Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007 Responsabilidad Fiscal en Brasil: Leys en Lugar de...

Brasil, José R.Afonso - Buenos Aires, mar 2007

Responsabilidad Fiscal en Brasil:Responsabilidad Fiscal en Brasil:Leys en Lugar de InstitucionesLeys en Lugar de Instituciones

Responsabilidad Fiscal en Brasil:Responsabilidad Fiscal en Brasil:Leys en Lugar de InstitucionesLeys en Lugar de Instituciones

JOSÉ ROBERTO R. AFONSO (Brasil)SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE REFORMAS

Y RESPONSABILIDAD FISCAL EN PAISES FEDERALES

Senado de la Nación, CIPPEC Y Foro de Federaciones 20/03/2007, Buenos Aires, Argentina

JOSÉ ROBERTO R. AFONSO (Brasil)SEMINARIO INTERNACIONAL SOBRE REFORMAS

Y RESPONSABILIDAD FISCAL EN PAISES FEDERALES

Senado de la Nación, CIPPEC Y Foro de Federaciones 20/03/2007, Buenos Aires, Argentina


Panel: Instituciones de la responsabilidad fiscal

Los casos internacionales: Brasil

¿Cómo son las instituciones de la responsabilidad fiscal en otros países? Su diseño. Misión, objetivos. Potestades. Capacidades técnicas. Injerencia política.

¿Cómo se monitorea el cumplimiento de las reglas fiscales?

¿Incentivos o castigos? Mecanismos para asegurar el cumplimiento.

Cuestiones legales: ¿qué es potestad de quién? Logros y fracasos. Lecciones aprendidas.

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Introducción

Brasil reformó profundamente las finanzas públicas a partir de los años 1990, proceso que culminó con la aprobación de una ley de responsabilidad fiscal, con grado de transparencia y austeridad como pocas otras federaciones

Uno de los cambios estructurales más profundos que tal legislación produjo fue impedir la concesión de nuevos préstamos entre gobiernos o el refinanciamiento de deudas pasadas. Así se rompió una tradición secular.

La situación se invirtió a tal punto que últimamente los mejores resultados fiscales de los estados y municipios (junto con los de las empresas estatales) han compensado el peor desempeño del gobierno central (federal) en relación con esos indicadores.


¿Cómo Són las Instituciones de Responsabilidad Fiscal?

Legislación nacional: Constitución detallada y aún remete asuntos (como finanzas publicas y presupuesto) para leyes complementarias (normas generales y quórum cualificado)

Senado Federal: decide la fijación y excepción de márgenes de endeudamiento todas esferas de gobierno (sin veto presidencial)

Legislativo: cada gobierno con poder legislativo propio, para aprobar presupuesto y rendición de cuentas; fiscalización también por cortes de cuentas propias (federal versus provinciales)


Cambios institucionales recientes

Los intentos de perfeccionamiento del sistema federativo en los años 1990 se tradujeron en la adopción por parte del gobierno federal de una serie de medidas de conciliación, como cambios de los esquemas de renegociación de las deudas subnacionales, la reforma del impuesto estadual sobre la circulación de mercaderías (ICMS) y la creación de la ley de responsabilidad fiscal.

La concepción y aprobación de la ley de responsabilidad fiscal solo fue posible al cabo de un proceso de refinanciamiento y ajuste fiscal de los principales gobiernos subnacionales.


Origen de la Ley

La Constitución de 1988 previa edición de una Ley Complementaria que regulamentaría las finanzas públicas, la deuda pública y las garantias • hasta 1998, la ley no hubiese sido propuesta o aprobada• iniciativa del Congreso - Ejecutivo presentase el proyecto

Diagnóstico de la situación fiscal: déficits inmoderados y reiterados; deuda pública y carga tributaria elevadas; privatización en fase avanzada; programa de estabilización monetaria exitoso (1994); nuevo programa de emergencia fiscal (1998)

Congreso: intenso y célere proceso de negociación


¿Que és la Ley de Responsabilidad Fiscal?

Ley Complementaria nº 101, de 4/5/2000 Establece principios, normas y reglas de un

régimen de gestión fiscal responsable Es un código de conducta para los

administradores públicos de todo el país y que pasa a tener validez para:

los tres poderes - Ejecutivo, Legislativo y Judicial las tres esferas de gobierno - federal, provincias

y municipalidades administración directa, fondos, autarquías,

fundaciones y empresas estatales dependientes


¿ Que és la Ley (LRF) ?

Armoniza y consolida normas diferentes para la organización y el equilibrio de las finanzas publicas

Mezcla de los modelos de reglas y transparencia: • introduce conceptos nuevos • consolida normas y reglas ya existentes• tres niveles de reglas:

generales, más austeras para el último año de mandato y con flexibilidad en casos especiales

mecanismos de corrección de desvíos puniciones en caso de incumplimiento


Enfasis

en el carácter inter-temporal de algunas variables:

metas fiscales

mecanismo de compensación para liberación de

tributos

y generación de gastos de carácter continuo

límites para el gasto con personal, por Poder

límites para la deuda

transferencias y financiamientos entre gobiernos

reglas para la administración financiera y patrimonial


El proceso de planeamiento

La LRF fortalece el proceso presupuestario como pieza de planeamiento, previniendo desequilibrios indeseables y presentación del compromiso de los gobernantes:• La Ley de Directrices Presupuestarias (LDP)

es elaborada anualmente, estableciendo las reglas generales para la elaboración del Presupuesto del Año siguiente.

• El Anexo de las Metas Fiscales (LDP) deberá contener: las metas anuales relativas al ingreso, gastos, resultados y el monto de la deuda; la evaluación del cumplimiento de las metas del año anterior; la evolución del patrimonio líquido, estimativa y compensación de la renuncia fiscal.

• La Ley Presupuestaria Anualdeberá demostrar la compatibilización con los objectivos y metas (LDP, Anexo)


Reglas Fiscales:Mecanismo de Compensación

Cada creación de gasto obligatorio de carácter continuo (obligación legal de ejecución por más de 2 años), o liberación de tributos, debe ser acompañada de estimación del impacto por 3 años, y : demostrar que eso fue considerado en la

estimación de la ley presupuestaria y no afectará las metas previstas; o

ser compensada por aumento permanente de ingresos (amplificación de la base del cálculo, elevación o creación de tributo) o reducción permanente de otros gastos continuos.

Los gobernantes no podrán tomar decisiones de aumento de gasto o reducción de ingreso que comprometan la salud de las finanzas en el futuro.


Reglas Fiscales:Los gastos con los funcionarios

La Ley establece límites máximos para gastos totales con funcionarios (activos, inactivos, “terceirización”...): en porcentajes del ingreso corriente líquido :

50% en gobierno central y 60% en gobiernos subnacionales

en cada gobierno, limite distribuído por esfera de Poder Mecanismos de corrección de desvios:

a 95% del limite maximo, se suspenden concesión de nuevas ventajas, creación de cargos, horas extras

superado el limite, el exceso debe eliminarse en 8 meses (regla transitória: 2 años)

ningún acto que aumente los gastos podrá ser editado en los 180 dias anteriores al final de la legislatura o mandato


Reglas Fiscales:La deuda pública

Define conceptos y normas a ser observados por todos los gobiernos: deudas, consolidada y mobiliaria; operaciones de credito; y garantías.

Los límites máximos de las deudas serán fijados por el Senado, por propuesta del Presidente de la Republica (en porcentajes del ingreso corriente líquido): para cada esfera del gobierno y aplicados igualmente a todos los entes de la Federación; podrán ser revisados anualmente; verificación del monto al final de cada cuatrimestre.

El banco central no poderá conceder créditos ni garantias a cualquier gobierno, aun a través de la venta o intercambio de títulos. Las instituciones financieras estatales no podrán conceder créditos a los gobiernos que las controlan.


Reglas Fiscales:Operaciones de crédito

“Regla de Oro“: la contratación de las operaciones de crédito en cada ejercicio queda limitado al monto de el gasto de capital (préstamos solamente deberán ser destinados a gastos con inversiones).

No se podrán conceder créditos de un gobierno en favor de otro, aunque para refinanciar o alargar la deuda.

Operaciones irregulares, deuda en exceso, garantias no honrada: impide la obtención de garantias, de transferencias voluntarias y nuevos financiamientos.

Concesión de garantias: exigida contragarantia el mismo o superior valor y regularidad del tomador


¿Cómo se Monitorea el Cumplimiento de las Reglas Fiscales?

Controle básico: mismo ya vigente en el proceso presupuestario, por corte de rendición de cuentas (Tribunales), organismo auxiliar do respectivo poder legislativo, que atesta el atendimiento de los límites y metas.

Ministerio de Hacienda: sin poder para fiscaliza gobiernos subnacionales; mantiene registro centralizado de cada operación de crédito y publica índices de endeudamiento de cada gobierno; consolida balances anuales.


Control social

La búsqueda de la transparencia en la gestión fiscal es uno de los elementos fundamentales para el mantenimiento del equilibrio de las cuentas públicas

Reglas generales para la consolidación de las cuentas públicas serán definidas por un Consejo de Gestión Fiscal.

Acceso público a balances y documentos fiscales por intermedio de la internet.

Participación popular exigida en cada etapa de el proceso presupuestario.


¿Incentivos o Castigos?Mecanismos para Asegurar el

Cumplimiento Puniciones administrativas: mientras dura el exceso

de gastos con personal o deuda, se suspenden transferencias voluntarias, obtención de garantías, nuevo endeudamiento.

Puniciones personales: • alcanza los responsables de los tres Poderes, en todos los

niveles de gobierno• en varios casos, castiga a administradores por la omisión:

no por los desvíos sino por no tomar medidas para corregirlos

• pérdida de cargo; no podrá ejercer función, cargo o empleo público por 5 años; detención o reclusión y multa.

Todo ciudadano es parte legítima para denunciar y configura crimen la imputación infundada.


Cuestiones Legales: ¿Qué es Potestad de Quien?

La distribución constitucional de poderes• Poder ejecutivo:

Órgano constitucional que tiene la función de practicar los actos de jefatura del Estado, el gobierno y la administración.

• Poder legislativo Las principales funciones del poder legislativo consisten en

legislar y fiscalizar (fiscalización contable, financiera, presupuestaria, operacional y patrimonial del poder ejecutivo).

• Poder judicial El poder judicial es el árbitro que juzga los conflictos de interés

que surgen en la sociedad (esfera federal y estadual)

Autonomía federativa• Cada gobierno fija su metas fiscales en leyes propias

anuales y respectivo legislativo fiscaliza cumplimiento.


Evaluación Reciente

La Ley de Responsabilidad ven cambiado la historia de la administración pública: todos los gobernantes pasarán a tener que obedecer normas y límites para la administración de las finanzas, rindiendo cuentas sobre cuanto y como gastan los recursos de la sociedad.

No se resume a un simple corte en los gastos y la deuda, o a la determinación de metas temporarias para la generación de superávits: lo que se busca es el desarrollo de una nueva cultura fiscal.

La evolución coyuntural en las finanzas públicas: importantes avances en corto plazo.


Resultado Primário en % del PIB

-1,0-0,50,00,51,01,52,02,53,03,5

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Unión Estados Municipios Estatais


Gasto com Interes en % del PIB

-1,00,01,02,03,04,05,06,07,08,0

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006



Resultado nominal (global) en % del PIB

-2,0

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,019

95

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006



Deuda Neta en % del PIB

-5

5

15

25

35

45

55

65

jan

/94

jan

/95

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/01

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/02

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/05

jan

/06

jan

/07

Gov. Central Gov. Regionais Estatais Total


Desarreglos y Desafíos

Problemas em refinanciamiento de la deuda subnacional: supercorrección de la deuda por uso índice de precios superior ao do costo de vida

Endeudamiento federal: sin limite fijado por Senado Problemas com transparencia fiscal:

• no aprobada ley de creación de Consejo de Gestión Fiscal

• Ministério de Hacienda continua a expedir normas, contestada por alguns gobiernos

• “contabilidad creativa” para demonstrar cumplimiento de limites de gastos com personal


Logros y Fracasos: Lecciones Aprendidas

Avances en largo plazoAvances en largo plazo

Consertación nacional en favor de disciplina Consertación nacional en favor de disciplina fiscalfiscal

Aumento dAumento de le la transpara transpareencia ncia y dely del control control socialsocial

Cambio de proceso presupusto y rendición de Cambio de proceso presupusto y rendición de cuentascuentas

Redución de gasto com personal y de tamanho Redución de gasto com personal y de tamanho de la deuda dos gobieros subnacionales.de la deuda dos gobieros subnacionales.


Expositor

JOSÉ ROBERTO RODRIGUES AFONSO

Maestro en economía. Economista de carrera en lo BNDES (Banco Nacional Desarrollo Económico y Social) y investigador en la UNICAMP (Universidad de Campinas).

e-mail - [email protected] personal - www.zerobertoafonso.ecn.br

Telefone - + 55 21 2552 4747

Refleja exclusivamente las opiniones de lo autor y no la de las instituciones a las que está vinculado.

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