Capacidades Estatais e Políticas Públicas: Análise das ... · Em meio a planos econômicos...

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I Seminário Internacional de Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015 79 Capacidades Estatais e Políticas Públicas: Análise das Políticas Industriais Brasileiras no Século XXI Guilherme de Queiroz Stein 1 Resumo Neste artigo, propõe-se uma breve análise das políticas industriais brasileiras, tendo por foco as instituições e as capacidades estatais para formulá-las e executá-las. O objetivo central é, a partir de uma leitura histórica dessas políticas e da formulação teórica do conceito de capacidades políticas, construir uma hipótese sobre a evolução dessas capacidades nas políticas industriais implementadas pelos governos federais do Partido dos Trabalhadores (PT), no período 2003-2014. A saber, a Políticas Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE); a Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP); o Plano Brasil Maior (PBM). Palavras-chave: Capacidades Estatais; Capacidades Políticas; Políticas Públicas; Políticas Industriais; Partido dos Trabalhadores. Introdução Neste artigo, propõe-se uma breve análise das políticas industriais brasileiras, tendo por foco as instituições e as capacidades estatais para formulá-las e executá-las. O objetivo central é construir uma hipótese sobre a evolução dessas capacidades nas políticas industriais implementadas pelos governos federais do Partido dos Trabalhadores (PT), no período 2003-2014, a partir de uma leitura histórica dessas políticas e da formulação teórica do conceito de capacidades políticas. Para tanto, além desta introdução, o trabalho é dividido em quatro seções. Na primeira parte, faz-se uma leitura histórica do papel do Estado brasileiro em promover o desenvolvimento industrial, enfatizando os desafios e as posturas governamentais em diferentes contextos, de modo a interpretar o cenário histórico em que ocorreu a retomada da política industrial em 2003. Nessa parte, também, descreve-se as diretrizes gerais de cada uma das três políticas industriais implementadas pelo PT, assim como suas características em comum. Na segunda seção, discute-se o conceito de capacidades estatais e o conceito específico de capacidades políticas. Na terceira parte, apresentam-se elementos importantes das políticas industriais, aplicando o conceito de capacidades políticas em suas diferentes dimensões. Por fim, nas considerações finais, formula-se a hipótese a ser aprofundada em trabalhos posteriores. 1 Bacharel em Ciências Sociais, mestrando em Ciência Política/UFRGS. E-mail: [email protected] Agência de Fomento: CAPES.
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  • I Seminrio Internacional de Cincia Poltica Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015

    79

    Capacidades Estatais e Polticas Pblicas: Anlise das Polticas Industriais

    Brasileiras no Sculo XXI

    Guilherme de Queiroz Stein1

    Resumo

    Neste artigo, prope-se uma breve anlise das polticas industriais brasileiras, tendo por foco as instituies e

    as capacidades estatais para formul-las e execut-las. O objetivo central , a partir de uma leitura histrica dessas

    polticas e da formulao terica do conceito de capacidades polticas, construir uma hiptese sobre a evoluo dessas

    capacidades nas polticas industriais implementadas pelos governos federais do Partido dos Trabalhadores (PT), no

    perodo 2003-2014. A saber, a Polticas Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE); a Poltica de

    Desenvolvimento Produtivo (PDP); o Plano Brasil Maior (PBM).

    Palavras-chave: Capacidades Estatais; Capacidades Polticas; Polticas Pblicas; Polticas Industriais; Partido dos

    Trabalhadores.

    Introduo

    Neste artigo, prope-se uma breve anlise das polticas industriais brasileiras, tendo por foco

    as instituies e as capacidades estatais para formul-las e execut-las. O objetivo central

    construir uma hiptese sobre a evoluo dessas capacidades nas polticas industriais implementadas

    pelos governos federais do Partido dos Trabalhadores (PT), no perodo 2003-2014, a partir de uma

    leitura histrica dessas polticas e da formulao terica do conceito de capacidades polticas.

    Para tanto, alm desta introduo, o trabalho dividido em quatro sees. Na primeira parte,

    faz-se uma leitura histrica do papel do Estado brasileiro em promover o desenvolvimento

    industrial, enfatizando os desafios e as posturas governamentais em diferentes contextos, de modo a

    interpretar o cenrio histrico em que ocorreu a retomada da poltica industrial em 2003. Nessa

    parte, tambm, descreve-se as diretrizes gerais de cada uma das trs polticas industriais

    implementadas pelo PT, assim como suas caractersticas em comum. Na segunda seo, discute-se

    o conceito de capacidades estatais e o conceito especfico de capacidades polticas. Na terceira

    parte, apresentam-se elementos importantes das polticas industriais, aplicando o conceito de

    capacidades polticas em suas diferentes dimenses. Por fim, nas consideraes finais, formula-se a

    hiptese a ser aprofundada em trabalhos posteriores.

    1 Bacharel em Cincias Sociais, mestrando em Cincia Poltica/UFRGS. E-mail: [email protected] Agncia de

    Fomento: CAPES.

    mailto:[email protected]

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    80 A Poltica Industrial em Perspectiva Histrica.

    Durante o sculo XX, o Brasil passou por um acelerado processo de industrializao, no

    qual se verifica uma intensa atuao estatal em promover mudanas na estrutura econmica. Ainda

    hoje, o desenvolvimentismo brasileiro alvo de polmicas. Se por um lado, o ativismo estatal

    implicou em transformaes socioeconmicas significativas, sem as quais o pas no teria o perfil

    que possui; por outro, o caminho percorrido para se industrializar deixou marcas negativas:

    concentrao de renda, dficits pblicos; dvidas crescentes, perniciosas relaes entre o capital e o

    Estado, regimes autoritrios (DRAIBE, 1985; CASTRO, 1985; NUNES, 1999; FONSECA, 2003;

    HERRLEIN JR., 2013; 2014).

    Importante salientar que o perodo desenvolvimentista brasileiro, que se pode considerar que

    comea com a Revoluo de 1930 e termina com a crise do modelo de substituio de importaes

    na dcada de 1980, deixou legados importantes. Nesse sentido, passou por momentos marcantes que

    contemporaneamente so objeto de estudo e esto no imaginrio da populao brasileira. Polticas,

    momentos crticos e atores polticos do desenvolvimentismo brasileiro tornaram-se signos polticos,

    ainda hoje controversos: Revoluo de 30, Getlio Vargas, Petrobrs, Plano de Metas, Juscelino

    Kubitschek, Reformas Estruturais, Jango, Brizola, Golpe Militar, Ditadura Militar, Milagre

    Brasileiro, II PND, Crise da Dvida, Hiper Inflao. Essas polticas, personalidades, instituies,

    fatos e momentos no ficaram no passado; sua influncia concreta sentida no presente, seja pela

    sua materialidade, seja pela forma como mobilizam significados e discursos, pela esquerda ou pela

    direita.

    H um carter intrinsicamente poltico na deciso de promover o desenvolvimento

    econmico, assumindo uma estratgia industrializante. Onde isso se explicita na criao de

    instituies estatais e na conformao de coalizes polticas desenvolvimentistas, de modo a

    consolidar capacidades que possibilitam ao Estado assumir como objetivo nacional a

    industrializao, tendo em vista os desafios polticos, econmicos e sociais, nacionais e

    internacionais. Para tanto, desenvolve-se capacidades de planejamento e execuo em agncias e

    empresas pblicas, alm de formas de coordenar e direcionar os investimentos privados, seja de

    capital nacional, pblico ou privado, seja de capital externo. O impacto de longo prazo dos projetos

    polticos desenvolvimentistas considervel, tanto pela consolidao de novos arranjos

    institucionais, quanto por promover transformaes irreversveis na estrutura econmica e na lgica

    de cooperao e conflito das foras polticas (GERSCHENKRON, 1973; CARDOSO e FALETO,

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    81 1975; JOHNSON, 1982; WADE, 1990; EVANS, 1995; LEFTWICH, 1995; WOO-CUMINGS,

    1999; FONSECA, 2015).

    No Brasil, durante esses cinquenta anos de desenvolvimentismo, ocorre um processo de

    state building, em que estrutura-se a burocracia pblica junto a criao de diversos rgos e

    empresas governamentais, os quais passam a ser instrumentos fundamentais para a ao estatal em

    promover o desenvolvimento econmico. A histria brasileira, dessa forma, marcada por um

    intenso processo de criao institucional concomitante a industrializao (SOLA, 1969; DRAIBE,

    1985; NUNES, 1999; FONSECA, 2003; SUZIGAN E FURTADO, 2006). Assim, ao chegar aos

    anos de 1980, o Estado brasileiro possui feies muito distintas daquelas constitudas no perodo do

    Imprio e da Primeira Repblica.

    Nesse sentido, os feitos do desenvolvimentismo brasileiro no foram poucos. Construiu-se

    universidades pblicas, empresas estatais, bancos de financiamento, infraestruturas rodovirias,

    porturias, energticas, etc. Fundamentalmente, o Estado deixa de operar apenas na lgica

    coercitiva, para configurar-se em uma das estruturas que conforma o sistema econmico nacional.

    Suas funes transformam-se concomitante as mudanas no perfil da economia brasileira. O

    processo de substituio de importaes praticamente completado com o II Plano Nacional de

    Desenvolvimento, implementado durante o governo Ernesto Geisel (1974-1979), constituindo-se,

    assim, um dos parques industriais mais robustos e diversificados do mundo (CASTRO, 1985).

    Na dcada de 1980, o pas enfrenta um conjunto de instabilidades polticas e econmicas

    que se retroalimentam e so potencializadas por fatores externos como o segundo choque do

    petrleo, a alta dos juros internacionais e a crise da dvida externa. Encaminha-se um processo de

    redemocratizao bastante incerto, acompanhado por mobilizaes populares, aes terroristas de

    extrema direita e negociaes entre as elites polticas (SALLUM JR., 1996; MARENCO DOS

    SANTOS, 2007). Economicamente, no ano de 1983, enfrenta-se a primeira recesso desde 1943; as

    contas pblicas se deterioram; a inflao acelera-se, chegando ao limiar de uma hiperinflao ao

    final da dcada. Nesse cenrio, a prpria conduo da poltica macroeconmica extremamente

    incapaz de lidar com as adversidades, dados os complicados problemas econmicos e a fraqueza

    poltica dos governos Joo Batista Figueiredo e Jos Sarney. H constante troca de ministros e

    muitos planos econmicos fracassados (MACARINI, 2008; 2009). Esses fatores fragilizam as

    capacidades estatais desenvolvidas no perodo anterior; polticas industriais tornam-se, na prtica,

    inexistentes e incuas (SUZIGAN e FURTADO, 2006, p. 171-172). Isso se expressou em quedas

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    82 na produo industrial e em um hiato tecnolgico, pois nesse perodo, a indstria mundial passou

    por intensa modernizao tecnolgica, gerencial, comercial e produtiva. Em funo da crise e dos

    nveis de fechamento, a economia brasileira no acompanhou essa tendncia (CASTRO, 2001;

    KUPFER, 2004). A dcada de 1980 foi tambm a dcada perdida para a indstria brasileira, dando

    incio ao processo de desindustrializao (OREIRO e FEIJ, 2010; SQUEFF, 2012, SILVA, 2014).

    Um ponto de otimismo nesse conturbado cenrio foi a promulgao de uma nova

    Constituio em 1988. Nela fundamentou-se um conjunto de direitos, muitos dos quais inditos na

    histria brasileira, com um sentido claro de garantir instituies democrticas e ampliar a cidadania.

    Estabelece-se, assim, bases para a construo de uma renovada trajetria de desenvolvimento.

    Entretanto, o caminho continuava em aberto e o cenrio de recesso e crescente inflao

    introduziam uma significativa dose de pessimismo.

    No incio da dcada de 1990, internacionalmente, anunciou-se o triunfo do liberalismo e,

    internamente, esse discurso refletiu-se nas polticas econmicas do ento presidente eleito Fernando

    Collor de Melo. Colocava-se em pauta a modernizao do Estado, concebida como sua

    diminuio, e a liberalizao econmica. Em meio a planos econmicos novamente fracassados, foi

    nesse governo que se estabeleceu uma agenda de poltica industrial em muitos aspectos distinta das

    que historicamente vivenciou-se. Se por um lado, avanava-se no processo de abertura dos

    mercados brasileiros, por outro, havia a preocupao de inserir competitivamente a economia

    nacional nos mercados externos (SALLUM JR., 2011). Para tanto, percebia-se que o Estado

    precisaria atuar em promover a modernizao industrial e a reestruturao produtiva, mitigando o

    hiato tecnolgico acumulado na dcada anterior. A curta vida do governo Collor no daria tempo

    para avanar na execuo, muito menos para avaliar os resultados das aes planejadas, contudo

    inaugura-se uma nova lgica de fazer poltica industrial, a qual seguir presente nos governos

    posteriores. Em grande medida, essa lgica dialoga com a bandeira que o empresariado brasileiro

    formula j no final dos anos 80, a chamada agenda do Custo Brasil.

    Quando Fernando Henrique Cardoso eleito presidente, em 1994, no centro da poltica

    econmica est o Plano Real, que j na poca dava sinais de sucesso em combater a inflao. O

    objetivo de estabilizao subordina todas as aes econmicas. Nesse sentido, a medida de poltica

    industrial mais importante foi a abertura comercial. Avana-se rapidamente na liberalizao das

    protees tarifrias e no-tarifrias como medida necessria para frear a inflao, visando equilibrar

    os preos relativos internos e externos, e estabelece-se a ncora cambial como lastro da poltica

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    83 monetria. A valorizao cambial e a abertura comercial, concomitante ao crescimento da demanda,

    significam dficits comerciais crescentes. As implicaes para poltica industrial no foram poucas.

    As duas principais agendas relacionadas a essa temtica se impuseram em funo da prpria lgica

    do Plano Real: a reestruturao produtiva e as privatizaes (FRANCO, 1995; VILLELA e

    SUZIGAN, 1996; BONELLI ET AL, 1997; OLIVEIRA e TUROLLA, 2003; ARAJO ET AL,

    2012).

    Para fazer frente competio internacional, que alm das importaes englobava o

    crescente fluxo de investimentos estrangeiros diretos, retomou-se a pauta da reestruturao

    produtiva. Contudo seu carter foi predominantemente defensivo, focando em setores intensivos em

    mo de obra, com rpido declnio da produo e do emprego. Essas medidas no apresentavam

    coerncia global, havia poucos instrumentos disponveis e enfrentaram problemas de coordenao

    intragovernamental, sendo muito pouco eficazes. Predominavam as decises ad hoc, assumidas em

    funo de presses polticas de setores especficos. No havia uma estratgia clara formulada para

    fazer frente a situao. O cenrio era agravado, pois, frente ao crescente desemprego, uma das

    vantagens competitivas da indstria nacional, o robusto mercado interno, deixava de ser

    significativa (VILLELA e SUZIGAN, 1996; BONELLI ET AL, 1997).

    As privatizaes foram uma das medidas mais polmicas e marcantes dos governos FHC.

    Encarnadas do lema de enterrar a era Vargas, as aes incorporavam o objetivo de uma

    reestruturao radical do Estado, o alvo era justamente aquelas instituies criadas no perodo

    desenvolvimentista. Algumas delas, de fato, possuam pouca importncia e haviam se tornado um

    empecilho a gesto governamental, outras, porm, estavam no cerne da capacidade do Estado de

    orientar o desenvolvimento econmico e tecnolgico. Nessas ltimas, se destacavam a Vale do Rio

    Doce e a Petrobrs, empresas competitivas, capazes de movimentar longas cadeias produtivas,

    dotadas de burocracias de alto nvel, portadoras de conhecimentos estratgicos em termos

    tecnolgicos, geopolticos e econmicos. Sua institucionalizao histrica ocorreu de maneira to

    arraigada que essas empresas passaram a ser smbolos de nacionalidade para a populao,

    cumprindo funes que extrapolavam a sua atuao econmica. Alterar essas estruturas,

    necessariamente, implicava em significativos conflitos polticos.

    O pressuposto das privatizaes era a necessidade de buscar um novo modelo gerencial,

    enxugando o Estado, portador de dficits crnicos e inflacionrios, dada sua estruturao histrica,

    e abrindo caminho para consolidao de uma sociedade de mercado. Em termos imediatos, atuava

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    84 coerentemente com a poltica de estabilizao, no sentido de reforar as finanas estatais e atrair

    capitais externos. Inseriam-se, tambm, na lgica da agenda do Custo Brasil, sendo a estratgia

    escolhida para dar conta dos problemas de infraestrutura, principalmente, nos setores de

    telecomunicaes, energia e transportes. Entretanto, em termos de poltica industrial, o processo de

    privatizao foi frgil:

    A par de seus objetivos mais gerais, relacionados com a reduo do passivo do setor

    pblico, a privatizao deveria tambm estar sintonizada com os objetivos da poltica

    industrial, pelo menos no que diz respeito privatizao de empresas do setor industrial.

    Com isso, a privatizao poderia representar um instrumento adicional s demais polticas

    de competio para criar um ambiente competitivo e para aumentar a eficincia da

    indstria, e evitaria riscos de desestruturar indstrias como a petroqumica, na qual a opo

    foi privatizar empresa por empresa, sem qualquer orientao quanto reestruturao da

    indstria (VILLELA e SUZIGAN, 1996, p.42).

    A liberalizao comercial, a atrao de investimentos externos diretos, a reestruturao

    produtiva e as privatizaes foram as questes-chave nos anos de 1990, todavia conduzidas sem

    operar uma estratgia global voltada para o desenvolvimento industrial nacional, demonstrando a

    fragilidade do Estado em conduzir os processos. Em outras temticas que permearam o debate da

    poltica industrial - como, por exemplo, a necessidade de estruturar instituies de ensino, pesquisa

    cientfica e desenvolvimento tecnolgico, capacitar a mo-de-obra, criar novos marcos regulatrios,

    promover a regulaes da concorrncia - pouco se avanou. Acima de tudo no houve

    intencionalidade poltica de criar polticas industriais de impacto, nem se formulou estratgias

    claras, apresentadas em documentos oficiais sociedade, capazes de estabelecer metas para a ao

    estatal e direcionar expetativas de empresrios.

    Dessa forma, provavelmente, o correto tratar de uma no poltica industrial ou de uma

    poltica industrial implcita quando se refere a essa dcada (DE TONI, 2013), o que no significa

    que o direcionamento das polticas no teve impactos significativos. Pelo contrrio, a forma de

    atuao do Estado no sistema econmico modificou-se significativamente, impondo-se como uma

    realidade institucional s polticas que viriam a ser posteriormente formuladas e implementadas.

    Nesse sentido, h uma dependncia de trajetria que opera em dois sentidos, muitas vezes

    contraditrios. Por um lado, muitas instituies consolidadas no perodo desenvolvimentista

    sobreviveram ao neoliberalismo; por outro, muitas capacidades estatais foram mitigadas ou

    erradicadas e a dinmica de uma economia de mercado, mais aberta economia externa e

    reestruturada, tornou-se um fato irreversvel.

    Nesse contexto institucional, em 2003, aps o Partido dos Trabalhadores assumir a

    presidncia, comea-se a conceber a retomada de polticas industriais. Pelo histrico traado, fica

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    85 claro que polticas industriais no operam automaticamente, assim como a sua forma pode variar

    significativamente. Nesse sentido, percebe-se um forte carter poltico nessa retomada da poltica

    industrial, para fazer frente aos desafios de uma economia de mercado que ainda estava em

    processo de consolidao, na qual a situao da indstria, principalmente por indcios de ocorrncia

    do fenmeno de desindustrializao, indicava necessidade de ao. Assim como, apresentava-se a

    necessidade do PT angariar bases amplas de apoio na sociedade, incluindo o apoio do empresariado

    industrial, insatisfeito com as consequncias da abertura econmica e do baixo crescimento, de

    entidades sindicais preocupadas com a gerao de renda e empregos e de setores da burocracia que

    disputavam os rumos do desenvolvimento nacional, apresentando diferentes convenes sobre o

    papel do Estado na economia (ERBER, 2011; DE TONI, 2012 BRESSER-PEREIRA, 2013;

    CUNHA et al, 2014). Nesse cenrio, dentre 2003 e 2014, os governos petistas lanaram trs

    polticas industriais: Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE) (2003-2008);

    Poltica de Desenvolvimento Produtivo (PDP) (2008-2010); Plano Brasil Maior (PBM) (2011-

    2014).

    A PITCE foi lanada em 2003 e, na prtica, vigorou at o ano de 2008. A proposio de sua

    formulao ocorreu na Cmara de Poltica Econmica, coordenada pelo Ministro da Fazenda,

    integrada pelos ministros do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, da Casa Civil, da

    Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, do Planejamento, da Cincia e Tecnologia e pelo

    presidente do Banco Central. Tambm, contou com o apoio em sua formulao da APEX-BR, do

    BNDES e do IPEA (SALERNO e DAHER, 2006, p.9-10).

    Basicamente, foi uma poltica de orientao neo-schumpeteriana, tendo por objetivo central

    elevar a capacidade de inovao do sistema econmico brasileiro, consolidando um Sistema

    Nacional de Inovao, tendo em vista aumentar a eficincia e a competitividade da economia

    nacional. Para difundir a capacidade de inovao, previa tanto aes horizontais, quanto medidas

    voltadas para setores especficos (opes estratgicas). Em sua dimenso vertical, selecionou-se

    um pequeno nmero de setores que se considerou estratgico para o desenvolvimento nacional, com

    um claro sentido de promover um catching-up tecnolgico: frmacos e medicamentos, softwares,

    micro condutores, bens de capital. Tambm, elegeu-se atividades portadoras de futuro, as quais

    seriam biotecnologia, nanotecnologia, biomassa, energias renovveis e atividades relativas ao

    protocolo de Quioto (BRASIL, 2003).

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    86 No se buscou medidas que fechassem novamente a economia. Pelo contrrio, no mbito do

    comrcio exterior apostou no potencial das presses competitivas para fomentar a inovao e

    produzir economias de escala e de escopo. Importante tambm destacar que foi um perodo de

    intensa atividade de criao institucional e melhorias na regulao legal, com destaque para

    algumas medidas: criao da Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) e do

    Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI); reestruturao na gesto e na marca da

    APEX-Brasil; mudanas estatutrias e criao de novas linhas de financiamento no BNDES;

    aprovao da Lei do Bem, da Lei de Inovao e da Lei Geral das Micro e Pequenas Empresas

    (CAMPANRIO et al, 2005; SALERNO e DAHER, 2006; CANO E SILVA, 2010; MENEZES,

    2010, DE TONI, 2012; CUNHA et al, 2014).

    A PDP foi lanada em maro de 2008 e previa aes e metas para o ano de 2010. Quando

    formulada e apresentada sociedade, ainda no havia eclodido a crise financeira mundial e o tom

    subjacente a sua formulao era de otimismo. Basicamente, apresentava continuidade em relao as

    aes propostas na PITCE, contudo possui maior preciso conceitual e busca-se atribuir e distribuir

    com maior clareza a responsabilidade para com os seus programas dentre as diversas agncias

    estatais envolvidas, tendo em vista os significativos problemas de coordenao intra governamental

    verificados na poltica anterior (CANO e SILVA, 2010; GUERRIERO, 2012; CUNHA et al, 2014).

    Mesmo predominando traos de continuidade, algumas inovaes na poltica industrial so

    importantes. Como j referido, definiu-se macro metas (metas pas), as quais expressavam o

    otimismo do perodo em que foi pensada e as ambies almejadas. A saber: 1) aumento da taxa de

    investimento; 2) elevao do gasto privado em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D); 3) ampliao

    da participao das exportaes brasileiras no mercado mundial, envolvendo tambm ampliar os

    investimentos diretos no exterior; 4) dinamizao das Micro e Pequenas Empresas (MPEs),

    incluindo ampliar o nmero dessas empresas dentre as exportadoras (BRASIL, 2008, p.19-20).

    Outro ponto importante foi a diretriz de integrar cadeias produtivas regionais,

    principalmente no Mercosul, no Caribe e na frica. Nesse sentido, uma das faces mais visveis e

    polmicas da PDP foi o robusto investimento na criao de empresas lderes nacionais, capazes

    de internacionalizar-se e competir pela liderana mundial. Esse objetivo foi facilitado pela crise

    mundial, possibilitando a aquisio de ativos nos pases do norte, mas tambm contou com

    significativo aporte de recursos do BNDES, rgo responsvel por essa diretriz.

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    87 Aqui, preciso salientar que no perodo da PDP, alm de se ampliar os financiamentos do

    BNDES de modo a dar conta das diretrizes estratgicas, ocorre tambm o anncio da descoberta do

    Pr-Sal. A cadeia produtiva de petrleo e gs j vinha recebendo especial ateno do governo

    atravs do Programa de Mobilizao da Industria Nacional de Petrleo e Gs Natural (PROMINP),

    lanado ainda durante a PITCE. Aps, o lanamento do pr-sal, a Petrobrs passa a atuar com maior

    vigor na estruturao dessa cadeia, utilizando o instrumento de compras governamentais, sendo a

    reestruturao da indstria naval o caso mais significativo da forma como isso incidiu na estrutura

    produtiva. Os exemplos da atuao robusta do BNDES e da Petrobrs, expressam como, nesse

    perodo, potencializou-se a utilizao de capacidades estatais desenvolvidas no perodo

    desenvolvimentista, de forma que, praticamente, essa se tornou a face mais visvel publicamente da

    poltica industrial petista. Ressalta-se porm, que durante a vigncia da PDP, a utilizao dessas

    capacidades ocorreu muito mais em uma lgica anticclica, pois aps a emergncia da crise de

    2008, foi incorporada no Plano de Sustentao do Investimento, conduzido pelo BNDES e integrou

    aes coordenadas com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) da Casa Civil.

    Em 2011, j sob a presidncia de Dilma Rousseff, o governo lana o PBM (BRASIL, 2011),

    prevendo medidas e metas at o ano de 2014. Alm de ter sido ampliado o nmero de metas e

    dessas terem sido ajustadas ao novo cenrio econmico, ocorreu uma significativa ampliao da

    abrangncia da poltica. Isso j havia se verificado na PDP em relao PITCE, sendo que na PDP

    previam-se aes para 25 setores, e ao ser concluda, era possvel identificar 33 setores

    beneficiados, enquanto na PITCE, o direcionamento estratgico focava-se em apenas oito setores

    (GUERRIERO, 2012). No PBM, em sua formulao inicial, era possvel identificar 27 setores

    beneficirios. Ao ser concludo em 2014, contando as desoneraes tributrias que foram realizadas

    no seu perodo de vigncia, 55 setores foram atingidos por essa poltica. Nesse sentido, as aes

    horizontais, de cunho ricardiano, teriam sido a marca do PBM (SHAPIRO, 2014).

    importante salientar que a significativa abrangncia do PBM - o que j se verificava na

    PDP - representa uma perda de foco estratgico, necessrio para polticas que tenham por objetivo

    realizar catching-up tecnolgico e desenvolver o sistema nacional de inovao. Essa caracterstica

    expressa um claro sentido defensivo dessa poltica, principalmente por incorporar setores intensivos

    em trabalho, de baixa competitividade, os quais estavam sofrendo intensas perdas frente a

    concorrncia internacional. O governo cede s presses empresariais, diminuindo sua capacidade de

    formular diretrizes autnomas de desenvolvimento e de investir recursos de maneira mais eficiente,

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    88 tendo em vista seus objetivos. Concomitante, observa-se uma significativa perda de capacidade de

    coordenao dos rgos governamentais entre si e desses para com a iniciativa privada, capacidades

    essas, que, por sinal, j eram baixas (SHAPIRO, 2014). Tentativas de institucionalizar essas

    relaes, como Conselho Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), o CNDI e as

    cmaras setoriais deixam de funcionar. Fortalece-se a lgica do lobby, das relaes pessoais e da

    captura na gesto da poltica, diminuindo a prpria capacidade do governo de formular e executar a

    poltica industrial de maneira gil, eficiente e inovadora.

    Em termos gerais, as mudanas observadas dentre as sucessivas polticas so incrementais,

    principalmente no que se refere a ampliao no volume de recursos aportados e do nmero de

    setores incorporados. Dessa forma, possvel identificar traos em comum, os quais apresentam

    continuidade na PITCE, na PDP e no PBM.

    Uma primeira caracterstica importante que as polticas industriais brasileiras dependem,

    em sua formulao e execuo, da ao coordenada de diversos ministrios e rgos

    governamentais, os quais possuem tradies burocrticas distintas, diferentes nveis de capacidade

    tcnica e variaes na forma como se relacionam com os grupos societrios de interesse. H um

    excesso de demanda por coordenao na estrutura de governana dessas polticas, as quais so

    marcadas por elevados custos de transao, muitas vezes, comprometendo a coerncia global das

    polticas.

    Na complexa arquitetura institucional subjacente s referidas polticas industriais, o MDIC

    sempre ocupou um papel central como coordenador. Contudo, o ministro do desenvolvimento no

    possui capacidade de enforcement sobre outros ministros e, dessa forma, os acordos polticos

    intraburocrticos, necessrios para se alcanar os objetivos, possuem grande margem de incerteza.

    No de hoje que se argumenta que o primeiro passo passa minimizar esses custos de transao

    estaria em vincular a direo da poltica industrial diretamente Presidncia da Repblica

    (VILLELA e SUZIGAN, 1996).

    Uma segunda caracterstica a ser destacada, a qual pode ser percebida como uma

    caracterstica estrutural do sistema econmico brasileiro, diz respeito ao financiamento das

    atividades produtivas. Historicamente, o Estado brasileiro teve um importante papel no

    financiamento do investimento e do desenvolvimento industrial. Mesmo nas dcadas de 1980 e

    1990, quando esse papel diminui, os bancos pblicos no deixaram de ser responsveis por parcelas

    significativass do montante do crdito produtivo. Essa caracterstica retomada com vigor nas

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    89 polticas lanadas pelos governos do PT, destacando-se o financiamento inovao, s exportaes,

    internacionalizao de empresas, modernizao industrial e, de modo mais significativo, ao

    investimento privado e ao consumo. Para tanto, foi fundamental o papel dos bancos pblicos,

    principalmente do BNDES, e de empresas pblicas, com destaque para a Petrobrs, dada a robustez

    de seus investimentos prprios e o fomento as cadeias produtivas de energia (TEIXEIRA, 2006;

    ALMEIDA, 2009; COSTA e SOUZA-SANTOS, 2010; MENEZES, 2010; GUERRIERO, 2012) .

    Um terceiro aspecto fundamental que todas as polticas, pelo menos em sua formulao

    conceitual, tiveram carter neo-schumpeteriano. Ou seja, uma viso da economia como um sistema

    complexo, interdependente, em que o motor do desenvolvimento econmico a inovao. O

    Estado, enquanto parte integrante desse sistema possui a funo de fomentar a inovao e o

    investimento, mas sem assumir uma postura dirigista. Pelo contrrio, conjugaria os incentivos

    estatais, com os incentivos gerados pelos mercados competitivos, nacionais ou internacionais, no

    sentido de fomentar economias de escala e de escopo, de maneira a gerar vantagens comparativas

    dinmicas (GADELHA, 2001; FERRAZ et al, 2002; CHANG, 2004; SUZIGAN e FURTADO,

    2006; CANO e SILVA, 2010; GUERRIERO, 2012; WENDLER, 2013; CARVALHO et al, 2014;

    SHAPIRO, 2014).

    Por fim, como quarta caracterstica, ressalta-se que no houve mudanas bruscas na

    conduo da poltica macroeconmica, pelo menos, no ocorreram mudanas institucionais

    explcitas. O trip macroeconmico supervit primrio, metas de inflao e cmbio flutuante

    acompanhou as trs polticas industriais. A prioridade macroeconmica manteve-se em controlar a

    inflao. A poltica industrial no foi colocada em primeiro plano. Pelo contrrio, sua concepo

    busca, justamente, coadunar-se s instituies que balizam a macroeconomia. Nesse sentido, por

    exemplo, o estado no assume uma funo dirigista, como nas experincias do leste asitico. Gerar

    distores em mecanismos de preos, para direcionar investimentos, ou restringir o consumo

    interno, tendo em vista uma estratgia export-led, no foram prticas que possam caracterizar as

    polticas industriais implementadas entre 2003 a 2014.

    Esse aspecto foi um dos pontos de maior polmica entre os analistas. Principalmente pelo

    posicionamento de economistas heterodoxos que formularam crticas ao modelo macroeconmico e

    apresentaram evidncias de que o pas passa por um processo de desindustrializao, que estaria

    relacionado apreciao da taxa de cmbio, dado o volume de commodities exportado e a abertura

    financeira. Para esses analistas, a estrutura institucional que embasa a gesto macroeconmica,

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    90 desde o plano real, seria o maior limitante da consecuo de polticas industriais efetivas

    (PENILDO DE FREITAS e PRATES, 2001; BRESSER-PEREIRA, 2005; CANO e SILVA, 2010;

    OREIRO e FEIJ, 2010; VALE, 2011; ARAJO et al, 2012; BONELLI et al, 2013;

    STRACHMAN, 2013; SILVA, 2014)

    Capacidades Estatais e Poltica Industrial

    O conceito de capacidades estatais foi desenvolvido para explicar por que alguns Estados

    possuem maior eficcia e eficincia em prover bens pblicos, impulsionar e direcionar o

    desenvolvimento socioeconmico ou alcanar objetivos determinados em polticas especficas. Em

    linhas gerais, dois problemas se apresentam: o que explica as variaes nas capacidades estatais,

    nos diferentes contextos histricos e geogrficos? Como as capacidades estatais definem os

    resultados alcanados pelas polticas estatais? Atualmente, o conceito abarca mltiplas dimenses,

    em funo de ter incorporado concepes tericas diversas na tentativa de melhor precis-lo. uma

    noo inacabada, uma criatura desajeitada (clumsy creature), um campo a ser definido

    (CINGOLANI, 2013). Porm, flexvel de modo que permite explorar diferentes aspectos da ao

    estatal e da relao das estruturas estatais com a sociedade e com o sistema econmico.

    importante salientar que o conceito de capacidades estatais traz a tona um ponto importante:

    instituies no so apenas restries, como durante muito tempo foi enfatizado pela Nova

    Economia Institucional; instituies implicam, tambm, em criar possibilidades de ao

    (COMMONS, 1931).

    Em linhas gerais, pode-se afirmar que h duas grandes formas pelas quais esse conceito tem

    sido trabalhado: focando-se nos recursos sociais subjacentes ao potencial de ao estatal ou

    focando-se nos recursos fsicos. Ainda, existe a possibilidade de combinar ambas as formas

    (CARBONETTI, 2012). Os recursos sociais referir-se-iam a estudos que analisam o papel do

    capital social; da configurao institucional; da coerncia e coeso organizacional, tcnica e

    administrativa; da capacidade extrativa (tributria) do Estado em explicar os diferentes resultados

    alcanados por polticas executadas em diferentes contextos. Os recursos fsicos advm de outra

    linha de estudos que priorizou a observao de fatores como a geografia, o clima e a disponibilidade

    de recursos naturais para explicar a capacidade do estado de promover polticas e o

    desenvolvimento scio econmico.

    Nessa seo, ser discutida a importncia das capacidades estatais para as polticas

    industriais, com especial ateno ao que vem se denominando capacidades polticas. Essa variante

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    91 do conceito de capacidades estatais tem sido aplicada na agenda de pesquisas que se prope estudar

    os arranjos institucionais de polticas pblicas no atual contexto democrtico brasileiro (GOMIDE e

    PIRES, 2014). O conceito de arranjos institucionais de polticas pblicas busca dar conta das

    regras que mediam as relaes e as transaes entre os agentes participantes de uma poltica

    pblica, de modo a coorden-los, determinar quem participa e quem excludo dos processos,

    formular objetivos e linhas de ao e, concretamente, executar as diretrizes estabelecidas2.

    O conceito de capacidades polticas diz respeito a necessidade de, em contextos

    democrticos, para se formular objetivos relativamente consensuais e viabilizar a implementao de

    determinadas polticas, coordenar interesses de modo a mitigar conflitos, canalizar informaes

    necessrias formulao, formular vises de futuro compartilhadas, construir bases de legitimidade

    para as polticas e atuar de maneira responsiva aos interesses da sociedade. Outro aspecto

    fundamental, dar conta do accountability horizontal, dada a interao entre executivo e legislativo

    e a atuao de instituies de controle (judicirio, tribunais de conta, ministrio pblico, rgos

    investigativos), assim como, promover aes transparentes frente sociedade.

    A ideia que burocracias autnomas e com alto nvel tcnico so necessrias, mas no

    suficientes para realizar polticas eficazes e eficientes. Se faz necessrio, tambm, instituir formas

    de participao dos atores interessados, consolidar coalizes e apoio poltico no mbito

    representativo, dar conta das exigncias e dos mecanismos de controle legais. Esses aspectos so

    centrais para promover sinergias entre as polticas propostas pelo Estado e os interesses da

    sociedade, dimenso crucial na proviso de bens-pblicos (OSTROM, 1990; EVANS, 1995;

    RODRIK, 2007; CARBONETTI, 2012).

    Para compreender a importncia dessa dimenso na formulao e execuo de polticas

    industriais, preciso ter em mente o porqu de o Estado ter interesse em promover o

    desenvolvimento econmico, compreendido como transformaes na estrutura econmica que

    implicam em processos de construo e desconstruo de atividades produtivas. Assim como,

    preciso assumir que esse um processo que tende a ser conflituoso e, tem por condio, para ser

    eficaz e eficiente, coordenar os interesses divergentes.

    2 Gomide e Pires entendem os arranjos institucionais de polticas pblicas como o conjunto de regras, mecanismos e

    processos que definem a forma particular como se coordenam atores e interesses na implementao de uma poltica

    pblica especfica (2014, p. 20-21). Pode-se facilmente aplicar essa noo, tambm, para as etapas de formulao e

    avaliao das polticas.

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    92 Segundo Peter Evans (1995), as funes clssicas do Estado dizem respeito a garantir a

    soberania frente a ameaa de outros Estados e preservar a paz e a ordem interna.

    Contemporaneamente, o Estado passa, tambm, a assumir a funo de garantir nveis mnimos de

    bem-estar a sua populao e de promover transformaes no sistema econmico, de modo a

    fomentar a acumulao de capital, a produo de riquezas e o reconhecimento da legitimidade da

    autoridade estatal. Atuar em prol do desenvolvimento econmico torna-se crucial, sendo uma

    condio para a sobrevivncia frente concorrncia interestatal, dada a demanda de recursos para

    se fazer a guerra (ou evit-la, por uma estratgia de dissuaso) (WALTZ, 1979; EVANS, 1995;

    MEARSHEIMER, 2003). Assim como, o crescimento econmico passa a ser um requisito

    necessrio para se gerar recursos e dar conta das demandas sociais por bem-estar (SICS et al,

    2005).

    Cumprir tais tarefas impem problemas significativos ao Estado e a sociedade. Quais

    atividades produtivas fomentar para gerar crescimento econmico e bem-estar? No plano

    internacional, como construir vantagens comparativas que possibilitem se posicionar mais

    favoravelmente na hierarquia da diviso internacional do trabalho? Quais os setores estratgicos a

    serem desenvolvidos? Quais os custos econmicos, sociais e ambientais que a sociedade se dispe a

    arcar para alcanar os objetivos nacionais?

    A disponibilidade de recursos naturais e a escassez relativa de capital e trabalho com que

    cada sociedade se depara so oportunidades e restries frente aos problemas acima expostos. Mas

    fundamentalmente, as instituies polticas e sociais importam (EVANS et al, 1985; NORTH, 1994;

    NELSON, 1995; EVANS 1995; LEFTWICH, 1995; WILLIAMSON, 1996; CHANG e EVANS,

    1999; WILLIAMSON, 2000; MEDEIROS, 2001; EVANS, 2003; CHANG, 2004; NORTH, 2005;

    FIANI, 2011). Como alerta Peter Evans (1995), os caminhos que cada pas constri para resolver os

    dilemas do seu desenvolvimento dependem da evoluo de complexas relaes de cooperao e

    conflito entre as firmas locais e transnacionais, as polticas governamentais e os outros atores e

    instituies sociais interessados no processo. A acumulao de capital e o desenvolvimento

    econmico, em si mesmo, so processos conflituosos, tendem a gerar desigualdades na apropriao

    do excedente e criar interesses contraditrios entre setores sociais diversamente afetados pelos

    processos de transformao da estrutura produtiva, no longo e no curto prazo. Promover novas

    atividades produtivas e conduzir o desenvolvimento tendo em vista interesses nacionais exige do

    Estado significativas capacidades, que vo desde a obteno de recursos tributrios at a construo

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    93 de uma burocracia coerente, tecnicamente qualificada e fiel. Sobre esse aspecto, preciso enfatizar

    que no basta ter objetivos claros; para realizar suas aspiraes, os Estados devem contar com as

    capacidades necessrias. Dentre as capacidades exigidas est a de gerenciar os conflitos inerentes

    formulao, execuo e aos resultados das polticas.

    O institucionalismo histrico, particularmente em sua verso state-centered, trouxe a tona

    duas dimenses importantes. A primeira seria a autonomia estatal em definir polticas e objetivos,

    tendo em vista interesses nacionais de longo prazo. A segunda seria a da capacidade do Estado levar

    a cabo suas diretrizes estratgicas, principalmente frente a potenciais grupos opositores poderosos e

    a situaes socioeconmicas recalcitrantes. Grande nfase foi dada nessa literatura ao papel da

    burocracia pblica em consolidar a autonomia e as capacidades. Isso dependeria do quanto essa

    burocracia estivesse insulada, livre de comprometimentos e de redes de relao com poderosos

    grupos socioeconmicos que se favorecem do status quo. Tambm, do quanto essa burocracia

    possuiria de capacidade tcnica e organizacional, estabilidade e esprito de corpo que garantisse

    coerncia e coordenao de aes, reduzindo os conflitos de interesse internos estrutura estatal e o

    direcionamento das polticas para interesses particulares especficos (SKOCPOL, 1979; JOHNSON,

    1982; EVANS e RUESCHEMEYER, 1985; SKOCPOL, 1985; LEFTWICH, 1995; HALL e

    TAYLOR, 2003; PIERSON E SKOCPOL, 2008; NASCIMENTO, 2009).

    Essa perspectiva encontra-se aplicada, por exemplo, na literatura sobre o Estado

    desenvolvimentista no leste asitico. A capacidade do Estado de modificar comportamento, impor

    perdas a grupos poderosos, extrair recursos da sociedade, fazer frente a objetivos e interesses de

    opositores e, at mesmo, utilizar o aparelho repressivo frente a populao foi enfatizada como

    necessria e at mesmo como causa do sucesso daquelas experincias desenvolvimentistas. O

    Estado Desenvolvimentista seria um Estado que tem por objetivo primordial promover o

    desenvolvimento econmico e reposicionar-se em situao mais favorvel na hierarquia do sistema

    interestatal. Quando alcanado tal objetivo, seria possvel observar, que, subjacente estaria um

    Estado com significativas capacidades, inclusive, capaz de dirigir o mercado (JOHNSON, 1982;

    AMSDEN, 1989; CHANG, 1994; LEFTWICH, 1995; WADE, 1990; WOO-CUMINGS, 1999;

    CHANG, 2004, 2008; AMSDEN, 2009; KIM, 2010; HERRLEIN JR., 2014).

    Assim, os autores que trabalharam com a noo de autonomia estatal enfatizaram que o

    Estado uma estrutura com desenvolvimento histrico prprio, o qual no mero reflexo da

    estrutura social. Pelo contrrio, as instituies estatais, historicamente, so capazes de moldar a

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    94 cultura, a estrutura social e a distribuio de recursos na sociedade. A importncia terica dessa

    perspectiva est em conceber o Estado muito alm de um comit que gerencia os interesses da

    classe dominante ou de uma arena na qual os interesses e os conflitos sociais seriam processados.

    Contudo, h um limite nessa perspectiva, pois, de fato, o Estado tem de lidar com interesses

    dominantes e tem que processar conflitos. Provavelmente, onde isso se apresenta com maior fora

    na chamada dependncia estrutural do Estado: para promover o crescimento econmico, depende-se

    das decises privadas de investimento. Assim, necessrio negociar os objetivos estatais com as

    classes dominantes e pensar as polticas levando em conta as dinmicas de mercado. Outro

    elemento crucial, em contextos democrticos, a necessidade de responder aos interesses da

    sociedade. Governantes que buscam se reeleger devem apresentar resultados aos seus eleitores; com

    maior peso, em pases subdesenvolvidos, mas tambm em naes de capitalismo avanado, a

    demanda por polticas sociais significativa. A ausncia de capacidade de prover servios pblicos

    e criar mecanismos de governana que possibilitem a coordenao dos agentes econmicos pode

    colocar em risco o sistema democrtico, o bem-estar material da sociedade e, no limite, a prpria

    integridade estatal (HUNTINGTON, 1965; EVANS e RUERSCHMEYER, 1985; HISRT e

    THOMPSON, 1998; DINIZ, 2001; SANTOS, 2001; LOUREIRO et al, 2011).

    Tais demandas podem apresentar contradies e, cabem s instituies democrticas,

    processar os conflitos potenciais, oriundos dos interesses diversos, buscando estabelecer consensos

    mnimos. As instituies estatais passam a ser o espao, tambm, de processamento de conflitos e

    organizao da ao coletiva. Nesse sentido, entra em jogo o problema informacional crucial para a

    eficincia das polticas pblicas. Se determinado nvel de centralizao decisria fundamental

    para se alcanar objetivos globais e interesses nacionais, a excessiva centralizao perde de vista

    informaes e conhecimentos que os atores sociais possuem sobre os contextos especficos que

    incidiro as polticas (EVANS e RUERSCHEMEYER, 1985; EVANS 1995).

    Como resolver essas tendncias contraditrias? A conformao de arenas que possibilitem

    negociaes entre os atores estatais e no-estatais, assim como promovam um intenso fluxo

    informacional entre Estado e sociedade e entre as diversas agncias estatais fundamental tendo em

    vista a formulao de objetivos nacionais e a coordenao de aes durante a implementao de

    polticas. A institucionalizao de tais espaos importante, tambm, para fomentar a transparncia

    e o debate pblico sobre as aes estatais. Resumindo, h significativa necessidade de capacidades

    polticas para promover o desenvolvimento socioeconmico em regimes democrticos.

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    95 Essas capacidades podem ser observadas em trs dimenses. A primeira seria a da

    participao, a qual diz respeito aos canais diretos de interlocuo entre Estado, entidades da

    sociedade civil e de representao de trabalhadores e empresrios. A segunda a representativa;

    essa dimenso engloba os partidos polticos, as relaes entre executivo/legislativo e a formao de

    coalizes polticas. A terceira trata dos mecanismos de controle legal, referindo-se a atuao de

    instituies como a justia, o ministrio pblico, as polcias e os tribunais de conta sobre as polticas

    (GOMIDE e PIRES, 2014).

    Capacidades polticas nas polticas industriais do Partido dos Trabalhadores

    Nessa seo, sero apresentadas, brevemente, algumas caractersticas das trs dimenses das

    capacidades polticas das polticas industriais brasileiras realizadas aps 2003. O objetivo

    fundamentar a hiptese de que essas capacidades so fortalecidas quando ocorre a retomada da

    poltica industrial com a PITCE e, aps 2008, observa-se uma tendncia de diminurem, acentuando

    essa queda no governo Dilma Rousseff, que comea em 2011.

    Na dimenso participativa, destacam-se trs espaos de interlocuo entre governo e

    sociedade nas polticas industriais: o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES); o

    Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial (CNDI); os Conselhos de Competitividade ou

    Cmaras Setoriais.

    O CDES foi criado em 2003, tendo em vista ser um espao de aconselhamento e proposio

    de diretrizes polticas, diretamente ligado Presidncia da Repblica. Em sua composio,

    indicavam-se pessoas com representatividade nos meios empresariais e sindicais, nos movimentos

    sociais e entidades da sociedade civil, nos campos religiosos, artsticos e intelectuais (SANTOS,

    2012; ARAJO, 2013). Em relao a poltica industrial no possua atribuies de influncia direta

    em sua gesto, contudo incidiu significativamente nos rumos dessa poltica.

    No mbito do CDES, produziu-se trs documentos que apresentavam diretrizes de

    desenvolvimento econmico, nos quais encontram-se proposies diretamente relacionadas s

    polticas industriais: As Cartas de Concertao (2003); A Agenda Nacional de Desenvolvimento

    (2005) e a Agenda do Novo Ciclo de Desenvolvimento (2010). Tambm, no mbito do CDES

    recomendou-se a realizao de aes especficas como a criao do CNDI, da ABDI, a Lei de

    Micro e Pequenas Empresas e muitas das aes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).

    Outro aspecto importante foi que a maior parte dos conselheiros advinha do mundo empresarial;

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    96 representantes dos trabalhadores era a segunda categoria mais representada. Assim, operou com um

    espao direto de interlocuo do governo com bases sociais de sustentao poltica diretamente

    interessadas na questo do desenvolvimento industrial (GARCIA, 2010; DE TONI, 2012;

    QUEIROZ-STEIN, 2015).

    O CDES foi um espao valorizado para a estratgia poltica durante os governos de Lus

    Incio Lula da Silva e, ao que tudo indica, perde importncia no governo Dilma Rousseff. Entre

    2003 e 2006, ocorrem 21 reunies de pleno do CDES; entre 2007 e 2010, foram 19 reunies, com

    destaque para o ano de 2009, auge da crise econmica, em que ocorrem trs reunies

    extraordinrias; no perodo de 2011 a 2014, ocorrem somente sete reunies.

    O CNDI foi um espao criado para promover a interlocuo entre governo, empresrios e

    trabalhadores, especialmente dedicado a discutir, propor e avaliar medidas das polticas industriais

    que vinham sendo implementadas. Sua regulamentao ocorreu em 2005, mas reunies informais j

    vinham ocorrendo desde 2004, em funo do empreendedorismo poltico do ministro de

    desenvolvimento, indstria e comrcio exterior, Luiz Furlan, quem de fato conduziu sua criao e o

    transformou em espao estratgico para coordenao intragovernamental e interlocuo com atores

    chaves para a efetividade das polticas industriais (DE TONI, 2012).

    No perodo entre 2003 e 2007, sob a gesto de Furlan, no interior do CNDI teriam ocorridos

    importantes debates, contando com a presena de ministros de Estado, lideranas empresariais

    nacionais de diversos setores e alguns poucos representantes de centrais sindicais. Ao que tudo

    indica, os debates eram bastante fludos, nas busca de novas ideias e solues para os problemas da

    indstria nacional, pautado pela busca de consensos. Desse mbito, resultados concretos das

    deliberaes foram a Lei do Bem e a Lei de Inovao, a reformulao na governana dos

    Fundos Setoriais de inovao, a definio da Poltica Nacional de Biotecnologia, dentre outras

    medidas que incidiam diretamente na poltica industrial. Um aspecto importante que a busca por

    consensos implicava em que os empresrios apresentassem e negociassem suas demandas em

    conjunto, minimizando a lgica de balcanizao, historicamente caracterstica das polticas

    industriais brasileiras. Se entre 2003 e 2007 ocorreram 15 reunies formais e informais do CNDI,

    mais duas extraordinrias; a partir de 2008, praticamente no h reunies. Ocorre apenas uma

    reunio em cada um dos anos de 2010, 2011 e 2013. Se antes, o CNDI operava como um espao

    deliberativo em que efetivamente se propunha novas aes, a partir de 2008 deixa de funcionar e,

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    97 quando funciona para o governo fazer anncios oficiais de novas medidas aos empresrios (DE

    TONI, 2012).

    Por ltimo, ressalta-se que houve tentativas de implementar conselhos de

    competitividade e cmaras setoriais, tanto na PDP, quanto no PBM. Esses conselhos seriam

    espaos tripartites na qual seriam negociadas medidas setoriais, tendo em vista a realidade e as

    necessidades especficas de cada setor. Ao que tudo indica, no houve efetividade desses espaos,

    ocorrendo reunies esparsas e baixa adeso das partes negociao institucionalizada (SHAPIRO,

    2014).

    Na dimenso representativa, a poltica industrial beneficiou-se, em linhas gerais, das

    coalizes majoritrias conformadas para dar base de sustentao ao governo Lula no congresso

    nacional. Esse aspecto foi fundamental, tendo em vista a necessidade de aprovao de leis e marcos

    regulatrios consolidados no mbito das polticas industriais, destacando-se, por exemplo, a Lei da

    Inovao, a Lei de Micro e Pequenas Empresas, as desoneraes tributrias, a Lei 12.349/2010 (que

    instituiu preferncia para empresas nacionais em licitaes), dentre outras. Nesse sentido, a prpria

    lgica do presidencialismo de coalizo e a possibilidade do executivo obter altas taxas de sucesso e

    dominncia legislativa, alm de contar com significativos poderes legislativos, expressos em

    instrumentos como Medidas Provisrias e Decretos Leis presidenciais (FIGUEIREDO e LIMONGI,

    1999; 2007), so capacidades polticas importantes para implementar polticas industriais.

    H de se ressaltar tambm a importncia da aproximao do PT com o empresariado

    industrial, tendo por marco simblico a indicao de Jos Alencar para a vice-presidncia, e o

    recebimento de apoio de entidades como a Confederao Nacional da Indstria ao seu governo. At

    que ponto se consolidou uma aliana hegemnica com a burguesia industrial parece ser uma

    questo de menor importncia frente ao fato de que h significativa representao de empresrios

    industriais no congresso, os quais possuem interesse na poltica industrial e, assim, concedem seu

    apoio ao governo e se articulam com setores da burocracia pblica favorveis a polticas

    desenvolvimentistas (ERBER, 2011; DE TONI, 2012 BRESSER-PEREIRA, 2013). Dessa

    articulao, advm, tambm, a indicao de ministros ligados classe empresarial, como o prprio,

    j citado, Luiz Furlan.

    Contudo, h de se ponderar que o presidencialismo de coalizo no um mecanismo

    automtico. Ainda permanece em aberto se ele funciona em uma lgica distributivista, de

    negociao com deputados individuais, ou se os custos de transao so baixos em funo de

  • I Seminrio Internacional de Cincia Poltica Universidade Federal do Rio Grande do Sul | Porto Alegre | Set. 2015

    98 negociaes partidrias (MAINWARING, 1990; PALERMO, 2000; LIMONGI e FIGUEIREDO,

    2005; MOISES, 2011; PERES e CARVALHO, 2012). Alm do mais, o que se percebeu no governo

    Dilma Rousseff foi a consolidao da maior coalizo j formada na democracia brasileira,

    concomitante a diversas tendncias de rebeldia da base aliadas (HIROI, 2013). No primeiro

    governo da presidenta, as relaes com o congresso j estavam apresentando tenses crescentes, as

    quais chegam ao limiar de uma crise institucional em 2015, no incio do segundo governo. Nesse

    sentido, h uma perda significativa de capacidades polticas no ltimo perodo analisado.

    Por fim, sobre a dimenso dos controles legais, as polticas industriais aqui analisadas no

    chegaram a ser alvo de denncias e investigaes significativas sobre irregularidades no perodo de

    sua vigncia. Contudo, no segundo semestre de 2014 comea-se a operao Lava Jato da Polcia

    Federal que aponta diversas irregularidades e indcios de corrupo na Petrobrs, envolvendo

    burocratas, pessoas com cargos de indicao partidria e poderosos empresrios. Tambm, no ano

    de 2015, comea-se a discutir a possibilidade de esquemas semelhantes operarem no BNDES,

    vinculados a poltica de formao de grandes grupos empresariais, levando a instaurao recente da

    CPI do BNDES.

    A captura de setores do Estado por interesses empresariais e partidrios especficos passa,

    no cenrio atual, a ser um elemento que mina as possibilidades de fomentar o investimento, dados

    os riscos jurdicos e as presses da opinio pblica. Tendo em vista esse aspecto, pode-se afirmar

    que a incapacidade de prevenir esse tipo de relao promscua entre capital privado e setores das

    burocracias estatais sinal de fragilidade em termos de capacidades polticas.

    Consideraes Finais

    A ttulo de consideraes finais prope-se uma hiptese descritiva sobre a evoluo das

    capacidades polticas na poltica industrial brasileira para o perodo 2003-2014. Frente a perda de

    capacidades estatais de se fazer polticas industriais nas dcadas de 1980 e 1990, a uma nova

    realidade econmica da indstria nacional consolidada no perodo neoliberal e a insatisfao do

    empresariado industrial no incio dos anos 2000, os governos nacionais liderados pelo PT

    retomaram a realizao de polticas industriais. Nesse cenrio, priorizou-se, em um primeiro

    momento, a construo de capacidades polticas, expressa na criao de espaos como o CDES e o

    CNDI e na consolidao de coalizes polticas de apoio ao governo, de modo que essas capacidades

    so crescentes at o ano de 2007.

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    99 A partir de 2007, essas capacidades so declinantes. Isso primeiro se expressa na extino

    prtica do CNDI e, posteriormente, na diminuio significativa da importncia do CDES durante o

    governo Dilma Rousseff, a partir de 2011. Tambm, importante destacar que na dimenso

    representativa, a partir de 2011, comea-se a ocorrer significativos problemas de administrao

    poltica da coalizo governamental, culminando em perdas de apoio poltico para o governo no

    legislativo e em dificuldades para obter sucesso legislativo.

    Por fim, sobre a dimenso do controle legal, em 2014 com a operao Lava a Jato,

    evidencia-se dificuldades de romper com lgicas particularistas e capturas de setores da burocracia

    por interesses partidrios e empresariais. O principal alvo da operao foi a Petrobrs, uma das

    instituies mais importantes na poltica industrial brasileira. A incapacidade de prevenir ou

    combater esse tipo de prtica por si s representa perdas significativas de capacidades polticas,

    para as quais difcil definir um perodo preciso de seu incio.

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