to the current criteria of the euro zone, respecting the commitment that the public deficit should not exceed 3% of GDP (Mens 2017). According to Ross (2017), the reform of the Code du travail would be a way of trying to soften Berlin’s exaggerated devotion to austerity, as well as its opposition to a more federative euro governance - with a budget, a minister and a parliament - and new forms of financial solidarity in Europe.

Macron’s European vision is crystallized by a federative and democratic conception, which proposes to create a common guideline for the management of public goods, administered by a responsible minister to the European Parliament. The new president “wants to persuade Germany to use its fiscal margins to benefit Europe in order to reduce its huge balance of payments surpluses” and “reopen the debate on reciprocal support for public sector financial liabilities in the Eurozone” (Ibarra 2017, 16). Overall, the intention

is to improve tax coordination and protection of the European market in the face of the buy american policy and Asian growth in international trade. Regarding the migration policy, Molénat (2017) states that Macron’s vision is European, but “essentially repressive, with the reinforcement of police forces at European borders (5000 men) and global agreements with countries of origin, combining development and installation of control points to fight against smugglers.”

As for the other side of the Channel, Macron promised to reinforce a pragmatic relationship with a post-Brexit UK. For the French president, the destinies of the two countries are linked, which is why he wants to work together with the government of Theresa May on issues such as defense and counterterrorism, as well as synchronization in refugee and asylum policies. Macron further stated that the Brexit negotiations should be perfectly coordinated within the European Union, assuming that any kind of bilateral discussion on the subject could be detrimental to European interests (Le Figaro 2017).

The same pragmatism that governs relations with a post-Brexit United Kingdom should guide France’s relations with Donald Trump’s government. Paris and Washington have many differences. Macron evokes French independence and European resistance to the United States. Using Gaullist rhetoric, he criticizes Atlanticism - automatic alignment with NATO and Washington - of those who expect the solution to their problems comes from across the Atlantic (Rapnouil and Shapiro 2017). Trump, on the other hand, expressed discreet support to Marine Le Pen in the elections and, in June, announced the withdrawal of his country from the climatic agreements of Paris. The two governments, however, agree on the priority of combating terrorism and the Islamic State. The


NERINT-


78

Elysee Palace has pledged to coordinate with the White House in retaliation for possible further chemical attacks on Syria. On July 14, during Trump’s pompous visit to Paris, Macron suggested the creation of a contact group on the Syrian conflict, which would involve the five permanent members of the UN Security Council, regional powers and representatives of the conflicting parties. The occasion recalled the centrality of the alliance with Washington to Paris and is indicative that Macron is trying to persuade the US president to revise his decision to withdraw the Paris accords. The French leader has recently stated that it is not possible to engage effectively with terrorism without engaging with the climate issue (Le Monde 2017).

The traditional partnership with Western allies in the maintenance of world peace and security is maintained by Emmanuel Macron, although it presents shades typical of the Gaullo-Mitterrandist tradition. The French president promised to put an end to a form of neoconservatism that France has been importing for ten years: “democracy is not built from without, without the participation of the people.” For him, France agreed not to intervene in Iraq, but was wrong to intervene in Libya; In both cases, regime change through the use of force produced failed states where terrorist groups thrived (Le Figaro 2017). Along these lines, he proposes that his country’s diplomacy be less interventionist and more focused on national security. According to Haddad (2017), Macron does not want to question France’s commitment to NATO, but will increasingly encourage coordination among EU members in intelligence, border control and the fight against terrorism. To achieve its security objectives, Macron plans to raise the defense budget from the current 1.78% of GDP to 2% by 2025 - according to NATO rules (Mens 2017). Its immediate goal is to “weaken jihadist militants who threaten France” and “embark on diplomatic initiatives that bring

concrete results to the country” (Irish 2017). The case of Syria is emblematic in this respect. Macron reaffirmed the existence of so-called “red lines” in the country, and said that France is ready to act, even alone, against the use of chemical weapons and disregard for humanitarian corridors. Contrary to François Hollande, however, Macedonian diplomacy understands that the deposition of Bashar al-Assad is not a requirement for the settlement of the conflict in Syria. It depends on the United Nations-supported political dialogue (Le Figaro 2017).

The new French position regarding Assad’s regime converges somewhat with that of Vladimir Putin. Chancellor Le Drian admitted there was no military solution to the conflict, and that points of convergence in French and Russian diplomacy open a “window of opportunity” for the crisis in Syria (Le Monde 2017). After a phase of tensions between Hollande and the Kremlin on issues such as, beyond Syria, Iran and Ukraine, Macron has shown his desire to renew peaceful dialogue with Moscow - the sumptuous reception of Putin at the Palace of Versailles in May, is proof of that. After all, the President sees Russia as a long-term partner, not a direct threat to Europe (Le Figaro 2017).

Macron’s pragmatism in concentrating his diplomatic corps on areas that can bring concrete returns to France focuses especially on the African continent. Africa has little added value to US interests and is therefore a conducive environment for maneuvers for French diplomacy, which sees stability in the Sahel region as one of its priorities. As a defense minister, Le Drian led operations against Islamist militants in Mali and Libya and has tightened relations with key heads of state such as Egypt’s President Abdel Fattah al-Sisi and Chad’s Idriss Deby. The appointment of the former minister to the Chancellery suggests for many the continuity


NERINT-


79

of French military intervention on the continent in recent years. On a trip to Mali, the first outside the European Union, Macron offered support to the French troops engaged in counterterrorism operations in the Sahara. At the same time, he renewed the G5 Sahel, a five-country initiative to combat terrorism and smuggling in the Sahel region, offering French and European support to the group (Darnis 2017). Macron, however, attached to the discourse of the end of neoconservatism, intends to bring peaceful solutions to disputes on the continent. In Libya, France has outlined plans for the consolidation of peace between rival factions, calling for the formation of a united national army (L’Express 2017). The French left has reacted skeptically to Macron’s policy towards Africa, identifying contradictions between his discourse of abandonment of interventionism and the continuation of a robust diplomacy towards the continent (L’Humanité 2017).

Concerns about the Asia-Pacific region were, finally, outlined only tangentially by Macron’s government program. For the president, Asia’s growth in economic and military terms and the emergence of new players in the region have undermined the role of North Atlantic democracies in the international board (En Marche 2017). Trade interests - especially the sale of defense equipment - and security - the country has territorial possessions in the Indian and Pacific - hold France to the Asian continent. Until 2016, Hollande government has developed extensive cooperation in defense, peacekeeping and humanitarian assistance with Japan, China, India, Australia and other Southeast Asian countries. In June last year, France assumed the intention of coordinating European Union fleets in the South China Sea to guarantee the right to free shipping, in a scenario of increasing tensions in the region (Rocher 2017). With Macron, however, this attitude must change. Niquet (2017) suggests

that, for budgetary and defense reasons, the new president’s diplomacy will move away from the Asian continent and will reorient itself to traditional French interests: Europe, Africa and the Middle East. The French president also intends to make the European Union more robust and competitive in relation to the emerging Asian economies, especially China. At the G20 summit in early July, Macron met for the first time with Chinese President Xi Jinping. In their conversation, the two heads of state confined themselves to expressing their mutual commitment to the Paris climate regime (Les Echos 2017).

France’s pathway in international politics Despite being relatively young and unfamiliar with international politics, Macron goes, to some extent, against the expectations of continuity in French foreign policy. The new president begins to realign the country’s diplomacy, placing national security at the center of the agenda as he aligns with the US in fighting against terrorism and seeks to improve the French position before Russia, which he regards as a long-time partner, but whose actions in the international political arena require some caution (Irish 2017, Mens 2017). During an interview in late June 2017, Macron stated that “we must rediscover the coherence and strength of an international politics that shall believe in us again” (Le Figaro 2017). According to Irish (2017), the focus of France under Macron seems to be directed to areas to which the US gives less importance, such as Africa or climate change, on which the two countries diverge.

As the United States and the United Kingdom opted for isolation, a window of opportunity opened to France to intensify its global projection. Macron was able to identify this opportunism and has made use of it, using a Gaullo-Mitterrandist rhetoric of French


NERINT-


80

autonomy in international relations. Although the diplomacy of the new president addresses itself as pragmatic, it is not entirely realistic. Macron’s international speeches and first initiatives point to an adaptation of realism to a globalized scenario in which interdependence is a condition and international cooperation is a necessary instrument for achieving goals. The president’s pro-Europe discourse, “France forte dans une Europe forte”, emphasizes this adaptation, conveying the message that the French method of international insertion is based on the multilateralism of the European Union. In a way, this method resolves and synthesizes a classic dilemma of French foreign policy: pragmatism versus idealism (Darnis 2017).

France occupies a privileged position in the current global order, being the sole EU member (after Brexit) to have a permanent seat on the UN Security Council, whose legitimacy is increasingly challenged. Delphine Allès (2017) suggests that Macron has in his hands the possibility of reinventing France’s autonomous diplomacy by creating new interdependencies and redefining the international system and its institutions of governance. This task requires that French foreign policy move out of its comfort zone, from a mere “event management” diplomacy to actually influencing the structure of the system. Strengthening partnership with emerging countries and the global South and dedicating to the reform of the Security Council seems to be a good strategy for this purpose (Allès 2017).

In any case, it is undeniable that Macron’s election brought greater international visibility to France. Indeed, his government’s call for compliance with the Paris climate agreements, as well as the use of a speech that links the country to the democratic and human rights tradition, European integration, and the reception of refugees has increased French soft power (The Guardian 2017). Coined by Joseph

Nye (2004), the term refers to a country’s ability to forge international alliances and shape agent preferences based on the appeal and attraction of its political, economic, and cultural factors. Trump’s controversial election in the United States and the United Kingdom’s withdrawal from the European Union have decreased the soft power of these two countries over the past year, while the rise of Macron has improved the perception that the international society has of France.

Final considerations

Emmanuel Macron’s election as French president brought comfort in a scenario of return to conservatism – personified, worldwide, in the figure of the U.S. president Donald Trump and, nationally, of the far-right candidate Marine Le Pen. A newcomer to the political career, Macron built his campaign on the ideas of economic reform, free trade and European integration. His election to the Elysée Palace and his European enthusiasm filled the power vacuum left by the United Kingdom and its withdrawal from the bloc.

In foreign policy, Macron embraces a discourse based on pragmatism and the return to the Gaullo-Mitterrandist tradition that seeks to restore the French image as an independent, humanist and European power. Despite the short time since the inauguration of the new president, his initiatives, so far, meet these guidelines. By tightening his relations with Germany, Macron seeks to make the European Union a more robust bloc, as well as a multiplier of French power. With Mr. Trump’s United States, he maintains a pragmatic alliance, converging on issues such as terrorism, but diverging on climate issues. In Africa, the French leader is pursuing anti-terrorism military operations.For being pragmatic, however, Macron’s diplomacy


NERINT-


81

appear to have certain ambiguities, which can be resolved over the five years of his term. While defending the abandonment of neoconservatism and Atlanticism, Macron, in practice, continues to intervene in African affairs and is committed to Washington on the conflict in Syria. Despite the growing relevance of the Asian continent in international politics, little has been said about the region. And although he speaks of the partnership between Paris and Moscow in good terms, the president is still cautious in his relations with the Kremlin.If Macron truly wants to give a realistic tone to his foreign policy, he must, first of all, develop a holistic interpretation of the world reality, which calls for the recognition of China and the Asia-Pacific as a new center of power in international relations. It also demands taking advantage of France’s international status and of the window of opportunity that the United States’ disengagement from international affairs may bring. Finally, it requires France to adjust the status quo in order to render its diplomacy more influential.


NERINT-


82

Notes3 Inaugurated by Charles de Gaulle in 1958, through the Constitution of October 4, the Fifth Republic breaks with the existing parliamentarianism during the Fourth Republic (1946-1958) and reinforces the role of executive power. De Gaulle is the first president of the Fifth Republic, from 1959 to 1969.

4 In the first round of the elections (04/23/2017), Macron won 24.01% of the valid votes and Le Pen 21.30%.

5 The terms front row kids and back row kids were given a new meaning by Chris Arnade, a Guardian columnist during the US election, to outline the difference between Hillary’s (globalization winners) and Trump’s (globalization losers) voters.

6 In France, voting is not compulsory and is guaranteed to French citizens over the age of 18.

ReferencesAllès, Delphine. 2017. “Delphine Allès : « Réinventer une diplomatie autonome »”. Le Monde. http://www.lemonde.fr/idees/

article/2017/07/03/delphine-alles-reinventer-une-diplomatie-autonome_5154921_3232.html.

Casanova, Jean-Claude. 2017. “Et Macron Vint...”. Commentaire 158 (2): 245.

Charillon, Frédéric. 2017. “Sécurité : quels défis pour la France en 2017 ?”. Sciences Po - Centre de Recherches Internationales.

http://www.sciencespo.fr/ceri/fr/content/securite-quels-defis-pour-la-france-en-2017.

Le Corre, Philippe. 2017. “Macron’s Stunning Reshaping of French Politics”. Brookings. https://www.brookings.edu/blog/

order-from-chaos/2017/06/20/macrons-stunning-reshaping-of-french-politics/.

Darnis, Jean Pierre. 2017. “Macron’s Foreign Policy: Not a Zero Sum Game”. ETH Zürich - Center for Security Studies. http://

isnblog.ethz.ch/foreign-policy/macrons-foreign-policy-not-a-zero-sum-game.

Les Echos. 2017. “Pour leur première rencontre, Emmanuel Macron et Xi Jinping s’engagent sur le climat”. 8 Jul. 2017. Les

Echos. https://www.lesechos.fr/monde/enjeux-internationaux/030436670870-pour-leur-premiere-rencontre-emmanuel-

macron-et-xi-jinping-sengagent-sur-le-climat-2100812.php.

En Marche. 2017. “International”. En Marche. https://en-marche.fr/emmanuel-macron/le-programme/international.

Ernenwein, François. 2017. “Le Pari D’emmanuel Macron”. Études, no. 6: 4-6.

L’Express. 2017. “Libye: après la poignée de main, le plus dur reste à faire”. 26 Jul. 2017. L’Express. http://www.lexpress.fr/

actualite/monde/afrique/libye-apres-la-poignee-de-main-le-plus-dur-reste-a-faire_1930742.html.

Fenby, Jonathan. 2017. “Macron’s Win In Context”. Foreign Affairs. https://www.foreignaffairs.com/articles/france/2017-05-07/

macrons-win-context.

Le Figaro. 2017. “Emmanuel Macron au Figaro : «L’europe n’est pas un supermarché»”. 21 Jun. 2017. Le Figaro. http://

www.lefigaro.fr/international/2017/06/21/01003-20170621ARTFIG00333-emmanuel-macron-l-europe-n-est-pas-un-

supermarche.php.

Fourquet, Jérôme. 2017. “Un Nouveau Clivage”. Commentaire 158 (2): 265. doi:10.3917/comm.158.0265.

Goulard, Sylvie. 2017. “Rassembler Pour Réformer”. Études 6: 31-32.

The Guardian. “Macron helps France become world leader in soft power, survey finds”. 18 Jul. 2017. The Guardian. https://

www.theguardian.com/world/2017/jul/18/macron-helps-france-become-world-leader-soft-power-survey-finds.

Haddad, Benjamin. 2017. “Emmanuel Macron Is No Anti-Trump”. Foreign Policy. http://foreignpolicy.com/2017/06/16/

emmanuel-macron-is-no-anti-trump/.

L’Humanité. 2017. “Diplomatie. De l’atlantisme au gaullisme, Macron incarne toutes les lignes”. L’Humanité. https://www.

humanite.fr/diplomatie-de-latlantisme-au-gaullisme-macron-incarne-toutes-les-lignes-638868.

Ibarra, David. 2017. “Paradigmas Económicos Corroídos”. Economía UNAM 14 (41): 3-21.

Irish, John. 2017. “France’s Macron puts national security at heart of foreign policy”. Reuters. http://www.reuters.com/article/


NERINT-


83

us-france-foreign-analysis-idUSKBN19D2OE.

Mens, Yann. 2017. “Europe: Bras de Fer ou Opération Persuasion”. Alternatives Économiques 4: 22.

Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. 2017. “Climate, Europe, Trade: The priorities of Jean-Yves Le Drian (20 July

2017)”. Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. http://www.diplomatie.gouv.fr/en/the-minister-and-the-ministers-of-

state/jean-yves-le-drian/press/article/climate-europe-trade-the-priorities-of-jean-yves-le-drian-20-07-17.

Molénat, Xavier. 2017. “Immigration: Un Débat Fermé”. Alternatives Économiques 4: 18.

Le Monde. 2017. “Trump, l’« ami » américain de Macron”. Le Monde. http://www.lemonde.fr/international/article/2017/07/14/

trump-l-ami-americain_5160355_3210.html.

Le Monde. 2017b. “Jean-Yves Le Drian : « Avec la Russie, Il y a une fenêtre d’opportunité »”. 29 Jun. 2017. Le Monde.

http://www.lemonde.fr/international/article/2017/06/29/jean-yves-le-drian-avec-la-russie-il-y-a-une-fenetre-d-

opportunite_5152772_3210.html.

Niquet, Valerie. 2017. “Will France Keep Its Interest in the Asia-Pacific?”. The Diplomat. http://thediplomat.com/2017/06/

will-france-keep-its-interest-in-the-asia-pacific/.

Nye, Joseph. 2004. Soft Power: The Means to Success In World Politics. Nova York: Public Affairs.

Politico. “Angela Merkel and Emmanuel Macron rekindle German-French romance”. 13 Jul. 2017. Politico. http://www.politico.

eu/article/angela-merkel-and-emmanuel-macron-rekindle-german-french-romance/.

Rapnouil, Manuel Lafont, and Jeremy Shapiro. 2017. “Macron’s Foreign Policy: Claiming the tradition”. European Council on

Foreign Relations. http://www.ecfr.eu/article/commentary_macrons_foreign_policy_claiming_the_tradition_7285.

Rocher, Sophie Boisseau du. 2017. “Presidential Elections Put France’s Influence in the Asia-Pacific At Risk”. The Diplomat.

http://thediplomat.com/2017/05/are-the-french-presidential-elections-putting-frances-influence-in-the-asia-pacific-at-risk/.

Ross, George. 2017. “Emmanuel Macron Is Facing the ‘Mother of All Battles’”. Foreign Policy. http://foreignpolicy.

com/2017/06/20/emmanuel-macron-unions-labor-reform-cgt-france/.

Schoettl, Jean-Éric. 2017. “La Politique Française et La Fourmi de Langton”. Commentaire 158 (2): 271.

Wormser, Gérard. 2017. “La Grande Transformation”. Sens Public.

Received on July 28, 2017.Approved on July 29, 2017.

BOLETIM - ufrgs.br · de 2013) atinge níveis cada vez mais intensos. A própria base sobre a qual...

Documents

Transcript of BOLETIM - ufrgs.br · de 2013) atinge níveis cada vez mais intensos. A própria base sobre a qual...