Brasil e seu posicionamento na temática energética ... · relações econômicas internacionais,...
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4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais
De 22 a 26 de julho de 2013.
Brasil e seu posicionamento na temática energética: cooperação internacional ou autonomia?
Economia Política Internacional (EPI)
Painel – Trabalho Avulso
Elia Elisa Cia Alves UFPE
Belo Horizonte 2013
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Elia Elisa Cia Alves
Brasil e seu posicionamento na temática energética:
cooperação internacional ou autonomia? Trabalho submetido e apresentado no 4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais – ABRI.
Belo Horizonte 2013
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Resumo
O tema da energia tem adquirido importância crescente desde as crises do petróleo. Hoje, ao mesmo tempo em que há restrições à ampliação da oferta de energia de fontes não renováveis, o desenvolvimento dos países emergentes pressionam a demanda. As transformações no panorama energético mundial vêm impactando as estratégias dos Estados. Em um contexto de destaque aos efeitos dos recursos fósseis para a sustentabilidade, o investimento em fontes energéticas alternativas parece desenvolver-se marginalmente.
Considerando este cenário, o objetivo deste trabalho é o estudo da matriz energética brasileira, observado a partir das transformações do cenário energético no contexto global. Buscar-se-á compreender duas perspectivas relacionadas ao tema. De um lado, há um reconhecimento do esforço do governo brasileiro em evitar restrições energéticas ao processo de desenvolvimento para que o Brasil desponte como relevante player no cenário internacional. De outro lado, há análises que destacam os descolamentos entre os rumos da matriz energética brasileira e a tendência internacional. Como se desenvolvem as principais abordagens nesse debate? Essas e outras questões permeiam o trabalho.
Palavras-chave: Matriz energética; Cooperação internacional; energia renovável; política doméstica.
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1. Introdução
Ao longo do século XX, o petróleo representou um produto estratégico para o
desenvolvimento econômico e para o fortalecimento político dos Estados nacionais.
Seus derivados o despontaram como combustível eficiente, além de permitirem a
criação de inúmeros materiais essenciais para a vida moderna. Com a difusão dos
bens de consumo duráveis e do American way of life, a economia tornou-se tão
atrelada à energia que o petróleo passou a representar isso politicamente, pois era a
principal fonte de energia e de transporte do mundo industrial (YERGIN, 2008).
Os anos 1970 foram fundamentais para influenciar essa trajetória. A conjuntura
era marcada por uma crise de um padrão de produção que havia sustentado as altas
taxas de crescimento, desde o pós-II Guerra Mundial. As demandas por mudança
emergiam, principalmente, de novos atores que ganhavam relevância neste contexto:
a sociedade civil e representantes da comunidade científica.
Desde esse período até hoje, o Brasil passou por uma dramática mudança, não
apenas no plano doméstico, mas também no posicionamento internacional, no que
tange às questões ambientais. Entretanto, apesar disso, ainda permanece a visão de
que o país tem feito pouco, ou que não tem efetivamente implementado aquilo que se
compromete no plano internacional (STEINER e MEDEIROS, 2010).
Assim, cabe a este trabalho entender algumas das mudanças pelas quais a
matriz energética brasileira já passou a fim de interpretar se as políticas domésticas
sustentam os acordos de cooperação no plano internacional, ou se o país tem adotado
uma linha autonomista nessa temática.
Para isso, além desta introdução, o artigo está organizado em três partes, além
de uma seção de considerações finais. Na primeira parte, há uma contextualização
histórica da emergência da economia política internacional no debate das relações
internacionais, o que permitiu um aparato teórico-metodológico para tratar questões
relativas aos novos temas e novos atores que ganharam importância a partir dos anos
1970. Na segunda parte, aprofunda-se o entendimento sobre os regimes e as
instituições, focando especialmente na temática ambiental. Na última parte, volta-se
para a matriz energética brasileira, buscando entender melhor sua evolução e as
principais diretrizes políticas que têm impacto direto em seus resultados. Por fim, as
considerações finais encerram o texto, indicando uma possível agenda de pesquisa.
2. A emergência da economia política internacional
Os anos 1970 foram um marco em múltiplas dimensões de análise das
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relações internacionais. Os estudos de economia política internacional ganharam
relevância como um campo interdisciplinar, sobretudo diante dos acontecimentos
deste período. Conforme Strange (1988), a Economia Política Internacional nasceu
dos fatos.
Os EUA davam sinais de dificuldades econômicas que levaram ao fim da
conversibilidade do dólar em ouro, rompendo as bases do regime de Bretton
Woods. Reforçando os acontecimentos que já apontavam para um cenário
delicado, as crises do petróleo, em 1973 e 1979, consolidaram a instabilidade
monetária e um período de crise econômica. A crise apontava para a emergência de
uma nova abordagem sobre o impacto político do aprofundamento dos laços
econômicos (KEOHANE e NYE, 1987).
O contexto crítico não era resultado simplesmente de uma crise apenas
política, ou econômica, institucional ou técnica, mas uma conjunção de múltiplas
dimensões em que atores domésticos e não estatais passaram a ter um papel
essencial nas explicações dos acontecimentos da época. As abordagens de relações
internacionais que focavam apenas no comportamento dos Estados perdiam parte de
seu poder explicativo. Tornou-se evidente que a conjuntura emergente não era um
fruto de ações racionais de unidades homogêneas e autointeressadas, mas um
produto do jogo de forças das esferas políticas nacional e internacional.
A elevação dos preços dos insumos energéticos, ao mesmo tempo em que
afetou diretamente os custos da indústria mundial, também abriu novas oportunidades.
Neste sentido, aumentaram as pesquisas voltadas ao desenvolvimento de novas
fontes energéticas, com dois objetivos principais. Primeiramente, de promover a
pesquisa em fontes renováveis, a fim de superar a necessidade de fontes esgotáveis
de energia, em segundo lugar, ampliar a segurança energética, reduzindo a
dependência de países exportadores de petróleo.
Assim, apesar da manutenção do protagonismo das ações dos Estados nas
relações econômicas internacionais, o setor privado e movimentos sociais, como o
ambientalista, representaram a emergência de novos atores relevantes, permitindo o
crescimento da importância dos estudos de economia política internacional. De acordo
com Gilpin (2001), a abordagem neoinstitucionalista liberal sobressaiu, com
precursores como Joseph Nye & Robert Keohane (1987) e Susan Strange (1988), pois
seu aparato teórico conceitual, contemplando os regimes criados para contornar os
problemas da lógica coletiva1 no âmbito internacional, demonstrou um forte poder
1 Para aprofundar o entendimento sobre os problemas de lógica de ação coletiva ver Olson (1965).
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analítico na conjuntura que se colocava.
Passou-se a considerar o importante papel de atores transnacionais através da
formação de novos vínculos, em múltiplas dimensões. A atuação desses atores alterou
o cenário global, de maneira que a esfera doméstica passou a impactar diretamente as
ações estatais no nível internacional. Assim, percebia-se que qualquer aspecto de
uma decisão de política externa de um país afetaria diretamente e de maneiras
distintas os interesses de diversos atores domésticos. Por isso, seria possível esperar
que agentes prejudicados por essas decisões manifestassem-se, de alguma maneira,
em busca de promover alterações no status quo que lhe fossem benéficas. Outra
possibilidade foi o reconhecimento de que tanto a dinâmica doméstica teria impactos
importantes na agenda externa como o inverso, conforme os desenvolvimentos das
teorias de “second image reversed” (GOUREVITCH, 1978).
Dos anos 1970 até meados da segunda década do século XXI, o que se nota,
portanto, é o fortalecimento de questões importantes no cenário internacional,
tornando-se ainda mais complexas a partir do aprofundamento da discussão
ambiental. Questões como movimentos da sociedade civil; liberdade individual e bem
comum; soberania nacional e cooperação global; direitos das gerações atuais e
gerações futuras são temas abarcados pelos estudos de regimes ambientais e
diretamente ligados às escolhas das fontes energéticas pelos países (PEPPER, 1996).
Portanto, a próxima seção discorrerá sobre os principais pontos de tangência entre a
literatura dos regimes e a temática ambiental.
3. Instituições e Cooperação internacional para o meio ambiente
Além das importantes publicações dos anos 1970, como a de “Limites ao
Crescimento”, comissionado pelo Clube de Roma e do livro “Blueprint for Survival”,
publicado pela “The Ecologist”, ambos de 1972, o grande evento do movimento
ambientalista na década foi a conferência da ONU, em 1972, que culminou na criação
do Programa de Meio Ambiente da ONU. Pela primeira vez, problemas políticos,
sociais e econômicos do meio ambiente global eram discutidos num fórum
intergovernamental com uma perspectiva de empreender ações corretivas.
Entretanto, havia uma preocupação crescente relativa à imposição de práticas
ambientais que conteriam o crescimento econômico. O Brasil, na época, coliderou com
a China a aliança dos países periféricos contrários a reconhecer a importância dos
problemas ambientais. O modelo de desenvolvimento brasileiro, que estava no apogeu
em 1972, baseava-se na degradação dos recursos naturais, no emprego de fontes
energéticas altamente poluentes e não renováveis.
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As crises do petróleo, porém, tiveram importante impacto na revisão do
posicionamento de alguns países, inclusive do Brasil. A visão da necessidade de se
desenvolver novas tecnologias intensificou-se. Passou a existir um maior
reconhecimento que o modelo de desenvolvimento vigente precisaria mudar. Com
isso, cresceu o esforço nos países centrais para desenvolver projetos e tecnologias a
fim de provar que crescimento e meio ambiente não seriam necessariamente
incompatíveis (VIOLA, 1999).
Nos anos seguintes, pesquisas e eventos foram promovidos para melhor
entendimento das questões ambientais e busca de soluções dos mesmos. Destes
destaca-se a Conferência do Rio, a ECO-92, quando, mais uma vez, a comunidade
global se reuniu com o objetivo de buscar meios de conciliar o desenvolvimento
socioeconômico e industrial com a conservação e proteção ambiental. Desde então,
proteção ao meio ambiente ganhou crescente projeção no cenário internacional
(SIQUEIRA, 2011).
Com a globalização e a disseminação de ideais ambientalistas, cresceu,
também, o papel científico nos processos decisórios globais. Os desenvolvimentos
tecnológicos promoviam a produtividade econômica, desconstruindo a dicotomia entre
meio-ambiente e progresso econômico Os esforços de pesquisa resultaram no
surgimento de inúmeras tecnologias inovadoras que se apresentam como potenciais
substitutos das tradicionais fontes energéticas não renováveis (VIOLA, 1999).
Hoje, dentro do debate sobre a questão ambiental, o tema da energia tem
adquirido crescente destaque, pois, ao mesmo tempo em que se verificaram restrições
políticas e econômicas à ampliação da oferta de energia por fontes não renováveis, o
desenvolvimento dos países emergentes pressionam a demanda. Apesar disso, os
principais insumos energéticos usados pela indústria no mundo continuam a ser o
petróleo, o gás natural e o carvão, todos com ritmo de crescimento acelerado (IEA,
2012).
Em seu conjunto, as transformações no panorama energético mundial têm
impacto direto das grandes estratégias dos Estados nacionais. Porém, apesar dos
avanços, o debate atual reflete a incapacidade das atuais estruturas de governança
global para dar resposta aos problemas de interdependência, dentre os quais, a
mudança climática (VIOLA et al., 2012; VEIGA, 2012).
Viola et al (2012) identificam duas diretrizes na estrutura de governança
climática global: potência climática e comprometimento climático. Os autores
identificam players importantes no cenário internacional na temática energética,
qualificando-os entre conservadores ou reformistas, dependendo do grau de
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compromisso com a governança global e, especialmente, o que chamam de
“compromisso climático”. Quanto mais os atores comprometem-se com a construção
de mecanismos coletivos de clima e governança, menos conservadores são.
Com esse framework Viola et al. (2012) identificam três categorias de potências
climáticas: superpotências, grandes potências, dentre os quais inserem o Brasil e
potências médias2. Em termos de comprometimento com a questão climática, o país é
classificado como “conservador moderado”, ao lado de EUA e China. Assim, destaca-
se que, apesar das mudanças na ordem energética, o Brasil ainda tem uma atuação
pouco reformista (VEIGA, 2013; VIOLA et al., 2012; STEINER e MEDEIROS, 2010).
O cenário que se coloca é, de um lado, os regimes e acordos internacionais
com declarações de reduzir as emissões de carbono e fomentar os investimentos em
novas tecnologias. E, de outro lado, os países buscando a segurança e a
autossuficiência energética, priorizando os recursos disponíveis em seus territórios
que, muitas vezes, provocam um grande impacto ambiental.
Apesar dos avanços, a parcela da eletricidade mundial produzida por fontes
renováveis tem caído, a fonte energética que mais cresceu na última década foi o
carvão. O carvão é o combustível que viabilizou a Revolução Industrial, e vem sendo
queimado em grandes quantidades desde 1750. As reservas mundiais desse recurso
superam as de petróleo e gás natural. Porém, apesar de sua importância em termos
de segurança energética, é altamente poluente. Só 2008, quando foi responsável por
41% de toda a geração de eletricidade no mundo, produziu 73% das emissões de CO2
relacionadas à produção de energia (IEA, 2012a).
Como a segurança energética e a energia com baixo teor de carbono são
temas intimamente interligados e de alto teor geopolítico, as ações diplomáticas dos
governos nos fóruns internacionais têm impacto direto na dimensão doméstica, nos
planejamentos estratégicos e nos direcionamentos de políticas e investimentos,
impactando, também, o setor privado. Nesse sentido, seria interessante se questionar,
qual o papel assumido pelo Brasil no cenário internacional na temática das fontes
alternativas de energia? Estaria, esse posicionamento, sendo sustentado pelas
políticas domésticas para as questões energéticas? Por que, ao invés de assumir
definitivamente uma agenda energética renovável, incentivando os demais países em
desenvolvimento, o Brasil permanece com ações relativamente tímidas, no que tange
ao tema?
2 As duas últimas categorias teriam importância limitada em termos de quota de emissões globais e
participação na economia mundial, do ponto de vista individual, mas importante no que tange à conformação de coalizões, afetando a governança climática.
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4. Dos regimes ambientais às mudanças na política energética brasileira: cooperação internacional ou autonomia?
Diante da conjuntura exposta, qual o a situação do Brasil? Enquanto Viola et al
(2012); Barros Platiau (2010) e Veiga (2012) destacam um relativo baixo
compromisso, relativamente ao que poderia ser feito, Vizentini e Silva (2010)
destacam de maneira positiva as ações do Brasil. Segundo esses últimos autores,
desde os anos 1970, o Brasil deu uma guinada no seu posicionamento externo a
respeito da sustentabilidade. Mostram que o Brasil procurou promover fóruns
multilaterais para discutir questões ambientais, destacando a importância de um
tratamento político unificado para a agenda ambiental.
A ideia para a Rio+20, uma nova Conferência da ONU sobre Desenvolvimento
Sustentável, representaria esse movimento. Na Tabela 1, foram listadas algumas
ações que sustentariam o Brasil com uma atitude cooperativa para a temática
ambiental do setor energético no plano internacional (bilateral ou multilateral).
Tabela 1. Eventos internacionais relevantes nos rumos da matriz energética brasileira
Ano Nome/Conteúdo
1992 Sede da Rio 92 (UNCSD)
1995
Participação na COP 1 - Início do processo de negociação de metas e prazos específicos para a redução de emissões de GEE pelos países desenvolvidos. Brasil defendendo o princípio “Responsabilidades comuns, porém diferenciadas”.
1997
Participação na COP 3 - Adoção do Protocolo de Kyoto, que estabelece metas de redução de GEE para os países desenvolvidos, chamados “Países do Anexo I”. O acordo entrou em vigor apenas em 2005, com comprometimento da Rússia. Os Estados Unidos se retiraram do acordo em 2001.
2002
Participação na COP 8 - Discussão de metas para uso de fontes renováveis na matriz energética dos países. Adesão da iniciativa privada e de organizações não-governamentais ao Protocolo de Kyoto e apresentação de projetos para a criação de mercados de créditos de carbono.
2002 Participação na Rio + 10 (UNCSD)
2012 Sede da Rio+20 (UNCSD)
2007 Assinatura de Memorando de Entendimento com EUA para cooperação em biocombustíveis
2007 Participação do Fórum Internacional de Biocombustíveis
2008 Sede da Conferência Internacional sobre Biocombustíveis
2009
Simpósio das Américas sobre Energia e Clima, ocasião em que o Brasil lançou projeto de “desenvolvimento urbano em áreas de baixa renda com eficiência energética: prédios sustentáveis e transporte público”, promover o debate de eficiência energética para as demandas dos países em desenvolvimento.
2009
COP 15 (Conferência de Copenhague) - Tentativa de estabelecer substituto do Protocolo de Kyoto, mas decepcionou do ponto de vista dos resultados. Acordou-se na meta de limitar a 2°C a elevação da temperatura média em relação aos níveis pré-industriais.
2010 COP 16 - Criação do Fundo Verde do Clima. Manutenção da meta fixada na COP 15, mas postergação da segunda fase do Protocolo de Kyoto.
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Fonte: Elaboração própria3.
Apesar da importância de eventos como a Rio+10, promovida em
Johanesburgo e da Rio+20 para a discussão das questões ambientais, Veiga (2012)
ressalta que as negociações energéticas não tiveram mandato nessas esferas, pois
tais negociações ocorrem entre as “partes” das duas convenções e seus protocolos,
as COPs. Nessa esfera, o Brasil é reconhecido como ativo participante e foi um dos
primeiros países em desenvolvimento a assumir metas voluntárias de redução de GEE
(gases de efeito estufa). Em 2011, o país comunicou à UNFCCC que anteciparia suas
ações de mitigação, a fim de alcançar uma redução de 36 a 39% das projeções de
emissão para 2020.
Das medidas apresentadas, cinco remetem a questões energéticas: (g)
melhorar a eficiência energética; (h) aumentar uso de biocombustíveis (redução média
estimada; (i) aumentar a oferta de energia hidráulica; (j) aumentar oferta de fontes
alternativas de energia; (k) substituir o carvão de desmatamento com carvão plantado.
Embora o país tenha afirmado que as ações voluntárias, elas demonstram um passo
importante perante à comunidade internacional no sentido da cooperação na temática
energética (UNFCCC, 2013).
Uma perspectiva otimista vislumbra, portanto, a participação e o apoio brasileiro
na promoção desses eventos/acordos como uma priorização da política externa pela
cooperação dos regimes ambientais. Nesta medida, destaca-se para a participação no
âmbito da COP e a criação de espaços multilaterais e acordos bilaterais promovendo a
estratégia brasileira do investimento em biocombustíveis.
Entretanto, mais do que aderir ao regime, é importante analisar a eficácia dos
mesmos (Steiner e Medeiros, 2010). Observando a aderência aos compromissos
assumidos, a análise será feita em duas etapas. Primeiramente, são apresentados
alguns dados oficiais sobre as projeções da matriz energética para 2021 e/ou 2030, a
partir das informações do Plano Decenal de Expansão de Energia (EPE, 2012a) e do
Plano Nacional de Energia (EPE 2007b). Em seguida, analisam-se medidas
importantes tomadas pelo governo no sentido de alcançar as projeções.
Não é difícil encontrar referências de que “o Brasil possui a matriz energética
mais renovável do mundo industrializado”4. De fato, conforme a EPE (2012a)
3 A tabela consiste em um levantamento de iniciativas identificadas no trabalho de Vizentini e Silva (2010), de sites oficiais do governo brasileiro e da UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change), bem como destaques para algumas COPs3 (Conferência Anual das Partes do acordo do UNFCCC), criadas para debater temas técnico-institucionais em relação ao acordo de 1992. O UNFCCC é o principal marco institucional na temática da energia, logo o regime mais importante relacionado ao tema e, por esse motivo, foi selecionado para a análise. 4 Exemplos podem ser encontrados em sites oficiais do governo, como no link: http://www.brasil.gov.br/cop/panorama/o-que-o-brasil-esta-fazendo/matriz-energetica
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aproximadamente 43% de toda a oferta interna de energia é proveniente das fontes
hídrica, biomassa, eólica e solar, enquanto que a marca mundial é de 13,5% (IEA,
2012a).
Entretanto, o Brasil aparece como terceiro maior emissor de GEE, com a
particularidade de que o sistema de energia do país tem um impacto relativamente
menor sobre as emissões de GEE (cerca de 27%). A maior parte das emissões do
Brasil vem da agricultura e atividades florestais, principalmente através da expansão
das fronteiras agrícolas na região amazônica (IEA, 2012b). Conforme o gráfico 1,
desde 1970, apesar dos esforços no sentido contrário, a participação de fontes
renováveis na matriz energética brasileira apresenta uma tendência decrescente
(EPE, 2007a).
Gráfico 1. A evolução da estrutura de oferta de energia
Fonte: Tomalsquim et al. (2007).
Observando os subsetores que mais contribuem para o total de emissões de
GEE - transporte (48% em 2011) e indústria (25%), conforme o gráfico 2 - nota-se que
são aqueles com maior perspectiva de crescimento para os próximos anos. Deste
modo, uma das alternativas do Brasil a fim de cumprir suas metas no âmbito
internacional seria o investimento na eficiência energética ou o incremento dos
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biocombustíveis, reduzindo a intensidade das emissões do setor. Entretanto, apesar
das perspectivas otimistas, esses são dois temas sensíveis no cenário atual.
Acompanhando a evolução da matriz energética, Tolmasquim et. al. (2007)
analisam a eficiência energética brasileira, medida pela evolução do conteúdo
energético do PIB. Entre 1970 e 1980 houve redução desse parâmetro, com a
substituição de fontes de energia menos eficientes (lenha) por outras mais eficientes.
Entretanto, nos períodos subsequentes houve aumento da intensidade energética,
indicando uma redução da eficiência energética. Comparando-se os dados da IEA
(2012b, p.50) no período de 1990 a 2010, com os de crescimento do PIB real,
fornecidos pelo IBGE, constata-se que, enquanto as emissões de CO2 aumentaram
99,6%, o PIB teve um aumento real de 84,2%. Porém, apesar da tendência de alta, a
previsão do governo é o conteúdo energético do PIB em 2030 retorne aos patamares
de 1990 (EPE, 2007b).
No horizonte de longo prazo, fatores como o ritmo de crescimento da economia
e a estrutura da expansão do consumo de energia terão papel fundamental no volume
das emissões de gás carbônico (CO2). Mesmo levando-se em conta o aumento da
participação de fontes renováveis na matriz energética brasileira, o nível de emissões
deverá se ampliar nos próximos anos. Conforme o gráfico 3, espera-se que as
emissões de CO2 cheguem a 640 milhões de toneladas (Mt) em 2022 e, conforme
EPE (2007b), a 970 milhões de toneladas de CO2 em 2030, quase 2,5 vezes o volume
de 2011.
Gráfico 2. Brasil: evolução das emissões de GEE na produção e uso de energia
Fonte: EPE (2012a).
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A análise deste mesmo gráfico indica, ainda, que a geração elétrica poderá
apresentar a maior taxa de crescimento de emissões nos próximos 10 anos. Ainda que
a geração de eletricidade no Brasil dependa da fonte hídrica, muitas instalações de
energia hidrelétrica estão longe dos principais centros de demanda, resultando em
altos custos de transmissão e perdas na distribuição. Secas nos últimos anos têm
levado a uma maior diversificação da matriz, com o aumento do uso do gás natural e
do carvão. Em 2009, o governo brasileiro anunciou planos para construção de duas
novas grandes usinas hidrelétricas. No entanto, os grandes projetos hidrelétricos são
frequentemente confrontados com a oposição de grupos ambientalistas e as
comunidades indígenas, levando a prolongadas disputas judiciais, atrasos nos projetos
e custos mais altos do projeto (IEA, 2012a). Em 2007, em meio a preocupações sobre
o risco de escassez energética, o governo brasileiro anunciou o desenvolvimento de
cinco novas usinas nucleares. A eletricidade produzida a partir de centrais de
cogeração (principalmente a partir de bagaço de cana), que seria uma das melhores
alternativas de investimento, tem perspectivas de compor apenas cerca de um décimo
o fornecimento da eletricidade do país até 2030.
Um ponto importante a ser destacado, apontado por Tomalsquim et al. (2007),
pesquisadores que contribuíram nas projeções da EPE (2007b) e da EPE (2012a), é
que as projeções já consideram uso eficiente da energia, maior penetração de fontes
renováveis e a adoção de medidas e iniciativas para assegurar a reversão da
tendência ascendente de fontes não renováveis na matriz energética brasileira.
Nesse sentido, cabe um levantamento das principais ações e medidas
domésticas consideradas nas projeções e cenários, para posterior análise de seus
possíveis impactos na evolução da matriz energética brasileira. Observando,
especificamente, questões relacionadas à energia, mantendo-se ao objetivo inicial
desse trabalho, será possível inferir uma adesão ou não, ao posicionamento assumido
no plano internacional ou até, o contrário, isto é, uma mudança de vetores domésticos
resultantes dos constrangimentos de um regime internacional5.
A primeira iniciativa é o programa nacional de conservação de energia elétrica
(Procel), criado em 1985, tem como objetivo principal a diminuição do desperdício de
energia elétrica, além da busca da eficiência energética no setor. Estudos estimam
que, até 2010, o programa teria contribuído para evitar a emissão de quase 29% das
emissões totais de GEE do setor elétrico brasileiro e é uma medida que atende as
demandas de aumento da eficiência energética por parte da UNFCC.
5 Apesar de algumas dessas medidas serem anteriores ao próprio desenvolvimento institucional do
regime, é interessante analisar se houve uma ampliação em número ou na qualidade dessas medidas, o que pode sugerir algum tipo de impacto doméstico.
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Em segundo lugar, destaca-se o programa nacional da racionalização do uso
dos derivados do petróleo e do gás natural (Lei de Eficiência Energética - Conpet),
criado em 1991, com objetivo de incentivar o uso eficiente de fontes de energia não-
renovável, através da promoção de parcerias entre órgãos governamentais e não
governamentais e, em paralelo, o Programa Brasileiro de Etiquetagem, informando o
consumidor a eficiência energética dos produtos.
Outra importante iniciativa de 2002 foi o programa de incentivo às fontes
alternativas de energia elétrica (Proinfa). Este teve por objetivo o desenvolvimento de
fontes alternativas e renováveis de energia para a produção de eletricidade, levando
em conta características e potencialidades regionais e locais. Em uma primeira fase,
foi estabelecida a meta de implantação de 3.300 MW de capacidade instalada de
centrais eólicas, de biomassa e de pequenas centrais hidrelétricas, divididos em partes
iguais para as três fontes. A implantação do Proinfa contribuiu para a diversificação da
matriz energética nacional e permanece em operação, com revisões anuais
(ELETROBRÁS, 2013).
Em 2003, retomou-se o planejamento do setor energético, com a criação da
Empresa de Pesquisa Energética (EPE). Essa é uma medida relevante, pois a partir
do diagnóstico do quadro econômico e energético internacional e doméstico, podem-
se identificar tendências a fim de promover uma melhor gestão do setor e maior
alinhamento entre as políticas domésticas e o posicionamento externo.
Em 2004, uma quinta iniciativa, o lançamento do programa nacional de
produção e uso de biodiesel, fomentou a produção e a distribuição do biodiesel
brasileiro. A obrigatoriedade de biodiesel no diesel tradicional além de aquecer o
mercado, reforçou a posição do Brasil na consolidação de energias renováveis em
escala comercial e, por isso, é de fundamental importância rumo à consolidação do
biodiesel no Brasil.
A sexta iniciativa foi o plano nacional sobre mudança do clima, de 2008,
desenvolvido a partir de debates do Fórum Brasileiro de Mudanças Climáticas que
contou com a participação de representantes da sociedade civil, visando a incentivar o
desenvolvimento e aprimoramento de ações de mitigação no Brasil e cooperar com o
esforço mundial de redução das emissões de GEE (site Ministério do Meio Ambiente).
Seus objetivos principais são: 1) Identificar, planejar e coordenar as ações para mitigar
as emissões de GEE; 2) Fomentar aumentos de eficiência energética; 3) Buscar
manter elevada a participação de energia renovável na matriz elétrica; 4) Fomentar o
aumento sustentável da participação de biocombustíveis na matriz de transportes
nacional e, ainda, atuar com vistas à estruturação de um mercado internacional de
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biocombustíveis sustentáveis; entre outros menos relacionados à questão da energia.
Entre as metas, estão medidas como: i) a ampliação de 11% ao ano nos próximos dez
anos o consumo interno de etanol; ii) aumento da oferta de energia elétrica de
cogeração, principalmente a bagaço de cana-de-açúcar, para 11,4% da oferta total de
eletricidade no país, em 2030; iii) redução das perdas não técnicas na distribuição de
energia elétrica.
Observa-se, portanto, que os investimentos no setor de biocombustíveis e de
cogeração, a partir da cana-de-açúcar, são imprescindíveis para o alcance dos
objetivos declarados. Os biocombustíveis têm o potencial de reduzir as emissões de
GEE e contribuir para a segurança energética através da diversificação da oferta
fontes para o transporte, além de representar uma oportunidade para reforçar a
inserção internacional do país, já que é um dos líderes no domínio da tecnologia.
No Brasil, o etanol contribui de maneira importante na redução do consumo de
gasolina, mas, conforme Barba (2013), desde 2008 o setor vem enfrentando
dificuldades. Uma das principais razões apontadas é a falta de planejamento
consistente para o setor. A associação dos preços de álcool da do açúcar é um
importante elemento na questão. Uma vez que preço do açúcar no mercado
internacional é mais alto, torna-se mais atrativo para o fabricante produzir açúcar.
Outro motivo, é que o etanol perde comparativamente à gasolina, uma vez que esta é
utilizada como instrumento de política econômica, pois ao controlar o preço da
gasolina o governo controla, também, a inflação. A crise financeira de 2008 seria um
terceiro fator que explicaria o momento crítico. Ao reduzir fontes de crédito, ampliou os
custos de plantio, tornando o produto mais caro. Além disso, teriam impactado
negativamente nos investimentos no setor, inclusive os de capital estrangeiro, que
chegaram ao país no auge do etanol por meio de empresas como BP, Shell e Bunge.
O recente pacote do governo é do ponto de vista da Unica (União das
Indústrias de cana-de-açúcar), representante do setor, importante, porém ainda aquém
do necessário. Segundo analistas, o projeto de liderar o mercado mundial de
biocombustível parece não ser mais prioritário. Com o foco de volta nos combustíveis
fósseis, a partir da descoberta do pré-sal, o programa de etanol parece ter ficado em
segundo plano.
Apesar de uma profusão de medidas que corroboram com uma atitude
cooperativa do Brasil, analisando os investimentos planejados, é possível questionar-
se sobre as prioridades do governo. Para o período 2012-2021, o MME estima aportes
públicos e privados da ordem de R$ 1 trilhão para a ampliação do parque energético
nacional, distribuídos conforme a tabela 2. Para a área hidrelétrica estão previstos
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cerca de R$ 269 bilhões. Outros R$ 79 bilhões devem ser aplicados na expansão da
produção e oferta de biocombustíveis como etanol e biodiesel. Entretanto, ao se
observar o volume de investimentos previstos no setor de petróleo e gás, nota-se que
os recursos equivalem a 10 vezes o estimado para investir em biocombustíveis. Para
2021, a participação esperada de combustíveis renováveis na matriz de transportes
deve chegar a 30% – atualmente é de 20% (EPE, 2012a). O setor de petróleo e gás
permanece, portanto, como prioridade do governo e, apesar de demandar maiores
estudos para entender esse direcionamento, é possível sugerir interesses
consolidados historicamente, advindos de um setor muito forte, não apenas no campo
doméstico, mas também internacional.
Tabela 2. Síntese das estimativas de investimentos
Fonte: EPE (2012a) Outro setor com grandes potenciais de crescimento, mas que também tem
enfrentado dificuldades é o da geração eólica. A geração de energia eólica cresceu no
país, embora muito aquém do potencial. De acordo com o Atlas Eólico Nacional,
divulgado em 2001, o Brasil tem potencial de produção de 143 GW, um valor que
supera a potência de usinas hidrelétricas planejadas e já existentes. Mas, segundo
novas estimativas, o potencial eólico do Brasil pode ultrapassar os 300 GW. Apesar de
disso, as perspectivas mais otimistas apontam um crescimento da energia eólica em
torno dos 8% ao ano no Brasil, até 2016 (GWEC, 2011).
Porém, as flutuações do mercado têm impacto direto no desenvolvimento do
setor. A redução do preço da energia nos últimos leilões, chegando a ser inferior ao da
termelétrica, teria afastado o interesse de investimento por algumas empresas. A
participação da eólica na geração elétrica tem se expandido e hoje se equipara à
geração nuclear no país (BIG/Aneel, 2013).
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Outra evidência que reforça a perspectiva mais autônoma da estratégia
brasileira é o recente anúncio da ANP dos leilões para exploração de gás xisto, que
acontecerão em Outubro de 2013. De acordo com Maugeri (2010), o xisto é uma
forma de petróleo encontrada na natureza, mas é um tipo de fonte não convencional
do combustível fóssil, que exige avançados processos tecnológicos e químicos para
sua extração.
O baixo custo da exploração de seu gás é um forte incentivo para que os
países migrem para esse recurso. Entretanto, a atividade ainda é muito polêmica e
que tem alvo de pesquisas científicas, com objetivo de mensurar seu impacto
ambiental. Embora promissora economicamente, a técnica controversa é criticada por
ambientalistas.
Entre os problemas estão o aumento da emissão de gás metano, por
vazamentos, e os riscos de explosão. Além disso, o uso excessivo de água e a
contaminação da água subterrânea e superficial é outro ponto debatido. Juntam-se a
difícil gestão dos resíduos de perfuração, a poluição atmosférica, a destruição de
paisagens, a perda de biodiversidade e a possibilidade de provocar terremotos (IEA,
2012c). Ainda que cientistas concordem para o fato de que alguns desses problemas
são passíveis de correções, movimentos da sociedade civil têm se fortalecido no
sentido de alertar à população quanto aos efeitos negativos da exploração do gás
(MOSER, 2013).
5. Considerações finais
O Brasil apresenta uma importante vantagem comparativa no setor energético,
relacionada à abundância de recursos naturais a baixos custos em termos relativos. A
questão que se coloca para o país os próximos anos é: quais desafios e quais ações a
serem empreendidas para permanecer nessa tendência? Os policy markers
enfrentam, hoje, escolhas críticas na tentativa de atender às demandas ambientais,
sociais, energéticas e econômicas.
Vizentini e Silva (2010) observam o Brasil a partir de uma perspectiva positiva a
respeito das estratégias assumidas no tema. Segundo os autores, a questão ambiental
é articulada na política externa brasileira para a construção de uma nova ordem
mundial, que é sustentável, multilateral e menos assimétrica. Para eles, como país em
desenvolvimento, o Brasil tem assumido posições chave no debate do
desenvolvimento sustentável. Desde modo, a temática ambiental tem reforçado a
presença internacional do país. O Brasil é visto como um protagonista, no caminho
para tornar-se uma “potência ambiental” como interlocutor nos fóruns e debates.
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Entretanto, percebem a necessidade de que as políticas domésticas avancem, a fim
de respaldar o posicionamento assumido no plano internacional.
Há custos e benefícios de cada padrão de inserção. Um processo mais
multilateral provavelmente consistiria em maior ativismo por parte do Brasil, na
consolidação de uma matriz energética limpa e o incentivo dessa política a outros
países, a partir da sua importância internacional. Por outro lado, uma inserção menos
multilateral representaria a adoção de posições mais autônomas, menos
integracionistas e menos cooperativistas.
O esforço brasileiro de evitar restrições energéticas ao processo de
desenvolvimento, além de promover a diversificação da matriz e a autossuficiência,
incentivou progressos tecnológicos e institucionais que aparentam ser muito
relevantes para as indústrias do setor, de modo a criar as condições para que, hoje, o
país desponte como um relevante player no cenário internacional.
Entretanto, apesar de reconhecer a necessidade de que todos os países
contribuam para reduzir as emissões de GEE, apontando para a existência de
responsabilidades comuns, o país claramente assume que é preciso haver uma
diferenciação: custos mais elevados incidindo sobre países historicamente mais
poluentes do que em países em desenvolvimento. Portanto, um alinhamento Sul-Sul
em questões relativas ao meio ambiente também está presente.
Como agenda de pesquisa, o estudo evolução da organização industrial no
setor de energia é um tema relevante, pois fusões e aquisições recentes indicam um
movimento na direção de formação de empresas fortes (EPE, 2007b). Além disso, a
ampliação da exploração do gás de xisto, provavelmente terá impacto incerto nos
esforços globais para a descarbonização.
Deveria o Brasil, permanecer na trajetória de privilegiar a exploração de
combustíveis fósseis, em vez de se especializar em fontes renováveis? Se a resposta
a essa pergunta for não, cabe ainda outra questão: porque, então, isso tem
acontecido? Será uma questão de segurança energética ou algo no âmbito doméstico
explica essa resultante?
Os mecanismos causais que explicam esse aparente descolamento entre o
posicionamento externo e as políticas domésticas permanecem como temas de
pesquisa futura e, possivelmente, fornecerão explicações não apenas para a questão
da energia, mas também para outras dimensões.
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