Caderno1_Politicas Publicas

Caderno Temático 1

Análise da Iniciativa Novas Oportunidades

como acção de política pública educativa

Maria Amélia Mendonça (Investigadora principal)

Maria Ana Carneiro (Investigadora)

Lisboa, Julho de 2009

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POLÍTICAS PÚBLICAS

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Ficha Técnica

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TítuloAnálise da Iniciativa Novas Oportunidades como acção de política pública educativa

Editor Agência Nacional para a Qualificação, I.P.(1ª edição, Julho de 2009)

CoordenadorRoberto Carneiro

AutoresMaria Amélia Mendonça (Investigadora principal)Maria Ana Carneiro (Investigadora)

Design gráfico e paginaçãoDDB Lisboa – Publicidade, Lda.

Execução GráficaGPI - Gabinete de Processamento de imagem, Lda.

Tiragem80 exemplares

Documento produzido no âmbito do Protocolo de Cooperação entre a Agência Nacional para a Qualificação, I.P. e a Universidade Católica Portuguesa para a “Avaliação Externa da Iniciativa Novas Oportunidades – Eixo Adultos”

Agência Nacional para a Qualificação, I.P.Av. 24 de Julho, nº 138, 1399-026 LisboaTel. 21 3943700 / Fax. 21 3943799www.anq.gov.pt

NOTA DE APRESENTAÇÃO

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A Iniciativa Novas Oportunidades é, indiscu-tivelmente, um dos mais importantes pro-gramas das últimas décadas nos domínios da qualificação e da promoção humana da população portuguesa.

A Iniciativa visa “promover a generalização do nível secundário como qualificação mínima da população”, elevar a “formação de base da população activa”, gerar as “competências necessárias ao desenvolvimento pessoal e à modernização das empresas e da economia, bem como possibilitar a progressão escolar e profissional dos cidadãos”, o que, no caso dos adultos, passa “pela disponibilização de ofertas de qualificação flexíveis, em particu-lar estruturadas a partir das competências adquiridas”, valorizando e reconhecendo “as competências já adquiridas pelos adultos — por via da educação, da formação, da experi-ência profissional ou outras”.1

Está em causa vencer o “ciclo longo” do atra-so português, investindo conjugadamente na melhoria contínua das condições de escola-rização das crianças e jovens, por um lado, e na reversão da atávica desqualificação da população adulta que se viu privada do di-reito a uma adequada educação-formação inicial na idade própria.

Uma política pública desta envergadura, com o alcance político que lhe foi conferida, e que implica a mobilização de avultados re-cursos da nação, teria naturalmente de ser submetida ao escrutínio de uma avaliação externa e independente, de natureza marca-damente académica.

1. Decreto-lei n.º 396/2007, de 31 de Dezembro (pp. 1 e 2).

A opção metodológica por uma abordagem que, por um lado, recolhesse dados con-fiáveis sobre a qualidade e os impactos da Iniciativa Novas Oportunidades e, por outro, permitisse ao sistema a sua auto-regulação futura através de instrumentos de monitori-zação permanente, levou ao desenvolvimen-to da avaliação segundo dois eixos diferen-ciados e complementares:

I. Um eixo de avaliação sistémica, orientado para a produção, tratamento e análise de indicadores do funcionamento dos Centros Novas Oportunidades no quadro das polí-ticas e objectivos genéricos da Iniciativa Novas Oportunidades, da sua procura real e potencial e do seu impacto sobre os per-cursos sociais e profissionais dos activos que a eles recorrem;

II. Um eixo de monitorização e auto-avalia-ção de toda a rede de implementação da Iniciativa Novas Oportunidades, capaz de fornecer informação detalhada sobre o desempenho e grau de maturidade orga-nizacional dos Centros Novas Oportunida-des e de todo o sistema.

No primeiro eixo, o de avaliação sistémica da Iniciativa Novas Oportunidades, pode-mos distinguir várias questões relacionadas com as políticas públicas concretizadas no programa, com os mecanismos de imple-mentação e sustentabilidade (coerência, pertinência e relevância), com a análise do funcionamento do sistema de actores (orga-nização e desempenho), com a avaliação dos resultados e impactos.


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Estabelecido o contexto em que se situa este eixo de avaliação sistémica importa clarifi-car o quadro conceptual em que o exercício se irá desenvolver para o que se têm em consideração os modelos de avaliação ex-terna mais cotejados no âmbito da literatura especializada respectiva.Em primeiro lugar, dir-se-á que o modelo de avaliação deverá seguir essencialmente cri-térios secundários (secondary or approxima-te criteria), de natureza predominantemente qualitativa e inferencial, ao invés de se foca-lizar em critérios primários (net output as the primary criteria) de pendor quantitativo e dedutivo (output minus input).

Em segundo lugar, importa clarificar que o estudo se centrará – por razões de ordem prática e temporal – sobre as fases usual-mente designadas por post-policy making stage (motivação de actores e executores da política, implementação da política, avalia-ção dos impactos da política) e feedback sta-ge (canais de comunicação e de retroinfor-mação aos centros decisores). Ficarão, pois, liminarmente afastadas – por opção meto-dológica e de lógica de intervenção externa – as fases a montante de metapolicymaking stage e policymaking stage.

Em terceiro lugar, proceder-se-á a uma se-lecção criteriosa de actores mais significa-tivos, motores da produção de representa-ções e de opiniões sobre a política pública, designadamente: agentes do sistema de educação-formação; empregadores; acadé-micos e professores; jornalistas; comenta-dores e “fazedores” de opinião; associações cívicas e redes de intervenção social com re-levo para a política de qualificação.

No que toca aos níveis de análise da políti-ca pública o enfoque da avaliação externa a desenvolver será sobre a meso-análise (im-pactos sociais, opinião pública qualificada, formação e sustentação de agenda pública, representações simbólicas, coligações de advocacia, questões de fronteira) e a análise de estratégias de distribuição (parâmetros de navegação institucional, tipologias organiza-cionais, sistemas de implantação no terreno, produção de mudanças, impactos e patama-res de desempenho). Ficarão de fora os níveis de meta-análise e de análise decisionística.

No Eixo II do trabalho pretende-se não só criar instrumentos de monitorização da Iniciativa Novas Oportunidades como também promo-ver a auto-avaliação da rede de Centros Novas Oportunidades, criando condições de indução da melhoria continuada do desempenho das organizações que a compõem. Esta aposta na progressiva melhoria baseia-se na cria-ção de instrumentos de informação para as lideranças educativas (nacionais e de cada organização) e na instituição de mecanismos de auto-avaliação do desempenho. Para tan-to, o trabalho neste eixo será desenvolvido em duas frentes: uma primeira de adequação do Sistema de Informação e Gestão da Oferta Educativa e Formativa (SIGO) às necessidades de avaliação, e uma segunda de implantação gradual de um modelo de auto-avaliação que permita sustentar a melhoria sistemática dos procedimentos.

Em resumo, o projecto de Avaliação Externa estrutura-se com base em sete dimensões analíticas distribuídas pelos dois Eixos men-cionados da seguinte forma:


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Eixo I:A. Análise da Iniciativa Novas Oportunidades

como acção de política pública educativaB. Focus-groups e entrevistas em profundi-

dadeC. Observações periódicas de painel de ava-

liação de diferenciação entre inscritos e não inscritos na Iniciativa Novas Oportu-nidades

D. Inquéritos de qualidade e satisfação à procura real nos Centros Novas Oportuni-dades e nas diversas etapas do processo

E. Estudos de caso de Centros Novas Opor-tunidades

Eixo II:F. Adequação do Sistema de Informação e

Gestão da Oferta Educativa e Formativa (SIGO) às necessidades de avaliação

G. Auto-avaliação mediante a adaptação do modelo CAf.

O exercício de avaliação externa é um pro-cesso extraordinariamente complexo e exi-gente, atento o próprio carácter evolutivo da Iniciativa Novas Oportunidades.

O calendário dos trabalhos de campo e de recolha sistemática de dados estende-se por sete semestres, prevendo-se que a investiga-ção realizada possa começar a fornecer dados robustos e consolidados no 2º semestre de 2011, sem prejuízo da elaboração e divulga-ção de alguns pontos de situação intercalares. Efectivamente, a variável tempo é em educa-ção a variável mais estratégica pelo compri-mento de onda longo dos seus impactos reais na vida das pessoas e das organizações. Have-rá que respeitá-la e saber integrá-la com sa-bedoria nas leituras diversas que a recolha e o processamento de dados proporcionar.

A circunstância de todo o trabalho de ava-liação ser cientificamente acompanhado e criticado por um painel de reputados peritos internacionais (5) e nacionais (2) garante o rigor analítico-metodológico e a qualidade interpretativa do conjunto do exercício de in-vestigação.

A publicação destes seis Cadernos Temáti-cos – Metodologias de Avaliação e Primeiros Estudos, cinco Cadernos correspondentes ao Eixo I, um por cada dimensão de análise, e um único Caderno reunindo as duas dimen-sões de análise do Eixo II – representa uma resposta a três exigências fundamentais:

i. A necessidade de prestar contas do tra-balho em curso de forma transparente e aberta.

ii. O imperativo de submeter a discussão inicial e a debate público as metodologias e os estudos preliminares feitos num pri-meiro terço do percurso de avaliação.

iii. A imprescindibilidade de escutar os pon-tos de vista de outros estudiosos, peritos, cientistas e académicos cujo contributo para as próximas etapas da avaliação se reputa de grande relevância e valia para afinar opções teóricas e melhorar abor-dagens empíricas.

A equipa de avaliação externa sediada na Uni-versidade Católica Portuguesa estará atenta a todos os contributos académicos que forem carreados para melhorar a complexa tarefa de investigação em curso e para consolidar o conhecimento científico que dela possa de-correr em benefício da comunidade nacional de decisores e de educadores.


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ÍNDICE

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Sumário Executivo 11

1. O tempo, as instituições e as modalidades 17

2. Política pública educativa 292.1.Heranças (ou o que vem de trás) 29

• A educação fora da escola • A articulação entre educação e formação profissional • A avaliação e o reconhecimento dos adquiridos e a respectiva certificação

2.2. Sistemas de Reconhecimento, Validação e Certificação - Contributo para uma leitura 38

2.3 Diagnóstico (ou de onde se partiu) 45• Programa do XVII Governo Constitucional – 2005-2009• OCDE• Plano Tecnológico da Educação• QREN - Programa Operacional Temático Potencial Humano 2007 – 2013

2.4. Objectivos e metas 48• O Futuro da Educação em Portugal: Tendências e Oportunidades• Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego 2005-2008• Plano Tecnológico• Programa do XVII Governo Constitucional – 2005-2009• Grandes Opções do Plano 2005-2009• Plano Tecnológico da Educação• QREN – POPH• Debate Nacional sobre Educação

3. Enquadramento legal da Iniciativa Novas Oportunidades 55(Programa do XVII Governo Constitucional – 2005-2009, Grandes Opções do Plano 2005-2009, Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego 2005-2008, Plano Tecnológico)

4. Da Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos à Agência Nacional para a Qualificação 59

5. Iniciativa Novas Oportunidades 65

Anexo 69• Da ANEFA à ANQ - Diplomas legais

Bibliografia 71


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SUMÁRIO EXECUTIVO

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A educação de adultos em Portugal é tra-dicionalmente uma política pública. Apesar das medidas inovadoras e, em alguns casos, bem sucedidas, as taxas de analfabetismo mantiveram-se elevadas por décadas. A qualificação dos activos é, ainda hoje, uma preocupação para os governos.Um apontamento da história da educação de adultos revela as características das medi-das políticas do passado e o que delas per-siste na actualidade.A Iniciativa Novas Oportunidades conse-gue reunir componentes já experimentadas com sucesso: a educação extra-escolar, a articulação entre educação e formação pro-fissional com dupla tutela, a validação e o reconhecimento dos adquiridos por vias in-formais e não formais e a dupla certificação. As metodologias e os materiais recolhem as perspectivas dos dois ministérios da tutela. A Iniciativa Novas Oportunidades distingue-se dos anteriores programas de educação de adultos em outras componentes inovadoras. A começar pela original designação, benefi-cia depois de uma conjugação de vontades e de uma união de estratégias que articulam os objectivos, as metas, os recursos. Os relatórios publicados pela OCDE, em 2007, sobre o Reconhecimento de Aprendi-zagens Não-Formais e Informais e elabora-dos por cada país permitem um conciso es-tudo comparado das políticas públicas.Fornece-se, de seguida, uma cronologia dos eventos que, desde 1835, se podem consi-derar como antecedentes distantes ou pró-ximos e um fio condutor da Iniciativa Novas Oportunidades.

CRONOLOGIA BREVE

1835: Rodrigo da Fonseca assina um decre-to que constitui a reforma do ensino público, cujo objectivo consiste em fazer face à eleva-da taxa de analfabetismo.

1870: O governo de 1870 criou o Ministério da Instrução Pública, sendo o ministro no-meado D. António da Costa (ministério cessa funções 2/3 meses depois).

1882: Criação das “Escolas Móveis” por Ca-simiro Freire - Promoção da alfabetização de adultos, de adolescentes e de crianças não abrangidas pela escolaridade oficial.

1911: Escolas móveis oficializadas (Decreto de 29 de Março de 1911) – cursos nocturnos, missões escolares, cursos dominicais, para extinção do analfabetismo.

1911: Reforma da instrução primária (De-creto de 29 de Março de 1911)Ensino primário - elementar (obrigatório) – 3 anos

- complementar – 2 anos- superior – 3 anos.

1919: Obrigatoriedade escolar – passa de 3 para 5 anos (o complementar passa a ser também obrigatório).

1923: O primeiro plano global para a educa-ção - o “Estatuto da Educação Pública”- com data de 21 de Junho e da responsabilidade do então Ministro da Instrução Pública, João Camoesas, é apresentado à Câmara dos De-putados mas não foi executado.

1930: Redução do ensino primário obrigató-rio de 4 para 3 anos.


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1931: Criação dos “postos de ensino” (30 de Novembro) e nomeação de “regentes esco-lares”.

De 1911 a 1930: a taxa de analfabetismo desceu 7,3%.

1936: Encerramento das Escolas do Magis-tério Primário, antes Escolas Normais Pri-márias.

1942: Reabertura das Escolas do Magisté-rio – a formação de professores passou de 3 para 2 anos.De 1930 a 1940, a taxa de analfabetismo des-ceu 8,4%.

1952: “Plano Nacional de Educação Popu-lar” que integrava a “Campanha Nacional de Educação de Adultos” orientada priorita-riamente para os analfabetos dos 14 aos 35 anos.

1962: Criação do Fundo de Desenvolvimen-to de Mão-de-Obra (Decreto-lei n.º 44506, de 10 de Agosto) e do Instituto de Forma-ção Profissional Acelerada (Decreto-lei n.º44538, de 23 de Agosto), no Ministério das Corporações e Previdência Social.

1964: Obrigatoriedade de 6 anos de escola-ridade para as crianças de ambos os sexos (Decreto-lei nº 45 810, de 9 de Julho).

1965: Instituto de Meios Audiovisuais de En-sino – responsável pela utilização dos meios audiovisuais na difusão do ensino e na ele-vação do nível cultural da população (criado pelo Decreto nº 46 135, de 31 de Dezembro). Na sua dependência, a Telescola (criada na mesma data pelo Decreto-lei nº 46 136) passaria a responsabilizar-se também pelo

apoio aos cursos de educação de adultos (Portaria nº 21 112, de 17 de Fevereiro).

1965: Criação do Gabinete de Estudos e Planeamento da Acção Educativa, órgão de apoio às decisões do Ministro.

1965: Em 9 de Dezembro de 1965, é promul-gado o Decreto nº 42 731 que cria, no Minis-tério das Corporações, o Serviço Nacional de Emprego cujas atribuições incluem elaborar o Catálogo Nacional das Profissões e orga-nizar os Serviços de Colocação e Orientação Profissional.

1967: Fundem-se o 1º ciclo do ensino lice-al e o ciclo preparatório do ensino técnico profissional (Decreto-lei nº 47 480, de 2 de Janeiro).

1968: No Ministério das Corporações é cria-do o Serviço de Formação Profissional (De-creto-lei nº 48 275, de 14 de Março) que qua-lificava profissionalmente população adulta a fim de satisfazer novas exigências, sobre-tudo do sector industrial.

1971: É apresentado o “Projecto do Sistema Escolar”. No mesmo ano, é publicada a lei orgânica do Ministério da Educação que cria a Direcção Geral da Educação Permanente (Decreto-lei nº 408, de 27 de Setembro).

1972/1973: O ensino liceal nocturno foi au-torizado em três Liceus. Foi também então facultado o acesso à Universidade de adultos sem a escolaridade regular e com idade su-perior a 25 anos, através do designado “exa-me ad hoc”.

1973: A Lei nº 5/73, de 25 de Julho, estrutura o sistema educativo abrangendo a educação


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pré-escolar, a educação escolar e a educa-ção permanente.

1973: Decreto-lei nº 489/73, de 2 de Outubro, cria cursos de educação básica de adultos.

1973: Decreto-lei nº 490/73, de 2 de Outu-bro, cria bibliotecas populares, a cargo da Direcção Geral da Educação Permanente, com o objectivo de “contribuir para a educa-ção extra-escolar dos Portugueses e para o progresso social dos meios em que se inse-rem”.

1975/1976: Acções de “dinamização cultu-ral junto das populações socioculturalmen-te mais desfavorecidas”, conduzidas pela 5ª Divisão do Estado Maior General das Forças Armadas.

1976: O Plano Nacional de Alfabetização, executado com o apoio de Associações de Educação Popular (Decreto-lei nº 384/76, de 20 de Maio), prevê a atribuição de bolsas a indivíduos que se responsabilizem por acti-vidades de educação de adultos e medidas de apoio técnico a entidades que promovam acções de alfabetização. São definidas “nor-mas orientadoras do processo de aprendi-zagem e dos critérios e forma de avaliação final” (Portaria nº 419, de 13 de Julho – “Os dossiers do trabalho individual e de grupo poderão ser objecto de avaliação final.”).

1979: A Lei nº 3/79, de 10 de Janeiro, institui o Plano Nacional de Alfabetização e Educa-ção de Base de Adultos – PNAEBA – que tem como “objectivo a eliminação sistemática e gradual do analfabetismo e o progressivo acesso de todos os adultos que o desejem aos vários graus da escolaridade obrigató-

ria”. É também criado, no âmbito da Assem-bleia da República, o Conselho Nacional de Alfabetização e Educação de Base de Adul-tos – CNAEBA – a fim de acompanhar a exe-cução daquele Plano.

1979: Segundo o Decreto-lei nº 534/79, é aprovada a criação da Direcção Geral da Educação de Adultos, que resulta de uma re-organização da Direcção Geral da Educação Permanente, com a atribuição de “Participar na formulação da política de educação de adultos, numa perspectiva de educação per-manente, e contribuir para a sua execução”.

1979: Pelo Decreto-lei nº 519-A2/79, é cria-do, no Ministério do Trabalho, o Instituto de Emprego e Formação Profissional.

1980: No Ministério da Educação, é consti-tuído um Grupo de Trabalho para estudo e lançamento de um Programa de Ensino Re-corrente (Despacho nº 21/80).

1983: Com carácter experimental, dá-se início a três cursos de ensino recorrente no local de trabalho, dois em empresas (EPAL e CARRIS) e um numa autarquia. Resultado da articulação entre a Educação e o Empre-go, os currículos foram desenhados para adultos, ao nível dos 5º e 6º anos mas com duração de um ano, horário adequado, ava-liação qualitativa e integração da formação profissional da responsabilidade da empre-sa (Despacho Normativo nº 58/88, de 22 de Julho).

1984: Estabelecido (e revisto no ano seguin-te) o regime jurídico do Sistema de Forma-ção Profissional em Regime de Alternância (sistema de aprendizagem), criado para jo-


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vens (14 a 24 anos) com outorga de dupla certificação.

1986: A Lei de Bases do Sistema Educativo, (Lei nº 46/86, de 14 de Outubro), integra a formação profissional na educação de adul-tos e favorece a evolução do ensino recor-rente e da educação extra-escolar. A escola-ridade obrigatória passa a ser de nove anos, abrangendo os alunos que iniciaram o 1º ciclo em 1987/1988.

1987: Portaria nº 95/87, de 10 de Fevereiro – estabelece, como instrumentos de avaliação contínua, o dossier de trabalho e o processo individual do adulto e, como avaliação final, entre outras hipóteses, um diálogo baseado no dossier individual.

1988: Portaria nº 243/88, de 19 de Abril –permite a criação de currículos alternativos para “grupos específicos de população”.

1988: O Decreto-lei n.º 397/88, de 8 de No-vembro, cria o Gabinete de Educação Tecno-lógica, Artística e Profissional.

1988: Por Resolução do Conselho de Minis-tros, de 10 de Dezembro de 1987, é instituído o Programa Interministerial de Promoção do Sucesso Educativo, concebido com o objecti-vo de combater o abandono escolar precoce.

1989: Segundo o Decreto-lei n.º 26/89, de 21de Janeiro, é estabelecido o regime jurí-dico das Escolas profissionais, sob tutela do Ministério da Educação – são de iniciativa local e proporcionam a jovens a formação geral e a formação profissional, com equiva-lência ao 12º ano.

1989: Programa de Desenvolvimento Educa-tivo para Portugal (PRODEP I), com verbas comunitárias atribuídas à educação, o Sub-programa Educação de Adultos deve propor-cionar o cumprimento da escolaridade obri-gatória e atribuir uma formação profissional de nível 1. Dupla certificação.

1991: O Programa Educação Para Todos (PEPT 2000), criado por Resolução do Con-selho de Ministros nº 29/91, de 16 de Maio, foi concebido com o objectivo de combater o abandono escolar precoce e assegurar o pleno cumprimento da escolaridade obriga-tória de 9 anos.

1991: Definido o regime dos cursos de pré-aprendizagem, através do Decreto-lei nº 383/91, de 9 de Outubro, de cooperação en-tre a Direcção Geral da Extensão Educativa (formação geral) e o Instituto de Emprego e Formação Profissional (formação tecnológi-ca). Era proporcionada aos alunos uma equi-valência profissional (nível 1) e uma equiva-lência à escolaridade obrigatória.

1991: O ensino recorrente e a educação extra-escolar são objecto do Decreto-lei nº 74/91, de 9 de Fevereiro: articulação com áreas de formação profissional e fundamen-to ao processo RVC, determinando a possi-bilidade de assegurar o reconhecimento e a validação de conhecimentos adquiridos e da experiência social e profissional bem como as equivalências curriculares e a respectiva creditação.

1993: Decreto-lei nº 133/93 – extinção da Di-recção Geral da Extensão Educativa e criação de núcleos de educação permanente nos de-partamentos de ensino básico e secundário.


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1996: Despacho nº 22/SEEI/96, de 20 de Abril - em qualquer dos ciclos do ensino básico, “a avaliação é contínua e efectua-se segundo critérios de competência”, sendo os “docu-mentos de registo da avaliação contínua o dossier do aluno e o seu processo individual”.

1998: Resolução do Conselho de Ministros nº 92/98, publicada em 14 de Julho, constitui um Grupo de Missão para o Desenvolvimen-to da Educação e da Formação de Adultos. Decorrente deste processo, vem a ser de-cretada a criação da Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos.

1999: Pelo Decreto-lei nº 387/99, de 28 de Setembro, é criada a Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos (ANEFA), “instituto público sujeito à tutela e superin-tendência dos Ministros da Educação e do Trabalho e da Solidariedade”.

2000: Despacho Conjunto n.º 1083/00, de 20 de Novembro – Regulamento dos cursos de educação e formação de adultos.

2000: PRODEP III recomenda a instituição de um “Sistema de Acreditação de Conhe-cimentos e Competências adquiridas fora do sistema escolar”. A medida “Educação e Formação ao longo da vida” prevê a “Cer-tificação de conhecimentos/competências adquiridos ao longo da vida” e “Ofertas di-versificadas de curta duração – Literacia Tecnológica”.

2001: Portaria nº 1082-A/2001, de 8 de Se-tembro, (revogada pelas Portarias nº 286-A/02, de 15 de Março, e nº 86/07, de 12 de Janeiro), cria uma rede nacional de centros de reconhecimento, validação e certificação

de competências (centros RVCC), a partir da qual se promove o Sistema Nacional de Re-conhecimento, Validação e Certificação de Competências, concebido e organizado pela ANEFA. O Sistema Nacional de RVCC estru-tura-se a partir do Referencial de Compe-tências-Chave para a Educação e Formação de Adultos e do Regulamento do Processo de Acreditação das Entidades Promotoras dos Centros RVCC.

2001 – 2005: foram criados 98 Centros RVCC, com uma estimativa de 150 000 adultos ins-critos e 50 000 certificados com o 9º ano de escolaridade.

2002: Nova orgânica do Ministério da Educa-ção extingue a Agência Nacional de Educa-ção e Formação de Adultos, sucedendo-lhe a Direcção-Geral de Formação Vocacional (Decreto-lei nº 208, de 17 de Outubro).

2005: A Lei nº 52, de 31 de Agosto, aprova as Grandes Opções do Plano 2005-2009, di-ploma que aponta o Plano Tecnológico como meio para motivar os portugueses para a sua qualificação e, no que respeita a educa-ção de adultos, pretende alargar as oportu-nidades dos activos para a aprendizagem ao longo da vida.

2005: Resolução do Conselho de Ministros nº 190, de 16 de Dezembro, aprova o Plano Tecnológico com definição dos objectivos da Iniciativa Novas Oportunidades: “reconquis-tar os jovens e os adultos que saíram preco-cemente do sistema educativo”.

2005: Resolução do Conselho de Ministros nº 183, de 28 de Novembro, aprova o Progra-ma Nacional de Acção para o Crescimento


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e o Emprego 2005-2008, com referência à Iniciativa “Novas oportunidades”, aposta no reforço do ensino profissionalizante de du-pla certificação, na expansão da oferta de cursos de educação e formação e no alarga-mento do sistema de RVCC.

2006: Despacho nº 26 401, de 29 de Dezem-bro, dos Ministérios do Trabalho e da Solida-riedade Social e da Educação – alterações na estrutura dos cursos EFA.

2006: Aprovado o Referencial de Competên-cias-Chave para a Educação e Formação de Adultos de Nível Secundário, a aplicar nos cursos EFA e nos processos de RVCC.

2007: Decreto-lei nº 817, de 27 de Julho –restabelece o regime jurídico dos cursos de educação e formação de adultos e revoga o anterior diploma.

2007: Decreto-lei nº 276-C, de 31 de Julho – criada a Agência Nacional para a Qualifi-cação sob tutela conjunta dos Ministérios do Trabalho e da Solidariedade Social e da Edu-cação. O Governo, depois do acordo com os parceiros sociais, decidiu aprovar a Reforma da Formação Profissional (RCM nº 173/07, de 7 de Novembro), o Sistema Nacional de Qualificações (DL nº 396/07, de 31 de De-zembro), integrando o Quadro Nacional de

Qualificações, o Catálogo Nacional de Quali-ficações e a Caderneta Individual de Compe-tências, e o Sistema de Regulação de Acesso a Profissões.

2007: Pelo Decreto-lei nº 357, de 29 de Ou-tubro, são aprovadas as modalidades de conclusão do ensino secundário por adultos com o curso extinto incompleto.

2007-2013: Grande parte do financiamento necessário a este esforço de qualificação provém do Quadro de Referência Estratégica Nacional 2007-2013, através do Programa Operacional Potencial Humano – o QREN designa prioridades estratégicas para este período e o POPH fixa, como eixo prioritá-rio do potencial humano, “superar o défice estrutural de qualificações da população portuguesa, consagrando o nível secundá-rio como referencial mínimo de qualificação para todos”, jovens e adultos.

2008: A Portaria nº 230, de 7 de Março – re-voga a Portaria nº 817/07 e estabelece um novo regime jurídico dos cursos EFA e das formações modulares.

2008: Portaria nº 370/08, de 21 de Maio – re-voga os diplomas relativos aos centros RVCC e regula a criação e o funcionamento dos Centros Novas Oportunidades.


1. O tempo, as instituições e as modalidades

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As actividades de natureza educativa para adultos são, em Portugal, quase sempre da iniciativa de instituições públicas. A evolução dessas instituições promotoras de educação e formação de adultos traduz a diversidade das medidas de política nacional, bem como a evolução dos conceitos e modelos. Assim, as decisões sobre a educação e a formação dos adultos tradicionalmente caracterizam-se por serem centralizadas. Em geral, reproduz-se em horário noctur-no o modelo escolar formal, algumas vezes apresentam-se consideráveis inovações que nunca serão executadas ou sê-lo-ão apenas parcialmente. No decorrer do tempo, encon-tram-se documentos legais que juntam, às normas sobre educação, interessantes deci-sões relativas a formação profissional. Em comparação com outros países, come-çámos tarde. “O que não há dúvida é de que a história do ensino de uma nação é um ca-pítulo da sua história política”2.

Tendo como referências investigadores e autores desta matéria, segue-se um breve apontamento sobre a herança da educação e da formação.D. António da Costa3 estuda e publica a “His-tória da Instrução Popular desde a fundação da monarquia aos nossos dias”, ou seja, à segunda metade do século XIX. Referindo-se ao primeiro rei português, expressa as inter-rogações que serão repetidas por séculos: “Sobre que bases de educação e instrução se levantava o novo Portugal?”. “A nação tem

2. Carvalho, R., História do Ensino em Portugal, (1986). Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, p.243.3. Costa, D. A., (1871). História da Instrução Popular em Portugal desde a fundação da monarquia aos nossos dias. Lisboa: Imprensa Nacional, p.3.

sede não só do ler, mas de todos os assuntos educativos e profissionais que hoje elevam a instrução a uma verdadeira reforma social”.4 “O ensino oficial não representou papel ne-nhum directo na organização da instrução nacional, sendo o ensino dos mosteiros a única feição característica da instrução no primeiro período da monarquia; e que no ponto especial da educação popular não existia ainda nenhum dos elementos que vi-riam a fundar a constituição do ensino.”5 “D. Dinis, fundando a universidade e abrindo as portas à educação secular, lançou as gran-des raízes da instrução à terra portuguesa.”6 “A actividade pedagógica portuguesa desde D. Dinis a D. Fernando”, para além do Es-tudo Geral, das escolas dos franciscanos e dos mosteiros de Santa Cruz e de Alcobaça, prolonga-se por “todos os outros tipos de escolas mais modestas” (que) “continuaram a sua acção meritória de ensinar a ler, a es-crever e a contar”.7 Depois das gramáticas latinas, primeiros li-vros impressos usados nas escolas, foram utilizadas as cartilhas (ou cartinhas) para o en-sino das primeiras letras, sendo a de João de Barros, editada em 1539, a mais conhecida. Só posteriormente chegaram as aritméticas.No Verdadeiro Método de Estudar, Luís An-tónio Verney apresenta em forma de cartas as suas ideias sobre educação e, entre ou-tras propostas, dá prioridade à língua portu-guesa sobre a língua latina, defende (contra os preconceitos) que as mulheres também devem estudar e que não são intelectual-mente inferiores aos homens.

4. Idem, p. 247.5. Idem, p. 20.6. Idem, p. 45.7. Carvalho, R., op.cit., p. 89.


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Em muitos países, a educação de adultos as-sume importância social a partir do século XIX. No caso português, a Carta Constitu-cional de 1826 garante a instrução primá-ria gratuita a todos os cidadãos. Porém, o Governo, a 20 de Março de 1829, “mandava reduzir as 900 escolas a 600”8 e, em face da elevada taxa de analfabetismo, Rodrigo da Fonseca, em 1835, assina um decreto que constitui a reforma do ensino público. Legis-la sobre todos os requisitos para “uma época notável na educação nacional”9, (embora não incluísse “a instrução do sexo feminino”), preocupando-se também com a preparação profissional. Entre 1836, com Silva Passos, e 1852, por decreto de Fontes Pereira de Melo, é criado o ensino industrial, designado por instrução prática.O governo de 1870 criou o Ministério da Ins-trução Pública, “indispensável, civilizador e imediatamente produtivo”, segundo D. An-tónio da Costa10, o ministro então nomeado. Foi publicado um conjunto de reformas em pouco mais de dois meses. De todas elas a mais importante era a da educação e ins-trução popular, posta de parte pouco depois

8. Costa, D. A., op.cit., p. 155.9. Idem, p. 160. Decreto de 7 de Setembro de 1835.10. op. cit., p. 222.

de publicada por cessação de funções do ministério.Quanto a livros, para os adultos como para as crianças, O Método Português para o en-sino da leitura, de António Feliciano de Cas-tilho, provocou um movimento no país sobre a questão da instrução popular. Mais tarde, em 1876, foi publicada a Cartilha Maternal, de João de Deus, aceite pelo público, repro-vada pelos críticos, tal como acontecera ao Método Português.Porém, a iniciativa do industrial Casimiro Freire de constituição de grupos de crianças e adultos a serem alfabetizados por alguém conhecedor da Cartilha e do método provo-cou a organização de “escolas móveis” onde não havia escolas e, consequentemente, a difusão da Cartilha Maternal.

Os dados de 1900 no Anuário Estatístico do Reino de Portugal informam acerca da po-pulação do Continente e das Ilhas e indicam o número de analfabetos, então superior ao de outros países conforme comparação fei-ta no texto da mesma publicação (Carvalho, R.1986).


População total

População masculina

População feminina

SABEM LER ANALFABETOS

Homens Mulheres Homens Mulheres

1-I-1878 4 550 699 2 175 829 2 374 870 544556 254 369 1 631 273 2 120 501

1-XII-1890 5 049 729 2 430 339 2 619 390 667 497 381 275 1 762 842 2 238 115

1-XII-1900 5 423 132 2 591 600 2 831 532 736 509 425 287 1 855 091 2 406 245

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As reformas no domínio da educação come-çaram mesmo antes da (re)criação do Mi-nistério da Instrução Pública e começaram em 29 de Março de 1911, com um diploma que abrange o ensino infantil, o primário e o normal. João de Barros e João de Deus Ra-mos, seus autores, mostraram competência e informação actualizada sobre as matérias legisladas. O Estado instituiu as “escolas móveis”, agora oficializadas, para promoção da alfabetiza-ção de adultos, de adolescentes e de crian-ças não abrangidas pela escolaridade oficial: “As Câmaras municipais criarão, nos termos do presente decreto, cursos nocturnos, mis-sões escolares, cursos dominicais e outros análogos, para extinção do analfabetismo, em ambos os sexos”. E ainda como medida de luta contra o analfabetismo, determinava o decreto, deveria ser feito o recenseamen-to das crianças em idade escolar em cada freguesia, prevendo-se penalizações para as eventuais faltas de frequência.Em Junho de 1923, é apresentado à Câmara de Deputados o “Estatuto da Educação Pú-blica”, da responsabilidade do então Minis-tro da Instrução Pública, João Camoesas, com participação de individualidades concei-tuadas. Este documento, inovador, constituía

o primeiro plano global para a educação: in-tegrava o ensino profissional e no ensino su-perior projectava, para além das Faculdades com objectivos de ordem profissional, Uni-versidades Populares orientadas para a cul-tura dos operários. Mais uma vez, não seria executado por mudança de Governo nesse mesmo ano.

De 1911 a 1930, aumentou o número abso-luto de analfabetos embora, por aumento da população, tenha baixado a percentagem.11 A taxa de analfabetismo desceu 7,3%.

O regime, após o 28 de Maio de 1926, não entendeu como prioridade “ensinar o povo a ler”. Contudo, para diminuir “o número dos iletrados”, foram criados, em 30 de Novem-bro de 1931, postos de ensino onde exerciam os regentes escolares sem habilitações para tal. O ensino primário obrigatório passou de quatro para três anos.Em 1948, foi publicado (Decreto-lei nº 37 029, de 29 de Agosto) o novo estatuto do En-sino Técnico Industrial e Comercial, segundo o qual os cursos gerais davam acesso aos Institutos Comerciais e Industriais.

11. Carvalho, R., op.cit., p. 710.


População Sexo masculino

Sexo feminino Analfabetos Sexo

masculinoSexo

feminino

1911 5 960 056 2 828 691 3 131 365 4 478 078 1 936 131 2 541 947

1930 6 825 883 3 255 876 3 570 007 4 627 988 1 974 448 2 653 540

Anuário Estatístico do Reino de Portugal 12

12. Idem.

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Mantendo-se, porém, uma elevada percen-tagem de analfabetos, o Ministro da Educa-ção Pires de Lima cria o “Plano Nacional de Educação Popular” – promulgado em 27 de Outubro de 1952 – com o objectivo prioritário de eliminar o analfabetismo. Integrada neste Plano, a “Campanha Nacional de Educação de Adultos” pretendia a educação do povo. Orientada prioritariamente para os analfa-betos dos 14 aos 35 anos, integrando valên-cias inovadoras para a época (como exemplo, as bibliotecas fixas junto de escolas rurais e bibliotecas móveis para circulação pelas fábricas), alcançou resultados quantitativa-mente significativos nos primeiros anos de execução. Como medidas afins, o diploma da instrução primária passou a ser exigido em situações expressas na lei e a falta às aulas levava à aplicação de penalidades.

Anos lectivos Adultos inscritos

1952-53 155 160

1953-54 258 041

1954-55 227 468

(Carvalho, R.1986. “Valores recolhidos no texto preambu-lar do Decreto-lei de 31-XII-1956 sobre ensino primário”).

Prefácio ao volume XVIII (Série B – Nº 8) das Actas das Comissões da Campanha Nacional de Educação de Adultos: “Não pode dizer-se que tenham sido numerosas as reuniões das Comissões Centrais da Campanha Na-cional de Educação de Adultos, mas nenhu-ma iniciativa foi tomada por quem assumiu o encargo directo da execução do Plano de Educação Popular, nem por quaisquer fun-cionários do Ministério da Educação Nacio-nal com competência na matéria do ensino

supletivo de adultos em regime da Campa-nha, sem se ter obtido a concordância pré-via da Comissão Executiva e de Orientação Pedagógica ou da Comissão de Informação e de Propaganda.(…). Lisboa, Julho de 1955. O Subsecretário de Estado da Educação Na-cional, Veiga de Macedo”.

No final dos anos cinquenta, assume a pas-ta da Educação o engenheiro Leite Pinto que alarga de três para quatro anos a escola-ridade das crianças do sexo masculino em 1956, e das crianças do sexo feminino em 1960. Alargou igualmente para quatro anos o ensino dos adultos. O II Plano de Fomento, abrangendo os anos de 1959 a 1964, continuou o investimento nas escolas técnicas e, face à necessidade de formação de mão-de-obra, estabeleceu contactos com a OCDE no sentido de obter apoios para a concretização do seu Plano de Fomento Cultural. Uma vez conseguidos, fo-ram extensivos a outros países num plano co-mum, o ”Projecto Regional do Mediterrâneo”.O relatório do “Projecto Regional do Medi-terrâneo” dava continuidade às propostas do Ministro em alterações no sistema educativo e na qualificação de pessoal para responder adequadamente às exigências da economia. O acompanhamento quantitativo dos pro-gramas em desenvolvimento evoluíu desde a “Análise Quantitativa da Estrutura Escolar Portuguesa (1950-1959)”, que introduzia o relatório, e a “Evolução da Estrutura Escolar Portuguesa” (1959-1964).

No Ministério das Corporações e Previdência Social são criados, em 1962, o Fundo de De-senvolvimento da Mão-de-Obra (Decreto-lei nº 44 506, de 10 de Agosto) e o Instituto de


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Formação Profissional Acelerada (Decreto-lei nº 44 538, de 23 de Agosto), destinado a adultos, sem qualquer articulação com o sistema educativo. No contexto socioeco-nómico de então, é promulgado, em 9 de Dezembro de 1965, o Decreto nº 42 731 que funda o Serviço Nacional de Emprego, com a atribuição de estudar e organizar o funcio-namento do mercado de emprego, de acordo com as orientações internacionais, elaborar o Catálogo Nacional das Profissões e orga-nizar os Serviços de Colocação e Orientação Profissional.É também criado, em 1968, o Serviço de Formação Profissional13 que qualificava profissionalmente população adulta a fim de satisfazer novas exigências, sobretudo do sector industrial.

Em 1965, foi instituído no Ministério da Edu-cação o Gabinete de Estudos e Planeamen-to da Acção Educativa (GEPAE), organismo ao qual o Ministro Galvão Teles atribuiu as tarefas de “documentação, investigação e informação” mas que verdadeiramente iria “avaliar” os resultados das diversas altera-ções no sistema escolar e, progressivamen-te, tornar-se-ia um centro de inovação.

Entretanto, a escolaridade obrigatória para crianças de ambos os sexos passava de qua-tro para seis anos14. Com o objectivo de se conseguir o cumprimento da escolaridade, foi criado em 1965 o Instituto de Meios Au-diovisuais de Ensino, responsável por um programa educativo através da televisão. A Telescola passou a responsabilizar-se tam-bém pelo ensino ao nível dos 5º e 6º anos de

13. Decreto-lei nº 48 275, de 14 de Março, de 1968.14. creto-lei nº 45 810, de 9 de Julho, de 1964.

escolaridade para adultos a partir dessa data.O Ministro da Educação apresentou em Ja-neiro de 1971 o “Projecto do Sistema Esco-lar”. Nesse ano foi publicada a lei orgânica do Ministério da Educação Nacional (Decre-to-lei nº 408/71, de 27 de Setembro), a qual, entre outras inovações, cria a Direcção Ge-ral da Educação Permanente, autonomizan-do então a educação de adultos em relação às Direcções Gerais que tutelavam o ensino escolar. No Preâmbulo da Lei, anuncia-se, como uma das “linhas gerais da reforma”, a “Aplicação progressiva do conceito de educação per-manente” pelo que é criada esta Direcção Geral, que se ocupará de “preparar e lançar um vasto plano de educação extra-escolar e de promoção cultural e profissional, des-tinado principalmente à população adulta”. Compete-lhe ainda “uma acção supletiva do ensino básico, fomentar a criação de biblio-tecas educativas e de casas de cultura que contribuam de modo especial para o pro-gresso social e cultural do meio e promover a difusão generalizada de obras literárias e artísticas”. A Direcção Geral, porém, nunca chegou a dispor de lei orgânica.

Evolução das taxas de analfabetismoContinente

Anos Homens e Mulheres

1890 76,2

1911 68,9

1930 60,0

1950 41,5

1970 25,6Fonte: Censos de 1890, 1911, 1930, 1950 e 1970


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O conceito de educação ao longo da vida é utilizado pela UNESCO no início da década de 70. Nesta época a política educativa já se ocupava da educação de adultos, da educa-ção permanente, da educação recorrente.

A Lei nº 5/73, de 25 de Julho, estrutura o sistema educativo abrangendo a educação pré-escolar, a educação escolar e a edu-cação permanente. “A educação escolar é realizada através do sistema escolar, que compreende os ensinos básico, secundário e superior e a formação profissional” e a “educação permanente é um processo orga-nizado de educação destinado a promover, de modo contínuo, a formação, a actualiza-ção e o aperfeiçoamento cultural, científico e profissional.”

A Base XII da Lei trata a formação profissio-nal e estabelece que, “além dos cursos de formação profissional no sistema escolar, serão organizados outros com finalidades idênticas, mediante a conjugação de esfor-ços dos sectores público e privado, os quais obedecerão a normas e programas a estabe-lecer pelo Governo ou por ele homologados”.A educação permanente “tem por objectivo garantir, de forma organizada, a possibili-dade de cada indivíduo aprender ao longo da vida, tornando-o apto a acompanhar, de acordo com as suas tendências, aptidões e interesses, a evolução do saber, da cultura e das condições da vida económica, profissio-nal e social.O Ministério da Educação Nacional, por si e em colaboração com outros departamentos ou organismos e com entidades privadas, assegurará através de instituições especial-

mente criadas para esse fim, ou pela utiliza-ção das estruturas do sistema escolar e pela adopção de horários mais adequados:a) Modalidades de ensino para adultos equi-valentes ao ensino básico, secundário ou su-perior;b) Actividades de promoção cultural ou pro-fissional destinadas em especial aos adultos e, nomeadamente, cursos de extensão cul-tural e de formação, aperfeiçoamento, actu-alização e especialização profissional.”

A criação de cursos de educação básica de adultos é objecto do Decreto-lei nº 489/73, de 2 de Outubro. A reestruturação destes cursos tinha “sobretudo em vista extirpar o analfabetismo, que se situa principalmente no grupo etário superior a 40 anos, e pro-mover a elevação educacional do povo por-tuguês”. Os objectivos destes cursos não deveriam limitar-se à alfabetização, “mas incidir também no aperfeiçoamento e na extensão cultural, de modo a, simultanea-mente, aumentar o nível cultural e propor-cionar a todos uma formação profissional mais actualizada”. Regista-se uma evolução no conceito e nas actividades de educação de adultos. Os cur-sos então criados destinavam-se a maiores de 18 anos, podendo ser admitidos “durante um período transitório (…) indivíduos com idade compreendida entre 14 e 18 anos”.Na mesma data, o Decreto-lei nº 490/73 cria bibliotecas populares, “a integrar em futuros centros de educação permanente” com o ob-jectivo de “contribuir para a educação extra-escolar dos Portugueses e para o progresso social dos meios em que se inserem”. As ac-tividades destas bibliotecas ficariam a cargo


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da Direcção Geral da Educação Permanente, podendo “estabelecer acordos de coopera-ção com entidades oficiais ou particulares”.

Acções de “dinamização cultural junto das populações socioculturamente mais desfa-vorecidas” foram iniciadas no ano lectivo de 1974-75 conduzidas pela 5ª Divisão do Esta-do Maior General das Forças Armadas.

Foi então concebido o Plano Nacional de Al-fabetização, executado com o apoio de As-sociações de Educação Popular (definidas no Decreto-lei nº 384/76, de 20 de Maio), que prevê a atribuição de bolsas para actividades de educação de adultos e medidas de apoio técnico a entidades que promovam acções de alfabetização. Em 13 de Julho de 1976, através da Porta-ria nº 419, são alterados os processos de avaliação e de certificação dos adultos e considera-se não ser “relevante a existên-cia de programas rígidos”. Opta-se aqui pela “definição de capacidades a desenvolver e a demonstrar pelos adultos, em função das suas zonas de interesses ou de intervenção”. Claramente inovadoras, algumas das “nor-mas orientadoras do processo de aprendi-zagem e dos critérios e forma de avaliação final” definem-se deste modo:“3º. O conteúdo da educação básica para adultos, a nível do ensino primário, será li-vremente estabelecido pelos adultos e res-pectivos orientadores, dentro dos objectivos definidos no nº1 deste diploma.4º O conteúdo da aprendizagem poderá es-tar expresso no dossier individual e nos tra-balhos de grupo dos adultos.Do dossier individual fará parte todo o ma-

terial utilizado e realizado pelo adulto na aprendizagem das diversas formas de lin-guagem, do cálculo aritmético e de outros conhecimentos adquiridos.Os dossiers do trabalho individual e de grupo poderão ser objecto de avaliação final.”

O ensino liceal nocturno foi autorizado só no ano lectivo de 1972/1973 e apenas em três Liceus. Foi também então facultado o aces-so à Universidade de adultos sem a escolari-dade regular e com idade superior a 25 anos, através do designado “exame ad hoc”.15

Entretanto, no ano lectivo de 1975/1976, foram unificados o ensino liceal e o ensino técnico e, em 197816, na sequência do ensino unificado, foram criados os Cursos Comple-mentares, dando possibilidades de entrada na vida activa ou de prosseguimento de es-tudos.

O Plano Nacional de Alfabetização e Educa-ção de Base de Adultos – PNAEBA – é ins-tituído através da Lei nº 3/79, de 10 de Ja-neiro, tendo como “objectivo a eliminação sistemática e gradual do analfabetismo e o progressivo acesso de todos os adultos que o desejem aos vários graus da escolaridade obrigatória”, e é criado, no âmbito da As-sembleia da República, o Conselho Nacio-nal de Alfabetização e Educação de Base de Adultos – CNAEBA – a fim de acompanhar a execução daquele Plano.Começa pela definição dos “Princípios”: “Incumbe ao Estado, nos termos da Consti-tuição, assegurar o ensino básico universal e eliminar o analfabetismo”. O Estado “re-15. Em vigência, o Decreto-lei n.º 64/2006, de 21 de Março, para maiores de 23 anos.16. Decreto-lei nº140-A/78.


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conhece e apoia as iniciativas existentes no domínio da alfabetização e educação de base dos adultos, designadamente de colectivida-des de cultura e recreio, de cooperativas de cultura, de organizações populares de base territorial, de organizações sindicais, de co-missões de trabalhadores e de organizações confessionais”. Os objectivos estabelecidos reflectem a pers-pectiva alargada da educação de adultos:- “o desenvolvimento cultural e educativo da população, tendo em vista a sua valorização pessoal e a sua progressiva participação na vida cultural, social e política”;- “assegurar, de modo permanente, a satis-fação das necessidades básicas da educação formal e informal de adultos, através da im-plementação gradual em todo o país, de um sistema regionalizado que assegure a mo-bilização e a participação das populações, coordene a utilização de todos os recursos educativos e constitua o embrião de um sis-tema de educação permanente”.17

Em Dezembro de 1979, é criada, no Ministé-rio da Educação, a Direcção Geral da Edu-cação de Adultos18 que resulta de “uma re-organização da Direcção Geral da Educação Permanente” e que tem, como primeira atri-buição, “Participar na formulação da política de educação de adultos, numa perspectiva de educação permanente, e contribuir para a sua execução”. Nesta perspectiva, diversos instrumentos de informação e de comunica-ção são entretanto utilizados, tais como um programa de rádio, um jornal, uma revista.

17. Como previsto no próprio Plano, ao fim de cinco anos foi feita, pela Direcção Geral de Educação de Adultos, a avaliação da primeira fase de execução do PNAEBA.18. Decreto-lei nº 534/79, de 31 de Dezembro.

A Lei nº 26/81, de 21 de Agosto, Estatuto do Trabalhador Estudante, revogada em 1997 e, de novo, em 2003, “contém o regime jurídico do trabalhador-estudante, todo o trabalha-dor ao serviço de uma entidade empregado-ra pública ou privada que frequente qualquer grau de ensino oficial ou equivalente”.

Por essa altura é criado no Ministério do Trabalho, o Instituto de Emprego e Forma-ção Profissional19. O regime jurídico do Sis-tema de Formação Profissional em Regime de Alternância (sistema de aprendizagem) é estabelecido em 198420 e revisto no ano se-guinte. É criado para jovens e outorga dupla certificação. A Lei da Formação em Cooperação prevê também a participação das empresas na formação profissional.

O Conselho da Europa estabelece então os pressupostos da educação permanente:- “o homem é um ser que nunca está acabado;- uma sociedade de mudança exige uma educação permanente;Não faz sentido manter a tradicional sepa-ração entre sistema de ensino e sistema de formação profissional, dadas as suas múlti-plas interdependências”.21

No início dos anos 80, é criado no Ministério da Educação um Grupo de Trabalho para es-tudo e lançamento de um Programa de Ensi-no Recorrente. Com carácter experimental, dá-se início a três cursos no local de tra-balho, dois em empresas (EPAL e CARRIS)

19. Decreto-lei nº 519-A2/79, de 29 de Dezembro.20. Decreto-lei nº 102/84, de 29 de Março.21. Programa de Siena, Estrasburgo, 1980.


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e um numa autarquia. Os currículos foram desenhados para adultos, ao nível dos 5º e 6º anos mas com duração de um ano, com horário adequado, com avaliação qualitativa e com integração da formação profissional da responsabilidade da empresa (Despacho Normativo nº 58/88, de 22 de Julho).

A inovação curricular no 2º ciclo concretiza-se em currículos alternativos e, no 3º ciclo, em unidades capitalizáveis, com certificação de cada unidade. Passa então para a Direcção Geral de Apoio e Extensão Educativa a res-ponsabilidade por todos os cursos do ensino preparatório nocturno.22

A Lei de Bases do Sistema Educativo, Lei nº 46/86, de 14 de Outubro, integra a formação profissional na educação de adultos e favo-rece a evolução do ensino recorrente e da educação extra-escolar. Os planos curricu-lares do ensino recorrente, básico e secun-dário, entendidos como de segunda oportu-nidade, são diversos porque adequados às características dos respectivos destinatá-rios. As acções de educação extra-escolar propõem o desenvolvimento educativo e cul-tural do indivíduo mais do que a obtenção de um diploma.A escolaridade obrigatória passa a ser de nove anos, abrangendo os alunos que inicia-ram o 1º ciclo em 1987/1988.

Em 1988, o Decreto-lei nº 397/88, de 8 de Novembro, cria o Gabinete de Educação Tec-nológica, Artística e Profissional, no âmbito do Ministério da Educação, com o objectivo de coordenar toda a formação profissional

22. Portaria nº 243/88, de 19 de Abril.

no sistema de ensino formal e promover a criação de cursos por todo o país, a par de experiências quanto às estruturas da forma-ção profissional de jovens.23 No ano seguinte é estabelecido o regime jurídico das escolas profissionais, criadas pelo Decreto-lei nº 26/89, de 21 de Janeiro. Sob tutela do Ministério da Educação, são de iniciativa local e proporcionam a jovens a formação geral e a formação profissional, com equivalência ao 12º ano.

Nesta década de 80 verificavam-se ainda elevadas taxas de analfabetismo e de insu-cesso escolar. Dois Programas Interminis-teriais foram concebidos com o objectivo de combater o abandono escolar precoce – o Programa Interministerial de Promoção do Sucesso Educativo (PIPSE), instituído pela Resolução do Conselho de Ministros de 10 de Dezembro de 1987, e o Programa Edu-cação Para Todos (PEPT) criado pela Reso-lução do Conselho de Ministros nº 29/91, de 16 de Maio.A percentagem de abandonos sem o cum-primento da escolaridade obrigatória, e por-que não estava então garantida para todos a qualificação profissional após o ensino bási-co, levava a que os jovens pudessem deixar o sistema educativo sem qualquer formação inicial. No ano de 1991, foi definido o regime dos cursos de pré-aprendizagem24, de coo-peração entre a Direcção Geral da Extensão Educativa (formação geral) e o Instituto de Emprego e Formação Profissional (forma-ção tecnológica). Era proporcionada aos

23. Extinto em 1993, as respectivas competências foram assumidas pelo Departamento do Ensino Secundário.24. Decreto-lei nº 383/91, de 9 de Outubro.


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alunos uma equivalência profissional e uma equivalência à escolaridade obrigatória.

O investimento na qualificação dos portu-gueses, desde que Portugal tem beneficiado de fundos estruturais, possibilita o desenvol-vimento da educação de adultos para além do paradigma escolar.No Programa de Desenvolvimento Educa-tivo para Portugal (PRODEP I), com verbas comunitárias atribuídas à educação, o Sub-programa Educação de Adultos, desenvolvi-do entre 1989 e 1994, define como objectivos proporcionar o cumprimento da escolarida-de obrigatória e atribuir uma formação pro-fissional de nível 1. Desenvolve ainda cursos socioprofissionais e socioeducativos, como complemento de formação dos adultos.Entretanto, o sistema educativo alarga a for-mação profissional de jovens nas Escolas Profissionais e nos Cursos Tecnológicos do ensino secundário. Os Fundos estruturais FEDER e FSE permitiram realizar a Refor-ma Educativa, sobretudo na criação de in-fraestruturas e na evolução para uma maior qualidade na educação e na formação. É também o financiamento comunitário que proporciona ao Instituto de Emprego e For-mação Profissional um considerável aumen-to da promoção da formação profissional.

O ensino recorrente e a educação extra-es-colar são objecto do Decreto-lei nº 74/91, de 9 de Fevereiro, anunciando-se diploma pró-prio para a educação de adultos na modali-dade de formação profissional ou de ensino a distância. O ensino recorrente e a educa-ção extra-escolar destinavam-se prioritaria-

mente a indivíduos que tivessem ultrapassa-do a idade normal no ensino regular. Os cursos gerais nocturnos segundo o mo-delo de unidades capitalizáveis passam para a responsabilidade da Direcção Geral da Extensão Educativa e o ensino recorrente a nível do ensino secundário é entretanto fre-quentado maioritariamente por jovens.

As possibilidades de aprender que oferece a sociedade fora da escola vão-se multiplican-do em todos os domínios. O tempo de apren-der é o da vida inteira, e cada tipo de saber penetra e enriquece os outros. A Comissão Internacional sobre Educação para o Século XXI define os quatro pilares da educação ao longo da vida: aprender a conhecer, apren-der a fazer, aprender a viver em comum e aprender a ser. Uma educação permanente realmente de acordo com as necessidades das sociedades modernas não pode definir-se por referência a um período da vida – a educação de adultos em oposição à dos jo-vens, por exemplo – ou a uma finalidade demasiado restrita – a formação profissio-nal distinta da formação geral. Educação ao longo da vida é um continuum educativo co-extensivo à vida e alargado às dimensões da sociedade.25

Neste sentido, os desafios que Portugal en-frentava no princípio do século XXI, tendo ainda em conta as taxas de desemprego e a necessidade urgente de recursos humanos qualificados, continuam a exigir uma articu-lação entre a educação e a formação. E, sen-do assim, dois dos quatro objectivos gerais

25. Delors, J. (1996). L’Éducation: un trésor est caché dedans. UNESCO


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do PRODEP III26 são assim expressos:- “expandir e diversificar a formação inicial dos jovens, apostando na qualificação e ele-vada empregabilidade das novas gerações;- promover a aprendizagem ao longo da vida e melhorar a empregabilidade da população activa”.O grupo prioritário dos 15 aos 18 anos requer especiais apoios para a frequência generali-zada do ensino secundário e da qualificação de nível III.Constituem também grupo-alvo prioritário os adultos activos aos quais deverão ser proporcionados percursos diversos em ac-ções de curta duração. O sistema educativo deverá “instituir um Sistema de Acreditação de Conhecimentos e Competências adqui-ridas fora do sistema escolar, facilitando a orientação da procura por parte dos adultos de acções de formação posteriores, a estru-turação das ofertas adequadas por parte dos sistemas educativo e formativo, bem como o reconhecimento dessas competências e co-nhecimentos pelo mercado de trabalho”.Relativamente à medida “Educação e For-mação ao longo da vida”, as acções ali pre-vistas são: “Certificação de conhecimentos/competências adquiridos ao longo da vida” e “Ofertas diversificadas de curta duração – Literacia Tecnológica”.Os objectivos quantificados permitem o con-fronto com as medidas legais posteriormen-te publicadas e a respectiva execução no pe-ríodo de vigência deste Quadro Comunitário de Apoio.

26. PRODEP III (2000-2006), Ministério da Educação, pp. 31 e 32.

Em consonância, a Resolução do Conselho de Ministros nº 92/98, publicada em 14 de Julho, começa por constatar que ”ao relan-çamento da educação de adultos em Portu-gal preside, por um lado, o pleno reconheci-mento do direito à educação e formação ao longo da vida e, por outro, a urgência de um compromisso nacional visando dar resposta às novas exigências da sociedade globali-zada e às mutações da vida profissional no mundo actual”. No sentido de dar resposta a esse direito e a essas exigências, o Conselho de Ministros resolveu constituir um Grupo de Missão para o Desenvolvimento da Edu-cação da Formação de Adultos, incumbido do “lançamento e execução do Projecto de Sociedade S@ber”.

Decorrente deste processo, vem a ser de-cretada a criação da Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos (ANEFA), “instituto público sujeito à tutela e superin-tendência dos Ministros da Educação e do Trabalho e da Solidariedade”27. Esta decisão “demonstra a prioridade atribuída à neces-sidade de elevação dos níveis de qualifica-ção da população adulta, ao definir como uma das suas competências a produção de normativos que permitam, a um universo alargado de entidades formadoras, construir percursos flexíveis de formação destinados às pessoas adultas, assegurando-lhes a ob-tenção simultânea de uma certificação esco-lar e profissional”.

O debate sobre a aprendizagem ao longo da vida recebeu um forte impulso do Memoran-do resultante do Conselho Europeu de Lis-

27. Decreto-lei nº 387/99, de 28 de Setembro.


28

boa, em Março de 2000: “o mercado de tra-balho no nosso país continua a apresentar um conjunto de debilidades estruturais, que coloca problemas à competitividade nacio-nal e à qualidade do emprego, bem como à sua sustentabilidade no médio prazo. Tam-bém em matéria de habilitações escolares, a distância que separa as qualificações cer-tificadas da população adulta portuguesa do padrão de qualificações académicas da generalidade dos países europeus é ainda grande, estimando-se que em 4 700 000 acti-vos cerca de 2 400 000 não possuem a esco-laridade de nove anos. Esta situação justifica que, a par do reforço da oferta de educação e formação de adultos e, consequentemente, das oportunidades de obtenção de certifica-ção escolar e qualificação profissional por via formal, deva também ser dada a oportunida-de a todos os cidadãos, e em particular aos adultos menos escolarizados e aos activos empregados e desempregados, de verem reconhecidos, validados e certificados os co-nhecimentos e as competências que foram adquirindo por via não formal ou informal, em diferentes contextos de vida e de traba-lho, e, ainda em inúmeras acções de forma-ção realizadas nos mais diversos domínios e com as mais diversas durações (…)”. O de-senvolvimento da educação ao longo da vida implica que sejam estudadas novas formas de certificação que tenham em conta o con-junto das competências adquiridas.28

A educação ao longo da vida e a aprendiza-gem ao longo da vida tornam-se uma cons-tante em diplomas legais e em representa-

28. Delors, J.. (1996). L Éducation: un trésor est caché dedans, UNESCO, p.156.

ção social. “O conceito de educação ao longo da vida é a chave da entrada no século XXI. Ultrapassa a distinção tradicional entre edu-cação de base e educação permanente, tira proveito de todas as oportunidades ofereci-das pela sociedade”29. As organizações in-ternacionais dedicam iniciativas variadas ao novo conceito de aprendizagem, caracterís-tico de uma sociedade em mudança na qual a educação básica e a formação profissional inicial se tornam insuficientes e requerem um esforço constante para enfrentar todas as transformações.

29. Idem, p.122.


2. Política pública educativa

29

2.1. Heranças (ou o que vem de trás)

As perguntas acerca de eventual inspiração da Iniciativa Novas Oportunidades em dados anteriores da política pública – Houve trans-porte de componentes anteriores já experi-mentadas na história da educação? Bene-ficiou do que vem de trás? – encontram as respostas nos diplomas legais e nem sem-pre nos resultados da respectiva execução. A concepção da Iniciativa Novas Oportunida-des e de cada um dos seus elementos requer o conhecimento do caminho percorrido pela educação de adultos e pela formação pro-fissional. A evolução dos próprios conceitos conduz ao aproveitamento de determinados meios e processos e ao abandono de outros. Ora, houve aqui transporte de componentes, já conhecidas na legislação e (quase sem-pre) já experimentadas, mas o seu sucesso actual é explicável principalmente pelo com-promisso político que as suporta. Na verda-de, algumas medidas, tendo sido publicadas, não chegaram então a ser executadas, de-vido exactamente ao desfasamento entre a capacidade técnica, que concebeu, e o em-penhamento político, que nem sempre se revelou em concordância.Entre as componentes recolhidas, de que a concepção da Iniciativa Novas Oportunida-des beneficiou, ressaltam:- a educação fora da escola (ou educação extra-escolar, mas com o intuito de atingir um grau académico),- a articulação entre educação e formação profissional (dupla tutela),- a avaliação e o reconhecimento dos adqui-ridos (formais, não formais e informais) e a respectiva certificação (dupla certificação).

• Educação extra-escolarA designação educação extra-escolar é uti-lizada em diplomas legais para nomear pro-gramas de educação de adultos que, apesar de se caracterizarem por uma grande flexi-bilidade, decorrem em edifícios escolares e referem-se a graus ou níveis académicos. A educação extra-escolar “é constituída pelo conjunto das actividades educativas que se processam fora do sistema regular de en-sino, através de processos formais e não formais”30, embora a formação neste domí-nio possa vir a ser objecto de reconhecimen-to e de validação.

a. Em 1971 foi publicada a lei orgânica do Ministério da Educação Nacional31 que cria a Direcção Geral da Educação Permanen-te, tornando assim autónoma a educação de adultos em relação às Direcções Gerais do ensino escolar. A “aplicação progressiva do conceito de educação permanente” exige “preparar e lançar um vasto plano de edu-cação extra-escolar e de promoção cultu-ral e profissional, destinado principalmente à população adulta”. Compete ainda a esta Direcção Geral fomentar a criação de biblio-tecas educativas e de casas de cultura que contribuam de modo especial para o pro-gresso social e cultural do meio e promover a difusão generalizada de obras literárias e artísticas”. Entre outras inovações, aparece aqui o conceito de educação fora da escola.

b. Os conceitos de aprendizagem ao longo da vida e de formação profissional abrangi-da pelo sistema escolar e também por ini-

30. Decreto-lei nº 74/91, de 9 de Fevereiro.31. Decreto-lei nº 408/71, de 27 de Setembro.


30

ciativa privada são expostos na Lei nº 5/73, de 25 de Julho, que estrutura o sistema edu-cativo abrangendo a educação pré-escolar, a educação escolar e a educação permanente.

A educação permanente “tem por objectivo garantir, de forma organizada, a possibili-dade de cada indivíduo aprender ao longo da vida, tornando-o apto a acompanhar, de acordo com as suas tendências, aptidões e interesses, a evolução do saber, da cultura e das condições da vida económica, profissio-nal e social.O Ministério da Educação Nacional, por si e em colaboração com outros departamentos ou organismos e com entidades privadas, assegurará através de instituições especial-mente criadas para esse fim, ou pela utiliza-ção das estruturas do sistema escolar e pela adopção de horários mais adequados:a) Modalidades de ensino para adultos equi-

valentes ao ensino básico, secundário ou superior;

b) Actividades de promoção cultural ou pro-fissional destinadas em especial aos adul-tos e, nomeadamente, cursos de extensão cultural e de formação, aperfeiçoamento, actualização e especialização profissional.”

c. A criação de cursos de educação bási-ca de adultos é objecto do Decreto-lei nº 489/73, de 2 de Outubro, no qual se regista uma evolução no conceito e nas actividades. Os objectivos destes cursos abarcam “uma educação básica aos indivíduos que não concluíram a habilitação correspondente à escolaridade obrigatória e também áreas tradicionalmente não escolares: promover o aperfeiçoamento e a actualização dos co-

nhecimentos correspondentes ao ensino bá-sico, com o fim de atingir uma melhor inser-ção nas actividades profissionais e uma mais perfeita integração do indivíduo na sociedade”. d. A elaboração do PNAEBA, plano previsto para dez anos – 1980 a 1990 – vem estabe-lecer a ligação da educação de adultos com o desenvolvimento local e regional, numa perspectiva alargada dos espaços da educa-ção. É instituído através da Lei nº 3/7932, de 10 de Janeiro, e determina que o Estado “re-conhece e apoia as iniciativas existentes no domínio da alfabetização e educação de base dos adultos, designadamente de colectivida-des de cultura e recreio, de cooperativas de cultura, de organizações populares de base territorial, de organizações sindicais, de co-missões de trabalhadores e de organizações confessionais”. Os objectivos estabelecidos reflectem a pers-pectiva alargada da educação de adultos:- “o desenvolvimento cultural e educativo da

população, tendo em vista a sua valoriza-ção pessoal e a sua progressiva participa-ção na vida cultural, social e política”;

- “assegurar, de modo permanente, a satis-fação das necessidades básicas da educa-ção formal e informal de adultos, através da implementação gradual em todo o país, de um sistema regionalizado que assegure a mobilização e a participação das popula-ções (…).”33

32. É criado, no âmbito da Assembleia da República, o Conselho Nacional de Alfabetização e Educação de Base de Adultos – CNAEBA – a fim de acompanhar a execução daquele Plano.33. Como previsto no próprio Plano, ao fim de cinco anos foi feita, pela Direcção Geral de Educação de Adultos, a avaliação da primeira fase de execução do PNAEBA.


31

e. As “modalidades especiais de educação escolar” previstas no artigo 16º da Lei de Ba-ses do Sistema Educativo34 incluem o ensino recorrente de adultos e a formação profis-sional. “A educação extra-escolar tem como objectivo permitir a cada indivíduo aumentar os seus conhecimentos e desenvolver as suas potencialidades, em complemento da formação escolar ou em suprimento da sua carência”. Integra-se numa perspectiva de educação permanente, sendo competência do Estado a realização das actividades neste domínio e o apoio a iniciativas de outros.

f. O ensino recorrente e a educação extra-escolar são objecto do Decreto-lei nº 74/91, de 9 de Fevereiro. Enquanto o ensino recor-rente é considerado “uma modalidade es-pecial de educação escolar” como segunda oportunidade visando “a obtenção dos cer-tificados e diplomas conferidos pelo ensino regular”, a educação extra-escolar “é cons-tituída pelo conjunto das actividades edu-cativas que se processam fora do sistema regular de ensino, através de processos for-mais e não formais”. A regulamentação da educação extra-escolar caracteriza-se por uma grande flexibilidade embora a forma-ção neste domínio possa vir a ser objecto de reconhecimento e de validação.

g. Decorrente do trabalho do Grupo de Mis-são constituído em 1998, por decisão do Conselho de Ministros, vem a ser decre-tada a criação da ANEFA, “instituto públi-co sujeito à tutela e superintendência dos Ministros da Educação e do Trabalho e da

34. Lei nº 46/86, de 14 de Outubro.

Solidariedade”35. Esta decisão “demonstra a prioridade atribuída à necessidade de eleva-ção dos níveis de qualificação da população adulta, ao definir como uma das suas com-petências a produção de normativos que per-mitam, a um universo alargado de entidades formadoras, construir percursos flexíveis de formação destinados às pessoas adultas, assegurando-lhes a obtenção simultânea, de uma certificação escolar e profissional”.De acordo com as suas competências, a ANEFA promove e autoriza a criação de cursos de educação e formação de adultos, organizados por iniciativa de entidades for-madoras acreditadas pelo INOFOR – autar-quias, empresas, sindicatos, associações, e também estabelecimentos de ensino, IPSS e centros de formação profissional. Nos cur-sos EFA são aplicados modelos inovadores “assentes em percursos flexíveis e modu-lares”, através de: um referencial de com-petências-chave para a formação de base; um referencial de formação para a formação profissionalizante, assente em itinerários de qualificação organizados em unidades capi-talizáveis; processos estruturados para re-conhecimento e validação de competências adquiridas ao longo da vida por via formal ou informal.É criada, através da Portaria nº 1082-A/2001, de 5 de Setembro, uma rede nacional de centros de reconhecimento, validação e cer-tificação de competências (centros RVCC), rede “complementar em relação aos siste-mas de educação e formação de adultos já existentes”.



32

• Articulação entre educação e formação profissional

“A realidade portuguesa justifica uma forte articulação educação-formação”. A edu-cação e a formação profissional sempre tiveram tutelas distintas e diferentes regu-lamentações, apesar de algumas tentativas para ultrapassar esta separação.Sendo esta questão predominantemente política, o saber e a experiência profissio-nal dos técnicos dos dois Ministérios da tu-tela jogaram um papel fundamental a fim de transpor mentalidades e tradições. As vantagens da ligação entre a educação e a formação profissional são hoje indiscutíveis, em face da realidade portuguesa e dos re-sultados das experiências da ANEFA, confir-mados pela ANQ.

a. No princípio da década de 80, é criado no Ministério da Educação um Grupo de Traba-lho para estudo e lançamento de um Pro-grama experimental de Ensino Recorrente (Despacho nº 21/80, de 4 de Março). Fruto da articulação entre Educação e Trabalho, os cur-rículos foram desenhados para adultos, ao ní-vel dos 5º e 6º anos de escolaridade mas com duração de um ano, em horário adequado aos adultos, com avaliação qualitativa e integran-do a formação profissional, esta sob respon-sabilidade da entidade empregadora (Despa-cho Normativo nº 58/88, de 22 de Julho). Neste período, a aprendizagem e a alter-nância na Formação Profissional são resul-tado da aproximação entre os dois referidos Ministérios.

b. O Decreto-lei nº 397/88, de 8 de Novem-bro, cria o Gabinete de Educação Tecno-

lógica, Artística e Profissional (GETAP), no âmbito do Ministério da Educação, com o objectivo de coordenar toda a formação pro-fissional no sistema de ensino formal e pro-mover a criação de cursos por todo o país, a par de experiências quanto às estruturas da formação profissional de jovens.36 c. No ano seguinte é estabelecido o regime jurídico das escolas profissionais, criadas pelo Decreto-lei nº 26/89, de 21 de Janeiro. Sob tutela do Ministério da Educação, são de iniciativa local e proporcionam a jovens a formação geral e a formação profissional, com equivalência ao 12º ano. Este modelo é actualmente aplicado no ensino secundário nas escolas públicas.

d. O regime dos cursos de pré-aprendizagem37 foi definido no ano de 1991, de cooperação entre a Direcção Geral da Extensão Educati-va (formação geral) e o Instituto de Emprego e Formação Profissional (formação tecno-lógica). Era proporcionada aos alunos uma dupla certificação: equivalência profissional (nível I) e equivalência à escolaridade obri-gatória (então ainda de seis anos - 2º ciclo).e. A inovação curricular no ensino básico, in-tegrando formação geral e formação técnica e profissional, concretiza-se em currículos alternativos e, no 3º ciclo, em unidades ca-pitalizáveis, com certificação de cada uni-dade. Passa então para a Direcção Geral de Apoio e Extensão Educativa a responsabili-dade por todos os cursos do ensino prepara-tório nocturno.f. O investimento na qualificação dos portu-gueses, desde que Portugal vem benefician-36. Extinto em 1993, as respectivas competências foram assumidas pelo Departamento do Ensino Secundário.37. Decreto-lei nº 383/91, de 9 de Outubro.


33

do de fundos estruturais, possibilita o de-senvolvimento da educação de adultos para além do paradigma escolar. No PRODEP I, o Subprograma Educação de Adultos, desen-volvido entre 1989 e 1994, apresenta como objectivos proporcionar o cumprimento da escolaridade obrigatória (1º e 2º ciclos do ensino básico) e uma qualificação profissio-nal de nível 1.

g. O Decreto-lei nº 74/91, de 9 de Feverei-ro, estabelece que os planos de formação no ensino recorrente de adultos e da edu-cação extra-escolar “devem respeitar os diferentes percursos formativos e os ritmos de aprendizagem individuais, bem como a articulação com áreas de formação profis-sional (artigo 21º)”.

h. A Resolução do Conselho de Ministros nº 92/98, de 14 de Julho, começa por consta-tar que ”ao relançamento da educação de adultos em Portugal preside, por um lado, o pleno reconhecimento do direito à educação e formação ao longo da vida e, por outro, a urgência de um compromisso nacional vi-sando dar resposta às novas exigências da sociedade globalizada e às mutações da vida profissional no mundo actual”. No sentido de dar resposta a esse direito e a essas exigên-cias, é criada a ANEFA38, instituto público, dotado de personalidade jurídica, com au-tonomia científica, técnica e administrativa, com atribuições diversificadas no domínio da educação e da formação de adultos.Sob a tutela e superintendência dos Minis-tros da Educação e do Trabalho e da Soli-dariedade, assumirá a prioridade atribuída


à qualificação da população adulta (idade igual ou superior a 18 anos), desenvolvendo e divulgando modelos e metodologias, pro-movendo programas e projectos, construin-do um sistema de reconhecimento e valida-ção das aprendizagens informais, apoiando iniciativas, promovendo a articulação entre entidades públicas e privadas, informando sobre as oportunidades da aprendizagem ao longo da vida. Uma das competências da ANEFA39 será “a produção de normativos que permitam, a um universo alargado de entidades formadoras, construir percursos flexíveis de formação destinados às pessoas adultas, assegurando-lhes a obtenção simultânea de uma certifi-cação escolar e profissional”. O modelo dos cursos de educação e formação de adultos (EFA) foi desenhado pelo Grupo de Missão, na sequência dos modelos dos PRODEP I e II (componente escolar e componente profissio-nal): percursos flexíveis de formação a partir do reconhecimento e validação das compe-tências previamente adquiridas, construção de currículos integrando uma formação de base e uma formação profissionalizante es-truturadas de modo articulado e sistemas modulares organizados por competências. A criação dos cursos e a sua organização po-dem ser da iniciativa de diferentes entidades formadoras acreditadas pelo Instituto para a Inovação na Formação. O acompanhamento e avaliação dos cursos são desenvolvidos em articulação com as estruturas regionais dos dois Ministérios. Foi então elaborado, sob responsabilidade da ANEFA, o Referencial de Competências-Chave para a Educação e Formação de Adultos (nível básico).

39. Despacho Conjunto nº 1083/2000, de 20 de Novembro.


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i. Os desafios do princípio do século XXI, ten-do em conta o desemprego e a necessidade urgente de recursos humanos qualificados, continuam a exigir a articulação entre a edu-cação e a formação. Um dos objectivos gerais do PRODEP III40 é assim exposto: “promover a aprendizagem ao longo da vida e melhorar a empregabilidade da população activa”.Para além do grupo prioritário dos 15 aos 18 anos (especiais apoios para a frequên-cia generalizada do ensino secundário e da qualificação de nível III), constituem também grupo-alvo prioritário os adultos activos aos quais deverão ser proporcionados percursos diversos em acções de curta duração.

Uma nova orgânica do Ministério da Educa-ção levou à criação de um novo organismo – Direcção-Geral de Formação Vocacional (DGFV) - e à extinção da ANEFA pelo De-creto-lei nº 208/2002, de 17 de Outubro. No artigo 16º deste diploma estabelecem-se as competências da Direcção-Geral “de forma a, sem prejuízo da integridade e coerência do sistema de formação vocacional, garantir o funcionamento sistémico da educação es-colar, regular e recorrente e extra-escolar”. Para além da qualificação inicial de jovens, um dos objectivos que orientam o desem-penho das suas funções é o do “desenvolvi-mento estratégico do processo de aquisição de aprendizagem por adultos, no âmbito do sistema de formação vocacional, num mo-delo de formação ao longo da vida”.

• Avaliação dos adquiridos, reconhecimento e certificação

Os processos de avaliação facultaram também

40. PRODEP III (2000-2006). Ministério da Educação, pp. 31 e 32.

heranças positivas às políticas posteriores de educação bem como de formação profissional, sobretudo o reconhecimento e a validação das aprendizagens não formais e informais dos adultos e das competências adquiridas ao lon-go do seu percurso pessoal e profissional. Os adultos puderam (podem) beneficiar do reconhecimento e validação dos saberes e das competências, reconhecidos não só pelo seu valor económico mas na perspectiva da educação ao longo da vida. ”As competên-cias são mais vastas do que o conhecimen-to ou as capacidades e são adquiridas num processo de aprendizagem ininterrupto, que dura toda a vida ao longo de toda a gama de contextos pessoais, sociais e políticos. A uti-lização do conceito de competência sublinha as ligações entre as nossos acções e o meio envolvente, entre o subjectivo e o objectivo, e entre o desenvolvimento pessoal e o êxito” (Westera, 2001).

a. Através da Portaria nº 419/76, de 13 de Ju-lho, são alterados os critérios e os processos de avaliação e de certificação dos adultos no nível equivalente ao 1º ciclo. Considera-se não ser “relevante a existência de progra-mas rígidos” e opta-se pela “definição de capacidades a desenvolver e a demonstrar pelos adultos, em função das suas zonas de interesses ou de intervenção”. Quanto às “normas orientadoras do processo de apren-dizagem e dos critérios e forma de avaliação final”, definem-se deste modo:“3º. O conteúdo da educação básica para adultos, a nível do ensino primário, será li-vremente estabelecido pelos adultos e res-pectivos orientadores, dentro dos objectivos definidos no nº1 deste diploma.4º O conteúdo da aprendizagem poderá estar


35

expresso no dossier individual e nos traba-lhos de grupo dos adultos. Do dossier indi-vidual fará parte todo o material utilizado e realizado pelo adulto na aprendizagem das diversas formas de linguagem, do cálculo aritmético e de outros conhecimentos adqui-ridos. Os dossiers do trabalho individual e de grupo poderão ser objecto de avaliação final.”

b. O regime jurídico do Sistema de Forma-ção Profissional em Regime de Alternância (sistema de aprendizagem) é estabelecido em 198441 e revisto no ano seguinte. É criado para jovens (entre os 14 e os 24 anos), “en-globa uma componente de formação espe-cífica a desenvolver primordialmente nas empresas e uma componente de formação geral, complementar daquela” e outorga du-pla certificação.

c. O alargamento dos cursos de educação de adultos para o nível do ensino preparatório, a decidir “anualmente por despacho do di-rector-geral de Apoio e Extensão Educativa” (artigo 3º), exigiu uma redefinição dos pro-cessos de avaliação, o que foi feito através da Portaria nº 95/87, de 10 de Fevereiro. Segun-do este diploma, a avaliação pode ser con-tínua ou final. Consideram-se instrumentos de avaliação contínua o dossier de trabalho e o processo individual do adulto. “A ratifi-cação dos resultados da avaliação contínua é da responsabilidade de uma comissão de certificação” a quem “deverão ser apresen-tados o dossier de trabalho do candidato à certificação e o respectivo processo individual” (artigo 15º). A avaliação final consta de uma parte escrita (um teste por cada área curricu-lar) e outra oral que “constará de um diálogo

41. Decreto-lei nº 102/84, de 29 de Março.

baseado no dossier individual (…) ou no tra-balho da prova escrita, ou ainda em qualquer outro material que o júri julgue adequado”.

d. A Portaria nº 243/88, de 19 de Abril, permite à Direcção Geral de Apoio e Extensão Educa-tiva autorizar a criação de currículos alterna-tivos para “grupos específicos de população”. O Despacho nº 22/SEEI/96, de 20 de Abril, in-troduz alterações no sistema de avaliação: em qualquer dos ciclos do ensino básico, “a ava-liação é contínua e efectua-se segundo crité-rios de competência”, sendo os “documentos de registo da avaliação contínua o dossier do aluno e o seu processo individual”.

e. Nos cursos do ensino recorrente, ao nível do 3º ciclo do ensino básico e do ensino se-cundário42, os planos curriculares são con-cebidos por unidades capitalizáveis, com certificação própria de cada unidade (Des-pacho Normativo nº193/91, de 5 de Setem-bro). Os cursos gerais nocturnos segundo o modelo de unidades capitalizáveis passam para a responsabilidade da Direcção Geral da Extensão Educativa.

f. A Lei de Bases do Sistema Educativo43 “pretende promover, de modo essencial, a realização pessoal e comunitária dos edu-candos”. Daqui decorre “o quadro geral de organização e desenvolvimento da educação de adultos nas suas vertentes de ensino re-corrente e de educação extra-escolar” es-tabelecido no Decreto-lei nº 74/91, de 9 de Fevereiro. 42. Despacho nº 34/EBS/86, de 4 de Outubro - Aplica ao curso geral nocturno do ensino secundário, criado pelo Despacho Normativo nº 73/86, de 25 de Agosto, a or-ganização pedagógica assente no sistema de ensino por unidades capitalizáveis.43. Lei nº 46/86, de 14 de Outubro.


36

“A regulamentação conjunta do ensino re-corrente de adultos e da educação extra-escolar visa criar condições que permitam salvaguardar a existência de relações entre as duas modalidades, bem assim o reco-nhecimento não apenas da diversidade das formas organizadas de educação como das próprias situações e vivências sociais”. E proporciona o fundamento ao processo RVC determinando a possibilidade de assegurar o reconhecimento e a validação de conheci-mentos adquiridos e da experiência social e profissional bem como as equivalências cur-riculares e a respectiva creditação.

g. A ideia da dupla certificação em cursos de adultos vem já expressa no primeiro Quadro Comunitário (PRODEP I): cursos socioeduca-tivos e cursos socioprofissionais (uma compo-nente escolar e uma componente profissional).

h. Uma vez criada a ANEFA,44 deveria con-cretizar-se “a prioridade atribuída à neces-sidade de elevação dos níveis de qualificação da população adulta, ao definir como uma das suas competências a produção de nor-mativos que permitam, a um universo alar-gado de entidades formadoras, construir percursos flexíveis de formação destinados às pessoas adultas, assegurando-lhes a ob-tenção simultânea, de uma certificação es-colar e profissional”.Daí que, entre as atribuições da ANEFA, se distingam a promoção e o apoio a programas e projectos de educação de adultos, a cons-trução de “um sistema de reconhecimento e validação das aprendizagens informais dos adultos, visando a certificação escolar e pro-fissional” e a motivação dos adultos relati-


vamente às oportunidades de aprendizagem ao longo da vida.O modelo RVC escolar tem por finalidade certificar, tal como antes acontecia nas uni-dades capitalizáveis: alguns adultos podem ser certificados no início. De qualquer modo, os dois processos – escolar e profissional – são essencialmente formativos. Em 2001,45 é “criada uma rede nacional de centros de reconhecimento, validação e cer-tificação de competências (centros RVCC), a partir da qual se promove o Sistema Na-cional de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências, concebido e organizado pela ANEFA e complementar em relação aos sistemas de educação e de formação de adultos já existentes. O proces-so de certificação inclui uma apresentação a um júri externo e formação complemen-tar, se necessário. O Sistema Nacional de RVCC estrutura-se a partir do Referencial de Competências-Chave para a Educação e Formação de Adultos e do Regulamento do Processo de Acreditação das Entidades Promotoras dos Centros RVCC.Os Centros, promovidos por entidades pú-blicas ou privadas acreditadas pela ANEFA, constituem-se “como espaços privilegiados de mobilização dos adultos e de excelência para a aplicação de metodologias de reco-nhecimento e validação de competências previamente adquiridas, tendo em vista a certificação escolar e a melhoria da quali-ficação profissional”. Os custos da sua ins-talação e do seu funcionamento, segundo as determinações da Portaria, poderão ser apoiados no âmbito do PRODEP III.

45. Portaria nº1082-A, de 8 de Setembro, alterada e revogada pelas Portarias nº 286-A/02, de 15 de Março, e nº 86/07, de 15 de Janeiro.


37

i. No PRODEP III (2000-2006), constituem grupo-alvo prioritário os adultos activos aos quais deverão ser proporcionados percursos diversos com destaque para acções de curta duração. Estabelece-se que o sistema edu-cativo deverá “instituir um Sistema de Acre-ditação de Conhecimentos e Competências adquiridas fora do sistema escolar, facili-tando a orientação da procura por parte dos adultos de acções de formação posteriores, a estruturação das ofertas adequadas por parte dos sistemas educativo e formativo, bem como o reconhecimento dessas com-petências e conhecimentos pelo mercado de trabalho”.46

j. No Tomo I do estudo prospectivo O Futu-ro da Educação em Portugal: Tendências e Oportunidades47, são enunciadas as priori-dades da política pública para os próximos anos. No Tomo II, a percepção do valor do conhe-cimento é apontada como a explicação para o desenvolvimento e a competitividade das sociedades, o que implica nomeadamente:- “que as empresas aprendam a cultivar a

sua árvore de competências como o seu mais precioso instrumento de diferencia-ção e competitividade

- que os indivíduos disponham de um portfó-lio de competências, capaz de comprovar, de forma simples e flexível, o seu acumu-lado de qualificação, obtido por via formal ou informal

- que, com base num levantamento prospec-tivo das necessidades de formação, seja

46. PRODEP III 2000-2006. Ministério da Educação, p. 32.47. Carneiro, R., Caraça, J. e São Pedro, M. E. (2000). O Futuro da Educação em Portugal: Tendências e Opor-tunidades. Ministério da Educação.

criado um referencial das competências básicas que todos devem possuir (…)

- que os serviços de orientação escolar e profissional estejam apetrechados para ajudar os indivíduos, jovens e adultos, a fa-zer o seu balanço e o seu portfólio de com-petências e a renovar regularmente o seu projecto profissional, pessoal e de forma-ção (…)”.

l. “O reconhecimento da aprendizagem por via da experiência constitui uma opção es-tratégica para a concretização do objectivo de promoção da qualificação dos activos pouco escolarizados”48. No Eixo 2 do POPH - QREN, sobre adaptabilidade e aprendiza-gem ao longo da vida, propõe-se assegurar uma nova oportunidade através de diversos tipos de intervenção, entre os quais se conta “expandir e consolidar o sistema de RVCC”.

48. QREN - Programa Operacional Temático Potencial Humano 2007 – 2013, Setembro de 2007.


38

2.2. Sistemas de Reconhecimento, Validação e Certificação - Contributo para uma leitura

Os quadros seguintes foram construídos com base na leitura dos relatórios produzi-

dos e publicados no ano de 2007, pela OCDE, sobre o Reconhecimento de Aprendizagens Não-Formais e Informais elaborados por cada país.


Quadro 1. Designações

Quadro 2. Entidades Responsáveis

País Designações

Canadá(Quebéc)

Reconnaissance des Acquis et des Compétences (RAC) Reconnaissance des Acquis Extrascolaires (RAE)

Reino UnidoAccreditation of Prior Learning (APL) Assessment of Prior and Experiential Learning (APEL)

Certificados de Profesionalidad - Valoración inicial delEspanhaAlumno (VIA)

Alemanha Recognition of competences acquired by non-formal and informal means

Noruega”dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse”: ”documentation and validation of formal, non-formal and informal competence”.

Austrália Recognition of prior learning (RPL)

País

Canadá(Quebéc)

Entidades Responsáveis

Ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport (MELS); O Ministère de l’Emploi et de la Solidarité Sociale é o principal parceiro do MELS relativamente à formação profissional e em particular na matéria de RAC. A política governamental pretende a colaboração interministerial, em particular entre o MELS, o Ministère de l’Emploi et de la Solidarité Sociale e o Ministère de l’Immigration et des Communautés culturelles.

39


Quadro 2. Entidades Responsáveis (cont.)

Quadro 3. Objectivos

País Entidades Responsáveis

Reino Unido

DfES (Department for Education and Skills) e DTI (Department of Trade and Industry). Depois da reorganização dos departamentos

tes departamentos foi transferida para o Department of Children, Schools and Families e para o Department for Innovation, Univer-sities and Skills.

governamentais no fim de Junho 2007, a responsabilidade des-

Espanha

Alemanha

Noruega

Austrália

Ministerio de Educación y Ciencia e Ministerio de Trabajo y Asun-tos Sociales

qualificação profissional.National Education System e as estruturas correspondentes da

Ministry of Education and Research

Ministerial Council on Education, Employment, Training and You-th Affairs (MCEETYA) and the Ministerial Council for Vocational and Technical Education (MCVTE).

Reino Unido

País Objectivos

Canadá (Quebéc)

Possibilidade de aceder aos seguintes diplomas emitidos pelo MELS ao nível secundário para a formação de adultos: le diplôme d’études secondaires (DES);le diplôme d’études professionnelles (DEP); l’attestation de formation professionnelle (AFP); l’attestation d’équivalence d’études secondaires (AENS) pour les TENS; le certificat d’équivalence d’études secondaires (CEES) pour le GEDTS. B3Melhorar a qualificação e as competências da mão-de-obra, a fim de melhorar o emprego, a adaptação e inserção no emprego e a mobilidade dos trabalhadores.

Facilitar, abrangendo o reconhecimento de qualificações, o acesso ao ensino superior através de uma estratégia focada no aluno, acessível, flexível, fiável, transparente e consistente. O objectivo é ampliar o acesso à educação encorajando os alunos de contextos não tradicionais e conceder oportunidades a adultos que retornam aos estudos.

40


Quadro 3. Objectivos (cont.)

País Objectivos

Espanha

Facilitar o retorno dos adultos ao sistema educativo para continuar a sua formação e qualificação em qualquer momento da sua vida. Possibilitar o acesso sem obrigatoriedade de requisitos académicos formais. Motivar a aprendizagem ao longo da vida, acreditanto parcial ou totalmente na formação para certificação oficial ou profis-sional. Responder às necessidades sociais de acreditar competên-cias profissionais, adquiridas mediante acções de formação profes-sional, experiência laboral ou outras vias não formais de formação.

Noruega

Contribuir para o aumento do nível de educação da população, aumentando a capacidade de criação de novos empregos, garantin-do qualidade de vida e igualdade de classes. Apoiar, perante a socie-dade em mudança, o encontro das necessidades dos indivíduos, perante as competências e conhecimentos na sociedade e local de trabalho, concedendo aos adultos mais oportunidades de educação e formação para melhorarem as suas qualificações.

Austrália

Permitir que os conhecimentos e as competências já adquiridas não tenham de ser repetidas com novos processos de aquisição. Motivar os indivíduos a desenvolver as suas competências e conhecimentos através de formação e educação, direccionados à qualificação e melhoria dos resultados de empregabilidade. Contribuir para a auto-estima e confiança dos indivíduos, partindo do entendimento de que o seu conhecimento, competências e experiências adquiridas em vários contextos são valorizados e podem ser usados no acesso à educação formal.

Alemanha

Integrar activos com baixas qualificações na empregabilidade. Aumentar o número de estudantes e reduzir a taxa de abandono escolar nos diversos caminhos educacionais em geral, profissio-nais e superiores. Promover a mobilidade ocupacional e geográfica aumentando a participação em continuidade educativa e formativa. Superar a selectividade social do sistema educativo e aumentar as oportunidades educacionais para todos, aumentando o emprego, fortalecendo a economia e facilitando o acesso ao ensino superior, contribuindo para o aumento da qualificação dos empregados (maximizando o potencial existente para fortalecer a economia).Responsabilizar o indivíduo em manter a sua activa participação na sociedade e empregabilidade através da continuidade da sua educação e formação.

41


Quadro 4. Destinatários

Quadro 5. Metodologias

País Destinatários

Canadá(Quebéc)

Reino Unido

Espanha

Alemanha

Noruega

Austrália

Maiores de 16 anos, sem diplôme d’études secondaires (DES); domínio

formais; experiências de vida significativas; cumprimento das exigên-do francês ou inglês; com formações anteriores não-formais ou in-

cias de cidadania e residência.

Desempregados com mais de 16 anos, trabalhadores, indivíduos após serviço militar, emigrantes, reformados.

Adultos com mais de 18 anos.

Pessoas com experiência profissional na área para a qual se candi-datam.

Qualquer adulto tem direito a submeter-se a um processo de reconhe-cimento de conhecimentos e competências.

Qualquer adulto que reuna evidência de aquisição de competências e conhecimento por vias informais e não-formais.

País Metodologias

Canadá(Quebéc)

Portfólio: inventário pessoal das formações do adulto. A avaliação dos adquiridos é vista como uma etapa facultativa que precede a escolha do curso, em que o reconhecimento das formações ante-riores é conveniente. O MELS e os estabelecimentos partilham as responsabilidades da avaliação das aprendizagens e do RAC, que varia muito do secondaire, ao collégial e à l’universitaire. O MELS autoriza todas as técnicas válidas, fiéis, objectivas, cómodas e pertinentes, seja através de provas escritas ou orais, avaliação de um produto final, a apreciação de um processo, o recurso a um júri, os testes standard, etc. Compõe-se de etapas de acolhimento, análise do dossier e de entrevista de validação prevista no pressu-posto do reconhecimento.

42


Quadro 5. Metodologias (cont.)

País Metodologias

Alemanha

Noruega

Recolha de referências profissionais. Avaliação de capacidade de trabalho em equipa, capacidade de comunicação, persistência, capaci-dade de trabalho sob pressão, iniciativa, motivação, criatividade, gestão de potencial. Não são testados na forma de conhecimento, mas na forma de exercícios situacionais. Neste processo o adulto desen-volve as suas capacidades de trabalhador independente.

Reino Unido

Espanha

O processo geralmente envolve: análise do perfil do candidato, recolha de evidência de competência profissional no local de traba-lho, reflexão da experiência profissional passada e presente, bem como de experiência relevante fora do trabalho, compilando as competências adquiridas num portfolio — avaliação, acreditação e revisão. Este processo pode incluir observação e relatórios de supervisores, testemunhos, artefactos produzidos na sua experi-ência profissional e voluntariado. O processo S/NVQ entende o conceito evidência como sendo aquele que é relativamente recente e relevante às competências requeridas pela qualificação em vista.

O reconhecimento de competências profissionais adquiridas através da experiência laboral ou de vias não formais de formação faz-se através de títulos de formação profissional e certificados de profissionalidade. As provas relacionadas com o reconhecimetno de aprendizagnes não formais e informais têm vinculação com os âmbitos educativos e laboral: para aceder a itinerários formativos, para obter títulos de forma directa em âmbito académico, obter certificados de profissionalidade no campo laboral, ou para avaliar e acreditar oficialmente através das unidades de competências profissionais, susceptíveis de reconhecimento e acreditação parcial. O procedimento que virá a ser estabelecido para a avali-ção e acreditação de competências profissionais contemplará as diversas fases encaminhadas à avaliação e acreditação de compe-tências profissionais: informação, assessoramento, avaliação e acreditação mediante diferentes tipos de provas ou evidências para a fase de avaliação.

43


Quadro 5. Metodologias (cont.)

Quadro 6. Referenciais

País Metodologias

Noruega

Austrália

Diversidade de metodologias baseadas no diálogo, avaliação de portfólio, entrevistas, teste de competências profissionais.

Metodologias diversificadas: entrevista inicial, testes, observação da performance do candidato no local de trabalho, elaboração e avalia-ção de portfólios.

País Referenciais

Canadá(Quebéc)

Reino Unido

É a partir dos objectivos dos programas ou dos enunciados de compe-tências que os critérios e os instrumentos de avaliação são elabora-dos, com recurso a indicadores, a manifestações, a comportamentos observáveis, etc.

S/NVQs baseiam-se em referenciais nacionais de ocupação, que descrevem aquilo que se espera das capacidades de cada profissional competente; incluindo boas práticas, capacidade de adaptação a futuros requisitos, conhecimento e entendimento do que é uma perfor-mance competente. Não existe um esquema nacional único em todo o Reino Unido, fez-se algum trabalho relacional no desenvolvimento de sistemas de créditos e em projectos exploratórios, cujo objectivo é a substituição de sistemas diversos por uma única Qualifications and Credit Framework (QCF) for England, Wales and Northern Ireland.

Espanha

Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales (CNCP), é criado com a finalidade de facilitar o carácter integrado e a adequação entre a formação profissional e o mercado laboral, tal como a formação ao longo da vida, a mobilidade dos trabalhadores e a unidade do mercado laboral. Este Catálogo é o instrumento do SNCFP que ordena as quali-ficações profissionais, susceptíveis de reconhecimento e acreditação, identificadas no sistema produtivo em função das competências apropriadas para o exercício profissional.

44

Uma leitura transversal dos quadros49 con-duz-nos aos seguintes pontos:

- Há uma diversidade de sistemas, de ter-minologia, de conceitos e de políticas que reflecte a realidade nacional do contexto em que se desenvolve cada um destes sistemas, apresentando no entanto alguns pontos em comum;

- Há designações distintas que reflectem o sistema de reconhecimento de aprendiza-gens não formais e informais. Alguns termos surgem com maior frequência: aprendiza-gens pré-adquiridas, aprendizagem informal e não formal por um lado, reconhecimento, validação e certificação, por outro;49. Categorização segundo: Pires, Ana Luísa (2005). Educação e Formação ao Longo da Vida: Análise Crítica dos Sistemas e Dispositivos de Reconhecimento e Vali-dação de Aprendizagens e Competências. Lisboa: Funda-ção Calouste Gulbenkian.

- O processo contém:Elementos técnicos, como a identificação e acordo de capacidades, conhecimentos e competências;Elementos de status social, através de um reconhecimento social das experiências válidas realizadas ao longo da vida. O valor deste processo no mercado de tra-balho, dependerá dos contextos sociais e económicos de cada realidade.

- As entidades responsáveis pelos sistemas são na sua grande maioria o Ministério da Educação e o Ministério do Trabalho, esta-belecendo ainda algumas parcerias.

- Estes sistemas pretendem dar visibilidade ao conhecimento, capacidades e competên-cias que os indivíduos foram adquirindo fora do circuito formal da educação, reconhe-


Quadro 6. Referenciais (cont.)

País Referenciais

Alemanha

Noruega

Austrália

A maioria dos sistemas existe em paralelo, sem uma integração e correlação entre si, até hoje. Os actuais instrumentos de referência são demasiado complexos para serem usados em larga-escala. Em todos os procedimentos, a experiência profissional é um requisito básico para o reconhecimento de competências.

Não existe um único sistema de qualificações nacionais, cada um dos 19 municípios recebe financiamento para estabelecer os seus proce-dimentos e ferramentas de avaliação e metodológicas.

Australian Qualifications Framework é o sistema de referências central, de onde provêm os parâmetros de qualificações nacionais suportando a aprendizagem nos três sectores – escolas, ensino profissional e educação superior, cruzando com os programas RPL.

45

cendo-os e certificando-os. A qualificação da população activa e a motivação para a aprendizagem ao longo da vida são conside-radas fontes cruciais para o desenvolvimen-to económico e social, atribuindo-se cada vez mais importância a tal reconhecimento.

- O público-alvo destes sistemas é consti-tuído por grupos da população com baixas qualificações e adultos que normalmente tenham alguma experiência profissional.

- As metodologias são igualmente diversas, incluindo na sua maioria a elaboração e ava-liação de portfólio que reuna as evidências das experiências e competências adquiridas, bem como a realização de testes.

- Há ainda países que não dispõem de um único sistema de referencial de qualificações que sirva de suporte ao reconhecimento de aprendizagens informais e não-formais. Não dispondo, de uma forma geral, de um sistema único, os países encontram-se em fases distintas de desenvolvimento, havendo alguns ainda na fase de implementação de projectos piloto.

2.3. Diagnóstico (ou de onde se partiu)

• Programa do XVII Governo Constitucional – 2005-2009“A fraca competitividade e a baixa produti-vidade estão na raiz do baixo crescimento da economia portuguesa”50. “O atraso do desenvolvimento do País é também, e espe-cialmente, um défice de qualificações”.

50. Programa do XVII Governo Constitucional 2005-2009, p.11.

“As taxas actuais de frequência do ensino secundário são inaceitavelmente baixas e as taxas de repetência e abandono insuporta-velmente altas”.51 Apenas 20% da população portuguesa dos 25 aos 64 anos completou o 12º ano52. A média da OCDE é de 65%.53 Na mesma faixa etária, apenas 9% da popu-lação portuguesa completou o nível de ensi-no superior, contra 24% da OCDE.54 47% da população portuguesa entre os 20 e os 24 anos atingiu uma escolaridade inferior ao ensino secundário e não se encontra a es-tudar. A média dos países da OCDE, para o mesmo grupo etário, é de 19%.

• Segundo a OCDE, o crescimento do PIB em Portugal poderia ter sido em média mais ele-vado, entre os anos 70 e 90, se os nossos ní-veis de escolaridade estivessem equiparados à média da OCDE. A média de anos de esco-larização da população adulta em Portugal é de 8,2, enquanto a da OCDE é de 12,0 anos.55

A nível da OCDE estima-se que mais um ano de escolaridade contribui para aumentar a taxa de crescimento anual do PIB entre 0,3 e 0,5 pontos percentuais.56 Portugal é um dos países em que ter qualificação é mais com-pensador: um trabalhador com o ensino se-cundário ganha, em média, mais 60% do que um trabalhador que não tenha obtido essa escolaridade.57

51. Idem, p.46.52. Idem, p. 20.53. Em 2006, estes valores passaram, respectivamente para 28% e 68%.OECD. (2008). Education at a Glance.54. Em 2006, os dados da OCDE indicam respectivamente 13% e 27%. OECD. (2008). Education at a Glance.55. OCDE. (2005). Education at a Glance.56. OECD. (2005). Education at a Glance.57. OECD. (2004). Employment Outlook..


46

Mais escolaridade está associada também a uma menor taxa de desemprego e a menor duração do desemprego: em 2006, a taxa de desemprego para o nível de habilitação até ao básico foi de 7,7%, enquanto para o nível de habilitação superior foi 6,3%.


Quanto à duração do desemprego, apenas 21% dos licenciados demoram mais de um ano a voltar ao emprego, em comparação com 35% para os que têm habilitação de 9º ano e 56% dos que não têm qualquer habilitação.

Cerca de 3 500 000 dos actuais activos têm um nível de escolaridade inferior ao ensino secundário, dos quais 2 600 000 com nível de escolaridade inferior ao 9º ano.58

• Plano Tecnológico da Educação59 Apesar dos progressos registados na última década, “o País continua atrasado face aos

58. OECD. ( 2005). Economic Policy Reforms - Going for Growth.59. Resolução do Conselho de Ministros nº 137/07, de 7 de Setembro.

congéneres europeus, porque as medidas de política, por um lado, e as iniciativas in-dividuais das comunidades escolares, por outro, não foram bastantes para produzir uma alteração de fundo no panorama da modernização tecnológica da educação em

Portugal”. Sendo assim, é importante defi-nir o processo de modernização tecnológica para Portugal, incorporando as boas práti-cas internacionais e adequando-as ao con-texto nacional”.

• Quadro de Referência Estratégica Nacional - Programa Operacional Temático Potencial Humano 2007 – 2013 (Setembro de 2007)

A avaliação do QCA III contribuiu para a re-flexão sobre os resultados da aplicação do FSE e para a preparação do POPH no domí-nio das políticas de educação, formação e emprego.“Depois da fase de crescimento económico da segunda metade da década de 90 que

Fonte: OCDE, Education at a Glance, 2004.

Ganhos salariais por nível de escolaridade, segundo o grupo etário

(nível 100 para o secundário)

Inferior ao Secundário Superior

25-64 anos 30-34 anos 25-64 anos 30-44 anos

Portugal (1999) 62 58 58 202

Espanha (2001) 78 80 141 133

Finlândia (2001) 95 92 181 171

França (2002) 84 84 167 165

Hungria (2001) 77 78 210 203

47

absorveu baixos níveis de escolaridade, a capacidade de criação líquida de emprego na economia portuguesa concentrou-se, quase exclusivamente, nas médias e altas qualificações”.60

60. POPH, p.18.

A evolução da produtividade e a capacidade para aquisição de competências vêm sendo condicionadas pelos níveis de qualificação dos activos: 75% não concluíram o ensino secundário e 54% têm, no máximo, o 6º ano de escolaridade.


Fontes: INE, Recenseamentos Gerais da População; GIASE, Estatísticas da Educação; OCES, Estatísticas da Edu-cação, EUROSTAT.

1991 2001 2004

Taxa de analfabetismo

Indicadores de evolução das qualificações da população em Portugal (%)

11 9 n.d.

Taxa de pré-escolarização58,0

(1995) 77,2 78,4

Taxa de escolarização aos 15 anos 82,5 92,692,6

(2003)

Taxa de participação na educação aos 18 anos

54,1 (1994)

66,3 64,8

Taxa de abandono escolar (10-15 anos sem 3.º ciclo do ensino básico) 12,5 2,7 n.d.

Taxa de saída precoce (18-24 anos sem o secundário) n.d. 44,0 39,4

População dos 20-24 anos que completou, pelo menos, o nível secundário de habilitações

41,3 (1994) 44,4 49,6

Nº de matriculados no ensino superior 186.780 387.703 395.100*

Alunos do ensino superior/população 20-29 anos

n.d n.d. 24,8 (2002/2003)

População dos 25 aos 64 anos que completou, pelo menos, o nível do secundário

21,9 (1995)

20,2 25,2

Taxa de participação da população dos 25-64 anos em acções de de educação ou formação

n.d. 3,4 4,8

48

2.4. Objectivos e metas

Os princípios, os objectivos e as metas re-petem-se em todos os diplomas legais que referem o Programa Novas Oportunidades, mesmo antes da designação de Iniciativa. A convergência nos objectivos e a consonância nas orientações são também evidenciadas, quer se trate de educação ou de formação profissional. A grande finalidade é “refor-çar a educação e qualificação da população portuguesa numa óptica de aprendizagem ao longo da vida”, com uma aposta decidi-da no fortalecimento do ensino secundário. Os objectivos estratégicos, complementa-dos pelas prioridades estratégicas do QREN 2007-2013, pretendem dar resposta ao diagnóstico e repetem-se em todos os do-cumentos legais afins.Enquanto na ANEFA as metas eram inicial-mente modestas, o Ministério do Trabalho estabeleceu protocolos com empresas que canalizavam os trabalhadores em grupo. No caso da Iniciativa Novas Oportunidades, os antecedentes técnicos e as componentes recuperadas de anteriores programas atin-giram uma extraordinária dimensão devido, em grande parte ou sobretudo, ao actual empenho conjugado dos políticos. Porém, os objectivos têm merecido a apreciação de irrealistas e as metas são consideradas de-masiado elevadas para o período de tempo a que dizem respeito.

• O Futuro da Educação em Portugal: Tendências e Oportunidades61

No Tomo I deste estudo prospectivo, são enunciadas as prioridades da política pública para os próximos anos. Encontram-se inclu-ídas nessas prioridades:- o desenvolvimento de um plano vigoroso de Educação ao Longo da Vida, - o fortalecimento do ensino secundário, em particular pela dignificação das vias tecno-lógicas, profissionais e profissionalizantes e pela disseminação de estudos em alternância,- a devolução de responsabilidades de go-verno e de gestão dos centros educativos para as esferas regional e local, encorajan-do a coexistência de modelos alternativos e a emergência de centros abertos e flexíveis de aprendizagem.No Tomo II, a percepção do valor do conhe-cimento é apontada como a explicação para o desenvolvimento e a competitividade das sociedades. Promover a aprendizagem ao longo da vida pressupõe “a possibilidade de motivar os adultos para acções de educação/formação de acordo com o respectivo nível etário” e «o aumento na qualificação a nível do Ensino Secundário (…) como a grande “alavanca” de aproximação aos países da Comunidade e a “chave” para o aumento da produtividade».Como se sintetizava no estudo em referên-cia, “Numa altura em que as sociedades são pressionadas a adaptarem-se aos impera-tivos da generalização dos meios de acesso telemático ao conhecimento e à informação tem-se por adquirido que o final de estudos 61. Carneiro, R., Caraça, J. e São Pedro, M. E.. (2000). O Futuro da Educação em Portugal: Tendências e Opor-tunidades, Ministério da Educação.


49

secundários é o novo limiar crítico para que as pessoas ou nações possam triunfar. O grosso do pelotão da nossa população activa situa-se muito abaixo. Ainda que o país te-nha conseguido regularizar o fluxo de edu-cação o problema da composição educacio-nal do stock é deveras preocupante. Acresce a esta exigência-padrão de nível secundário completo a necessidade de desenvolver no-vas competências.”62

Como conclusão e ainda no ano 2000, pro-punha-se: “Assim, um 1º cenário – relativa-mente conservador na sua ambição – con-sistiria em pretender alcançar, em 2020, a situação actual dos países europeus mais avançados, como a Finlândia, Dinamarca ou Holanda, no que respeita à estrutura educa-tiva da sua população dos 25-64 anos. Para o conseguir, Portugal teria de habilitar e/ou qualificar à volta de 2,5 milhões de adultos activos, dos quais cerca de metade com o ní-vel secundário ou equivalente de formação. (...) Num 2º cenário – mais ambicioso – que colocaria como meta convergir com a es-trutura educativa da população na Finlândia, Dinamarca ou Holanda, por volta de 2020, Portugal ver-se-á defrontado com a exigên-cia de habilitar e/ou qualificar à volta de 5 milhões de adultos activos, dos quais cerca de 1/3 ao nível secundário ou equivalente de formação.” 63

62. Carneiro, R. (2000). 20 Anos para vencer 20 décadas de atraso educativo. Lisboa: DAPP/ME, p. 12.63. Carneiro (ibidem), p. 42.

• Programa Nacional de Acção para o Crescimento e o Emprego 2005-200864

O PNACE pretende ser “um guia para a con-cretização de uma estratégia nacional de re-formas e modernização concebida no quadro das referências e prioridades da Estratégia de Lisboa, assumindo-se como uma respos-ta global às linhas de orientação aprovadas pelo Conselho Europeu”. As designadas grandes prioridades para os próximos anos concretizam-se na “redução drástica do insucesso escolar nos ensinos básico e secundário, no aumento dos jovens em cursos tecnológicos e profissionais de nível secundário e na generalização de esco-lhas curriculares apropriadas”. Os objectivos estratégicos que se pretende alcançar, articulados com as prioridades do QREN 2007-2013, incluem a implantação do Plano Tecnológico e o reforço da coesão so-cial, a promoção do emprego, o reforço da educação e qualificação da população por-tuguesa numa perspectiva de aprendizagem ao longo da vida.Neste quadro, mas especificamente para a população adulta, são fixadas metas quanti-ficadas, entre as quais:

- Aumentar a taxa de participação da po-pulação dos 25 aos 64 anos em acções de educação/formação para 12,5% em 2010 (4,8% em 2004); - Qualificar 1 milhão de activos até 2010, dos quais 435 000 até 2008 através de cur-sos de educação e formação ou do reco-nhecimento, validação e certificação de competências;

64. Resolução do Conselho de Ministros nº 183/05, de 28 de Novembro


50

- Expandir a rede de centros de reconheci-mento, validação e certificação de compe-tências (RVCC) de modo a atingir 300 cen-tros em 2008 e 500 em 2010.

Com a Medida nº 7, referida à Iniciativa “No-vas oportunidades”, aposta-se no reforço do ensino profissionalizante de dupla certifi-cação, na expansão da oferta de cursos de educação e formação e no alargamento do sistema de RVCC. Pretende-se: qualificar 1 000 000 de activos até 2010; alargar o re-ferencial de competências-chave aplicado no sistema de reconhecimento, validação e certificação de competências (RVCC) ao 12.º ano; triplicar a oferta de cursos técnicos e profissionais para a educação e formação de adultos, atingindo em 2010, 107 000 vagas (65 000 ao nível do 12.º ano e 42 000 do 9.º ano) e cerca de 350 000 adultos; criação de 400 novos centros de reconhecimento, valida-ção e certificação de competências até 2010, abrangendo cerca de 650 000 activos”.65

•Plano Tecnológico66

“O Plano Tecnológico não é mais um diag-nóstico. É um plano de acção (…)”.67 No Eixo nº1 – “Qualificar os Portugueses para a so-ciedade do conhecimento”, refere-se o de-safio que “obriga a estruturar uma oferta de cursos de educação e formação susceptível de proporcionar o envolvimento de um nú-mero crescente de pessoas em percursos qualificantes em fases diferenciadas das suas vidas”.As metas decididas para 2010 requerem um enorme esforço da Iniciativa Novas Oportu-

65. Idem, p.6842.66. Resolução do Conselho de Ministros nº 190/05, de 16 de Dezembro.67. Idem, p.7091.

nidades com o objectivo de “reconquistar os jovens e os adultos que saíram precocemen-te do sistema educativo”. “Ao nível dos adultos, o esforço será centra-do na qualificação contínua e na certificação de competências”. Do lado da oferta e no âmbito da iniciativa “Novas oportunidades”, pretende-se aumentar a oferta de formação profissionalizante nas redes do Ministério da Educação, do Ministério do Trabalho e da So-lidariedade Social e na rede de operadores privados”68, o que exige a expansão da oferta de cursos e do número de pessoas abrangi-das pelo Sistema de Reconhecimento, Vali-dação e Certificação de Competências. De acordo com este plano de acção, serão estas as metas a atingir até 2010: qualificar um milhão de activos, garantir que 65% dos jovens entre os 20 e os 24 anos terminem o ensino secundário, aumentar para 12,5% a percentagem da população envolvida em ac-ções de formação ao longo da vida.69

• Programa do XVII Governo Constitucional – 2005-2009

Qualificar os portugueses – “O atraso de desenvolvimento do País é também, e es-pecialmente, um défice de qualificações. As políticas de educação – básica, secundária e superior –, e as políticas de formação profis-sional e de aprendizagem ao longo da vida serão assim orientadas e focadas para a su-peração do défice de formação e qualificação da população portuguesa, essencial para a sustentabilidade do plano de desenvolvi-mento tecnológico, científico e da inovação do País”70.

68. Idem, p. 7094.69. Idem, p. 7095.70. Programa do XVII Governo Constitucional, p. 21.


51

No sentido de conseguir uma educação de qualidade para todos, considera-se uma ambição para a legislatura “dar um salto qualitativo na dimensão e na estrutura dos programas de educação e formação dirigi-dos aos adultos”. Portugal enfrenta o desafio de criar um novo quadro de promoção da aprendizagem ao longo da vida que deverá assentar, entre ou-tras, nas seguintes prioridades:- Definir objectivos em termos, não só de educação-formação, mas de perfis profis-sionais em défice no mercado de trabalho;- Diversificar as oportunidades de aprendi-zagem: transformar as escolas e os centros de formação em centros abertos de aprendi-zagem, formar os formadores para as suas novas tarefas de apoio à aprendizagem, re-novar o sistema de validação e de reconheci-mento de competências.Neste capítulo II – Novas Políticas Sociais – Mais e melhor educação, o “objectivo funda-mental do Governo é a crescente aproxima-ção entre o ensino secundário e o sistema de formação profissional, evitando, assim, o desperdício de energias e recursos”.71 “Em matéria de educação de adultos, é ne-cessário recuperar o impulso perdido desde a liquidação da Agência Nacional de Edu-cação e Formação de Adultos (ANEFA), de modo a aumentar o investimento público e induzir a participação da sociedade civil na formação académica e profissional re-levante para mulheres e homens adultos. Cumpre-se estender progressivamente ao nível do ensino secundário os processos de reconhecimento, validação e certificação das competências adquiridas e os cursos de

71. Idem, p. 47.

educação-formação que tão bons resultados já demonstraram ter ao nível da educação básica. A rede de escolas secundárias e pro-fissionais constitui, a este respeito, um re-curso não negligenciável”.72 “Criar hoje as condições para qualificar as mulheres e os homens que trabalham e querem trabalhar no Portugal do presente e do futuro exige uma estratégia mais ousada e mais eficiente de qualificação”:73

- reconhecer e certificar as qualificações e as competências adquiridas pelos traba-lhadores nas actividades profissionais que exerceram ao longo da vida activa;- criar um sistema de certificação profissio-nal desburocratizado, que não crie barreiras desnecessárias ao emprego e à mobilidade profissional e que crie passagens tão fáceis quanto possível entre a educação formal, a formação profissional, as várias formas de trabalho e de emprego ao longo da vida.

• Grandes Opções do Plano 2005-200974 No preâmbulo da 2ª Opção afirma-se que “Portugal é um dos países da Europa onde a desigualdade de rendimentos é maior e onde o desemprego mais rapidamente cres-ceu. Paralelamente, é um dos países onde os níveis de ensino e qualificação são mais baixos”. Pensando no país do futuro, “mo-derno e tecnologicamente inovador, assente no conhecimento e na qualificação, requer a consolidação e melhoria do sistema de en-sino, de formação e de qualificação ao longo da vida”.75

72. Idem, p.48.73. Idem, p.60.74. Lei nº 52/2005, de 31 de Agosto.75. Idem, p. 5197..


52

A prioridade, enunciada no programa do Go-verno, de dar um novo impulso à educação de adultos, exige:- “Diversificar a oferta de cursos de pendor mais profissional ou vocacional, rentabili-zando os recursos humanos e tecnológicos existentes na rede de escolas públicas;- Prolongar os cursos de educação e for-mação de adultos para o nível do ensino se-cundário, constituindo uma oportunidade de aprendizagem integrada na rede de escolas secundárias e profissionais.- Melhorar o sistema de reconhecimento, validação e certificação de competências, por três vias complementares:

1. ampliação da rede de centros de reco-nhecimento, validação e certificação de competências com base nos centros de formação profissional e nas sedes dos agrupamentos de escolas;2. prolongamento do sistema para nível equivalente ao do secundário, para que possa constituir uma segunda oportunida-de de certificação para os cerca de 400 mil activos que, na última década, passaram por este nível de ensino e não o comple-taram;3. incremento da eficiência do sistema de forma a quadruplicar no final da legislatura o número de diplomas atribuídos.”76

• Plano Tecnológico da Educação77 “A Estratégia de Lisboa e o Programa Edu-cação e Formação 2010 definiram para a Europa um conjunto de linhas de orientação

76. Idem, p. 5198.77. Resolução do Conselho de Ministros nº 137/07, de 7 de Setembro.

com vista à plena integração dos cidadãos europeus na sociedade do conhecimento. O desenvolvimento de competências em tecnologias da informação e da comunica-ção (TIC) e a sua integração transversal nos processos de ensino e de aprendizagem tor-nam-se objectivos incontornáveis dos siste-mas de ensino”.No sentido de encontrar uma resposta eficaz para os problemas identificados, “o Governo tomou uma decisão firme em nome de uma ambição: colocar Portugal entre os cinco pa-íses europeus mais avançados na moderni-zação tecnológica do ensino em 2010”.A modernização tecnológica da escola é um grande desafio para Portugal, o que exige, em primeiro lugar, a adopção de uma es-tratégia nacional com linhas orientadoras, com metas e com objectivos muito precisos, em segundo lugar, um plano de acção que defina com clareza as medidas e os meios necessários à prossecução daqueles objec-tivos, e, em terceiro lugar, uma intervenção articulada e coordenada de todos os agentes envolvidos na execução e acompanhamento destas medidas. Eis a razão de ser do Plano Tecnológico da Educação.No domínio dos conteúdos: “O caminho para a sociedade do conhecimento impõe uma al-teração dos métodos tradicionais de ensino e de aprendizagem e um investimento na dis-ponibilização de ferramentas, conteúdos e materiais pedagógicos adequados. (…) Dada a importância que desempenham na adop-ção e na utilização de tecnologia, é essencial desenvolver a produção de conteúdos e apli-cações digitais em língua portuguesa, bem como assegurar a certificação da qualidade


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dos mesmos. É também necessário incenti-var a sua utilização de forma a assegurar a criação de um mercado dinâmico”.

•QREN – POPHO QREN, enquanto documento de enquadra-mento para as medidas apoiadas pelos fun-dos estruturais, designa prioridades estraté-gicas para o período de 2007 a 2013.O POPH fixa dez eixos prioritários para o potencial humano, sendo o primeiro “Supe-rar o défice estrutural de qualificações da população portuguesa, consagrando o ní-vel secundário como referencial mínimo de qualificação, para todos”, jovens e adultos. A concretização desta prioridade verificar-se-á nas designadas “grandes vertentes de intervenção”: - A Qualificação Inicial que tem como ob-jectivo elevar a qualificação dos jovens, em articulação directa com os objectivos e a es-tratégia da iniciativa Novas Oportunidades.– A Adaptabilidade e Aprendizagem ao Lon-go da Vida que tem como principal objectivo o reforço da qualificação da população adul-ta activa, empregada e desempregada, con-tribuindo para o desenvolvimento de compe-tências críticas à modernização económica e empresarial e para a adaptabilidade dos trabalhadores. Também este eixo de inter-venção se insere na estratégia delineada no quadro da Iniciativa Novas Oportunidades, que expressa a ambição de possibilitar aos adultos, que já estão no mercado de traba-lho sem terem completado o 9º ano ou o en-sino secundário, uma nova oportunidade.

Objectivos Gerais do Eixo:• Elevar os níveis de qualificação dos acti-vos - empregados e desempregados - as-sumindo o nível secundário como referen-cial de qualificação;• Alargar as possibilidades de acesso à for-mação por parte dos activos empregados, através da modulação e do ajustamento das ofertas;• Garantir a capitalização das formações de curta duração, realizadas no quadro de um determinado percurso formativo, com vista à obtenção de uma qualificação cor-respondente a uma determinada saída pro-fissional;• Expandir e consolidar o sistema de re-conhecimento, validação e certificação de competências;• Diversificar as oportunidades de aprendi-zagem e de desenvolvimento de novas me-todologias para a aprendizagem ao longo da vida;• Incrementar a Igualdade de Oportunida-des entre ambos os sexos.

Tipologias de Intervenção2.1 - Reconhecimento, Validação e Certifica-ção de Competências2.2 - Cursos de Educação Formação de Adultos2.3 - Formações Modulares Certificadas2.4 - Reequipamento e Consolidação da Rede de Centros de Formação.

• Debate Nacional sobre Educação78 O que pensa a comunidade? Este Debate pode ser entendido como forma de partici-

78. Debate Nacional sobre Educação – Relatório Final – Fevereiro 2007. Conselho Nacional de Educação.


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pação dos cidadãos e das instituições?“Que saberes, que competências serão ne-cessários para o cidadão do século XXI?” “No seu conjunto, as competências identificadas são coerentes com os princípios enunciados pela UNESCO sobre a educação para o sécu-lo XXI – e que implicam a consolidação das quatro aprendizagens estruturantes: apren-der a conhecer, aprender a fazer, aprender a viver juntos, aprender a ser – bem como com as recomendações de documentos interna-cionais mais recentes, como é a Recomen-dação sobre as competências essenciais para a aprendizagem ao longo da vida – qua-dro de referência europeu (Recomendação do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Dezembro de 2006)”.As propostas apresentadas acerca da Aprendizagem ao Longo da Vida (ALV) suge-rem medidas para a organização do sistema de formação de jovens e adultos, o reconhe-cimento, validação e certificação de compe-tências e ainda a cooperação entre institui-ções locais.“O reconhecimento e a certificação de sa-beres e competências já adquiridos podem constituir um excelente estímulo para a aceleração da procura social de mais edu-cação e formação por parte dos cidadãos”. Outros estímulos apontados requerem uma estratégia nacional de ALV que inclua a va-lorização da escolaridade de doze anos, a dupla certificação (escolar e profissional), as aprendizagens não formais e informais, a generalização do RVCC como condição de acesso a processos de educação e formação e a colaboração da comunicação social na mobilização da sociedade para a Aprendiza-

gem ao Longo da Vida.É sugerida no “Debate” a ampliação da ofer-ta de cursos EFA bem como a necessidade de uma formação específica dos agentes que intervêm na educação e na formação de adultos.


3. Enquadramento legal da Iniciativa Novas Oportunidades

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A participação dos adultos em actividades de educação e de formação sempre foi re-duzida, sabendo-se que os sistemas sempre estiveram mais orientados para jovens e não tem existido grande motivação para a apren-dizagem ao longo da vida.A educação e a formação são factores es-senciais para alcançar os objectivos da Es-tratégia de Lisboa: melhorar o crescimento económico, a competitividade e a inclusão social. Objectivos definidos igualmente para a Agência Nacional para a Qualificação, se-gundo a estratégia da Iniciativa Novas Opor-tunidades. O seu enquadramento legal exibe um conjunto de princípios repetido numa multiplicidade de diplomas a reflectir o re-conhecimento da importância da educação e da formação.O texto que reproduz as “questões estrutu-rantes contidas nos documentos prepara-tórios do Plano Nacional de Emprego, mais tarde aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 59/98, de 21 de Maio, (…) em termos estratégicos e programáticos cons-titui o primeiro e grande suporte legal dos desenvolvimentos actuais da Educação e da Formação de Adultos em Portugal (já que o Decreto-lei que cria a ANEFA lhe é posterior no tempo)”.79 Os diagnósticos, os princípios, os objectivos e as metas repetem-se em todos os diplo-mas legais que referem o Programa Novas Oportunidades, mesmo ante da designação de Iniciativa. A convergência nos objectivos e a consonância nas orientações são também

79. S@bER+, Programa para o Desenvolvimento e Ex-pansão da Educação e da Formação de Adultos 1999-2006, Grupo de Missão para o Desenvolvimento da Edu-cação e Formação de Adultos, Ministério da Educação e Ministério do Trabalho e da Solidariedade, Abril 1999, Prefácio.

evidenciadas, quer se trate de educação ou de formação profissional.O Programa do XVII Governo Constitucional faz referência ao “impulso perdido desde a liquidação da ANEFA” e assinala os cami-nhos a percorrer para a qualificação dos portugueses. Retomadas pelas Grandes Opções do Pla-no 2005-2009, a educação e a formação são apresentadas nos diversos tipos possíveis de oferta para jovens como para adultos.O PNACE retoma o tema da qualificação como cultura de aprendizagem ao longo da vida, assinalando as prioridades, quantifica-das, para os próximos anos. Refere a Inicia-tiva “Novas Oportunidades” (assim mesmo, com aspas) nas suas atribuições em função dos grupos etários e nos resultados a atingir. O Plano Tecnológico repete as metas defi-nidas para 2010 no âmbito dos objectivos da Iniciativa Novas Oportunidades.

Programa do XVII Governo ConstitucionalA política do Governo deverá desenvolver-se segundo cinco eixos, dois dos quais relacio-nam a economia, o conhecimento, a qualifi-cação dos portugueses e a coesão:- “Retomar o crescimento da economia de forma sustentada e visando a moderniza-ção do País, fazendo do conhecimento, da inovação, da qualificação dos portugueses e da melhoria dos serviços do Estado os cami-nhos do progresso;- Reforçar a coesão nacional, numa socieda-de com menos pobreza e com mais igualda-de de oportunidades, onde os instrumentos de coesão sejam também ferramentas para o crescimento e a modernização”.80

80. Programa do XVII Governo Constitucional, Introdução, p. 7.


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A agenda do Governo para retomar o cres-cimento da nossa economia, de modo a integrá-la na sociedade do conhecimento, consiste em:- “Recuperar a confiança e mobilizar a capa-cidade dos portugueses para enfrentar difi-culdades e rasgar novas fronteiras;- Lançar um ambicioso Plano Tecnológico, convocando o País para a sociedade da in-formação, para a inovação, para a ciência e a tecnologia, e para a qualificação dos recur-sos humanos”.81 O Plano Tecnológico consiste num “con-junto articulado de políticas e de medidas transversais (…). Com este Plano pretende-se: convocar Portugal para a sociedade de informação; imprimir um novo impulso à inovação empresarial; vencer o atraso cien-tífico e tecnológico; qualificar os recursos humanos.”82 Para além do investimento de fundo para elevar os níveis educativos médios da popula-ção, Portugal enfrenta hoje um novo desafio: criar um sistema abrangente e diversificado de aprendizagem ao longo da vida, que abra a todos a possibilidade de actualizar e apro-fundar competências e de corresponder aos desafios inerentes à flexibilidade do emprego.

Mais e melhor educação - As propostas apre-sentadas para esta legislatura inscrevem-se no quadro definido pela Estratégia de Lisboa: fazer da sociedade da informação e do conhe-cimento uma alavanca para a coesão social e a modernização económica e tecnológica. Para tal, estão definidas para a legislatura, entre outras, as seguintes ambições:

81. Idem, Cap.I, p. 9.82. Idem, p. 10.

- Estender a educação fundamental, inte-grando todos os indivíduos em idade própria, até ao fim do ensino ou formação de nível secundário. Isto quer dizer trazer todos os menores de 18 anos, incluindo aqueles que já estejam a trabalhar, para percursos esco-lares ou de formação profissional.- Dar um salto qualitativo na dimensão e na estrutura dos programas de educação e for-mação dirigidos aos adultos. O que requer uma atenção particular às necessidades específicas dos adultos hoje activos que não dispõem de habilitações escolares equiva-lentes ao 9º ano de escolaridade.

Promover a qualificação exige criar condições:- em primeiro lugar, reconhecer e certificar as qualificações e as competências adqui-ridas pelos trabalhadores nas actividades profissionais que exerceram ao longo da vida activa;- criar um sistema de certificação profissio-nal desburocratizado, que não crie barreiras desnecessárias ao emprego e à mobilidade profissional e que crie passagens tão fáceis quanto possível entre a educação formal, a formação profissional, as várias formas de trabalho e de emprego ao longo da vida;- promover o acesso às formações tecnoló-gicas que asseguram o emprego de qualifi-cação elevada e facilitam a articulação entre estes empregos e o prosseguimento da edu-cação ao nível superior.

Grandes Opções do Plano 2005-200983 A 1ª das Grandes Opções do Plano para 2005-2009 propõe-se “assegurar uma tra-jectória de crescimento sustentado, assente

83. Lei nº 52/2005, de 31 de Agosto.


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no conhecimento, na inovação e na qualifica-ção dos recursos humanos”. Entre as medi-das enunciadas para 2005-2006, é apontado “Um Plano Tecnológico para uma Agenda de Crescimento”. As políticas de educação – básica, secundá-ria e superior – e as políticas de formação profissional e de aprendizagem ao longo da vida serão assim orientadas e focadas para superação do défice de formação e qualifi-cação da população portuguesa, essencial para a sustentabilidade do plano de desen-volvimento tecnológico, científico e da ino-vação do País. A superação desse défice depende da resposta eficaz a dois objectivos estratégicos: • reforço do esforço nacional na educação e

formação das gerações mais jovens, com-batendo o insucesso e o abandono escolar precoce sem qualquer qualificação profis-sional;

• alargamento do acesso a oportunidades de educação e formação de adultos, no quadro da construção de um verdadeiro sistema de aprendizagem ao longo da vida.”

A 2ª Opção do Plano para 2005-2009 – “Re-forçar a coesão, reduzindo a pobreza e crian-do maior igualdade de oportunidades” - des-dobra-se em diversas linhas de acção para 2005-2006, sendo a primeira “Mais e melhor Educação para todos”. O Governo atribui “prioridade às políticas que visam superar os défices de qualificação da população por-tuguesa, assumindo a necessidade de uma estreita relação entre educação e formação.

No que respeita a educação de adultos, pre-tende o Governo alargar as oportunidades

de aprendizagem ao longo da vida, de forma a atrair à escola os activos que necessitem de prosseguir ou terminar o seu percurso escolar ou de qualificação e a superar os défices de qualificação da população activa portuguesa.

Programa Nacional de Acção para o Cresci-mento e o Emprego 2005-2008Por Resolução do Conselho de Ministros84, foi aprovado o PNACE, considerado “um guia para a concretização de uma estratégia na-cional de reformas e modernização concebi-da no quadro das referências e prioridades da Estratégia de Lisboa, assumindo-se como uma resposta global às linhas de orientação aprovadas pelo Conselho Europeu, nas suas dimensões macroeconómica, microeconó-mica e de emprego, às recomendações ge-rais de política económica e de política de emprego para Portugal formuladas pela Co-missão Europeia e às prioridades identifica-das pela Comissão Europeia para Portugal no quadro da elaboração do Plano Nacional de Reformas”.O PNACE 2005-2008 é um programa inte-grado a desenvolver no contexto da União Europeia face aos desafios colocados pela economia e pela sociedade globalizada. Entre os desafios expressos no texto do Programa, conta-se o de “apostar na qua-lificação dos Portugueses, com avaliação e certificação, promovendo uma cultura de apprendizagem ao longo da vida que redu-za o défice de qualificações existentes, que reforce a equidade, estimule e responda à necessidade de reforçar a inovação e o em-

84. Resolução do Conselho de Ministros nº 183/2005, de 20 de Outubro.


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preendedorismo e reduza as disparidades de competências no mercado de trabalho”.No quadro da Aprendizagem ao Longo da Vida, assinala-se o reforço do sistema de educação e de formação, nomeadamente através da promoção da qualidade e da efi-ciência dos sistemas de educação e forma-ção e da diversificação das oportunidades de aprendizagem e do desenvolvimento de novas metodologias para a ALV.

Plano Tecnológico“O Plano Tecnológico é um elemento central da estratégia do XVII Governo Constitucional para promover o desenvolvimento sustenta-do em Portugal”. Aprovado na Resolução do Conselho de Ministros nº 190/2005, em 24 de Novembro, é “um plano de acção para levar à prática um conjunto articulado de políticas que visam estimular a criação, a difusão, a absorção e o uso do conhecimento como alavanca para transformar Portugal num economia dinâmica e capaz de se afirmar na economia global”. Está estruturado segundo os eixos de acção do conhecimento, da tec-nologia e da inovação.O Eixo nº 1 – Conhecimento - Qualificar os Portugueses para a sociedade do conheci-mento – obriga “a estruturar uma oferta de cursos de educação e formação susceptível de proporcionar o envolvimento de um nú-mero crescente de pessoas em percursos significantes em fases diferenciadas das suas vidas e, complementarmente, a reunir condições que garantam o reforço da quali-dade dessas ofertas”.No sentido de aumentar a produtividade, a OCDE propõe como prioridade para Portu-gal, “o reforço da escolarização ao nível do

secundário”. No “âmbito da iniciativa No-vas oportunidades, pretende-se aumentar a oferta de formação profissionalizante nas redes do Ministério da Educação, do Ministé-rio do Trabalho e da Solidariedade e na rede de operadores privados”, como programado no PNACE.As metas definidas para 2010 requerem um enorme esforço nas duas vertentes da Ini-ciativa “Novas oportunidades”. A segunda vertente – adultos – pretende dar uma nova oportunidade aos que já estão no mercado de trabalho sem terem completado o 12º ano, a fim de atingir um milhão de adultos até 2010, o que exige a expansão da oferta de cursos e do número de pessoas abrangidas pelo Sistema de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências.

A Iniciativa “Novas Oportunidades” tem por objectivo prioritário “reconquistar os jovens e os adultos que saíram precocemente do sistema educativo”, proporcionando, aos jo-vens, o 12º ano como limiar mínimo de for-mação, e aos adultos, qualificação contínua e certificação de competências, mantendo e reforçando a oferta de ensino recorrente (básico e secundário).


4. Da Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos à Agência Nacional para a Qualificação

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A finalidade da política pública de educação - assegurar a jovens e adultos o acesso a ní-veis superiores de educação e de cultura bem como de qualificação profissional - conduziu à constituição do “grupo de missão para o desenvolvimento da educação e formação de adultos”, no âmbito dos Ministérios da Edu-cação e do Trabalho e da Solidariedade.85 Lê-se no preâmbulo do diploma legal que o cria: “Ao relançamento da educação de adultos em Portugal preside, por um lado, o pleno reconhecimento do direito à educação e for-mação ao longo da vida e, por outro, a ur-gência de um compromisso nacional visando dar resposta às novas exigências da sociedade de conhecimento globalizada e às mutações da vida profissional no mundo actual.” A este grupo é cometido o lançamento do Projecto de Sociedade S@bER+ em ordem à realização de actividades expressas no texto da Reso-lução, entre as quais se destaca o processo que conduziu à criação da Agência Nacio-nal de Educação e Formação de Adultos e a construção experimental de um sistema de validação dos saberes e competências.A criação da Agência – ANEFA – viria a verifi-car-se através do Decreto-lei nº 387/99, pu-blicado em 28 de Setembro, cujo preâmbulo aponta as características exigíveis a uma política de educação de adultos: “respostas eficazes que garantam a igualdade de opor-tunidades, permitam lutar contra a exclusão social através do reforço das condições de acesso a todos os níveis e tipos de aprendiza-gem, ao mesmo tempo que asseguram a tran-sição para a sociedade do conhecimento.”

85. Resolução do Conselho de Ministros nº 92/98, em 25 de Junho, (Diário da República de 14 de Julho).

Por Despacho Conjunto86, os Ministros do Trabalho e da Solidariedade e da Educação determinam que “A ANEFA, tendo em con-ta as suas competências próprias, dinamiza uma oferta integrada de educação e forma-ção destinada a públicos adultos que contri-bua para a redução do défice de qualificação escolar e profissional”. Estabelece-se que a Agência se constitui “como um campo de aplicação de modelos inovadores de edu-cação e formação de adultos, assentes em percursos flexíveis e modulares, através da aplicação de :

• um referencial de competências chave, para a formação de base;• um referencial de formação, para a for-mação profissionalizante, assente em iti-nerários de qualificação organizados em unidades capitalizáveis;• processos estruturados para reconhe-cimento e validação de competências ad-quiridas ao longo da vida por via formal ou informal.

O diploma estabelece o regulamento dos cursos de educação e formação de adultos (cursos EFA) e define o respectivo âmbito: “destinam-se aos cidadãos com idade igual ou superior a 18 anos, não qualificados ou sem qualificação adequada para efeitos de inserção no mercado de trabalho e que não tenham concluído a escolaridade básica de quatro, seis ou nove anos”.No preâmbulo deste diploma são referidos os instrumentos base das medidas de po-lítica para o desenvolvimento da educação e formação dos adultos – o Plano Nacional de Emprego (PNE), o Plano Nacional de De-

86. Despacho Conjunto nº 1083/2000, de 20 de Novembro.


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senvolvimento Económico e Social de Médio Prazo (PNDES) e os compromissos do Acor-do de Concertação Estratégica - que asse-guram a oferta. Reforçando as medidas tomadas, é “criada uma rede nacional de centros de reconhe-cimento, validação e certificação de compe-tências (centros RVCC), a partir da qual se promove o Sistema Nacional de Reconheci-mento, Validação e Certificação de Compe-tências, concebido e organizado pela ANEFA e complementar em relação aos sistemas de educação e de formação de adultos já existentes.”87

Estes centros podem ser promovidos por entidades públicas ou privadas acreditadas pela ANEFA, “constituindo-se como espaços privilegiados de mobilização dos adultos e de excelência para a aplicação de metodologias de reconhecimento e validação de compe-tências previamente adquiridas, tendo em vista a certificação escolar e a melhoria da qualificação profissional”. Os custos da sua instalação e do seu funcionamento, segundo as determinações da Portaria, poderão ser apoiados no âmbito da medida “Educação e formação ao longo da vida” do PRODEP III.De acordo com o “Relatório de Execução do PRODEP III”, no ano de 2002 as principais realizações assinaladas na Medida 4, para além da produção de materiais específicos, foram:• a certificação de 3 291 adultos, tendo-se inscrito 24 459 nos Centros de RVCC;• a formação de 233 formadores das acções S@bER+ (52 da ANEFA e 181 de outras enti-dades);87. Portaria nº 1082-A/2001, de 5 de Setembro, cuja aplicação provocou alguns ajustamentos feitos através da Portaria nº 286-A/2002, de 15 de Março.

• a formação de 16 655 adultos através das acções S@bER+, sendo que cerca de 92% destes atingiu com sucesso os objectivos da formação.88

Uma nova orgânica do Ministério da Edu-cação89 veio extinguir a Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos, suce-dendo-lhe a Direcção-Geral de Formação Vocacional. Assim, “a política de formação a cargo do Ministério da Educação, a formação vocacional, abrange, em termos integrados, nomeadamente, a aprendizagem, a qualifi-cação inicial, a oferta formativa de educação e formação, entre a qual a orientada para os jovens dos 15 aos 18 anos, o 10º ano profis-sionalizante, a especialização tecnológica, a educação e formação de adultos, bem como a componente tecnológica e profissionali-zante da educação escolar e extra-escolar”.

O Despacho nº 26 401/2006, de 29 de Dezem-bro, dos Ministérios do Trabalho e da Solida-riedade e da Educação, introduz alterações na estrutura dos cursos EFA. Alegando a meta prioritária, estabelecida pela Iniciativa Novas Oportunidades, de elevação dos níveis de formação e qualificação da população ac-tiva portuguesa, classifica-a como “um pilar fundamental para as políticas de educação, emprego e formação profissional”. Ora, sen-do os cursos de Educação e Formação de Adultos “um instrumento importante dessa Iniciativa, importa adequar o seu modelo às medidas entretanto tomadas, nomea-damente o desenvolvimento do Sistema de Reconhecimento, Validação e Certificação 88. Relatório de Execução do PRODEP III – 2002, Inter-venção Operacional da Educação, Maio de 2003.89. Decreto-lei nº 208/2002, de 17 de Outubro.


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de Competências (…) e o alargamento desta oferta às escolas e agrupamento de escolas”.

De novo, em 200790, é definido o regime jurí-dico dos cursos de educação e formação de adultos, de nível básico e secundário e de ní-veis 2 e 3 de formação profissional. “Assen-tes em modelos inovadores, os cursos EFA permitiram, gradualmente, captar novos pú-blicos e assim responder às necessidades e especificidades dos seus destinatários (…). A necessidade premente de aumentar a qua-lificação da população adulta, o desenvol-vimento do dispositivo de reconhecimento, validação e certificação de competências, assim como o alargamento da rede dos cur-sos EFA aos estabelecimentos de ensino, levaram posteriormente a alterações da sua estrutura curricular”.

Os cursos EFA “têm vindo a afirmar-se como um instrumento central das políticas públi-cas para a qualificação de adultos”. Criados pelo Despacho Conjunto nº 1083/2000, de 20 de Novembro, iniciados com uma rede expe-rimental implementada apenas por algumas entidades formadoras seleccionadas para o efeito, e aplicando-se a cursos de nível bá-sico de educação, segundo uma lógica de dupla certificação, a oferta de cursos EFA foi sendo progressivamente alargada”. “O lan-çamento da Iniciativa Novas Oportunidades constituiu um marco fundamental para a expansão e consolidação desta oferta, quer aumentando ainda mais o número de cursos de nível básico e de abrangidos pelos mes-mos, quer criando uma nova oferta para o ní-vel secundário, e permitindo integrar nessa

90. Portaria nº 817/2007, de 27 de Julho.

oferta cursos de habilitação escolar”. Uma nova portaria91 introduz ajustamentos no regime jurídico dos Cursos EFA e regula-menta as formações modulares, “integrando no mesmo instrumento jurídico as duas mo-dalidades de formação fundamentais para a qualificação dos adultos”.A fim de dar cumprimento ao objectivo de generalização do nível secundário como qualificação mínima da população, definido pelo XVII Governo Constitucional para as po-líticas de educação e formação, foi aprovado, no ano de 2006, o Referencial de Compe-tências-Chave para a Educação e Forma-ção de Adultos - Nível Secundário, de modo a permitir assegurar o desenvolvimento de processos de reconhecimento, validação e certificação de competências daquele nível de educação. Simultaneamente, procede-se a uma pro-funda integração das ofertas de educação e formação, no sentido da estruturação de um sistema nacional de qualificações, baseado no Catálogo Nacional de Qualificações, no qual se inscrevem os cursos EFA, enquan-to modalidade de formação de dupla certifi-cação especificamente dirigida à população adulta”.No plano institucional, salienta-se ainda o papel dos Centros Novas Oportunidades,92 como agentes privilegiados de promoção do acesso aos cursos EFA, através da rea-lização dos processos de reconhecimento e validação de competências que integram o plano curricular desta oferta de educação e formação”.

91. Portaria nº 230/2008, de 7 de Março.92. Integram os anteriores centros de reconhecimento, validação e certificação de competências (centros RVCC).


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No contexto das orientações políticas e dos objectivos entretanto definidos, foi criada a Agência Nacional para a Qualificação, sob tutela conjunta dos Ministérios do Trabalho e da Solidariedade Social e da Educação, com a missão de “coordenar a execução das políticas de educação e formação pro-fissional de jovens e adultos e assegurar o desenvolvimento e a gestão do sistema de reconhecimento, validação e certificação de competências”.93 O preâmbulo do Decreto-lei confere ao Pro-grama Novas Oportunidades atribuições fundamentais para a consecução dos objec-tivos da Agência: “A coordenação das políti-cas de educação e formação, assegurando a coerência e a pertinência da oferta formativa orientada pelo objectivo da dupla certifica-ção, bem como a valorização dos dispositivos de reconhecimento, validação e certificação de competências são pilares fundamentais da estratégia de qualificação da população portuguesa e de promoção da aprendizagem ao longo da vida protagonizadas, em parti-cular, pela Iniciativa Novas Oportunidades”.Esta Iniciativa propõe metas ambiciosas no domínio da certificação escolar e profissio-nal da população e exige a mobilização alar-gada dos instrumentos, política e sistemas de qualificação”.

A Agência Nacional para a Qualificação (ANQ, I.P.) é “um dos pilares fundamentais para a estratégia de qualificação definida na Iniciativa Novas Oportunidades”, antecedida pela ANEFA, na qual a articulação entre Mi-nistérios era já estabelecida, o referencial de 93. Decreto-lei nº 276-C/2007, de 31 de Julho. A Por-taria nº 959/2007, de 21 de Agosto, aprova os Estatutos da ANQ.

competências ao nível do 9º ano já era apli-cado e já funcionava uma rede de Centros de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências, hoje Centros Novas Opor-tunidades bem mais numerosos.As atribuições da ANQ orientam-se no senti-do de mobilizar jovens e adultos para a edu-cação e formação, assegurando a coordena-ção de uma oferta diversificada e a gestão dos instrumentos de certificação.Considerando o elevado número de alunos que frequentaram, mas não terminaram, cursos de ensino secundário e que procuram os Centros Novas Oportunidades, tornou-se pertinente assegurar várias modalidades de conclusão e certificação deste nível de en-sino. O Decreto-lei nº 357/2007 “define os procedimentos e as condições de acesso a modalidades especiais de conclusão do nível secundário de educação e respectiva certifi-cação por parte dos adultos com percursos formativos de nível secundário incompletos”.A criação e o funcionamento dos Centros fo-ram regulamentados já em 200894, conferin-do-lhes as seguintes atribuições:“a) O encaminhamento para ofertas de edu-cação e formação que melhor se adeqúem ao perfil e às necessidades, motivações e expectativas de cada adulto;

b) O reconhecimento, validação e certifica-ção de competências adquiridas ao longo da vida, para efeitos de posicionamento em percursos de qualificação;c) O reconhecimento, validação e certifica-ção de competências adquiridas ao longo da vida, para efeitos de obtenção de um ní-vel de escolaridade e de qualificação.”

94. Portaria nº 370/08, de 21 de Maio. Revoga as Por-tarias nº 1082-A/01, de 8 de Setembro, nº 286-A/02, de 15 de Março, e nº 86/07, de 12 de Janeiro.


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O objectivo de generalização do ensino se-cundário como nível mínimo de habilitação, prosseguido através da estratégia consa-grada na Iniciativa Novas Oportunidades, exigiu um conjunto de reformas no sistema de formação profissional.95 O Governo, de-pois do acordo com os parceiros sociais, decidiu aprovar a Reforma da Formação Profissional, o Sistema Nacional de Qua-lificações, integrando o Quadro Nacional de Qualificações, o Catálogo Nacional de Qualificações e a Caderneta Individual de Competências, e o Sistema de Regulação de Acesso a Profissões.Em matéria de formação profissional, são apontados dois grandes desafios: “O primei-ro, de natureza quantitativa, traduz-se na necessidade urgente de assegurar um signi-ficativo aumento dos indivíduos com acesso a formação, quer inicial quer contínua, nas várias fases da vida. O segundo desafio, de natureza qualitativa, traduz-se na necessi-dade de assegurar a relevância e a qualidade do investimento em formação, concentrando os recursos nas formações mais críticas à adaptabilidade dos trabalhadores e à com-petitividade e necessidades das empresas”.

A adopção de uma abrangente e ambiciosa estratégia de qualificação da população jo-vem e adulta portuguesa, consubstanciada na Iniciativa Novas Oportunidades, constitui a primeira linha de aposta das actuais polí-ticas de qualificação, com benefícios colecti-vos e individuais.Grande parte do financiamento necessário a este esforço de qualificação provém do

95. Resolução do Conselho de Ministros nº 173/2007, de 17 de Outubro.

Quadro de Referência Estratégica Nacional 2007-2013, através do Programa Operacio-nal Potencial Humano.A importância do investimento em capital humano decorre do seu reconhecido contri-buto para o crescimento económico, para o emprego e para a coesão social.

Por Recomendação do Parlamento Euro-peu e do Conselho de 23 de Abril de 2008, relativa à instituição do Quadro Europeu de Qualificações para a aprendizagem ao longo da vida, devem os Estados-membros utilizar este instrumento como referência de modo a que, até 2012, sejam promovidas ligações estreitas com os sistemas nacionais, “a fim de melhorar a mobilidade dos cidadãos e fa-cilitar o reconhecimento dos resultados da aprendizagem”. No nosso país, o Sistema Nacional de Qualificações vem criando os instrumentos necessários, sendo um deles o Quadro Nacional de Qualificações, que, para além de melhorar o acesso e a progressão na formação, pode promover a transparên-cia, a mobilidade e a comparabilidade das qualificações.


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5. Iniciativa Novas Oportunidades

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A Iniciativa Novas Oportunidades, no âm-bito das opções políticas e das prioridades do XVII Governo Constitucional”, é aponta-da como “um novo impulso no caminho da qualificação dos Portugueses, tendo como referência o nível secundário de educação”. Como política pública, pretende responder às identificadas fragilidades dos sistemas de educação e de formação e, consequen-temente, elevar os níveis de produtividade, de competitividade e de desenvolvimento humano.

A aprendizagem ao longo da vida não pode ser entendida como educação de adultos apenas. Cobre o leque das aprendizagens formais, não formais e informais e tem por objectivos a cidadania activa, o desenvolvi-mento individual, a inclusão social e aspec-tos ligados com o emprego.96 A fim de “alcançar, em 2020, a situação actual dos países europeus mais avançados, como a Finlândia, Dinamarca ou Holanda, no que respeita à estrutura educativa da sua popu-lação dos 25-64 anos, (…) Portugal teria de habilitar e/ou qualificar à volta de 2,5 mi-lhões de adultos activos, dos quais cerca de metade com o nível secundário ou equiva-lente de formação”.97 “Portugal deu passos muito significativos neste domínio na segunda metade da déca-da de 90, com a criação da ANEFA, do re-ferencial de competências básico ao nível do 9º ano e a entrada em funcionamento de uma primeira rede de Centros de Reconhe-cimento, Validação e Certificação de Com-petências”. A metodologia da ANEFA foi a 96. Tornar o espaço europeu de aprendizagem ao longo da vida uma realidade. (2001). Comissão Europeia.97. Idem, p.65.

de distribuição regional, estabelecendo-se o número de Centros em função da neces-sidade. Equipas móveis funcionavam como extensões do respectivo CRVCC, limitando assim a extensão da rede mas facilitando a gestão e o apoio.Consideradas positivas as medidas desen-volvidas pela ANEFA e os bons resultados que demonstraram ao nível da educação básica, estendem-se progressivamente ao nível do ensino secundário os processos de reconhecimento, validação e certificação das competências adquiridas e os cursos de educação-formação. A prioridade, enunciada no Programa do Go-verno, de dar um novo impulso à educação de adultos, exige“prolongar os cursos de educação e formação de adultos para o nível do ensino secundário” utilizando a rede de escolas secundárias e profissionais; melho-rar o sistema de reconhecimento, validação e certificação de competências, ampliando a rede de centros e prolongando o sistema para nível equivalente ao do secundário.98 A rede de escolas secundárias e profissionais constitui um importante recurso para alar-gamento da rede de Centros, tanto mais que a criação de um novo Centro passou a ser preferida às anteriores equipas móveis.

No plano institucional, salienta-se o papel dos Centros Novas Oportunidades99, en-quanto agentes privilegiados de promoção do acesso aos cursos EFA, através da rea-lização dos processos de reconhecimento e validação de competências que integram o plano curricular desta oferta de educação e 98. Programa do XVII Governo Constitucional, p. 5198.99. Integram os anteriores centros de reconhecimento, validação e certificação de competências (centros RVCC).


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formação. Actualmente, os Centros assegu-ram o encaminhamento dos adultos para a via mais adequada: conferem uma certifica-ção de nível básico (certificado de qualifica-ções correspondente ao 1º, 2º ou 3º ciclo do ensino e diploma do ensino básico), de nível secundário (certificado de qualificação de ní-vel secundário de educação), ou certificação profissional (certificado de qualificações e/ou diploma de qualificação de nível II ou III). Caso o processo de validação não conduza à emissão de certificado ou diploma, res-peitante à conclusão do processo, é sempre emitido em certificado de qualificações, com a identificação das unidades de competência já validadas. As aprendizagens adquiridas podem ser completadas através de acções de formação de duração variável, em função das necessidades diagnosticadas.

No ano de 2006 é aprovado o Referencial de Competências-Chave para a Educação e For-mação de Adultos de Nível Secundário, a apli-car nos cursos EFA e nos processos de RVCC.Criada pelo Decreto-lei nº 276-C/07, de 31 de Julho, a ANQ100 tem por função concreti-zar a articulação entre os dois Ministérios e destes com os parceiros e as entidades que intervêm nos processos de educação e de formação profissional, bem como da certifi-cação e acreditação. “Levar a cabo a Iniciativa Novas Oportunida-des (…) impõe alterações profundas em vários domínios, em particular na área da formação profissional” A Reforma da Formação Pro-fissional101, instrumento fundamental na evo-lução da Iniciativa, foi aprovada após debate e

100. Estatutos aprovados pela Portaria nº 959/07, de 21 de Agosto.101. Resolução do Conselho de Ministros nº 173/2007, de 7 de Novembro.

celebração do acordo com a generalidade dos parceiros sociais.O Decreto-lei nº 396/2007, de 31 de Dezembro, “estabelece o regime jurídico do Sistema Na-cional de Qualificações e define as estruturas que asseguram o seu funcionamento”, assu-mindo os objectivos já afirmados. Qualificação significa o resultado formal de um processo de avaliação e de validação comprovado por um órgão competente, reconhecendo que o indiví-duo adquiriu competências em conformidade com os referenciais estabelecidos.Fazem parte do Sistema Nacional de Qua-lificações102 a ANQ, o Conselho Nacional da Formação Profissional e os conselhos sec-toriais para a qualificação, os Centros Novas Oportunidades, os estabelecimentos de ensino básico e secundário, os centros de formação profissional, e outras entidades com estru-turas formativas certificadas. Integram ainda o SNQ empresas que promovam a formação dos seus trabalhadores, instituições de ensino superior de acordo com legislação específica. São criados também, no âmbito deste decre-to-lei, o Quadro Nacional de Qualificações, o Catálogo Nacional de Qualificações, ela-borado segundo as orientações e recomen-dações europeias, no qual se inscrevem os cursos EFA enquanto modalidade de forma-ção de dupla certificação especificamente diri-gida à população adulta,103 e a caderneta indi-vidual de competências.

102. Decreto-lei nº 396/07, de 31 de Dezembro.103. No contexto da adopção do Quadro Europeu de Qualificações para a aprendizagem ao longo da vida, estão agora a ser elaborados, até 2010, quadros de qualificações nacionais na maioria dos países. O Pro-jecto de relatório conjunto de 2008 do Conselho e da Comissão da União Europeia sobre a aplicação do pro-grama de trabalho “Educação e Formação para 2010 - Aprendizagem ao longo da vida ao serviço do conheci-mento, da criatividade e da inovação” – informa acerca da preparação, embora a um ritmo mais lento, dos siste-mas de validação da aprendizagem não formal e informal.


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O Catálogo Nacional de Qualificações é de-senvolvido em articulação com a implemen-tação do Quadro Europeu de Qualificações para a aprendizagem ao longo da vida (Re-comendação do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Abril de 2008) e do Qua-dro Nacional de Qualificações.Grande parte do financiamento necessário a este esforço de qualificação provém do Quadro de Referência Estratégica Nacional 2007-2013, através do Programa Operacio-nal Potencial Humano.

Inequivocamente, o Programa Novas Opor-tunidades tem sido objecto do maior empe-nhamento político e reveste-se de exigência na qualidade e na quantidade da oferta e nos resultados previstos.Herdeira da ANEFA no que respeita ao inte-resse e esforço do Governo e dos parceiros sociais, às características do programa, aos instrumentos já experimentados com suces-so e à boa imagem junto dos destinatários, a ANQ assume um Programa com uma dimen-são extraordinária e uma enorme responsa-bilidade. A Iniciativa Novas Oportunidades adquiriu, com efeito, uma outra escala.O programa Iniciativa Novas Oportunidades vem merecendo a aprovação e o louvor mas também a dúvida e o questionamento. En-tende-se porquê:• Um novo modelo institucional de articula-

ção fecunda entre sectores com objectivos comuns mas tradicionalmente de difícil compatibilização – educação e formação profissional.

• Opinião sobre as metas: ambiciosas, para uns, ou irrealistas, para outros.

• Articulação que não impede a flexibilidade na organização curricular dos cursos EFA: percursos flexíveis de formação a partir de um diagnóstico efectuado pela entidade formadora do curso EFA (ou por um Cen-tro); um processo de reconhecimento e va-lidação das competências que o adulto foi adquirindo ao longo da vida; um modelo de formação modular; uma formação centra-da em processos reflexivos e de aquisição de competências, através de um módulo intitulado “Aprender com autonomia” (nível básico de educação e nível 2 de qualifica-ção profissional) ou de um “Portfólio refle-xivo de aprendizagens” (nível secundário e nível 3 de qualificação profissional).

• Dupla tutela – dupla certificação.• Itinerários específicos e currículos pró-

prios para os públicos-alvo.• Um processo que se desenvolve de acordo

com o ritmo do adulto e com os horários laborais - personalização dos processos.

• Um sistema de valorização das aprendiza-gens pela via da experiência e sua articula-ção com ofertas de formação de curta du-ração vocacionadas para completar ciclos de certificação.

• Criação e/ou herança de instrumentos e materiais adequados.

• Triunfo sobre situações de insucesso es-colar nunca antes superadas pelos pró-prios adultos.

• Valorização de experiências de vida não re-conhecidas anteriormente.

• Satisfação dos inscritos face à constatação e à valoração das suas aptidões.

• Oportunidade de o adulto servir de mode-lo ou de exemplo a outros (família, amigos, vizinhos).


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• Abertura de horizontes para novos percur-sos, tanto aos jovens como aos adultos.

• Espera desmotivante por parte dos inscri-tos.

• Desconfiança (ou incerteza) de alguns pro-fessores e formadores acerca das equiva-lências.

• O instrumento financeiro (POPH) é o maior programa operacional de sempre, concen-trado nas prioridades desenhadas e com regras mais simples.

• Uma rede de Centros Novas Oportunida-des que já atingiu o número previsto para 2010.

• Uma nova imagem da educação de adultos.

Na convergência de estratégias que vem permitindo a execução da Iniciativa Novas Oportunidades, pode afirmar-se que ini-cialmente os políticos seguiram o trabalho dos técnicos mas posteriormente a agenda é estabelecida pelos políticos. O Programa Novas Oportunidades vem sendo objecto do maior empenhamento político, o que tem efeitos nos recursos financeiros atribuídos (POPH), na divulgação e publicitação da mensagem, na repetida abordagem do tema educação-formação por parte dos membros do Governo e na presença assídua de Se-cretários de Estado, Ministros e mesmo o Primeiro-Ministro na entrega de certifica-dos, com o consequente reflexo na comu-nicação social.


ANEXO

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DA ANEFA À ANQ – diplomas legais

Decreto-Lei n.º 387/1999. DR 227 SÉRIE I-A de 1999-09-28Cria a Agência Nacional de Educação e Formação de Adultos.

Despacho Conjunto nº1083/2000. DR 268 SÉRIE II de 2000-11-20Regulamento dos cursos EFA.

Decreto-Lei n.º 6/2001. DR 15 SÉRIE I-A de 2001-01-18Aprova a reorganização curricular do ensino básico.Decreto-Lei n.º 7/2001. DR 15 SÉRIE I-A de 2001-01-18Aprova a revisão curricular do ensino secundário.Portaria n.º 710/2001. DR 159 SÉRIE I-B de 2001-07-11Cria vários cursos gerais e tecnológicos do ensino secundário regular.Portaria nº1082-A/2001. DR 206 SÉRIE I-B de 2001-09-05Cria uma rede de centros de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências.

Despacho Normativo n.º 21/2002. DR 84 SÉRIE I-B de 2002-04-10Aprova o regime de avaliação das aprendizagens dos alunos do ensino secundário regular, cursos gerais e cursos tecnológicos.Decreto-Lei nº 208/2002. DR 240 SÉRIE I-A de 2002-10-17Lei Orgânica do Ministério da Educação.Portaria nº 286-A/2002. DR 63 SÉRIE I-B de 2002-03-15Altera artigos da Portaria nº 1082-A/01.Portaria n.º 394/2002. DR 86 SÉRIE I-B de 2002-04-12Regulamenta a concessão de equivalências entre disciplinas e áreas de formação de vários cursos e as disciplinas e áreas de formação dos planos curriculares do ensino secundário recorrente por unidades capitalizáveis.

Despacho nº 26401/2006. DR 249 SÉRIE II de 2006-12-29Altera o Regulamento dos cursos EFA.

Portaria n.º86/2007. DR 9 SÉRIE I de 2007-01-12Altera as Portarias 1081-A/01 e 286-A/02 – “Novas Oportunidades”.Portaria n.º817/2007. DR 144 SÉRIE I de 2007-07- 27 Regime jurídico dos cursos de educação e formação de adultos (EFA).Decreto-Lei nº276-C/2007. DR 146 SÉRIE I de 31 de JulhoCria a Agência Nacional para a Qualificação (ANQ).


70

Portaria nº 959/07. DR 160 SÉRIE I de 2008-08-21 Aprova os estatutos da ANQ.Decreto-Lei nº 357/07. DR 208 SÉRIE I de 2007-10-29Modalidades de conclusão do ensino secundário por adultos com o curso extinto incompleto.Resolução do Conselho de Ministros nº173/07, DR 214 SÉRIE I de 2007-11-07Aprova a reforma da formação profissional.Decreto-Lei nº 396/07. DR 251 SÉRIE I – 2007-12-31 Sistema Nacional de Qualificações.

Portaria nº 230/08. DR 48 SÉRIE I de 2008-03-07Regime jurídico dos cursos EFA e das formações modulares.Portaria nº 370/08. DR 98 SÉRIE I de 2008-05-21Regula a criação e funcionamento dos Centros Novas Oportunidades.


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