Relatório Nº: 22841-BR

Brasil Desenvolvimento da Primeira Infância: Foco sobre o Impacto das Pré-Escolas Versão original: setembro de 2001 Tradução: Abril de 2002

Departamento de Desenvolvimento Humano Brasil - Unidade de Gerenciamento do País Região da América Latina e do Caribe Documento do Banco Mundial

Equivalência Cambial

Unidade Monetária - Real (R$) Dezembro 1999: R$ 1.79/US$ Dezembro 2000: R$ 1.95/US$

Julho 2001: R$ 2.50/US$

Ano Fiscal

1º de Janeiro – 31 de Dezembro

Vice Presidente: David de Ferranti Gerência do País / Diretor: Gobind T. Nankani Economista Principal: Suman Bery/Joachim von Amsberg Gerência do Setor / Diretor: Xavier Coll Líder de Equipe: Mary Eming Young

Embora este relatório tenha sido discutido com instituições e indivíduos do Governo Brasileiro,

as opiniões aqui expressas são de responsabilidade exclusiva do Banco Mundial.

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CONTEÚDOS

Agradecimentos………………...………………………………………………………………...v Abreviações e Siglas...................…...…………………………………………………………...vii Sumário Executivo.……………………………………………………………………………...ix

Capítulo I: Introdução – Distorções no Desenvolvimento do Brasil e o Desenvolvimento

da Primeira Infância.......……………………………………….….…………...1 I. Os Desequilíbrios do Desenvolvimento no Brasil.................................................…..……1

Correlações de Disparidades......................................................................……….5 II. O Desenvolvimento da Primeira Infância e a Redução nos Desequilíbrios de

Desenvolvimento.................................................................................. …............….…….7 Evidências Internacionais dos Benefícios do Desenvolvimento na Primeira

Infância.................................................................................................................…...……7 III. Escopo do Estudo..................................................................................................……..…9

Capítulo II: Mensurando os Benefícios e os Custos da Educação Pré -Escolar.....……….11 I. Introdução……….…...................….................................................…...............……..…11 II. O Impacto da Pré-Escola sobre os Resultados da Educação...............................……..…12 III. O Impacto da Pré-Escola sobre o Emprego e os Ganhos Futuros.…..................……..…13 IV. O Impacto da Pré-Escola sobre a Situação Nutricional da Criança......…...........……..…14 V. Benefícios Quantificáveis........................................................................…......…………15 VI. Custos Estimados........................................................................................…...…………15 VII. Os Retornos ao Investimento na Educação Pré-Escolar...…...............................……..…15 VIII. Disposição para Pagar por Serviços Pré-Escolares..........................................…..………16 IX. Conclusão.............................................................................................……......…………16

Capítulo III: Um Perfil da Educação Pré -Escolar no Brasil.....................................………17 I. Introdução....................................................................................................…….……….17 II. A Organização Predominante da Estrutura Pré-Escolar..............................…….…….…17 III. Matrícula Pré-Escolar..................................................................................……..………18 IV. Em que Idade Iniciar a Pré-Escola?.............................................................………..……19 V. Dimensões Estruturais do Acesso à Pré-Escola… ..................................….....…….……23

i. Diferenças Regionais….........................................................……..............…23 ii. Divisão entre Urbano e Rural .........................................................…....……24 iii. Ricos e Pobres...............................................................................…….....…25

VI. Provisão Pública vs. Privada de Serviços de Pré-Escola ...........................…………...…26 VII. A Educação das Mães e a Demanda por Educação Pré-Escolar.................……….…..…27 VIII. Conclusão.....................................................................................................…………..…28 Capítulo IV: Políticas e Programas de Educação da Primeira Infância...........……….......30 I. Introdução…......................................................…............................................…...…….30 II. Histórico dos Programas de Desenvolvimento da Primeira Infância no Brasil..………. 30 III. Metas Atuais..…….............................................................................................….……..31

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IV. Benefícios das Intervenções Informais e de Baixo Custo no Desenvolvimento da Primeira Infância...................................................................................................….....…31

V. Exemplos de Programas Informais no Brasil.......................................................…….….34 i. Programa “Criança Maravilhosa”......................................................………...34 ii. Programa de Alimentação de Pré-escolar..…..............…………….....……...35

ONGs Fornecendo Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância no Brasil….…..37 i. Pastoral da Criança …........................................................................….....…37 ii. Associação Movimento de Educação Popular Integral Paulo Englert ...........38

VII. Exemplos de Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância em Outros Países.......39 i. Modelo de Visitas Domiciliares na Jamaica......................................…….…39 ii. Modelo Comunitário no Chile: Programa Conheça o seu Filho...….…….…40 iii. Programa de Treinamento de Mães na Turquia: O Projeto Turco de Enriquecimento Precoce.........………………………………….....……....…42

VIII. Conclusão.........................................................................................……..........…………43

Capítulo V: Financiamento de Pré -Escolas e Creches............................................……….45 I. Introdução…......................................................................................................………....45 II. A Estrutura de Financiamento......................................................................……….....…45 III. De Onde vem o Dinheiro.........….......................................................................………...46 IV. Custo Por Criança................................................................................................……..…46 V. Onde o Dinheiro é Gasto.....................................….......................................……...……47 VI. Ineficiências no Sistema.....…...............................................................……............……49 VII. Ineqüidades no Sistema….....................................................................……............……50 VIII. A Necessidade de Direcionamento e Comparações com Outros Países.......…….....……52 IX. Conclusão..….......................................................................................................……..…55

Bibliografia......…………………………………………………………………………………..56

Tabelas 1 Mensurando os Benefícios da Educação Pré-Escolar........................................................xii 3.1 Matrícula por Faixa Etária e Fontes de Dados, 1996-97..............………………….……19 3.2 Taxas dos Serviços de Educação Infantil por Idade e Série, PPV 1996/97….…….……23 3.3 Matrícula por Faixa Etária e Região, 1997……....………………………………………24 3.4 Matrícula de Crianças entre 0 e 6 anos por Tipo de Programa, PPV 1996/97……….….27 4.1 Avaliação dos Retornos do PROAPE……………………………………….…………...35 4.2 Comparação de Retornos do PROAPE, Casulo, Jardim de Infância Público e

Ausência de Pré-Escola.......................…………………………………………..………37 4.3 Situação Geral das Atividades da Pastoral da Criança, até o Primeiro Trimestre de

1999....………………………………………………………………………………..….38 5.1 Gastos Públicos com a Educação Infantil, 1995 (R$ Bilhões)………….………….........46 5.2 Gastos Públicos com Educação, 1995…………………………………………….……..47 5.3 Salário Mensal Médio de Professores da Pré-Escola, 1997 (R$).....………………….…50

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Figuras

1.1 Razão entre os Anos Observados e Presumidos de Estudos nos Países da América Latina…...…………………………………………………………………….…2

1.2 Disparidade na Renda por País..…………………………………………………….….…3 1.3 Taxas de Mortalidade Infantil, 1996: Países de Renda Baixa e Média.......………………4 1.4 Taxas de Mortalidade Infantil por Nível Educacional da Mãe, 1997…..…………………5 1.5 Percentual de Crianças Menores de 5 anos com Desenvolvimento Tolhido pelo Nível

Educacional da Mãe.........…………………………………………………………………6 1.6 Proporção de Brasileiros com Idades Entre 15 e 19 Anos que Concluem a Série

Escolar.……………………………………………………………………………………6 2.1a Aumento na Capacidade Futura de Geração de Renda para Crianças cujos Pais Tiveram 4 anos de Estudos...…………………………………………………13 2.1b Aumento na Capacidade Futura de Geração de Renda para Crianças cujos Pais são Analfabetos......…………………………………………………...………14 3.1 Matrícula Líquida em Programas de Educação na Primeira Infância por Idade, 1997.....20 3.2 Taxa Líquida de Matrícula de Crianças entre 2 e 4 anos em Creches e

Pré-Escolas, 1996……………………………………………………………………...…21 3.3 Matrícula de Crianças de 6 Anos na Pré-Escola e no Primário, 1996..…………….……22 3.4 Matrícula de Crianças entre 4 e 6 Anos em Programas de Educação Infantil, 1996.....…22 3.5 Taxas de Matrícula na Educação Infantil para as Áreas Urbana e Rural na Faixa Etária

de 0 a 6 Anos, 1997....…………………………………………………………………...24 Taxas de Matrícula na Educação Infantil por Renda Familiar Per-Capita para Crianças na Faixa de 0 a 6 Anos………………………………………..…………………............25

3.6 Proporção Cumulativa das Crianças de 4 a 6 Anos Matriculadas em Creches ou Pré- Escolas de Acordo com os Gastos Familiares Per-Capita, 1997…....………………...…26

3.7 Taxas de Matrícula de Crianças na Educação Infantil pelo Nível de Escolaridade Das Mães, 1997……………………………………………………………………….…28

5.1 Gasto Total com Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância, 1995 (R$ Milhões)............................................................................................................................48

5.2 Distribuição de Crianças Pobres Atendidas e Parcelas Estaduais do Orçamento de Assistência Social, 1998 (R$240 Milhões)..........…………………………….…………49

5.3 Proporção Cumulativa de Crianças de 4 a 6 Anos Matriculadas em Instituições Públicas por Percentual de Gasto Familiar Per-Capita ………………………….………50

5.4 Proporção Cumulativa de Crianças de 4 a 6 Anos Matriculadas em Instituições Privadas por Percentual de Gasto Familiar Per-Capita..…………………………………52

5.5 Gastos Públicos com Educação no Chile, Colômbia, Malásia e Brasil……………….…53

Quadros 4.1a Plano Nacional de Educação no Brasil para 1998-2008: Creches (0 a 3 Anos)…………32 4.1b Plano Nacional de Educação no Brasil para 1998-2008: Pré-Escola (4 a 6 Anos).…...…33 5.1 Plano “Siga a Criança” para o Financiamento do Desenvolvimento da Primeira Infância

na Nova Zelândia….................................................………………………………..……54

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AGRADECIMENTOS Gostaríamos de agradecer as contribuições feitas a este relatório por todos os colegas que ajudaram na preparação deste estudo e pelos participantes do Grupo Consultivo que participou dos workshops de 1-2 de dezembro de 1998 e de 19-20 de abril de 1999, realizados no escritório do Banco Mundial em Brasília, D.F: (i) Consultores do Banco Mundial: Ricardo Paes de Barros, Diretor, Divisão de Estudos e Políticas Sociais, IPEA; Gaby Fujimoto-Gómez, Especialista em Educação, OEA; Rosane Mendonça, Pesquisadora, IPEA; Pierella Paci, Economista, consultora; e Ana Lúcia Saboia, Diretora, Divisão de Indicadores Sociais (IBGE). (ii) Revisores Externos: Ricardo Morán, Economista Sênior, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID); Robert Myers, ex-Diretor, Grupo Consultivo sobre Desenvolvimento e Cuidados na Primeira Infância; e Jacques van der Gaag, Reitor, Faculdade de Economia e Econometria, Universidade de Amsterdã, Holanda, ex-Economista Chefe, Rede de Desenvolvimento Humano do Banco Mundial. (iii) Funcionários do Banco Mundial: Jamil Salmi, Gerente do Setor de Educação, LCSHE; Indermit Gill, Economista Chefe, LCSHE; Robin Horn, Economista na Área de Educação, LCSHE; Maria Madalena R. dos Santos, Líder do Setor Social no Brasil, LCSHD; Donald Winkler, Especialista Principal, LCSHE; Guilherme Sedlacek, Economista Sênior em Educação, LCSHE; Alberto Rodriquez, Especialista Sênior em Educação, LCSHE; Patricio Millan, ex-Líder do Setor Social no Brasil, LCC5F; Fabiana Imperatriz, Assistente de Projetos, LCC5C; e Chris Parel, Oficial de País, LCSDS. Agradecimentos especiais a Ward Heneveld, Especialista Principal em Educação, que foi o primeiro a preparar o documento conceitual deste relatório. (iv) Grupo Consultivo: Oficiais do Governos (Brasil): Ministério da Educação (MEC): Iara Glória Areias Prado, Secretária de Ensino Fundamental (SEF); e Gisela Wajskop, Coordenadora da Divisão de Educação Infantil. Secretaria de Estado de Assistência Social (SEAS): Wanda Engel Aduan, Secretária de Estado; Maribel Peres Azevedo, Diretora, Departamento de Desenvolvimento de Política de Assistência Social; e Rita Helena Horn, Gerente Assistente, Programa de 0 a 6 anos. Ministério da Saúde (MS): Maria Eugênia Pesaro; Coordenadora, Programa de Saúde Infantil; e Célia Maria L.C. Zannon, Professora de Saúde Pública, Universidade de Brasília e Consultora do Ministério da Saúde. Secretaria de Estado da Educação: Antenor Manoel Naspolini, Secretário de Estado da Educação Básica, Ceará. Secretarias Municipais de Educação (Brasil): União Nacional de Secretários Municipais de Educação (UNDIME): Neroaldo de Azevedo, Secretário de Educação, Município de João Pessoa, Paraíba e Presidente da UNDIME Nacional; João Gualberto de Carvalho Menezes, Secretário Municipal de Educação, São Paulo, São Paulo; Rute M. P. Casati e Zilma Ramos de Oliveira, representantes da UNDIME São Paulo; Shirley Psione, Secretária Municipal de Educação, Marechal Cândido Rondon, Paraná; Edi Maria Volpin, Secretária de Educação, Cascavel, Paraná; e Marilei L.S. Teixeira, UNDIME, Paraná.

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Órgãos Governamentais de Pesquisa (Brasil): IPEA: Ricardo Paes de Barros, Diretor, Divisão de Estudos e Políticas Sociais; Rosane Mendonça, Pesquisadora; Sérgio Piola, Especialista em Saúde Pública. IBGE: Ana Lúcia Saboia, Diretora, Divisão de Indicadores Sociais. Representantes de Organizações Não-Governamentais: Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), Pastoral da Criança: Dom Luciano Mendes de Almeida. Associação Brasileira dos Fabricantes de Brinquedos (ABRINQ): Ana Maria Wilheim, Gerente. Associação Movimento de Educação Popular Integral Paulo Englert (AMEPPE): Dinéia Aparecida Domingues, Coordenadora de Programa. Organização Mundial para Educação Pré-Escolar (OMEPE), Brasil: Vital Didonet, Vice Presidente, Região da América Latina; e Rosa Emília, Presidente, Comitê Executivo Nacional. Fundação Carlos Chagas: Fúlvia Rosemberg, Pesquisadora. (v) UNICEF: Garren Lumpkin, Oficial de Projetos de Educação.

* * * * *

Assistência com dados sobre educação infantil foi dada por Carlos Moreno, Coordenador para Análise Estatística e Maruska P. de Almeida, Gerente de Disseminação, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP), Ministério da Educação (MEC), Brasil. Os programadores do IBGE, Carlos Caride e João Belchior, prestaram assistência com dados do censo e de pesquisas domiciliares.

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Abreviaturas e Siglas ABRINQ Associação Brasileira dos Fabricantes de Brinquedos AMEPPE Associação Movimento de Educação Popular Integral Paulo Englert BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CEAPES Centros para Educação e Alimentação Pré-Escolar CEFT Children's Embedded Figures Test ACS Agentes Comunitários de Saúde CLT Consolidação das Leis do Trabalho CNBB Conferência Nacional dos Bispos do Brasil CPEIP Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas DPI Desenvolvimento da Primeira Infância FABS Folhas de Acompanhamento e Avaliação das Ações Básicas de Saúde, Nutrição e

Educação FOSIS Fundo de Solidariedade e Investimento Social FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério PNB Produto Nacional Bruto INTEGRA Fundación Nacional para el Desarrollo Integral de la Infancia IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística BID Banco Interamericano de Desenvolvimento INAN Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa Aplicada IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada JUNJI Junta Nacional de Jardines Infantiles LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional MEC Ministério da Educação MOBRAL Movimento Brasileiro de Alfabetização MS Ministério da Saúde ONG Organização Não-Governamental OCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico OMEPE Organização Mundial para Educação Pré-Escolar PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PPV Pesquisa sobre Padrões de Vida PROAPE Programa de Alimentação Pré-escolar PROMESA Proyecto para el Mejoramiento de la Educación, la Salud y el Ambiente PRONOEI Programa No Formal de Educación Inicial REBIDIA Rede Brasileira de Informação e Documentação sobre Infância e Adolescência SEAS Secretaria de Estado de Assistência Social SEF Secretaria de Educação Fundamental UNDIME União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância

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SUMÁRIO EXECUTIVO

Introdução 1. O Governo Brasileiro reconhece a importância de se investir nos primeiros anos da formação de uma criança. Desde 1985, foram integradas ao sistema de ensino básico creches e pré-escolas para crianças com até 6 anos de idade, juntamente com escolas de ensino fundamental e secundário. A Constituição Federal de 1988 declarou que a educação infantil é um “direito” e sua provisão é “dever do Estado e da família”. 2. O Brasil saiu da recessão econômica do final dos anos 90 e estabeleceu as bases para um crescimento sem inflação, mas desequilíbrios substanciais de desenvolvimento ainda precisam ser tratados. Por exemplo, embora o País tenha tido uma melhoria considerável nos últimos 20 anos, ainda permanece um déficit substancial no setor educação, dado que a média de anos de escolaridade no Brasil é de 5,8 anos, comparado a 9,5 anos em países do OCDE, Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico. Espera-se que apenas 66 por cento daqueles que estavam cursando a 1ª série em 1998 concluam a 8ª série, levando em média 10 anos para fazê-lo. A repetência crônica tem um efeito desmoralizante sobre as crianças, contribuindo para altas taxas de evasão, além de diminuir a eficiência do sistema educacional. Baixos resultados educacionais, por sua vez, afetam de forma negativa outros indicadores sociais. A disparidade entre ricos e pobres no Brasil permanece sendo a mais alta do mundo, conforme revelado pelo índice Gini de distribuição de renda. Os indicadores de saúde registraram melhorias em anos recentes, mas os índices de mortalidade infantil e de desnutrição entre as crianças ainda são altos se comparados com outros países com os mesmos níveis de renda per capita. 3. A remoção de desequilíbrios de desenvolvimento irá requerer um crescimento econômico sustentável e uma série de intervenções de políticas que afetem a estrutura mais ampla da economia, muitas das quais não cabem no escopo deste estudo. O foco deste estudo está sobre o impacto do desenvolvimento da primeira infância (DPI), particularmente da pré-escola, em rearranjar estas distorções. 4. Este relatório focaliza-se na pré-escola como uma intervenção efetiva no desenvolvimento da primeira infância, especialmente para a melhoria da situação dos grupos mais pobres da população. Devido a limitações de dados, o foco está principalmente na pré-escola, com alguns pontos, quando os dados o permitem, sobre creches e outros serviços para crianças de 0 a 3 anos. O relatório também não trata de importantes questões de acesso a cuidados de saúde, nutrição adequada e qualidade dos serviços de pré-escola oferecidos, todos pontos críticos para uma avaliação dos serviços de primeira infância e que devem ser considerados posteriormente.

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O Que é o Desenvolvimento da Primeira Infância 5. O termo “desenvolvimento da primeira infância” inclui serviços devotados ao crescimento físico e intelectual de crianças em seus primeiros anos de vida (de 0 a 6 anos). Estes serviços incluem creches, pré-escolas, visitas domiciliares por profissionais treinados, serviços de saúde e nutrição e educação dos pais. Intervenções importantes no início da vida são vistas como pequenos investimentos que geram altos retornos no bem-estar físico, mental e econômico durante a vida da criança e do adulto. As pesquisas também demonstram que as intervenções precoces são especialmente benéficas para crianças carentes. 6. Estudos da experiência internacional demonstram que intervenções no DPI possuem os seguintes benefícios:

• Melhor nutrição e saúde -- Projetos da Colômbia (Community Childcare and Nutrition) e da Bolívia (Integrated Child Development)

• Índices de inteligência mais altos

-- Programa da Jamaica (First Home Visiting); Projeto de Cali, na Colômbia; Programa do Peru (No Formal de Educación Inicial - PRONOEI); e o Projeto da Turquia em áreas de baixa renda em Istambul

• Maiores índices de matrícula

-- Programa PROMESA de DPI na Colômbia

• Menos repetência -- Programa PROMESA de DPI na Colômbia; o estudo PROAPE de Alagoas e Fortaleza no nordeste do Brasil, e o estudo de DPI da Argentina

• Menores índices de evasão

-- O programa Dalmau da Índia e o programa PROMESA da Colômbia • Maior participação de mulheres na força de trabalho

-- estudo recente sobre acesso a creches gratuitas feito nas favelas do Rio de Janeiro.

7. Uma quantidade substancial de literatura de desenvolvimento sugere que um programa nacional abrangente de serviços de desenvolvimento da primeira infância pode ser uma forte arma contra a pobreza ao construir o capital humano, um dos melhores investimentos que um país pode fazer em seu desenvolvimento.

A Estrutura da Pré-Escola e das Creches no Brasil 8. Em 1988, as creches e pré escolas estavam integradas ao sistema básico de ensino público. Antes responsável apenas pela educação de crianças acima de 7 anos, o sistema público de ensino passou a oferecer educação gratuita para crianças na faixa etária de 0 a

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6 anos. Desde 1996, a provisão do ensino elementar e pré-escolar tem sido uma responsabilidade do município, e a Constituição exige que pelo menos 25% do orçamento seja gasto na manutenção e desenvolvimento da educação. As pré-escolas públicas geralmente têm empregados do governo como seus funcionários e operam sobre um currículo pré-estabelecido.

9. Instituições privadas (incluindo as com fins lucrativos, as filantrópicas e as instituições privadas subsidiadas pelo governo) desempenham um papel substancial no fornecimento de serviços de creche e pré-escola, correspondendo a quase 44% de todas as matrículas formais. 10. A demanda significativa por pré-escolas e creches reflete-se na imensa gama de serviços não formais de DPI oferecidos nos setores público e privado. Embora não haja uma documentação abrangente, estima-se que os serviços informais de DPI sejam significativos, atendendo mais de um milhão de crianças através de visitas domiciliares, creches, treinamento e centros de literatura. Os programas não-formais são importantes exemplos de alternativas de baixo custo às pré-escolas públicas formais.

Acesso às Creches e Pré -Escolas 11. Em 1997, em uma população de 22 milhões de crianças com idade entre 0 e 6 anos (aproximadamente 14% da população total do Brasil), aproximadamente 27% estavam matriculadas em programas de creche e pré-escola. As principais dimensões estruturais do acesso são:

• Maiores índices de matrícula entre as crianças mais velhas. Na faixa entre 4 e 6

anos, 51% freqüentaram programas formais de pré-escola. Isto significa uma enorme melhoria no número de matrículas em pré-escola, que era de apenas 4% nos anos 70. Dado que 15% das crianças com 6 anos já estavam na escola primária, os índices gerais de matrícula (pré-escola e primário) para elas foram de 76%. Índices de matrícula de 8% na faixa etária de 0 a 3 foram considerados particularmente baixos em comparação com os países da OCDE, mas foram similares aos de outros países da América Latina.

• Menor acesso para crianças que vivem no Centro-Oeste, Sul, Norte e em áreas rurais

em geral. O número de matrículas é menor no Centro-Oeste, no Sul e no Norte em comparação com o Nordeste e o Sudeste. Nos dois últimos estados as diferenças são mínimas, com aproximadamente 50% das crianças matriculadas na pré-escola em cada região. Três quartos das crianças na pré-escola freqüentam escolas urbanas. Dentre as regiões, as disparidades entre área rural e urbana foram maiores no Centro-Oeste e no Sudeste e menores para a região Nordeste.

• Menor acesso entre as crianças mais pobres. Os 10% mais ricos da população podem

colocar 56% de seus filhos em creches e pré-escolas, mas apenas 24% das crianças nos 40% mais pobres pode beneficiar-se destes serviços. As crianças mais pobres estão representadas de forma desproporcional entre os repetentes.

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O Impacto da Pré-Escola: Principais Descobertas 12. O impacto das pré-escolas foi avaliado de forma empírica em uma pesquisa feita pelo Banco Mundial e o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, IPEA, do Rio de Janeiro. Usando dados da Pesquisa sobre Padrões de Vida (PPV), que cobre aproximadamente 20.000 cidadãos que vivem em 5.000 residências (em áreas rurais e urbanas no Sudeste e no Nordeste do Brasil), foi estimado o impacto da pré-escola sobre os resultados educacionais gerais da criança, sobre seu futuro emprego e ganhos no mercado de trabalho e sobre o seu estado nutricional. As principais descobertas, que estão resumidas na Tabela 1, foram:

• O fato de ter freqüentado a pré-escola teve um impacto positivo significativo sobre a

média total de anos de estudos. Descobriu-se que um ano adicional de pré-escola aumenta em média meio ano na escolaridade total da criança. Há algumas indicações de que este ganho seja maior para crianças filhas de pais analfabetos. A pré-escola também tem um impacto positivo estatisticamente significativo sobre a probabilidade de se concluir uma determinada série (um certo nível de escolaridade para uma idade específica). Outra descoberta foi que o coeficiente para menores taxas de repetência é positivo e significativo, levando a uma redução de 3 a 5 pontos percentuais na repetência para cada ano adicional de pré-escola, o que é um resultado importante para o Brasil, onde os altos índices de repetência são especialmente endêmicos.

Tabela 1. Mensurando os Benefícios da Educação Pré-Escolar Impacto de um ano de educação pré-escolar sobre:

Correlação Estimada

Redução inferida nos desequilíbrios de desenvolvimento

Escolaridade média cursada

Altamente positiva

0,45 anos de educação (algumas indicações de maior tempo para crianças mais pobres)

Efeitos indiretos sobre a renda

2 anos de pré-escola aumentam os estudos em geral em aproximadamente 1 ano A pobreza é reduzida

Redução na repetência

Positiva

Redução de 3 a 5 pontos percentuais (especialmente para famílias mais pobres)

Aumenta a eficiência dos gastos com educação

Ajuda a diminuir a diferença entre ricos e pobres

Probabilidade de concluir uma determinada série em um determinado espaço de tempo

Altamente positiva Ajuda a reduzir os grandes índices de evasão e aumenta a eficiência do sistema educacional

Ganhos futuros

Moderadamente positiva apenas para homens

2 a 6 por cento de aumento (com alguma indicação de um maior aumento para famílias mais pobres)

A pobreza é reduzida

Indicadores de saúde Marginalmente significativa

Possível melhoria na saúde

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• Há um impacto positivo direto e indireto da pré-escola sobre os ganhos futuros. O resultado estatisticamente significativo foi para os ganhos dos homens: um ano de pré-escola resulta em um aumento de 2% a 6% nos ganhos futuros. Há também um efeito indireto sobre a renda pelo aumento no nível geral de escolaridade. Dado que estima-se que um ano de ensino primário aumenta a renda em 11%, calcula-se que, combinados, os efeitos diretos e indiretos sobre a renda do indivíduo que cursou um ano de pré-escola sejam de 7%.

• Há um impacto relativamente baixo da pré-escola sobre a nutrição da criança. A

situação de nutrição é medida por relações de peso e altura, peso e idade, e altura e idade. Embora pareça que a pré-escola está relacionada de forma positiva a alguns atributos da nutrição, os resultados não são conclusivos, incluindo, especialmente, a insignificância da merenda escolar sobre a nutrição.

• Uma razão custo-benefício de 2 foi calculada para o investimento em pré-escola. Isto

implica um alto retorno de investimento. A maior parte das razões de custo-benefício para projetos industriais e de agricultura é menor que 2.

• Estimativas demonstram a disposição em pagar de R$ 900,00 a R$ 1.600,00 reais por

um ano de pré-escola, o que é muito maior que o custo estimado de R$ 480,00 pelo mesmo período.

A Efetividade dos Gastos sobre o Desenvolvimento da Primeira Idade/Serviços Pré -Escolares 13. Embora o sistema pré-escolar do Brasil esteja estabelecido há muito tempo e, como mostrado acima, tenha altos índices de retorno, ele não recebe a mesma importância que outros níveis de educação sobre as prioridades de gastos do governo. O gasto por aluno nos níveis de creche e pré-escola é substancialmente mais baixo que em qualquer outro estágio do ensino. Em 1995, o gasto público total para educar brasileiros de 0 a 6 anos foi de aproximadamente R$ 450,00 por criança/ano, o que é dezessete vezes mais baixo do que a quantia gasta por aluno do nível universitário.

14. Os municípios são responsáveis por 90% das despesas operacionais diretas de creches e pré-escolas. Visto que os municípios são também responsáveis por financiar e administrar o ensino básico, que atualmente recebe prioridade no orçamento, sobram poucos recursos para serviços de DPI. Os gastos públicos com a educação pré-primária tendem a ser menores no Brasil que em outros países com níveis semelhantes de desenvolvimento. Por exemplo, em 1999, o investimento por criança no ensino pré-primário na Argentina foi quase o dobro do feito no Brasil. As crianças em idade pré-escolar no Brasil também recebem a menor parte da maioria dos outros tipos de suporte educacional. Apesar de a desnutrição ser mais nociva à saúde durante os primeiros anos do desenvolvimento, apenas 13% do orçamento da merenda escolar no ano de 1995 foi direcionado para crianças entre 0 e 6 anos. 15. Para melhorar a qualidade do ensino e a redistribuição de recursos entre os estados, o Governo Federal iniciou um programa em 1998, o Fundo de Manutenção e

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Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, FUNDEF, que exige que cada município e cada estado aloquem pelo menos 60% de seus orçamentos para a melhoria do ensino fundamental (de 1ª a 8ª série). É garantido um nível mínimo de gastos de R$ 315,00 por aluno por ano, e são comprometidos recursos federais para cobrir eventuais problemas. Como estes recursos não estão acessíveis para creches e pré-escolas, existe alguma pressão para tirar as crianças da pré-escola e matriculá- las mais cedo no sistema de educação primária. 16. Os ricos recebem uma parcela desproporcional dos investimentos públicos. Aproximadamente metade das crianças que freqüentam pré-escolas estão em instituições públicas. Como todas as crianças brasileiras, ricas e pobres, possuem o mesmo direito constitucional de acesso ao ensino pré-escolar, a maioria dos gastos públicos tende a estar desproporcionalmente concentrada na educação de crianças não-carentes. Isto leva a um subsídio substancial no fornecimento de serviços pré-escolares para a população menos carente. Os recursos necessitam ser realocados para os filhos de famílias mais pobres. Estima-se que sejam necessários investimentos de R$ 600,00 a R$ 800,00 em custos operacionais por ano para fechar o hiato que existe no acesso aos serviços de creche e pré-escola entre os pobres e os ricos. 17. O Estado de São Paulo recebe uma grande parte dos investimentos públicos em creches e pré-escolas, ficando com 75% do total dos gastos públicos brasileiros em serviços para a primeira infância. Entretanto, este Estado possui apenas 12% do grupo de 0 a 6 anos e uma proporção especialmente baixa de famílias mais pobres. Por outro lado, o Estado da Bahia, que é muito mais carente e que possui aproximadamente a mesma população de 0 a 6 anos, recebe apenas 3% dos investimentos públicos do Brasil com serviços para a primeira infância. Com desequilíbrios de gastos como estes, os serviços de primeira infância em São Paulo obviamente possuem uma qualidade bem diferente dos de outras partes do País.

Conclusão e Implicações de Políticas 18. A educação pré-escolar pública é geralmente justificada em quatro bases: (i) os pais podem não ter informação suficiente sobre os benefícios da pré-escola, (ii) a pré-escola cria uma igualdade de oportunidades entre os cidadãos, (iii) a pré-escola aumenta a eficiência do sistema educacional e contribui para aumentar a produtividade do trabalho, e (iv) outros fatores externos positivos tais como melhoria na saúde e nutrição. Dados estes benefícios sociais, o Governo Brasileiro desempenha um papel importante no fornecimento de serviços pré-escolares. Com base nas descobertas deste relatório, os retornos para estes investimentos podem ser aumentados através das seguintes medidas:

• Fortalecimento dos investimentos em pré-escola para aumentar a freqüência e a

eficiência. Pesquisas mostram que há uma disposição impressionante de se pagar até R$ 1.600,00 por um ano de pré-escola. As taxas reais cobradas, entretanto, subestimam a demanda real. No Nordeste, por exemplo, cobra-se das famílias não muito carentes uma taxa de apenas R$ 50,00 por ano. Uma estrutura tarifária melhor seria uma importante medida para melhorar o financiamento da pré-escola sem

xiii

recorrer a desembolsos orçamentários adicionais. Outras medidas poderiam incluir a exploração e a expansão de programas informais, como o PROAPE, como alternativas de baixo custo aos serviços públicos padrão. O escopo de parcerias público/privado também deveria ser explorado.

• A expansão do acesso à pré-escola para as crianças mais pobres do Brasil deveria

ser uma prioridade política. A garantia governamental de pré-escola gratuita para cada criança brasileira é um compromisso louvável que necessita tornar-se mais efetivo através da focalização. É necessário fazer um mapeamento da pobreza nos estados, especialmente nas regiões mais pobres do Norte e do Nordeste, a fim de se identificar brechas no acesso à pré-escola. O melhor método de provisão seria então determinado, utilizando-se o melhor da experiência internacional e adaptando-o para as necessidades e condições locais. As pré-escolas devem prioritariamente localizar-se em áreas onde há altas concentrações de pobreza.

• Combinação da pré-escola com outros serviços de DPI. Dado que a maior parte das

crianças entre 0 e 3 anos recebe cuidados em casa, as intervenções para esta faixa etária podem ser mais benéficas se ligadas a programas de saúde primária e à disseminação de informação para os pais, especialmente para as mães. O fato de informar pais pobres sobre os benefícios da pré-escola é um fator importante para o aumento na utilização destes serviços.

• Trabalho Futuro. Os resultados apresentados neste relatório são os passos iniciais

encorajadores rumo a uma estratégia nacional de melhoria dos serviços pré-escolares e de desenvolvimento da primeira infância no Brasil. A formulação de uma estratégia abrangente, entretanto, requer mais pesquisas quanto (i) à qualidade do ensino, (ii) ao papel dos provedores privados e informais da educação inicial, e (iii) ao impacto de programas como o FUNDEF. Os resultados destas pesquisas deveriam ser combinados com uma melhor focalização e com estratégias de financiamento de baixo custo, listadas acima, para se desenvolver um sistema pré-escolar eficiente e bem direcionado.

1

CAPÍTULO I

INTRODUÇÃO AS DISTORÇÕES DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL E O

DESENVOLVIMENTO DA PRIMEIRA INFÂNCIA 1.1 Este capítulo resume na seção I as distorções de desenvolvimento no Brasil que poderiam ser melhoradas através de intervenções na primeira infância. Na seção II são apresentadas descobertas importantes da literatura que mensuram os benefícios do desenvolvimento na primeira infância (DPI), dentro de um contexto internacional, no sentido de reduzir as distorções de desenvolvimento. A seção III conclui o capítulo descrevendo a estrutura do restante do relatório, que tem seu foco nos principais aspectos políticos da educação pré-escolar no Brasil. I. Os Desequilíbrios do Desenvolvimento no Brasil 1.2 Com uma população de 160 milhões e um produto nacional bruto (PNB) per capita de US$ 4.720,00, o Brasil possui uma posição importante na economia mundial. No final da década de 90, o País saiu com êxito de uma recessão econômica e agora prevê um período de crescimento sem inflação. Apesar disto, permanecem algumas surpreendentes distorções de desenvolvimento, como descrito abaixo. 1.3 Um déficit educacional substancial. Embora o Brasil possuísse a vantagem educacional durante os anos 50 e meados dos anos 60, a crescente população em idade escolar fazia uma grande pressão sobre os recursos educacionais do País. Os anos 70 foram um período de investimento educacional insuficiente e ineficiente, o que limitou severamente a capacidade de construção de capital humano do País. .

2

Figura 1.1. Razão entre os Anos Observados e Presumidos de Estudos nos Países da América Latina

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1.0

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Resto da América do Sul

México e América Central

Brasil

Anos

Fonte: Londoño 1996. 1.4 Os trabalhadores brasileiros atualmente são, em média, menos qualificados que os trabalhadores em países com um nível semelhante de desenvolvimento (vide figura 1.1). À medida que a produtividade torna-se cada vez mais ligada à economia global, a necessidade de o Brasil ter trabalhadores com maior nível educacional continua a crescer. Embora tenha sido feito um progresso considerável na educação nos últimos 20 anos, o Brasil ainda está abaixo dos níveis médios de aprendizagem dos países da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). A média de anos de escolaridade no Brasil é de 5,8 anos, em comparação a 9,5 anos nos países da OCDE. 1.5 Desigualdade de renda e grande incidência de pobreza. A disparidade entre ricos e pobres é maior no Brasil que na maioria dos outros países do mundo. No Brasil, a renda média dos 10% mais ricos da população é aproximadamente 30 vezes maior que a renda média dos 40% mais pobres (Banco Mundial 1998a). (figura 1.2).

3

Figura 1.2. Disparidade na Renda por País

Panama Peru Botswana

Quênia Costa do Marfim

Zâmbia México Maurícius Colômbia

Malásia Nepal

Turquia Venezuela

Costa Rica Fiji

Bahamas Philipinas República Dominicana Republic

Argentina Trinidade e Tobago Indonésia

Tailândia Portugal Sri Lanka

Índia Egito Austrália

Hong Kong El Salvador

Uganda Nova Zelândia Bangladesh

Coréia do Sul Itália Barbados França

Canadá Suécia Estados Unidos

Paquistão Dinamarca Inglaterra Espanha Israel Irlanda Iugoslavia Noruega Finlância Suiça Alemanha

Japão Hungria Bélgica Holanda

Brasil

0 5 10 15 20 25 30 Fonte: Barros e Mendonça 1996.

1.6 Existem grandes diferenças econômicas entre os 27 estados brasileiros. A região Sudeste (com uma renda per capita de R$10.175,00) abriga quase dois terços da população do Brasil e 70% de suas indústrias, mas apenas 17,7% dos pobres brasileiros. Em oposição, a região Nordeste (com uma renda per capita de R$ 3.414,00) tem aproximadamente dois terços dos pobres do País. 1.7 Baixos indicadores de saúde. De 1970 a 1996, o Brasil registrou melhorias consideráveis nos indicadores de saúde infantil através de programas de saúde pública implementados pelo Ministério da Saúde. A taxa de mortalidade infantil caiu de 95 para 36 em cada 1.000 nascimentos. O número de crianças que morrem antes de atingirem 5 anos de idade foi reduzido de 135 para 42 em cada 1.000, e a expectativa de vida

4

aumentou (Banco Mundial 1998a). Apesar destes ganhos, os indicadores de saúde ainda são preocupantes, especialmente aqueles relativos a crianças nascidas em famílias pobres. Em comparação a outros países de baixa e média renda, o Brasil tem uma mortalidade infantil de 36 em 1.000, colocando-se no mesmo nível que Albânia, China, Tadjiquistão, El Salvador e Irã, países que estão atrás do Brasil em termos econômicos. Países com níveis de desenvolvimento equivalentes ao do Brasil registram taxas de mortalidade infantil bem mais baixas: México (32 em 1.000), Argentina (22 em 1.000), Colômbia (25 em 1000), Chile (12 em 1.000), e Costa Rica (12 em 1.000) (figura 1.3) (Banco Mundial 1998b). Figura 1.3. Taxas de Mortalidade Infantil, 1996: Países de renda baixa e média

El Salvador

Paraguay

Jamaica

Guatemala Belize

Peru Dominican Republic Ecuador

St. Lucia

Colombia Panama

Uruguay

Mexico

Chile Costa Rica

Venezuela Argentina

Trinidad and Tobago

Brazil

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0 10 20 30 40 50 60 70 Com base no PIB per capita, PPP

PIB = Produto Interno Bruto. PPP = Poder de Paridade de Compra. Fonte: Banco Mundial 1998b. 1.8 A média nacional de mortalidade infantil de 36 por 1.000 nascimentos não espelha a desigualdade regional. Por exemplo, a taxa de mortalidade na região Sul é em média de 22,5 em 1.000 nascimentos; na região Nordeste esta taxa varia de 52 a 82,8 em 1.000 nascimentos. 1.9 Desnutrição entre crianças. Estima-se que 5,7% das crianças brasileiras com idade abaixo de 5 anos sejam desnutridas. Existem documentos que comprovam que a desnutrição desde a gestação até a idade de 6 anos tem um efeito nocivo sobre o desenvolvimento do cérebro (ver, por exemplo, Martorell 1997). “A falta de saúde

5

durante a infância, causada por subnutrição, infecções ou toxinas do ambiente podem afetar de forma prejudicial o desenvolvimento cognitivo”, Sternberg, Grigorenko e Nokes (1997, p. 113). Com isto, pode-se concluir que o “atraso em intervenções adequadas pode apenas resultar em milhões de crianças com funções cognitivas que funcionam bem abaixo dos níveis potenciais da criança”. 1.10 Aproximadamente um terço das crianças em idade pré-escolar encontra-se nos estados do Nordeste, onde também está o maior percentual de famílias pobres com filhos entre 0 e 6 anos. Estima que mais de 60% das crianças da região Nordeste com menos de 6 anos vivam em lares que consomem menos de R$ 65,00 por mês (Paci 1999). Além de diminuir a competitividade do Brasil no mercado externo, a desigualdade na educação cria um hiato entre cidadãos ricos e pobres que perpetua a pobreza. Correlações de Disparidades 1.11 A mulheres são as que mais sofrem com desigualdades na renda e na oportunidade. Isto, por sua vez, afeta os resultados de educação e nutrição das crianças e perpetua o ciclo de pobreza. Isto é visto em: • Filhos de mães com baixo nível educacional são os que possuem maior risco de

desnutrição e morte durante seu primeiro ano de vida (figuras 1.4 e 1.5).

Figura 1.4. Taxas de Mortalidade Infantil por Nível Educacional da Mãe - 1997

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

100

Brasil (1 ) Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Menos de 4 De 4 a 7 8 ou mais

Educação da Mãe (anos)

NA

NA = Não disponível. Fonte: IBGE 1999.

6

Figura 1.5. Percentual de Crianças Menores de 5 anos com Desenvolvimento Tolhido pelo Nível Educacional da Mãe

21

7

2

0

5

10

15

20

25

0 5 to 8 > 12 Educação da mãe (anos)

Percentual = −2 SD da média. Fonte: PNDS 1996.

• Outra correlação de desigualdade, que perpetua as diferenças de renda, são as taxas

de conclusão da educação dos diferentes grupos de renda. A Figura 1.6 mostra que as famílias mais pobres têm uma taxa de conclusão muito mais baixa do que as famílias mais ricas. Embora o acesso geral aos serviços de primeira infância tenha melhorado, os mais necessitados (aqueles que teriam os maiores benefícios) não os recebem adequadamente.

Figura 1.6. Proporção de Brasileiros com Idades entre 15 e 19 Anos que Concluem a Série Escolar

0

10

20

30

40

50

60

70 80 90

100

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Série Concluída

Mais Ricos Renda Média Mais Pobres

Fonte: Adaptado de Filmer e Pritchett 1999.

7

II. O Desenvolvimento da Primeira Infância e a Redução nos Desequilíbrios de Desenvolvimento

A remoção das distorções de desenvolvimento irá requerer um crescimento econômico sustentável e uma série de intervenções políticas que afetem a estrutura mais ampla da economia, muitas das quais não cabem no escopo deste estudo. As hipóteses amplas oferecidas nesta discussão introdutória ilustram o papel que as intervenções na primeira infância desempenham na redução de algumas das distorções identificadas acima. Isto estabelece as bases para uma discussão mais aprofundada sobre os benefícios sociais e particulares da educação pré-escolar apresentados neste relatório. 1.12 O desenvolvimento da primeira infância abrange intervenções em saúde, nutrição e educação nos primeiros anos de vida de uma criança (do nascimento até a escola primária). Intervenções importantes feitas no início da vida são vistas como pequenos investimentos que trarão altos retornos em termos de bem-estar físico, mental e econômico durante a vida da criança e do adulto. Portanto, programas de DPI são tipicamente benéficos na redução das taxas de mortalidade infantil, aumentando as matrículas escolares, reduzindo os índices de repetência e evasão e aumentando a capacidade de ganhos futuros no mercado de trabalho. 1.13 A educação pré-escolar é um componente importante do DPI e geralmente abrange crianças de 4 a 6 anos. Os principais impactos da pré-escola são uma melhor preparação para iniciar a escola primária e um melhor desempenho escolar. Os resultados sobre a saúde dependem dos serviços de saúde e nutrição oferecidos na pré-escola. Espera-se que a merenda escolar melhore o estado nutricional da criança e encoraje a freqüência à escola. Deve-se também notar o efeito de um viés de seleção: como as crianças desnutridas têm mais possibilidades de permanecer em casa, as crianças que freqüentam a pré-escola já estão em melhor forma que as outras. Evidências Internacionais dos Benefícios do Desenvolvimento da Primeira Infância 1.14 Estudos da experiência internacional, incluindo a revisão de Myers de 1992 feita em 19 programas de DPI na América Latina, descobriram que crianças pequenas expostas ao DPI têm melhores resultados na escola do que crianças que não foram expostas à intervenção precoce. Os principais resultados destes programas, (adaptados de Young, 1996) estão resumidos abaixo: • Melhor saúde e nutrição. Os programas de DPI ajudam a garantir que a criança

receba cuidados de saúde e fornecem uma estimulação psicossocial que fortalece seus efeitos. Por exemplo, as crianças que participam do Projeto de Nutrição e Cuidados Comunitários da Colômbia e do Projeto de Desenvolvimento Integrado da Criança na Bolívia necessitam concluir suas imunizações em até 6 meses após terem entrado nos programas. Os programas de DPI podem também monitorar o crescimento, fornecer suplementos alimentares e micronutrientes e prestar ajuda a programas existentes de saúde pública.

8

• Índices mais altos de inteligência. Os programas de DPI encorajam as crianças pequenas a explorar o mundo, e fornecem a interação social que promove o desenvolvimento cognitivo. Em média, as crianças que participaram do Programa de Primeira Visita ao Lar na Jamaica, do Projeto de Cali na Colômbia, do Programa Informal de Educação Inicial no Peru (PRONOEI) e do Projeto Turco feito em áreas de baixa renda em Istambul tiraram notas mais altas em testes de aptidão intelectual que as crianças que não estavam participando dos programas.

• Maior número de matrículas escolares. O programa PROMESA de DPI na Colômbia

registrou taxas de matrícula significativamente maiores entre as crianças participantes.

• Menos repetência. As crianças que participaram em um programa de DPI repetiram

menos séries e tiveram uma melhor progressão em sua vida escolar que outras crianças não participantes em circunstâncias semelhantes. Isto é comprovado pelo programa PROMESA da Colômbia, o Programa de Alimentação de Pré-Escolar (PROAPE), o estudo de Alagoas e Fortaleza e o estudo de DPI da Argentina.

• Menos evasão. Em três dos quatro estudos, as taxas de evasão foram menores para

crianças participantes de programas de DPI. No programa Índia Dalmau, único estudo que mediu a freqüência, a freqüência subiu em 16% para as crianças do programa com idades entre 6 e 8 anos. No programa PROMESA da Colômbia, as matrículas na terceira série aumentaram em 100%, refletindo menores taxas de evasão e repetência. Além disso, 60% das crianças em programas de DPI chegaram à 4ª série, em comparação com apenas 30% do grupo de controle.

• Maior participação de mulheres na força de trabalho. Um estudo recente sobre o

acesso a creches gratuitas nas favelas do Rio de Janeiro destacou a importânc ia disto no sentido de liberar as mães para o trabalho. Mulheres pobres que usavam serviços externos de creche aumentaram sua renda em até 20%. Aquelas que pagaram mais por serviços particulares e trabalhavam durante meio período ganharam de 12 a 29 por cento mais que aquelas usufruindo da creche gratuita, provavelmente porque as creches privadas ofereciam horários mais flexíveis de funcionamento e, portanto, mais adequados às necessidades das mães que trabalham (Deutsch 1998b). Estudos feitos no Brasil, México e Guatemala demonstraram que o acesso a creches também libera outros familiares, geralmente meninas, para retornar à escola e concluir seus estudos ou para trabalhar (Deutsch 1998b). De todas as formas, o acesso a serviços acessíveis de creche aumenta substancialmente o nível de participação feminina na força de trabalho.

• Finalmente, quando privadas de um ambiente seguro, amoroso e estimulante no início

de suas vidas, as crianças não desenvolvem totalmente funções de linguagem, pensamento e sociabilidade (Carnegie Task Force on Meeting the Needs of Young Children, 1994). Pela mesma amostragem, um pacote integrado de serviços como vacinações e cuidados de saúde, boa nutrição, um ambiente seguro e nutritivo e

9

estimulação intelectual, dado no início da vida, pode fazer maravilhas no sentido de suprir déficits de ameaça de desenvolvimento no lar (Young 1996).

Por todas estas razões, uma grande quantidade de literatura de desenvolvimento

concluiu que um programa nacional abrangente de serviços para a primeira infância é uma forte arma contra a pobreza, um construtor de capital humano e um dos melhores investimentos que um país pode fazer em seu desenvolvimento compreensivo. III. Escopo do Estudo 1.15 Este relatório mostra de forma sistemática os resultados que podem ser esperados do investimento na educação pré-escolar, que é um componente vital do desenvolvimento da primeira infância no Brasil. De especial interesse será a grandeza do benefício prestado às crianças pobres pelos programas existentes de pré-escola. Este foco sobre a educação pré-escolar como uma intervenção efetiva de DPI surge de pesquisas e de diversos estudos que demonstraram a importância da educação precoce no tratamento de distorções do desenvolvimento: • Mais de três décadas de pesquisa demonstram que o cérebro se desenvolve durante a

infância. Descobertas recentes confirmam que as condições ambientais durante os anos de pré-escola afetam substancialmente o crescimento das ligações neurais da criança e, portanto, as “conexões” cerebrais. De acordo com Shore (1997), a grande maioria das ligações neurais de uma pessoa é formada durante os 3 primeiros anos de vida.

• Birdsall e Sabot (1996) destacam que qualquer medida que sirva para estreitar a

brecha educacional por um ano inteiro pode equalizar a distribuição de recursos na sociedade e alinhar a força de trabalho do Brasil com o padrão educacional de seus competidores. Eles estimam que os trabalhadores brasileiros estão 3 anos atrás de seus companheiros de outros países em termos de educação. Por esta medida, o fato de assegurar que as crianças carentes freqüentem a pré-escola por pelo menos 2 anos tem o potencial de cortar o hiato internacional de educação no Brasil em um terço.

• Também espera-se que as intervenções precoces ajudem a tornar o sistema escolar

atual muito mais eficiente. Isto por si só já pagaria parte dos investimentos extras necessários nos primeiros anos. Além disso, ao compensar por déficits no lar, as intervenções de DPI permitem que as crianças pobres entrem na escola com uma base de desenvolvimento mais em equilíbrio com a de seus colegas mais ricos, quebrando assim o ciclo persistente de transferência de pobreza entre as gerações. Em um estudo recente que comparou as condições entre os estados brasileiros, Lau e outros (1996) enfatizou que a educação precoce beneficia a sociedade tanto quanto beneficia a cada indivíduo. Eles afirmaram que “um ano adicional de educação por trabalhador aumenta o resultado real em 20 por cento”.

1.16 Limitações de dados não permitem analisar questões de importância como o acesso aos cuidados de saúde, nutrição adequada e a qualidade dos diversos tipos de pré-

10

escola. Em outros níveis de educação, a baixa qualidade do ensino é uma importante razão para evadir cedo do sistema escolar. Todas estas questões são críticas em uma avaliação dos programas de serviços para a primeira infância, mas devem ser consideradas posteriormente. 1.17 Este relatório está estruturado da seguinte forma: o Capítulo II mede os retornos da educação pré-escolar no Brasil, com base em pesquisas recentes que utilizaram dados da Pesquisa sobre Padrões de Vida Brasileiros de 1996/97; o Capítulo III apresenta um perfil da educação pré-escolar no Brasil; o Capítulo IV descreve programas e políticas para a pré-escola no Brasil; e o Capítulo V revisa o financiamento dos serviços de creche e pré-escola no Brasil. Ao longo do relatório são avaliadas implicações para os grupos mais pobres. 1.18 Os dados para esta análise foram tirados da Contagem Nacional da População, 1996 (IBGE 1997a); da Sinopse Estatística da Educação Básica: Censo Escolar 97 (MEC 1998c); e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios, PNAD (IBGE 1997b). Além disso, os dados detalhados fornecidos pela Pesquisa sobre Padrões de Vida 1996/97, PPV (IBGE 1997c), tornaram possível, pela primeira vez, mensurar os efeitos de longo prazo da educação precoce. A PPV colheu dados de 19.409 cidadãos residentes em 4.940 casas; Os participantes eram tanto de comunidades urbanas quanto rurais das regiões Nordeste e Sudeste, áreas bastante populosas e que abrigam aproximadamente dois terços das crianças brasileiras em idade pré-escolar.

11

CAPÍTULO II

MENSURANDO OS BENEFÍCIOS E OS CUSTOS DA EDUCAÇÃO PRÉ-ESCOLAR

I. Introdução 2.1 Dados o compromisso e os recursos do governo direcionados para a educação da primeira infância, é apropriado que os benefícios sejam avaliados em uma base empírica firme. É isto que o recente estudo do Banco Mundial e do IPEA tenta fazer. Dados da Pesquisa sobre Padrões de Vida, PPV (IBGE 1997c), conduzida em 1996/97, são usados para avaliar o impacto da educação pré-escolar sobre a nutrição, os anos de escolaridade e a capacidade futura da criança em gerar renda. 2.2 A PPV colheu dados de 19.409 cidadãos residentes em 4.940 casas em áreas urbanas e rurais das regiões Nordeste e Sudeste do Brasil. Estas regiões são densamente populadas e abrigam aproximadamente dois terços das crianças brasileiras em idade pré-escolar. Embora tais pesquisas forneçam dados domiciliares valiosos sobre a utilização dos serviços pré-escolares, hiatos nestes dados afetam algumas das avaliações de impacto. Por exemplo, a PPV não inclui informação adequada sobre a utilização dos serviços por crianças entre 0 e 3 anos; seu foco está nas crianças entre 4 e 6 anos que freqüentam a pré-escola. Além disso, não existe informação disponível sobre a qualidade das pré-escolas. Isto afeta os resultados da avaliação porque há uma diversidade substancial na qualidade do ensino oferecido no Brasil. Apenas metade das pré-escolas brasileiras são públicas e as restantes são particulares, incluindo as religiosas, filantrópicas e as que visam lucros. 2.3 Este capítulo resume e comenta as principais descobertas sobre o impacto da educação pré-escolar sobre as crianças nos seguintes aspectos: (i) resultados educacionais, (ii) potencial de empregabilidade e ganhos futuros e (iii) situação nutricional. Este resumo é seguido por uma discussão sobre benefícios e custos quantificáveis, retornos de investimentos e disposição de pagar pela educação infantil. 2.4 Dados retrospectivos da PPV 1996/97 para o grupo com idades entre 25 e 64 anos foram usados para medir o impacto dos resultados da educação pré-escolar sobre os níveis de escolaridade, o potencial de empregabilidade e sobre os ganhos futuros. Os resultados atuais deste grupo são explicados em termos da educação pré-escolar recebida pelo grupo no passado. Ao usar dados retrospectivos para um grupo definido sobre uma ampla faixa etária, podem existir problemas de diferenças na qualidade da educação pré-escolar recebida pelos grupos mais jovens e pelos mais velhos. Extrapolar estes resultados para os atuais beneficiários do ensino pré-escolar e para o impacto sobre seus resultados futuros poderia também ter problemas semelhantes de qualidade. Diferenças sutis na qualidade seriam de difícil solução usando-se dados retrospectivos. Para evitar estas dificuldades, o estudo afirma que o impacto da pré-escola sobre os resultados é o mesmo para os grupos mais velhos e mais jovens. Isto é interpretado desta maneira para implicar em que a qualidade da pré-escola é invariável e, portanto, o impacto da pré-

12

escola sobre os resultados futuros pode ser extrapolado do impacto sobre os resultados atuais associados com a pré-escola do passado, cursada pelo grupo mais velho. 2.5 Para avaliar o impacto da educação infantil, é avaliada a taxa interna de retorno da educação pré-escolar sobre as despesas do serviço. Esta análise consiste nos seguintes passos: primeiro, os benefícios da educação pré-escolar são estimados em termos do desempenho futuro da criança na escola e no mercado de trabalho (capacidade de geração de renda) e em termos de sua situação nutricional. São selecionados apenas benefícios que podem ser avaliados em termos financeiros, a fim de embasar o estudo e permitir comparações de custos. Segundo, é estimado o custo de se educar uma criança na pré-escola. Terceiro, é calculada a taxa interna de retorno e a disposição em pagar pela educação pré-escolar, comparando-se os custos e benefícios de fornecimento dos serviços. II. O Impacto da Pré-Escola sobre os Resultados da Educação 2.6 Para isolar o impacto da pré-escola, variáveis de controle incluem características pessoais e familiares, localização geográfica e freqüência a creches. 2.7 O número de anos de freqüência na pré-escola tem um impacto positivo e significativo em termos estatísticos sobre a média de anos de estudos cursados pelo indivíduo no final. Um ano adicional de pré-escola aumenta a escolaridade total de 0,4 a 0,6 anos. Para famílias em que os pais tiveram 4 anos de estudos, as crianças ganham 0,4 anos adicionais de educação devido à freqüência na pré-escola. Para crianças filhas de pais analfabetos, existem indicações de um ganho ainda maior na educação, de 0,6 anos devido à freqüência de pré-escola. 2.8 Há também um efeito positivo e significativo em termos estatísticos sobre a probabilidade de se concluir uma determinada série. Uma criança que cursou a pré-escola tem mais chances de concluir um determinado nível de escolaridade em uma idade específica em comparação com uma criança que não cursou a pré-escola. 2.9 As taxas de repetência diminuem. As taxas de repetência são medidas pela razão entre o número de anos de estudos e o nível de escolaridade atingido. O coeficiente para taxas de repetência reduzidas é positivo e significativo, chegando a uma redução de 3 a 5 pontos percentuais na repetência como conseqüência de um ano adicional na pré-escola. A razão idade/série mostrou que as crianças levaram uma média de 1,44 anos para concluir uma série. Um ano de pré-escola reduz esta razão em 5 pontos percentuais. Uma redução adicional nas taxas de repetência devido à freqüência na pré-escola ficou evidente em filhos de pais analfabetos ou de famílias mais pobres. 2.10 Concluindo, o investimento na pré-escola tem um forte impacto sobre a escolaridade final adquirida. Dois anos de pré-escola poderiam ajudar a aumentar o nível médio de escolaridade no Brasil dos atuais 6 anos para aproximadamente 7 anos. Outro impacto notável é o efeito indireto sobre a capacidade futura de gerar renda, para a qual estima-se um aumento de 11%, baseado em uma freqüência de 2 anos de pré-escola.

13

III. O Impacto da Pré-Escola sobre o Emprego e os Ganhos Futuros 2.11 Foram avaliados a participação no mercado de trabalho e os ganhos futuros com relação à freqüência em pré-escola. O resultado marginal significativo foi para os ganhos dos homens, onde 1 ano de pré-escola resulta em um aumento de 2 a 6 por cento nos salários. O efeito sobre a renda das mulheres não é significativo. Há, portanto, um impacto positivo direto da pré-escola sobre a renda e um impacto indireto através de um nível educacional maior, em geral. Estima-se que um ano de escola primária aumenta a renda em aproximadamente 11 por cento. 2.12 Combinando-se as descobertas do impacto da intervenção precoce sobre os anos de escolaridade com ganhos de renda associados à educação, os pesquisadores puderam estimar o impacto dos serviços de DPI sobre a produtividade futura. 2.13 Para crianças cujos pais têm 4 anos de escolaridade, um ano de pré-escola está associado a 0,45 anos adicionais de educação. Como estima-se que 1 ano adicional de educação aumenta os ganhos potenciais em 11%, 0,4 anos adicionais de educação produzem um ganho indireto de 5% no poder de gerar renda. As crianças que freqüentam a pré-escola têm um ganho direto de 2% em receitas potenciais (usando-se a estimativa mais baixa). Os ganhos diretos e indiretos combinados correspondem a um aumento de 7% na renda potencial (figura 2.1a). Figura 2.1a. Aumento na Capacidade Futura de Geração de Renda para Crianças cujos Pais tiveram 4 Anos de Estudos

0.4 0,4 ano adicional

de Educação

@ 11%

+ 5%

capacidade adicional de geração de renda

Indireto

+

1 ano de pré -escola

direto

+ 2% capacidade adicional de geração

de renda =

+ 7% renda potencial adicionada

2.14 Há indicações de que o aumento na capacidade de gerar renda pode ser maior para filhos de famílias cujos pais possuem um nível de escolaridade mais baixo. Neste grupo, 1 ano de pré-escola está associado a 0,6 anos adicionais de educação e a um aumento de 6% na capacidade de geração de renda para crianças cujos pais são analfabetos (figura 2.1b).

14

Figura 2.1b. Aumento na Capacidade Futura de Geração de Renda para Crianças cujos Pais são analfabetos

0.6 0,6 ano adicional

de Educação YEAR OF EDUCATION

@ 11%

+ 6,5% capacidade adicional de geração

de renda

Indireto

+

1 ano de pré -escola

Direto

+ 6% capacidade adicional de geração

de renda =

+ 12,5% renda potencial adicionada

IV. O Impacto da Pré-Escola sobre a Situação Nutricional da Criança 2.15 A situação nutricional da criança é medida através das relações de peso x idade, altura x idade e peso x altura. Desvios de valor estatístico significativo com relação aos valores padronizados de cada uma destas medidas são associados, respectivamente, a desnutrição aguda, crescimento retardado e desnutrição total. O efeito da pré-escola sobre o estado nutricional é então estimado fazendo-se regressões logísticas e determinando-se se a freqüência à pré-escola influencia a habilidade de uma criança em atingir um nível crítico aceitável de nutrição e saúde, em comparação a crianças que não freqüentam a pré-escola. Outros determinantes da situação nutricional foram controlados para isolar o impacto da pré-escola. 2.16 Dos três indicadores usados para mensurar a situação nutricional, a pré-escola tem um impacto positivo significativo apenas na relação altura x idade e peso x altura. O efeito da educação pré-escolar sobre a relação peso x altura e o efeito do tempo gasto na pré-escola não são significativos. As merendas escolares tampouco têm um impacto relevante sobre a situação nutricional das crianças. Três das variáveis de controle importantes para melhor esclarecer os resultados de nutrição foram o nível de escolaridade da mãe, crianças residentes na região Sudeste, e crianças do sexo feminino. 2.17 Não houve evidências de que crianças mais pobres (identificadas pelo grupo no qual os pais tinham um menor nível de escolaridade) teriam um maior ganho em termos de benefícios nutricionais por freqüentar a pré-escola, em comparação com crianças cujos pais têm uma melhor situação (aqueles com maior nível de escolaridade). 2.18 Embora a pré-escola pareça estar positivamente relacionada a alguns atributos da nutrição (isto é, ela reduz significativamente a probabilidade de desvio dos padrões aceitáveis), alguns resultados não são conclusivos, tais como o impacto insignificante da merenda escolar sobre a nutrição e a ausência de benefícios significativos para crianças

15

oriundas de famílias pobres. Os dados necessitam ser examinados com mais cuidado para avaliar totalmente o impacto destas variáveis. V. Benefícios Quantificáveis

2.19 É complicado designar valores monetários para alguns dos benefícios da educação pré-escolar. Geralmente estes ganhos são capturados em casa, especialmente pela melhor saúde da família. A valorização dos benefícios nestes casos geralmente depende da presença de outros programas e políticas que possam ser considerados como substitutos ao DPI ou a programas pré-escolares (van der Gaag e Tan 1998).

2.20 A análise de custo/benefício da pré-escola no Brasil inclui apenas aqueles benefícios para os quais pode-se medir o impacto em termos monetários e em comparação direta com os custos. Se a educação é vista como um importante investimento no capital humano, a maior produtividade da pessoa que recebe a educação é refletida em ganhos mais altos no mercado de trabalho. O objetivo é poder traduzir os benefícios da educação pré-escolar em uma expectativa de renda futura para a criança. Com este fim, são selecionados três tipos de benefícios da pré-escola: o impacto sobre o nível de escolaridade atingido, o impacto sobre a repetência e o impacto direto da educação pré-escolar sobre o nível de renda. Um ano adicional de pré-escola pode aumentar o nível de renda diretamente através da pré-escola e, indiretamente, através de um aumento induzido no nível de escolaridade a ser atingido. O fato de ficar por mais tempo na escola também diminui a expectativa de ganhos futuros porque a entrada no mercado de trabalho é adiada. A menor repetência, por outro lado, pode aumentar os níveis de renda por levar a uma entrada mais cedo no mercado de trabalho. Todos estes efeitos são levados em conta na medição dos benefícios. Apenas os ganhos dos homens são incluídos, porque a educação pré-escolar não demonstrou afetar de forma significativa os ganhos da mulheres, provavelmente devido à natureza informal da participação feminina no mercado de trabalho. VI. Custos Estimados 2.21 Para chegar a custos unitários da educação pré-escolar, o gasto público total de R$ 1,9 bilhões (1995) com crianças de 0 a 6 anos foi combinado com o número estimado de 4,4 milhões de crianças na pré-escola em 1995. Não estavam disponíveis dados sobre os gastos para pré-escola e creches, separadamente. O gasto público anual com educação pré-escolar está estimado em R$ 445,00 por criança. O custo privado é calculado incluindo-se todas as despesas dos pais (uniformes, livros, transporte) e está estimado em R$ 35,00. O custo social total de um ano adicional de pré-escola é, portanto, de R$ 480,00. O custo estimado de um ano de escola primária é de R$ 600,00. Os custos educacionais serão reduzidos por um declínio na repetência, mas irão aumentar devido ao aumento no tempo total de educação dado o ano adicional de educação pré-escolar. VII. Os Retornos ao Investimento na Educação Pré-Escolar 2.22 Quando se considera a educação como um investimento no capital humano, é interessante estimar os retornos a este investimento. A taxa interna de retorno é a taxa de

16

desconto na qual o valor presente dos custos de investimento na educação pré-escolar iguala-se ao valor presente dos benefícios da educação pré-escolar. A análise de custo/benefício resultou em uma taxa de retorno sobre a educação pré-escolar entre 12,5 e 15 por cento. A taxa de retorno é 1,5% mais alta para a região Sudeste e tende a ser maior entre a população branca. VIII. Disposição para Pagar por Serviços Pré -Escolares 2.23 O cálculo do valor presente da renda derivada de um ano de freqüência à pré-escola pode ser comparado à renda derivada sem freqüência à pré-escola. Esta diferença indica se o investimento na educação pré-escolar vale à pena para a sociedade. Baseado em uma taxa de desconto de 10%, a disposição em pagar por um ano de pré-escola está entre R$ 900,00 e R$ 1.600,00. Os valores mais altos são para as crianças que vivem na região Sudeste e cujos pais têm um maior nível de escolaridade. Como o custo estimado de 1 ano de pré-escola é de R$ 480,00, a disposição em pagar demonstra ser bem maior que o custo. Isto indica a viabilidade de se introduzir taxas, especialmente para aqueles pais que possuem uma melhor condição financeira. IX. Conclusão 2.24 Os resultados da análise de custo/benefício sugerem que a intervenção precoce de escolaridade em crianças de 4 a 6 anos pode fazer uma diferença na melhoria das chances de se atingir um nível maior de escolaridade, de reduzir a repetência e de se ter uma maior renda no futuro. 2.25 O principal impacto da pré-escola parece ser o de preparar melhor a criança para a sua vida escolar. Portanto, espera-se que haja um investimento na qualidade da pré-escola a fim de melhorar o rendimento escolar e os níveis de eficiência da futura vida escolar da criança. Estimam-se retornos de investimento na educação pré-escolar na faixa de 12 a 15%. 2.26 Embora sejam fracos os resultados diretos relacionados à saúde, haverá melhorias indiretas na saúde e nutrição através do impacto do tempo adicional ganho na escolaridade total pela freqüência à pré-escola. 2.27 Como as pré-escolas públicas no Brasil são acessíveis tanto para os ricos quanto para os pobres, o cálculo da disposição em pagar é especialmente útil. Os benefícios da educação pré-escolar prevalecem sobre os custos, o que sugere que a cobrança de taxas para aqueles que podem pagá- las é viável (especialmente para famílias do Sudeste, onde os retornos à educação são um pouco mais altos). A pré-escola poderia ser subsidiada ou gratuita para famílias pobres que atualmente não têm acesso a estes serviços.

17

CAPÍTULO III

UM PERFIL DA EDUCAÇÃO PRÉ-ESCOLAR NO BRASIL I. Introdução 3.1 O capítulo anterior mostrou os retornos positivos gerados pela educação pré-escolar no Brasil. É natural questionar, portanto, dados os altos níveis de retorno, quão difundido está o uso da educação pré-escolar como um instrumento de desenvolvimento da primeira infância. Este capítulo tenta responder a esta questão ao apresentar um perfil multidimensional da pré-escola no Brasil. 3.2 A Seção II apresenta o contexto administrativo da estrutura pré-escolar existente. A Seção III combina diferentes fontes de dados para estimar a matrícula nas pré-escolas. A Seção IV discute em que idade a pré-escola está disponível, uma consideração importante se a pré-escola for considerada como um instrumento efetivo de desenvolvimento da primeira infância. A Seção V apresenta as importantes dimensões estruturais de acesso à pré-escola (regionais, urbano–rural e diferenças de renda), as quais teriam um impacto sobre as distorções de desenvolvimento discutidas no Capítulo I. A Seção VI discute a forma atual (público/privado) de provisão de educação pré-escolar. A Seção VII apresenta evidências sobre a correlação entre o nível de escolaridade das mães e a demanda por educação pré-escolar, de forma a levantar questões quanto ao desenho de um programa de educação pré-escolar. A conclusão do capítulo encontra-se na Seção VIII. II. A Organização Predominante da Estrutura Pré -Escolar 3.3 De acordo com o sistema atual de educação no Brasil, o Governo Federal é encarregado de legislar sobre as diretrizes e padrões da educação nacional, coordenar o plano nacional de educação e prestar apoio técnico e financeiro aos estados e municípios. Em 1998 o Ministério da Educação emitiu novas diretrizes sobre currículo, acreditação e operação de centros de educação infantil (MEC 1998b). 3.4 De acordo com o Censo Nacional de População de 1996 (IBGE 1997a), a população na faixa etária de 0 a 6 anos corresponde a aproximadamente 14% da população total do Brasil, ou mais de 22 milhões de cidadãos. Mais de dois terços da população de jovens brasileiros está concentrada nas regiões Nordeste e Sudeste, e três quartos vivem em áreas urbanas.

3.5 Os serviços públicos no Brasil para crianças com menos de 7 anos dividem-se em: creches, para crianças com até 3 anos de idade; pré-escolas, para aquelas com idades entre 4 e 6 anos; e pré-primário, que é a série de alfabetização. Em 1999, a idade oficial para se ingressar na escola primária no Brasil era de 7 anos. A partir de 1996, entretanto, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) (Lei Nº. 9393) estabeleceu que “cada Município e, supletivamente, o Estado e a União, deverá matricular todos os educandos a partir dos sete anos de idade e, facultativamente, a partir dos seis anos, no

18

ensino fundamental” (Artigo 87, § 3-I). Em 1997, a PNAD (IBGE 1997b) divulgou que 531.790 crianças, ou 17% das crianças em idade pré-escolar, em sua maioria com 6 anos, já estavam matriculadas na escola primária. Entretanto, como a idade oficial para início da escola primária é 7 anos, esta discussão cobre todas as crianças desde o nascimento até os 6 anos de idade. 3.6 Em 1996, a responsabilidade de provisão de todos os serviços pré-escolares foi transferida para o nível municipal (Diretrizes para a Educação Nacional, Artigo 30) (Fujimoto-Gómez 1999), e as classes de alfabetização foram descontinuadas. A partir de 1997, a maior parte dos municípios passou a oferecer algum tipo de programa de DPI operado no nível local para crianças com idade até 3 anos. De acordo com a PNAD (IBGE 1997b), 4.694.027 das 9.285.084 crianças brasileiras com idade entre 4 e 6 anos, aproximadamente 51% da faixa etária, estavam matriculadas em creches ou pré-escolas. 3.7 As pré-escolas públicas brasileiras são geralmente centros apoiados pelo Estado com funcionários do governo. Projetados de acordo com o modelo europeu, os centros operam em um esquema estabelecido de escolas padrão. Embora a meta do governo seja colocar como funcionários destes centros profissionais de carreira pessoas com treinamento universitário e que estejam familiarizadas com as últimas técnicas de DPI, esta meta ainda não foi atingida. III. Matrícula Pré-Escolar 3.8 É complicado chegar a uma contagem precisa do número de matrículas da pré-escola dadas as diferentes metodologias usadas nas grandes pesquisas recentes (Rosemberg 1999). O Censo Escolar de 1997 (MEC 1998c) contou as matrículas em pré-escolas registradas pelo MEC. O Censo Nacional de População de 1996 (IBGE 1997a) não registrou a freqüência escolar para crianças com menos de 4 anos. A falha de ambas as pesquisas em coletar dados sobre creches quase que certamente resultou em uma contagem a menor. A Pesquisa sobre Padrões de Vida (PPV) (IBGE 1997c) limitou-se às regiões Nordeste e Sudeste, e a PNAD (IBGE 1997b) agrupou creches e pré-escolas e não cobriu a maior parte da área rural dos estados do Nordeste. Os dados disponíveis também são incompletos para muitos dos fornecedores públicos e privados menos formais, que fornecem serviços para as crianças brasileiras em idade pré-escolar em casas, creches, pré-escolas e programas de alfabetização. 3.9 O panorama de matrículas em creches para crianças desde o nascimento até 3 anos de idade é ainda menos claro. Em 1996, o Brasil ordenou a integração de creches ao sistema nacional de educação até 1999, mas até o momento os dados sobre programas formais de creches permanecem espalhados entre diversos órgãos governamentais, e os dados sobre programas não-formais estão confinados a alguns poucos estudos piloto. Desde 1996, entretanto, o MEC começou a fazer o registro e a acreditação de creches e a coletar dados sobre matrículas. Além disso, desde 1997, o Censo Escolar anual do MEC tem coletado dados de matrículas das poucas creches ligadas aos estabelecimentos escolares regulares.

19

3.10 Dadas estas diferenças metodológicas e as dificuldades de registro, não é de se surpreender que as principais pesquisas populacionais em que se baseia este relatório, incluindo a PNAD e a PPV, tenham produzido contagens distintas dos números de matrículas em creches e pré-escolas no Brasil (tabela 3.1). Por este motivo, foram incluídos números de diferentes fontes sempre que possível. Tabela 3.1. Matrícula por Faixa Etária e Fontes de Dados, 1996-97

Fonte de Dados

Programa

Crianças matriculadas

0 a 3 anos 4 a 6 anos 0 a 6 anos

Número (milhões)

% da faixa etária

Número (milhões)

% da faixa etária

Número (milhões)

% da faixa etária

Total (milhões)

PNAD 97 a Creche ou pré-escola

9,6 8 4,7 51 5,7 27 6,7

PPV 96/97 b Creche ou

pré-escola

6,2 7 3,0 50 3,6 25 4,7

Censo populacional 96 c

Pré-escola - - 4,3 45 - - 5,1

Censo escolar 96 d

Pré-escola e CA*

27,2 2 4,0 42 4,3 20 5,7

a. Exclui as áreas rurais de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá (IBGE 1997b). b. Apenas as regiões Nordeste e Sudeste (IBGE 1997c). c. Exclui crianças com menos de 5 anos de idade (IBGE 1997a). d. Pré -escolas formais registradas no MEC (MEC 1998c). * CA: Classe de alfabetização, um curso preparatório especial (já interrompido) para a escola primária, voltado a crianças com dificuldades, menores de 6 anos, e a crianças um pouco mais velhas. Em 1996, 481.179 crianças menores de 7 anos estavam envolvidas neste programa.

3.11 A PNAD/1997 (IBGE 1997b) registrou 5,7 milhões de crianças com idade entre 0 e 6 anos em creches ou pré-escolas, indicando um taxa líquida média de matrícula de 27%. Outro 1 milhão de crianças acima de 6 anos estava também freqüentando creches ou pré-escolas, o que traz a estimativa bruta do Brasil em 1997, taxa nacional de matrícula na educação infantil, para 32%. (O ano acadêmico no Brasil começa em fevereiro ou março e as crianças devem ter 7 anos completos até 31 de julho para poderem ingressar na escola primária; portanto, algumas crianças de 7 anos ainda estariam na pré-escola porque sua data de nascimento não as qualificava para ingresso na escola primária no ano em que foi feita a pesquisa.)

20

IV. Em que Idade Iniciar a Pré-Escola? 3.12 A PNAD 1997 (IBGE 1997b) calculou a cobertura para serviços de educação infantil no Brasil em 27% da população na faixa etária elegível. As taxas são semelhantes para meninos e meninas, mas a matrícula varia consideravelmente de acordo com a idade, região, renda familiar, educação dos pais e localização da comunidade (urbana ou rural). 3.13 O hiato existente na educação pré-escolar no Brasil é maior para crianças com menos de 5 anos. Mais da metade das crianças entre 5 e 6 anos freqüentam creches ou pré-escolas, mas apenas 37% das com 4 anos estão envolvidas em algum programa de educação da primeira infância. Este número diminui ainda mais para crianças com menos de 4 anos (figura 3.1). Figura 3.1. Matrícula Líquida em Programas de Educação da Primeira Infância por Idade, 1997

1 3 8

19

37

55 61

0

10

20

30

40

50

60

70

<1 1 2 3 4 5 6 Idade (anos)

Fonte: Calculado usando-se dados da PNAD (IBGE 1997b). 3.14 A taxa de matrícula no Brasil de 10% para crianças entre 2 e 4 anos (figura 3.2) está abaixo das taxas atingidas na Alemanha (45%), nos Estados Unidos (49%) e na França (80%), mas pode ser comparável às taxas da Malásia (9%), Chile (10%) e Uruguai (12%).

21

Figura 3.2. Taxa Líquida de Matrícula de Crianças entre 2 e 4 Anos em Creches e Pré-Escolas, 1996

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Indonésia P araguai Malásia

Jordânia Brasil Chile

Suíça Uruguai

Coréia Tailândia

Polônia Canadá Irlanda

Finlândia Argentina

México Grécia

Austrália Portugal

Holanda Estados Unidos

Áustria Suécia

Noruega Alemanha

República Tcheca Dinamarca

Federação Russa Reino Unido

Japão Hungria

Espanha Itália

Islândia Nova Zelândia

Bélgica França

Percentual Fonte: OECD 1998. 3.15 Olhando-se o panorama da pré-escola por outro lado, as crianças de 6 anos no Brasil freqüentemente entram na escola primária antes da idade oficial de 7 anos. Em 1996, nas regiões Sul e Norte, aproximadamente um quarto de todas as crianças de 6 anos já estavam na escola primária e, portanto, não foram incluídas na contagem das matrículas na pré-escola. Quando se inclui na contagem as crianças que entraram precocemente na escola primária, a taxa de cobertura escolar na região Sul para crianças de 6 anos sobe de 49% para quase 75% (figura 3.3).

22

Figura 3.3. Matrícula das Crianças de 6 Anos na Pré-Escola e no Primário, 1996

61%

39%

49% 54%

61% 68%

15%

26% 25% 20%

16% 10%

0

10

20

30

40

50

60

70

80

Brasil Norte* Sul Centro-Oeste Nordeste Sudeste Regiões

Pré-escola Escola primária

* Calculado com base no Censo Nacional de População de 1996 (IBGE 1997a). Fonte: Calculado com dados da PNAD (IBGE 1997b.)

3.16 Em oposição, como poucas crianças entre 4 e 5 anos entram na escola primária, este fenômeno quase não tem efeito sobre as crianças mais jovens. As taxas de matrícula nas regiões Sul, Centro-Oeste e Norte continuam atrás das taxas do Sudeste e do Nordeste. Enquanto que no Nordeste 45% das crianças com 4 anos de idade estão em creches ou na pré-escola, este percentual é de apenas 25% para crianças na mesma faixa etária na região Centro-Oeste (figura 3.4). Figura 3.4. Matrícula de Crianças entre 4 e 6 Anos em Programas de Educação Infantil, 1996

36% 28% 27% 25%

45% 36%

55%

41% 44% 42%

60% 56%

61%

39%

49% 54%

61% 68%

76%

66%

74% 74% 76% 77%

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Brazil North* South Mid -W e s t Northeast Southeast

4 anos 5 anos 6 anos 6 anos (incluindo o primário)

Regions

* Calculado com base no Censo Nacional de População de 1996 (IBGE 1997a). Fonte: Calculado com dados da PNAD (IBGE 1997b.)

23

3.17 Apenas a PPV 1996/97 (IBGE 1997c), que limitou-se às regiões Nordeste e Sudeste, possui dados sobre as matrículas em creches; a PNAD (IBGE 1997b) não faz distinção entre creche e pré-escola em sua coleta de dados sobre matrículas na pré-escola. De acordo com a PPV de 1996/97 (IBGE 1997c), apenas um por cento das crianças brasileiras com 1 ano ou menos de idade freqüentam creches. As taxas de matrícula para todas as crianças com menos de 3 anos são baixas, com média de apenas 6 a 8 por cento para crianças entre 2 e 3 anos e caindo para 2 por cento para crianças de 6 anos. Os pesquisadores sugeriram que muitas das pessoas que responderam à PPV podem ter entendido “creche” como serviços de bem-estar para crianças pobre e carentes e podem ter usado pré-escola para descrever todos os serviços voltados a crianças com menos de 4 anos. Tal variação poderia ter resultado na baixa incidência no uso registrado de creches e na proporção similar de crianças entre 0 e 3 anos em creches (4%) e pré-escolas (3%) (Rosemberg 1999). 3.18 Quanto à proporção de crianças na pré-escola, há um aumento de acordo com a idade de 2% a 57% entre as idades de 2 e 6 anos (tabela 3.2). Além disso, de acordo com a amostragem da PPV, 1% das crianças com 5 anos e 17% das crianças com 6 anos estavam matriculadas em escolas primárias. Tabela 3.2. Taxas dos Serviços de Educação Infantil por Idade e Série, PPV 1996/97

Idade Creche (%)

Pré-escola (%)

Creche ou Pré-escola

(%) 0 1 0 1 1 1 0 1 2 7 2 9 3 8 11 19 4 8 28 36 5 5 51 56 6 2 58 60

Faixa Etária 0 a 3 4 3 7 4 a 6 5 45 50 0 a 6 5 21 25

Fonte: IPEA 1999.

V. Dimensões Estruturais do Acesso à Pré -Escola (i) Diferenças Regionais

3.19 O número de matrículas foi maior nas regiões Nordeste e Sudeste. As estimativas regionais para as crianças entre 0 e 6 anos variam de 20% no Centro-Oeste a 29% no Nordeste. As regiões Nordeste e Sudeste, que são as maiores, também registram as maiores taxas de matrícula na pré-escola (tabela 3.3), aproximadamente 50% em ambas as regiões para a faixa etária de 4 a 6 anos.

24

Tabela 3.3. Matrículas por Faixa Etária e Região, 1997

Região

Crianças matriculadas

0 a 3 anos 4 a 6 anos 0 a 6 anos Número

(milhões) % da faixa

etária Número

(milhões) % da faixa

etária Número

(milhões) % da faixa

etária Brasil 9,6 8 4,7 51 5,7 27 Norte a 3,9 5 2,8 51 3,2 25 Nordeste 3,1 8 1,7 55 2,0 29 Sudeste 4,1 9 1,9 53 2,3 28 Sul 1,6 9 5,7 40 7,3 22 Centro-Oeste 4,7 5 2,6 40 3,0 20

a. Exclui as áreas rurais de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá. Fonte: Calculado a partir de dados da PNAD (IBGE 1997b).

(ii) Divisão entre Urbano e Rural 3.20 As crianças que vivem nas áreas urbanas do Brasil, e que representam três quartos do grupo com idade pré-escolar, têm mais probabilidades de usar os serviços de educação infantil que as crianças da área rural. A PNAD/1997 descobriu que 36% das crianças entre 0 e 6 anos freqüentam creches ou pré-escolas na cidades do Nordeste, comparado a 14% (o número mais baixo registrado pela pesquisa) nas áreas rurais da região Centro-Oeste. O hiato nas matrículas rural/urbano é maior na região Sudeste, seguido pelas regiões Centro-Oeste, Sul e Nordeste (figura 3.5). Figura 3.5. Taxas de Matrícula na Educação Infantil para as Áreas Urbana e Rural na Faixa Etária de 0 a 6 anos, 1997

21%

14%

16% 17%

24%

32%

26%

32%

29%

36%

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Brasil Centro-Oeste Sudeste Sul NordesteRegiões

Rural Urbano

* Dados não disponíveis para a Região Norte** Válido para crianças de 6 anos na escola primáriaFonte: Calculado com base nos dados da PNAD (IBGE 1997b).

25

(iii) Ricos e Pobres 3.21 Altas médias nacionais mascaram o fato de que as crianças pobres no Brasil têm um acesso relativamente pequeno a creches ou pré-escolas em seus primeiros anos de vida. A taxa média de matrícula para crianças entre 0 e 6 anos da fatia dos 10% mais ricos da população é mais que o dobro da taxa para crianças da mesma faixa etária mas que fazem parte do grupo dos 40% mais pobres da população (figura 3.6). Figura 3.6. Taxas de Matrícula na Educação Infantil por Renda Familiar Per-Capita para Crianças na Faixa de 0 a 6 Anos

24%

18%

23% 19%

26% 23%

35%

28%

34% 35% 39%

37%

56%

51% 52% 55% 56%

59%

0

10

20

30

40

50

60

70

Brasil Centro-Oeste Norte** Sul Nordeste Sudeste População agrupada por renda familiar per capita

0-40% 40-90% 90-100%

Fonte: Calculado com base nos dados da PNAD (IBGE 1997b). ** Exclui áreas rurais de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará e Amapá. * Inclui crianças de 6 anos no primário

3.22 A PPV 1996/97 (IBGE 1997c) confirmou a distribuição desigual dos serviços para a primeira infância entre as crianças ricas e pobres. Na amostragem, aproximadamente 30 em cada 100 crianças com idades entre 0 e 3 anos, oriunda de famílias no topo dos 10% da distribuição de renda, freqüentaram creches, enquanto que apenas 3 em cada 100 crianças de famílias na parte mais baixa dos 10% fizeram uso destes serviços. 3.23 As crianças pobres de 4 a 6 anos também receberam uma parcela desigual dos serviços de educação na primeira infância. De acordo com estimativas de Paci (1999), crianças de famílias no grupo dos 40% mais pobres, classificadas de acordo com os gastos familiares per capita, representaram menos de um terço das crianças matriculadas em creches ou pré-escolas (figura 3.7).

26

Figura 3.7. Proporção Cumulativa das Crianças de 4 a 6 Anos Matriculadas em Creches ou Pré-Escolas de Acordo com os Gastos Familiares Per-Capita, 1997

Fonte: Paci 1999. VI. Provisão Pública versus Privada de Serviços de Pré -Escola 3.24 Dos 27% das crianças que freqüentam creches ou pré-escolas, um pouco mais da metade freqüenta estabelecimentos públicos. O restante está em escolas privadas, que podem ser instituições filantrópicas ou não. Além disso, existe uma variedade de organizações comunitárias, não-governamentais ou religiosas que prestam educação infantil informal. As pesquisas nacionais não incluem informação sobre atividades não-formais de creches ou pré-escolas. O Capítulo IV traz estudos de caso de programas informais selecionados. 3.25 As creches para crianças mais novas são administradas e financiadas pelo governo municipal e por diversos outros órgãos públicos e privados. A demanda por serviços pré-escolares maior que a oferta pública deu lugar aos programas fundados e gerenciados por uma gama de fornecedores privados, filantrópicos e por aqueles que visam lucros. 3.26 De acordo com a PPV (IBGE 1997c), 10,7% das crianças entre 0 e 6 anos estavam matriculadas em uma instituição privada (tabela 3.4), representando 44% de todas as crianças matriculadas em algum tipo de programa de educação infantil. (A PPV não fez distinção entre instituições que visam lucro, filantrópicas e instituições privadas com subsídio do governo). Um estudo de 1998 baseado nos dados da PPV 1996/97

0

20

40

60

80

100

0 20 40 60 80 100%

Quintis de gastos Per-capita

Perc

entu

al C

umul

ativ

o de

Mat

rícul

as

IIgualdade NE Metropolitano NE Não-metropolitano SE Não-metropolitano SE Metropolitano

27

registrou que a permanência média de crianças tanto em pré-escolas públicas como privadas é de aproximadamente 4 horas por dia (Kramer e Kappel 1998). Embora as crianças que freqüentam creches privadas também tenham um tempo médio de permanência de 4 horas por dia, o tempo médio de permanência das crianças em creches públicas é bem maior, de aproximadamente 7 horas por dia (Kramer e Kappel 1998). Tabela 3.4. Matrícula de Crianças entre 0 e 6 anos por Tipo de Programa, PPV 1996/97 Programa de educação infantil

Tipo de escola

Privada (% de crianças de 0 a 6 anos)

Pública (% de crianças de 0 a 6 anos)

Creche ou pré-escola 10,7 14,3 Pré-escola 8,9 11,6 Creche 1,8 2,7 Total 25% de todas as crianças em idade pré-escolar Fonte: IPEA 1999. 3.27 Em resumo, em 1997 aproximadamente 6 milhões de crianças brasileiras abaixo dos 7 anos de idade estavam matriculadas em creches ou pré-escolas, e outro meio milhão de crianças em idade pré-escolar já estava matriculado em escolas primárias. Aproximadamente 56% das crianças matriculadas estava freqüentando programas públicos. VII. A Educação das Mães e a Demanda por Educação Pré -Escolar 3.28 As taxas de participação em serviços de DPI são afetadas pelo nível de escolaridade da mãe. Mais da metade de todas as crianças cujas mães têm 16 ou mais anos de estudos freqüentam creches ou pré-escolas no Brasil, enquanto que menos de um quinto das crianças com mães com menor nível de escolaridade está matriculada em serviços deste tipo (figura 3.8).

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Figura 3.7. Taxas de Matrícula de Crianças na Educação Infantil pelo Nível de Escolaridade das Mães, 1997

0

10

20

30

40

50

60

0 1 a 4 5 6 a 8 9 10 a 11 12 13 a 15 16 > 16

Nível de Escolaridade das Mães (anos concluídos)

Média Nacional = 27%

Fonte: Calculado com base nos dados da PNAD (IBGE 1997b). 3.29 A probabilidade de freqüentar creche ou pré-escola foi estimada com base em uma regressão logística que controlou as seguintes variáveis: • Características pessoais da criança (sexo, idade, raça) • Características da família (escolaridade dos pais, renda per capita, composição de

idades) • Localização geográfica • Posição da mãe no mercado de trabalho • Oferta de creches e pré-escolas na área. 3.30 O nível de escolaridade das mães foi um forte indicador para a educação infantil, de 3 a 5 vezes mais forte que o nível de escolaridade do pai. A importância do efeito da renda foi pequena, mas significativa em termos estatísticos. A situação das mães no mercado de trabalho não pareceu influenciar o uso de creches ou pré-escolas. Houve uma forte indicação de que a disponibilidade de tais serviços teve uma influência maior sobre as taxas de matrícula que a situação de trabalho das mães (IPEA 1999). Quando se controlou a renda e o nível de escolaridade dos pais, não se notou diferenças no número de matrículas com base apenas na raça (IPEA 1999). O gênero também não teve papel significativo na freqüência de creches ou pré-escolas. VIII. Conclusão 3.31 Os serviços de pré-escola no Brasil servem de maneira desigual a crianças mais velhas e mais ricas, que vivem em áreas urbanas e têm pais com melhor nível de escolaridade. Para que o Brasil tenha uma maior eqüidade, é preciso um direcionamento

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maior no sentido de disponibilizar os serviços de educação na primeira infância para crianças que não se encaixem nestas categorias favorecidas. Isto irá significar coletar informação mais detalhada sobre os grupos mais pobres. São necessários dados mais detalhados de nível municipal para identificar grupos alvo. Deve-se concentrar recursos e esforços no sentido de melhorar o acesso deste grupo a creches e pré-escolas. Como visto neste capítulo, deve-se fazer um esforço especial para atingir as crianças das áreas rurais, para fazer novos programas e disponibilizá- los para crianças mais novas, e para aumentar a conscientização entre os pais com menor nível de escolaridade, especialmente mães, sobre a importância do desenvolvimento na primeira infância.

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CAPÍTULO IV

POLÍTICAS E PROGRAMAS DE EDUCAÇÃO DA PRIMEIRA INFÂNCIA I. Introdução

4.1 Este capítulo revisa políticas passadas e presentes de DPI no Brasil, os benefícios de intervenções informais de DPI, estudos de caso de programas informais e de serviços de DPI prestados por ONGs e exemplos de serviços de DPI em outros países. A institucionalização de creches e da educação pré-escolar no Brasil há 100 anos aponta para o reconhecimento e para a demanda por estes serviços no País. A política atual de educação, entretanto, apesar de ter ambiciosas metas para a educação da primeira infância no longo prazo, dá maior prioridade à melhoria do acesso, eficiência e qualidade do sistema de educação básica, começando com a primeira série. Dados os recursos insuficientes do governo, é viável examinar o papel de sistemas informais alternativos e de sistemas de ONGs que podem ajudar a fortalecer, ou que podem até mesmo agir como substitutos para as creches e pré-escolas tradicionais. 4.2 Avaliações de programas informais de DPI e de programas de ONGs bem direcionados também mostram vantagens em comparação a programas formais. Estas descobertas sugerem que vale à pena dar uma nova avaliada na política brasileira de educação da primeira infância, que favorece serviços de primeira infância centralizados e exclui outros modelos. II. Histórico dos Programas de Desenvolvimento da Primeira Infância no Brasil 4.3 Programas formais para cuidados e educação de crianças em idade pré-escolar datam da época da abertura do primeiro jardim de infância no Brasil, em 1875. A década de 1930 presenciou o início dos centros formais de creches para crianças até 4 anos, e a cada década foram feitos desenvolvimentos significativos nos cuidados da primeira infância. Em 1942, o governo aprovou uma lei (a Consolidação das Leis Trabalhistas - CLT) que exigia que certas empresas tivessem creches para os filhos de seus empregados. Em 1961, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, LDB, estabeleceu a operação de jardins de infância. Em 1976, os jardins de infância foram incorporados ao currículo das escolas primárias públicas. Um programa nacional de alfabetização, o MOBRAL, iniciou-se com foco em programas de pré-escola para crianças de 4 a 6 anos em áreas carentes, no ano de 1980. Em 1985, o governo estabeleceu um sistema duplo que consistia em creches para crianças com menos de 4 anos e em centros municipais de educação para crianças com idade entre 4 e 6 anos. 4.4 Além destas mudanças institucionais, houve um aquecimento considerável ao longo dos anos nas atitudes do Brasil com relação aos serviços de primeira infância oferecidos fora de casa. Na década de 70, a pré-escola era vista como um serviço de custódia para crianças abandonadas ou como uma prerrogativa dos ricos. Servindo apenas a pequenos grupos, as pré-escolas atendiam apenas a 4% de todas as crianças brasileiras dentro da faixa etária elegível.

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4.5 Em 1988, entretanto, a idéia já tinha-se tornado tão amplamente aceita no Brasil que a Constituição Federal colocou a educação infantil como um “direito” e sua provisão como “dever do Estado e da família” (Brasil 1988). A Constituição de 1988 também introduziu uma série de mudanças fundamentais no sistema educacional brasileiro, especialmente nos programas para crianças pequenas. A educação da primeira infância foi integrada ao ensino básico, juntamente com o ensino primário e secundário. Conseqüentemente, o sistema público tornou-se responsável por estender seu papel obrigatório de oferecer educação primária para crianças a partir dos 7 anos de idade e de oferecer serviços de educação para crianças desde o nascimento até os 6 anos de idade. A Constituição traz em seu Artigo 208, IV, que “O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de atendimento em creche e pré-escola às crianças de 0 a 6 anos de idade”. O direito das crianças à educação foi reafirmado pelo Estatuto da Criança e do Adolescente em 1990 e redefinido na Lei de Diretrizes e Bases da Educação, LDB, de 1996 (Fujimoto-Gómez 1999). III. Metas Atuais 4.6 No mais recente Plano Nacional de Educação do Brasil (1998-2008), a prioridade é um ensino de primeiro grau de melhor qualidade para crianças de 7 a 14 anos. Em segundo lugar fica a educação dos adultos que não cursaram o ensino fundamental durante a infância. A educação da primeira infância fica em terceiro lugar na lista de prioridades. Embora a ênfase do País na expansão e melhoria do ensino primário tenha deixado poucos recursos para a intervenção precoce, os formuladores de políticas do Brasil, reconhecendo a importância da melhoria da vida das crianças em seus primeiros anos de vida, estabeleceram metas ambiciosas para as pré-escolas. O plano é apresentado de forma resumida nos Quadros 4.1a e 4.1b. IV. Benefícios das Intervenções Informais e de Baixo Custo no Desenvolvimento da Primeira Infância 4.7 Diversos estudos mostram que as condições culturais, sociais, políticas e econômicas variam muito, tanto entre países quanto dentro dos próprios países, de forma que não se pode promover de maneira universal uma única abordagem para o fornecimento de educação na primeira infância (Olmsted e Weikart 1999). Na maior parte dos países, diferentes tipos de programas formais e informais geralmente coexistem lado a lado. O restante deste capítulo trata dos tipos de programas de primeira infância que tiveram êxito no Brasil e em outros países e apresenta estudos de caso de programas específicos. 4.8 Uma pergunta geralmente feita é se os programas informais são efetivos em promover o desenvolvimento da criança nos países em desenvolvimento. Como é mostrado pelos resultados de alguns dos estudos abaixo, como por exemplo o Programa de Alimentação de Pré-Escolar, PROAPE, os programas informais para a primeira infância podem ser extremamente custo-efetivos. De formato flexível e de administração mais barata que o jardim de infância formal, os programas informais podem trazer múltiplos benefícios. Se usados para melhorar as habilidades das mães, eles podem beneficiar, além da criança que visam, os parentes mais jovens. Programas informais de DPI geralmente modelam-se de forma a suprir as necessidades individuais da

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comunidade e aparecem em diversos formatos, tais como programas de creches em casa, jardins de infância comunitários dirigidos por mães ou lições pelo rádio. Os programas informais são geralmente gerenciados por para-profissionais treinados, com assistência das mães participantes. Muitos programas fornecem principalmente serviços de cuidados de até 40 horas por criança por semana. Em conclusão, ao trazer os serviços de DPI para casa, os programas informais dão a muitas crianças o acesso a serviços que trazem um benefício visível e aos quais elas não teriam acesso de outra forma. Quadro 4.1a. Plano Nacional de Educação no Brasil para 1998-2008: Creches (0 a 3 anos) Meta de Acesso: Aumentar as matrículas em creches para pelo menos um terço das crianças de até 3 anos nos próximos 10 anos. • Aumentar a provisão de creches em pelo menos 5% ao ano. • Direcionar os serviços para as crianças pobres em primeiro lugar.

Meta de Qualidade: Garantir que as creches forneçam um pacote abrangente de serviços de saúde, nutrição e educação para crianças de 0 a 3 anos, tenham flexibilidade suficiente para suprir as necessidades das famílias e tenham funcionários de melhor qualidade. Em 1 ano • Estabelecer diretrizes nacionais para a infraestrutura das creches (estrutura física, sanitários,

necessidades de espaço, preparação de alimentos e áreas de descanso, mobiliário e materiais educativos).

• Estabelecer mecanismos para que os setores de educação, saúde e assistência social prestem apoio cooperativo e coordenado aos programas de DPI em creches.

Em 2 anos • Instituir um plano municipal para trazer as creches para o nível do padrão nacional de infraestrutura. • Estabelecer um programa conjunto federal, estadual e municipal para treinar funcionários de creches

em DPI. • Estabelecer programas de treinamento e orientação em DPI em todos os municípios. • Estabelecer programas de treinamento em serviço para os funcionários de creches. Em 5 anos • Ter todas as creches dentro do padrão nacional de infraestrutura (incluindo a provisão de uma nutrição

adequada nas creches municipais e programas para crianças com necessidades especiais). • Ter todos os diretores de creches com pelo menos treinamento secundário em DPI. • Contratar pelo menos uma pessoa com treinamento de nível secundário em DPI para cada 20 crianças

na creche. • Exigir que todos os funcionários de creche tenham pelo menos concluído o primário. Em 10 anos • Exigir que todos os diretores de creches tenham treinamento em nível superior em educação e DPI. • Colocar pelo menos uma pessoa com nível superior em educação para cada 20 crianças na creche. • Estabelecer programas de orientação em DPI (com apoio conjunto pelos departamentos de saúde,

educação e assistência social e por ONGs relevantes em todos os municípios. • Fortalecer programas municipais para mães com filhos entre 0 e 3 anos com serviços multisetoriais

(tais como apoio financeiro ou legal, suplementos nutricionais) para ajudá-las em temas associados à pobreza, violência doméstica, saúde precária e desintegração familiar.

Meta de Informação, Monitoramento e Controle de Qualidade: Estabelecer padrões nacionais de DPI e um sistema municipal para monitorar creches privadas, públicas e comunitárias. Em 1ano • Estabelecer um sistema de informação de DPI com o apoio de contribuições dos setores de educação,

saúde e serviço social. • Estabelecer padrões educacionais mínimos com base nas necessidades físicas, cognitivas, emocionais e

de desenvolvimento social da criança.

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Em 3 anos • Incluir dados sobre todas as creches públicas no sistema nacional de estatísticas da educação. Em 5 anos • Tornar universal a observância dos padrões nacionais para programas de DPI. • Incluir dados sobre todas as creches privadas no sistema nacional de estatísticas da educação. Fonte: Fujimoto-Gómez 1999. Quadro 4.1b. Plano Nacional de Educação no Brasil para 1998-2008: Pré-Escola (4 a 6 anos) Meta de Acesso: Colocar todas as crianças da faixa etária elegível na pré -escola. Em 1ano • Expandir as matrículas em pré -escolas públicas, com foco nas crianças pobres, em pelo menos 5% ao

ano. • Substituir o programa de classe de alfabetização para crianças de 7 anos em desvantagem por pré-

escola para crianças com menos de 6 anos e escola primária regular para crianças de 7 anos ou mais. Em 5 anos • Estabelecer a matrícula pré-escolar universal para crianças de 6 anos como uma exigência do Ensino

Básico. Em 10 anos • Aumentar a matrícula das crianças entre 5 e 6 anos dos atuais 40% para 66%.

Meta de Qualidade: Em 1 ano • Estabelecer diretrizes nacionais para uma nova infraestrutura pré-escolar (estrutura física, sanitários,

mobiliário, exigências de necessidades especiais e materiais educativos). • Estabelecer padrões nacionais de DPI para o currículo e os serviços da pré-escola. • Instituir um programa (com apoio dos governos estadual e municipal) para colocar todas as pré-escolas

no nível nacional de serviços de educação. • Criar programas estaduais e municipais de treinamento em serviço para que os funcionários de pré-

escolas tenham o padrão mínimo nacional de treinamento. • Encorajar a participação comunitária na administração, manutenção e melhoria das pré-escolas sem

abrir mão da responsabilidade pública. • Instituir programas de financiamento com cooperação federal, estadual e municipal para serviços de

alimentação pré-escolar. Em 3 anos • Ter todos os currículos de pré-escolas dentro do padrão nacional. Em 5 anos • Exigir que todos os professores de pré-escola tenham treinamento de nível secundário em DPI. Em 10 anos • Exigir que os diretores de pré-escolas tenham formação superior em educação.

Meta de Informação, Monitoramento e Controle de Qualidade: Estabelecer padrões nacionais de DPI para pré-escolas. Em 1 ano • Estabelecer critérios para monitorar o desempenho dos programas de pré-escola. • Estabelecer padrões educacionais mínimos com base nas necessidades físicas, cognitivas, emocionais e

de desenvolvimento social da criança. Em 3 anos • Ter todos os programas municipais de pré-escola dentro dos padrões nacionais de serviços de DPI. Em 5 anos • Conduzir uma avaliação de programas de pré-escola com base em padrões nacionais de desempenho. • Garantir que todas as pré-escolas tenham pelo menos os padrões nacionais mínimos de serviço. Fonte: Fujimoto-Gómez 1999.

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V. Exemplos de Programas Informais no Brasil 4.9 Com direcionamento apropriado, programas informais de DPI podem ter retornos tão bons quanto, ou até mesmo melhores, que as pré-escolas formais. São dados abaixo exemplos de programas informais de educação, seguidos por estudos de caso de outros países. (i) Programa “Criança Maravilhosa” 4.10 A cidade do Rio de Janeiro tem aproximadamente 615.000 crianças de 0 a 6 anos, das quais 240.000 (40%) são oriundas de famílias pobres. Da população total, aproximadamente 75.000 crianças, em sua maioria pobres, são atendidas por algum tipo de programa municipal de creche. Estes programas, entretanto, geralmente não estão ligados a outros programas, em uma abordagem integrada para apoiar as necessidades das crianças e de suas famílias. 4.11 O município do Rio de Janeiro criou o programa Rio Criança Maravilhosa para responder às necessidades destas famílias pobres e para melhorar a qualidade de vida, de desenvolvimento social e cognitivo e as chances de vida de crianças de 0 a 6 anos de baixa renda do município. Ao usar uma abordagem holística para o desenvolvimento da criança e um suprimento integrado de serviços municipais de saúde, educação e serviço social nos diversos locais onde as famílias buscam cuidados (por exemplo, escolas, creches e centros de saúde), o programa espera melhorar a qualidade dos serviços recebidos pelas crianças, ao mesmo tempo em que amplia a cobertura deste grupo para 200.000 crianças. O programa foi desenvolvido pelas secretarias de Assistência Social, Saúde, Educação e Trabalho do Rio de Janeiro, em parceria com o Banco Mundial. As atividades iniciais estão sendo financiadas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, BNDES, e pela Fundação Bernard van Leer. 4.12 O programa irá fornecer serviços integrados para crianças oriundas de famílias de baixa renda desde o nascimento até o sexto ano de vida. Um sistema de acompanhamento permitirá que o progresso da criança seja monitorado até a sua entrada na escola primária. Um fundo especial oferecerá financiamento em uma base competitiva para projetos submetidos por organizações da sociedade civil, e também será fornecido financiamento para projetos inovadores do governo. Outras características importantes do programa são a coordenação de esforços entre os diferentes setores, a participação da sociedade civil e a descentralização de atividades através de uma série de comitês locais. Em um componente de desenvolvimento de pessoal, o programa fornece treinamento para (a) funcionários de comitês locais e funcionários municipais que irão trabalhar no Rio Criança Maravilhosa; (b) funcionários de instituições candidatas sobre a preparação e implementação de suas propostas; (c) funcionários municipais que supervisionam pessoal e instituições que trabalham com crianças carentes; e (d) pessoal que trabalha diretamente com crianças, a fim de melhorar suas habilidades para tratar as crianças de forma holística e para integração dos serviços. 4.13 O município fará doações a projetos comunitários através de um sistema de demanda que irá promover, aceitar, avaliar, financiar e monitorar os projetos. Os projetos

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desempenharão atividades que respondam às necessidades dos grupos alvo e aos tipos de atividades definidas para o programa pelo município. Será dada ênfase à qualidade dos serviços e a um sistema efetivo de monitoramento e avaliação que apóie a implementação de um sistema de gerenciamento e pesquisa de informação para avaliar o impacto do programa. As atividades serão conduzidas pelos quatro departamentos governamentais diretamente envolvidos no programa. Comitês locais estarão ligados a conselhos regionais de coordenação que representarão os departamentos. (ii) Programa de Alimentação de Pré-Escolar 4.14 Um programa informal de sucesso no Brasil foi o PROAPE, que teve o apoio do Banco Mundial e que se baseava nos Centros para Educação e Alimentação Pré-Escolar (CEAPES), uma experiência de DPI que foi feita em São Paulo. A fase piloto do PROAPE, de 1977 a 1980, testou diferentes modelos de programas integrados de larga escala e baixo custo. Todos os programas testados incluíam intervenções de saúde, nutrição e educação. A amostragem inicial do estudo incluiu 4.800 crianças entre 4 e 6 anos no estado de Pernambuco e na região Nordeste. Tabela 4.1. Avaliação dos Retornos do PROAPE

Medida de Avaliação PROAPE Não-PROAPE Número de Participantes

1ª série 22.298 22.298

Efeito Sobre o Desempenho Escolar Taxa de evasão (percentual)

1ª série 7 9 2ª série 6 6

Taxa de repetência (percentual)a 2ª série 32 43 2ª série 21 38

Taxa de conclusão de série (percentual) b 1ª série 63 52 2ª série 74 58

Número de Graduados 1ª série 14.048 11.595 2ª série 10.396 6.725

Custo (US$) PROAPE 1.036.370 — Educação de 1ª sériec 2.185.200 2.185.200 Educação de 2ª séried 1.376.700 1.136.310 Total 4.595.270

Custo por Graduado na 2ª série (US$) 442 494 a. Percentual de crianças que não foram promovidas para a próxima série. b. Percentual do total de alunos que cursaram a série e foram promovidos. c. Estimativa baseada no custo anual por estudante primário na Nicarágua (US$98) vezes o número de alunos da amostragem na 1ª série. Os repetentes da 1ª série foram excluídos. As estimativas supõem que o custo e a efic iência do sistema educacional da Nicarágua eram comparáveis aos do Nordeste do Brasil na época do programa. d. Estimativa baseada em custo estimado por aluno primário/ano (US$98) vezes o número de graduados na 1ª série. Fonte: Didonet 1980.

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4.15 O PROAPE foi informal, no sentido em que a maioria de seus funcionários não possuía treinamento certificado e nenhum era parte de um sistema formal de pagamento. O programa usou estruturas administrativas e físicas existentes em escolas primárias e ginasiais públicas, dependeu bastante da participação dos pais e da comunidade e ensinou às crianças usando brinquedos e materiais educativos feitos pelos pais e professores. Foram testados três cronogramas diferentes: modelo A (sessões diárias, 220 dias por ano), modelo B (sessões em dias alternados, 130 dias por ano), e modelo C (sessões apenas durante as férias escolares, 60 dias por ano). 4.16 Durante as manhãs, em dias de semana, grupos de crianças de 4 a 6 anos se juntavam para um aprendizado supervisionado, atividades físicas, cuidados básicos de saúde e um lanche. Uma pessoa treinada liderava os grupos e era assistida, alternadamente, por 5 ou 6 membros da comunidade (geralmente mães ou outros membros da família).

4.17 Uma avaliação feita em 1981 pelo Instituto Nacional de Alimentação e Nutrição (INAN 1981) concluiu que os participantes do PROAPE tiveram um benefício significativo. Setenta e quatro por cento das crianças que participaram do programa concluíram a 2ª série, em comparação a 58% de um grupo de controle retirado da mesma área e que tinha a mesma base, mas sem nenhuma experiência pré-escolar (tabela 4.1). Estes pilotos tiveram tanto sucesso que, em 1983, o Ministério da Educação passou a financiar o programa e o ampliou para atender a 876.000 crianças em 27 estados e territórios.

4.18 Outra avaliação (Myers 1988) comparou os resultados do PROAPE em Alagoas com resultados atingidos por outras alternativas de pré-escola. No programa de Alagoas, crianças de 4 a 6 anos eram reunidas em centros doados pela comunidade. O PROAPE fornecia três profissionais treinados (que recebiam 70% de um salário mínimo para trabalhar 3 horas por dia) para cada 100 crianças, e os pais prestavam assistência. O PROAPE fornecia um lanche, treinamento, material educacional, alimentação suplementar, tratamento odontológico, vacinas, suplementos vitamínicos e exames oftalmológicos.

4.19 Os resultados do programa de 78 dias foram comparados com os de 2 anos de jardim de infância formal, 180 dias de Casulo (outro programa alternativo de pré-escola), e à não-exposição à pré-escola. Ao final de um ano, 76% das crianças do Casulo e 73% das crianças do PROAPE tinham passado na primeira série. Em oposição, as taxas de aprovação na primeira série foram de 62% para crianças com jardim de infância formal e de 53% para aquelas que não freqüentaram a pré-escola (tabela 4.2).

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Tabela 4.2. Comparação de Retornos do PROAPE, Casulo, Jardim de Infância Público e Ausência de Pré-Escola

Grupo PROAPE 78 dias

Casulo 180 dias)

Jardim de Infância 540 dias

Nenhum

Participantes

Número 184 557 320 2,334 Percentual 100 100 100 100

Efeito sobre o Desempenho Escolar

Desistentes Número 34 40 29 334 Percentual 18 8 9 14

Aprovadosa Número 134 426 201 1,247 Percentual 73 76 63 53

Reprovados b Número Percentual

16 9

91 16

90 28

755 33

Crianças Remanescentes ao Final do Ano

Número 150 517 291 2.000 Percentual 82 92 91 86

a. Dados de supervisores de escolas com crianças de projetos pré-escolares em 1982. b. Percentual total de alunos que iniciaram a série e não passaram para a série seguinte. Fonte: Didonet 1990, 1993.

VI. Organizações Não-Governamentais Fornecendo Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância no Brasil 4.20 Diversas ONGs têm apoiado e implementado serviços de DPI no Brasil de forma bastante ativa. Embora o potencial que estes grupos possuem de ampliar seus serviços para crianças pequenas varie, o envolvimento de ONGs tem sido um elemento chave no encorajamento da participação comunitária. Há uma predominância de organizações de base religiosa que trabalham com crianças pequenas. Abaixo são descritos os trabalhos de duas ONGs. (i) Pastoral da Criança 4.21 A Pastoral da Criança é uma organização de ação social operada pela Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e foi fundada no início da década de 80. Todas as atividades são baseadas na família e na comunidade, e líderes comunitários são treinados para mobilizar famílias no combate à mortalidade infantil e na melhoria da qualidade de suas vidas. A função do líder é monitorar mulheres grávidas e crianças carentes de até 6 anos de idade e ensinar às mães e a outros membros da família sobre higiene básica, nutrição e educação, dando uma ênfase particular à vigilância nutricional e ao desenvolvimento geral da criança. Os milhares de líderes visitam cada um aproximadamente 20 famílias de uma vizinhança para apoiá- las e monitorá- las.

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4.22 Ao trabalhar diretamente com as famílias, a Pastoral da Criança não depende de nenhum órgão local. Aproximadamente 75% de seus recursos são gerenciados diretamente pelas dioceses, que os transfere às paróquias e comunidades para que eles possam seu usados para servir aos pobres. A Pastoral da Criança produz um jornal (115.000 cópias por edição) e um programa semanal de rádio chamado “Viva a Vida”, que é transmitido gratuitamente por centenas de estações em todo o Brasil. Estes materiais e programas destinam-se ao treinamento de líderes, comunidades e famílias sobre as atividades da Organização (tabela 4.3). De forma a aumentar o apoio aos serviços oferecidos pela Pastoral da Criança, duas outras importantes ONGs, a Fundação Fé e Felicidade: Brasil e sua representante legal, a Associação Movimento de Educação Popular Integral Paulo Englert, AMEPPE, estabeleceram a Rede Brasileira de Informação e Documentação sobre Infância e Adolescência, REBIDIA. A REBIDIA pretende ser um serviço rápido e eficiente de informação via Internet (www.rebidia.org.br/), onde se pode encontrar telefone, fax, e-mail e boletins sobre as pessoas responsáveis pela formulação de políticas públicas, especialmente membros de entidades estaduais e municipais. Tabela 4.3. Situação Geral das Atividades da Pastoral da Criança, até o Primeiro Trimestre de 1999 Estados (100%) 27 Dioceses nas quais a Pastoral da Criança é ativa (100%) 260 Paróquias nas quais a Pastoral da Criança é ativa (58%) 4.649 Municípios nos quais a Pastoral da Criança é ativa (56%) 3.105 Comunidades monitoradas 28.913 Líderes comunitários ativos 112.375 Equipes ativas de coordenação, treinamento e monitoração 5.896 Número médio de famílias monitoradas (por mês) 960.709 Número médio de crianças menores de 6 anos monitoradas (por mês) 1.387.270 Número médio de mulheres grávidas monitoradas (por mês) 67.042 Estações de rádio que transmitem o programa semanal “Viva a Vida" a 1.010 Alunos freqüentando os cursos de alfabetização para jovens e adultos b 35.461 Projetos comunitários alternativos para geração de rendac 1.366 a. De acordo com informação recebida pelas Unidades de Coordenação Diocesana, até 18 de junho de 1998. b. Projetos de alfabetização para jovens e adultos, aprovado a partir de 7 de junho de 1998. c. Projetos para assistência mútua, geração de renda e assistência eventual, aprovado em 1º de junho de 1999. Fonte: Folhas de Acompanhamento e Avaliação das Ações Básicas de Saúde, Nutrição e Educação (FABS), submetidas à Unidade de Coordenação Nacional em Curitiba em 31 de maio de 1999. (ii) Associação Movimento de Educação Popular Integral Paulo Englert 4.23 Fundada no início dos anos 80 como a Fundação “Fé e Felicidade: Brasil” em Belo Horizonte, a AMEPPE tornou-se uma associação independente em 1987. Suas prioridades são garantir os direitos sociais, definir e implementar políticas públicas para a defesa dos direitos da criança e do adolescente, e fortalecer organizações rurais. Os programas da AMEPPE pretendem atingir os seguintes objetivos: (i) ajudar a melhorar a qualidade dos serviços fornecidos para crianças e adolescentes no Estado de Minas Gerais e contribuir para o treinamento de educadores e especialistas ligados a esta área; (ii) ajudar a definir, implementar e avaliar as políticas públicas relacionadas a questões da criança e do adolescente; e (iii) organizar documentação e dados, publicar materiais de

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ensino e gerar informação relacionada às atividades de organização. O objetivo da AMEPPE é contribuir para a educação de crianças e adolescentes e melhorar sua qualidade de vida através do fornecimento de treinamento básico e avançado para professores em creches comunitárias. Em 1995, a AMEPPE promoveu cursos, workshops e treinamentos em serviço para 1.300 professores e especialistas em 278 creches, ONGs e órgãos governamentais em Minas Gerais. 4.24 São desenvolvidas atividades educacionais em cinco áreas: (1) provisão de escolas, creches, centros de juventude e programas para meninos de rua de ambos os sexos e de projetos para desenvolvimento da comunidade; (2) treinamento de professores para a educação infantil; (3) documentação, pesquisa e produção de publicações; (4) comunicações e publicação de informação e (5) ações relacionadas a políticas públicas. 4.25 São conduzidos diversos projetos na mídia, como o programa de rádio chamado “Carretel de Invenções - A Cidadania nas Ondas do Rádio”. Trata-se de um programa educacional e cultural, cheio de jogos, histórias, música, brincadeiras e assuntos de interesse relacionados às vidas das crianças, e que é transmitido por 102 estações de rádio em 17 estados brasileiros. Através da AMEPPE, a Fundação “Fé e Felicidade: Brasil”, em parceria com a Pastoral da Criança e a Fundação Grupo Esquel do Brasil, estabeleceu a REBIDIA, um sistema descentralizado para fornecimento de documentação e informação sobre infância e adolescência. A REBIDIA oferece acesso através de material impresso (boletins e malas diretas), boletins eletrônicos, e-mail, conferências virtuais, telefone, fax e folhetos entregues nas ruas. Para usuários de rede, ela também promove treinamento sobre a aplicação da informação recebida, para que ela seja usada como um instrumento de mudança. VII. Exemplos de Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância em Outros Países 4.26 Há evidências importantes de que intervenções informais e de baixo custo, particularmente aquelas voltadas a crianças carentes, podem gerar benefícios mensuráveis e servir como alternativas a programas formais de pré-escola, especialmente os programas integrados que tratam simultaneamente de questões de saúde, nutrição e DPI. São descritas abaixo intervenções de DPI de sucesso que foram feitas na Jamaica, no Chile e na Turquia. (i) Modelo de Visitas Domiciliares na Jamaica 4.27 Diversos estudos feitos na Jamaica (Grantham-McGregor e Desai 1975; Grantham-McGregor, Schofield e Powell 1987; Grantham-McGregor e outros 1991, 1994; Powell e Grantham-McGregor 1989; Powell, Walker e Grantham-McGregor 1998) mostraram que o desenvolvimento cognitivo das crianças pobres melhorou significativamente entre aquelas que participaram em uma intervenção de DPI feita diretamente nas casas das famílias por agentes comunitários de saúde. A intervenção consistiu em seções semanais ou mensais de estimulação psicossocial com duração de uma hora, com ou sem suplementação alimentar.

40

4.28 Em geral, a estimulação psicossocial em casa consistia em uma combinação de atividades de linguagem, jogos, músicas, desenho e atividades com papel. Brinquedos artesanais eram levados para a casa e lá deixados até a visita seguinte, quando eles eram trocados por outros diferentes. Os agentes demonstravam para as mães o uso dos brinquedos e lhes ensinavam como estimular o desenvolvimento de seus filhos. 4.29 Um dos objetivos dos estudos era avaliar a viabilidade de integração da estimulação psicossocial aos serviços governamentais já existentes de cuidados de saúde, através do fornecimento de treinamento adicional aos agentes comunitários de saúde, os quais já forneciam aconselhamento médico e nutricional à comunidade através de visitas domiciliares. A maioria destes agentes não tinha o segundo grau completo. Eles receberam 8 semanas de treinamento sobre desenvolvimento infantil, técnicas de ensino e manufatura de brinquedos (Powell e Grantham-McGregor 1989). 4.30 Algumas das principais conclusões dos autores sobre os benefícios das visitas domiciliares feitas na Jamaica são resumidas abaixo: • O baixo desenvolvimento de crianças em risco pode melhorar com intervenções

relativamente modestas e de baixo custo, tais como as visitas domiciliares. É viável integrar a estimulação psicossocial feita em casa aos serviços primários de cuidados da saúde para crianças em risco (Powell e Grantham-McGregor 1989).

• À medida em que a freqüência das visitas domiciliares passou de zero para mensal,

quinzenal e semanal, os benefícios aumentaram tanto no grau de melhoria quanto no número de diferentes áreas de desenvolvimento afetadas (Powell e Grantham-McGregor 1989).

• A estimulação e a suplementação tiveram efeitos benéficos significativos sobre o

desenvolvimento das crianças pobres e desnutridas. Os efeitos do tratamento foram aditivos, e as intervenções feitas de forma conjunta foram significativamente mais efetivas que quando feitas em separado (Grantham-McGregor e outros 1991).

• Mães carentes de lares pobres podem ser ajudadas para promover um bom

desenvolvimento de suas crianças (Powell, Walker e Grantham-McGregor 1998). (ii) Modelo Comunitário no Chile: Programa Conheça o Seu Filho

4.31 No Chile, o governo reconhece e promove a educação da primeira infância através de diferentes modalidades ou de serviços diretos ou indiretos que variam de acordo com a idade das crianças, a localização geográfica e as características do fornecedor do serviço (Chile, 1998b). 4.32 Além de financiar salas regulares de aula na pré-escola em centros de educação formal, o Ministério da Educação apóia diversos programas comunitários não convencionais. Dentre eles está o Programa “Conheça o Seu Filho”, uma intervenção educacional inicialmente projetada para focalizar mães e crianças carentes vivendo em áreas rurais geograficamente dispersas. O programa foi criado entre 1982 e 1986 pelo

41

Departamento de Educação da Primeira Infância do Centro de Perfeccionamiento, Experimentación, e Investigaciones Pedagógicas, CPEIP. Desde 1993, o programa, que é desenvolvido com o apoio de líderes comunitárias treinadas, vem sendo ampliado gradualmente para cobrir todo o país. Estas mulheres educam as mães, particularmente aquelas cujos filhos não têm acesso a serviços regulares de pré-escola. O programa utiliza espaços disponíveis em escolas ou outros locais comunitários, onde as mães podem reunir-se pelo menos uma vez por semana. 4.33 Entre 1994 e 1998, O Ministério da Educação realizou três estudos para avaliar os principais fornecedores de serviços de educação formal e informal para a primeira infância no Chile. O Programa Conheça o Seu Filho foi um dos programas avaliados usando-se um tipo experimental de pesquisa de controle. Algumas das principais descobertas estão listadas abaixo (Chile, 1998a). Os benefícios mostrados correspondem a crianças e mães que participaram do programa, em comparação com um grupo de controle. Benefícios para as Crianças • Tiveram melhores resultados de desenvolvimento cognitivo • Estavam mais freqüentemente envolvidas em atividades para ajudar a desenvolver

habilidades motoras • Tinham melhor desenvolvimento e coordenação de linguagem • Tinham melhores notas em matemática, leitura e escrita na primeira série. Benefícios para as Mães • Tinham uma melhor atitude, conhecimento e práticas no cuidado de crianças, mais

estimulação cognitiva e expectativas quanto à educação futura de seus filhos. Por exemplo, as mães liam para seus filhos e facilitavam seu acesso a livros com mais freqüência. Elas também reconheceram a importância das brincadeiras para o desenvolvimento cognitivo de seus filhos.

• Demonstraram uma maior auto-estima e maior capacidade de resolução de

problemas. Conclusões

O programa fornece uma alternativa efetiva aos serviços formais de desenvolvimento da primeira infância em áreas rurais onde não existem outros programas. O programa também prepara as crianças para a escola primária e melhora suas chances de sucesso. Mais especificamente, o programa: • Complementou o trabalho de outros programas semi-formais, como a Junta Nacional

de Jardines Infantiles, JUNJI, e a Fundación Nacional para el Desarrollo Integral de la Infancia (INTEGRA);

42

• Gerou oportunidades de participação para mães, as quais encontraram um local para a busca de soluções para os desafios que elas enfrentam na criação de seus filhos pequenos;

• Foi aplicado com sucesso em prisões para dar apoio a prisioneiras com filhos

pequenos; • Motivou outras parcerias, tais como uma parceria inter-agências entre o Fondo de

Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) e o Programa Conheça o Seu Filho para ensinar autogestão de recursos e apoiar grupos de mães no desenvolvimento de projetos comunitários de geração de renda.

(iii) Programa de Treinamento de Mães na Turquia: O Projeto Turco de Enriquecimento Precoce 4.34 O Projeto Turco de Enriquecimento Precoce tinha seu foco em mães residentes em áreas semi-urbanas de invasão e de baixa renda. Todas as mães do projeto tinham características socioeconômicas e demográficas semelhantes, incluindo os baixos níveis de escolaridade, a baixa renda e a origem rural. A intervenção consistiu em “treinamento de mães” dado a um grupo de mães selecionado aleatoriamente durante 2 anos (30 semanas a cada ano) e um grupo de controle. O treinamento consistiu nos seguintes programas:

Treinamento Cognitivo. Este treinamento foi dado através de um Programa de Instrução Domiciliar para Jovens de Pré-Escolas, desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa para Inovação em Educação da Universidade de Jerusalém. O programa cobriu três principais áreas de desenvolvimento cognitivo para crianças de 4 a 5 anos: habilidades de linguagem, de sentidos e de discriminação da percepção e solução de problemas. O material era fornecido semanalmente às mães, uma semana em casa e uma semana em uma reunião de grupo. Eram usadas explicações e peças teatrais para ensinar às mães como usar os materiais com seus filhos. Elas então trabalhavam diariamente com seus filhos.

Enriquecimento das Mães. Nas reuniões quinzenais em grupo, eram conduzidas discussões para (a) sensibilizar as mães sobre as necessidades de suas crianças em fase de crescimento, (b) ajudar as mães a desenvolverem habilidades efetivas de comunicação para uma melhor interação verbal com seus filhos, e (c) encorajar e ajudar as mães a desenvolverem um auto-conceito positivo, dando-lhes poder para lidar com problemas e suprir as necessidades de seus filhos assim como as suas próprias necessidades. 4.35 As pessoas que trabalhavam no programa eram principalmente para-profissionais treinados. O projeto treinou e supervisionou trabalhadores comunitários, ou “ajudantes de mães”, os quais visitavam as mães em suas casas e as ajudavam nas reuniões em grupo. Os funcionários do programa não estavam envolvidos em nenhuma atividade direta com a criança durante as visitas domiciliares; apenas as mães treinavam seus próprios filhos.

43

4.36 Foram feitas avaliações das crianças e de suas famílias em quatro principais áreas: desenvolvimento cognitivo, desenvolvimento sócio-emocional, contexto familiar e contexto de cuidados diários. Mães e crianças foram avaliadas de 4 a 7 anos após a intervenção. Os seguintes resultados foram obtidos com as mães e crianças participantes, em comparação com um grupo de controle. Resultados para as Crianças • Tiveram notas significativamente mais altas em todos os testes de desenvolvimento

cognitivo (Teste de Inteligência Stanford-Binet, Block Design, Children's Embedded Figures Test (CEFT), e tarefas de classificação de Piaget);

• Tiveram um desempenho escolar significativamente melhor (habilidades gerais,

matemática e turco) durante 5 anos de escola primária; • Foram classificadas como sendo menos agressivas, menos dependentes e com uma

maior auto-estima; • Tiveram taxas significativamente menores de evasão (14% versus 33% para o grupo

de controle) durante os 7 anos de acompanhamento. Resultados para Mães • A interação entre mães e filhos melhorou significativamente. Por exemplo, as mães

que receberam treinamento estavam mais atentas a seus filhos, estavam lendo ou contando mais histórias para eles e tinham mais expectativas com relação a seus filhos, especialmente seu sucesso na escola.

O programa de treinamento de mães está atualmente sendo usado em muitas áreas

urbanas e rurais da Turquia através dos centros de educação de adultos do Ministério da Educação. VIII. Conclusão 4.37 Os formuladores de políticas do Brasil, reconhecendo a importância de melhorar a vida das crianças em seus primeiros anos, estabeleceram metas ambiciosas para creches e pré-escolas no atual Plano Nacional de Educação (1998-2008) (Fujimoto-Gómez 1999). Entretanto, o mesmo plano enfatiza que a prioridade do Brasil é um primeiro grau de melhor qualidade para crianças entre 7 e 14 anos. A educação de adultos que não cursaram o ensino básico na infância fica em segundo lugar e os serviços de desenvolvimento da primeira infância ficam em terceiro. Portanto, a ênfase do País na expansão e melhoria do ensino primário deixou poucos recursos para intervenções durante os primeiros anos.

44

4.38 Dados os recursos limitados disponíveis para os serviços de DPI no curto prazo, é importante explorar alternativas à provisão pública padrão destes serviços. Resultados de programas de DPI informais e de programas operados por ONGs no Brasil e em outros países mostram que estes programas são benéficos e podem ser altamente custo-efetivos. 4.39 Por terem formatos flexíveis e baixos custos administrativos, os programas de DPI informais e os operados por ONGs fornecem uma variedade de serviços que são oferecidos de uma forma não padronizada. Estes programas geralmente são fortemente baseados na participação comunitária e planejados de forma a suprir as necessidades locais e adequar-se a elas. Os serviços incluem atividades tais como a melhoria das qualidades da mãe e a melhoria do acesso ao desenvolvimento na primeira infância, ao trazer serviços de DPI diretamente para as casas das crianças. 4.40 Estas descobertas sugerem que vale à pena fazer uma reavaliação da política de educação da primeira infância no Brasil, que favorece serviços de desenvolvimento da primeira infância centralizados e exclui outros modelos. Em particular, os serviços comunitários de DPI, se direcionados de maneira adequada, podem ter retornos tão grandes, ou até maiores, que os retornos da pré-escola formal.

45

CAPÍTULO V

FINANCIAMENTO DE PRÉ-ESCOLAS E CRECHES

I. Introdução 5.1 A remoção das desigualdades no acesso a creches e pré-escolas depende do compromisso do governo de eliminação de gastos e de um direcionamento eficiente. Este capítulo revisa a estrutura do financiamento do DPI no Brasil. Um financiamento adequado de programas de DPI irá determinar sua sustentabilidade e efetividade. II. A Estrutura de Financiamento 5.2 No Brasil, a estrutura de financiamento do sistema público de ensino está estabelecida na Constituição Federal de 1988, que determina as responsabilidades e o investimento mínimo pertinente a cada nível de governo (Fujimoto-Gómez 1999). De acordo com o Artigo 212, “ A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.” 5.3 Os anos 80 foram uma época de expansão progressiva do ensino básico no País. Entretanto, devido aos escassos e mal administrados recursos, a expansão foi seguida por uma deterioração da qualidade do ensino básico, mais evidente na decadência das escolas públicas e na desvalorização massiva dos salários dos professores. 5.4 Para combater estes problemas, a Emenda 14 da Constituição Federal introduziu o FUNDEF, Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fujimoto-Gómez 1999). O FUNDEF obriga cada estado e município a investir pelo menos 60% dos recursos destinados à educação no ensino fundamental. Através do FUNDEF, cada criança Brasileira em idade de estar cursando o ensino fundamental tem garantida uma quantia mínima de R$ 315,00 por ano. Caso a receita dos estados e dos municípios não seja suficiente para cobrir este valor mínimo, o Governo Federal tem o compromisso de cobrir a diferença. 5.5 A Constituição determina que é responsabilidade do município prover serviços de educação infantil. Isto impõe uma dupla pressão sobre os municípios, que têm a obrigação de fornecer tanto o ensino fundamental quanto o infantil, mas são fortemente orientados a dar prioridade ao ensino fundamental, o que deixa poucos recursos para apoiar creches e pré-escolas. 5.6 Pelo menos metade de todas as crianças brasileiras matriculadas em programas de DPI freqüentam programas públicos e gratuitos. Embora alguns programas no Brasil ainda sejam geridos pelo estado, é dos municípios a responsabilidade de administração de programas públicos de educação infantil desde 1996.

46

III. De Onde Vem o Dinheiro 5.7 A Constituição de 1988 determina que pelo menos 18% das receitas de impostos federais seja empregado na educação (Fujimoto-Gómez 1999). A parte das receitas estaduais e municipais que a educação recebe é de pelo menos 25%, o que inclui um percentual fixo que os estados recebem do governo federal e que os municípios recebem dos estados. A Emenda 14 à Constituição de 1988 determina ainda que pelo menos 60% do financiamento estadual e municipal para a educação seja dedicado ao nível primário. Com relação à educação da primeira infância, os governos municipais gerem a maior parte das pré-escolas do País e são responsáveis pela maior parte de seu financiamento público. 5.8 Em 1995, o gasto público com a educação de crianças desde o nascimento até os 6 anos de idade chegou a aproximadamente R$ 1,1 bilhão em custos diretos e R$ 0,9 bilhão em custos administrativos. Se a merenda escolar for incluída, este número sobe para quase R$ 2,0 bilhões. Os governos municipais foram responsáveis pelo pagamento de 94% das despesas diretas (tabela 5.1). Não há dados disponíveis sobre as proporções do orçamento da educação infantil destinado a creches ou pré-escolas. Tabela 5.1. Gastos Públicos com a Educação Infantil, 1995 (R$ Bilhões)

Despesa Fonte de Financiamento Público Federal Estadual Municipal Total Direta − 0,056 1,016 1,072 Direta + indireta a 0,046 0.585 1.231 1.862 Direta + indireta + programa de alimentação 0,047 0,608 1,296 1,951 a. Despesas Administrativas. Fonte: IPEA 1999. IV. Custo Por Criança 5.9 Em 1995, o gasto público total com a educação de crianças brasileiras entre 0 e 6 anos foi de aproximadamente R$ 450,00 por criança/ano, o nível mais baixo de gastos dentre todos os níveis de educação (tabela 5.2). O gasto por aluno é 17 vezes maior para o ensino superior que para os serviços de educação infantil. O gasto público com a educação pré-primária é também mais baixo no Brasil que em outros países com um nível semelhante de desenvolvimento. Em 1995, por exemplo, o investimento que a Argentina fez por criança na educação infantil foi quase o dobro do investimento feito pelo Brasil (OECD 1998).

47

Tabela 5.2. Gastos Públicos com Educação, 1995

Nível Gasto Total (R$ bilhões)

Gasto por aluno (R$)

Educação infantil (0 a 6 anos) 1,95 447 Primário 17,36 601 Secundário 2,50 593 Superior 5,26 7.502

Fonte: IPEA 1999. 5.10 Além de estarem no último degrau da escala do ensino público, as crianças em idade pré-escolar recebem a menor parte da maioria dos outros tipos de apoio educacional. A despeito do fato de a desnutrição ser mais perigosa durante os primeiros anos de desenvolvimento de uma criança, apenas 13% do orçamento da merenda escolar em 1995 foi direcionado para crianças de 0 a 6 anos (IPEA 1999). V. Onde o Dinheiro é Gasto 5.11 Embora o Brasil tenha gasto aproximadamente R$ 1 bilhão (despesas diretas) com a educação infantil em 1995, os gastos com serviços para a primeira infância variaram de R$ 37,00 a R$ 55,00 por aluno no Norte e Nordeste a R$ 173,00 no Sul, R$ 324,00 no Centro-Oeste e mais de R$ 660,00 no Sudeste. O Estado de São Paulo sozinho foi responsável por 92% dos gastos da região Sudeste e por 75% dos gastos totais do País com serviços de desenvolvimento da primeira infância. 5.12 Atualmente, os gastos públicos totais com a pré-escola no Brasil refletem principalmente o orçamento de DPI de um único estado rico (figura 5.1). Entretanto, em 1995, apenas 5% do orçamento público para serviços de primeira infância foram gastos no Nordeste, embora quase dois terços dos pobres do País vivam naquela região (IPEA 1999). Estes números demonstram que os serviços de desenvolvimento da primeira infância têm para as crianças de São Paulo um significado bastante diferente do que têm para as crianças de outras partes do Brasil.

48

Figura 5.1. Gasto Total com Serviços de Desenvolvimento da Primeira Infância, 1995 (R$ Milhões)

12.624 57.53649.229

71.601

801.130

69.996

São Paulo

NorteSul Nordeste Centro-Oeste

Sudeste

Fonte: Calculado com dados do IPEA 1999. 5.13 Apesar de sua riqueza relativa, São Paulo recebe uma parcela desproporcional de orçamento de assistência social para crianças de 0 a 6 anos. Apesar de o estado servir a apenas 6% das crianças pobres nos programas de assistência social, ele recebe quase 14% do orçamento para estes programas. Em oposição, um estado pobre como a Bahia, que abriga 17% das crianças pobres com menos de 7 anos e que são atendidas por programas de assistência social, recebe apenas 5% do orçamento (figura 5.2). 5.14 Através do FUNDEF, o governo estabelece um nível mínimo de gastos de R$ 315,00 por aluno do primário e compromete recursos federais para cobrir eventuais falhas no nível do ensino fundamental. Houve um aumento de 50% nos salários dos professores no Nordeste, um aumento de 6% nas matrículas iniciais, e um número estimado de 11 milhões de alunos que se beneficiaram do aumento dos gastos. Não há nenhum mecanismo de financiamento deste tipo para serviços de primeira infância, embora as desigualdades neste nível sejam substanciais.

49

Figura 5.2. Distribuição de Crianças Pobres Atendidas e Parcelas Estaduais do Orçamento de Assistência Social, 1998 (R$ 240 Milhões)

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

0 5 10 15 Proporção de Gastos Sociais

Bahia

São Paulo

Ceará

Maranhão

Pernambuco

Fonte: IPEA 1999. VI. Ineficiências no Sistema 5.15 À exceção de São Paulo, o nível absoluto de gastos municipais com educação pré-escolar é algumas vezes tão baixo que não cobre nem os custos mínimos com material de ensino e estrutura física da escola. O desperdício e a ineficiência dentro do sistema minam ainda mais o financiamento da pré-escola. O Brasil tem uma “cultura de repetência” fortemente enraizada. Em 1997, um aluno do ginásio levava em média 5,4 anos para concluir o ciclo, o que implica em um custo adicional de 1,4 anos por causa da repetência. Os custos com a educação de um aluno no ginásio são de aproximadamente R$ 442,00 por ano. 5.16 Em 1995, foram gastos mais de R$ 500 milhões, ou 30% de todo o orçamento para a educação infantil, em atividades administrativas no nível do estado (tabela 5.1). Apesar destes gastos, os salários dos professores da pré-escola permanecem baixos. No Nordeste, os professores municipais de pré-escola ganham em média R$ 151,00 por mês, o que é 3 vezes menos que o que ganham os professores do mesmo nível no Sudeste (tabela 5.3).

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Tabela 5.3. Salário Mensal Médio de Professores da Pré-Escola, 1997 (R$)

Região Sistema Escolar Total Estadual Municipal Privado Norte 322,01 454,08 207,36 445,14 Nordeste 195,00 311,61 151,35 260,40 Sudeste 587,00 507,33 579,35 659,74 Sul 464,96 499,07 409,42 561,27 Centro-Oeste 573,64 826,64 315,15 521,90 Brasil 419,48 496,14 365,09 506,74 Fonte: MEC 1997.

VII. Ineqüidades no Sistema 5.17 Os dados da Pesquisa de Padrões de Vida (PPV) (IBGE 1997c) indicam que as crianças de todos os níveis econômicos possuem praticamente o mesmo acesso a pré-escolas públicas. Nas áreas metropolitanas do Nordeste e do Sudeste, a distribuição de escolas é levemente progressiva: as crianças de 4 a 6 anos das famílias 40% mais pobres que vivem nas áreas metropolitanas do Nordeste constituem 51% de todas as crianças matriculadas em instituições públicas (figura 5.3). Figura 5.3. Proporção Cumulativa de Crianças de 4 a 6 anos Matriculadas em Instituições Públicas por Percentual de Gasto Familiar Per-Capita

0

20

40

60

80

100

0 20 40 60 80 100 Gasto Per-capita

Igualdade Área Metropolitana do NE Área Não

Metropolitana do NE Área Não Metropolitana do SE

Área Metropolitana do SE

Perc

entu

al C

umul

ativ

o de

Mat

rícu

las

Fonte: Paci 1999.

51

5.18 Entretanto, em áreas onde o número de crianças pobres na população é alto, uma participação homogênea no sistema público reflete a falha em direcionar os escassos serviços públicos para aqueles que mais necessitam, o que é mostrado pelo número de matrículas para crianças de diferentes grupos de renda. Embora quase todas as crianças entre 4 e 6 anos (95%) que fazem parte do quintil mais alto de distribuição de renda nas áreas metropolitanas da região Nordeste estejam matriculadas em algum tipo de pré-escola (81% em programas privados, 14% em públicos), apenas um terço (33%) das crianças do quintil mais baixo freqüentam escolas ou creches (1% em programas privados, 32% em públicos).

5.19 O esforço dos formuladores de políticas em cumprir com a garantia Constitucional de fornecer serviços de pré-escola para cada criança brasileira diminui um pouco o problema. As pré-escolas públicas respondiam por 76% do total no Brasil em 1997, e metade de todas as crianças de 6 anos residentes em áreas urbanas não pagava nada para freqüentá- las (Paci 1999). Entretanto, como muitas das crianças matriculadas não são pobres, a provisão de pré-escolas públicas gratuitas para todos constitui um subsídio substancial para aqueles que necessitam menos.

5.20 Muitos brasileiros com melhores condições financeiras colocam seus filhos em pré-escolas públicas gratuitas, mas um número considerável optou pelo sistema privado. Não é surpreendente, portanto, que a maioria das crianças brasileiras que freqüentam pré-escolas particulares, que geralmente cobram por seus serviços, tenham boas condições. Mesmo no Sudeste, que é um estado relativamente rico, as crianças de 4 a 6 anos que fazem parte dos 60% mais pobres da população representam não mais de um terço das matrículas em pré-escolas particulares e, fora dos grandes centros, esta parcela nunca passa de 14% (figura 5.4).

52

Figura 5.4. Proporção Cumulativa de Crianças de 4 a 6 anos Matriculadas em Instituições Privadas por Percentual de Gasto Familiar Per-Capita

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20

40

60

80

100

0 20 40 60 80 100

Quintis de Gastos Per-Capita

Per

cent

ual C

umul

ativ

o de

Mat

rícu

las

Igualdade Área Metropolitana do NE

Área Não -Metropolitana do NE

Área Não - Metropolitana do SE

Área Metropolitana do SE

Fonte: Paci 1999.

5.21 Dados da última PNAD (IBGE 1989) sugerem que os pais no Brasil, especialmente as mães, estão dispostos a pagar por creches ou pré-escolas desde que os benefícios no curto prazo sejam maiores que os custos. As mães que trabalham fora, que possuem uma melhor situação financeira e um melhor nível de escolaridade, estão também mais dispostas a pagar por pré-escolas privadas do que as mães com menor nível de escolaridade ou que não possuem emprego formal (Levison 1990). 5.22 Embora a maior parte do financiamento para pré-escolas privadas derive das taxas pagas pelos pais, o Governo Federal gastou R$ 180 milhões em 1995 com subsídios a pré-escolas particulares e creches conveniadas que servem a aproximadamente 1,4 milhão de crianças pobres (IPEA 1999). Além dos subsídios públicos, organizações de caridade e outros doadores externos financiam diversas pré-escolas que prestam serviços por baixos preços ou gratuitamente. Dados da PPV (IBGE 1997c) também mostram que no ano fiscal de 1996 as pré-escolas privadas, de baixo custo, atenderam principalmente à população dos dois quintis mais altos das distribuição de renda, com base na despesa familiar.

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VIII. A Necessidade de Direcionamento e Comparações com Outros Países 5.23 Atualmente no Brasil os gastos públicos com educação favorecem aos ricos. No Chile, Colômbia e Malásia os gastos com a educação decrescem à medida que a renda aumenta; no Brasil ocorre o oposto (figura 5.5). Além disso, as bolsas para pré-escolas são dadas inteiramente a famílias da metade mais rica da população, e até mesmo as escolas privadas, de baixo custo, servem principalmente a estas crianças. As famílias que pagam menos ou nem pagam pela pré-escola ou que recebem bolsas geralmente não são as que têm mais necessidade. Este uso de recursos garante que os resultados sociais no Brasil não se igualem aos resultados atingidos no Chile e na Malásia, onde os investimentos são direcionados de forma eficiente (figura 5.5). Figura 5.5. Gastos Públicos com Educação no Chile, Colômbia, Malásia e Brasil

0

5

10

15

20

25

30

35

1 2 3 4 5

Renda Familiar Per-capita (por quintis da população)

Brasil

Colômbia

Malásia

Chile

Mais Pobres Mais Ricos

Fonte: Adaptado do Banco Mundial, 1995. 5.24 Se o apoio público ao desenvolvimento da primeira infância tem por objetivo ajudar aos pobres, então o método de alocação deste apoio necessita ser revisitado. A Nova Zelândia está fazendo uma tentativa de direcionar o financiamento ao DPI de forma mais eficiente através de uma ligação do apoio público a cada criança individualmente. Ao rejeitar os planos de voucher como muito caros e por precisarem de muita supervisão governamental, os formuladores de políticas da Nova Zelândia adotaram um sistema de doações em bloco aos provedores de pré-escola com base em um custo estabelecido por criança, para cada criança pobre matriculada (Quadro 5.1).

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Quadro 5.1. O Plano “Siga a Criança”, da Nova Zelândia, para o Financiamento do

Desenvolvimento da Primeira Infância Na década de 80, o financiamento público para pré-escolas na Nova Zelândia era inadequado, desigual e com péssimo direcionamento, apesar de ser regido por 26 diferentes fórmulas de financiamento. Em 1989, o novo plano de educação Antes dos Cinco tentou racionalizar esta complexa mistura de taxas, doações e subsídios. A questão foi reaberta menos de um ano depois por uma administração nova e mais conservadora, que viu o financiamento para serviços da primeira infância como um recompensa merecida, mais do que como um direito. Os programas de DPI na Nova Zelândia têm apoio público mas são gerenciados de forma privada. Eles incluem creches em casas de famílias; centros de cuidados para crianças menores de 3 anos; jardins de infância regionais gratuitos para crianças de 3 a 4 anos, com funcionários públicos certificados e pagos pelo governo; centros de jogos e brincadeiras operados por pais e ONGs; e salas de pré-escola em escolas primárias e diversos programas de pré-escola étnica (centros de linguagem nga kohanga reo Maori, centros de linguagem da Ilha do Pacífico e serviços domiciliares Anau Ako Pasifika para os nativos do Pacífico). O plano Antes dos Cinco para financiamento público destes programas é baseado em um custo fixo por criança de baixa renda, como descrito abaixo. Doações em Bloco. Desde 1995, o financiamento público tem financiado até 30 horas de serviços de primeira infância por semana para cada criança elegível. Os provedores do serviço recebem doações regulares do governo, que é a maior fonte de financiamento de DPI na Nova Zelândia, para cobrir salários, desenvolvimento profissional, despesas operacionais e algumas despesas de capital. O valor das doações é calculado em uma taxa por criança/hora vezes o número de crianças pobres matriculadas. As doações em bloco são pagas em taxas variáveis, com os jardins de infância gratuitos recebendo uma taxa horária (taxa 3) que é 33% maior que a mínima (taxa 1) e programas que preenchem certas especificações (um funcionário qualificado presente o tempo todo, uma maior razão adultos/crianças) recebendo uma taxa intermediária (taxa 2). A partir de 1997, 34% dos fornecedores licenciados de serviços de pré-escola, 76% dos serviços domiciliares, 51% das creches, 24% das nga kohanga reo, mas apenas 2% dos centros de jogos operados por pais qualificaram-se para a taxa 2. O governo está buscando formas de usar o sistema de taxa variável como um incentivo para encorajar melhorias na qualidade dos serviços de DPI fornecidos. Custos de capital não cobertos por doações em bloco. Os programas de DPI devem levantar recursos de forma privada ou de outras áreas do governo para cobrir custos com reforma ou compra de imóveis e equipamento de capital. Subsídios para taxas. Um programa de subsídio de bem-estar social foi reformulado para garantir que as crianças pobres tenham acesso a serviços de desenvolvimento da primeira infância. Os subsídios permitem que o programa de DPI reduza as taxas para famílias de baixa renda. Desde 1995, os subsídios têm sido ajustados anualmente para refletir o índice de preços ao consumidor. Doações e empréstimos flexíveis. As doações do Ministério da Educação ajudam a custear custos de capital e fornecem recursos para programas iniciais. Empréstimos em termos comerciais apóiam serviços de DPI. Em 1990, o novo governo decidiu manter a maior parte dos níveis de financiamento do Antes dos Cinco, mas cortou os suplementos de bem-estar para refugiados e casos especiais, aumentou o nível de renda para qualificação para um subsídio de DPI e cortou o financiamento para crianças com menos de 2 anos. Este último corte teve um grande e inesperado impacto sobre as creches e centros de língua Maori operados por pais. Caiu o número de funcionários por criança e os subsídios públicos de tarifas para famílias pobres mais que dobraram em um ano. A Nova Zelândia aumentou seu nível geral de financiamento para DPI com ótimos resultados. Até 1996, aproximadamente todas as crianças de 4 anos e mais de 80% das crianças de 3 anos estavam envolvidas em algum tipo de atividade escolar. O número de matrículas dos Maori subiu 296% e dos nativos da Ilha do Pacífico 332% com relação à década passada, o que fez um pesquisador afirmar que “a renda familiar não parece ser um fator decisivo no acesso da criança a uma educação infantil de qualidade” (Wylie 1996, p. 22). Fonte: Meade 1999.

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IX. Conclusão 5.25 Os programas de serviços de desenvolvimento da primeira infância requerem um suporte público adequado. Apesar dos registros de retornos econômicos e sociais altos, os serviços para crianças com menos de 7 anos ainda estão em uma posição baixa na escala de financiamento da educação. O baixo financiamento crônico e a falha em direcionar os recursos disponíveis para ajudar aos pobres continua a enfraquecer a eficácia dos serviços de desenvolvimento da primeira infância no Brasil. 5.26 Os gastos públicos com a educação atualmente favorecem aos ricos. Nos países onde os recursos são direcionados para atender aos pobres, os gastos com a educação diminuem à medida em que a renda aumenta; no Brasil acontece o oposto. Além disso, as bolsas para pré-escola vão inteiramente para famílias da metade mais rica da população, e mesmo as pré-escolas particulares, com baixas tarifas, atendem em sua maior parte a crianças da metade mais rica da população. Seja qual for o método de direcionamento usado, a prioridade de qualquer plano nacional de DPI deve ser garantir a cobertura para crianças pobres no mesmo nível em que são atendidos seus colegas de renda intermediária.

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