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INSTITUTO MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

IPREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA

CADERNOS DO IMAP

CADERNO 2

PLANIFICAÇÃO ESTRATÉGICA:

O MÉTODO DO PLANEJAMENTO

ESTRATÉGICO SITUACIONAL - PES

CURITIBA, SETEMBRO DE 2.000

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INSTITUTO MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBAII

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INSTITUTO MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

IIIPREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA

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CURITIBPREFEITURA DA CIDADECURITIBPREFEITURA DA CIDADE

INSTITUTO MUNICIPAL DEADMINISTRAÇÃO PÚBLICAINSTITUTO MUNICIPAL DEADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

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INSTITUTO MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBAIV

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação

VAIRENE ATHERINO - CRB9 - 359

C975 Curitiba. Prefeitura Municipal de Curitiba. InstitutoMunicipal de Administração Pública.

Planificação Estratégica: o método do Planejamento EstratégicoSituacional - PES. Curitiba: IMAP, 2000

28p.: VIII

Série: Cadernos do IMAP 2

1. Planejamento estratégico. 2. Curitiba - Planejamento Estratégico Situacional - Modelo

CDD: 352.1

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INSTITUTO MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

VPREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA

FICHATÉCNICA

DIRETORIA DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL - APDI

Diretora

Diva Irene da Paz Vieira

DIRETORIA DE PLANEJAMENTO ADMINISTRATIVO - APPA

Diretora

Angela Kotzias de Andrade Ribeiro

DIRETORIA ADMINISTRATIVO-FINANCEIRA - APAF

DiretoraRosane Gonçalves

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - EAP

DiretoraOlinda de Almeida Teles

ELABORAÇÃO

Equipe Técnica do IMAP

EQUIPE DE SISTEMATIZAÇÃO

Angela Kotzias de Andrade RibeiroCléa Mara Reis Felix

Léa Fraiz Alves Paulin

PROJETO GRÁFICO

CENTRO DE PROGRAMAÇÃO VISUAL - CPV

Planejamento Gráfico e Editoração

Luiz Carlos de Andrade Filho

Adolfo Dec Junior

Capa

Luiz Carlos de Andrade Filho

Cassio Taniguchi

Prefeito

Sandra Mara Lopes Capriglione

Presidente

Thelma Alves de Oliveira

Superintendente

INSTITUTO MUNICIPAL DEADMINISTRAÇÃO PÚBLICAINSTITUTO MUNICIPAL DEADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CURITIBPREFEITURA DA CIDADECURITIBPREFEITURA DA CIDADE

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INSTITUTO MUNICIPAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBAVI

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VIIPREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA

SUMÁRIO

Editorial .................................................................................................................. 1

Apresentação ......................................................................................................... 3

Movimentos de Inovação em Planejamento na Prefeitura Municipalde Curitiba - A Utilização do Planejamento Estratégico Situacional ..................... 5

Uma Sistematização e Discussão de Tecnologia Leve de PlanejamentoEstratégico Aplicada ao Setor Governamental ..................................................... 7

Introdução ............................................................................................................... 9

Os Passos de um Método de Planejamento Estratégico para Equipesde Governo de Nível Estadual, Municipal ou Regional ..................................... 11

Referências Bibliográficas ....................................................................................27

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1PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA

EDITORIAL

O presente caderno é parte da série de publicações do IMAP, com textosescolhidos ou produzidos pela equipe que, no seu conjunto, refletem osconceitos e as práticas que fundamentam o Modelo de Gestão Curitiba -modelo em permanente construção e aperfeiçoamento que pensa a gestãona sua totalidade e prioriza a atuação intersetorial, descentralizada ecompartilhada com a sociedade para garantir resultados que impactemna realidade.

Esta publicação tem por objetivo oferecer aos diferentes atores do governoum roteiro de trabalho básico, contribuindo para a consolidação depráticas de planejamento continuado, bem como divulgar práticas degestão que se consolidam como experiências de sucesso.

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3PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA

APRESENTAÇÃO

O presente caderno apresenta, em seu início, texto sobre os movimentosde inovação em Planejamento na Prefeitura Municipal de Curitiba, quebusca contextualizar e principalmente fornecer o cenário em que se inserea utilização da metodologia que é apresentada no decorrer da publicação.

O texto principal, de autoria do professor Luiz Carlos de Oliveira, foigenerosamente cedido ao IMAP para compor este caderno.

Esta tecnologia, dentre outras, vem sendo adotada pela PrefeituraMunicipal de Curitiba como uma das opções para simplificar, facilitar eagilizar o processo de Planejamento Estratégico.

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MOVIMENTOS DE INOVAÇÃO EM PLANEJAMENTO NAPREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA

A UTILIZAÇÃO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL

Planejamento sempre foi uma preocupação da Prefeitura Municipal de Curitiba, áreaem que se destaca como referência, tendo promovido um salto qualitativo noplanejamento urbano, já nas décadas de 40/50. O desenvolvimento urbano e oplanejamento continuam a ser a sua marca de excelência e tem sido decisivos para osdestinos desta cidade, que cresce e se moderniza também em qualidade para suagente.

No âmbito do Planejamento Administrativo, o modelo de planejamento adotado visava,inicialmente, uniformizar e ordenar a organização e seus projetos, de forma querespondesse às exigências de uma administração ainda marcada, nos anos 70 e 80,por características do modelo burocrático. O planejamento das ações da Prefeituraocorria na maioria das vezes de forma setorizada e sob a ótica das necessidades eespecificidades de cada órgão.

As mudanças sociais e políticas geraram a demanda de um novo modelo deadministração pública, dentro de um novo perfil de Estado, exigindo atuação maispróxima da população e respostas mais consistentes, eficazes e efetivas.

É nesse contexto que a PMC, no ano de 1993, realizou intenso movimento no sentidode fomentar novas formas de pensar a Administração Pública. Esta iniciativa pode serexemplificada pela concretização em Curitiba do “Fórum das Cidades”, que estabeleciacomo diretriz o “Pensar globalmente e agir localmente”, e que hoje, numa fantásticainversão, pode ser lida estrategicamente como “pensar localmente e agir globalmente”.Naquele período, alguns órgãos, de forma isolada, iniciavam a prática do PlanejamentoEstratégico.

O IMAP, com a atribuição de pensar a melhoria da Gestão, sistematizava e difundiainstrumentos que permitiam a cada órgão organizar suas ações de modo mais integradoao conjunto. Como recursos de apoio ao planejamento, foram criados o Guia e Catálogode Serviços e aperfeiçoado o Relatório Anual, além da disseminação de tecnologiaspara planejamento.

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No início da Gestão, em 1997, sob a coordenação do IMAP, optava-se por utilizar oMétodo de Planejamento Estratégico Situacional nos Projetos Estratégicos do Planode Governo - PEPGs, que eram a tradução dos grandes compromissos da gestãocom a cidade.

Neste processo, vale destacar a riqueza da discussão dos grupos intersetoriais, quede forma matriciada trabalharam na concepção/organização do plano de ação de cadaprojeto.

Em cada um deles, o alinhamento pela metodologia introduziu novos conceitos paraexploração de problemas - razão de ser do projetos - que precisavam ser bemcaracterizados e bem explicados, de modo a nortear a melhor decisão sobre asestratégias de intervenção para a modificação da realidade.

A opção de se introduzir este método tinha intenções claras. Uma, era a de disseminaruma linguagem comum na Prefeitura para facilitar a prática da intersetorialidade, apartir do funcionamento matricial e também avaliação permanente de resultados eforma de organização da ação , aproximando, assim, os diferentes atores do Governoentre si. Outra razão estava nas próprias características da metodologia - que sediferencia das demais por introduzir forte leitura de cenários e construção de estratégiastanto para obtenção de maior governabilidade como para garantir a concretude dasações - o que, na gestão pública, são questões imperativas.

Vale destacar que, no início, alguns a consideraram complexa e trabalhosa, mesmocom a utilização do método simplificado, tema deste caderno. Mas a prática veiodemonstrar que os benefícios são enormes, principalmente pelas característicasdestacadas acima.

Pode haver discordâncias a respeito das estratégias a utilizar quando se trata deinovação de Gestão - e especificamente no planejamento. No entanto, não há discensosobre a riqueza e o valor dessa mudanças na organização. Esses movimentosinovadores qualificam e revitalizam a Prefeitura Municipal de Curitiba, oportunizandoum crescimento e um aperfeiçoamento dos serviços que repercute, sem dúvida, naqualidade de vida de seus habitantes. E é essa sua razão.

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UMA SISTEMATIZAÇÃO E DISCUSSÃO DE TECNOLOGIA LEVE DEPLANEJAMENTO ESTRATÉGICO APLICADA AO SETOR

GOVERNAMENTAL

Luiz Carlos de Oliveira Cecílio 1

1 Médico Sanitarista, doutor em Saúde Coletiva, ProfessorColaborador do Departamento de Medicina preventiva e Socialda UNICAMP, consultor de vários órgãos governamentais.

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PREFEITURA MUNICIPAL DE CURITIBA8

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INTRODUÇÃO

Temos tido a oportunidade de utilizar, desde o início da década de 1980, em órgãosgovernamentais da região de Campinas, SP, no setor Saúde, uma série de tecnologiasde planejamento estratégico, sempre na perspectiva de aumentar a capacidade degoverno e a governabilidade de atores com um determinado projeto político, mas compoucos recursos para sua execução. (1) Entre estas tecnologias de planejamentoestratégico, podemos citar aquela desenvolvida por Robirosa (1982), ligado à FaculdadeLatino-Americana de Ciências Sociais (FLACSO), o Planejamento Estratégico Situacional(PES), de Carlos Matus e o Planejamento Orientado por Objetivos (ZOPP, em alemão)já bem analisado em trabalho anterior do autor (Cecilio, 1994).

O que se pretende fazer no presente artigo é uma apresentação e discussão de umcerto modo de operar uma tecnologia mais light de planejamento estratégico, que é,em grande medida, um “híbrido” das tecnologias mencionadas acima. Esta tecnologiaresultante acaba ficando sem um nome próprio, sendo às vezes chamada de “PESmodificado” ou de “ZOPP”.

Na nossa prática, temos aprendido que existem duas condições mais importantespara o sucesso de um plano: a clareza e o rigor com que é elaborado e a competênciada sua gestão. Neste artigo, procuramos trabalhar cada etapa do método, mostrandoas suas dificuldades e dando algumas orientações que ajudem a sua operacionalizaçãocom mais rigor. A tecnologia que estaremos mostrando se alimenta de duas fontesprincipais, quais sejam, o PES e o ZOOP. Do primeiro, incorpora elementos que falamda complexidade dos sistemas sociais, da incerteza e de condições de poucagovernabilidade de quem faz o plano, mas principalmente a idéia de que é possível“criar” governabilidade. Do segundo, incorpora uma certa simplificação metodológicaque tem se apresentado muito útil na nossa experiência. O método PES, traduçãooperacional de uma metodologia muito sofisticada de planejamento, é de difíciloperacionalização devido ao grande número de etapas e planilhas que utiliza, que,afinal, redunda em uma quase “normatização do político”, como analisa Rivera (1995).O ZOOP é pouco potente para nossas situações de baixa governabilidade, na medidaem que sua lógica é construída a partir do pressuposto de que o ator que planeja já temo controle de todos os recursos necessários para o sucesso do plano.

(1) Aqui estamos usando as categorias do Triângulo de Governo conforme desenvolvido por Carlos Matus em “Política Planificacion y

Gobierno”,Fundacion Altadir/ILPES, 1987. Pp 73-76

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1 OS PASSOS DE UM MÉTODO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PARAEQUIPES DE GOVERNO DE NÍVEL ESTADUAL, MUNICIPAL OU REGIONAL

1.1 DEFINIR CLARAMENTE O ATOR QUE PLANEJA.

Ter claro quem está “assinando” o plano. Por exemplo, há uma diferença muito grandeentre o ator ser o prefeito ou ser o secretário da educação, por mais que o cargo dosecretário seja um cargo de confiança do prefeito. É que nunca há uma transferênciaautomática de recursos de um ator para o outro. Dito de outra forma, o ator prefeitocontrola recursos, inclusive boa parte deles sob o controle de outros atores sob o seucomando, como, por exemplo, os recursos financeiros controlados pelo secretário dasfinanças, que extrapolam, e muito, o campo de governabilidade do secretário daeducação. Outra coisa: secretaria de educação não é um ator; o secretário da educação,sim. A prefeitura não é um ator; o prefeito, sim. Porque, como sabemos, tanto aprefeitura como qualquer secretaria são organizações muito complexas, habitadas porinúmeros atores que controlam inúmeros recursos. Outro exemplo: um grupo gerentede projeto não é um ator. O ator, no caso, é a autoridade que instituiu o grupo. Assim,um projeto coordenado por um grupo-tarefa designado pelo secretário da educação,que, supõe-se, assume integralmente o plano, tem como ator o próprio secretário enão o grupo. A clareza sobre quem assina o plano é um bom ponto de partida.

1.2 TER BEM CLARA QUAL A MISSÃO DA ORGANIZAÇÃO À QUAL ESTÁVINCULADO O ATOR QUE FORMULA O PLANO

Nem sempre há muita clareza sobre o conceito de missão. Em geral, a missão éenunciada em termos bem genéricos, na forma de propósitos. Nós temos trabalhadocom um conceito mais “amarrado” de missão. Missão deve conter, em seu enunciado,três idéias básicas: quais produtos, para que clientela e com quais características umdeterminado serviço ou organização se compromete a oferecer. Alguns exemplos demissão:

a) Uma escola municipal tem a seguinte missão: oferecer ensino de primeiro grau (oproduto), para crianças na faixa etária tal (a clientela), de forma gratuita e comboa qualidade, com ênfase na afirmação do sentimento de cidadania e solidariedade,etc.(com que características).

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b) Um hospital público de pediatria tem a seguinte missão: oferecer atendimentoambulatorial, atendimento de urgência/emergência, cirurgias e internações (osprodutos), para crianças até 15 anos (a clientela), de forma gratuita e garantindofácil acesso e boa qualidade no atendimento (com que características).

Na nossa experiência mais recente, temos enfatizado, cada vez mais, a formulaçãobem clara da missão da organização como forma de dar centralidade para o cliente/usuário no momento de elaboração do plano. Isso pode parecer óbvio, mas, comoveremos na seqüência, uma vez que os planos são construídos a partir de problemas,muitas vezes o grupo tem tendência de se “distrair” em problemas-meio, perdendo devista a função social da organização. Falamos de missão das organizações, maspoderíamos trabalhar com a missão de um grupo-tarefa, também construída com amesma lógica.

1.3 FORMULAR BEM O(S) PROBLEMA(S) QUE SERÁ(ÃO) ENFRENTADO(S)PELO PLANO

Tanto o PES como o ZOPP são estruturados a partir de problemas. O PES, em particular,é muito rigoroso e rico de indicações para esta etapa decisiva do plano, que é aformulação a mais precisa possível dos problemas. Para Carlos Matus (1987), osproblemas podem ser agrupados em vários tipos de taxonomias. Uma delas é aquelaque classifica os problemas em estruturados e quase estruturados. O plano se ocupa,de uma maneira geral, com os últimos. Os problemas quase estruturados são aquelesmais complexos, na medida em que é difícil enumerar todas as suas causas (portanto,são multicausados), não são vistos como problemas por todos os atores e cujas“soluções” nem sempre são vistas como tal por todos. Por exemplo, o não-cumprimentodo horário pelos médicos nas organizações públicas é um “problema” para a direção,mas é uma “solução” para os médicos. Da mesma forma que a introdução do relógio deponto no hospital poderá ser uma “solução” para a direção, mas um “problema” para osmédicos.

Outra taxonomia é aquela que agrupa os problemas em intermediários e finais. Osúltimos, podemos dizer, são aqueles vividos pelos nossos clientes. Os primeiros sãoaqueles que vivemos no cotidiano da organização e que interferem na qualidade finaldo produto. No caso dos alunos do exemplo da escola primária, interessam os problemas

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“finais”: má qualidade do ensino, alto índice de repetência, evasão escolar, etc. Osproblemas “intermediários” que deverão ser trabalhados no plano são: baixos saláriosdos professores, sucateamento da rede física da escolas, etc. Podemos dizer que oalvo do plano devem ser sempre os problemas finais e é a modificação desses quemede o seu sucesso.

A definição do problema que será trabalhado no plano é um momento muito importante.Para aumentar a chance de escolhermos bem o problema que será trabalhado, podeser útil fazermos a seguinte questão para o grupo que está elaborando o plano: quaissão os problemas que nossos usuários têm vivido? No caso da escola municipal, épossível medir o grau de evasão e repetência e o nível de aprendizado dos alunosatravés dos “provões” para a avaliação. Um bom exemplo de problema para sertrabalhado: alto percentual de repetência entre os alunos de primeiro grau da escolatal. Esse é um problema final. A escolha do problema deve ser orientada pela missãoda organização. Os problemas intermediários aparecerão inevitavelmente, mas lidossob a ótica dos problemas finais que, afinal, são os que interessam.

1.4 DESCREVER BEM O PROBLEMA QUE SE QUER ENFRENTAR.

Este é um ponto que sempre apresenta algum grau de dificuldade para quem não temmuita prática de trabalhar com formulação de planos. No entanto, é uma etapa muitoimportante por duas razões principais: a) para afastar qualquer ambigüidade diante doproblema que se quer enfrentar; b) quando bem feita, tem como produto os indicadoresque serão utilizados para avaliar os impactos do plano. Mas, afinal, o que é descreverum problema? É caracterizá-lo da forma mais precisa possível, na maioria das vezes,inclusive, fazendo sua quantificação.

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Inúmeros outros exemplos poderiam ser dados, mas os dessa tabela são suficientespara que possamos comentar alguns aspectos que, na nossa opinião, são relevantes:

De uma maneira geral, um problema pode ser bem descrito com poucos descritores.Às vezes, basta um. Quando dizemos que o problema de determinado país é umalto déficit na balança comercial, o descritor seria algo como “déficit de 4 bilhões e300 milhões de dólares no ano de 1996”. O descritor, de uma maneira geral, quantificao problema. Dois países podem ter aparentemente o mesmo problema “déficit nabalança comercial”, mas um, como no exemplo anterior, tem déficit de 4,3 bilhões,enquanto o outro tem déficit de 15 bilhões de dólares. Vemos aí uma diferença nosproblemas. Daí, então, muitas vezes, um segundo descritor seria muito útil. Nocaso do primeiro país, podemos ter um segundo descritor que diz que o déficit na

Vamos a alguns exemplos na tabela 1

Tabela 1 - Exemplos de problemas e seus descritores

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balança representa quase 5% do Produto Interno Bruto (PIB). Porém o segundo descritordo outro país mostra que o déficit representa pouco menos de 1% do PIB. Agora dápara ver que o problema do primeiro país é mais grave do que o do segundo, embora,à primeira vista, seu déficit seja maior. Essa é uma das funções do descritor: dar umadimensão mais precisa do tamanho do problema que estamos enfrentando oupretendemos enfrentar.

Muitas vezes o descritor quantifica ou qualifica diretamente o problema. É o caso doitem anterior. Porém, em alguns casos, só podemos contar com descritores maisindiretos. Por exemplo, como descrever o problema “baixa adesão dos funcionários aoprojeto de qualidade que está sendo trabalhado pela direção de uma instituição” ?Indicadores indiretos podem ser a taxa de absenteísmo e o percentual de comparecimentonas reuniões de presença não obrigatória. Uma forma mais direta de descrever o problemaseria através de uma pesquisa de opinião que garantisse o sigilo e procurasse medirmais direta e objetivamente como os trabalhadores estão avaliando o projeto.

O descritor não explica o problema, apenas o caracteriza, descreve, mede, mostrao seu “tamanho” ou a sua dimensão. Os descritores de um problema modificam-sequando o plano é bem sucedido. As modificações nos descritores são os indicadoresda eficácia do plano.

1.5 ENTENDER A GÊNESE DO PROBLEMA, PROCURANDO IDENTIFICAR ASSUAS CAUSAS

Até aqui o problema foi declarado como tal por um determinado ator, bem descrito oucaracterizado. Agora chegou a vez de “entendê-lo” de explicá-lo melhor, de identificarque outros problemas estão “antes” dele, fazendo com que ele exista. Essa é a etapaque Carlos Matus (1987) denomina de “momento explicativo”. Todos os modelos deplanejamento estratégico que foram citados como tendo influência sobre o nossotrabalho têm tal “momento explicativo”. O ZOPP utiliza como instrumento uma “árvorede problemas” que nada mais é que uma seqüência de problemas encadeados debaixo para cima, tendo o problema que está sendo analisado em uma posição maiscentral, as causas abaixo (as “raízes” da árvore) e as conseqüências acima (os “galhos”da árvore). Nessa medida, a cadeia causal é visualizada de baixo para cima. Já noPES, o instrumento utilizado é um “fluxograma situacional” que descreve uma cadeiacausal em linha horizontal, indo da esquerda para a direita, de forma que, quanto mais

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à esquerda, mais “profunda” é a causa ou a explicação, situando-se no campo das“regras”. Quando se avança da esquerda para a direita, as causas vão sendo colocadasem planos mais superficiais, ao nível das “acumulações” e depois dos “fluxos” deoutros fatos mais próximos ao problema observado. Para Matus, quanto mais “profundas”as causas enfrentadas, maiores os impactos sobre o problema.

Temos tido problemas com a utilização de dois instrumentos. O “fluxograma situacional”do PES tem a seu favor o grande rigor conceitual com que opera as categoriasexplicativas. Um fluxograma bem feito é um instrumento de grande valia para quemestá planejando, principalmente em espaços de governabilidade maior. Tem contra sio fato de que o mesmo rigor, que é uma vantagem, torna-se inibidor de grupos que oestão aplicando, à medida que exige sempre a presença de um monitor ou coordenadorcom boa experiência prévia. Na nossa opinião, esse é um fator dificultador da construçãoda autonomia dos grupos e um criador de eterna dependência de um consultor externo.

A “árvore de problemas” do ZOPP é um instrumento mais “leve”, embora propiciemenos rigor que o PES. Mesmo assim é freqüente um mau uso da “árvore” no sentido,principalmente, de que as pessoas acabam fazendo uma cadeia causal “forçada”, comrelações de causalidade muito confusas, o que acaba não ajudando na compreensãodo problema, afinal o objetivo da adoção deste ou daquele instrumento.

Nós temos adotado a seguinte forma para explicar o problema:

a- É feito um brainstorming (tempestade cerebral é uma tradução muito feia...) quandotodos os presentes escrevem, livremente, em cartões de cartolina (12 X 22 cm),quais são as explicações ou as causas do problema. Aqui se supõe que o grupotenha bastante conhecimento sobre o assunto ou que trará especialistas naárea para colaborar no momento explicativo.

b- Os cartões são pregados em um grande painel para que todos possam ler o quecada um dos participantes escreveu. É feita uma classificação ou agrupamentode causa por afinidades, de forma a serem formadas “pilhas” de causas ouexplicações afins. As explicações muito parecidas devem ser sintetizadas.

c- A etapa seguinte é tentar verificar se alguma das causas que estão nas pilhas tempoder de sintetizar tudo o que está escrito. Ou então, o grupo é instado a escreveruma causa síntese para encabeçar a “pilha” de causas.

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d- As causas que encimam as “pilhas” podem ser consideradas como as causas ouas explicações mais próximas do problema que está sendo analisado. Estas causasdevem também ser descritas, do mesmo modo que o problema central, pois, naverdade, não passam de problemas que estão causando outros problemas. O planoserá , afinal, uma forma de enfrentar problemas que estão causando o meu problemaprincipal. Um exemplo “doméstico”: o problema que vivo é uma goteira dentro decasa; mas a causa dele é “outro” problema, que são as telhas quebradas no telhado,que são, por sua vez, conseqüência de outro problema, que é minha falta de dinheiropara fazer a manutenção, que por sua vez é conseqüência do arrocho salarial, queé fruto da política econômica do governo, que por sua vez faz parte do ajusteeconômico ditado pelo Fundo Monetário Internacional, que... Essa compreensãoda seqüência de causas e sua localização em espaços diferenciados de governa-bilidade, extraída do exemplo trivial da goteira, nos ajudará no momento seguinte,que é o do desenho do plano.

e- Agora que temos nosso problema descritor e suas causas mais próximas tambémdescritas, podemos fazer uma análise da “pilha” para vermos se não encontramosoutras causas que consideramos importantes na gênese do problema e que quere-mos ou precisamos também enfrentar. Podemos utilizar aqui um conceito que vemdo PES, qual seja: o nó crítico. O que é um nó crítico? É uma causa do problemaque, se for “atacada” ou modificada, terá um grande impacto sobre o problema. O nócrítico traz também a idéia de ser algo sobre o qual eu posso intervir, que estádentro do meu espaço de governabilidade. No exemplo da goteira, a política dearrocho do governo, e muito menos a do FMI, não são “tecnicamente” nós críticospara mim na medida em que eu não posso intervir sobre elas. Já consertar o telhadoou arrumar um bico para depois do trabalho são formas de enfrentar os nós críticosque, nessa situação concreta, são o telhado quebrado e meu aperto financeiro.

Os produtos dessa etapa são, então, as “pilhas” de causas, mas, principalmente, osnós críticos ou as causas mais importantes, já devidamente descritas, que nóspretendemos atacar com nosso plano. É bom lembrarmos que, a despeito de todaexperiência e conhecimento do grupo, esta primeira abordagem explicativa é sempreincompleta. Claro que quanto maior a experiência do grupo e a presença de especialistasno assunto que está sendo tratado, durante a oficina podem reduzir a imprecisão domomento explicativo. Mas será sempre necessária uma revisão ou reavaliação do

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peso ou importância das causas apontadas inicialmente como mais importantes doproblema. Dessa maneira, fica mais fácil compreender que o plano nunca se completa,devendo ser revisto e refeito muitas vezes, no interior de um sistema de gestão quepropicie sua reavaliação de forma dinâmica e permanente, como pensado por Matus(1987).

Nossa aposta é que, se nosso plano for bem sucedido, haverá modificações dosdescritores dos nós críticos. Os descritores, tanto dos nós críticos como do problemaprincipal, são os indicadores do plano. Podemos passar agora para o desenho doplano.

1.6 DESENHAR OPERAÇÕES PARA ENFRENTAR OS NÓS CRÍTICOS

Agora que nosso problema está bem explicado ou, pelo menos, supomos queconseguimos evidenciar suas causas mais importantes, chegou a hora de iniciarmos oplano propriamente dito. O plano por operações desenhadas para impactar as causasmais importantes do problema ou os nós críticos encontrados no momento explicativoAs operações são conjunto de ações ou agregado de ações consumidoras de recursosde vários tipos, que serão desenvolvidas no decorrer do plano. A efetivação de umaoperação sempre consome algum tipo de recurso, seja ele econômico, de organização,de conhecimento, seja de poder. Nas formas mais tradicionais ou economicistas deplanejamento, o recurso mais visível ou valorizado é quase sempre o recurso econômico-financeiro. Valoriza-se pouco o fato de que, muitas vezes, a escassez de recursos deconhecimento, de poder ou de organização são mais importantes para explicar o fracassode um plano do que a simples falta de dinheiro.

Toda operação implementada deve resultar em produto(s) e resultado(s). Produto é oque fica mais “palpável”, imediatamente observável e o resultado é o impacto sobre osproblemas ou sobre as causas do problema e percebido como tal pelo ator que planeja.No exemplo da goteira na casa, se a operação que desenvolve e “chamar um pedreiropara consertar o telhado”, o produto será “as telhas trocadas” e os resultados serão“fim da goteira” e “bem-estar de quem vive na casa”.

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Tabela 2 - Exemplo de seqüência de operações, produtos e resultados

Essa tabela pode ser referida, retrospectivamente, aos exemplos usados no momentoda descrição: alta taxa de repetência e evasão dos alunos de uma escola x. Osresultados esperados, a partir das operações, devem impactar em nós críticos ouexplicações para o(s) problema(s) do tipo: despreparo dos professores, precáriascondições físicas da escola, não-envolvimento nos pais no processo educativo e faltade segurança na escola.

As operações devem ser formuladas, sempre, com verbos de ação. São verbos deação: reciclar, contratar, reformar, criar. Não são boas formulações de operações:melhorar o ensino, elevar a qualidade de vida, exercitar a cidadania e outras formulaçõesque têm o caráter de objetivos genéricos. Uma “prova” para sabermos se a formulaçãoda operação está boa é verificarmos se é possível identificarmos produto(s) concreto(s)decorrente(s) dela. Para “elevar a qualidade de vida” (um objetivo), são necessáriasoperações concretas, que terão produtos concretos, tais como, empregos criados,salários adequados, saneamento implantado, escolas criadas e assim por diante. Cadaproduto desses é resultado de operações que comporão o plano. Na nossa experiência,não trabalhamos com a idéia de “objetivos”, pois a elaboração do plano, seqüenciandoproblema, nós críticos, operações, produtos e resultados vai construindo um lógicaque leva à idéia de objetivos. Podemos considerar, também, que os resultados sãoobjetivos específicos na perspectiva do objetivo maior do plano, que é modificar oproblema central e suas conseqüências.

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Toda operação é consumidora de recursos. No momento da elaboração do plano, éimportante que o grupo liste quais os recursos críticos que serão consumidos em cadaoperação, usando uma planilha como a apresentada na tabela 3. A visualização dosrecursos críticos consumidos é um primeiro passo para a análise de viabilidade doplano, como será visto no ponto seguinte.

Tabela 3- Exemplos de recursos consumidos por operações

Com base no exemplo, é possível perceber que os recursos críticos consumidos nasdiversas operações são de naturezas muito distintas pois, para reformar o prédio daescola, os recursos são financeiros; para criar a associação de pais e alunos, osrecursos “consumidos” falam de adesão, convencimento, capacidade de organizaçãoe persistência. É certo que, para criar a associação, outros recursos serão consumidos,como um local para se realizar as reuniões, papel e fotocópias para fazer asconvocações, o cafezinho que será servido. Tais recursos não são considerados críticosna medida em que a escola já dispõe deles, sendo já praticamente garantidos. Emcomparação, a adesão dos pais é um “recurso” a ser mobilizado. Ele, em princípio, ena escola x, ainda não está garantido.

Para finalizar esse ponto, é bom lembrarmos que as operações são sempre agregadosde ações. Por exemplo, a operação “realizar reciclagem dos professores” deverá serdesdobrada nas seguintes ações:

Fazer um levantamento das necessidades mais importantes de reciclagem.

Contatar o docente que fará a reciclagem.

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Elaborar o programa da reciclagem.

Preparar material didático para a reciclagem.

Reservar o local para a reciclagem.

Providenciar os certificados e assim por adiante. Por isso, no plano, só aparecemas operações, que são formas mais agregadas de apresentação. Cada responsávelpelas operações é que fará o seu próprio plano operativo, detalhando as ações.Passemos agora ao momento de análise de viabilidade do plano.

1.7 ANALISAR A VIABILIDADE DO PLANO E/OU SE ORGANIZAR PARA CRIAR ASUA VIABILIDADE

A idéia central que preside essa etapa de análise de viabilidade é de que o ator queestá fazendo o plano não controla todos os recursos necessários para a sua execução.Como já dissemos antes, na elaboração de projetos com a tecnologia do ZOPP, édado, como pressuposto, que o autor tem controle dos recursos necessários para asua execução. Mais ainda: o projeto é elaborado para orientar a utilização de recursosque estão sendo recebidos. Nós trabalhamos com a orientação adotada pelo PES deque o plano é um instrumento para ser utilizado em situações de baixa governabilidade,ou seja, aquelas nas quais o ator não controla, previamente, os recursos necessáriospara o alcance de seus objetivos. Essa é, de fato, a situação mais freqüente paraquem faz planejamento na área governamental.

A análise de viabilidade do plano significa um reconhecimento preliminar a respeito deque outros atores controlam recursos críticos para o plano, quais são esses recursose quais são as motivações desses atores em relação aos objetivos pretendidos com oplano. As motivações dos outros atores são classificadas em: favorável, indiferenteou contrária. Tem motivação favorável aquele ator que controla determinado(s)recurso(s) crítico(s) e que o(s) colocará à disposição ou o(s) cederá para a execuçãodo plano. É como se o ator que assina o plano controlasse os recursos críticos, poruma “transferência” do ator favorável. Um exemplo: o secretário municipal de saúdequer contratar pessoal para a rede. O recurso crítico, nesse caso, é a autorização paraa realização do concurso. Quem controla esse recurso é outro ator: o prefeito. Se oprefeito é favorável ao plano, ele como que “transfere” o controle do recurso para o

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secretário, que passa a considerar a operação viável. No caso da motivação indiferente,pressupõe-se que ainda é garantido um claro apoio do autor que controla o recursocrítico, nem que ele se oporá, ativamente, à utilização do recurso para a execução doplano. Esta última situação caracteriza a motivação contrária, ou seja, uma posiçãoativamente contra o plano.

É preciso ficar claro que a avaliação que se faz das motivações dos outros atores étotalmente situacional, instável e sujeita a mudanças. A idéia de criar viabilidadesustenta-se na possibilidade explorada pelo PES, e que nós adotamos, de que é possível,até um certo ponto, modificar, através de operações estratégicas, de mobilização,pressão, convencimento ou cooptação. No exemplo acima, da necessidade derealização de concurso pela secretaria de saúde, o recurso crítico pode ser a criaçãode cargos para o concurso, controlado pela Câmara Municipal. Se a Câmara for contrao prefeito e, portanto, contrária ao plano que está sendo elaborado pelo Executivo, suaposição de intransigência o inviabiliza. Essa é a situação no momento da elaboraçãodo plano. A execução de operações estratégicas (mobilizar o Conselho Municipal deSaúde, sensibilizar a opinião pública a respeito da necessidade de contratação demédicos, utilização da imprensa para mostrar os prejuízos que a não-contrataçãosignifica, etc.) poderá resultar numa mudança de postura da Câmara, no sentido de teruma motivação favorável à operação apontada pelo plano. No caso, a mudança foiconseguida por estratégias de pressão. Se o prefeito oferecesse aos vereadores cargosno Executivo em troca de votos para a ampliação do quadro da secretaria municipal desaúde, a estratégia teria sido de negociação. O que importa é a idéia de que umaanálise preliminar de inviabilidade não significa o abandono de uma determinadaoperação. É sempre possível lutar pela sua viabilização, através da utilização derecursos que o ator do plano controla.

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Tabela 4- Exemplo de análise preliminar de viabilidade feita namontagem de um plano. Ator: Secretário Municipal de Saúde.

No exemplo da tabela 4, foram mostradas algumas operações que estão contidas emum plano hipotético, cujos objetivos são a ampliação da oferta de serviços básicos àpopulação. Podemos considerar que algumas operações dependem de recursos críticoscontrolados pelo secretário municipal de saúde e, por isso, nem foram analisadas. Aprimeira operação que aparece no quadro (contratar médicos) não é, no momento daelaboração do plano, viável. Como ela é uma operação muito importante, o próprioplano já prevê o desenvolvimento de operações estratégicas de viabilidade. As outrasduas operações são viáveis porque, apesar de o secretário de saúde não controlardiretamente os recursos, o prefeito, por sua motivação favorável, pode “transferi-los”para o secretário de saúde.

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Esse tipo de construção lógica , traduzida em tabelas muito simples (incomparavelmentemais simples que o instrumental utilizados pelo PES) é de grande potência para umamaior clareza sobre as condições reais de governabilidade, é um fator de fortalecimentodo ator que faz o plano, na medida em que se organiza para contornar, enfrentar ousuperar suas limitações. O “segredo” da análise de viabilidade é que ela seja refeitasempre no processo de gestão do plano, como será mostrado mais adiante.

1.8 ELABORAR O PLANO OPERATIVO

É o momento de preparar-se para colocar o plano em ação. Tem a finalidade de designaro responsável pelas operações desenhadas no plano, bem como a de estabelecer umprazo inicial para o seu cumprimento. O responsável ou gerente da operação é aquelapessoa que ficará com a responsabilidade de acompanhar a execução de todas asações necessárias para o seu sucesso. Isso não significa que o responsável váexecutar todas as ações. Ele poderá (e deverá) contar com o apoio de outras pessoas.O seu papel principal é o de garantir que as ações sejam executadas de forma coerentee sincronizada e prestar conta desse andamento no sistema de gestão do plano (verpróximo ponto).

Tabela 5- Exemplo de um plano operativo

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O João, responsável pela operação “contratar médicos”, deverá coordenar o andamento,também das operações estratégicas, elas próprias compostas por várias ações. Porexemplo, a operação “organizar um simpósio com a comissão de saúde” implica umconjunto de ações do tipo “fazer contato com o presidente da comissão”, “prepararmaterial para o simpósio” e assim por diante. O responsável pelas operações poderátanto desenvolver as ações pessoalmente como pedir ajuda ou delegar para outrapessoa. Seu papel é o de coordenar e avaliar o bom andamento das ações e prestarcontas do andamento no sistema de gestão do plano. Depois do quadro de pessoal demédicos aprovado pela Câmara, caberá ao João acompanhar a operação “realizarconcurso” com suas inúmeras ações, que vão desde “elaborar o edital”, “organizar abanca”, até o momento da posse dos novos profissionais. O João poderá ou não ser odiretor de recursos humanos. Se não for, deverá atuar em parceria com ele.

No momento de desenho do plano operativo, é bom trabalhar com o conceito deseqüências de operação, também devedor do método PES. Uma seqüência de operaçõesimplica o ordenamento temporal de operações, de forma que algumas poderão serdesencadeadas imediatamente e outras poderão desencadeá-las, seja porque elasdependem de que alguma operação seja previamente realizada, seja porque dependem,para sua realização, de algum “produto” fruto de outra operação antecedente verificarse é isto mesmo.

1.9 A GESTÃO DO PLANO

Como já havíamos afirmado antes, o sucesso do plano, ou ao menos a possibilidadede que ele seja implementado, depende de como será feita sua gestão. A gestão deum plano significa, centralmente , a criação de um “sistema de alta responsabilidade”no sentido desenvolvido por Matus (1987). Em tal sistema de gestão, entre outrascoisas, as pessoas assumem, diante de um superior hierárquico ou diante de umcoletivo, COMPROMISSOS de executar, dentro de determinado tempo, tarefas bemespecíficas. Implementa-se, então, um sistema de petição (pelo superior ou por alguémcom essa função no coletivo) e prestação (pelo responsável pela operação) de contas.Prestam-se contas, regularmente, do andamento das operações que compõem o plano.Prestar contas não é apenas dizer “fiz” ou “deixei de fazer”. É analisar “por que” não foipossível fazer, reavaliando a adequação da operação proposta e/ou a existência decontrole real de recursos para sua execução. Prestar contas é também conseguiravaliar, de forma sistemática, o impacto das operações sobre o(s) problema(s) queestá(ão) sendo enfrentado(s). Pressupõe, portanto, um sistema permanente deconversações, conforme trabalhado por Flores (1989).

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Sabemos bem que a maioria das nossas organizações trabalha com sistemas dedireção que poderiam ser chamados de “baixíssima responsabilidade”, ou seja, não hátradição de as pessoas trabalharem com a declaração de compromissos diante dedeterminadas tarefas e, muito menos, nenhuma cobrança efetiva sobre possíveiscompromissos assumidos. Além do mais, as agendas da direção superior, bem comodas gerências intermediárias, vivem lotadas com problemas emergenciais, queaparentemente não podem ser “deixadas para depois”, de modo que nunca sobra tempopara “trabalhar com planejamento”.

Fazer uma boa gestão do plano significa conseguir, minimamente, que seja, sua inserçãono sistema de direção adotado pela organização. O plano, para ter chances de serexecutado com sucesso, precisa de sistema de direção altamente comunicativo, comclara definição de responsabilidades e dispositivos de prestação regular de contas. Nanossa experiência, mesmo que não haja radicais - e, muitas vezes, desnecessárias -reformas estruturais, alguns arranjos institucionais, ainda que provisórios, deverão seradotados para a execução do plano:

a) gestão colegiada do plano com a participação da direção superior e das gerênciasintermediárias;

b) organização das pautas de reuniões do colegiado de forma que apenas as“importâncias” sejam trabalhadas, ou seja, não haja uma “distração”, pelo menosneste colegiado, com problemas emergenciais;

c) envolver as gerências formais com as operações que lhe são mais pertinentes,como, por exemplo, a diretoria do órgão de recursos humanos responsabiliza-sepela operação “contratar médicos”, de forma que vá havendo uma superposiçãode uma estrutura gerencial mais matricial (centrada no plano) sobre a velha estruturaverticalizada e fragmentada.

Nessa medida, espera-se que o plano “colonize” a vida da instituição influenciando,inclusive, sua reformatação “estrutural”. Por essa lógica, reformas administrativas ede organogramas seriam sempre secundárias ou caudatárias à introdução de umanova forma de funcionamento, centrada no alcance de objetivos do plano estratégico.Assim, planejamento e gestão se fundem no que poderia de ser designado como gestãoestratégica.

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