BOLETIM - ufrgs.br · José Miguel Quedi Martins (Universidade Federal do Rio Grande do Sul,...

BOLETIM DE CONJUNTURA

NERINTBOLETIM DE CONJUNTURA

NERINT

Bol. Conj. Nerint Porto Alegre v.1 n.3 p. 1-73 nov/2016

FOCO E ESCOPO

As Relações Internacionais têm conhecido notável aceleração nos

anos e, inclusive, meses mais recentes. Acontecimentos impactantes

estão se sucedendo já a um ritmo semanal. Assim, as pesquisas

de longo prazo desenvolvidas pelo NERINT (Núcleo Brasileiro

de Estratégia e Relações Internacionais) passaram a necessitar

de uma análise qualificada de curto prazo que se enquadre em

suas linhas de pesquisa. Deste modo, damos início à publicação

do Boletim de Conjuntura, que abrangerá, sucessivamente, os

temas Ásia e Oriente Médio, Brasil (e seu entorno estratégico) e

Sistema Mundo. O Boletim terá periodicidade bimestral, estando a

cargo dos pós-graduandos e pesquisadores de IC do NERINT, sob

supervisão de seus professores. A análise de conjuntura, mais do

que uma apreciação jornalística dos fatos, pode ser um elemento

valioso para acompanhamento das pesquisas permanentes do

Núcleo, contribuindo para confirmar ou rejeitar certas hipóteses.

Assim, o NERINT busca contribuir para a qualificação dos estudos

internacionais no Brasil.

FOCUS AND SCOPE

The field of International Relations has experienced remarkable

accelaration in the recent years and even months. Impactful events

are occurring in a weekly rhythm. Thus, long-term research carried out

by NERINT (Brazilian Center of Strategy and International Relations)

now requiers qulified and short-term analysis that can properly fit

its lines of research. With that in mind, we decided to publish a

periodic Conjuncture Bulletin covering, successively, the topics of

Asia and the Middle East, Brazil (and its strategic surroundings) and

World System. It will be published every two months by graduate

and undergraduate students and researchers of NERINT, under the

supervision of its professors. The conjuncture analysis, rather than

a journalistic assessment of the facts, can be a valuable tool for

monitoring NERINT’s on-going research, contributing to confirm or

reject certain hypothesis. Therefore , NERINT seeks to contribute to

the qualification of international studies in Brazil

EDITOR/EditorPaulo Visentini (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)

CONSELHO EDITORIAL/Editorial BoardAnalucia Danilevicz Pereira (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Carlos Schmidt Arturi (Universidade Federal do Rio Grande Sul, Brasil)Chirs Landsberg (University of Johannesburg, South Africa)Eduardo Migon (Escola de Comando e Estado-Maior do Exército, Brasil)Érico Esteves Duarte (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Fabio Morosini (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Gladys Lechini (Universidad Nacional de Rosario, Argentina)Immanuel Wallerstein (Yale University, United States of America)José Miguel Quedi Martins (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Marcelo Milan (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Marco Cepik (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)Ruchita Beri (Institute for Defence Studies and Analysis, India)

EDITOR ASSISTENTE/Assistant EditorGuilherme Thudium (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)

ASSISTENTE DE EDIÇÃO/Edition AssistantKatiele Rezer Menger (Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Brasil)

CAPA E LAYOUT/Covering and LayoutMarcela Quintela Trujillo

CONTATO/Contact:Universidade Federal do Rio Grande do Sul - Faculdade de Ciências Econômicas Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações InternacionaisAv. João Pessoa, 52, sala 12A - Mezanino - CEP 90040-000 - Centro - Porto Alegre/RS - Brasil Tel:+55 51 3308-315e-mail: [email protected]


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Bol. Conj. Nerint | Porto Alegre | v.1 n. 3 | p. 1-74 | nov/2016 | ISSN: 2525-5266

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EDITORIAL: ÁSIA & ORIENTE MÉDIO

Já se tornou lugar-comum afirmar que as relações internacionais passaram por um processo de aceleração e transformação. Todavia, o ano de 2016 tem abalado os mais argutos analistas. O “impen-sável” não apenas tem ocorrido, mas tem feito escola. A “invasão” da Europa por refugiados do Oriente Médio e do norte da África, o voto do Brexit, as reviravoltas diplomáticas da Turquia e, last but not least, a eleição de Donald Trump nos Estados Unidos, demonstram que “tudo que é sólido, desmancha no ar”. Assim, o terceiro número do Boletim de Conjuntura do NERINT traz quatro análises de grande relevância e originalidade. Em primeiro lugar, o ingresso simultâneo da Índia e do Paquistão na Organiza-ção para a Cooperação de Xangai, não apenas reforça qualitativamente o grupo, como derruba algumas “certezas” analíticas. O ingresso de dois rivais em uma organização discretamente liderada por uma po-tência competidora de um deles – China e Índia –, obriga os analistas a repensarem muitas assertivas. Por outro lado, a alteração da política de defesa do Japão tem gerado especulações de todo tipo sobre o novo cenário geopolítico da Ásia Oriental. Mas eis que a eleição de Trump vai de encontro aos projetos em curso nas áreas de segurança e integração comercial – como a Parceria Transpacífico (TPP). Assim, o primeiro-ministro japonês Shinzō Abe foi imediatamente ao encontro do presidente americano eleito. Outro fenômeno surpreendente tem sido as guinadas da política turca em relação à Rússia, à União Europeia, aos refugiados e ao conflito sírio. Um falhado golpe de Estado serviu de catalizador para tal reviravolta. Seriam estas jogadas táticas do presidente Recep Erdogan para barganhar maiores be-nefícios, ou uma mudança de rumos devida aos inesperados desenvolvimentos ocorridos recentemente, que se tornam ainda mais complicados com a eleição de Trump? Por fim, um conflito mantido à margem dos grandes noticiários, a guerra civil no Iêmen, começa a ganhar destaque e a revelar sua importância estratégica. Assim, o artigo final informa o leitor sobre o conflito desconhecido de um país também desconhecido fora de um limitado círculo de especialistas. Não apenas por sua posição geopolítica privilegiada, mas ao expor a Arábia Saudita, ele tende a pesar mais no jogo político regional.

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Com estes estudos, o Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações Internacionais contribui para qualificar o debate acadêmico. A coordenação cumprimenta e agradece os Pesquisadores Assistentes e bolsistas de Iniciação Científica responsáveis pela edição, redação e tradução deste Boletim.

Paulo Fagundes Visentini*

Coordenador do Nerint

* Editor, Professor Titular de Relações Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), coordenador do Núcleo Brasileiro de Estratégia e Relações Internacionais (NERINT) e pesquisador do CNPq


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EDITOR’S NOTE: ASIA & THE MIDDLE EAST

It has become a commonplace to affirm that the field of international relations has undergone a process of acceleration and transformation. However, the year 2016 has unsettled even the most shrewd analysts. The “unthinkable” has not only occurred but also made a legacy of its own. The “inva-sion” of Europe by refugees from the Middle East and North Africa, the Brexit vote, Turkey’s diplomatic twists and, last but not least, Donald Trump’s election in the United States, demonstrate that “all that is solid melts into air”. Thus, the third issue of NERINT’s Conjuncture Bulletin offers four analyzes of great relevance and originality. First, the simultaneous entry of India and Pakistan in the Shanghai Cooperation Organization, not only strengthens the group qualitatively, but overturns some analytical “certainties”. The accession of two rivals into an organization discreetly led by a rival power of one of them – China and India – compels analysts to rethink many assertions. On the other hand, Japan’s changing defense policy has generated speculation of all sorts about a new geopolitical scenario in East Asia. But then there’s the election of Donald Trump, which goes against ongoing projects in the areas of security and trade integration – such as the Trans-Pacific Partnership (TPP). So, it’s no surprise that Japanese Prime Minister Shinzō Abe became the first foreign leader to meet with the American president-elect. Another surprising phenomenon has been taking place in Turkey, with ongoing foreign policy twists towards Russia, the European Union, the refugees and the Syrian conflict. A failed coup served as a catalyst for such turnaround. Could these be just part of a “great game” that President Recep Erdogan is playing in order to bargain for more benefits, or a change of course due to the recent unexpected de-velopments, which become even more complicated with Trump’s election? Finally, a conflict kept on the fringe of the big media, the Yemeni Civil War, starts to gain prominen-ce and reveal its strategic importance. Therefore, the final article informs the reader about an unknown conflict in a country which is also widely unknown, apart from a limited circle of experts. Not only because of its privileged geopolitical position, but by exposing Saudi Arabia, the conflict tends to weigh more and more in the regional political game.

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With these studies, the Brazilian Center of Strategy & International Relations contributes to qua-lify the academic debate. The Coordination greets and thanks the Assistant Researchers and Undergra-duate Students responsible for editing, writing and translating this Bulletin.

Paulo Fagundes Visentini*

Nerint’s coordinator

* Editor, Titular Professor of International Relations at the Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS), coordinator of the Brazilian Center of Strategy and International Relations (NERINT) and researcher for CNPq enador do Nerint


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SUMÁRIO

Índia e Paquistão na organização Para a CooPeração de Xangai: a busCa Por estabilidade PolÍtiCa e integração na Ásia Erik Herejk Ribeiro e Maria Gabriela Vieira

a PolÍtiCa eXterna jaPonesa de shinzo abe: revolução silenCiosa? Pedro Vinícius Pereira Brites e Pedro Henrique Prates Cattelan

a nova PolÍtiCa eXterna da turquia: uma virada Para o leste?Isabela Souza Julioe Marina Felisberti

o Conflito no iêmen (2015-Presente): CaraCterÍstiCas doméstiCas, regio-nais e internaCionais de uma guerra desConheCida

João Paulo Alves e Patrícia Graeff Machry

Bol. Conj. Nerint | Porto Alegre | v.1 n.3 | p. 1-74 | nov/2016 | ISSN: 2525-5266


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SUMMARY

india and Pakistan in the shanghai CooPeration organization: the quest for PolitiCal stability and integration in asia

Erik Herejk Ribeiro and Maria Gabriela Vieira

the jaPanese foreign PoliCy of shinzo abe: a silent revolution?Pedro Vinícius Pereira Brites and Pedro Henrique Prates Cattelan

turkey’s new foreign PoliCy: an eastern turn?Isabela Souza Julio and Marina Felisberti

the ConfliCt in yemen (2015-Present): domestiC, regional and interna-tional CharaCteristiCs of an unknown war

João Paulo Alves and Patrícia Graeff Machry

Bol. Conj. Nerint | Porto Alegre | v. 1 n. 3 | p. 1-73 | nov/2016 | SSN: 2525-5266


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Índia e Paquistão na organização Para a CooPeração de Xangai: a busCa Por estabilidade PolÍtiCa e integração na Ásia

Erik Herejk Ribeiro1 e Maria Gabriela Vieira2

• A Organização para a Cooperação de Xangai é uma coalizão que promove a multipo-

laridade, a estabilidade regional e a integração de projetos de infraestrutura.

• O triângulo China-Índia-Rússia forma a nova base do status global da Organização e

evolui num cenário onde os Estados Unidos buscam a primazia.

• A entrada de Índia e Paquistão reduz a coesão da instituição, mas fornece ferramentas

para estabilizar o Afeganistão e harmonizar os interesses das potências regionais.

Apresentação

O objetivo deste breve artigo é apresentar a racionalidade estratégica da entrada de Índia e Paquistão como membros plenos da Organização para a Cooperação de Xangai (OCX) em 2016. A OCX pode ser entendida como uma coalizão anti--hegemônica, que tem como principal objetivo a estabilidade política e a promoção da integração entre as diversas sub-regiões da Ásia.

Em primeiro lugar, reconhecemos a existência de entraves à cooperação entre China, Índia, Paquis-tão e Rússia. Estes entraves são de difícil resolu-ção, mesmo em longo prazo. Podemos citar a ini-mizade entre Índia e Paquistão, a rivalidade entre China e Índia e a participação dos Estados Unidos como balanceador externo. Portanto, nosso obje-tivo não é argumentar que está emergindo uma

aliança entre os quatro países. Além disso, o Sécu-lo XXI tem sido marcado por coalizões de interes-ses, onde raramente surgem novos alinhamentos automáticos. Ou seja, a despeito das dificuldades nas relações entre os países membros, sua parti-cipação na OCX traz consigo a harmonização de interesses em comum.

Na primeira seção, faremos uma apresentação da Organização para a Cooperação de Xangai, anali-sando seu histórico, as principais características políticas e institucionais e a sua relevância inter-nacional. Num segundo momento, abordamos os objetivos dos três principais membros: China, Índia e Rússia. Este triângulo3 tem como agenda a pro-moção da multipolaridade e a estabilidade política no entorno estratégico destes países. Na terceira

1 Doutorando e Mestre em Estudos Estratégicos Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Contato: erik_ribeiro@

yahoo.com.br

2 Graduanda em Relações Internacionais pela UFRGS. Contato: [email protected]

3 Para uma análise mais aprofundada dos triângulos e quadrângulos estratégicos na Ásia, ver Iwashita (2007).


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seção, analisamos o potencial da agenda de coo-peração da OCX, incluindo a resolução de conflitos (instabilidade no Afeganistão e rivalidade Índia-Pa-quistão) e a promoção de interligação em infraes-trutura no continente asiático.

A formação da Organização para a Cooperação de Xangai

Fundada em 2001, a Organização para a Cooperação de Xangai surge para consolidar os princípios da organização antecessora, “Os Cinco de Xangai”, criada em 1996. Seus membros funda-dores são China, Rússia, Cazaquistão, Tadjiquistão e Quirguistão e Uzbequistão. A Carta da OCX, as-sinada em 2002, traz o conteúdo ético da organi-zação, reconhecido como o Espírito de Xangai. Os principais pontos deste documento são: respeito à soberania, à independência e à integridade territo-rial; não agressão; não intervenção em assuntos domésticos alheios; proteção mútua a atos ilegíti-mos de terceiros; e igualdade entre os membros.Originalmente, a OCX tinha seu foco na cooperação securitária entre China, Rússia e os países da Ásia Central. O objetivo dos fundadores da Organização foi criar um mecanismo para alcançar a estabilida-de regional. Aproveitou-se o contexto de reaproxi-mação da China e da Rússia no período pós-Guerra Fria por meio da cooperação militar e da demarca-ção de fronteiras em disputa (Aris 2008).

No entanto, seus objetivos se expandiram devido ao contexto de sua evolução, em meio à hegemo-nia estadunidense e às guerras do Kosovo (1998), Afeganistão (2001) e Iraque (2003). De fato, os Estados Unidos utilizar a superioridade de poder militar a partir dos anos 1990 para pressionar Chi-na e Rússia. Em sua política de defesa, os EUA in-vestiram na primazia por meio da construção de

escudos antimísseis na Europa e no Leste Asiáti-co. Além disso, os estadunidenses não abdicaram de sua presença global, apesar de terem aliados regionais (Kapstein e Mastanduno 1999; Cepik e Martins 2014).

Em termos políticos, a OCX reúne entre seus mem-bros um conjunto significativo de recursos de poder militar, demográfico, econômico e energético. Tal fato acaba colocando a Organização como um ator de extrema importância na geopolítica da massa continental eurasiana. Em termos de desafios re-gionais, o combate ao terrorismo é prioridade na agenda da Organização. Em 2001, foi assinada a Convenção de Xangai de Combate ao Terrorismo, Separatismo e Extremismo. Estes são considera-dos os “três males” centrais a serem combatidos. Os dois órgãos permanentes da OCX são o Secreta-riado e a Estrutura Anti-Terrorista Regional (RATS), que combina as bases de dados dos países mem-bros e auxilia no fornecimento de inteligência. A Or-ganização também tem procurado aumentar sua inserção internacional, dialogando com diversos organismos internacionais, como a Organização das Nações Unidas (ONU), a Associação das Na-ções do Sudeste Asiático (ASEAN), a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), entre outros.

Existe a expectativa de que a OCX poderia ser uti-lizada como instrumento para a mitigação de con-flitos, como no caso do Afeganistão em meio à re-tirada das tropas da Organização para o Tratado do Atlântico Norte (OTAN). Contudo, a experiência anterior da OCX nos mostra que a instituição não estaria disposta a intervir diretamente em conflitos domésticos. Um exemplo deste ponto foi a relutân-cia da OCX em ajudar o Quirguistão a gerenciar sua crise interna em 2010, mesmo quando o presiden-



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te do país solicitou assistência.

O triângulo China-Índia-Rússia

O principal impacto sistêmico da expansão recente da OCX é o estreitamento dos laços entre China, Índia e Rússia. Em nível global, os três paí-ses tentam prevenir a primazia dos Estados Unidos e também partilham de uma agenda de reforma da ordem internacional. Em nível regional, ambos têm interesse em evitar que as crises securitárias no Oriente Médio e Ásia Central desestabilizem o continente asiático e coloquem empecilhos ao pro-gresso da integração eurasiana. Embora haja en-traves à transformação deste triângulo em uma aliança política, a entrada da Índia na Organização é um indicador relevante de coalizão geopolítica e harmonização de interesses.

A ideia da aproximação entre as três potências não é recente. Em 1998, o então primeiro ministro da Rússia, Yevgeny Primakov, propôs a criação de um triângulo estratégico. Naquele momento, sua inten-ção era evitar que os EUA aproveitassem o momen-to unipolar para buscar a primazia militar e subor-dinar os três países à sua ordem hegemônica. Por este motivo, o lançamento do grupo dos Cinco de Xangai foi um marco da cooperação sino-russa. No entanto, o triângulo não avançou devido à falta de vontade política da China e às fragilidades internas da Índia, cuja prioridade era a modernização nacio-nal e a reorientação de suas relações exteriores. Com o fim do ciclo do não alinhamento, as elites po-líticas indianas precisavam de uma parceria sólida com os países ocidentais (Iwashita 2007).

Quase vinte anos após a proposta de Primakov, a ordem internacional enfrenta mudanças importan-

tes. A retomada econômica russa e a ascensão de China e Índia deram as bases de sustentação ao grupo BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul). A promoção da multipolaridade e da des-centralização da governança global são as duas pautas desta coalizão anti-hegemônica4. Além disso, no âmbito econômico, os países periféricos possuem maior margem de manobra em compa-ração ao momento unipolar da década de 1990. A nova inserção internacional de China e Índia tem criado novas redes de comércio e investimento, diluindo a forte influência histórica das potências ocidentais.

Do ponto de vista estratégico e militar, o triângu-lo China-Índia-Rússia possui grande autonomia de ação. Neste trio, os russos são os maiores deten-tores de tecnologia no setor de defesa e ainda são líderes em inovação. No entanto, a China desponta em longo prazo como a maior potência militar da Eurásia, utilizando suas capacidades industriais para sustentar forças armadas modernas e um exército de massas. Apenas a Índia se encontra relativamente dependente de tecnologia estran-geira, barganhando com seu tradicional parceiro (Rússia) e com novos fornecedores, destacando--se França, Estados Unidos e Israel.

China e Rússia podem ser considerados pólos autônomos de poder, pois possuem a Tríade Nu-clear5 e o Comando do Espaço6, que lhes confere capacidade de retaliação nuclear e de condução da guerra em condições informatizadas. Estas ca-pacidades estratégicas têm sido o garantidor do equilíbrio de poder global no período pós-Guerra Fria (Ávila, Cepik e Martins 2009). A Índia, por sua vez, está cada vez mais próxima da tríade nuclear e do Comando do Espaço (Neves 2015).

5 Tríade Nuclear é a capacidade de entrega de armas nucleares por meio de plataformas de superfície, marítimas e aéreas.

6 Comando do Espaço é a capacidade de lançar e operar um sistema de plataformas espaciais.

4 A criação do Banco do BRICS como alternativa ao Fundo Monetário Internacional (FMI) é parte importante deste processo.


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Ou seja, a Índia aproxima-se cada vez mais da con-dição de pólo autônomo de poder, o que lhe possi-bilita entrar no jogo das Grandes Potências como igual e não como parceiro menor de qualquer país. A tradução desta nova inserção externa é a capaci-dade de engajar-se numa dinâmica simultânea de apoio e reforma da ordem internacional, de coope-ração e competição com as principais potências. Além disso, fornece poder suficiente para atrair de países menores para sua esfera de influência. Neste contexto, a entrada da Índia na OCX significa que o país se candidata a garantidor da multipola-ridade global e de uma ordem internacional com diversos núcleos regionais de poder.

Do ponto de vista do entorno estratégico, Primakov preparava a Rússia para um Sistema Internacional cujas rivalidades geopolíticas não eram aparen-tes. Em seu lugar, emergiram novos conflitos e agendas pouco claras. O primeiro-ministro russo, que era um especialista em Oriente Médio, esta-va ciente da visão estadunidense sobre o “Arco de Crises”, expressão criada pelo ex-secretário de estado Zbigniew Brzezinski em 1978. Naquele mo-mento, o Arco era considerado a primeira linha de contenção à URSS, onde também estava grande parte das reservas petrolíferas mundiais. Por outro lado, também é uma faixa territorial que se estende do Chifre da África ao Paquistão, onde há Estados frágeis, uma série de grupos militantes radicais e insurgências armadas.

Em 1994, Robert Kaplan, um conselheiro de defe-sa do governo estadunidense, lançou a hipótese da chegada da anarquia (The Coming Anarchy). Ele argumentou que a maior ameaça securitária ao mundo civilizado viria da emergência de Estados falidos devido ao tribalismo, ao uso político da re-ligião e à pobreza extrema. Dois anos depois, Sa-muel Huntington (1996) lançou a tese do Choque de Civilizações, corroborando a ideia da aliança do

mundo civilizado contra os bárbaros e dos conflitos baseados em identidades culturais e religiosas.

Por trás das análises pessimistas acerca da ordem global no período pós-Guerra Fria, os Estados Uni-dos percebiam oportunidades políticas no Arco de Crises. Em primeiro lugar, os países da Ásia Central recém tinham se tornado independentes da União Soviética e passavam por um período de desorien-tação estratégica. Além disso, os Estados nacio-nais do Irã e do Iraque continuavam a desafiar a hegemonia americana no Oriente Médio, se colo-cando como líderes regionais.

Deste modo, as guerras da OTAN contra o Afega-nistão (2001) e contra o Iraque (2003) devem ser entendidas num contexto de busca dos EUA pela primazia, explorando as fragilidades políticas na vizinhança eurasiana. Como os EUA estão geo-graficamente distantes da Eurásia, sua presença militar precisa ser garantida por bases em países aliados e pelo controle dos oceanos Índico e Pacífi-co. Por isso, a priorização do terrorismo e da insur-gência como inimigos centrais também é útil para angariar novos aliados. Num primeiro momento, a Guerra ao Terror também serviu aos interesses de China, Índia e Rússia. Estes países enfrentam movimentos separatistas em seus territórios do Xinjiang, Caxemira e Chechênia, respectivamente. Os países europeus também apoiaram a coalizão de forças que invadiu o Afeganistão para derrotar o regime Talibã.

Contudo, a invasão do Iraque em 2003 demons-trou que o objetivo não era somente o combate ao terrorismo, mas a ampliação da presença militar dos Estados Unidos no Arco das Crises. Ellen Wood comenta que, na impossibilidade de estar presen-te em todos os lugares ao mesmo tempo, os Esta-dos Unidos criam um clima de temor psicológico. Assim, as guerras servem ao propósito de demons-



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trar, pelo uso frequente da força, que os EUA po-dem derrotar qualquer país, em qualquer região do mundo, que se oponha a seus objetivos (Wood e Patriquin 2012: 259-260).

O problema decorrente desta presença é que os problemas do Afeganistão e do Iraque não foram resolvidos após as guerras estadunidenses. Pelo contrário, mais de uma década depois, ambos en-frentam sérias ameaças de desintegração e suas regiões podem entrar em espirais de violência e separatismos. Pode-se afirmar que existe um para-doxo da retirada das forças da OTAN: nenhum dos países vizinhos está satisfeito com a presença dos Estados Unidos, mas todos temem a mudança de situação após a sua retirada.

O potencial político e econômico da OCX

A partir da entrada de Índia e Paquistão, a OCX passou a ter uma nova agenda institucional. Para além do combate ao radicalismo político, a Organização agora se propõe a gerenciar conflitos regionais, em especial a situação do Afeganistão e a rivalidade prolongada entre Índia e Paquistão. Além disso, os chineses conseguiram oficializar a promoção da nova rota da seda dentro do arca-bouço da instituição, alinhando seus projetos com os russos. Deste modo, cresce o potencial de co-operação multilateral em infraestrutura dentro da OCX.

No Oriente Médio, a maior ameaça à estabilidade é a expansão do Estado Islâmico (ISIS), originado dos escombros da Guerra do Iraque e hoje pre-sente também na Síria. No Afeganistão, a retirada progressiva das tropas da OTAN está deixando um vácuo de poder. Esta situação vai gerar disputas entre o governo de Kabul, o Talibã, as minorias ét-nicas do norte, grupos militantes radicais e potên-cias externas.

Neste contexto, a entrada de Índia e Paquistão na OCX tem como objetivo gerenciar a estabilidade política regional e harmonizar os interesses de di-ferentes potências. A tarefa é extremamente com-plexa, pois há uma significativa variedade de agen-das. A China prioriza a estabilidade política para perseguir seus objetivos de expansão econômica. Ao mesmo tempo, os chineses apoiam o Paquistão para manter o equilíbrio de poder no Sul da Ásia e colocar a Índia em cheque (Malik 2012). A Rússia também prioriza a estabilidade, mas não deseja que a China se torne a potência predominante na Ásia Central, pois os russos ainda enxergam seus vizinhos como parte de sua esfera de influência (Aris 2008).

O Paquistão, por outro lado, vive um conflito em sua própria identidade nacional. Historicamente, a oscilação paquistanesa gira em torno de um Es-tado nacional sob o domínio das elites punjabis e o irredentismo sob a ideologia do pan-islamismo no Sul da Ásia (Cohen 2004). Por isso, a agenda regional do seu setor de inteligência e de parte do exército inclui o apoio a insurgências islamistas ra-dicais. Em contrapartida, os setores em favor do Estado nacional, como as elites civis e a maior par-te das forças armadas, desejam a estabilidade na vizinhança. Sua intenção é aproveitar os vultosos investimentos chineses em infraestrutura, que po-dem trazer prosperidade e crescimento econômico ao Paquistão.

A Índia deseja estabilidade, pois seu principal obje-tivo no período pós-Guerra Fria é obter crescimen-to acelerado (Sisodia 2014). Neste sentido, um en-torno estratégico conflituoso causa sérias perdas econômicas ao país. Por este motivo, a manuten-ção da rivalidade indo-paquistanesa serve mais a outra parte, que receia a decolagem econômica indiana e o aumento das disparidades de poder no Sul da Ásia. Além disso, os indianos necessitam dos recursos naturais da Ásia Central, que só po-


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dem ser acessados por meio do Afeganistão, via Irã ou Paquistão. Por isso, a Índia investe no porto iraniano de Chabahar, com a ambição de criar um corredor logístico.

Em contrapartida, os indianos têm dificuldade em aceitar que o Sul da Ásia esteja sob crescente in-fluência da China, que lidera os projetos regionais de infraestrutura e a venda de armamentos para os vizinhos da Índia. Ademais, devido aos ataques terroristas na Caxemira em 2016, a Índia mais uma vez se vê instada a aumentar o tom do dis-curso contra o Paquistão. O atual primeiro minis-tro Narendra Modi, do Partido Bharatiya Janata, tem levantado o problema dos direitos humanos no Baluquistão, uma província de minorias étnicas baluques no sul do Paquistão. Cabe relembrar que os indianos entraram como beligerantes na guerra de independência de Bangladesh (1971) e auxilia-ram na vitória dos bengalis. Portanto, a Índia toca novamente na questão do separatismo étnico, que permanece como o maior problema para a manu-tenção do Estado paquistanês.

Diante destas agendas conflitantes, a missão inicial da OCX é impedir que os interesses antagônicos se traduzam em guerras por procuração no Afega-nistão. O pior cenário pós-retirada dos EUA seria o retorno ao caos, incluindo a chegada do Estado Is-lâmico como novo ator regional. Para prevenir este cenário, duas medidas seriam relevantes: reduzir o apoio paquistanês a grupos radicais e reforçar o governo de Kabul. Nestes processos, a China é parte essencial. Os chineses têm o maior poder de barganha em relação ao Paquistão, que depende em grande medida de seu financiamento e venda de armas. Além disso, a China não participou das guerras no Afeganistão e por isso tem conseguido negociar com todas as partes no processo de paz. Os chineses prometem ganhos econômicos e de infraestrutura caso os atores locais mantenham

a estabilidade. Recentemente, o próprio país afe-gão ganhou status de membro observador da OCX. Contudo, as relações complexas entre o Paquistão e o Talibã ainda são o maior impeditivo para a paz (Jin 2016).

A Rússia tem fornecido treinamento militar e armas para o governo de Kabul, mas não acredita na sua capacidade de obter vantagem sobre os demais grupos. Por isso, os russos não descartam nego-ciações diplomáticas com o Talibã, especialmente porque consideram o ISIS como a principal amea-ça. Os russos também reforçam a presença militar no Tadjiquistão, pois temem um cenário de alastra-mento do conflito afegão para a Ásia Central, com a participação ativa do ISIS (Frolovskiy 2016).

A Índia, com a ajuda dos Estados Unidos, tem tra-balhado por uma agenda comum no Afeganistão: pressionar o Paquistão a entrar em negociações e cessar o apoio ao Talibã e outros grupos insurgen-tes afegãos. Em 2016, os EUA cancelaram parte da ajuda econômica e militar aos paquistaneses. Enquanto isso, a Índia forneceu um pacote de aju-da na faixa de US$ 1 bilhão e quatro helicópteros Mi-25 ao Afeganistão (Snow 2016). O Irã também é parte importante no cálculo regional e tem bus-cado a cooperação com o governo afegão. Os ira-nianos são os principais candidatos a se tornarem o próximo novo integrante da OCX. Após o acordo nuclear com os Estados Unidos, o Irã poderá ter maior legitimidade para atuar como parceiro pela estabilidade regional.

Apesar de todos estes esforços, o principal entrave permanece: a chave para a resolução dos confli-tos regionais está na posição do Paquistão. Perce-bendo a parceria entre Kabul, EUA e Índia, os pa-quistaneses têm tomado posições intransigentes em negociações multilaterais e inclusive fecharam brevemente a fronteira afegã em agosto de 2016



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(Snow 2016). Considerando o dilema histórico pro-fundo do Paquistão, não parece provável que o país supere sua crise de identidade com facilidade.A OCX se torna força importante ao vincular as ações paquistanesas de longo prazo com os obje-tivos da Organização. A participação do Paquistão na OCX promove um canal de diálogo diplomático permanente e favorece a ascensão de lideranças comprometidas com o multilateralismo e a cons-trução de confiança. Todavia, dificilmente os paí-ses da OCX teriam disposição em tomar o lugar dos Estados Unidos na ocupação direta do Afeganistão. Pelo contrário, o princípio básico de sua atuação é garantir que os Estados membros e a vizinhança tenham capacidades próprias de defesa da sobe-rania. O segundo ponto onde a OCX pode auxiliar é na cooperação em infraestrutura, que traz novas re-ceitas aos governos, auxilia na construção de ca-pacidades estatais e promove desenvolvimento econômico compartilhado. Em 2005 e 2006, a OCX fundou o Consórcio Interbancos e o Conselho Empresarial, respectivamente. Os dois grupos se reúnem anualmente para definir a pauta de inves-timentos a serem feitos e o crédito disponibilizado para cada projeto.

Grande parte da resistência política aos inves-timentos da China em infraestrutura deriva da noção de que o país age de modo unilateral. No caso da OCX, a harmonização das iniciativas em infraestrutura leva em consideração os interesses estratégicos de cada país. Em 2015, China e Rús-sia assinaram um documento conjunto onde se comprometem a harmonizar os projetos da rota da seda e da União Econômica Eurasiana, respectiva-mente. A intenção dos países membros é criar um novo banco de desenvolvimento da OCX, nos mol-des do Novo Banco de Desenvolvimento do BRICS

e do Banco Asiático de Investimento em Infraestru-tura (AIIB) (TBP, 2015).

Atualmente, os principais megaprojetos de infraes-trutura são o Corredor Econômico China-Paquistão e a nova rota da seda na Ásia Central. Em 2014, a China anunciou investimentos no montante de US$ 40 bilhões para financiar a rota da seda, dos quais US$ 16 bilhões seriam direcionados à Ásia Central (TBP, 2015). Neste novo momento de ex-pansão da Organização, o Sul da Ásia se torna parte importante do aumento da interdependência regional. Por conta disso, o Oceano Índico entra nos cálculos geopolíticos dos países membros. Em longo prazo haverá o crescimento gradual da por-ção marítima da nova rota da seda e a abertura comercial do interior do continente asiático para a economia global.

Considerações finais

Com a adesão de Índia e Paquistão, forma--se um equilíbrio de poder quadrangular dentro da OCX, de modo que não haja uma coalizão dos grandes contra os pequenos, ou de duas potências contra uma terceira. Portanto, a expectativa de que todos serão ouvidos leva ao aumento da confiança na Organização como um mecanismo multilateral efetivo.

Do ponto de vista da estabilidade eurasiana, a OCX possui grande potencial para harmonizar interes-ses individuais dos países membros e promover uma agenda de cooperação no combate ao ter-rorismo e à instabilidade política. Todavia, seus desafios de estabilização do Afeganistão e de con-ciliação de Índia e Paquistão são extremamente di-fíceis e politicamente perigosos. Antes da adesão de novos membros, a Organização possuía maior harmonia, gerando um ambiente de hegemonia


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coletiva sino-russa na Ásia Central. A partir da en-trada de Índia e Paquistão, sua responsabilidade aumenta, enquanto sua coesão diminui. Este qua-dro se agrava diante da falta de vontade política dos membros em intervir diretamente nas crises regionais ou criar forças operacionais conjuntas que possam realizar esta função

Deste modo, a relevância da OCX sobre os proces-sos de construção do Estado e mitigação de con-flitos no continente asiático é predominantemente indireta e de longo prazo. Provavelmente, as princi-pais potências (China, Índia e Rússia) esperam que a sua coalizão renda frutos em longo prazo, com o aumento dos investimentos em infraestrutura e da interdependência entre países vizinhos. Além disso, a construção de confiança pode auxiliar na resolução de problemas mais pontuais, como as disputas territoriais. A exemplo da resolução de fronteiras sino-russa na década de 1990, China e Índia poderiam utilizar a participação na OCX como um meio de superar este entrave à cooperação bi-lateral.

Numa perspectiva global, a participação do triân-gulo China-Índia-Rússia transmite um sinal claro de que a Índia não será um aliado menor dos Es-tados Unidos. Pelo contrário, a tendência é que os indianos se aproximem cada vez mais da condição de Grande Potência e utilizem esta posição para aumentar, e não diminuir, sua autonomia estra-tégica. Neste sentido, a OCX reforça seu papel de coalizão anti-hegemônica e de promoção de um mundo baseado em núcleos regionais de poder. As três potências eurasianas, portanto, se propõem à função de fiadoras da multipolaridade.

O principal desafio dos Estados Unidos será reco-nhecer a existência de outros pólos no Sistema Internacional e trabalhar por uma estratégia que

supere a busca pela primazia. Do contrário, o au-mento dos conflitos na periferia levará a uma apro-ximação ainda maior do triângulo eurasiano em busca de estabilidade e desenvolvimento econô-mico conjunto. Por isso, o gerenciamento da situa-ção do Afeganistão num contexto pós-retirada dos Estados Unidos será um indicador importante da evolução de sua política externa e de defesa.



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a PolÍtiCa eXterna jaPonesa de shinzo abe: revolução silenCiosa?

Pedro Vinícius Pereira Britesi1 and Pedro Henrique Prates Cattelan2

• O acidente nuclear de Fukushima em 2011 promoveu o retorno do PLD ao poder, das

pautas conservadoras e pôs em xeque o uso da energia nuclear no Japão.

• A chegada de Shinzo Abe ao poder em 2012 reforçou a perspectiva nacionalista no

Japão e aprofundou as tensões em relação à China.

• A Política Externa de Abe está assentada na revisão da constituição pacifista e na busca

pela diversificação pragmática das parcerias externas.

1 Professor de Relações Internacionais do Centro Universitário Ritter dos Reis (UniRitter). Doutorando e Mestre em Estudos Estratégicos Interna-cionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Contato: [email protected]

2 Graduando em Relações Internacionais pela UFRGS. Contato: [email protected]

Apresentação

A Cúpula da Cooperação Econômica da Ásia-Pacífico (APEC), realizada em novembro de 2016, no Peru, foi representativa da política exter-na japonesa de Shinzo Abe. Desde sua chegada ao poder, em 2012, muito se discute se as transfor-mações que o primeiro-ministro vem procurando implementar configuram uma revolução silenciosa na inserção internacional do país. Afinal, a princi-pal bandeira do primeiro-ministro tem sido revigo-rar o protagonismo japonês.

Com a consolidação da ascensão chinesa, as análises sobre o papel do Japão na Ásia ficaram obliteradas, especialmente em virtude da relativa estagnação econômica que o país vivencia desde a década de 1990. Contudo, nos últimos anos, o nordeste asiático tem passado por transformações significativas, e avaliar o atual cenário japonês é parte fundamental para a compreensão dessas mudanças O país chegou a ser considerado por autores como Paul Kennedy (1989) e Giovanni

Arrighi (1994) como a potência capaz de desa-fiar a hegemonia dos Estados Unidos, entretanto, não superou o dilema representado pela Doutrina Yoshida, segundo a qual o Japão deveria centrar seus esforços no crescimento econômico, rele-gando sua segurança externa aos Estados Unidos. Desse modo, o país chegou a ocupar a posição de segunda maior economia do mundo por um longo período, entre os anos 1980 e meados da década de 2000, mas não teve meios para assegurar sua autonomia securitária.

A ascensão econômica japonesa após a Segunda Guerra Mundial está vinculada à importância que o país adquiriu na estratégia americana de conten-ção do comunismo no extremo Oriente. Paradoxal-mente, o processo de estagnação deriva da concor-rência intercapitalista promovida justamente pelos Estados Unidos e das transformações geopolíticas ocorridas com o final da Guerra Fria. Desde então, pode-se dizer que o país ainda visa encontrar uma



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grande estratégia adequada ao contexto pós-Guer-ra Fria. Assim, nesses últimos vinte e cinco anos, o Japão oscilou entre se firmar como principal aliado dos Estados Unidos na Ásia ou aprofundar o enten-dimento regional, especialmente com a China. É nesse quadro de incertezas que o governo de Shinzo Abe vem estabelecendo uma mudança de programa na política externa, ou seja, mantêm-se os objetivos, mas mudam-se os meios para atingi--los (Hermann 1990). A perspectiva de aliança prio-ritária com os Estados Unidos e a crença nas insti-tuições multilaterais do sistema ONU se mantém, porém o país vem promovendo uma reinterpreta-ção da sua constituição pacifista e diversificando seus parceiros globais. Nesse sentido, a Cúpula da APEC representa, por um lado, a busca do Japão em se firmar como uma liderança regional e, por outro, em manter-se como principal aliado dos in-teresses americanos na região.

O acidente nuclear de Fukushima e o retorno de Shinzo Abe (2012-2014) O terremoto ocorrido no Japão em março de 2011 pode ser considerado um ponto de inflexão na política do Japão. Ele desencadeou uma “crise tripla”: o terremoto em si, um tsunami e um desas-tre nuclear. Desde 2009 o Partido Democrático do Japão (PDJ) se encontrava no poder. As crises pro-vocadas pelo terremoto, somadas ao baixo desem-penho econômico, à proposta de aumento de im-postos e aos reveses na política externa, levaram a uma grande rejeição do PDJ. Além disso, levaram ao aumento da pauta antinuclear, o que gerou um questionamento profundo sobre o modelo energé-tico do país. Diante desse contexto de crise inter-na, mesmo o PDJ, que historicamente tinha uma perspectiva de maior aproximação com a China, durante o governo do primeiro-ministro Yoshihiko Noda (2011-2012) procurou reforçar sua aliança

com os EUA e assegurar apoio político interno atra-vés de um crescente conservadorismo no plano re-gional.

Nas eleições para a Câmara Baixa de 2012, o Par-tido Liberal Democrata (PLD) obteve 294 dos 480 assentos, marcando uma grande virada eleitoral. Junto com o Novo Komeito, partido aliado, o PLD possuía a maioria necessária de dois terços para reformas constitucionais e para barrar vetos da Câ-mara Alta (no qual o PLD não possuía dois terços). Já o PDJ, principal partido de oposição, ficou com 57 parlamentares. A oposição portanto ficou dividi-da e enfraquecida após essa eleição. Shinzo Abe, como líder do PLD, assumiu como primeiro-minis-tro em dezembro de 2012, cargo que já havia ocu-pado entre 2006 e 2007.

Durante sua campanha de 2012 e no primeiro ano do segundo mandato (2013), Shinzo Abe já realiza-va discursos com forte tom nacionalista e a favor de uma maior proatividade japonesa na esfera re-gional. Entre os lemas destacam-se “o Japão está de volta” e “rejuvenescer o Japão”. Entre as prin-cipais bandeiras de Abe estava a busca por uma “normalização” do Japão, que deveria se livrar das amarras existentes desde a Segunda Guerra Mun-dial. No âmbito econômico, o plano “Abenomics” levaria a retomada do dinamismo na economia japonesa, a qual se encontra estagnada desde a década de 1990 e com tendências preocupantes, como a deflação e o envelhecimento da população. Esse plano consistia em três pilares fundamentais: (i) uma política monetária frouxa, com a meta de inflação de 2%; (ii) uma política fiscal expansiva, aumentando os gastos do governo a fim de estimu-lar o consumo no país - aqui se incluem também o aumento dos gastos militares e a realização das Olimpíadas de 2020; e (iii) reformas estruturais para garantir o crescimento e a competitividade da


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economia no longo prazo. Essas reformas econô-micas não atingiram o efeito inicial desejado. Nos primeiros anos a inflação não atingiu 2% e a econo-mia não cresceu significativamente, inclusive com queda do PIB em anos posteriores (Stratfor 2016). Abe também não conseguiu aprovar reformas sig-nificativas no campo econômico, pois o governo gastou seu capital político na política externa e em reformas securitárias aprovadas em 2015.Durante o governo de Abe, houve um notável au-mento das capacidades nacionais de defesa do Japão e um esforço por uma reforma securitária. Desde a Segunda Guerra Mundial, o Japão teve suas capacidades militares e de defesa limitadas pela Constituição, como, por exemplo, a incapaci-dade das Forças de Autodefesa do Japão de atua-rem em favor de aliados. Assim, o PLD propôs uma reforma a fim de eliminar essa e outras limitações - como, por exemplo, a proibição de exportar ar-mamentos para países em conflito -, mesmo com enormes protestos populares. Para acompanhar as reformas, foi lançado em 2013 um plano que contava com um forte aumento do orçamento mi-litar para os anos seguintes e no desenvolvimento nacional de novos armamentos.

A política externa do governo de Abe também con-tou com forte nacionalismo e uma busca pela re-tomada de importância regional e global do Japão. Para isso, buscou-se um aprofundamento da alian-ça militar com os Estados Unidos e com outros países, como Índia e Austrália. Aqui se destaca o alinhamento EUA-Japão-Índia-Austrália em ques-tões militares, inclusive com a realização de exer-cícios militares conjuntos. Um dos principais obje-tivos era o isolamento e o cercamento da China, que aos olhos do Japão representa uma ameaça tanto econômica quanto militar. Nesse contexto, Tóquio forneceu equipamento militar e apoio fi-nanceiro a partir da reforma da política oficial de

auxílio financeiro ao exterior (Official Development Assistance - ODA), o que permitiu sua utilização estratégica em países com divergências com Pe-quim, como Filipinas e Vietnã. O primeiro-ministro japonês visitou quase cinquenta países em seus dois primeiros anos de mandato, um número bas-tante alto em comparação aos seus antecessores. Essa viagens tinham como objetivo a abertura de mercados para empresas japonesas, o apoio polí-tico para seu maior engajamento regional e global, assim como para suas reformas militares, e o iso-lamento chinês (Panda 2014).

Porém, o Japão manteve distância de dois vizinhos importantes: a Coreia do Sul e a China. O primei-ro-ministro Shinzo Abe não se encontrou com as lideranças da Coreia do Sul durante todo o seu se-gundo mandato (2012-2014) e ficou sem se reunir com o presidente chinês Xi Jinping por quase dois anos. A relação entre Japão e seus dois vizinhos foi ainda prejudicada pela retomada por Tóquio de um discurso que negava agressões ocorridas du-rante as ocupações japonesas da Coreia e da Chi-na no século XX.

Um dos pontos de maior tensão do governo de Abe foi a disputa com a China pelas ilhas Senkaku/Diaoyu, que ficam no mar do Leste da China. Tanto Tóquio, que controla efetivamente as ilhas, quanto a China disputam a soberania sobre as ilhas há dé-cadas. Porém, em 2012, o governo Noda adquiriu as ilhas de um proprietário privado, causando gra-ves reações do governo e da população chinesa. Pequim protestou diplomaticamente e contestou a aquisição, enquanto diversos protestos antini-pônicos aconteceram pelo país. Desde então as tensões escalaram na região, com ambos os pa-íses realizando operações militares provocativas e aumentando a presença de efetivos na região. Essas tensões tiveram repercussões na economia,



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com uma significativa queda do comércio bilateral e dos investimentos japoneses na China.

O acirramento das relações sino-japo-nesas e o reforço do nacionalismo

As relações sino-japonesas, que já estavam deterioradas desde 2012, devido à questão das ilhas Senkaku/Diaoyu, ficaram ainda piores quan-do a China decidiu estabelecer, em novembro de 2013, uma Zona de Identificação de Defesa Aérea (ADIZ) no Mar do Leste da China. A ADIZ estabele-cida pela China abrangia as ilhas disputadas entre os dois países, bem como uma região de interes-se da Coreia do Sul e Taiwan (Rinehart and Elias 2015).

Em termos mais amplos, a adoção da ADIZ pela China reflete uma transformação na perspectiva do país em relação ao contexto regional. Durante todo o governo de Hu Jintao (2002-2012), a Chi-na procurou estabelecer um engajamento regional baseado no diálogo, porém com a crise das ilhas e com o avanço da política de balanceamento promovida pelos EUA, o país sob a liderança de Xi Jinping passou a adotar uma postura mais asserti-va na região.

O Japão, que já vinha se afastando da China mes-mo antes da chegada de Abe ao poder, ampliou sua retórica nacionalista diante desse quadro. Um exemplo disso é a visita do primeiro-ministro ao Santuário de Yasukuni, em 2013, que homenageia os soldados japoneses da Segunda Guerra Mun-dial, gerando reações por parte da China e Coreia do Sul, pois remonta ao passado colonialista do Japão. Essa postura de distanciamento da China advém do fracasso no avanço do processo de co-operação regional e do apoio político dos naciona-listas ao primeiro-ministro. A corrente anti-China, historicamente presente, era a essa altura (e ain-

da é) predominante dentro do governo do PLD. Por isso, a construção do argumento de renascimento do Japão passa pelo estabelecimento de uma pos-tura de autoafirmação diante dos vizinhos.Porém, essa reorientação nacionalista, no que diz respeito às relações bilaterais com a China, mostra--se problemática para o Japão. Em primeiro lugar, a China é um dos principais parceiros econômicos do Japão. Não é simples para a economia do país substituir o papel que a China exerce em termos de absorção dos produtos japoneses. Especial-mente para um país cuja economia não consegue crescer de modo significativo desde os anos 1990. Em segundo lugar, do ponto de vista geopolítico, a política de acirramento com a China deixava o Japão em uma posição de isolamento. Isso pôde ser observado, principalmente, quando a Coreia do Sul procurou aproximar-se da China no governo da presidente Park Geun-Hye, a partir de 2013.

Entretanto, em termos de política interna, a postu-ra nacionalista parece ser o pilar capaz de dar cer-ta coesão para o PLD após anos de fraturas inter-nas no partido, especialmente na medida em que a tendência nacionalista no país vinha se fortale-cendo mesmo no governo anterior do PDJ. Cabe lembrar que foi ainda no governo Yoshihiko Noda que o país reforçou os laços com os EUA, aproxi-mou-se da Parceria Transpacífico (TPP, na sigla em inglês) e anunciou a compra dos caças F-35, atitu-des que o afastaram da China e agradaram aos se-tores conservadores nacionalistas (Auslin 2016).Assim, o reforço do nacionalismo na China e no Ja-pão se retroalimentavam. À medida que a China reagia ao nacionalismo japonês com mais asserti-vidade, a pauta anti-China era reforçava, em uma espiral de acirramento. Além desse cenário, a pos-tura mais agressiva da China no Mar do Sul chinês fortalecia a perspectiva japonesa de romper com suas restrições militares constitucionais para po-der lidar com esse novo quadro. É nesse contexto


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que o Japão se afasta da visão mais instituciona-lista da ordem internacional e passa a adotar uma postura mais pragmática.

O país, desde o final da Guerra Fria, assentou sua atuação internacional nos fóruns multilaterais e na crença no sistema ONU como principal meca-nismo de governança. Entretanto, a mudança de conjuntura regional ensejou uma alteração nessa perspectiva. De um lado, procurou reforçar a ca-pacidade econômica do país através das reformas internas e pela diversificação dos parceiros econô-micos. Assim, o Japão diminuiu sua taxa de juros, assinou o TPP, em 2015, e procurou estabelecer acordos bilaterais com países aliados do sudeste asiático, como as Filipinas. De outro lado, passou a adotar uma série de medidas com vistas a se tornar um ator geopolítico e securitário relevante. Para tanto, criou, em 2013, o Conselho Segurança Nacional, flexibilizando as leis para exportação de armamentos com vistas a reforçar a base indus-trial japonesa de defesa, ampliar a militarização das ilhas, etc.

Entretanto, essas medidas nacionalistas, em um primeiro momento, acabaram por gerar certo iso-lamento do país. Afinal, a China possui uma pre-sença global mais significativa e tem uma lideran-ça regional mais consolidada. Desse modo, o país observou uma convergência crescente dos inte-resses de China, Rússia e Coreia do Sul, agravada pela prioridade dada pelos EUA a outras regiões que não o Nordeste Asiático. Diante desse quadro, Abe parecia estar diante de um dilema: recuar na sua postura mais assertiva frente à China ou au-mentar a aposta na nova postura de contrabalanço a Pequim.

A resposta foi dupla: de um lado, procurou ameni-zar a retórica anti-China, mas de outro, procurou estabelecer uma mudança de programa de sua

política externa. Assim, desde o final de 2015, o Japão vem procurando consolidar essa nova pers-pectiva. Essa mudança de programa está basea-da no incremento do pragmatismo na escolha dos parceiros, na dissociação das pautas econômicas e políticas no âmbito externo e na busca por am-pliar o status de ator em termos de segurança in-ternacional.

O êxito na estratégia de Abe passa pela solidifica-ção das relações com os Estados Unidos. Isso não significa que o país busque uma posição de sub-serviência plena em relação a seu parceiro históri-co, mas sim que há o entendimento de que a con-dição, ao menos no momento, para se estruturar como uma potência de efetivo alcance global pas-sa pela manutenção da aliança estratégica com os EUA. Contudo, de outro lado, o país obteve a apro-vação da flexibilização da constituição pacifista em 2015, e a consequente permissão para o envio de tropas para fora do país. É a partir dessas pers-pectivas que a discussão sobre em que medida as transformações promovidas por Abe representam uma revolução na política externa japonesa se jus-tificam.

Shinzo Abe e a versão japonesa da es-tratégia do “Going Global”

As iniciativas mais significativas em termos de política internacional do governo Abe talvez estejam na busca pelo estabelecimento de uma versão nipônica do “Going Global” chinês. Essa estratégia refere-se à busca por diversificação de parcerias e de investimentos, bem como ao enco-rajamento das empresas nacionais à internaciona-lização para regiões estratégicas do globo. O nú-mero elevado de viagens internacionais realizadas pelo primeiro-ministro simboliza esse processo. Dentre as regiões estratégicas destaca-se o avan-ço da aproximação com o continente africano e,



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especialmente, com Índia e Rússia.

Em relação à África, não é de hoje que o continente tem sido alvo das disputas de interesses das gran-des potências. Entretanto, para o Japão, isso tem se intensificado apenas recentemente, como estra-tégia para evitar o isolamento oriundo das políticas nacionalistas. O estabelecimento de um pivô japo-nês para a África tem como marco a realização da Sexta Conferência Internacional de Tóquio sobre o Desenvolvimento Africano (TICAD), no Quênia, em agosto de 2016. Cabe destacar que essa foi a pri-meira TICAD realizada na África e não no Japão. Shinzo Abe foi ao Quênia e prometeu mais de US$ 30 bilhões em investimentos em infraestrutura no continente para os próximos três anos (Berkshire Miller 2016). Além de ser o maior compromisso histórico do TICAD, marca uma transformação na atuação japonesa, com o abandono de uma visão assistencialista e a adoção de relações baseadas no comércio. Ademais, as iniciativas transcendem a esfera estritamente governamental e passam a incluir o setor privado3. Os maiores parceiros japo-neses no continente são África do Sul, Nigéria e Egito. Em termos comparativos com a China, a pre-sença japonesa ainda é tímida, porém, apresenta uma tendência crescente. Além do objetivo de di-versificar suas parcerias globais, a parceria com o continente africano justifica-se pela necessidade de segurança no abastecimento energético, uma vez que o custo da energia no país elevou-se após o acidente de Fukushima. Outra característica des-sa presença japonesa no continente é sua atuação em missões de paz. O caso mais significativo é na Missão de Paz das Nações Unidas no Sudão do Sul (UNMISS) onde o país tem ampliado sua participa-ção ao longo de 2016 (Ighobor 2016). A tendência agora é que, com a reinterpretação da constituição pacifista, o país possa ampliar seu envolvimento

militar na região.

Em relação à Índia, o país possui boas relações com o governo de Narendra Modi. Inclusive, em novembro de 2016, os dois países assinaram um acordo de cooperação nuclear. Embora tenha gerado reações dos grupos contrários ao uso da energia nuclear, principalmente no Japão, o acor-do insere-se na perspectiva de balanceamento ge-opolítico da China. Não trata-se de uma estratégia confrontacionista em relação à China, mas de uma tentativa de consolidar uma aliança com vistas a equilibrar a balança regional a seu favor e de colo-car o Japão em condições de disputar os mercados da ASEAN e do sul da Ásia. Afinal, essas são regiões que estão no centro da geoeconomia asiática atu-almente, intrinsecamente vinculadas às dinâmicas político-securitárias que caracterizam as relações triangulares entre China, Japão e Índia.

Dentro dessa estratégia japonesa multidimensio-nal, a aproximação com a Rússia vem ganhando importância estratégica. Desde o recrudescimento das relações da Rússia com o Ocidente, o gover-no de Putin procurou ampliar a inserção do país na Ásia. Especialmente após a eclosão da crise na Ucrânia em 2014, o país buscou amenizar seu iso-lamento internacional através de uma maior apro-ximação da China. Assim, as relações sino-russas aprofundaram-se à medida que os EUA aumenta-ram a pressão sobre os dois países. Sob a pers-pectiva japonesa, essa aproximação configura-se como fator de ameaça para a posição geopolítica do país no extremo oriente.

Entretanto, a aproximação com a Rússia era um tema de difícil solução para a política externa ja-ponesa. Afinal, além de o governo Putin estar sob as ameaças do ocidente, Japão e Rússia possuem

3 O Japão, nessa oportunidade, adotou um discurso de parceiro econômico e não de doador, como ocorria tradicionalmente. Mais de uma cente-na de empresários acompanharam o primeiro-ministro na viagem ao Quênia.


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disputas territoriais históricas sobre as Ilhas Curi-las, as quais remontam à Segunda Guerra Mundial. Historicamente, a plataforma de política externa do Japão era baseada na indissociabilidade entre questões econômicas e políticas. Ou seja, o país nipônico não estabeleceria cooperação comercial com a Rússia enquanto não se resolvessem as questões territoriais.

O governo Abe, todavia, vem procurando estabele-cer uma nova abordagem nas relações bilaterais com o governo Putin (Brown and Kozinets 2016) através de uma postura mais pragmática. Abe visi-tou a Rússia quatro vezes no intuito de ampliar o grau de aproximação entre os dois países. Embora haja um receio por parte do setor privado japonês em investir na Rússia devido às sanções do G7, o governo vem tentando compensar isso com inicia-tivas baseadas no Banco para Cooperação Interna-cional do Japão (JBIC). A aproximação russo-japo-nesa é uma das principais apostas e reviravoltas estabelecidas por Shinzo Abe no extremo oriente. Além de abrir espaço para o estabelecimento de um tratado de paz entre os dois países, atende aos anseios da Rússia, afetada pelas sanções ociden-tais, e gera um balanço em relação à aproximação entre Rússia e China. Apesar disso, ainda é cedo para que se possa afirmar se a estratégia japonesa irá surtir efeito.


A transformação da política externa de Shinzo Abe, cabe destacar, ainda está longe de ser um processo concretizado. Por isso, essas mu-danças não constituem necessariamente uma re-volução silenciosa, mas indicam transformações significativas na polarização regional do nordeste asiático. As alternativas que o Japão vem buscan-do para relativizar seu isolamento e para diminuir a tendência de crescimento econômico anêmico

deparam-se com o contexto regional e global em um período de incertezas. Dentre essas incertezas, pode-se destacar a própria postura chinesa, que tem se tornado mais assertiva nos últimos tempos.

A questão diz respeito a saber se é possível ao Ja-pão continuar sua política de distanciamento da China. Afinal, existe uma simbiose profunda en-tre os interesses dos dois países, e as dinâmicas de cooperação e conflito da região passam pela interação entre China e Japão. Além disso, é mui-to prematuro afirmar se a estratégia japonesa de balanceamento da China através da parceria com países como Rússia, Índia e Coreia do Sul surtirá o efeito que se busca. No caso da Rússia e da Ín-dia, isso se deve ao fato de que são dois países que têm interesses particulares na região muito consolidados. Embora vejam com bons olhos os investimentos japoneses, ao que tudo indica, não há uma tendência de que assumam um distancia-mento em relação aos chineses. Quanto à Coreia do Sul, o processo de forte oposição popular con-tra a presidente Park Geun Hye, que levou milhões de sul-coreanos às ruas, torna o panorama político do país ainda muito incerto. Principalmente porque esses protestos têm tido um certo caráter crítico aos Estados Unidos.

A eleição de Donald Trump traz mais incerteza a esse cenário. Primeiro, pois, o então candidato adotou uma postura crítica durante a campanha quanto ao papel de fiador securitário que os Esta-dos Unidos exercem junto aos seus aliados. Até por essa razão, Shinzo Abe procurou encontrar pesso-almente Trump antes do encontro da APEC, com vistas a assegurar a continuidade da aliança. Em-bora não seja muito provável que os Estados Uni-dos abram mão de um engajamento ativo no Leste Asiático, monitorar as ações do novo governo na região será importante para entender o futuro das dinâmicas regionais. Além disso, se o presiden-



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te-eleito estabelecer uma interação menos con-flitiva com a Rússia, pode abrir espaço para uma maior aproximação do Japão com o governo Putin. Por fim, mesmo no plano interno, a falta de con-senso quanto ao projeto japonês impede que se tenha clareza sobre o futuro das transformações promovidas pelo primeiro-ministro. Afinal, a políti-ca interna japonesa encontra-se fragmentada e a participação popular tem sido cada vez menor nos processos eleitorais. A soma desse cenário interno à conjuntura global de crise vão demandar bastan-te habilidade política do primeiro-ministro para que seu projeto tenha êxito e, mesmo assim, os resul-tados podem vir a ser pouco animadores.


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Referências

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a nova PolÍtiCa eXterna da turquia: uma virada Para o leste?

Isabela Souza Julio1 e Marina Felisberti2

• No dia 15 de julho de 2016, a Turquia, comandada pelo AKP, sofreu uma tentativa de

golpe de Estado, barrada, sobretudo, pelo apoio popular a Erdogan e seu regime de inspiração

islâmica.

• A questão da minoria curda que reclama sua autonomia em território turco constitui

também uma questão importante relacionada à crise síria, visto que esse grupo tem se tornado

cada vez mais importante nesse conflito.

• A deterioração das relações entre a Turquia e seus aliados ocidentais serviu como subter-

fúgio para que a orientação da política externa turca se voltasse para o leste, em busca de novos

aliados.

1 Graduanda em Relações Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Contato: [email protected]


Apresentação

Membro da OTAN e aspirante a uma vaga na União Europeia, a Turquia, dona de uma posi-ção geopolítica indiscutível e um contingente po-pulacional significativo – mais de 73 milhões de habitantes –, apresenta um modelo social e gover-namental marcado pela convivência entre o Islã, o secularismo, o regime democrático e o desenvolvi-mento econômico, baseado em uma economia de mercado mista. Essa foi a mistura que popularizou, nas últimas duas décadas, Recep Erdogan, atual presidente do país e que se propôs como exemplo aos demais países árabes que buscavam proces-sos políticos de renovação – principalmente, após 2011, com o início dos movimentos da Primavera Árabe.

Em 15 de julho de 2016, a Turquia passou por uma tentativa de golpe de Estado, trazendo à tona sinais concretos de uma atmosfera interna dividi-da. A tentativa de golpe, feita por um minoria polí-tica de tendência Gulenista e apoiada na institui-ção do exército, deparou-se, entretanto, com uma atmosfera popular favorável ao governo de Erdo-gan, que tomou as ruas logo após o seu estopim, desfazendo-se em pouco mais de 24 horas após sua tentativa de instauração. No primeiro momen-to, pareceria natural associar a tentativa de golpe mais recente com aquela vivida pelo país em 1997, principalmente, pela presença da interferência do exército em ambos os momentos, utilizando-se do subterfúgio da defesa dos princípios seculares da


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República da Turquia em uma tentativa de abafar as tendências islâmicas advindas da ordem civil. Entretanto, a análise do fenômeno como uma re-petição histórica mostra-se insuficiente – e bastan-te simplista – para o atual cenário multifacetado da política turca.

Política interna turca: um dilema entre islamismo e secularismo

Para a análise da política externa turca, principalmente após a tentativa falha de golpe em julho de 2016, se faz necessária a compreensão da sua política interna, uma vez que a estabilidade interna desse país é um importante condicionan-te para as suas ações externas. Considerando que as esferas interna e externa se mostram interde-pendentes, a condição turca enquanto importante ator regional depende em grande medida do seu desenvolvimento interno (Visentini 2014).

Segundo Visentini (2014), na primeira década do século XXI fatores como a fragmentação político--partidária, o surgimento de movimentos islâmicos contestatórios, a emergência de grupos terroristas, a crise econômica e uma política externa sem uma diretriz clara levaram a um quadro de incerteza. Em 2002, após um governo secularista marcado pelas consequências de uma grave crise econômi-ca, o partido conservador de inspiração islâmica, o Adaletve Kalkinma Partisi (AKP), Partido da Justiça e Desenvolvimento, chegou ao poder vencendo as eleições parlamentares sob a liderança de Recep Tayyip Erdogan. Em 2007, o AKP reelegeu seu pro-jeto de governo, que contava com uma franca ten-dência de aproximação com os valores ocidentais – de democracia, liberalização e modernização –, representado, entre outras coisas, pela pretensão turca de tornar-se membro da União Europeia. No que tange à política interna turca e seus con-

dicionantes, é importante destacar a oposição es-truturante entre secularismo e islamismo, a qual se reflete na sua política externa por meio da sua orientação pró-ocidental, demonstrada no seu in-teresse em ingressar na União Europeia, organi-zação composta majoritariamente por países da maioria cristã, enquanto que a conjuntura interna se mostra pró-islã. No entanto, é importante desta-car a posição do partido que está no poder atual-mente: o AKP, diferentemente dos seus antecesso-res islâmicos, não se posicionou contra o Ocidente. Nesse sentido, houve uma inflexão do antigo “an-ti-ocidentalismo” para o “euro-entusiasmo”. Uma série de reformas em diferentes áreas, como na questão da minoria curda, foram empreendidas a fim da aproximar a Turquia do Ocidente, bem como de possibilitar seu ingresso na UE (Visentini 2014).

As singularidades da política externa turca: um projeto de modernização e de resgate histórico

A respeito da orientação da política externa turca, cabe destacar a visão que vem sendo de-senvolvida ao longos dos anos da administração do AKP. Arquitetada por Ahmet Davutoğlu – ex--primeiro ministro da Turquia (2014-2016) –, esta visão descreve o país como central e com capaci-dades de liderança na região do Oriente Médio, re-jeitando, portanto, o alinhamento exclusivo com o Ocidente, estritamente secularista, e a inclinação turca de dar as costas para seus vizinhos muçul-manos. De fato, a Turquia, expandiu seus fluxos co-merciais no Oriente Médio, passou a desenvolver um papel diplomático mais ativo na região, mar-cada por sua “política de zero problemas com os vizinhos”, que implicou, nos últimos anos, numa deterioração das relações com Israel, aliado de Washington, e em uma reaproximação e busca por assinaturas de acordos com Estados não tão bem quistos por seus aliados ocidentais ou pela OTAN,



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como o Irã.

A combinação entre os desenvolvimentos políti-cos dentro e fora da Turquia, os atores envolvidos e suas visões de mundo particulares tem gerado uma política externa autônoma, ideológica, asser-tiva, não comprometida e presunçosa. A Turquia, sob a administração de Erdogan, se comporta como se pudesse utilizar-se de seus vizinhos regio-nais sem oferecer grandes contrapartidas, como se pudesse progredir mesmo afastada de seus parceiros ocidentais, partindo do pressuposto de que tem a história a seu favor, demonstrando uma memória turco-otomana ainda bastante significa-tiva nos dias de hoje. Dialeticamente, entretanto, seu ímpeto de projeção de poder regional e seus posicionamentos duvidosos frente a seus aliados, como na questão do combate ao Estado Islâmico, tem colocado a Turquia em uma posição de isola-mento na região (Visentini 2014; Park 2015).

A tentativa de golpe: um ponto de in-flexão para a política externa turca?

A situação da política turca é mais comple-xa do que o exame conjuntural dos eventos de 15 de julho propõem. O presente Boletim busca apre-sentar uma análise mais intrínseca dos eventos da política turca, não somente sobre as possíveis razões que levaram ao golpe, mas, também, suas consequências para o futuro geopolítico do país. Sob essa perspectiva, três fatores destacam-se na análise: o primeiro, uma crise interna de iden-tidade vivida pelo país. A divisão entre partidos secularistas e partidos de tendência conservadora e islâmica, como o AKP, apoiados pelas camadas sociais, tem como um de seus resultados a criação de uma atmosfera interna de embate, contribuindo para o aumento gradual do autoritarismo do regi-me político vigente – como a censura da mídia e interferências diretas nos processos do judiciário.

A segunda, um approach transacional na busca de novas parcerias, incluindo países como Rússia e China, que, além de diversificarem a pauta de tran-sações turcas, demonstram um esforço turco de estabelecimento de espaço de manobra. Entre as parcerias que criam desconfiança com os aliados ocidentais turcos, como Washington, encontra-se a aproximação Turquia-Irã, com fins estratégicos e energéticos, com quem, aliás, divide interesses conjunturais na Crise da Síria. Por fim, a terceira, uma série de ações externas turcas caracterizadas como erráticas – com avanços e recuos sucessi-vos, contribuindo para a desconfiança de seus aliados e abalando sua posição na OTAN e suas pretensões de, finalmente, ser aceita na União Eu-ropéia.

Portanto, faz-se importante questionar se os acon-tecimentos recentes entre a Turquia e seus aliados ocidentais, principalmente após a tentativa de gol-pe, representam mais do que um momento pon-tual de divergência, que irá corrigir-se ao longo do tempo, ou se as relações turcas com o oeste estão experimentando uma mudança de paradigma de orientação de política externa, caracterizando um distanciamento mais definitivo (Park 2015).

A dinâmica regional e a Turquia

Sua posição geográfica estratégica combi-nada à sua herança histórica fazem da Turquia um país central para a geopolítica mundial. Nos últi-mos anos, especialmente após a eclosão das ma-nifestações no Grande Oriente Médio, o país vem se tornando essencial para a compreensão da di-nâmica na região.

É assentada no pressuposto de que a Turquia pos-sui uma localização geográfica multi-regional e única. Mucznik (2011) afirma que a política exter-na turca regional visa projetar sua capacidade de


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gerar estabilidade e segurança a fim de contribuir para a sua política de “zero problemas” na região. Importante destacar que, na perspetiva turca, essa opção estratégica não é incompatível com suas alianças tradicionais, mas sim um complemento.

A Primavera Árabe parece ter significado à Tur-quia uma oportunidade de tornar-se um líder re-gional, na medida em que esse país procurou se posicionar tanto como um possível mediador das revoltas árabes, quanto como um modelo político a ser seguido pelos países submetido a processos de transformação. Segundo Mucznik (2011), a onda de revoltas que eclodiu em 2011 significou um teste à Turquia, que diante de tal conjuntura pôde testar sua capacidade de exercer um papel de potência emergente na região. No entanto, tal quadro regional também significou um dilema ao posicionamento turco. O país foi confrontado en-tre a necessidade de apoio às transformações e a manutenção das relações com alguns regimes. A sua postura de apoio às revoltas na Tunísia e no Egito e de resistência com relação à Líbia e à Síria refletem esse dilema. O efeito de alastramento das manifestações na região levou a Turquia a optar por não interferir nos assuntos internos de outro países e de prevenir a escalada da violência e das tensões na região, posição que reforça a sua abor-dagem de “zero problemas” (Mucznik 2011).

É nesse contexto que a Turquia inicia seu engaja-mento na crise síria. O país se destaca por ter se envolvido no conflito desde cedo, defendendo a queda do presidente sírio, Bashar al-Assad, apesar dessa posição estar se modificando nos últimos meses, especialmente após a tentativa falha de golpe no país. No complexo conflito que envolve diferentes atores, a Turquia ainda enfrenta uma questão particular contra grupos Curdos que, alia-dos tanto a Washington como a Moscou, buscam por autonomia e pela expansão do seu território e cada vez mais têm se destacado como um impor-

tante ator nesse conflito.

A questão curda e a crise migratória

A Turquia luta contra as posições da milícias curdas na Síria, as chamadas Unidades de Prote-ção de Povo Curdo (YPG), o braço armado do Parti-do da União Democrática (PYD) e aliado tradicional de Partido dos Trabalhadores de Curdistão (PKK), perseguido há 30 anos na Turquia por buscar au-tonomia curda no país. Nesse sentido destaca-se a situação da minoria nacional curda, a qual vem de-safiando a identidade turca. A posição do Primeiro Ministro Erdogan, contudo, é de que a sociedade turca, composta majoritariamente por praticantes da religião islâmica, encontra sua identidade maior no islã (Visentini 2014).

Outro ponto que merece atenção ao analisar o en-gajamento turco na crise síria é a questão dos re-fugiados. Desde o início da guerra civil que eclodiu na Síria, um dos temores da Turquia era o intenso fluxo de refugiados na fronteira sírio turca. A insta-bilidade na Síria poderia rapidamente transbordar para a Turquia, levando em consideração a frontei-ra de aproximadamente 800 km entre os dois pa-íses. Nesse sentido, deve ser ressaltado o acordo entre Turquia e União Europeia, firmado no início de 2016, o qual prevê o fechamento da fronteira grega aos refugiados irregulares vindos do territó-rio turco. Desde o dia 20 de março da 2016, os refugiados irregulares seriam devolvidos à Turquia. Segundo o acordo, a prioridade seria dada para os refugiados que não tenham entrado ou tentado en-trar irregularmente na UE (Stratfor 2016).

A nova política externa da Turquia: mudança de orientação ou criação de espaço de manobra?

Não há dúvida de que os impasses entre a Turquia e seus aliados do Oeste datam de antes



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da tentativa fracassada de golpe no país. Antes do evento de julho de 2016, a política externa turca já apresentava divergências significativas em as-suntos-chave tanto nas agendas estadunidenses quanto nas agendas europeias.

Não pela primeira vez, estão em discussão a com-patibilidade e o comprometimento da Turquia com a OTAN. E, ainda, segundo órgãos do governo ame-ricano, há um crescente desconforto com o discur-so turco em assuntos envolvendo, diretamente, os interesses dos Estados Unidos na região do Orien-te Médio, e que a Turquia, já a algum tempo, havia parado de agir como aliada dos EUA ou, de forma mais abrangente, em consonância com os valores ocidentais. A recusa da Turquia em participar da coalizão anti-Estado Islâmico, a afinidade entre o AKP e a Irmandade Muçulmana, as suspeitas de apoio turco a grupos jihadistas – principalmente nas questões de repressão dos Curdos –, o apoio turco ao grupo Hamas e sua belicosidade para com Israel, as relações com o Irã e a intenção de aquisi-ção de um sistema de mísseis de defesa chineses aumentaram o ambiente desconfiança e indisposi-ção entre os Estados Unidos e a Turquia, além de colocar em cheque a posição turca como membro da OTAN. Após o golpe, as relações entre Turquia e os Estados Unidos tornaram-se ainda mais impa-cientes, diminuindo substancialmente a margem de barganha turca nas negociações envolvendo os norte-americanos (Park 2015).

As contradições da política regional da Turquia são evidentes. Destacando-se a sobreposição das posturas adotadas pelo governo turco referentes às questões curdas, a inexperiência turca em li-dar mais de perto com os problemas da região do Oriente Médio e na pretensão exagerada de con-trole, estabelecendo-se como potência regional de uma região tão complexa. Tudo isso somado a indisposição dos aliados ocidentais de cederem apoio ao país, dada a postura de não comprometi-

mento e de ação unilateral que o governo da Tur-quia vem apresentando. O distanciamento turco de seus aliados ocidentais, entretanto, não está contido apenas nos assuntos da região do Oriente Médio. Após a tentativa de golpe, os flertes entre Turquia e Rússia tornaram--se mais comuns e, gradativamente, mais preocu-pantes aos olhos de Washington. A não aderência da Turquia às sanções impostas pela União Euro-peia à Rússia, em 2015, e o crescimento de trocas bilaterais Istambul-Moscou são sinais de aproxi-mações pontuais. Além disso, acordos envolvendo questões energéticas, como o desenvolvimento de um gasoduto, que passaria em território turco, evi-tando a região da Ucrânia, e os acordos na área nuclear, reafirmaram a disposição amistosa entre os governos, bem como o desconforto de Washing-ton e demais países do continente europeu. Contu-do, as diferentes posições sobre o conflito sírio es-treitam a possibilidade de uma parceria em níveis mais estruturais de ação conjunta entre estes dois estados. O approach turco com a Rússia, diferen-temente de com seus vizinhos e seus aliados de longa data, tem permanecido pragmático, de bai-xo risco, cooperativo e compartimentalizado. Sua postura com o Irã é semelhante (Sputnik 2016a; Sputnik 2016b).

As retóricas do AKP e, especialmente, de Erdogan, contribuem para a atmosfera de desconfiança en-tre a Turquia e o Ocidente. Na mídia turca pró-go-verno, as declarações de oposição à OTAN, aos EUA e a UE não são raras. Há, ainda, uma tendên-cia contrária às instituições ocidentais por parte de setores sociais turcos significativos, e uma tentati-va franca de maior integração ao mundo islâmico. De algum modo, isso ajuda a explicar o abraço oca-sional da Turquia à Rússia, China e Irã – instâncias tradicionalmente “anti-americanas” –, e, também, o que parece ser um interesse mais limitado do governo do AKP em atender às exigências do blo-co da União Europeia. Além disso, o governo tur-


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co tem demonstrado, através de suas ações, um perfil de governo menos liberal do que prometera em sua plataforma de campanha. As reações mais assertivas de Erdogan a qualquer rival ou compe-tidor, interna ou externamente, podem ser vistas sob esta perspectiva, assim como suas declara-ções de intolerância a interferências externas nos assuntos domésticos da Turquia.

Ainda, seria simplista demais declarar que a mu-dança na política externa turca representa uma mudança de orientação para o Leste, ou um distan-ciamento completo do Oeste, tendo em vista que, entre outras coisas, a Turquia tem falhado com muitos de seus vizinhos muçulmanos no próprio Oriente Médio – apresentando posturas passivas frente a questões decisivas, como o conflito sírio e a contenção do Estado Islâmico (Park 2015).


O movimento de distensão das relações entre a Turquia e o Ocidente parece, em primei-ro lugar, não ser tão somente uma consequência direta da tentativa de golpe, mas de um somató-rio de problemáticas. As relações turcas com seus aliados do Oeste nunca foram calmas, da mesma forma que a frustração da Turquia com o seu pro-cesso de aceitação como membro da UE não é re-cente. Ademais, desde a ascensão do governo do AKP, de orientação muçulmana, as relações com os Estados Unidos oscilam entre altos e baixos, as-sim como o desempenho e as dúvidas a respeito da manutenção da Turquia na OTAN.

Contudo, a posição geográfica da Turquia, seu sta-tus de único país-membro muçulmano e sua con-tribuição em termos de capacidades e operações para a OTAN asseguram o valor do país, mesmo com a sua combinação particular entre o Islã e a democratização, para atores-chave da OTAN, e, mais especificamente, para Washington – tornan-

do muito remota a possibilidade de exclusão da Turquia da organização. As aproximações pontuais e pragmáticas com países representantes do Les-te, como a Rússia, mostram-se insuficientes para configurar um cenário de reorientação radical da política externa da Turquia.

O que a tentativa fracassada de golpe revela, na verdade, é o fato da Turquia estar vivendo uma crise doméstica, refletida em sua política externa e agravada pela questão curda. Apesar do suces-so eleitoral do AKP estar assegurado, pelo menos no futuro iminente, a insatisfação de alguns seto-res continua viva e insistente, e suas instituições, como o exército, mostram-se cada vez mais vulne-ráveis. Quaisquer crise econômica, turbulência do-méstica ou, ainda, erros de cálculo mais graves na sua política externa poderiam, mais um vez, abalar a frágil estrutura política do país e suas relações exteriores. Desta forma, a Turquia parece ter se tornado imprevisível, tanto no longo quanto no cur-to prazo.

Cabe ressaltar, ademais, que os instintos de Erdo-gan e de seu partido aparecem como representa-tivos da vontade da sociedade e de seu país. Se, eventualmente, a figura de Erdogan não estiver mais no poder, não há sinais de que grandes alte-rações no curso da política do país seriam feitas. Mais especificamente, há poucos sinais de que a Turquia voltaria a votar por estruturas de governo muito próximas do Ocidente, optando por regimes políticos secularistas, por exemplo. Isso revela, portanto, uma tendência estrutural ao conserva-dorismo, quer ele seja de orientação religiosa ou estadista.

As explicações dos países ocidentais para susten-tarem sua relação com a Turquia são baseadas ou em generalizações ou em questões geográficas e geopolíticas. Entretanto, a questão que a tentativa de golpe traz à tona é, certamente, até que ponto



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a relação entre Turquia e o Oeste consegue supor-tar as diferenças de orientação política e culturais entre estes atores. A localização geográfica não pa-rece ter muito valor quando seu uso é negado, por exemplo, como durante a invasão estadunidense ao Iraque em 2003.

Dito isso, o jogo de alto risco desempenhado pela Turquia na busca de acordos com Rússia e Irã, principalmente, nas questões envolvendo a Síria e em defesa das fronteiras turcas em meio ao ce-nário de crise, e a sinalização de busca por apoio, através da reorientação momentânea da sua polí-tica externa para o Leste, parecem ter surtido efei-to, criando um espaço para a retomada de ações de cooperação entre Turquia e Estados Unidos no Oriente Médio. Como exemplo, tem-se a operação Escudo do Eufrates, realizada em 24 de agosto, que contou com apoio aéreo estadunidense e, após seu sucesso, contou com declarações esta-dunidenses em defesa das fronteiras turcas contra avanços curdos, que deveriam retornar a região a leste do Eufrates ou perderiam o apoio norte-ame-ricano. Esta é uma sinalização de tímida retomada entre aliados, justamente em um dos pontos de di-vergência entre ambos nos últimos meses: a ques-tão curda e o combate ao Estado Islâmico. Resta saber até quando o clima de retomada das rela-ções entre a Turquia e o Oeste irá durar (Karaveli 2016; Park 2015).


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Referências

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o Conflito no iêmen (2015-Presente): CaraCterÍstiCas doméstiCas, re-gionais e internaCionais de uma guerra desConheCida

João Paulo Alves1 e Patrícia Graeff Machry2

• O Iêmen é estruturalmente afetado por dificuldades na constituição de um governo

central, e consequentemente no controle e unificação de seu território.

• A Guerra Civil no Iêmen iniciou-se em 2015 após as ofensivas Houthis sobre a capital

iemenita, e tem raízes históricas profundas que remontam ao contestado processo de unificação

e às divisões políticas, religiosas e regionais do país.

• As recentes ações dos Estados Unidos e da Arábia Saudita trazem à tona a importância

estratégica do país para a balança de poder regional.

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1 Graduando em Relações Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Contato: [email protected]


Apresentação

No último dia 12 de outubro, quarta-feira, o Pentágono anunciou que os Estados Unidos da América lançaram ataques no Iêmen, destruindo três radares costeiros controlados pelo movimento rebelde Houthi. O bombardeio foi justificado como sendo uma retaliação ao lançamento de dois mís-seis por parte dos Houthi contra navios de guerra americanos localizados no Mar Vermelho, no final de semana anterior. À luz dos debates presiden-ciais que ocorriam nos Estados Unidos, pouco ou nada foi falado a respeito deste envolvimento no Iêmen, e o secretário de imprensa do Pentágono afirmou que se tratou de uma ação de autodefesa para proteção de seu pessoal, seus navios e seu direito de livre navegação, violados pelas ações dos Houthi. Ele também endossou o discurso nor-malmente defendido pela Arábia Saudita, de que o Irã tem tido envolvimento direto em apoio ao grupo

dos Houthi, e convidou todas as partes envolvidas a voltarem à mesa de negociações para retoma-rem as conversações de paz interrompidas em agosto de 2016, após o desrespeito ao cessar-fogo por todas as partes.

O que fica aparentemente omisso, contudo, nes-tas declarações, é o fato de que esse ataque es-tadunidense contra as posições controladas pelos rebeldes marca o primeiro envolvimento de fato do país na guerra civil em curso no Iêmen desde o começo de 2015. Até então, apesar de apoiar a coalizão árabe liderada pela Arábia Saudita que ataca o Iêmen desde março de 2015, a atuação direta estadunidense ainda era majoritariamente circunscrita no contexto da guerra contra o terro-rismo, com ataques aéreos com drones realizados contra as posições, principalmente, da Al-Qaeda


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na Península Arábica.

Qual é, então, a importância do Iêmen e quais os impactos da guerra civil em andamento no país? Quais as motivações que levam à intervenção de grandes potências como os Estados Unidos e de potências regionais como a Arábia Saudita e o Irã? Quais as disputas internas e os grupos de interesse domésticos que protagonizam este conflito? Reco-nhecendo a importância de todas essas questões, o presente boletim tem como objetivo respondê--las, contextualizando o papel histórico e geoestra-tégico do Iêmen e esclarecendo a dinâmica e as características do atual conflito.

Breve história do Iêmen

O território iemenita localiza-se na região sudoeste da península arábica. Faz fronteira com a Arábia Saudita e com o Omã, e é banhado pelo Mar Vermelho e pelo Mar Arábico. É uma posição de enorme importância estratégica em virtude do estreito de Bab el-Mandeb, que conecta o Oceano Índico ao Mar Vermelho - e, consequentemente, ao Mediterrâneo.

Figura 1- Localização do Iêmen na Península Arábica

A maioria dos iemenitas são muçulmanos sunitas que seguem a escola chafeíta, mas há, também, uma parcela minoritária da população que segue o ramo zaidita do xiismo, principalmente no Norte. O ramo zaidita é minoritário no xiismo e possui mais semelhanças com o próprio sunismo do que com outros ramos xiitas, como o dos duodecimanos, que são majoritários no Irã e no Iraque, e é encon-trado, hoje em dia, apenas no Iêmen (Day 2012; Demant 2004; Etheredge 2011).

Nem sempre o território iemenita foi unificado como o é hoje em dia. Pelo contrário, historicamen-te encontrou-se quase sempre dividido entre inú-meras tribos regionais e, desde o início do século XX, entre Norte e Sul. A divisão entre o Norte e Sul começou quando os impérios Otomano e Britâni-co desejaram estabelecer-se no território iemeni-ta, respectivamente ao Norte e ao Sul, em virtude da importância estratégica do Mar Vermelho, e traçaram uma linha fronteiriça para evitar conten-das. No Sul, a maioria da população era sunita, ao passo que no Norte, a população era dividida entre sunitas e os xiitas zaiditas (Day 2012; Etheredge 2011; Held e Cummings 2014).

Com o fim do Império Otomano ao final da Primeira Guerra Mundial e a consequente retirada de suas tropas do Norte do Iêmen, a região passou a ser dominada por imãs zaiditas. Esse domínio foi pos-to à prova com a revolução de 1962, que fundou a República Árabe do Iêmen - mais comumente chamada simplesmente de Iêmen do Norte. A re-volução do Norte inspirou os povos sulistas, ainda dominados pelos britânicos, levando à eclosão de outra revolução, desta vez no Sul, em 1963, que buscava a descolonização, e acabaria por fundar a República Democrática Popular do Iêmen (RDPI), de orientação socialista. O Iêmen do Sul passou a receber apoio soviético e a modernizar-se, rea-lizando reforma agrária, investindo em educação e defendendo a emancipação feminina. A Repúbli- Fonte: Wikimedia Commons

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ca do Norte, por sua vez, permanecia majoritaria-mente agrária, analfabeta e ainda permeada por disputas de líderes tribais, cujo poder nenhum pre-sidente conseguiria controlar até a ascensão, em 1978, de Ali Abdullah Saleh (Halliday 1990; Ethe-redge 2011; Visentini et al. 2013). Apesar de os territórios permanecerem separados, as Revolu-ções ocorridas em ambos os lados da linha divisó-ria haviam propagado ideias de unidade nacional, especialmente devido à influência dos ideais dos nacionalismos árabes e do pan-arabismo que che-gavam na região desde os anos 1950.

Com o enfraquecimento da União Soviética na me-tade final dos anos 1980, a ajuda recebida pelo Iêmen do Sul diminuiu enormemente. Ao mesmo tempo, atividades de prospecção de petróleo na região de fronteira indicavam para a existência de campos na região Sul. Tendo em vista o pos-sível colapso da RDPI e as vantagens que o Norte obteria de uma exploração conjunta do petróleo, as lideranças de cada país optaram pela unifica-ção, que se deu oficialmente no dia 22 de maio de 1990. Ali Abdullah Saleh, presidente do Iêmen do Norte, tornou-se presidente da nova República do Iêmen, cuja capital é Sanaa (Brehony 2011; Ethe-redge 2011; Visentini et al 2013).

A unificação, porém, não eliminou as diferenças en-tre ambas as partes. Desde a unificação, a popula-ção no Sul passou a manifestar descontentamento com sua representação nas instâncias políticas, uma vez que a população do Norte era cinco vezes maior que a do Sul, e, consequentemente, os polí-ticos do Norte obtinham maioria no parlamento. A insatisfação levaria à eclosão de uma guerra entre os dois lados em 1994, que foi vencida pelo Norte, mas não cessou os descontentamentos,

Nos anos 2000, novas forças surgiriam para de-

safiar o domínio do presidente Saleh no Iêmen: o movimento insurgente zaidita Houthi, o Movimento Separatista do Sul, e o estabelecimento da al-Qae-da na Península Arábica (AQPA). O governo de Sa-leh travou diversas guerras com os Houthis entre 2004 e 2010 no Norte do Iêmen, ao mesmo tempo em que se tornou um aliado exemplar dos Estados Unidos na Guerra ao Terror, permitindo ataques aéreos contra as posições da al-Qaeda.

Em 2011, os protestos da Primavera Árabe atin-giram o Iêmen, levando a população às ruas para contestar o domínio de Saleh, que já se mantinha em posição de poder a 33 anos. O aumento da violência levou a Arábia Saudita e os EUA a pres-sionarem Saleh a abandonar o poder, o que foi feito após uma negociação com o Conselho de Co-operação do Golfo. Eleições ocorreram em 2012 e elegeram o vice-presidente de Saleh, Abdu Rabbu Mansour Hadi. Reconhecendo que seria difícil con-quistar a confiança do povo iemenita após a Prima-vera Árabe, Hadi seguiu sendo um aliado essencial dos Estados Unidos, para garantir que teria apoio externo (Visentini 2014).

Durante 2013 e 2014, Hadi realizou a Conferência do Diálogo Nacional, um fórum com todos os gru-pos políticos existentes no Iêmen, em uma tentati-va de chegar a um acordo para formar um Iêmen “pós-Saleh” que agradasse ao povo. Os acordos finais propunham um sistema federativo, mas eles rapidamente fracassaram: enquanto alguns seto-res do Sul não abririam mão de suas ambições se-paratistas, os povos do Norte jamais concordariam em deixar determinadas regiões ricas em petró-leo e gás natural às federações do Sul (Salisbury 2015). As discordâncias acirraram ainda mais as tensões entre os rebeldes Houthis no Norte e os separatistas do Sul, e a dificuldade de Hadi em conciliar o território permitiu também um cresci-


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mento da al-Qaeda.

A Guerra Civil Iemenita e a sua dimen-são doméstica

O conflito atualmente em curso no Iêmen iniciou-se em janeiro de 2015, quando os Houthis tomaram o palácio presidencial de Sanaa e toma-ram as posições da guarda presidencial. O grupo, originário da região de Saada, vinha avançando ao Sul em direção à Sanaa desde 2014, dada a impossibilidade de se chegar a acordos com o go-verno Hadi sobre uma maior participação Houthi no governo e sobre as reformas econômicas e mili-tares desejadas pelo grupo (IHS 2015; IISS 2016). Com a tomada da capital por parte dos Houthis, a cidade de Aden bloqueou todos os seus acessos por mar, terra e ar, sinalizando um apoio do Sul para o presidente. Os Houthis realizaram discur-sos pedindo que se chegassem a acordos com os partidos do Sul e que se melhorasse a situação securitária da região de Marib, para proteger a po-pulação da al-Qaeda - altamente presente naquela região -, em uma clara tentativa de tentar ganhar a simpatia da população.

No dia 22 de janeiro, o presidente e o primeiro--ministro renunciaram, tentando negociar com os Houthis que eles teriam maior participação nas instituições do Estado se concordassem em retirar suas milícias da capital. Os Houthi, porém, estabe-leceram um governo interino no mês de fevereiro, e o presidente Hadi fugiu para Aden, onde infor-mou que anulava sua decisão inicial de resignar e se afirmou como o presidente legítimo do Iêmen. Como resultado desses desdobramentos, a guerra civil em curso no Iêmen é complexa em sua dinâ-mica interna, uma vez envolve uma série de partes que disputam umas com as outras e cujas alianças são bastante porosas.

Os Houthis, já mencionados, são um grupo insur-gente de orientação zaidita que é comumente ro-tulado pela mídia internacional como “grupo xiita rebelde” ou “milícia xiita”, normalmente em uma tentativa de associá-los com o Irã. O xiismo zaidi-ta, porém, como explicado acima, pouco tem em comum com o xiismo seguido pelos iranianos, o que torna fraca a afirmação de associação entre ambos puramente por termos religiosos. Os Hou-thi começaram a organizar-se como um grupo de estudos religioso que defendia o renascimento do zaidismo no Iêmen - que havia esmorecido após a queda do último imã em 1962, e que é um objetivo temido e fortemente rejeitado pela maioria sunita do país. O nome Houthi passou a ser usado apenas depois de um tempo, em referência ao fundador Hussein Badr al-Din al-Houthi, que foi assassinado pelas forças do governo Saleh em 2004, tornan-do-se um mártir. O grupo identifica-se oficialmente como Ansar Allah, ou “Partidários de Deus” (IHS 2015, Phillips 2011). O Movimento Separatista do Sul, ou al-Hirak, sur-giu nos anos 2000 como um movimento de con-testação ao domínio do ex-presidente Ali Abdullah Saleh, que os povos do Sul consideravam corrupto e ilegítimo. O Movimento do Sul, porém, tinha uma abordagem diferente dos Houthi, e defendiam manifestações pacíficas e sem armas. O al-Hirak organizou enormes protestos ao longo de 2008 e 2009, mas, eventualmente, passaram também a recorrer a ataques contra o governo, tendo em vis-ta a enorme repressão que sofreram pelas forças de segurança de Saleh. Atualmente, o Movimento Separatista não possui uma liderança, e, portanto, tem tido uma voz menor no conflito em curso. Ape-sar de serem contrários ao governo de Hadi, que consideram uma continuação de Saleh, os sepa-ratistas do Sul também se opõem fortemente ao movimento Houthi (Day 2012; IISS 2016).



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As forças do governo de Hadi, principal oponente dos Houthis no atual conflito, são defendidas pelo exército iemenita e por uma coalizão militar lide-rada pela Arábia Saudita que atua no solo ieme-nita desde março de 2015. Internamente, porém, as Forças Armadas encontram-se fortemente di-vididas, com diversos quadros dissidentes tendo migrado para outro lado do conflito, em defesa do ex-presidente Ali Abdullah Saleh. Esses, em uma tentativa de enfraquecer o presidente, vem forne-cendo apoio aos Houthi, em uma virada bastante curiosa da situação, considerando o fato de que, enquanto presidente, Saleh também lutava contra o Ansar Allah.

O conflito, porém, não se limita a suas fronteiras domésticas. Além dos atores domésticos que se confrontam pelo poder no Iêmen, atores transna-cionais como a al-Qaeda e o Estado Islâmico tam-bém tem presença dentro do território iemenita. A al-Qaeda atua diretamente no país desde 2009 através da al-Qaeda na Península Arábica (AQPA), que foi criada em 2002 na Arábia Saudita. A AQPA tem presença em uma porção significativa do ter-ritório, especialmente na porção Leste, e controla diversas cidades na região de Marib, que é uma das regiões mais ricas em petróleo do Iêmen. Este braço da al-Qaeda é considerado um dos mais po-derosos da organização, e foi o responsável pelos ataques contra o Charlie Hebdo, em Paris, em ja-neiro de 2015.

O Estado Islâmico, por sua vez, anunciou ter se es-tabelecido no Iêmen no ano de 2015, e, embora não se tenha ainda certeza do real tamanho do seu poder no país, especula-se que tem conquis-tado militantes dissidentes da AQPA para atuar no Iêmen (IHS 2014; IISS 2016).

Figura 1- Localização do Iêmen na Península Arábica

Fonte: Stratfor 2016.

A dimensão internacional do conflito

Compreendida a dimensão interna do con-flito, parte-se para uma análise da sua extensão a nível internacional. Entende-se que a Guerra Ci-vil Iemenita é, essencialmente, resultado das di-nâmicas e disputas internas de poder - conforme foi apresentado na seção anterior. Não obstante, é evidente que esse fenômeno atrai a atenção de alguns atores internacionais com interesses espe-cíficos: regionalmente, encaixa-se em uma disputa histórica e geopolítica mais ampla envolvendo o Irã e a Arábia Saudita; e globalmente, insere-se nos interesses estratégicos dos Estados Unidos e da Europa na região.

A República Islâmica do Irã apresenta visíveis in-teresses estratégicos na alteração do presente status quo e na potencial reorientação da políti-ca iemenita em uma estratégia simultaneamente ofensiva e defensiva. Por um lado, Teerã aproveita--se das divisões sectárias entre sunitas e xiitas do país para prestar suporte ideológico e político às reivindicações Houthis - ganhando acesso a mais uma área importante que poderia ser usada como instrumento de pressão contra as suas rivalida-


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des regionais. Por outro, ainda há repetidas acu-sações, partindo de Washington e Riade, quanto à prestação de assistência material e financeira para os rebeldes iemenitas, na forma de quantidades significativas de dinheiro e equipamentos militares - supostamente com o intuito de criar focos de re-taliação contra seus opositores e aumentar a sua capacidade dissuasória (Juneau 2016).

Já o Conselho de Cooperação do Golfo (CCG), e em especial a Arábia Saudita, vislumbra o Iêmen praticamente como uma extensão de suas preocu-pações domésticas, como um “quintal estratégico” na península. Dessa forma, Riade possui interes-ses originários desde a independência iemenita, tendo propugnado o Wahhabismo - a sua vertente oficial do Islã - como modelo religioso a ser segui-do, e estabelecido um “sistema de patronagem” sobre a balança de poder doméstica no país. Mais especificamente, os sauditas buscam refrear o for-talecimento do grupo rebelde, a fim de evitar que o Irã realize uma espécie de flanqueamento político do qual pudesse se aproveitar posteriormente. Na presente conjuntura, portanto, a consecução dos seus objetivos passa invariavelmente pela defe-sa do governo de Abd Mansur al Hadi (LSE Middle East Centre 2014).

Em função disso, e após as ofensivas Houthis so-bre a parte sul do país e a consequente ameaça de conquista sobre um dos últimos redutos do gover-no central (a cidade de Aden), o CCG percebeu a necessidade de defender seus interesses através do uso da força. No início de 2015, o Conselho de Segurança das Nações Unidas passou a criticar fortemente os avanços rebeldes, aprovando a Re-solução 2201 e demandando a retirada dos insur-gentes das áreas ocupadas. Em março, a Arábia Saudita organizou uma coalizão de países - forma-

da pelos Bahrein, Catar, Emirados Árabes Unidos, Egito, Jordânia, Kuwait, Marrocos, Senegal e Su-dão - para realizar a intervenção militar, e auxiliar o governo na recuperação do terreno perdido (Reis, Machry e Prates 2015).

Nesse contexto, foi lançada a Operation Decisi-ve Storm. Na fase inicial da operação, o objetivo central foi a garantia da superioridade operacional aérea da coalizão, através do estabelecimento de uma zona de exclusão aérea, e a reversão da si-tuação no conflito, através de bombardeios loca-lizados. Assim, aeronaves da coalizão passaram a atacar as posições de bases militares, linhas de suprimento, equipamentos antiaéreos e galpões de munição Houthis em Sana’a, Taiz e Aden3, con-forme mostra a Figura 1. Ademais, embarcações de guerra egípcias e sauditas aproximaram-se da costa sul do país e garantiram reforço na defesa da cidade portuária. Gradualmente, a situação foi sendo revertida e as tropas leais ao governo inicia-ram uma contraofensiva (Mello e Knights 2015)

Figura 3 - Localização dos bombardeios da coalizão

Referência:Levett et al. 2016

Além disso, foram empregadas forças convencio-nais de países da coalizão em batalhas terrestres no país. Nesse esforço de combate, destaca-se o envio de sistemas mecanizados, incluindo tanques de guerra, veículos blindados médios, veículos de

3 Segundo o Yemen Data Project, uma iniciativa de coleção de dados relativos à Guerra do Iêmen com o intuito de torná-la mais transpa-rente, há uma ampla controvérsia acerca da efetividade dos bombardeios da coalizão. De acordo com a organização, dos 8.600 in-cidentes registrados, 3.577 atingiram instalações militares, 3.141 atingiram localizações civis, e 1.882 atingiram pontos não identificados. As regiões de Saada e Taiz foram especialmente afetadas por esses ataques indiscriminados (Levett et al. 2016).



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combate à infantaria e muitos caminhões de trans-porte. Do mesmo modo, foram enviados batalhões de soldados - boots on the ground - para auxiliar nas escaramuças de “reconquista”, destacando-se a participação de tropas iemenitas especializadas e treinadas em campos sauditas e emiradenses, e batalhões de operações especiais nacionais da Arábia Saudita e dos Emirados Árabes Unidos com armamentos de alta tecnologia - totalizando um acréscimo de aproximadamente 150.000 solda-dos nos campos de batalha (Mello e Knights 2015).

Em uma segunda fase da operação, as disputas pareceram chegar a um impasse: o conflito tornou--se basicamente uma guerra de atrito e as movi-mentações de ambos os lados foram significativa-mente reduzidas. Como último esforço, houve um enfrentamento breve entre a Arábia Saudita e os Houthis ao longo da ampla fronteira que divide os dois países, com mobilização de forças de respos-ta rápida, troca de disparos de artilharia pesada e evacuação de cidades limítrofes. Nesse contexto de estagnação, houve uma significativa expansão da participação indireta de ambas as potências regionais, através da provisão de suporte para as suas respectivas facções - pelo envio de armamen-tos, munições, suprimentos médicos e inclusive comida (Reis, Machry e Prates 2015).

Por fim, a coalizão lança-se em um novo empre-endimento de guerra através da chamada Opera-tion Restoring Hope que dura até os dias de hoje - teoricamente finalizando as operações militares e bombardeios aéreos, e dando prosseguimento ao processo por vias diplomáticas4. Assim, segundo porta-vozes da coalizão, iniciou-se uma nova opera-ção com objetivos majoritariamente humanitários: reavivar o diálogo político, fortalecer o combate ao terrorismo, facilitar a evacuação de nacionais para

outros países e intensificar a assistência médica para a população civil (Banco 2015). Não obstan-te, até o presente momento não houve iniciativas no sentido de um cessar-fogo formal entre as par-tes que se mostrassem duradouras.

A nível global, a atual situação no Iêmen também desperta interesses específicos - particularmente do Ocidente - quanto à posição estratégica da pas-sagem marítima no estreito de Bab-el-Mandeb. O canal separa a África e o Oriente Médio, ao mesmo tempo em que conecta o Mar Vermelho e o Golfo de Aden - e posteriormente, o Oceano Índico. Além disso, é de suma importância para a economia in-ternacional, sendo o 4º estreito mais utilizado no planeta: anualmente, aproximadamente 14.000 embarcações, com 14% de todo o comércio global, atravessam essa passagem; diariamente, em tor-no de 3.8 milhões de barris de petróleo refinado e produtos derivados fazem o mesmo caminho em direção aos mercados industrializados ocidentais (Rocha et al. 2016).

Esses fatores são acrescidos à chamada Guerra Global ao Terror (GWOT), que contribui para que haja uma forte atração dos Estados Unidos e da Europa em direção à atual situação no Iêmen. A deterioração política e econômica e a segregação do país em facções combatentes criaram um cená-rio fértil para a ascensão de grupos fundamentalis-tas e utilitários de estratégias terroristas, que tem sido os maiores beneficiários desse conflito. Nesse contexto, tem-se a Al Qaeda da Península Arábica (AQAP) e, em alguma medida, o Estado Islâmico (EI) como outras fontes de instabilidade e de ame-aça à segurança internacional - tanto através dos tradicionais atentados levados à cabo globalmen-te, quanto através da militarização das passagens marítimas e dos potenciais ataques às embarca-

4 A despeito das declarações oficiais de interrupção dos bombardeios, os sauditas deram continuidade praticamente irrestrita às operações de ataque às cidades iemenitas, destruindo inclusive o aeroporto da capital Sana’a.


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ções cruzando a região (Cordesman 2015).

Justamente em função disso, os Estados Unidos participaram do esforço de guerra da coalizão. Ini-cialmente, o país atuou de forma indireta, sendo responsável pelo fornecimento de equipamentos militares de alta tecnologia - como os F15 e F16 utilizados nos bombardeios aéreos sauditas - e pela utilização de Veículos Aéreos Não Tripulados (VANT’s) no suporte logístico e de inteligência. Em Outubro de 2016, Washington assumiu uma parti-cipação mais direta no conflito, utilizando mísseis Tomahawk para bombardear radares rebeldes na costa do país, em um alegado ato limitado de au-todefesa para proteção de sua equipe militar, de suas embarcações e da liberdade de navegação (Ackerman 2016).


O conflito iniciado em 2015 no Iêmen trou-xe à tona as intensas divisões existentes dentro do jovem país. Tais divisões, contudo, não são recen-tes, tendo origens na época em que o território era ainda dividido entre Iêmen do Norte e Iêmen do Sul e intensificando-se após a unificação, em es-pecial nos anos 2000. Elas demonstram um forte conteúdo regional e aparecem também claramen-te na esfera religiosa, a qual, contudo, é dotada de objetivos políticos e estratégicos bastante claros. Para além dos numerosos e complexos elementos internos em jogo, a guerra civil também envolveu atores regionais e internacionais. Nesse sentido, destaca-se a atuação da Arábia Saudita, que histo-ricamente exerceu enorme influência no território iemenita, tanto antes quanto após a unificação, e que atualmente manifesta a importância que impri-me à estabilidade da região por meio da interven-ção militar que lidera. A contenda regional entre Irã e Arábia Saudita se manifesta através do apoio a diferentes partes em disputa, embora a atuação

desse, ao menos no que se tem provas, seja signi-ficativamente menor do que a do reino saudita. A recente participação mais ativa dos Estados Uni-dos na guerra comprova a importância estratégica da região, a qual já era alvo da política externa de Washington desde o início da Guerra Global ao Ter-ror.

É impossível prever quais serão os desdobramen-tos desse conflito. As conversações de paz, mo-mentaneamente paradas, podem ser retomadas a qualquer momento, e seus resultados podem va-riar de um simples cessar-fogo a um acordo real de transição política e pacificação do território. As his-tóricas dificuldades em se chegar a um consenso entre o governo iemenita e as forças de oposição, somadas à crescente ameaça terrorista, tornam pequenas as esperanças em uma solução no curto prazo. Portanto, cabe ao seguir observando aten-tamente os próximos eventos e o comportamento dos atores envolvidos, reconhecendo a importân-cia do conhecimento sobre cada um deles - tanto os domésticos quanto os externos.



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india and Pakistan in the shanghai CooPeration organization: the quest for PolitiCal stability and integration in asia

Erik Herejk Ribeiro1 e Maria Gabriela Vieira2

• The Shanghai Cooperation Organization is a coalition that fosters multipolarity, regional

stability and the integration of infrastructure projects.

• The China-India-Russia triangle forms the new basis of the Organization’s global stan-

ding and evolves in the scenario where the United States seeks primacy.

• The accession of India and Pakistan reduces the institution’s cohesion, but provides tools

to stabilize Afghanistan and harmonize the interests of the regional powers.

1 PhD candidate and Master in International Strategic Studies at the Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS). Contact: [email protected]

2 Undergraduate student in International Relations at UFRGS. Contact: [email protected]

3 For further analysis of the strategic triangles and quadrangles in Asia, see Iwashita (2007).

Introduction

The purpose of this brief article is to present the strategic rationality for the accession of India and Pakistan as full members of the Shanghai Co-operation Organization (SCO) in 2016. SCO can be understood as an anti-hegemonic coalition, whose main objective is political stability and the fostering of integration between different Asian subregions.Firstly, we recognize the existence of obstacles to cooperation between China, India, Pakistan and Russia. These barriers are difficult to solve, even in the long term. These include the enmity between India and Pakistan, the rivalry between China and India and the participation of the United States as an external balancer. Thus, our goal is not to ar-gue that an alliance is emerging between the four countries. In addition, the twenty-first century has been marked by coalitions of interests, which rarely develop into automatic alignments. Therefore, des-

pite the difficulties in relations among the member countries, their participation in the SCO brings the harmonization of common interests.

In the first section, we will introduce the Shanghai Cooperation Organization, analyzing its history, the main political and institutional characteristics and its international relevance. Secondly, we address the objectives of the three main members: China, India and Russia. This triangle’s3 agenda includes the promotion of multipolarity and political stability in the strategic environment of these countries. In the third section, we analyze the potential of the SCO cooperation agenda, including conflict resolu-tion (instability in Afghanistan and the India-Pakis-tan rivalry) and the promotion of infrastructure con-nectivity in Asia.


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The formation of the Shanghai Coope-ration Organization

Founded in 2001, the SCO was created to consolidate the principles of a predecessor organi-zation, “The Shanghai Five”, established in 1996. Its founding members are China, Russia, Kazakhs-tan, Tajikistan and Kyrgyzstan and Uzbekistan. The Charter of the SCO, signed in 2002, brings the ethi-cal content of the organization, recognized as the Shanghai Spirit. The main points of this document are: respect for sovereignty, independence and territorial integrity; non-aggression; non-interven-tion in others’ domestic affairs; mutual protection against unlawful acts of third parties; and equality among members.

Originally, the SCO had its focus on the security co-operation between China, Russia and the Central Asian countries. The purpose of the Organization’s founders was to create a mechanism for achieving regional stability. The countries seized this oppor-tunity in a context of Sino-Russian rapprochement in the post-Cold War period, which enabled further military cooperation and the demarcation of dispu-ted borders (Aris 2008).

However, its objectives have expanded due to the context of its evolution, when the US hegemony was at its height and the wars of Kosovo (1998), Af-ghanistan (2001) and Iraq (2003) erupted. In fact, the United States used its superior military power from the 1990s to put pressure on both China and Russia. Regarding its defense policy, the US inves-ted in primacy through the construction of ballistic missile defence systems in Europe and East Asia. Moreover, the North Americans did not abdicate from their global presence, despite having regional allies (Kapstein and Mastanduno 1999; Cepik and Martins 2014).

In political terms, the SCO unites among its mem-bers a significant number of military, demographic, economic and energetic resources. This fact eleva-tes the Organization as an actor of great importan-ce in the geopolitics of Eurasia. In terms of regional challenges, the fight against terrorism is a priority of the Organization’s agenda. In 2001, the members signed the Shanghai Convention on Combating Ter-rorism, Separatism and Extremism. These are the “three evils” to be countered. The permanent bo-dies of SCO are the Secretariat and the Regional Anti-Terrorist Structure (RATS), which combines the member countries databases and helps with intelli-gence gathering. The Organization has also sought to increase its international insertion by dialoguing with several international organisms, such as the United Nations (UN), the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), the Organization for Coope-ration and Economic Development (OECD), among others.

It is expected that the SCO could be used as a tool for conflict mitigation, as in the case of Afghanis-tan amid the withdrawal of troops from the North Atlantic Treaty Organization (NATO). However, the previous experience of SCO shows that it would not be willing to intervene directly in domestic conflicts. An example of this point was the reluctance of SCO to help Kyrgyzstan to manage its internal crisis in 2010, even when the Kyrgyz president asked for assistance.

The China-India-Russia triangle

The main systemic impact of the recent ex-pansion of SCO is closer ties between China, India and Russia. Globally, both countries seek to avoid the primacy of the United States and also share a reform agenda for the international order. At the regional level, both are interested in preventing a



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scenario where security crises in the Middle East and Central Asia destabilize the Asian continent and put obstacles to the progress of Eurasian inte-gration. Although there are obstacles to the trans-formation of this triangle into a political alliance, India’s entry into the Organization is a relevant in-dicator of geopolitical coalition and harmonization of interests.

The idea of approximation between the three powers is not new. In 1998, the then Prime Mi-nister of Russia, Yevgeny Primakov, proposed the formation of a strategic triangle. At that moment, his intention was to prevent the US from taking ad-vantage of the unipolar moment in order to seek military primacy and subordinate those countries to its hegemonic order. For this reason, the laun-ch of the Shanghai Five was a landmark of Sino--Russian cooperation. However, the triangle did not thrive due to lack of political will from China and to the internal weaknesses of India, whose priori-ty was national modernization and reorientation of its foreign relations. With the end of the cycle of Cold War non-alignment, the Indian political elites needed a solid partnership with Western countries (Iwashita 2007).

Almost twenty years after the proposal of Primakov, the international order has gone through important changes. The Russian economic recovery and the rise of China and India provided a base of support to the BRICS group (Brazil, Russia, India, China and South Africa). The promotion of multipolarity and decentralization of global governance are the two guidelines of this anti-hegemonic4 coalition. Moreo-ver, in the economic field, the peripheral countries have more room for maneuver in comparison to the unipolar moment of the 1990’s. The new inter-

national role of China and India has created new trade and investment networks, diluting the strong historical influence of Western powers.From the strategic and military point of view, the China-India-Russia triangle has great autonomy of action. In this trio, the Russians are the largest te-chnology holders in the defense sector and are still leaders in innovation. However, China is emerging in the long term as the foremost military power in Eurasia using its industrial capacity to support mo-dern armed forces and a mass army. Only India is relatively dependent on foreign technology, bargai-ning with its traditional partner (Russia) and new suppliers, especially France, the United States and Israel.

China and Russia may be considered autonomous centers of power, because they possess the Nu-clear Triad5 and Command of Space6, which give them nuclear retaliatory capacity and enable them to conduct war in informatized conditions. These strategic capabilities have been the guarantor of the global balance of power in the post-Cold War period (Avila, Cepik and Martins 2009). India, for its turn, is increasingly closer to the Nuclear Triad and Command of Space (Neves 2015).

In other words, India is approaching the condition of an autonomous pole of power, which allows it to enter the game of the Great Powers as an equal, not as any country’s junior partner. The transla-tion of this new external insertion is the ability to engage in simultaneous dynamics of support and reform of the international order, cooperation and competition with the major powers. Besides, it pro-vides enough power to attract smaller countries to its sphere of influence. In this context, India’s mem-bership in the SCO means that the country has po-

4 The creation of the New Development Bank as an alternative to the International Monetary Fund (IMF) is an important part of this process.

5 Nuclear Triad is the capacity of delivering nuclear weapons through surface, air and sea platforms.

6 Command of Space is the ability to launch and operate a system of space platforms.


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sitioned itself as a potential guarantor of global multipolarity, ensuring an international order with several regional centers of power.

Looking at the strategic environment, Primakov was preparing Russia for an International System in which geopolitical rivalries were not apparent. In their place emerged new conflicts and unclear agendas. The Russian premier, who was a Middle East expert, was aware of the US view about the “Arc of Crisis”, expression coined by former Se-cretary of State Zbigniew Brzezinski in 1978. At that time, the Arc was considered the first line of containment against the USSR, both of which had much of the world’s oil reserves. On the other hand, the Arc is also a territorial range stretching from the Horn of Africa to Pakistan, where there are fragile states, a number of radical militant groups and ar-med insurgencies.

In 1994, Robert Kaplan, a security advisor for the US government, launched the hypothesis of a Co-ming Anarchy. He argued that the primary security threat to the civilized world would come from the emergence of failed states due to tribalism, the political use of religion and extreme poverty. Two years later, Samuel Huntington (1996) launched the thesis of the Clash of Civilizations, corrobora-ting the idea of a civilized world alliance against the barbarians and of conflicts based on cultural and religious identities.

Behind the pessimistic analyzes about the post--Cold War global order, the United States percei-ved political opportunities in the Arc of Crisis. First, the countries of Central Asia recently had become independent of the Soviet Union and went throu-gh a period of strategic disorientation. In addition, the national states of Iran and Iraq continued to challenge North-American hegemony in the Middle

East, posing as regional leaders.

Thus, the NATO wars against Afghanistan (2001) and against Iraq (2003) should be understood in a context of the US’ quest for primacy, while ex-ploiting the political weaknesses of the Eurasian neighborhood. The United States is geographically distant from Eurasia, so it needs to ensure a mili-tary presence by gaining bases in allied countries and controlling the Indian and Pacific Oceans. The-refore, prioritization of terrorism and insurgency as central enemies is also useful to gain new allies. At first, the War on Terror also served to China, In-dia and Russia’s interests. These countries face separatist movements in the territories of Xinjiang, Kashmir and Chechnya, respectively. European countries also supported the coalition forces that invaded Afghanistan to defeat the Taliban.

However, the invasion of Iraq in 2003 showed that the goal was not only the struggle against terro-rism, but the expansion of the US military presence in the Arc of Crisis. Ellen Wood argued that, becau-se of its inability to be present everywhere at the same time, the United States created a psychologi-cal climate of global fear. Thus, wars serve the pur-pose of frequently demonstrating the use of force, showing that the US can defeat any country which opposes its goals in any region of the world (Wood and Patriquin 2012: 259-260).

The resulting problem of this presence is that Af-ghanistan’s and Iraq’s problems were not solved after the US wars. On the contrary, more than a decade later, both face serious threats of disinte-gration and their regions could enter into spirals of violence and separatism. Thus, one could state that there is a paradox of the withdrawal of NATO forces: None of the neighboring countries are sa-tisfied with the presence of the United States, but



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everybody fears a change of situation after their withdrawal.

The political and economic potential of SCO

After the accession of India and Pakistan, the SCO has a new institutional agenda. Beyond the fight against political radicalism, the Organiza-tion now intends to manage regional conflicts, in particular the situation in Afghanistan and the pro-longed India-Pakistan rivalry. In addition, the Chine-se were able to formalize the promotion of the new Silk Road within the framework of the institution, aligning its projects with the Russian government. Thus, there is a greater potential for multilateral co-operation in infrastructure within the SCO.

In the Middle East, the biggest threat to stability is the expansion of the Islamic State (ISIS), originated in the ruins of the Iraq war and today also present in Syria. In Afghanistan, the gradual withdrawal of NATO troops is leaving a power vacuum. This will generate disputes between the government of Kabul, the Taliban, ethnic northern minorities, radi-cal militant groups and foreign powers.

In this context, the entry of India and Pakistan in SCO aims to manage regional political stability and harmonize the interests of different powers. The task is extremely complex, because there is a signi-ficant variety of agendas is significant. China gives priority to political stability to further pursue their goals of economic expansion. At the same time, the Chinese government supports Pakistan, which intends to maintain the balance of power in South Asia and put to India in check (Malik 2012). Russia also prioritizes stability, but does not want China to become the dominant power in Central Asia, as the Russians still they see their neighbors as part of their sphere of influence (Aris 2008).

Pakistan, on the other hand, sustains a conflict wi-thin its own national identity. Historically, the Pakis-tani oscillation revolves around a national state under the rule of Punjabi elites and irredentism un-der the ideology of Pan-Islam in South Asia (Cohen 2004). Therefore, the regional agenda of its intelli-gence sector and some portions of the army inclu-des support for radical Islamist insurgencies. By contrast, the sectors in favor of the national state, such as the civilian elites and most of the military, want stability in the neighborhood. Their intention is to profit from the sizeable Chinese infrastructure investments, which might bring prosperity and eco-nomic growth to Pakistan.

India desires stability, because its main objective in the post-Cold War period is to achieve rapid growth (Sisodia 2014). In this regard, a conflictuous stra-tegic environment causes serious economic losses to the country. For this reason, the maintenance of the Indo-Pakistani rivalry serves more the other party, which fears the Indian economic takeoff and increased power disparities in South Asia. In ad-dition, the Indians need the natural resources of Central Asia, which can only be accessed through Afghanistan, via Iran or Pakistan. Therefore, India is investing in the Iranian port of Chabahar, with the ambition to create a logistic corridor.

In contrast, the Indians have difficulty accepting that South Asia is under increasing influence of China, which leads the regional infrastructure pro-jects and the arms sales to India’s neighbors. Mo-reover, due to the terrorist attacks in Kashmir in 2016, India once again finds itself called upon to increase the tone of the speech against Pakistan. The current prime minister Narendra Modi, from the Bharatiya Janata Party, has raised the issue of human rights in Baluchistan, a province of Baluch ethnic minority in southern Pakistan. It might be re-called that the Indians entered as belligerents in


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the Bangladesh War of Independence (1971) and assisted in the victory of the Bengalis. Therefore, India touches again on the issue of ethnic sepa-ratism, which remains the biggest problem for the maintenance of the Pakistani state.

Given these conflicting agendas, the initial mission of the SCO is to prevent opposing interests from turning into proxy wars in Afghanistan. The worst post-NATO withdrawal scenario would be a return to chaos, including the arrival of the Islamic State as a new regional player. To prevent this scenario, two measures would be relevant: reducing Pakis-tani support for radical groups and strengthening the government of Kabul. In both cases China is an essential part. The Chinese have greater bargai-ning power in relation to Pakistan, which depends largely on their funding and arms sales. In addition, China did not participate in the wars in Afghanis-tan. Thus it has been able to negotiate with all parties in the peace process. The Chinese promi-se shared economic and infrastructure gains if the local actors commit to maintain stability. Recently, the Afghan country won observer member status in the SCO. However, the complex relations between Pakistan and the Taliban are still the biggest impe-diment to peace (Jin 2016).

Russia has provided military training and weapons to the government in Kabul, but does not believe in their ability to gain an advantage over the other groups. Therefore, the Russians do not rule out di-plomatic negotiations with the Taliban, especially because they consider ISIS as the main threat. Russia also reinforces its military presence in Taji-kistan, fearing a spread of the Afghan conflict into Central Asia, with the active participation of ISIS (Frolovskiy 2016).

India, with the help of the United States, has been working for a common agenda in Afghanistan:

press Pakistan to enter into negotiations and cease support for the Taliban and other insurgent groups. In 2016, the US canceled part of economic and mi-litary aid to Pakistan. Meanwhile, India provided an aid package in the range of US$ 1 billion and four Mi-25 helicopters to Afghanistan (Snow 2016). Iran is also an important regional player and has sought cooperation with the Afghan government. The Ira-nians are the main candidates to become the next new member of SCO. After the nuclear deal with the US, Iran may have greater legitimacy to act as a partner for regional stability.

Despite all these efforts, the main obstacle remains: The key for the resolution of regional conflicts is in Pakistan’s position. Realizing the partnership be-tween Kabul, the US and India, the Pakistanis have taken intransigent positions in multilateral negotia-tions and even briefly closed the Afghan border in August 2016 (Snow 2016). Given the deep histori-cal dilemma of Pakistan, it seems unlikely that the country could easily overcome its identity crisis.The SCO becomes an important force to link the long-term Pakistani actions with the Organization’s objectives. The participation of Pakistan in SCO pro-motes a permanent diplomatic channel of dialogue and promotes the rise of leaders committed to mul-tilateralism and confidence-building. However, the SCO countries hardly would be willing to take the place of the United States in a direct occupation of Afghanistan. On the contrary, the basic principle of its work is to ensure that member states and the neighborhood have capacities to defend their own sovereignty.

The second point where SCO can help is coopera-tion in infrastructure, bringing new revenue to go-vernments, helping to build state capacities and to promote shared economic development. In 2005 and 2006, SCO founded the Interbank Consor-tium and the Business Council, respectively. Both



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groups meet annually to set the guidelines for fu-ture investments and the credit amounts available for each project. Much of the political resistance to Chinese investment in infrastructure comes from the notion that they act unilaterally. With the help of SCO, the harmonization of initiatives in infras-tructure is taking into account the strategic inte-rests of each country. In 2015, China and Russia signed a joint document in which they pledge to harmonize the Silk Road Project and the Eurasian Economic Union, respectively. The intention of the member countries is to create a new SCO develop-ment bank, similar to the BRICS New Development Bank and the Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB) (TBP, 2015).

Currently, the main infrastructure megaprojects are China-Pakistan Economic Corridor and the new Silk Road in Central Asia. In 2014, China announ-ced investments amounting to US$ 40 billion to fi-nance the Silk Road, of which US$ 16 billion would be directed to Central Asia (TBP, 2015). In this new phase of SCO expansion, South Asia becomes an important part of the increased regional interde-pendence. Because of this, the Indian Ocean enters the geopolitical calculations of member countries. In the long term, there will be a gradual growth of the maritime Silk Road and of trade openness from Asia’s inner regions towards the global economy.

Final considerations

After the accession of India and Pakistan, there is a quadrangular balance of power within the SCO, so that there is no coalition of large against small countries, or two powers against another. Therefore, the expectation that all will be heard le-ads to increased confidence in the Organization as an effective multilateral mechanism.

From the point of view of Eurasian stability, the

SCO has great potential to harmonize individual interests of member countries and promote a co-operation agenda in the struggle against terrorism and political instability. However, the challenges of stabilizing Afghanistan and India-Pakistan reconci-liation are extremely difficult and politically dange-rous. Before the accession of new members, the Organization had greater harmony, resulting in an environment of Sino-Russian collective hegemony in Central Asia. With the accession of India and Pakistan, responsibility increases, while its cohe-sion decreases. This condition worsens due to the lack of political will of members to directly interve-ne in regional crises or create joint operational for-ces that can perform this function.

Thus, the relevance of SCO on the processes of sta-te-building and conflict mitigation in Asia is predo-minantly indirect and long term-oriented. Probably the major powers (China, India and Russia) expect that their coalition could give results in the long term, with increased investment in infrastructure and more interdependence between neighboring countries. Also, building trust can be useful to solve more specific problems such as territorial disputes. Taking the example of the Sino-Russian border de-marcation in the 1990s, China and India could use their participation in the SCO as a means to overco-me this obstacle to bilateral cooperation.

In a global perspective, the participation in the Chi-na-India-Russia triangle transmits a clear signal that India will not be a minor ally of the United Sta-tes. On the contrary, there is a tendency for the In-dians to become closer to Great Power status and use this position to increase, not decrease, its stra-tegic autonomy. In this sense, the SCO strengthens its role of an anti-hegemonic coalition and promo-tes a world based on regional power centers. The three Eurasian powers, therefore, position them-selves as guarantors of multipolarity.


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the jaPanese foreign PoliCy of shinzo abe: a silent revolution?

Pedro Vinícius Pereira Brites1 e Pedro Henrique Prates Cattelan2

• The Fukushima nuclear accident in 2011 promoted the return of the LDP to power with

its of conservative agendas and put into question the use of nuclear power in Japan.

• The rise of Shinzo Abe to power in 2012 reinforced the nationalist perspective of Japan

and deepened tensions with China.

• Abe’s Foreign Policy is based on the review of the pacifist constitution and the search for

a pragmatic diversification of external partnerships.

1 Professor of International Relations at the University Center Ritter dos Reis (UniRitter). PhD candidate and Master in International Strategic Studies at the Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS). Contact: [email protected]


Presentation

The Asia-Pacific Economic Cooperation (APEC) Summit, which was held in November 2016 in Peru, was representative of Japanese foreign policy under Shinzo Abe. Since coming to power in 2012, there was much discussion about whe-ther the changes that the Prime Minister has been trying to implement are configured as a silent revo-lution in the international insertion of the country. After all, the main Prime Minister’s goal has been to reinvigorate the Japanese leadership.

With the consolidation of China’s rise, the analysis of Japan’s role in Asia were obliterated, especially given the relative economic stagnation the country experiences since the 1990s. However, in recent years, Northeast Asia has undergone significant changes and assess the current Japanese scena-rio is key to understand these changes. Authors such as Paul Kennedy (1989) and Giovanni Arrighi (1994) once considered the country able to chal-

lenge the hegemony of the United States. However, it has not overcome the dilemma represented by the Yoshida Doctrine, under which Japan focused its efforts on economic growth and relegated its ex-ternal security to the United States. Thus, the cou-ntry came to occupy the position of second largest economy of the world for a long period between the 1980s and mid-2000s, but was not in position to ensure its security autonomy.

Japan’s economic rise after World War II was linked to the importance the country acquired for the US strategy of containing communism in the Far East. Paradoxically, the stagnation process derives from inter capitalist competition promoted precisely by the United States and the geopolitical transfor-mations resulting from the end of the Cold War. It can be said that the country aims to find a suitable strategy to the post-Cold War context. Thus, in the-se last twenty-five years Japan oscillated between


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establishing itself as the main US ally in Asia and enhancing regional understanding, especially with China.

It is in the middle of these uncertainties that Shin-zo Abe’s government has established a change in foreign policy, that is, the objectives remain the same, but the means to achieve them are changed (Hermann 1990). The prospect of a priority alliance with the United States and the belief in UN system of multilateral institutions remain, but the country has been promoting a reinterpretation of its pacifist constitution and diversifying its global partners. In this sense, the Summit of APEC represents the Ja-panese search, on the one hand, to establish itself as a regional leader, and on the other, to continue as the main ally of US interests in the region.

The nuclear accident in Fukushima and the return of Shinzo Abe (2012-2014)

The earthquake in Japan in March 2011 can be considered a turning point in Japan’s politi-cs, as it triggered a “triple crisis”: the earthquake it-self, a tsunami and a nuclear disaster. Since 2009 the Democratic Party of Japan (DPJ) was in power. The crisis caused by the earthquake, added to low economic performance, a tax increase proposal and setbacks in foreign policy, led to a sharp rejec-tion of the DPJ. In addition, they led to an increased anti-nuclear agenda, which led to a profound ques-tioning of the energy model of the country. Given this internal crisis context, even the DPJ, which his-torically had a closer perspective with China, during the government of Prime Minister Yoshihiko Noda (2011-2012) sought to strengthen its alliance with the US and ensure domestic political support throu-gh a growing conservatism at the regional level.

In the 2012 elections for the Lower House, the Li-

beral Democratic Party (LDP) won 294 of 480 se-ats, marking a major electoral twist. Along with its ally New Komeito party, the LDP had the necessary two-thirds majority for constitutional reforms and to stop possible vetoes from the Upper House (in which the PLD does not have two-thirds). The DPJ, the main opposition party, won 57 seats. The oppo-sition was divided and therefore weakened after this election. Shinzo Abe. as leader of the LDP, took over as Prime Minister in December 2012, position he had previously occupied from 2006 to 2007. During his 2012 campaign and the first year in offi-ce (2013), Shinzo Abe gave speeches with a strong nationalist tone and in favor of a greater Japanese proactivity at the regional level. Among the slogans stand out “Japan is back” and “rejuvenate Japan.”

Abe also focused on the search for a “normaliza-tion” of Japan, which should get rid of the limita-tions existing since the Second World War. In the economic sphere, the “Abenomics” plan would lead to renewed dynamism in the Japanese eco-nomy, which is stagnated since the 1990s and has worrying trends, such as deflation and an aging po-pulation. This plan consisted of three pillars: (i) a loose monetary policy, with a 2% inflation target; (ii) an expansive fiscal policy, increasing government spending to stimulate consumption in the country - this also includes the increase in military spending and hosting the 2020 Olympics Games; and (iii) structural reforms to ensure growth and competi-tiveness of the economy in the long term. These economic reforms have not reached the desired ef-fect. In its early years, inflation did not reach the 2% target and the economy did not grow significantly, including a fall in GDP in subsequent years (Stra-tfor 2016). Abe also failed to pass meaningful eco-nomic reforms, as the government has spent its po-litical capital in foreign policy and security reforms approved in 2015.



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During Abe’s government, there was a notable in-crease in Japan’s national defense capabilities and in its efforts to approve security reforms. Sin-ce World War II, Japan had its military and defen-se capabilities limited by the Constitution, such as the inability of the Japan Self-Defense Forces to su-pport allies. Thus, the PLD proposed reforms that eliminates this and other limitations - such as the ban on arms exports to countries in conflict - in spite of huge popular protests. To accompany the refor-ms, the government launched in 2013 a plan that established a strong increase in the military budget in the following years and national development of new weaponry.

The Abe government’s foreign policy also had strong nationalism tone and a quest for resumption Japan’s regional and global importance. For this, it sought to deepen the military alliance with the Uni-ted States and other countries such as India and Australia. Here it is noteworthy the US-Japan-India--Australia alignment in military matters, including conducting joint military exercises. One of the main objectives was to isolate and to encircle China, whi-ch in Japan’s perception is both an economic and a military threat. In this context, Tokyo provided mili-tary equipment and financial support which allowed its strategic use for that purpose to countries with hostilities with Beijing, such as The Philippines and Vietnam with the reform of the financial aid mecha-nism (Official Development Assistance - ODA). The Japanese Prime Minister visited almost fifty coun-tries in his first two years in office, a very high num-ber compared to its predecessors. Such trips were aimed at opening markets for Japanese companies, for political support for their greater regional and global engagement, as well as its military reforms and seeking Beijing’s isolation (Panda 2014).But Japan kept distance from two important nei-ghbors, South Korea and China. Prime Minister Shinzo Abe did not meet with the leaders of South

Korea throughout his second term (2012-2014) and did not have a meeting with Chinese President Xi Jinping for nearly two years. The relationship be-tween Japan and its two neighbors was still ham-pered by the resumption by Tokyo of a speech that denied aggressions during the Japanese occupa-tions of South Korea and China in the 20th century.

One of the issues of greatest tension of Abe’s gover-nment was the dispute with China of the Senkaku/Diaoyu islands which are located in the East China Sea. Both Tokyo, which effectively controls the is-lands, and China have been claiming sovereignty over the islands for decades. In 2012, the Noda government purchased the islands from a private owner, causing serious reactions from the Chinese government and population. Beijing protested and challenged the acquisition, while many popular protests against the Japanese took place across the country. Since then tensions escalated in the region, with both performing provocative military operations and increasing their military presence in the region. These tensions have had repercus-sions on the economy, with a significant fall in bila-teral trade and in Japanese investments in China.

The worsening of Sino-Japanese rela-tions and the strengthening of Natio-nalism

Sino-Japanese relations, which were dete-riorated in 2012 with the issue of the Senkaku/Diaoyu islands, worsened when China decided to establish in November 2013 an Air Defense identi-fication Zone (ADIZ) in the East China Sea. The ADIZ established by China covered the islands disputed between the two countries, as well as a region of interest of South Korea and Taiwan (Rinehart and Elias 2015).

In broader terms, the adoption of ADIZ by China re-


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flects a change in the country’s perspective regar-ding the regional level. Throughout the government of Hu Jintao (2002-2012), China sought to esta-blish a regional engagement based on dialogue. However, with the crisis of the islands and the ad-vancement of a balancing policy promoted by the United States, under the leadership of Xi Jinping the country began to adopt a more assertive stan-ce in the region.

Japan, which was already moving away from China even before Abe’s arrival to power, on this context has expanded its nationalist rhetoric. An example is the Prime Minister’s visit to Yasukuni Shrine in 2013, which honors Japanese soldiers of World War II, generating reactions from China and South Korea, which link the site to the colonial past of Japan. This distancing from China comes from the failure deepening the regional cooperation process and the political support of nationalist to the Prime Minister. The historically active anti-China group was by then (and still is) predominant within the PLD government. Therefore, the construction of Ja-pan’s revival argument depends on the establish-ment of a more self-assertive attitude towards its neighbors.

But for Japan, this nationalist reorientation, regar-ding bilateral relations with China, is problematic. First, because China is a major economic partner of Japan. It is not easy for the economy to replace the role that China plays in terms of absorption of Japanese products. Especially for a country who-se economy can not grow significantly since the 1990s. Second, from the geopolitical perspective, a confrontational policy with China leaves Japan in an isolated position. This was the case when South Korea sought to approach China during the govern-ment of President Park Geun-Hye from 2013.

However, in terms of domestic politics, this natio-

nalist stance seems to be able to give some cohe-sion for PLD after years of internal fractures within the party. Mainly because the nationalistic trend in the country had been strengthened even in the previous DPJ government. It is worth remembering that under Yoshihiko Noda’s government the coun-try strengthened ties with the US, approached the Trans-Pacific Partnership (TPP) and announced the purchase of F-35 fighters, attitudes that moved away from China and pleased the nationalist con-servative sectors (Auslin 2016 ).

Thus, the strengthening of nationalism in China and Japan impacted in each other country. As Chi-na reacted to Japanese nationalism with more as-sertiveness, an anti-China agenda was reinforced in a worsening spiral. In addition to this scenario, China’s more aggressive stance in the South Chi-na Sea strengthened the Japanese perspective to break with its constitutional military restrictions to deal with this new context. It is with this backgrou-nd that Japan moves away from the more institutio-nalist vision of the international order and adopts a more pragmatic approach.

Since the end of the Cold War, the country based its international policies in multilateral forums and in the belief in the UN system as main mechanism of governance. However, the changing regional situation gave rise to a change in this perspecti-ve. On the one hand, it sought to strengthen the economic capacity of the country through internal reforms and diversification of economic partners. Thus, the country cut interest rate, signed the TPP in 2015 and seek to establish bilateral agreements with Southeast Asian allies like the The Philippines. On the other hand, it began to adopt a series of me-asures aiming to become a major geopolitical and security actor. Therefore, Japan created in 2013 the National Security Council, relieved the laws for arms exports with the goal of strengthen the Japa-



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nese defense industrial base, extended the milita-rization of the islands, etc.

However, these nationalist measures eventually led to certain isolation of the country. After all, Chi-na has a more significant global presence and has a more consolidated regional leadership. Thus, the country observed a growing convergence of inte-rests of China, Russia and South Korea, aggravated by the priority given by the US to regions other than Northeast Asia. Given this situation, Abe appeared to be facing a dilemma: back down in its assertive stance in front of China, or raise to a new counter-balancing posture towards China.

The answer was twofold. On the one hand, Japan tried to soften its anti-China rhetoric, but on the other hand, it also sought to establish a change of its foreign policy program. So since late 2015, Ja-pan has been seeking to consolidate this new pers-pective. This program change is based on increa-sing pragmatism in the choice of partnerships, the decoupling of economic and political agendas in the external environment and seeking to broaden the actor status in terms of international security.

Success in Abe’s strategy depends on the solidifi-cation of the relations with the United States. This does not mean that the country seeks a position of complete subservience in relation to its histo-rical partner, but there is the understanding that the condition, at least for now, to be structured as a power with global reach passes for maintaining the strategic alliance with the US. However, on the other hand, the country obtained the approval of easing the pacifist constitution in 2015 and the subsequent permission to send troops abroad. It is from these perspectives that the discussion about to what extent the changes promoted by Abe re-

present a revolution in Japanese foreign policy is justified.

Shinzo Abe and the Japanese version of the “Going Global” strategy

The most significant initiatives in terms of international politics of Abe’s government may be seeking the establishment of a Japanese version of the Chinese “Going Global”. This strategy refers to the search for diversification of partnerships and investments, and to encourage national companies to internationalise to strategic regions. The high number of international trips made by Prime Minis-ter symbolizes this process. Among the strategic re-gions, it is noteworthy the advance of approach to the African continent and especially with India and Russia,

Regarding Africa, it is not from today that the con-tinent has been subject of disputes among the great powers. However, for Japan, it has been only intensified in recent years as a strategy to avoid the isolation arising from its nationalist policies. The establishment of a Japanese pivot to Africa is marked by the holding of the Sixth Tokyo Inter-national Conference on African Development (TI-CAD) in Kenya in August 2016. It should be noted that this was the first TICAD held in Africa and not in Japan. Shinzo Abe went to Kenya and pledged over US$ 30 billion in infrastructure investments in the continent for the next three years (Berkshire Miller 2016). Besides being the largest historical commitment of TICAD, it marks a transformation in the Japanese action. It abandoned the vision of assistencialism and adopted one based on trade. Moreover, theses initiatives transcend the purely governmental sphere and now include the private sector3. The major Japanese partners on the conti-

3 Japan, on that occasion, adopted an speech as an economic partner and not as donor, as traditionally. More than a hundred businessmen accompanied the Prime Minister on the trip to Kenya.


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nent are South Africa, Nigeria and Egypt. In compa-rison with China, the Japanese presence is still shy, however, it presents a growing trend. In addition to the goal of diversifying its global partners, the partnership with Africa is justified by security needs in the energy supply, since the cost of energy in the country rose after the Fukushima accident. Ano-ther feature of this Japanese presence in the con-tinent is its presence in peacekeeping operations. The most significant case is the United Nations Mission in the Republic of South Sudan (UNMISS), where the country has increased its contribution over 2016 (Ighobor 2016). It is a trend that with the reinterpretation of the pacifist constitution, the country can now increase its military involvement in the region.

Regarding India, Japan has good relations with the government of Narendra Modi. In November 2016, they signed a nuclear cooperation agreement. Al-though it has generated reactions from groups opposed to the use of nuclear energy, especially in Japan, the agreement is part of the geopolitical balancing perspective of China. It is not a confron-tational strategy toward China, but an attempt to consolidate an alliance in order to balance the re-gional dispute of power in its favor and to put Japan in position to compete for the markets of ASEAN and South Asia. After all, these are areas that are central to the current Asian geo-economics, intrin-sically linked to political-securitarian dynamics that characterize the triangular relationship between China, Japan and India.

Within this multi-dimensional Japanese strategy, its approach to Russia is gaining strategic importance. Since the worsening of Russia’s relations with the West, Putin’s government sought to expand the participation of the country in Asia. Especially after

the outbreak of the crisis in Ukraine in 2014, the country sought to lessen its international isolation through getting closer to China. Thus, the Sino--Russian relations deepened as the US increased pressure on the two countries. Under the Japanese perspective, this approach represents a threat fac-tor for the geopolitical position of the country in the Far East.

However, the rapprochement with Russia was a di-fficult issue to solve for Japan’s foreign policy. After all, despite Putin’s government feels threatened by the West, Japan and Russia have an historical terri-torial dispute over the Kuril Islands, which initiated in the aftermath of Second World War. Historically, Japan’s foreign policy platform was based on the indivisibility of economic and political issues;, whi-ch means that the Japanese would not establish trade cooperation with Russia while the territorial issues were not solved.

The Abe government, however, has sought, throu-gh a more pragmatic approach, to establish a new approach in bilateral relations with the Putin go-vernment (Brown and Kozinets 2016). Abe visited Russia four times in order to increase the degree of approximation between the two countries. Althou-gh there is a fear by the Japanese private sector to invest in Russia because of the G7 sanctions, the government is trying to make up for it with ini-tiatives based on the Japan Bank for International Cooperation (JBIC). The Russo-Japanese approach is one of the major gambles and turning points es-tablished by Shinzo Abe in the Far East. In addition to open space for the establishment of a peace tre-aty between the two countries, it meets the needs of Russia, affected by Western sanctions, and ge-nerates a balance in relation to the rapprochement between Russia and China. Nevertheless, it is still



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early to be said that the Japanese strategy will take effect.


The transformation of the foreign policy of Shinzo Abe, it is worth noting, is still far from being a completed process. Therefore, these changes do not necessarily constitute a silent revolution, but indicate significant changes in the regional polari-zation of Northeast Asia. The alternatives that Ja-pan is seeking to relativize their isolation and to reduce the tendency of anemic economic growth are faced with the regional and global context in a period of uncertainty. Among these uncertainties, it can be highlighted China’s own stance, which has become more assertive in recent times.

The question is whether it is possible to Japan to continue its China distancing policy. After all, there is a deep symbiosis between the interests of both countries, and the dynamics of cooperation and conflict in the region pass through the interaction between China and Japan. In addition, it is very pre-mature to say if the Japanese strategy of balance in front of China through partnership with countries such as Russia, India and South Korea shall take desired effect. In the case of Russia and India, it is because they are two countries that have particular interests in a very consolidated area. Although they see with good eyes the Japanese investment, it se-ems, there is not a tendency to move away from the Chinese. As for South Korea, the strong pro-cess of popular opposition against President Park Geun-hye, leading millions of South Koreans to the streets, makes the political landscape of the cou-ntry still very uncertain. Mainly because these pro-tests have had certain critics to the United States.

The election of Donald Trump brings more un-certainty to this scenario. First, because the then candidate adopted during the campaign a critical

stance on the role of guarantor of security that the United States exercises with its allies. Even for this reason, Shinzo Abe sought to meet personally Trump before the meeting of APEC, in order to en-sure the continuity of the alliance. Although it is not very likely that the United States give up an active engagement in East Asia, to monitor the actions of the new government in the region will be impor-tant to understand the future of regional dynamics. Also, if the president-elect establish a less conflic-tual interaction with Russia, it can make room for closer ties between Japan and Putin’s government. Finally, even internally, the lack of consensus on the Japanese strategy makes it impossible to have clarity about the future of the changes promoted by the Prime Minister. After all, the Japanese domes-tic politics is fragmented and popular participation has been dwindling in the electoral process. The sum of this internal scenario with the conjuncture of global crisis will require quite political skills from the Prime Minister for his project to succeed, and even then, the results may be not very encouraging.


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References

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turkey’s new foreign PoliCy: an eastern turn?Isabela Souza Julio 1 e Marina Felisberti2

• On July 15, Turkey, ruled by the AKP, suffered a coup d’état attempt, which was largely

rejected by popular support in favor of the president Recep Erdogan and his Islamic-inspired re-

gime.

• The issue of the Kurdish minority claiming their autonomy in the Turkish territory is also

an important matter related to the Syrian crisis, as this group has become increasingly decisive in

this conflict.

• The deterioration of relations between Turkey and its Western allies served as a subter-

fuge for the orientation of Turkish foreign policy towards the East, searching for support and new

allies, such as Russia.

1 Undergraduate student in International Relations at the Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS). Contact: [email protected]


Presentation

A NATO member and aspiring to become a member-state of the European Union, Turkey, whi-ch has an unquestionable geopolitical importance and a significant population – more than 73 million inhabitants – presents a social and governmental model marked by the coexistence between Islam, secularism, a democratic regime and economic development based on a mixed-economy model. Recep Erdogan, the current president, has been popularized over the last two decades and set his governmental model as an example for other Arab countries seeking political renewal processes – es-pecially after the Arab Spring movement in 2011.

On July 15, 2016, Turkey went through a coup d’état attempt, bringing to the surface concrete signs of a divided internal atmosphere. However,

the attempted coup led by a political minority of Gulenist tendency, and supported by the army, en-countered a popular atmosphere favorable to the Erdogan government, which took to the streets shortly after the attempt to seize the State, bre-aking it up 24 hours later. In the first moment, it would seem natural to associate the most recent coup attempt with that experienced by the country in 1997, mainly because of the army interference, at both times, using the subterfuge of the defense of the Republic of Turkey secular principles, in an attempt to stifle Islamic tendencies arising from ci-vil order. However, the analysis of the phenomenon as a historical repetition is insufficient, and rather simplistic, for the current multifaceted scenario of Turkish politics.


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Turkish domestic politics: a dilemma between Islam and secularism

For the analysis of Turkish foreign policy, es-pecially after the failed coup attempt in July 2016, it is necessary to understand its internal politics, since the internal stability of this country is an im-portant constraint for its external actions. Consi-dering that the internal and external spheres are interdependent, the Turkish condition as an impor-tant regional actor depends on its internal develop-ment (Visentini 2014).

According to Visentini (2014), in the first decade of the 21st century, factors such as the political par-ties fragmentation, the emergence of Islamic mo-vements and terrorist groups, the economic crisis and a foreign policy that lacks a clear direction led to a scenario of uncertainty in Turkey.

In 2002, following a secular government marked by the consequences of a serious economic cri-sis, the Conservative Party of Islamic inspiration, Adaltve Kalkinma Partisi (Justice and Development Party – AKP), ascended to power winning the par-liamentary elections under the leadership of Recep Tayyip Erdogan. In 2007, the AKP re-elected its go-vernment project, which had a clear tendency to approach Western values – those of democracy, liberalization and modernization – represented, among other factors, by the Turkish pretension to become a member of the European Union.

As to domestic politics and its constraints, it is im-portant to highlight the structuring opposition be-tween secularism and Islamism in Turkey, which is reflected in its foreign policy in its pro-Western orientation, shown in the interest to join the Euro-pean Union, an organization composed mostly by countries with Christian majority, while the internal situation is pro-Islam. However, it is important to hi-

ghlight the AKP’s position: unlike its Islamic prede-cessors, the party did not position itself against the West. What happened was an an inflection from the old “anti-occidentalism” to the “euro-enthusiasm”. A number of reforms in different areas, such as the issue of the Kurdish minority, were undertaken in order to bring Turkey closer to the West and to ena-ble it to join the EU (Visentini 2014).

The singularities of the Turkish foreign policy: a project of modernization and historical rescue

Regarding the orientation of Turkish foreign policy, it is worth highlighting the vision that has been developed over the years of the AKP admi-nistration. This vision, designed by Ahmet Davuto-glu – former Prime Minister of Turkey (2014-2016) – describes the country as central and with lea-dership capacities in the Middle East region, thus rejecting the strictly secularist alignment with the West and the Turkish inclination to ignore their Muslim neighbors. In fact, Turkey has expanded its trade flows in the Middle East, developing a more active diplomatic role in the region, marked by its “zero-problem policy with its neighbors”, which in recent years has led to a diplomatic deterioration with Israel, an important ally of the US, and a ra-pprochement with states such as Iran.

The combination of political developments inside and outside Turkey, the actors involved and their particular world views has generated an autono-mous, ideological, assertive, uncompromising and presumptuous foreign policy. Turkey, under Erdo-gan’s administration, behaves as if it could use its regional neighbors without offering them large counterparts, assuming that history has been in its favor and demonstrating an Ottoman revive in the 21st century. Dialectically, however, its impetus for regional power projection and its dubious stance



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towards its allies, as in the issue of fighting the Isla-mic State, has put Turkey in a position of isolation in the region (Visentini 2014; Park 2015).

The regional dynamics and Turkey

AIts strategic geographical position combi-ned with its historic heritage makes Turkey a cen-tral country for global geopolitics. In recent years, especially after the outbreak of democratic de-monstrations in the Greater Middle East, the cou-ntry has become essential for understanding the dynamics in the region.

This presumption is based on the idea that Turkey has a unique multi-regional geographic position. Mucznik (2011) states that the Turkish regional fo-reign policy aims to project its capacity to generate stability and security in order to contribute to its po-licy of “zero problems” in the region. It is important to emphasize that, from the Turkish perspective, this strategic option is not at all incompatible with its traditional alliances, but rather a complement.

The Arab Spring seems to have given Turkey an opportunity to become a regional leader, as it has sought to position itself both as a possible media-tor of the Arab revolts and as a political model to be followed by countries undergoing transformation. According to Mucznik (2011), the wave of riots that erupted in 2011 meant a test for Turkey, which faced an environment that could test its ability to play an emerging role in the region. However, such regional framework also posed a dilemma to the Turkish position. The country was confronted with the dilemma between the need to support trans-formations and the maintenance of relations with some regimes. Its position, in support of the upri-sings in Tunisia and Egypt, and of resistance to Li-bya and Syria, reflect this impass. The spreading ef-fect of the demonstrations in the region led Turkey

to choose not to interfere in the internal affairs of the other countries and to prevent the escalation of violence and tensions in the region, reinforcing its approach of “zero problems in the region” (Mucz-nik 2011).

It is in this context that Turkey begins its engage-ment in the Syrian crisis. The country stands out because it has been involved in the conflict since the very beginning, defending the fall of Syrian Pre-sident Bashar al-Assad, although this position has been changing in recent months, especially after the failed coup attempt in the country. In the com-plex conflict involving different actors, Turkey still faces a particular issue against Kurdish groups who, allied to both Washington and Moscow, seek autonomy and expansion of their territory. This group has increasingly stood out as an important actor in this conflict.

The Kurdish question and the migrant crisis

Turkish struggles against the positions of Kurdish militias in Syria, the so-called Kurdish Peo-ple’s Protection Units (YPG) – the armed wing of the Democratic Union Party (PYD) and a traditional ally of the Kurdistan Workers’ Party (PKK) –, that se-eks for the Kurdish autonomy in the country for the past 30 years. The situation of the Kurdish national minority is challenging towards the Turkish identity. Erdogan’s position, however, is that Turkish socie-ty, composed mostly of islamics, finds its greatest identity in Islam (Visentini 2014).

Another question that deserves attention when analyzing the Turkish engagement in the Syrian cri-sis is the problem of the refugees. Since the outbre-ak of the civil war in Syria, one of Turkey’s fears was the influx of refugees on the Turkish-Syrian border. Instability in Syria could quickly overflow to Turkey,


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taking into account the approximately 800 km border between the two countries. In this regard, the agreement between Turkey and the European Union signed in early 2016, which provides for the closure of the Greek border to irregular refugees from Turkish territory, should be highlighted. Sin-ce 20 March 2016, irregular refugees have been returned to Turkey. Under the agreement, priority would be given to refugees who have not entered or attempted to enter the EU irregularly (Stratfor 2016). The coup attempt: a turning point for Turkish foreign policy?

The situation of Turkish politics is more com-plex than the conjectural examination of the events of July 15 proposes. This paper seeks to present a more intrinsic analysis of the events in Turkish poli-tics, not only on the possible reasons that led to the coup, but also its consequences for the geopolitical future of the country.

Based on this perspective, three factors stand out in the analysis: the first, an internal crisis of identi-ty experienced by the country. The division betwe-en secularist parties and conservative and Islamic parties, such as the AKP, supported by the majority of the population, has created an internal conflict atmosphere, contributing to the gradual increase of authoritarianism in the current political regime – like the censorship of the media and the direct interferences in the processes of the judiciary. The second is a transactional approach in the search for new partnerships, including countries such as Russia and China, which, in addition to diversifying the pattern of Turkish transactions, demonstrate a Turkish effort to establish room for maneuver. Among the partnerships that create distrust by its Western allies, such as Washington, is the Turkey--Iran rapprochement, with strategic and energetic

goals – both countries also share circumstantial interests in the Syrian Crisis. Finally, the third is a series of Turkish external actions seen as erratic – with successive advances and retreats, contribu-ting to the mistrust of its allies, shaking its position in NATO and its claims to finally be accepted in the European Union.

Therefore, It seems important to understand whe-ther the recent events between Turkey and its western allies represent more than a moment of divergence, which will be corrected over time, or if Turkish relations with the West are undergoing a paradigmatic change in the orientation of its fo-reign policy, characterizing a more definitive distan-ce (Park 2015).

Turkey’s new foreign policy: reorienta-tion or establishing room for maneuver?

There is no doubt that the impasses betwe-en Turkey and its western allies are not an exclusi-ve consequence of the failed coup attempt in the country. Prior to the July 2016 event, Turkish fo-reign policy already had significant divergences on key issues in both American and European agen-das. Not for the first time, Turkey’s compatibility and commitment to NATO is under discussion. Accor-ding to the US government, there is growing dis-comfort with the Turkish discourse on matters di-rectly involving the interests of the United States in the Middle East. In addition to that, there are claims that Turkey has stopped acting as an ally to the US or, more broadly, with Western values. Turkey’s refusal to participate in the anti-Islamic coalition led by the US, the affinity between the AKP and the Muslim Brotherhood, the suspicions of Turkish support for jihadist groups – mainly in Kur-dish repression issues – and Hamas, its bellicose



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towards Israel, its recent proximity to Iran, and the intention to acquire a system of Chinese defense missiles, have increased the distrust and unwilling-ness between the United States and Turkey, as well as putted a cloud over the Turkish position as a NATO member. After the coup attempt, relations with the United States became even more proble-matic, and Turkey’s bargain margin lowered subs-tantially (Park 2015).

The contradictions of Turkey’s regional policy are obvious, such as the overlapping of positions regar-ding the Kurdish issues, the Turkish inexperience in dealing more closely with the problems of the Middle East and the over-pretentious position as a regional power in such a complex system. All this, coupled with the unwillingness of the Western allies to give support given the position of non-com-mitment and unilateral action that the Turkish go-vernment has been presenting.

The Turkish detachment of its Western allies, howe-ver, is not contained only in the affairs of the Mid-dle East region. After the attempted coup, the flir-tations between Turkey and Russia became more common and, gradually, worrisome in the eyes of Washington and some European countries. The Turkey’s non-adherence to the sanctions imposed by the European Union on Russia, in 2015, and the increase of Beijing-Moscow bilateral exchanges are signs of punctual approximations even before the July 15 events. In addition, agreements involving energy issues, such as the development of a pipe-line that would pass through the Turkish territory, avoiding the Ukrainian region, as well as nuclear agreements, reaffirmed the friendly disposition be-tween both governments. However, the different positions on the Syrian conflict narrow the possi-bility of a partnership at more structural levels of joint action between these two states. The Turkish “turn” towards Russia, unlike its neighbors and its

longtime allies, has remained pragmatic, low risk, cooperative and compartmentalized, much like its relationship with Iran (Sputnik 2016a; Sputnik 2016b).

The rhetoric of the AKP, and especially Erdogan’s, contributed to the atmosphere of mistrust betwe-en Turkey and the West. In the pro-government media, statements against NATO, the US and the EU are not uncommon. There is also a tendency to go against Western institutions among some seg-ments of the Turkish society, and an honest predis-position towards greater Turkish integration with the Islamic world. Somehow this helps to explain Turkey’s occasional embrace of Russia, China, and Iran, traditionally “anti-American” actors, and also what appears to be a more limited interest of the AKP government in meeting the demands of the European Union. In addition, the Turkish govern-ment has demonstrated through its actions a less liberal government profile than it had promised on its campaign platform. Erdogan’s more assertive reactions to any rival or competitor, internally or externally, can also be seen from this perspective, as well as his intolerant statements on the matter of foreign interference in Turkish domestic affairs.

Still, it would be too simplistic to declare that the change in Turkish foreign policy represents a shift to the East, or a complete departure from the West, given that, among other things, Turkey has “failed” with many of its Muslim neighbors in the Middle East too by presenting a passive attitude in front of decisive questions, such as the Syrian conflict and the containment of the Islamic State (Park 2015).

Final Considerations

First of all, the movement of distention in relations between Turkey and the West seems not to be a direct consequence of the coup attempt,


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but of a sum of aspects. Turkish relations with its Western allies have never been harmonious, just as Turkey’s frustration with its EU membership process is not new. In addition, since the rise of the AKP government, with its Muslim orientation, relations with the United States oscillate between ups and downs, as well as the performance and the doubts about Turkey’s NATO membership.

However, Turkey’s geographical position, its status as the only Muslim member country, and its contri-bution in terms of capabilities and operations en-sure the country’s value to the organization and its key-actors, specially, Washington – which makes an exclusion from the organization very unlikely, even with its particular combination of Islam and democratization. Punctual and pragmatic appro-aches towards key countries in the East, such as Russia, are insufficient to set the stage for radical reorientation of Turkey’s foreign policy.

Actually, what the failed coup attempt reveals is the fact that Turkey is experiencing a domestic cri-sis, reflected in its foreign policy and aggravated by the Kurdish question. Although the AKP’s electoral success is assured, at least in the imminent future, the dissatisfaction of some sectors remains vivid and insistent and its institutions, such as the mili-tary. Any economic crises, domestic turbulence or even more serious miscalculations in foreign policy could once again shake the country’s fragile inter-nal political structure and foreign relations. In this way, Turkey seems to have become unpredictable, both in the long and in the short run.

Moreover, it should be noted that the instincts of Erdogan and his party appears to be a good repre-sentation of the majority of the Turkish society will. Even if, eventually, Erdogan steps down as leader, there are no signs that major changes in the course of the country would be made. More specifically,

there are few signs that Turkey would again vote in favor of government structures similar to those of the West, opting for secularist political regimes, for example. This reveals, therefore, a structural tendency towards conservatism, whether it be reli-gious or governmental.

The explanations of Western countries to support their relationship with Turkey are based either on generalizations or on geographic and geopolitical issues. However, the question that the attempted coup brings to the fore is certainly to what extent the relationship between Turkey and the West can withstand the differences of political and cultural orientation among these actors. Geographic loca-tion does not seem to be of much value when its use is denied, for example, as it was during the US invasion of Iraq in 2003.

That being said, the high-risk game played by Turkey in pursuing agreements with Russia and Iran – mainly on the issues involving Syria and the defense of Turkish borders in the crisis context –, and the search for support in the East, through the momentary reorientation of its foreign policy, seem to have had an effect, creating space for the re-sumption of cooperative actions between Turkey and the United States in the Middle East. As an example, the Operation Euphrates Shield, held on August 24, had US military air support and recei-ved statements, by the Obama administration, in defense of the Turkish borders against Kurdish ad-vances. This is a sign of timid resumption between allies, precisely in one of the points of divergence between the two in the recent months: the Kurdish question and the fight against the Islamic State. It remains to be seen, however, how long the restora-tion of relations between Turkey and the West will last (Karaveli 2016; Park 2015).



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References

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Visentini, Paulo. 2014. O Grande Oriente Médio: da descolonização à primavera árabe. Rio de Janeiro: Elsevier.


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the ConfliCt in yemen (2015-Present): domestiC, regional and interna-tional CharaCteristiCs of an unknown war

João Paulo Alves1 e Patrícia Graeff Machry2

• Yemen is structurally affected by its difficulties to constitute a strong central government,

and the consequent adversities in the control and unification of its territory.

• The Yemeni Civil War started in 2015, after Houthis’ offensives over the capital, having

deep historical roots that date back to the poor unification process and the political, regional and

religious divisions in the country.

• The recent actions of the United States and Saudi Arabia show the importance of the

country to the regional balance of power.

.

1 Undergraduate student in International Relations at the Federal University of Rio Grande do Sul (UFRGS). Contact: [email protected]


Introduction

In October 12, 2016, the Pentagon an-nounced that the United States of America had launched attacks over Yemen, destroying three coastal radars controlled by the Houthi rebellious movement. The bombings were justified as being a retaliation after the Houthi launched two missi-les against North-American warships located at the Red Sea, during the prior weekend. In the light of the presidential debates in the United States, litt-le to nothing was mentioned regarding this invol-vement in Yemen, and the Press Secretary of the Pentagon affirmed that those were acts conducted for the defense of their personnel, their ships, and their freedom of navigation violated by the Houthis. He also endorsed the speech frequently presented by Saudi Arabia on the involvement of Iran as a su-pporter of the Houthi group, and invited all parties to go back to the negotiations table and restart the

peace talks, interrupted in August 2016, after the break of the cease-fire agreement.

Nevertheless, what seems to be omitted from the-se declarations is the fact that this North-American attack against rebellious positions marks the coun-try’s first direct involvement in the Yemen Civil War since its beginning, in 2015. Until now, aside from its support for the Saudi-led coalition attacking Yemen since March 2015, direct North-American actions were mostly limited to the context of the War on Terror, with aerial drone attacks conducted against the Al-Qaeda in the Arab Peninsula (AQAP). What is, then, the importance of Yemen and the impacts of the civil war currently taking place in the country? What are the motivations that led the great powers such as the United States, and the



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regional powers such as Iran and Saudi Arabia, to get involved? What are the internal disputes and the domestic interests that feature this conflict? Taking into consideration such relevant questions, the present bulletin has the objective of answering them, contextualizing the historical and geostrate-gic role of Yemen and clarifying the dynamics and characteristics of the conflict.

A brief history of Yemen

The Yemeni territory is located in the Sou-thwestern region of the Arab Peninsula. It borders Saudi Arabia and Oman, and is bathed by the Red Sea and the Arabian Sea. This is an extremely stra-tegic position in virtue of the strait of Bab-el-Man-deb, that connects the Indian Ocean to the Red Sea – and, consequently, the Mediterranean.

Image 1 – The Location of Yemen in the Arab Peninsula

The biggest part of the Yemeni population is Sunni, following the Shafi school, but there is also a smaller share that follows the Shia Zaydi school, especially in the North. The Zaydi school is a Shia minority that has more similarities with the Sunni branch than with other Shia schools, like the Twel-

vers – found mainly in Iran and Iraq – and are only found in Yemen nowadays (Demant 2004; Ethere-dge 2011).

The Yemeni territory was not always unified the way it currently is. By contrast, it was historically divi-ded between countless regional tribes and, since the beginning of the 20th century, between North and South. The division between North and South started when two empires, the British and the Ot-toman, aspired to establish themselves on Yeme-ni territory, in the North and South, respectively, due to the importance of the red Sea. While in the South, the population was mostly Sunni, in the Nor-th it was divided between Sunni and Shia Zaydis (Day 2012; Etheredge 2011; Held and Cummings 2014).

With the end of World War I, the resulting disag-gregation of the Ottoman Empire and withdrawal of its force from Northern Yemen, this region became dominated by Zaydi Imams. This control was con-tested with the revolution of 1962, when military sectors and opposition organizations deposed the Imam and founded the Yemen Arab Republic (YAR) – commonly known as Northern Yemen. The revo-lution of the North inspired the Southern people, still under control of the British, to lead another re-volution, this time in the South, in 1963, with socia-list orientations and fighting for the decolonization and funding of the People’s Democratic Republic of Yemen (PDRY). The PDRY started to receive So-viet support, carrying out an agrarian reform, inves-ting in education and healthcare, and defending women’s emancipation. The Northern republic, in turn, would remain mostly agrarian, illiterate and divided by tribal leaders’ disputes, whose power no president would be able to control until the ascen-sion of Ali Abdullah Sale, in 1978. Despite the for-mal division of the territories, the Revolutions that took place in both sides of the frontier spread the


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ideas of national unity between the Yemeni people, especially due to the influence of Arab nationalis-ms and Pan-Arab ideologies that affected the re-gion since the 1950s. (Halliday 1990; Etheredge 2011; Day 2012; Visentini et al 2013).

With the weakening of the Soviet Union in the fi-nal half of the 1980s, the socialist support towards Southern Yemen started to decay. At the same time, oil prospecting on the border region indica-ted the existence of potential fields located under Southern controlled territories. Having in mind the possible collapse of the PDRY and the advantages of a joint exploration of oil in Yemeni territory, the leaderships of both countries chose to reunite, re-aching a conclusion in May 22, 1990. Ali Abdullah Saleh, the president of Northern Yemen, became the president of the new Republic of Yemen, with a capital in Sana’a (Brehony 2011; Etheredge 2011; Visentini et al 2013).

The unification, however, did not erase the diffe-rences between both parts. Since the unification, the Southern population started to question its re-presentation on the political organizations, since the Northern population was five times larger than their counterparts and, consequently, held most of the Parliament seats. A war would take place in 1994 between North and South, resulting in a vic-tory of the former, but not ending the discontent-ment with the situation.

In the 2000’s, new forces would emerge to contest the control of Saleh in Yemen: the Zaydi insurgent movement Houthi and the establishment of the Al--Qaeda in the Arabian Peninsula (AQAP), the Yeme-ni branch of Al-Qaeda. The Saleh government fou-ght many wars against the Houthis between 2004 and 2010 in Northern Yemen, while it simultaneou-sly became an exemplar ally of the United States in

its Global War on Terror, allowing the execution of aerial attacks against Al-Qaeda.

In 2011, the protests of the Arab Spring hit Yemen as well, taking the population to the streets against Saleh’s government, in power for 33 years. The spread of violence made Saudi Arabia and the Uni-ted States push Saleh to leave the government, a move that was materialized after negotiations with the Gulf Cooperation Council (GCC). Elections were held in 2012, taking Saleh’s vice-president and the only candidate, Abdu Rabbu Mansour Hadi, to power. Recognizing the difficulties he would have to earn people’s trust after the Arab Spring, Hadi maintained its position as an essential ally of the United States, to ensure at least the external su-pport (Visentini 2014).

Between 2013 and 2014, Hadi conducted the Na-tional Dialogue Conference, a forum comprising all political groups of Yemen, in an attempt to reach a final agreement in the “post-Saleh” Yemen that would fit diverse interests. The final agreements proposed a federative system, but they ended up failing: while some sectors from the South would not cede their separatist ambitions, the people of the North would not agree with leaving certain oil and gas rich regions to the Southern federations (Salisbury 2015). The disagreements heated the tensions between the rebellious Houthis from the North, and the separatists from the South, while Hadi’s difficulties to reconcile the territory allowed the growth of Al-Qaeda.

The Yemeni Civil War and its domestic dimension

The conflict currently taking place in Yemen started in January 2015, when the Houthis seized the presidential palace of Sana’a and took the po-



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sitions of the presidential guard. The group, from the region of Saada, was advancing southwards to Sana’a since 2014, given the stalemates of the agreements with Hadi over the increase of Houthi’s participation in the government and their desired economic and military reforms. (HIS 2015). After the conquest of the capital, the city of Aden blo-cked all its land, sea and air access, signaling its support for the presidency. The Houthis delivered speeches asking for agreements between Sou-thern parties and for the enhancement of security in the Marib region, to protect its population from the threat of Al Qaeda – present in the region – in a clear attempt to acquire local sympathizers.

On January 22, the president and the prime minis-ter resigned, trying to negotiate the political partici-pation increase with the Houthis, demanding their withdrawal from the capital. The Houthis, however, established an interim government in February, and president Hadi fled to Aden, where he infor-med the annulment of his initial decision to resign and restated his legitimacy as president. As a re-sult of these events, the ongoing civil war in Yemen is complex in its internal dynamics, since it involves a series of parties disputing with each other, hol-ding fragile alliances.

The already mentioned Houthis are an insurgent group with Zaydi orientation, commonly labeled by the international media as a “rebellious Shia group” or a “Shia militia”, normally as an attempt to link them with Iran. Nevertheless, the Shia Zaydi school, as was shown above, has little in common with the Shia orientation of the Iranian people, we-akening the religious association between the two. The Houthis started to organize as a group of reli-gious studies defending the rebirth of Zaydism in Yemen – undermined after the fall of the last Imam in 1962, and feared by most of the Sunni popula-tion of the country. The name Houthi started to be

used only after a while, in reference to the move-ment’s founder Hussein Badr al-din al-Houthi, as-sassinated by Saleh’s forces in 2004, becoming a martyr. The group identifies officially as Ansar Allah, or Partisans of God (HIS 2015; Phillips 2011). The Southern Separatist Movement, or al--Hirak, also arose in the 2000s as a movement of challenge towards the government of former presi-dent Ali Abdullah Saleh, considered by the people of the South as corrupt and illegitimate. The Sou-thern movement, however, had a different appro-ach, defending peaceful and unarmed manifesta-tions. The al-Hirak organized huge protests in 2008 and 2009, but eventually had to resort to attacks against the government, after repression from Sa-leh’s security forces. Nowadays, the movement has no leaders, thus having a reduced figure in the con-flict. Even though they are against the maintenance of Hadi’s government, considered by them as an extension of Saleh, they are also opposed to the Houthi movement.

The Hadi’s government forces, main opponents of the Houthis on the conflict, are defended by the Yemeni army and by a Saudi-led military coalition that acts inside the country since March 2015. Internally, however, the armed forces are heavily divided, with many dissidents changing sides, in defense of the former president Ali Abdullah Saleh. These dissidents, in an attempt to weaken the pre-sident, have supplied and supported the Houthis, in a curious turn of events, considering the fact that, while president, Saleh was also opposed to Ansar Allah.

Nonetheless, the conflict is not limited to its bor-ders. Besides these internal actors that fight within Yemen, transnational actors such as the Al-Qaeda and the Islamic State are also present in this dis-pute. The Al-Qaeda is in the country since 2009, through its branch al-Qaeda in the Arab Peninsula


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(AQAP), created in 2002 in Saudi Arabia. The AQAP has control of a significantly large portion of the country, especially its Eastern half, in the cities of around Marib, rich in oil reserves. This section of Al-Qaeda is considered one of its most powerful branches, being responsible for the attacks at the Charlie Hebdo, in Paris, January 2015. The Islamic State, on its turn, announced its establishment in Yemen in 2015 and, although its real size and sig-nificance is still unknown, speculations point out it may have acquired dissidents from the AQAP in the country (HIS 2014; IISS 2016).

Image 2 – The Division of Control over the Yemeni Territory

The conflict’s international dimension

After understanding the domestic dimen-sion of this conflict, we set off to an analysis of its extension on the international level. It is recogni-zed that the Yemeni Civil War is, essentially, the result of internal dynamics and disputes for power – as shown in the previous section. Nevertheless, it is also clear that this phenomena attracts the attention of some specific international actors: re-gionally, it fits a historical and geopolitical dispute involving Iran and Saudi Arabia; and globally, it is inserted in the strategic interests of the United Sta-tes and Europe in the region.

The Islamic Republic of Iran has evident strategic interests in the modification of the present status quo and the potential reorientation of the Yemeni policies, in a simultaneous offensive and defensi-ve strategy. On one hand, Tehran takes advantage of the sectarian divisions between Sunni and Shia in the country to give ideological and political su-pport to the Houthis – gaining access to an impor-tant area that could be used as an instrument of pressure against its regional rivalries. On the other hand, there are repeated accusations, coming from Washington and Riad, on the material assis-tance given to the Yemeni rebels, on the form of significant amounts of money and military equip-ment’s – supposedly with the objective of creating retaliatory focuses and expand its deterrence ca-pacity (Juneau 2016).

In turn, the Gulf Cooperation Council, especially Saudi Arabia, foresees Yemen as virtually an ex-tension of its domestic concerns, like a “strategic backyard” in the peninsula. Hence, Riad possesses original interests in the country since the Yemeni independence, having advocated Wahhabism – its official branch of Islam – as a religious model, and established a “patronage system” over the inter-nal balance of power. More specifically, the Sau-dis seek to restrain the strengthening of the rebel group, in order to prevent that Iran can complete its political outflanking. In the current conjuncture, thus, the achievement of their objectives invariably passes through the defense of the Abd Mansur al Hadi government (LSE Middle East Centre 2014). Due to these reasons, and after the Hou-thi offensives over the Southern part of the coun-try and the resulting conquests of one of the last strongholds of the central government (the city of Aden), the GCC noticed the necessity of defending their interests with the use of force. In the begin-



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ning of 2015, the United Nations Security Council started to strongly criticize the rebellious’ offensi-ves, approving Resolution 2201 and demanding the withdrawal of the insurgents from the occupied areas. In March, Saudi Arabia organized a coalition of countries – formed by Bahrain, Qatar, United Arab Emirates, Egypt, Jordan, Kuwait, Morocco, Se-negal and Sudan – to perform a military interven-tion, and aid the government on the recovery of the lost lands (Reis, Machry and Prates 2015).

In this context, the Operation Decisive Storm was launched. During its initial phase, the central goal was to guarantee aerial superiority for the coalition, through the establishment of a no-fly zone, and the reversal of the conflict’s situation, by conducting lo-calized airstrikes. This way, coalition air forces star-ted to bomb Houthis military bases, supply lines, anti-air equipment’s and ammunition storages in Sana’a, Taiz and Aden3, as shown in Image 1. Fur-thermore, Saudi and Egyptian war vessels approa-ched the Southern coast and guaranteed reinforce-ment on the defense of the harbor city. Gradually, the situation was reverted and the troops loyal to the government started a counteroffensive (Mello and Knights 2015).

Image 1 – Location of the airstrikes of the coalition (Source: Levett et al. 2016)

Besides that, conventional forces of the coalition countries were employed on ground battles in Ye-men. In this combat effort, we highlight the dis-patching of mechanized systems, including main battle tanks, medium armored vehicles, infantry combat vehicles and many transport trucks. Like-wise, boots on the ground were eventually send to assist on the skirmishes for regain, with emphasis on the participation of Yemeni troops trained and specialized in Saudi and Emiratis fields, and spe-cial operations battalions from Saudi Arabia and the UAE armed with cutting edge weaponry – ad-ding around 150.000 soldiers on the battlefield (Mello and Knights 2015).

During the operation’s second phase, the disputes reached a stalemate: the conflict became a war of attrition and the movements of both sides were sig-nificantly reduced. As a last effort, there was a brief confrontation between Saudi Arabia and the Hou-this along the wide border dividing both countries, with the engagement of quick-response forces, the exchange of heavy artillery fire and the evacuation of frontier cities. In this context of stagnation, there was a significant increase of the indirect participa-tion of both regional powers, through the provision of support for their respective factions – by sending weapons, ammunitions, medical supplies and food (Reis, Machry e Prates 2015).

Finally, the coalition launches itself in a new en-deavor of war through Operation Restoring Hope, which lasts until the present day – in theory, ending the military operations and the airstrikes, and pro-ceeding with diplomatic means4. Thus, according to the spokespersons of the coalition, they started new operations with major humanitarian goals: re-

3 According to Yemen Data Project, a data collection initiative focused on the ongoing Yemeni Civil War with the objective of making it more accountable, there is wide controversy on the effectiveness of the coalition airstrikes. According to the organization, of the 8.600 incidents regis-tered, 3.577 hit military facilities, 3.141 hit civilian locations, and 1.882 hit unidentified points. The regions of Saada and Taiz were especially affected by such indiscriminate attacks (Levett et al. 2016).

4 In spite of the official declarations regarding the ceasing of airstrikes, the Saudis have continued to, unrestrictedly, attack Yemeni cities, even destroying the airport of Sana’a.


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vive the political dialogue, strengthen the combat towards terrorism, ease the evacuation of natio-nals and intensify the medical assistance for the civilian population (Banco 2015). Nevertheless, until nowadays, there were no effective and lasting initiatives that pointed to a formal cease-fire betwe-en the parts.

At the global level, the current situation in Yemen also awakens specific interests – particularly of the West – regarding the strategic position of the sea line of communication that crosses the strait of Ba-b-el-Mandeb. This channel separates Africa and the Middle East, at the same time that connects the Red Sea and the Gulf of Aden –and afterwards, the Indian Ocean. Besides, it is of utmost importance to the international economy, being the 4th busiest chokepoint on the planet: annually, approximately 14.000 ships, with 14% of all global commerce, cross this passage; daily, around 3.8 million bar-rels of refined oil and by-products take the same path onto the industrialized markets of the West (Rocha et al. 2016).

These factors are added to the Global War on Ter-ror (GWOT), which contributes to the attraction of the United States and Europe towards the develo-ping situation in Yemen. The political and econo-mic deterioration and the segregation in opposing combating factions created a fertile ground for the ascension of fundamentalist and terrorist groups, which have been the biggest beneficiaries of this conflict. Hence, there is the Al-Qaeda of the Arab Peninsula and, to some extent, the Islamic State (IS) as other sources of instability and threat to in-ternational security – either through the traditional attacks all over the globe, or through the militari-zation of this important maritime passage in the region (Cordesman 2015).

Precisely for this reasons, the United States have participated in the war efforts of the coalition. Ini-

tially, the country acted indirectly, being responsib-le for the supply of high-tech military equipment’s – such as the F15 and F16 used for the Saudi airstrikes – and for the use of Unmanned Aerial Vehicles (UAV’s) on the logistical and intelligence support. In October 2016, Washington took a more active role in the conflict, using Tomahawk missiles to bomb rebel’s radars on the coast of the country, in an alleged act of self-defense, for the protection of its personnel, its vessels, and its freedom of na-vigation (Ackerman 2016).


The conflict that started in 2015 in Yemen showed the intense divisions within this young cou-ntry. Such divisions, however, are not recent, da-ting back to the period when there was still a split between North and South in the territory, and then were intensified after the unification. They carry strong regional and religious agendas, which, by their turn, are filled with political and strategic in-tent. Beyond these numerous and complex inter-nal elements at stake, the civil war also comprises regional and international actors. In this sense, it is important to highlight the participation of Saudi Arabia, which has historically exercised its influen-ce over Yemen, before and after the unification, and that currently manifests its importance for sta-bility through a military intervention. The regional contend between Iran and Saudi Arabia manifests itself through their respective supports for the in-ternal factions within the country, even though the actions of the former, considering the given facts, are significantly smaller than those of the latter. The recent active participation of the United States in this war proves the strategic importance of the region, which was already inside Washington scope of interests since the beginning of the Global War on Terror.



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It is impossible to foresee the unfoldings of this conflict. The peace-talks, stagnated for now, could be restarted at any moment, and their results could range from simple cease-fire to a real pacific politi-cal transition agreement. The historical difficulties of reaching a consensus between the Yemeni go-vernment and its opposition forces, added to the growing terrorist threat, diminish the hopes of a settlement in the short term. Therefore, it is up to analysts to keep observing the upcoming events and the behavior of the actors involved, recogni-zing the importance of each of them – both domes-tic and international.


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BOLETIM - ufrgs.br · José Miguel Quedi Martins (Universidade Federal do Rio Grande do Sul,...

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