Bolsa Família nas ManchetesBolsa Família nas ManchetesUma Análise do Tratamento da Mídia sobre osUma Análise do Tratamento da Mídia sobre os

Programas de Transferência Condicionada de Renda no BrasilKathy Lindert & Vanina Vincensini, Banco Mundial Dezembro 2010y

1

As Origens de uma “Revolução Silenciosa” na Política Social – 1997

Paísescom Programas

O f ê C ( C )

TCR

Os Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR)Emergiram primeiramente a nível municipal no Brasil in 1995,

Se espalhando pelo Mexico em 1997….2

Se espalhando pelo Mexico em 1997….

A expansão do modelo de Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR)

no Mundo - 2010

Exportando a marca “TCR” pelo Mundo

Países com Programas TCR

3Exportando a marca “TCR” pelo Mundo…

Com esta “Revolução Silenciosa,” B l F íli f it t f do Bolsa Família provocou um efeito transformador

nas políticas sociais (1)• Mais de 40 países estão implementando

programas de TCR no mundop g• Muitos países olham para o Brasil, para

aprender com sua experiência:aprender com sua experiência: – Escala: O mais amplo programa TCR no mundo

é– Técnico: Implementado com sucesso em um contexto decentralizado (forte desenho, implementação, fiscalização/monitoramento)fiscalização/monitoramento)

– Impacto: E com importantes impactos na desigualdade e na pobrezae na pobreza

4

Com esta “Revolução Silenciosa,” B l F íli f i f do Bolsa Família provocou um efeito transformador

nas políticas sociais (2)• A comunidade internacional está também

interessada em entender o lado político pdessa “Revolução Silenciosa” nas políticas sociais:sociais: – Quais foram os debates públicos sobre esta

transformação na política social?transformação na política social?– Como estes debates se desempenharam na imprensa?– Quais aspectos dos programas de TCR receberam– Quais aspectos dos programas de TCR receberam

maior atenção?– Como o Governo respondeu?Como o Governo respondeu? – Qual foi a estratégia de comunicação? 5

Metodologia para a Análise de Mídia:RResumo

Unidade de Análise = Artigos de Jornais Cobrindo 2 períodos em 6 anosUnidade de Análise = Artigos de Jornais, Cobrindo 2 períodos em 6 anos

Período “Pre-PBF” (Bolsa Escola)2001 03

Período do Programa Bolsa Família2004 062001-03 2004-06

C t l ti d “ i d b ” d 6 j i :

Número de materiais de jornais

Catalogamos os artigos usando “mecanismos de busca” de 6 jornais:

Número total de Materiais identificados

6 531 A ti

j“Com foco em TCRs:”

1,991 Artigos

6,531 Artigosde 6 Jornais

Número de materiais de jornais “C ã d TCR ”

6

“Com apenas uma menção de TCRs:”4,540 Artigos

Metodologia para a Análise de Mídia: Base de Dados & Variáveis da Análise

Base de Dados dos Artigos dos Jornais

Variable Category Type of Variable Number of VariablesDate of Article Identification 6

g(>6500 artigos)

Date of Article Identification 6Newspaper Identification 1Section of Newspaper Identification 1CCT Mentioned Identification 4Focus of Article (CCT or not) Identification 1Topics Addressed in the Article and Related to CCTs Context 18

Variables Recorded for Mere Mention Articles

Tone Perception 1Length of Article Identification 1Special Location of Article Identification 2Type of Article Identification 1Author Identification 1D t /Vi l Id tifi ti 4

Variables R d d fData/Visual Identification 4

Informants Perception 5Donors/ International Organizations Mentioned Context 1Design and Implementation Issues Design / Implementation 8

Drill Down on Operations Various 20Drill Down on Fraud & Controls Various 15 V i bl

Recorded for Focused Articles

Drill Down on Fraud & Controls Various 15Drill Down on Conditionalities Various 24Drill Down on Dependency & Exit Doors Various 19

Perception of CCT's Role in Social Policy Perception 9Drill Down on Assistencialismo Various 19

International Experience Context 3

VariablesRecorded for Drill Down Sub‐Samples

pPolitical Use of CCTs Perception 5Headline Perception 2Interesting Quotes Perception 1

TOTAL 172

7

Base de Dados da Mídia: d l i iá l “ ”Metodologia para o Variável “Tom”

Codificando a Variável “Tom” : Categorias do “Tom” dos Artigos

Percepção do Conceito d P TCR

Percepção daImplementação

“Tom Geral”Dos Artigos da

Sem Tom = 0

dos Programas TCR ImplementaçãoDos programas TCR

Dos Artigos da Imprensa

Indefinido Indefinido Indefinido(para info somente)

Tom Favorável = 1 Favorável Favorável

(para info. somente)

Favorável

Tom Ambíguo = 2 Favorável Critico Favorável com Limitações

Tom Desfavorável = 3 Crítico Crítico

Limitações

Desfavorável

8

5 Mensagens Gerais do Estudo: Visibilidade TomVisibilidade, Tom

• “Percepções Gerais” da Mídia sobre os Programas:Percepções Gerais da Mídia sobre os Programas:– Quanto a cobertura da imprensa (quantos artigos)?– Como favoráveis ou desfavoráveis tem sido o tratamento da imprensa dos

d TCR (t )?programas de TCR (tom)?

• 5 mensagens gerais do estudo:1 Alt i ibilid d d P d TCR i1. Alta visibilidade dos Programas de TCR na imprensa2. Aval geral da imprensa brasileira para o conceito dos Programas de TCR3. “Dilema da Ampliação Rápida”4. Inter-Ações Técnicas (a cobertura da imprensa refleta desafios e avanços na

implementação)5. Inter-Ações Políticas (escrutínio nos ciclos das eleições)5. Inter Ações Políticas (escrutínio nos ciclos das eleições)

9Cada mensagem com “reflexões” para os gerentes dos programas TCRs (em países ao redor do mundo)

Mensagem 1: Alta VisibilidadeCobertura da Imprensa e

Cobertura dos beneficiários dos Programas TCRsCobertura dos beneficiários dos Programas TCRs

Lançamentodo PBF

Coberturados beneficiários

milhões de famíliasdo PBF milhões de famílias

CoberturaDa imprensa

ú dnúmero de artigos

Período “Pre-PBF”2001-03

Período do PBF2004-06

10Implicações para os gerentes dos programas TCRs: Importância de uma estratégia

clara de relações públicas, para compartilhar informações sobre o Programa e para responder às perguntas da imprensa e do público.

Mensagem 2: Aval Geral da mídia sobre o Conceito dos Programas de TCRConceito dos Programas de TCR

Poucos artigos criticaram ocriticaram o

conceito geral do instrumento política

social dos programas TCR

… Apesar da mídialevantar

preocupaçõessobre os aspectosda implementação

11Implicações para gerentes dos programas TCRs:

Comunicações sobre o conceito do instrumento social é crucial. A transparência sobre aspectos de implementação também é importante.

Mensagem 3: “Dilema da Ampliação Rápida”

TomMédia de índice de "tom“ dos artigos

Tom MaisCritico

Lançamento do PBF

de imprensa, por ano

2004 A d= Ano de

transição

A expansão rápida do PBF

Período “Pre-PBF”2001-03

Período do PBF2004-06

12Implicações para gerentes dos programas: Os governos precisam considerar o

“equilíbrio” entre as pressões para uma rápida expansão, com a realidade da capacidade de implementação (registros, sistemas de pagamentos, etc.)

Mensagem 4: Inter-Ações Técnicas

Melhoria dos Sistemas OperacionaisOperacionais

Ano de Transição

Implicações para gerentes dos programas: A imprensa reflete tanto desafios como avanços na implementação do programa. Este "ciclo virtuoso“ de “responabilização” tanto na

13imprensa quanto no Governo infere que a qualidade do programa é importante para se ter o apoio

do público. Em outras palavras, “o que funciona tecnicamente, funciona politicamente” (e, inversamente, a fraqueza técnica pode trazer desafios políticos)

Mensagem 5: Inter-Ação Políticag çAverage Tone by Quarter and Political Events Mere Mention Articles

Articles Focused on CCTsMédia de índice de "tom“ dos artigos de imprensa

1.8

1.9

2

Articles Focused on CCTs

More Critical of CCTs

3rd Year of FHC Mandate

3rd Year of Lula Mandate

4th Year of FHC Mandate

4th Year of Lula Mandate

1st Year of Lula Mandate

2nd Year of Lula Mandate3o Ano FHC 4o Ano FHC 1o Ano Lula 2o Ano Lula 3o Ano Lula 4o Ano Lula

EleiçãoEl i ã

Eleição

Tom MaisCritico

1 5

1.6

1.7

e T

one

CCTsLaunch of Bolsa Familia

Eleição

1.3

1.4

1.5

Ave

rag

1

1.1

1.2

1 1 1 1 2 2 2 2 3 3 3 3 4 4 4 4 5 5 5 5 6 6 6 6

Year Leading to Presidential Elections

Year Leading to Municipal Elections

Year Leading to Presidential Elections

Q1 01

Q2 01

Q3 01

Q4 01

Q1 02

Q2 02

Q3 02

Q4 02

Q1 03

Q2 03

Q3 03

Q4 03

Q1 04

Q2 04

Q3 04

Q4 04

Q1 05

Q2 05

Q3 05

Q4 05

Q1 06

Q2 06

Q3 06

Q4 06

TimePeríodo “Bolsa Escola” 2001-03 Período do PBF, 2004-06

Implicações para praticantes: As eleições trazem maior escrutínio dos programas carro-chefe

14

Implicações para praticantes: As eleições trazem maior escrutínio dos programas carro chefe(independente de programa ou do partido politico). Transparência nas relações públicas é

importante. As medidas pre-eleitorais, tais como limites da inscrição de novos beneficiários são passos importantes para reduzir percepções de clientelismo ou da politização do programa.

5 Mensagens Temáticas : Cobertura da Mídia sobre questões deCobertura da Mídia sobre questões de

Desenho e implementaçãoP õ d ídi b l d té i d• Percepções da mídia sobre o lado técnica dos programas TCR:

Quais aspectos do desenho e da implementação tiveram maior atenção na mídia?– Quais aspectos do desenho e da implementação tiveram maior atenção na mídia?– Quais eram os “sabores do debate” acerca dessos temas?

• 5 mensagens temáticas do estudo:5 mensagens temáticas do estudo:6. Desafios sequenciais das políticas sociais (aspectos da primeira-geração & da segunda

geração)7. A focalização e as percepções da “justiça social”7. A focalização e as percepções da justiça social8. Percepções de falta de fiscalização de fraude & erros = desafio político nos programas

sociais “carro chefe”9. As condicionalidades podem conferir credibilidade política nos programas de p p p g

transferências de renda ... Mas precisam ser monitoradas10.Percepções de “Assistencialismo,” e as chamadas “Portas de saida”

15Cada mensagem com “reflexões” para os gerentes dos programas TCRs (em países ao redor do mundo)

Base de Dados da Mídia: Amostragem para análise de temas técnicaspara análise de temas técnicas

A ti F d P d TCRArtigos Focados em Programas de TCR:

% do total deArtigos

Numero total deArtigos

Sub-Amostra Temática %)*

Focalização,Cadastro, pagamentos

F d E &

44% 875 174

Fraude, Erros &Fiscalização

Condicionalidades

25%

24%

494

483

197

193Condicionalidades

Assistencialismo

24%

11%

483

219

193

88

Agenda da “Graduação” e Portas de Saida 9% 184 73

16

* Sub-amostra de 20% para artigos sobre Focalização,Cadastro, Pagamentos

Mensagem 6: Sequencia nos Aspectos do Desenho e da ImplementaçãoDesenho e da Implementação

Quais aspectosganham maiorganham maior

atenção damídia?

Sequencia:Aspectos daPrimeira e

I li õ ti t O t d d t i i l

Segunda Geração

17

Implicações para praticantes: Os gerentes de programas devem centrar-se em primeiro lugar em “Garantir que as pessoas certas entrar no programa” e em “operacionalizar o programa” (arquitetura básica).

Mais tarde, eles terão de enfrentar as pressões inevitáveis para enfrentar as questões da segunda geração tais como as “portas de saida”

Mensagem 7a: Focalização

Qual assunto ganha mais atenção da mídia?Q g ç

Uma família pobresem benefícios?

OU, uma famílianão-pobre

recebendo os

(Erros de Exclusão)benefícios do programa?

( )(Erros de Inclusão)

18

Mensagem 7b: Focalização

Erros de Inclusãorecebem mais

cobertura da mídia

Programas Sociais no Brasil: Distribuição de benefícios por quintil

A d f t

Distribuição de benefícios, por quintil

Apesar do fato queo PBF é muito bem

focalizado aospobres (baixo errospobres (baixo erros

de inclusão)

19Implicações para Gerentes dos Programas TCR:

Percepções de justiça social varia de país para país. Percepções de um tratamento equitativo na aplicação dos critérios de elegibilidade influenciar a opinião pública e a credibilidade do programa

Mensagem 8: O desafio político das percepções de fraudes e errospercepções de fraudes e erros

Frequência e tom de artigos de imprensa sobre fraudes e errosTom Mais

O Governo adota iniciativasde reforçar o Cadastro,sistematizar a rede de fiscalização

2004 = Ano de

transição

MaisCritico

çe reduzir os erros

çDo PBF

Implicações para os Praticantes: Todos os programas sofrem um certo grau de erros e fraudes.

Pre-BFP (Bolsa Escola) Programa Bolsa Familia

20

p cações pa a os at ca tes odos os p og a as so e u ce o g au de e os e audesO desafio é desenvolver sistemas que os minimizem. Se a mídia percebe irregularidades, ela irá publicar esses “escândalos” com alta visibilidade. Entretanto, O tom da mídia melhora quando o

governo toma medidas concretas, credíveis e transparentes para sistematizar a fiscalização.

Mensagem #9: O Papel político das condicionalidadescondicionalidades

O debate na imprensasugere a importancia das

di i lid dcondicionalidades para:(a) Impactos estructurais

(b) Incentivos(c) Reduzir o “assistencialismo”

(papel politico)(papel politico)

Mas as… Mas as condicionalidades

precisam ser monitoradas para

manter amanter a credibilidade.

21Implicações para os Gerentes dos Programas: Alem dos impactos estructurais, as condicionalidadespodem aumentar a credibilidade dos programas de transferências de renda. O monitoreo das condicionalidades

também é importante para sustentar o apoio político.

Mensagem 10a: O avanco da “Agenda d G d ã ” F d Mídi

Mentions of Welfare Dependency and Graduation Strategy: Evolution

de Graduação” no Foco da Mídia

16

18

duat

ion

10

12

14

nden

cy a

nd G

rad

Desafio de 2a GeraçãoPara programas TCR

6

8

10

ng W

elfa

re D

epen

Stra

tegy

p g

2

4

6

Arti

cles

Men

tioni

n

0

2

2001.01 2001.06 2001.11 2002.04 2002.09 2003.02 2003.07 2003.12 2004.05 2004.1 2005.03 2005.08 2006.01 2006.06 2006.11Num

ber

of A

Time

22Implicações para praticantes: Eventualmente, os gerentes de programa terá que enfrentar

preocupações de “dependência na transferência” e a necessidade de promover estratégias de graduação (as chamadas “portas de saida”)

Mensagem10b: O que significam as “portasde saída” no debate na imprensa brasiliera?de saída no debate na imprensa brasiliera?

•O debate enfatiza•O debate enfatiza os investimentos estruturais para

promover a graduação dagraduação da

pobreza…

•O debate não enfatiza tanto os “limites da duração de tempo” dos benefícios paraforçar a graduação do programa

Implicações para gerentes dos programas: •A ênfase da imprensa brasileira no asunto de graduação da pobreza vs. graduação do programa

forçar a graduação do programa

A ênfase da imprensa brasileira no asunto de graduação da pobreza vs. graduação do programaimplica agendas distintas para a política social

•Estas perspectivas são diferentes entre países, refletindo as percepção de cada sociedade sobre a pobreza e a justiça social.

23

Principais conclusões do estudo : “O que funciona tecnicamente funciona politicamente”funciona tecnicamente, funciona politicamente

A qualidade da implementação é importante i úbli dpara o apoio público do programa

“Percepções favoraveis” pç•Cobertura do Programa

•Qualidade de sistemas operacionais•A fiscalização sistematizada

•A focalização e percepções de justiça“Percepções desfavoraveis” •A focalização e percepções de justiça•Condicionalidades… quandomonitoreadas (papel político)

•“Portas de saída” para promover a

pç•Percepções de fraudes & erros ou

falta de fiscalização•Deficiências percebidas nosi t i i (

p pgraduação da pobrezasistemas operacionais (como o

cadastro)•Falta de monitoramento das

condicionalidades•Percepções de “assistencialismo

24Debate na Mídia

Principais conclusões do estudo : Círculo virtuoso de responsabilização social–Círculo virtuoso de responsabilização social

Interação do Debate Público & da Política Social

1. A mídia vai enfatizar os desafios percebidos na implementação do programa... e com maior escrutínio

durante os períodos de eleções (interação política)durante os períodos de eleções (interação política)

Círculo virtuoso de

responsabilização

Pró-atividade e & transparência

do Governo

Debate PúblicoVibrante

(A imprensa livre, o úbli

p çsocial

sobre desafios e avanços

público, osacadêmicos, etc.)

2. No entanto, a mídia também relatará favoravelmente os avanços do governo para

melhorar a qualidade da implementação25

melhorar a qualidade da implementação(interação técnica)

26

HOMENAGEMHOMENAGEMEste artigo é dedicado à memória deEste artigo é dedicado à memória de

Rosani Cunha, ex-diretora do Programa Bolsa Família.

Uma profissional dedicada RosaniUma profissional dedicada, Rosani claramente entendia a importância da qualidade em gerênciar e implementar o programa, tanto para gerar impactos na pobreza como para gerar p apoio público para sua sustentabilidade.

O seu legado se preservou comO seu legado se preservou com contribuições ao Programa Bolsa Família para melhorar as vidas de mais de 50 milhões de brasileiros –e as vidas de incontáveis famílias pobres que se beneficiam de programas de transferências condiciondadas de renda similares

27

condiciondadas de renda similares em mais de 40 países no mundo.