capítulo 6 - desequilíbrios: causas e soluções

CAPÍTULO 6

DESEQUILÍBRIOS: CAUSAS E SOLUÇÕES*

José Cechin**

Andrei Domingues Cechin***

De como a El-Rei sómente pertence aposentar alguem, por ter idade de setenta annos.

Ordenação do Reino de Portugal, publicada em 1603.1

1 INTRODUÇÃO

A previdência social é um complexo sistema formado pelo Regime Geral de Previ-dência Social (RGPS) para os trabalhadores do setor privado, organizado nacio-nalmente e administrado pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), e osRegimes Próprios de Previdência Social (RPPS) dos servidores públicos estatutáriose militares, organizados pelos entes da Federação. Nesses regimes existem regrasespecíficas que concedem vantagens para determinadas categorias. O presente tra-balho trata dessas regras específicas. Trata também da persistente tendência aodesequilíbrio e das suas causas essenciais, e simula os efeitos financeiros da aplicaçãouniversal da fórmula do fator previdenciário como uma das opções para equacionaressa tendência ao desequilíbrio.

Conquanto a previdência no Brasil, assim como em muitos países, venhacumprindo um importante papel de redistribuição de renda, admite-se neste tra-balho uma clara separação entre previdência e assistência. A primeira deve ser

* Os autores agradecem a Julio Domingues Cechin pela valiosa colaboração de pesquisa e tabulações e a Heraldo Oliveira e Dânae DalBianco pelas críticas e sugestões.

** Consultor em previdência, membro da Academia Nacional de Seguros e Previdência e do Instituto Fernand Braudel de EconomiaMundial e ex-ministro da Previdência e Assistência Social.

*** Economista da FEA/USP e mestrando no Procam/USP.

1. Reino de Portugal, 1786. Exemplar encontrado na Biblioteca da Caixa Econômica do Estado de Minas Gerais, indicado por JoséBonifácio Borges de Andrada, a quem os autores são gratos.

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220 JOSÉ CECHIN – ANDREI DOMINGUES CECHIN

contributiva e atuarial, não desempenhando relevante papel redistributivo; a se-gunda, em contrapartida, deve assegurar renda aos necessitados, independente-mente de contribuições. As duas são complementares, assegurando, conjuntamente,um padrão de renda mínima aos indivíduos. O presente trabalho trata de previ-dência, sem componente redistributiva.

Previdência existe para prover renda, ao trabalhador e à sua família, nas ocasiõesem que faltarem forças de trabalho, de forma permanente ou transitória, o queocorre na doença, na morte antes da aposentadoria, na maternidade, na invalidez,na idade avançada, na morte depois da aposentadoria.

As situações que requerem provisão de renda previdenciária podem ser agru-padas em dois conjuntos: um primeiro, reunindo os eventos de risco, como adoença, a invalidez, a morte antes da aposentadoria; e um segundo, reunindo umevento programável, que é o alcance de uma idade avançada, convencionada comoidade de aposentadoria ou, no caso brasileiro, do tempo de contribuição (emboratempo de contribuição não seja condição que caracterize perda de capacidade detrabalho). As outras situações cobertas pela previdência, como a maternidade, areclusão, o salário-família e similares, estão incluídas no primeiro grupo.

A distinção é importante, pois permite que se adotem lógicas de financia-mento específicas para cada situação. Por risco se entende a probabilidade de umevento, como ficar doente, inválido, morrer em idade ativa, ter filhos, ficar recluso.Em oposição, designa-se evento programável o alcance de uma determinada idadeou tempo de contribuição, pois, embora não sejam eventos certos, o tempo neces-sário para o seu alcance é bem conhecido e esperado. Por isso, pode-se pensar emfinanciamento especializado por categoria de eventos. Para os de risco, o financia-mento seguiria um regime de mutualismo, segundo o qual todos contribuiriampara um fundo comum do qual se retirariam os recursos para prover renda aossubmetidos aos eventos citados. Isso funcionaria como no seguro de automóveis.Para os programáveis, pode-se adotar um financiamento tal que cada indivíduo,em média, custeie sua própria aposentadoria.

Este texto trata somente da parte da previdência relativa aos benefíciosprogramáveis, isto é, a todas as aposentadorias exceto as por invalidez.

Conceitua-se previdência contributiva e atuarial como aquela que retribuiao segurado durante os anos esperados de fruição da aposentadoria o valor contri-buído e remunerado durante os anos de trabalho. As contribuições, recolhidaspor trabalhadores e seus empregadores, são prêmios requeridos para alcançar odireito previdenciário assegurado na legislação.

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221DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕES

A equivalência entre contribuições e benefícios envolve a incerteza quantoao tempo de fruição. Na data da aposentadoria, conhece-se a soma das contribuiçõesvertidas e remuneradas durante os anos de trabalho, denominada “capital escrituralacumulado”, mas não se conhece o período de fruição. Por isso, calcula-se o valormensal da aposentadoria de forma tal a exaurir o “capital” durante o períodomédio esperado de sobrevida. Dessa forma iguala-se o valor presente esperado dofluxo de fruição do benefício ao valor presente das contribuições. Em outras palavras,entre duas pessoas de mesma idade, recebe uma aposentadoria de valor mensalmaior aquela que tiver contribuído mais; e entre duas pessoas com o mesmo “ca-pital” acumulado, recebe um valor mensal mais alto aquela que for mais idosa. Ocritério é justo, pois reconhece e premia o esforço contributivo quer daqueles quecomeçam a contribuir quando ainda jovens quer daqueles que contribuem atéidades mais avançadas.

O período médio esperado de sobrevida, também denominado tempo defruição, é a esperança de sobrevida para a idade na data da aposentadoria. A adoçãoda esperança de sobrevida para calcular o valor da aposentadoria assegura a equi-valência ex ante entre os valores presentes das contribuições e benefícios. A posteriori,sempre haverá diferenças: aqueles que tiverem vivido mais do que a esperança desobrevida do momento da concessão terão, ao final, recebido mais do que contri-buíram, e o contrário também pode ocorrer. A regra pode ser aceita por todos,como uma regra de decisão por trás de um véu de ignorância, como caracterizouJohn Rawls, em seu clássico A Theory of Justice. A beleza do critério está na solida-riedade que se expressa nesse aspecto: os que falecerem antes estarão subsidiandoos mais longevos. Assegurar individualmente renda para toda a vida de aposentadorequereria que se espalhasse o “capital” pelo número máximo de anos que o serhumano vive, enquanto assegurar-se coletivamente exige muito menos. Esse é,aliás, o princípio básico de operação do seguro.

O que se espera de um regime previdenciário é que todos os segurados tenhamdeveres e direitos similares. O sistema previdenciário brasileiro admite, por lei,diferenciações: por gênero (homem e mulher); por posição na ocupação (empre-gado por CLT ou autônomo); por ocupação (professor e não-professor); por regimejurídico (celetista ou servidor estatutário ou militar); e entre urbanos e rurais.

As diferenciações estão:

a) nos critérios de elegibilidade aos benefícios – menores idades e tempos decontribuição para mulheres, professores e rurais;

b) na exigência de idade mínima – aplicável aos servidores estatutários, masnão aos celetistas;

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c) na forma de determinação de seus valores mensais – por média com fatorpara celetistas que se aposentam por tempo de contribuição e sem fator para osoutros benefícios, e integral ou por média sem fator no serviço público;

d) nas contribuições – sobre remunerações com teto no setor privado e semteto no setor público; sobre valor das vendas de produtos primários, para seguradosespeciais; alíquota total de 20% para autônomos e domésticos e de 31% paraempregados registrados; e

e) na existência de critérios especiais para militares.

Este trabalho trata dessas situações específicas, sob o ponto de vista do seuequilíbrio atuarial e das implicações fiscais dessas diferenciações. Entende-se queos benefícios definidos pela legislação têm custos que precisam ser financiados eque o financiamento deve ser feito diretamente pelos segurados e seus empregadores.

A próxima seção traça um rápido quadro dos desequilíbrios dos regimes deprevidência, e a seguinte expõe o que se entende ser a razão essencial dessesdesequilíbrios. Na quarta seção, examina-se a questão da vinculação do piso dosbenefícios ao salário mínimo, concluindo-se que a desvinculação pode não sereficaz para conter o crescimento das despesas da previdência. As seções seguintestratam dos regimes especiais: a quinta, da aposentadoria rural em menores idades;a sexta, da ausência de idades mínimas no RGPS; a sétima, da baixa carência paraa aposentadoria por idade. A oitava seção trata dos regimes dos servidoresestatutários e dos militares.

2 DESEQUILÍBRIO DOS REGIMES

O gasto com previdência de todos os regimes e esferas de governo em 2005 alcançouR$ 235 bilhões, equivalentes a 12% do Produto Interno Bruto (PIB), percentualesse desproporcionalmente alto frente à baixa idade média da população.2 O gastoelevado afeta a competitividade internacional do Brasil, porque o seu financia-mento exige uma carga contributiva sobre a folha entre as mais altas do mundo(gráfico 1).

Não obstante a elevada carga, a arrecadação não cobre as despesas. No INSS,a despesa como proporção do PIB passou de 2,6% em 1988 para 7,5% em 2005,enquanto a arrecadação manteve-se relativamente estável, um pouco acima de 5% doPIB (5,6% em 2005). Em conseqüência, a diferença entre a arrecadação própria e

2. Gastam percentual do PIB similar ao Brasil países como Espanha, Hungria, Holanda, Reino Unido, Noruega e Finlândia. Na França e naAlemanha, que têm mais de 23% de idosos (60 ou mais anos de idade), comparados com os 8,9% no Brasil, esse percentual alcançacerca de 14% do PIB.

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as despesas com benefícios previdenciários passou, no período, de superavitáriaem 1,66% do PIB para deficitária em 1,94% do PIB, como mostra o gráfico 2.

Nos RPPSs, observaram-se um considerável crescimento das despesas entre1988 e 1995, um crescimento mais lento até 2001 e um leve declínio a partir deentão (gráfico 3). As contribuições dos servidores financiavam apenas uma pequenafração das despesas. Em 2004, as despesas com aposentadorias e pensões de servi-dores federais e estaduais somaram R$ 75,7 bilhões, frente a contribuições deapenas R$ 9,6 bilhões. O desequilíbrio é grande mesmo imputando-se uma cotapatronal na proporção de dois para um. Em 2005, essas despesas somaram R$ 80,7bilhões, e as contribuições devem ter tido um leve crescimento em razão das reformasdo atual governo.3

3. A Emenda 41 passou a exigir de todos os servidores contribuições à alíquota mínima de 11%, incidente inclusive sobre as parcelas dasaposentadorias e pensões em excesso ao teto do Regime Geral. As medidas, adotadas em 2004, tiveram efeito completo em 2005.

GRÁFICO 2

INSS: receitas, despesas e déficit(Em % do PIB)8

2

–2

4

0

Fonte: Ministério da Previdência Social (MPAS).

1988 1996 20041992 20001990 19981994 2002

Receitas DéficitDespesas

6

GRÁFICO 1

Carga contributiva sobre folha de salários50

20

0

30

10

Fonte: Amaral e Olenke (2003).

Din. Bél.Bra. Fin.

40

Pol. Tur.Sué. Nor. Hol. Áus. Itá.Uru. Fra. Can. Arg. Tch.EUA Suí. Esp. Pan. Irl.Por. Jap. Méx. Cor.Ale.

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No setor público, as despesas com benefícios previdenciários respondempor elevada parcela do gasto com a folha de pessoal. Na União, por exemplo, essegasto respondeu por 45,9% da folha no período 1995-2005; nas Forças Armadas,tal proporção alcançou a média anual de 59,2% da folha dos militares (gráfico 4).Apesar disso, notam-se a relativa estabilidade das despesas como proporção doPIB e um pequeno aumento relativo das despesas com aposentadorias e pensõesmilitares.

Chegou-se a essa situação em razão das regras de formação do direito quepermitiam aposentadorias em idades baixas e declinantes, como vinha acontecendoaté as reformas de 1998 e 2003. A precocidade das aposentadorias, seu valor igualà última remuneração e a dificuldade de reposição do quadro de pessoal, em partedevido ao estrangulamento financeiro do Tesouro Nacional, levaram a uma redução

GRÁFICO 3

Despesas dos regimes próprios de previdência(Em % do PIB)

2,7

1,2

1,7

0,7

Fonte: MPAS. União Estados e municípios

2,2

1988 1996 20041992 20001990 19981994 2002

GRÁFICO 4

Despesas com o pessoal da União – 1995-2005

Fonte: , MPOG, n° 116. Dados de 2005 se referem ao períododezembro de 2004 a novembro de 2005. A: Ativos; I: Inativos; IP: Instituidores de Pensão.

Boletim Estatístico de Pessoal

80

40

100

60

0

5

3

6

4

2

(Em R$ bilhões correntes) (Em % do PIB)

Militares I+IP Militares A

201

01995 1997 1999 2001 2003 2005 1995 1997 1999 2001 2003 2005

Civis A Civis I+IPBoletim Estatístico de Pessoal

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do número de servidores ativos, enquanto crescia o de aposentados e pensionistas.Desde 1998, o número de ativos ficou menor do que o de aposentados einstituidores de pensão.

3 O QUE EXPLICA ESSAS TENDÊNCIAS?

A tendência ao desequilíbrio crescente nos regimes de previdência se deve à atuaçãoprolongada de um sistema que continha, e ainda contém, desequilíbrios atuariaisem sua arquitetura.4 Por causa desses desequilíbrios embutidos, os indivíduos ter-minam por retirar da previdência, durante os anos de fruição da aposentadoria,mais do que contribuíram durante os anos de trabalho.

No início de um sistema de previdência em regime de repartição, há muitoscontribuintes e poucos aposentados; sobra arrecadação e há superávit de caixa; osbenefícios tendem a ser generosos e as alíquotas de contribuição modestas, emdesrespeito ao requerido cálculo atuarial.

Mas o superávit de caixa não é sinal de que tudo vai bem. Mesmo assumindo-seque o saldo positivo seja aplicado em um fundo capitalizado, ainda assim, um diafaltarão recursos para honrar os compromissos se cada aposentado retirar dessefundo mais do que o volume aportado somado ao retorno financeiro das aplicações.Isso não aconteceria tão cedo somente se houvesse crescimento contínuo do nú-mero de contribuintes, sem alterações na estrutura demográfica ou nos tempos devida. Mas isso é sonhar com a corrente da felicidade. Um dia necessariamentetermina.

Há óbvias dificuldades no entendimento de questões atuariais. Um sistemapode estar em desequilíbrio atuarial e apresentar superávit de caixa corrente. Odesequilíbrio atuarial, contrariamente ao financeiro, não é diretamente observável.Seu entendimento requer conceitos probabilísticos (esperança de vida ou proba-bilidade de morte em cada idade). Por isso, o cálculo atuarial foi negligenciadonos desenhos políticos dos sistemas previdenciários das últimas décadas. Enquantoa população crescia freneticamente e a industrialização absorvia grandes contin-gentes de novos empregados com aumento da taxa de participação no mercado, ascontas correntes do INSS eram superavitárias e a arrecadação era suficiente paracustear todos os benefícios, inclusive o seu próprio custeio administrativo e quadrode pessoal e ainda financiar a saúde. Mas, com o amadurecimento do sistema e

4. Esses desequilíbrios continuarão presentes, mesmo que se resolvam todas as questões popularmente apontadas como causas dodéficit financeiro: má gestão, fraudes, sonegação, cobrança morosa dos vultosos créditos previdenciários, informalidade, benefícios decaráter assistencial (como as aposentadorias rurais), renúncias de contribuições previdenciárias (como as das entidades filantrópicas edas empresas do Simples).

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com as mudanças demográficas em curso (queda da fecundidade e aumento dalongevidade), os erros atuariais em sua arquitetura foram se convertendo em déficitsfinanceiros com crescimento explosivo.

O sistema montado na fusão dos Institutos de Aposentadorias e Pensões(IAPS) no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) em 1966, euniversalizado com a Constituição de 1988, prometeu benefícios que custam maisdo que a soma das contribuições capitalizadas. Um sistema desses termina porconverter seu superávit de caixa inicial em déficit, à medida que seus contribuintesadquirem e exercem o direito à aposentadoria. No passado, conforme surgia, odéficit financeiro era equacionado com aumento das alíquotas e redução no valordos benefícios por efeito da inflação. Esses dois mecanismos atingiram todos osseus limites: nem se deseja a volta da inflação para produzir ajustes arbitrários,nem a sociedade aceita aumentos nas contribuições.

Os erros de arquitetura estão nas regras de elegibilidade aos benefícios e deformação de seu valor. A Aposentadoria por Tempo de Contribuição (ATC), in-dependente de idade, provocou um número crescente de aposentadorias em idadesdeclinantes, tanto no setor privado quanto no serviço público, o que resultou emuma proporção de benefícios, em 2005, de 13% da população, enquanto a pro-porção dos maiores de 60 anos era de apenas 9,8%. A regra de formação do valor,baseada na média simples dos últimos 36 salários mensais de contribuição, repassaaos beneficiários um valor presente muito superior à soma das suas contribuições,já que os trabalhadores têm progressão salarial durante suas vidas de trabalho.Ilustra-se com três exemplos.

Primeiro, a aposentadoria por idade (AI), adquirida aos 60/65 anos (mulheres/homens) com apenas 15 anos de carência.5 A regra de elegibilidade segue padrõesinternacionais, mas o valor não é o justificado pelo histórico de contribuições. Amulher de 60 anos espera viver mais 22 anos; e o homem de 65, mais 16 (Tábuade Vida IBGE-2004). Ou seja, o tempo de fruição é maior do que o tempo decontribuição em ambos os casos.

O segundo exemplo é a aposentadoria rural, de valor igual ao salário mínimo,admitida com cinco anos a menos na idade, aos 55/60 anos, sendo que os seguradosrurais contribuem muito pouco para a previdência. A idade de elegibilidade estáaquém da idade adotada internacionalmente, e as contribuições são muito pequenas.

5. Carência é o tempo mínimo de contribuição para a elegibilidade à AI. Essa carência era de 5 anos até 1991, época em que foi fixadaem 15 anos para novos segurados e aumentada em 6 meses por ano para os que já eram segurados do INSS nessa data. Em 2006, a AIdos já filiados ao INSS em 1991 requer 12,5 anos de contribuições.

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O balanço, em 2005, foi um déficit de R$ 24,5 bilhões, com despesas de R$ 27,9bilhões e arrecadação de apenas R$ 3,4 bilhões.

O terceiro exemplo é a ATC. Essa aposentadoria é adquirida com 30/35anos de contribuição, independente de idade. A idade média de concessão dessaaposentadoria era, em 1998, de 49 anos, com 32 anos de contribuição. Mas apessoa de 49 anos ainda espera viver por mais 29 anos. A um período contributivomédio de 32 anos correspondia um período esperado de fruição de 29 anos. Oequívoco estava em ambos, na regra de elegibilidade (30/35 anos de contribuição)e na formação do valor (média dos últimos 36 salários mensais de contribuição).

A mudança na fórmula de cálculo do valor das aposentadorias (pelo fatorprevidenciário, explicado mais adiante) estimulou o atraso dessas aposentadoriase alterou a forma de determinação de seu valor,6 reduzindo o desequilíbrio atuarialembutido. Mas essa fórmula é obrigatoriamente aplicada às ATCs, que são umafração (cerca de 5%) do total de benefícios concedidos anualmente. Ademais, o fatortambém tem desequilíbrios atuariais embutidos, como será mostrado mais adiante.

Antes de prosseguir, convém fazer uma rápida digressão sobre o argumentocorrente segundo o qual as contribuições dos empregadores sobre rendimentosem excesso ao teto do INSS financiariam os desequilíbrios apontados. O argu-mento tem procedência conceitual, mas é preciso verificar sua relevância empírica.Para isso, considera-se a distribuição por faixas de rendimento dos indivíduosocupados pelas pessoas jurídicas.7 Segundo a Guia do FGTS e Informações àPrevidência Social (GFIP), o número médio de ocupados formais pelas pessoasjurídicas no primeiro semestre de 2005 era de 25,7 milhões; sua massa remuneratóriatotal foi de R$ 24,6 bilhões. Desses totais, apenas 1,63 milhão de ocupados (6,4%)tiveram rendimentos mensais acima do teto do Regime Geral; a massaremuneratória (salários, retiradas pró-labore e pagamento a autônomos) médiamensal desse conjunto de ocupados foi de R$ 8,4 bilhões; e a massa em excesso aoteto, R$ 4,3 bilhões, 17,4% do total (tabela 1).

A contribuição patronal sobre essa massa gera uma arrecadação mensal deR$ 853 milhões ou anual de R$ 11 bilhões, equivalente a 10% do total do exercíciode 2005. Esse valor é insuficiente para custear os desequilíbrios apontados. So-mente com o auxílio-doença o INSS gastou R$ 905 milhões em maio de 2005,cerca de R$ 12 bilhões no ano. Somando-se a aposentadoria por invalidez e os

6. Delgado et al. (2006) mostram que o fator aumentou a idade de aposentadoria e o tempo de contribuição, bem como afetou o valordas novas concessões, como esperado.

7. A GFIP deve conter a relação completa de todos os indivíduos ocupados pelas pessoas jurídicas, o que inclui os empregados comcarteira assinada, os sócios dirigentes que fazem retiradas pró-labore e autônomos que lhe prestam serviços.

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benefícios acidentários, as despesas no mês foram de R$ 2,4 bilhões, ou mais de R$ 30bilhões no ano (tabela 2).

A tendência ao desequilíbrio crescente deverá prosseguir no tempo, enquantoas regras de elegibilidade e formação do valor da aposentadoria não respeitarem ocálculo atuarial. A queda da fecundidade e o aumento da longevidade aumentama proporção de idosos na população e, por conseqüência, também a de aposentados,agravando o desequilíbrio. Atualmente, 9,8% da população têm mais de 60 anos,proporção que aumentará, segundo o IBGE, para 17% em 2025 e 25% em 2050.

Há, portanto, desequilíbrios embutidos nas regras de elegibilidade e de for-mação do valor do benefício em praticamente todos os tipos de aposentadoria,desequilíbrios esses que são potencializados pelas regras específicas adotadas pelaprevidência no Brasil. Essas regras específicas e seus efeitos fiscais serão tratados aseguir. Antes, porém, será examinada a questão do vínculo entre o piso dos bene-fícios previdenciários e o salário mínimo.

TABELA 1

Contribuintes e massa remuneratória por faixas de renda

Número de contribuintes % Massa remuneratória (R$ milhões)a

%

Total 25.650.392 100,0 24.566 100,0

Até teto 24.020.286 93,6 16.128 65,7

Acima do teto 1.630.106 6,4 8.438 34,3

Massa excedente ao teto 4.262 17,4

Fonte: GFIP/MPS.a Valores médios do primeiro semestre de 2005 – incluem salários, pró-labore de sócios administradores e pagamentos a autônomos que

prestam serviços a pessoas jurídicas. Teto do RGPS: R$ 2.508,72 entre janeiro e abril e R$ 2.668,15 a partir de maio.

TABELA 2

Despesas com benefícios de risco(Em R$ milhões)

Espécies Maio 2005 Anualizada

Invalidez 1.103 14.339

Auxílio-doença 905 11.770

Benefícios acidentários 345 4.481

Total 2.353 30.590

Fonte: Beps, maio de 2005.

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4 VINCULAÇÃO DO BENEFÍCIO MÍNIMO AO SALÁRIO MÍNIMO

A Constituição Federal de 1988 determina que os benefícios de prestação conti-nuada, previdenciários ou assistenciais, tenham valor não inferior ao salário mínimo(SM). Também têm esse mesmo piso o seguro-desemprego e o abono salarial.

Reajustes no valor real do SM têm alto impacto nas despesas públicas, espe-cialmente no RGPS, por causa do elevado número de benefícios previdenciáriosde valor igual ao SM, de 12,4 milhões, aos quais se somam 2,8 milhões de bene-fícios assistenciais que oneram as contas da seguridade social.

Avalia-se o impacto do reajuste do SM nas contas do RGPS pela diferençaentre, de um lado, o aumento das despesas com benefícios previdenciários e, deoutro, o aumento da arrecadação. Do lado das despesas, cada real de reajuste afetaas contas do RGPS em R$ 12,4 milhões, computando-se somente os benefíciosde 1 SM (a esse valor dever-se-ia acrescentar o reajuste parcial do grande contin-gente de benefícios de valor próximo do mínimo). O impacto nas contas públicasé maior devido ao pagamento de benefícios assistenciais, do seguro-desemprego,do abono salarial e da folha salarial de prefeituras de regiões mais pobres.

Do outro lado, cada real de aumento eleva a arrecadação em cerca de R$ 1,3milhão, provindos de 1 milhão de empregados com carteira assinada que recebemo SM e dos contribuintes individuais que recolhem sobre esse valor (cerca de 5milhões). Os outros efeitos são de ordem menor e, portanto, são desconsiderados.

O efeito líquido de cada real de aumento é a elevação do déficit da previdênciaem mais de R$ 11,1 milhões mensais. Claramente, o impacto nas contas do RGPSé um forte limitador ao reajuste significativo do SM.

Como o SM tem baixo valor comparado ao de outros países, observa-se umaforte e irresistível pressão para seu aumento. De um lado, parece haver clara conve-niência política para reajustes reais; de outro, o elevado impacto fiscal coloca um freioao reajuste. Para resolver o dilema e permitir reajustes reais sem afetar as contaspúblicas, analistas propõem que se desvincule o piso de benefícios do SM.Argumenta-se, ademais, que repassar aumentos reais para proventos de aposentadoriae pensão não se conformaria com práticas previdenciárias observadas no mundo.

As aposentadorias precisam de garantia legal de preservação de seu valorreal, pois, nas idades avançadas, são muito restritas as possibilidades de readaptaçãoou de defesa dos rendimentos pessoais. Todavia, não teria sentido conceder-lhesaumento real.

Ainda que o argumento tenha procedência, é necessário escolher o parâmetropara medir a preservação do valor real. Preço ao consumidor é um parâmetro.

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Mas os benefícios também podem ser indexados ao crescimento dos salários oudas rendas per capita. A indexação a preços busca preservar o poder de compraabsoluto; os outros indexadores buscam transferir ao aposentado os benefícios doprogresso da sociedade. Indexação aos salários preserva o nível de renda relativa-mente aos que permanecem trabalhando; indexação à renda per capita asseguraparidade com a média nacional.

As razões das reiteradas propostas de desvinculação fundamentam-se na di-ficuldade de se resistir às pressões políticas para aumentos reais do SM, e nas suasconseqüências fiscais. A desvinculação, assim se argumenta, permite atender asaspirações por aumentos significativos sem afetar intoleravelmente as contas fiscais.O SM deixaria de ser tão baixo, as pressões políticas seriam satisfeitas, e o mundogiraria feliz.

Será mesmo? Não obstante a aparente lógica do argumento, faltam-lhe elos.A questão essencial é identificar de onde partem as pressões para o aumento doSM e que efeito político terá a desvinculação.

Inicialmente, é preciso lembrar que, ao final da década de 1990, foi possibi-litado o estabelecimento de pisos salariais por estado. A idéia era preservar o SMcomo referência para o piso de benefícios previdenciários e assistenciais. Por essedispositivo, cada estado pode definir um piso salarial para viger em seu território.O pleito da desvinculação foi parcialmente atendido do ponto de vista legal. Todavia,a faculdade foi pouco exercitada. Por quê?

Merece consideração o fato de não haver impedimento a que os empregadorespaguem salários acima do mínimo ou do piso estadual. A fixação legal do mínimoparte do pressuposto de que empregados teriam menor poder de barganha nas nego-ciações salariais. O mínimo ou o piso seria uma forma de proteção aos menos capazes.

Conquanto plausível, há limites superiores para a remuneração mínima com-pulsória, a depender da produtividade do trabalho e dos encargos sobre os salários.Como mostrado anteriormente, os encargos sobre a folha estão entre os maioresdo mundo e são a causa principal da elevada informalidade observada no mercadode trabalho. Por essa razão, uma elevação significativa do SM induzirá emprega-dores a dar baixa do registro em carteira de seus empregados – alguns perderão oemprego, outros permanecerão empregados como informais recebendo até maisdo que antes, mas sem direitos trabalhistas e previdenciários. Os empregadores,por sua vez, economizarão no pagamento de encargos. Os prejudicados serão ospróprios trabalhadores.8

8. Ulyssea e Foguel (2006), revendo a literatura empírica, relatam estudos que indicam, ainda que de forma não absolutamente conclusiva,que o aumento do SM provoca desemprego e mudança de posição na ocupação, de formal para informal.

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Para avaliar o suporte político da desvinculação, é necessário quantificar onúmero de pessoas afetadas. Em princípio, desconsiderando-se o temor dainformalidade ou da perda do emprego, espera-se que os empregados que ganhemSM ou pouco acima desse valor sejam favoráveis ao aumento, pois as suas remu-nerações melhorariam.

Recorre-se mais uma vez às informações da GFIP, mostradas no gráfico 5 ena tabela 3. No primeiro semestre de 2005, havia 963 mil vínculos com salárioexatamente igual a 1 SM; 1,7 milhão de vínculos, incluindo tempo parcial e ad-missões e demissões, com salário menor do que o SM; e 2,5 milhões entre 1 e 1,25SM. Em resumo, cerca de 4 milhões de ocupados formais seriam afetados casohouvesse um reajuste significativo do SM. Esse número de empregados com carteiradiretamente beneficiados pelo aumento é pequeno, e somente seriam beneficiadosaqueles que permanecessem empregados. Além do mais, eles têm pequeno poderpolítico. Note-se que o número daqueles que recebem menos do que o SM é odobro do número daqueles que recebem exatamente o SM. Por que não se reivindicaque se cumpra o pagamento do SM? Isso em nada afetaria as contas fiscais e nãohaveria necessidade de nenhuma mudança legal.

Mais significativo é o número de autônomos e empregados sem carteira9

cujos rendimentos estão próximos do SM. Todavia, eles estão nessa condição porincapacidade de pagamento por parte de seus empregadores ou para evitar a eleva-da carga de contribuições incidente sobre a folha formal. Alega-se que suas rendasacompanham, ainda que com certo atraso, o aumento do SM. Mas o reajuste do

9. Em 2004, segundo a Pnad, havia 20,8 milhões de empregadores e trabalhadores por conta própria e 19,7 milhões de empregadossem carteira, dos quais 4,8 milhões eram domésticos; domésticos com carteira eram 1,7 milhão.

GRÁFICO 5 e TABELA 3

Vínculos e massa salarial por faixas de salário mínimo e teto

Fonte: GFIP/MPS – média do primeiro semestre/2005. SM = salário mínimo; teto do RGPS.

25

15

30

20

0

(Em %)

10

Até 1

Vínculos Massa

Em SM Vínculos % Massa %

Até 1 SM 1.651 6,4 231 0,9

= 1 SM 963 3,8 267 1,1

1 a 1,25 2.512 9,8 789 3,2

1,25 a 2 7.564 29,5 3.340 13,6

2 a 5 9.098 35,4 7.432 30,3

5 a 1 teto 2.231 8,7 4.068 16,6

1 teto e + 1.630 6,4 8.438 34,4

Total 25.650 100 24.566 100

5

1

1 a 1,

25

1,25 a

22 a

33 a

5

5 a te

to

1 a 1,

5

1,5 a

22 a

33 a

55 e

+

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SM significaria, de imediato, um aumento na contribuição previdenciária para aparcela dos autônomos ou empregados sem carteira que recolhem como contri-buintes individuais.

Em oposição, o número de beneficiários diretos da previdência e assistênciasocial com benefícios de SM é muito grande, mais de 15,2 milhões.10 Embora adesvinculação continuasse a assegurar reajustes periódicos aos benefícios, de modoa preservar-lhes o poder de compra, a norma produziria nesse contingente debeneficiários diretos uma sensação de perda de segurança e de empobrecimentorelativo, uma vez que seus benefícios ficariam defasados em relação aos que per-manecessem no mercado de trabalho. Essa sensação já é histórica, pois os aposentadoscostumam medir o valor de sua aposentadoria em número de SMs e reivindicar asua correção para manter a mesma relação da época da concessão.

As pressões para o aumento real do SM vêm do conjunto dos beneficiáriosda previdência e assistência, mais do que do conjunto dos assalariados que recebemSM ou uma remuneração próxima desse valor.

Por essa razão, uma vez implantada a desvinculação, cessariam as pressõespara se reajustar o SM, mas aumentariam as pressões para se reajustar o piso oumesmo todos os benefícios, como, aliás, já se observa nos pleitos das entidades deaposentados, capazes de sensibilizar o Congresso Nacional e mesmo o Executivo.11

Conforme se argumentou, as pressões pelo aumento do SM provêm dosbeneficiários da seguridade social e não serão dissolvidas pela desvinculação, apenasreorientadas para reajustes do piso e dos benefícios da seguridade. Que razõeshaveria para se acreditar na capacidade do governo de resistir às pressões para oaumento real do piso previdenciário, se tiver acatado a desvinculação por incapa-cidade de resistir às pressões para elevar o SM?

Por isso, a desvinculação poderá criar mais problemas do que é capaz deresolver. Se, de um lado, permite o aumento do SM sem afetar as contas fiscais, deoutro não evita que as pressões se voltem intensamente para o reajuste dos benefícios.Além do mais, cria um problema político para mais 15 milhões de beneficiáriosda seguridade, que se sentirão desprotegidos e abandonados pela política e pelogoverno.

10. Número de benefícios não equivale a número de beneficiários, pois há indivíduos com múltiplos benefícios, como aposentadoria,pensão e auxílio-acidente, que são legalmente acumuláveis.

11. A recente decisão do presidente da República de conceder reajuste real aos benefícios, conforme reivindicado por entidades declasse, poderá ter inaugurado uma nova fase de mais intensas pressões por aumentos reais dos benefícios. E de fato, pouco tempodepois, a Câmara dos Deputados aprovou projeto de conversão de medida provisória, reajustando todos os benefícios no mesmopercentual de reajuste do SM.

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Uma solução seria obter aprovação de emenda constitucional que: a) separasseclaramente previdência de assistência social, embora ambas continuassem comple-mentares; b) adotasse critérios de elegibilidade específicos – para a previdência,completar período contributivo e, para a assistência, atingir idade avançada (mais altado que a requerida pela previdência) ou ser portador de deficiência severa e profundaque incapacite para o trabalho, podendo adicionalmente ficar condicionada a testede renda; c) adotasse critérios de formação de valor também específicos – na previ-dência, o justificado pela soma das contribuições e pela idade na data do retiro e,na assistência, pelo critério de renda mínima que possa ser acomodada no orçamento;e d) determinasse a correção periódica dos valores exclusivamente por índice depreços, vedado qualquer reajuste real durante um determinado período de tempo.12

Poderá ser difícil aprovar emenda com esse teor. Tampouco é comum en-contrar nas constituições ao redor do mundo dispositivos que fixem valores ouíndices de reajustes. A solução é esquisita e somente tem sentido diante da incapa-cidade de se evitar a aprovação de políticas fiscalmente irresponsáveis: frente a essaincapacidade, optar-se-ia pela renúncia ao direito de decidir. Mesmo esquisita, amedida parece ter precedentes históricos: Ulisses, em sua Odisséia pelos mares dassereias, sabedor da virtual impossibilidade de resistir ao seu canto, ordenara aosmarujos para que o amarrassem ao mastro e, em nenhuma hipótese, mesmo diantede seus apelos desesperados ou ordens ameaçadoras, soltassem-no ao se avistaremtais criaturas; para não sucumbirem, os marujos deveriam ter seus ouvidos inteira-mente vedados.

5 BAIXA IDADE DA APOSENTADORIA RURAL

Em 1988, a Constituição ampliou o alcance dos benefícios para os trabalhadoresrurais: a) reduziu em cinco anos as idades de aposentadoria, até então iguais àsurbanas (60/65 anos para mulheres/homens, respectivamente); b) estendeu o di-reito à aposentadoria à mulher e o direito à pensão ao homem; e c) igualou o pisodos benefícios rurais ao urbano. Essas medidas, operacionalizadas pelas Leis deCusteio e Benefícios da Previdência Social de junho de 1991, tornaram imediata-mente elegíveis à aposentadoria alguns milhões de trabalhadores rurais e elevaramo benefício de todos de 1/2 SM para 1 SM.

Os impactos dessas medidas nos domicílios rurais já são bem conhecidos(ver DELGADO; CARDOSO JUNIOR, 1999; 2000; 2003), assim como o desequilíbriofinanceiro desse regime específico. O que se questiona é se há razões essenciais

12. Sugere-se que a vedação de reajustes acima do índice de preços tenha prazo de validade, para permitir, no futuro, se possível econveniente, repassar às aposentadorias ou à renda mínima assistencial os benefícios do progresso técnico.

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para que as idades de aposentadoria rural sejam cinco anos inferiores às urbanas.Não há indícios de que o trabalho rural seja mais penoso; tampouco a longevidadeno campo é menor do que no meio urbano. Ademais, as contribuições do setorrural são modestas, financiando cerca de 13% da despesa (tabela 4).

Esse elevado desequilíbrio financeiro espelha um desequilíbrio atuarial em-butido, que se demonstra assumindo-se o caso extremo de um segurado que comecea contribuir aos 15 anos de idade, contribua ininterruptamente até a aposentadoria,aos 55/60 anos de idade, em montante igual a 4,1% do SM,13 com toda a contri-buição destinada a financiar apenas a aposentadoria (os números a seguir foramcalculados para o valor atual do SM, de R$ 350).

O desequilíbrio atuarial pode ser medido pela comparação dos valores pre-sentes das contribuições e dos benefícios. Mesmo na hipótese favorável de SMconstante e aposentadoria de 1 SM, o valor presente do seu fluxo de fruição évárias vezes superior ao das contribuições: 4,24 e 2,74 vezes, para a aposentadoriaaos 55/60 anos de mulheres/homens, respectivamente, como se mostra na primeirae segunda colunas da tabela 5.

Caso as idades de aposentadoria fossem iguais às urbanas, os homens aindaassim receberiam em média, como aposentadoria, quase o dobro das contribuiçõese as mulheres o triplo; e se fossem igualadas para ambos os sexos em 65 anos,ainda assim as mulheres financiariam pouco menos da metade de seus benefícios.A elevação das idades para 60/65 reduziria o desequilíbrio na aposentadoria dasmulheres em 29% e na dos homens em 30%; se a idade das mulheres fosse tambémestabelecida em 65 anos, o desequilíbrio seria reduzido à metade.

13. Essa alíquota hipotética equivale a 13% (percentual de autofinanciamento) da alíquota integral. Embora fosse desejável que ascontribuições seguissem a regra geral, os trabalhadores rurais não dispõem de renda monetária suficiente para isso.

TABELA 4

Setor rural: receitas, despesas e déficit(Em R$ bilhões de dezembro de 2005, deflator: INPC)

2002 2003 2004 2005

Despesas com benefícios 22,7 23,5 25,1 27,9

Receitas de arrecadação 3,1 3,3 3,4 3,4

Déficit 19,6 20,2 21,7 24,5

Autofinanciamento (%) 13,5 14,0 13,5 12,2

Fonte: RGPS/MPS, diversos números.

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Os efeitos financeiros no fluxo de caixa se fariam sentir progressivamente.Para uma estimativa grosseira desses efeitos, adota-se o critério contrafactual,assumindo-se que as idades mínimas de 60/65 tivessem sido adotadas para viger apartir de 2000 e reestimando-se as novas despesas em razão do atraso de todas asnovas aposentadorias por cinco ou dez anos. Os resultados estão na tabela 6: aprimeira linha mostra o número anual de concessões ocorridas entre 2000 e 2005ou assumidas para os anos seguintes (por hipótese igual à média anual do períodoanterior, de 282 mil). A segunda linha mostra qual teria sido a despesa evitada,caso, a partir de 2000, as idades de aposentadoria tivessem sido fixadas em 60/65anos. Como se nota, a despesa evitada cresce durante seis anos, atingindo no sextoano o expressivo valor de R$ 6,4 bilhões, estabilizando-se em seguida nesse patamar.Se, adicionalmente, a idade de aposentadoria das mulheres tivesse sido fixada em65 anos (terceira linha da tabela), a despesa evitada continuaria aumentando até odécimo ano, quando atingiria o valor anual de R$ 9,6 bilhões, estabilizando-seem seguida nesse patamar. Essa alteração requer emenda constitucional.

TABELA 5

Valor presente de contribuições e benefícios de segurados rurais, por sexo e diferentesidades de aposentadoria(SM = R$ 350)

M 55 H 60 M 60 H 65 M 65

VPC 17.826 22.705 22.705 28.640 28.640

VPB 75.630 62.150 68.383 55.139 59.904

Razão VPB / VPC 4,24 2,74 3,01 1,93 2,09

M 55: aposentadoria da mulher aos 55 anos de idade; H 60: idem do homem aos 60 anos de idade. Salário Mínimo constante; aposentadoriade 1 SM mensal. VPC e VPB: Valores Presentes de Contribuições e Benefícios. Contribuições à alíquota de 4,1% do SM, iniciando aos 15 anos econtinuando até a aposentadoria. Tábua de Vida IBGE-2004; taxa de juros de 4% a.a.

TABELA 6

Aposentadorias rurais por idade e despesa evitada por aumento da idade(Em R$ milhões de 2006)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2007 2009

Concessões (mil)a

319 249 325 263 271 267 282b

282b

Idade 60/65c

725 2.016 3.320 4.657 5.872 6.372 6.310 6.200

Idade 65/65 c 725 2.016 3.320 4.657 5.872 6.734 8.316 9.569

a Aeps e Beps / MPS. Salário mínimo de R$ 350; metade das aposentadorias do sexo masculino.

b Estimadas iguais à média do período 2000-2005.

c Despesa evitada por aumento das idades para 60/65 ou 65/65, mulheres/homens.

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6 AUSÊNCIA DE IDADE MÍNIMA NO RGPS – REGRAS ESPECÍFICAS

6.1 A experiência internacional

À medida que se avança na idade, perde-se progressivamente capacidade de trabalho.Foi para repor renda e evitar a pobreza nas idades avançadas que a previdênciasurgiu. Por isso, o critério de elegibilidade universalmente aceito é o alcance deuma idade convencionada como de aposentadoria.

Essa idade tem variado no tempo e entre nações, como revela a tabela 7. Aidade típica entre os países avançados é de 65 anos para ambos os sexos, emboramuitos países admitam idade menor para as mulheres. Vários países decidiramigualar as idades de ambos em 65 anos. Essa decisão foi adotada em 1995 peloParlamento Britânico, que igualou as idades de aposentadoria para os dois sexosem 65 anos, a viger em 2020, com período de transição iniciando-se em 2010.

TABELA 7

Idades de aposentadoria em países selecionados

Hoje Futuro Hoje FuturoPaíses

H M H M dataPaíses

H M H M data

Argentina 65 60 - - Itália 65 60 - -

Bélgica 65 61 - 65 2009 Coréia 60 60 65 65 2033

Áustria 65 60 - 65 2007 Luxemburgo 65 65 - -

Austrália 65 60 - - México 65 65 - -

Chile 65 60 - - Holanda 65 65 - -

Costa Rica 62 60 - - Nova Zelândia 65 65 - -

Colômbia 69 55 - - Noruega 67 67 - -

Dinamarca 67 67 - - Peru 65 65 - -

El Salvador 60 55 - - Polônia 65 60 - -

Finlândia 65 65 - - Portugal 65 65 - -

França 60 60 - - Espanha 65 65 -

Alemanha 65 65 - - Suíça 65 62 - 65 2009

Grécia 65 60 - - Reino Unido 65 60 - 65 2020

Hungria - - 62 62 2009 Estados Unidos 65 65 67 67 2027

Islândia 67 67 - -

Fonte: OECD (2003).

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Recentemente, o governo britânico encaminhou ao Parlamento proposta paraelevar as idades para 66 em 2024, 67 em 2034 e 68 em 2044 (UK DEPARTMENT OF

WORK AND PENSIONS, 2006). Na Islândia, na Noruega e na Dinamarca a idade já éde 67 anos para ambos os sexos; nos Estados Unidos será de 67 anos a partir de 2027,ou seja, os nascidos a partir de 1960 somente se aposentarão aos 67 anos de idade.

Não obstante as idades mínimas de aposentadoria, em geral se admite aaposentadoria antecipada como forma de flexibilizar a rigidez imposta pela idademínima e reduzir as idades efetivas de aposentadoria. É o que se observou emdiversos países europeus. Frente às dificuldades de emprego e como conseqüênciada política do wellfare state, homens e mulheres puderam ou foram induzidos aoptar pela aposentadoria antes das idades mínimas. Entre 1960 e 1995, as idadesefetivas de aposentadoria em diversos países caíram cinco anos, enquanto a espe-rança de vida ao nascer aumentava cerca de seis anos (tabela 8). A flexibilidadepermite adaptação às circunstâncias cambiantes no mercado de trabalho, renovaçãomais rápida do emprego e freio ao crescimento do desemprego. Mas tambémintroduz dificuldades financeiras que precisam ser enfrentadas.

6.2 O fator previdenciário

No Brasil, os regimes de previdência admitem a aposentadoria por idade, aos 60/65 anos, e a ATC, integral aos 30/35 anos de contribuição, independente de idade,ou proporcional, aos 25/30 anos de contribuição, neste caso com idades mínimas

TABELA 8

Esperança de vida e idades efetivas de aposentadoria – países selecionados

Homens Mulheres

Esperança de vida Idade de aposentadoria Esperança de vida Idade de aposentadoriaPaíses

1960-1965

1995-2000

1960 1995 1960-1965

1995-2000

1960 1995

Bélgica 67,9 73,8 63,3 57,6 73,9 80,6 60,8 54,1

França 67,6 74,2 64,5 59,2 74,5 82,0 65,8 58,3

Alemanha 67,4 73,9 65,2 60,5 72,9 80,2 62,3 58,4

Irlanda 68,4 73,6 68,1 63,4 72,3 79,2 70,8 60,1

Itália 67,4 75,0 64,5 60,6 72,6 81,2 62,0 57,2

Espanha 67,9 74,5 67,9 61,4 72,7 81,5 68,0 58,9

Suécia 71,6 76,3 66,0 63,3 75,6 80,8 63,4 62,1

Reino Unido 67,9 74,5 66,2 62,7 73,8 79,8 62,7 59,7

Fonte: Pestieau, 2005.

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de 48/53 anos.14 Em todos os casos, o valor da aposentadoria é determinado emfunção da média dos 80% maiores salários de contribuição do período contributivoconsiderado.15

A ausência de idades mínimas e a ATC fizeram com que a idade de aposen-tadoria caísse drasticamente. O gráfico 6 mostra a drástica queda da idade médiana data da concessão, no Regime Geral, entre 1992 e 1997, de 53,2 anos para48,9. Nos anos seguintes, a idade média aumentou para 53,5 anos em razão de: a)alteração na contagem de tempo para a aposentadoria especial daqueles expostos aagentes prejudiciais à saúde e à integridade física, implementada em junho de1998; b) exigência de idades mínimas de 48/53 e “pedágio” para a aquisição dodireito à proporcional; e c) aplicação do fator, a partir de dezembro de 1999, àsaposentadorias por tempo de contribuição, o que tornou desinteressante a opçãopela aposentadoria proporcional por tempo de contribuição. No setor público, aidade média era ainda menor por causa da contagem em dobro dos tempos daslicenças-prêmio não gozadas.

O estancamento da tendência observada até 1998 foi a razão das reformas,16

sem as quais essa tendência continuaria, porque os mais de 4 milhões de admitidos

14. A ATC proporcional, adquirida com 25/30 anos de contribuição, sem requisito de idade, foi extinta pela Emenda 20 para os ingressosno mercado a partir de sua promulgação. Para os existentes passou-se a exigir idades mínimas de 48/53 anos e tempo adicional de 40%do tempo que na data ainda faltava para a aquisição do direito, chamado de “pedágio”. A Emenda 41 extinguiu a proporcional paratodos os servidores públicos. A ATC aos 30/35 anos independe de idade no RGPS; no setor público, essa modalidade, pela Emenda 41,passou a exigir idades mínimas de 55/60. No entanto, preservou-se, para os admitidos até a Emenda 20, a possibilidade da aposentadoriaa partir dos 48/53 anos de idade, com 30/35 de contribuição acrescidos do “pedágio” e no valor determinado pela aplicação, sobre amédia dos salários de contribuição, de redutor de 5 p.p. por ano antecipado em relação às idades mínimas.

15. O período contributivo se inicia com o Plano Real (julho de 1994) ou na data da primeira contribuição, se posterior, e se estende atéa data da aposentadoria.

16. Delgado et al. (2006), em trabalho recente, mensuraram os efeitos do fator nas ATCs. Segundo seu trabalho, a aplicação do fatorresultou em um aumento nas idades de aposentadoria e uma redução do valor médio de concessão, como era esperado.

GRÁFICO 6

Idade média na data de concessão da ATC54

48

50

46

Fonte: Aeps/MPS.

1992 1996 20001994 1998 20021993 1997 20011995 1999 2004

52

2003

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no mercado de trabalho entre 1968 e 1972 estavam completando os requisitospara o direito. Ademais, a modernização do país permitiu que os trabalhadores seaparelhassem para documentar tempos de serviço. O próprio Ministério da Previ-dência organizou o Cadastro Nacional de Informações Sociais, contendo os registrosdos vínculos e remunerações, e os validou para efeito do reconhecimento dosdireitos previdenciários.

A mais importante mudança da Emenda Constitucional 20, não bem enten-dida na época, foi a supressão, na Constituição, da regra que definia o valor daaposentadoria como a média aritmética simples dos últimos 36 salários mensaisde contribuição, corrigidos pela inflação. Ao deixar de constar da Constituição,ficou aberta a possibilidade de se adotarem novas formas de determinação dovalor, o que foi feito pela Lei 9.876/99. Essa lei alongou o período-base de cálculopara uma janela móvel ancorada em julho de 1994 e adotou o fator previdenciário,aplicável compulsoriamente às ATCs.

De maneira similar, a mais importante medida da Emenda Constitucional41 foi a extinção da integralidade da aposentadoria para os admitidos a partir de2004 e a definição do valor dos proventos com base nos salários de contribuição.Ficou, portanto, aberta a possibilidade de adoção do fator previdenciário no ser-viço público, mas a Lei 10.887/04, que regulamentou essa emenda, optou pelamédia simples do mesmo período de referência utilizado pelo Regime Geral, sema aplicação de fator.

Pela Lei 9.876/99, o valor da aposentadoria no Regime Geral resulta damultiplicação da média aritmética simples dos 80% maiores salários de contribuiçãodo período contributivo por um fator, conforme equação a seguir.

= ×B Y f (1)

B = valor da aposentadoria;

Y = média dos 80% maiores salários de contribuição do período que seinicia em julho de 1994 ou na data da primeira contribuição, se posterior; e

F = fator previdenciário.

O fator obedece à seguinte fórmula:

×α + ×α = + 1

100

Tc Id Tcf

Es (2)

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Tc = tempo de contribuição;

Id = idade na data da aposentadoria;

Es = esperança de sobrevida de ambos os sexos para a idade na aposentadoria; e

α = 0,31 alíquota de contribuição dos segurados e dos empregadores.

O reagrupamento dos termos permite um melhor entendimento da fórmula.

× ×α + ×α = + 1

100

Y Tc Id TcB

Es

Os termos do primeiro numerador, denominados C = Y x Tc x α, representama soma das contribuições vertidas pelos empregados e empregadores durante os Tcanos de contribuição. A divisão de C pela esperança de sobrevida, Es, resulta novalor corrente do benefício que iguala a soma das contribuições vertidas com asoma do fluxo da aposentadoria durante os anos esperados de fruição do benefício,na ausência de juros e de desconto. O termo entre colchetes atua como uma taxade juros implícita a remunerar as contribuições e a descontar o fluxo de fruiçãodos benefícios. Seu valor depende do tempo de contribuição e da idade na data daaposentadoria, variando entre pouco menos de 2% e pouco mais de 5%.

Em outras palavras, pela fórmula do fator, o valor corrente da aposentadoriaé tal que iguala os valores presentes das contribuições e benefícios, para a taxa dejuros definida implicitamente, para aqueles que viverem exatos Es anos. Ou seja, aprevidência devolve, durante os anos esperados de fruição da aposentadoria, ovalor aportado e remunerado durante os anos de contribuição.

O fator faz justiça contributiva, porque reconhece e premia o esforçocontributivo de cada segurado, concedendo um valor corrente maior para aquelesque, tendo contribuído o mesmo montante, se aposentarem com mais idade, ou,tendo a mesma idade na data de retiro, tiverem contribuído com um valor totalmaior, quer porque começaram mais cedo, quer porque contribuíram sobre saláriosmaiores.

A fórmula permite reduzir ou eliminar os subsídios cruzados, ex ante, nosesquemas de aposentadoria.17 Além disso, convém apontar outra característicaimportante do fator: a sua flexibilidade. Como a fórmula calcula o valor corrente

17. Caetano (2006), em estudo recente, examina a questão dos subsídios cruzados nos regimes de previdência, adotando como critériosa comparação de: a) valores presentes de contribuições e benefícios; e b) da taxa de juros que equilibra os valores presentes com umataxa de mercado, a da caderneta de poupança de 6% a.a.

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do benefício, de maneira a igualar os valores presentes das contribuições e dosbenefícios, ela permite a aposentadoria sem exigência de tempos mínimos de con-tribuição, de idades mínimas, de carência ou de qualidade de segurado. A fórmulapondera automaticamente todos esses importantes aspectos. E mais, reconhecetambém o direito daqueles que, tendo contribuído no passado, ficaram, por qual-quer motivo, sem contribuir nos anos anteriores às idades de aposentadoria, per-dendo por completo o direito à aposentadoria por idade e, conseqüentemente,tudo o que contribuíram. Além de injusto para com o contribuinte, isso é enri-quecimento ilícito do INSS.18

A adoção do fator foi equivocadamente entendida como tendo eliminado osdesequilíbrios atuariais embutidos na arquitetura do RGPS. Embora a fórmulaseja muito superior à que existia antes, ela também está atuarialmente desequili-brada pelas seguintes razões:

a) deixa os benefícios de risco sem financiamento, pois adota na fórmula dofator a alíquota de 0,31, o que implica que toda a contribuição (até o teto) éacumulada e escrituralmente “capitalizada” para formar o valor da aposentadoria;

b) adota alíquota maior do que a média efetiva;

c) acrescenta à contagem de tempo Tc tempos fictícios de cinco anos paramulheres e professores e de dez anos para professoras;

d) estima a esperança de sobrevida para toda a população brasileira, incluindoos sem renda, sem médicos e sem medicamentos, os quais, por essa razão, têmvidas mais curtas do que os segurados do RGPS e os servidores públicos; e

e) aplica-se compulsoriamente só à aposentadoria por tempo de contribuição.

6.3 Benefícios de risco e benefícios programáveis

Conforme foi dito na introdução deste capítulo, sugere-se financiar separada-mente as duas classes de benefícios: os de risco e os programáveis. O financiamentodos primeiros seria em regime de repartição simples ou de repartição de capitais de

18. Essas exigências teriam sentido apenas como condição de elegibilidade para o benefício de valor mínimo. Ter qualidade de seguradoé ainda uma exigência corrente do RGPS para a aquisição de direito a qualquer tipo de benefício desse regime; perde a qualidade desegurado aquele que, tendo contribuído por até 10 anos, fica 12 meses sem contribuir ou, tendo sido segurado por mais de 10 anos, fica24 meses sem contribuir. Um segurado que tivesse contribuído durante 29 anos e ficado sem contribuir por mais 2 anos, ao chegar aos65 anos de idade, não poderia mais se aposentar, o que era uma flagrante injustiça. A aplicação do fator dispensaria todas essasexigências burocráticas e injustas. Para corrigir parcialmente essa injustiça, o governo editou MP em dezembro de 2002, convertida naLei 10.666/03, segundo a qual o INSS passou a reconhecer administrativamente o direito à AI para aqueles que tiverem pelo menos 20anos de contribuição. O justo seria reconhecer o direito à AI a todos os que tiverem qualquer período contributivo em qualquer época. Ovalor do benefício seria determinado pela aplicação do fator, podendo resultar pequeno, mas é de direito, deve ser reconhecido, e podeser complementado pela assistência social.

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cobertura: todos contribuiriam para um fundo comum de onde se retirariam osrecursos para os benefícios correspondentes. As aposentadorias, ao contrário, seri-am financiadas em um regime de contribuição definida durante o períodocontributivo e sua conversão atuarial, na data da aposentadoria, em Renda Men-sal Vitalícia, portanto, em benefício definido.

Isso pode ser implementado subdividindo a atual alíquota de 31% em duasparcelas, uma para o risco e outra para a aposentadoria. A alíquota total continuaria31%, mas os recursos arrecadados teriam destinos diferentes: uma parte seriadestinada a financiar os benefícios de risco em regime de repartição; a outra seriaacumulada em conta escritural para determinar o valor da aposentadoria, no mo-mento em que o direito fosse exercido. Além de assegurar maior clareza e transpa-rência nos regimes, abriria a possibilidade de substituir a fonte de financiamentopara os benefícios de risco, da folha para outra fonte adequada, o que contribuiriapara reduzir a alíquota de contribuição e a informalidade no mercado de trabalho.

A mudança exigirá o alongamento do tempo de contribuição para que ossegurados alcancem o mesmo valor corrente para suas aposentadorias. Mas isso éo que se requer para restabelecer o equilíbrio atuarial para uma população desegurados cuja longevidade aumenta.

O efeito sobre o valor das aposentadorias é significativo, como pode sernotado nas tabelas A.1 e A.2 do anexo, que mostram o valor do fator para diferen-tes combinações de idades de aposentadoria e tempo de contribuição e alíquotasde 31% e 24%. Com alíquota de 31%, o fator para a atual esperança de sobrevidafica igual a 1 aos 63 anos de idade e 35 anos de contribuição, ou aos 65 anos deidade e 32 anos de contribuição. Para a alíquota especializada de 24%, por exem-plo, o fator é 1 aos 69 de idade e 35 de contribuição, ou aos 65 de idade e 42 decontribuição. Não parece uma exigência absurda, pois a grande maioria dos segu-rados é admitida antes dos 25 anos de idade e, portanto, completa mais de 40anos de contribuição aos 65 de idade. Para os admitidos com 16 anos de idade, otempo de contribuição aos 65 seria de 49 anos.

Avalia-se o impacto da medida segundo o método contrafactual: qual teriasido (ou seria) a diferença das despesas com as concessões ocorridas (ou a ocorrer),a partir de 2000, se na fórmula do fator a alíquota de 31% tivesse sido substituídapor 24%? Assume-se que 55% das concessões são para homens, aos 57 anos deidade, valor mensal de R$ 1.050; 45% são para mulheres, aos 52 anos, valormensal de R$ 750; o valor médio para ambos os sexos resulta em R$ 915 similarà média observada em 2005. Os resultados estão na tabela 9: a primeira linhamostra o número de concessões (em milhares) de ATCs verificado entre 2000 e

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2005 e estimadas para o quadriênio seguintes; a segunda linha apresenta as despesasanuais acumuladas para o caso de a alíquota na fórmula do fator ser 31%; a terceiralinha, para alíquota de 24%; e a quarta mostra a diferença cumulativa entre asduas situações anteriores. A diferença acumulada no corrente exercício teria alcançadoR$ 1,9 bilhão; e no décimo ano de aplicação, R$ 2,9 bilhões. Essa diferença con-tinuaria crescendo, reduzindo o ritmo de expansão das despesas até que todos osaposentados pelo fator com alíquota de 31% tivessem sido substituídos por apo-sentadorias com fator calculado com a alíquota especializada de 24%.

6.4 Tempos de contribuição menores para mulheres e professores

As mulheres e os professores podem se aposentar com 30 anos de contribuição, eas professoras, com 25 anos, independentemente de idade no RGPS e nas idadesmínimas no serviço público. O valor da aposentadoria do RGPS é determinadopela fórmula do fator acrescentando-se cinco anos na contagem de tempo dasmulheres e dos professores e dez anos na das professoras; no serviço público, o valorcorresponde ao que seria para quem tivesse 35 anos completos de contribuição.

A adição de cinco ou dez anos na contagem de tempo resulta em um valordo fator 18% ou 43% superior ao valor sem o adicional. Por exemplo, pela regraatual, o fator para mulher ou professor de 50 anos de idade e 30 anos de contri-buição (25 se professora) é 0,616; sem o adicional seria 0,523 (0,431 se professora)(tabela A.1 do anexo). A contagem de tempo fictício produz um valor de aposen-tadoria 18% (43% se professora) superior ao que seria justificado pelo histórico decontribuições e pela esperança de sobrevida (os percentuais para as outras idadessão muito próximos desses valores).

Os efeitos financeiros da eliminação do tempo fictício, Tf, na contagem dotempo das mulheres, segundo o método seguido neste estudo e para o mesmo

TABELA 9

RGPS: concessões de ATC e efeitos financeiros da especialização da alíquota(Em R$ milhões de 2005)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2009

Número de concessões (mil) 112 108 155 134 144 150 155a

170a

Despesa para α = 31% 496 1.471 2.640 3.924 5.156 6.460 7.812 12.135

Despesa para α = 24% 378 1.123 2.015 2.994 3.935 4.930 5.962 9.262

Diferença 117 348 625 929 1.221 1.530 1.850 2.874

Fontes: Aeps e Beps/MPS, números de 2005.a Estimadas.

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número de concessões, estão mostrados na tabela 10, terceira linha (fator comalíquota de 31%) e sexta linha (alíquota de 24%). A despesa evitada teria alcança-do, no décimo ano, R$ 606 milhões ou R$ 445 milhões, respectivamente. Osnúmeros não parecem expressivos, mas isso se deve à ainda diminuta participaçãofeminina no mercado de trabalho de três décadas atrás e aos menores salários dasmulheres. Todavia, os efeitos combinados da especialização da alíquota e da su-pressão da contagem de tempo fictício estão mostrados na linha 7: em seis anos, oefeito financeiro combinado teria alcançado R$ 1,8 bilhão e no décimo ano, oexpressivo montante de R$ 3,3 bilhões. Nesse caso também, a diferença continuariacrescendo até que todas as aposentadorias concedidas nas regras atuais tivessemsido substituídas pelas concedidas nas novas regras.

Raciocínio similar pode ser aplicado ao caso dos professores. Os efeitos sobreos valores individuais das aposentadorias são, como visto, muito relevantes – anão-contagem do tempo fictício resultaria em um valor 43% menor para as pro-fessoras e 18% menor para os professores. Mas o impacto financeiro no RegimeGeral seria pouco expressivo porque o número de aposentadorias mantidas e con-cedidas é pequeno. Em 2005, aposentaram-se 3.120 professores pelo Regime Geral,e o número de benefícios emitidos em dezembro desse ano foi de 41.381.19 O valormédio dos benefícios concedidos era similar ao do total pago, cerca de R$ 900.

19. O número de aposentados e o de novas concessões anuais para professores dos ensinos fundamental e médio do setor privado(professores do ensino superior não têm mais essa vantagem desde a Emenda 20) são pequenos. Uma das possíveis razões é a exigênciade comprovação de tempo exclusivo de magistério (em sala de aula) para se habilitar à aposentadoria de professor. O número deprofessores do setor público (estados e municípios) é consideravelmente maior.

TABELA 10

Efeitos combinados da especialização e da não contagem de tempo fictício: mulheres(Em R$ milhões de 2005)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2009

1 Despesa para α = 31 e Tf = 5 496 1.471 2.640 3.924 5.156 6.460 7.812 12.135


3 Diferença (1 – 2) 25 73 142 196 258 323 390 606



6 Diferença (3 – 5) 18 54 97 143 189 237 286 445

7 Diferença (1 – 5) 136 402 722 1.073 1.410 1.766 2.136 3.318

Tf : Tempo fictício adicionado ao tempo efetivo para determinar o fator. α: valor da alíquota na fórmula do fator. Idades de aposentadoria:52/57 anos, mulheres/homens.

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Nos estados e municípios com Regime Próprio, o impacto é muito maisexpressivo por ser bem maior o número de professores. Nesses casos há exigênciade idades mínimas para a aposentadoria, mas, cabe frisar, as idades mínimas sãomuito baixas e como não há a aplicação do fator, o subsídio é maior. De qualquermaneira, a contagem de tempo fictício para mulheres e professores resulta em umvalor corrente da aposentadoria superior ao justificado atuarialmente. Esses bene-fícios contêm um subsídio, financiado por outros segurados e por contribuintesde impostos.

Observe-se que o direito à aposentadoria com menor tempo de contribuiçãoe menor idade para as mulheres e professores é assegurado na Constituição. Noentanto, o valor das aposentadorias, segundo a mesma Constituição, deveria seratuarialmente determinado, isto é, calculado sem a contagem de tempos fictícios.A sugestão, nesse caso, não é alterar o direito constitucional, mas definir adequa-damente o valor do benefício para esses menores tempos de contribuição e idade,o que pode ser feito por legislação ordinária. Aos segurados afetados restaria semprea opção de permanecer em atividade até que o fator assumisse um valor conside-rado satisfatório.

6.5 Alíquotas de contribuição inferiores à adotada no fator

Merece ainda destaque o fato de a alíquota média efetiva de contribuição ser inferiorà de 31% adotada na fórmula do fator. Isso porque os empregados de baixos emédios salários têm alíquotas de 8% ou 9% e os contribuintes individuais recolhem20% de suas remunerações até o teto, em vez de 31% (exceto quando prestamserviços a pessoas jurídicas – nesse caso, a PF contribui com sua cota patronal de20% sem teto; e o autônomo, com 11%). Na fórmula do fator dever-se-ia adotara alíquota média ponderada, cujo valor, deduzido da tabela 11, é cerca de 28%. Aalíquota efetiva é ainda menor devido às situações especiais das entidades filantrópicas,que não recolhem a cota patronal, ou das empresas do Simples, que contribuemcom um percentual do faturamento, o que resulta em uma redução significativade sua carga contributiva.

Essa é mais uma fonte de desequilíbrio atuarial no desenho dos regimesprevidenciários, porque, não obstante as diferenças de contribuição, todos os se-gurados têm os mesmos direitos, com valores determinados de forma similar. OContribuinte Individual (CI), por exemplo, tem o valor da aposentadoria baseadona alíquota de 31%, resultando em um valor cerca de 60% superior ao justificadopor sua contribuição.

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6.6 Esperança de sobrevida e aplicação universal do fator

A esperança de sobrevida adotada na fórmula do fator é estimada anualmente peloIBGE para toda a população brasileira, nela incluídos aqueles que não têm rendae, portanto, sem acesso aos mínimos da assistência médica. Naturalmente, a mor-talidade entre essas pessoas é maior do que entre aquelas que dispõem de recursospara os cuidados médicos preventivos, diagnósticos sofisticados, terapias intensivase similares. Por isso, a esperança de sobrevida da fórmula deveria ser a que melhordescreva as características de sobrevivência do conjunto dos segurados, isto é, doscontribuintes do Regime Geral e dos RPPSs e os que estão em fruição de benefíciosdesses regimes. A estimativa da Tábua de Vida para a população de segurados ebeneficiários pode ser feita a partir das bases de dados existentes, como o CadastroNacional de Informações Sociais, o Cadastro de Óbitos e as folhas de pagamento

TABELA 11

Vínculos, massa salarial e contribuições por faixas de alíquotas(Em R$ 106)

Contribuição Acima tetoe

FaixasVínculos

(mil)

Massa

remuneratóriaSegurado

cEmpresad Massa Contribuição

1 Com alíquota 8% 17.393 7.633 611 1.527 - -

2 Com alíquota 9% 4.056 3.964 357 793 - -

3 Com alíquota 11% 2.571 4.530 498 906 - -

4 Até teto (= 1 + 2 + 3) 24.020 16.128 1.466 3.226 - -

5 Acima teto 1.630 8.438 459 1.688 4.266 853

6 Total (= 4 + 5) 25.650 24.566 1.925 4.913 4.266 853

7 CI a PFa

4.000 2.200 440 0 - -

8 CI a PJb

2.500 1.375 151 275 - -

9 CI total (= 7 + 8) 6.500 3.575 591 275 - -

10 Total (= 6 + 9) 32.150 28.141 2.516 5.188 4.266 853

Fonte: GFIP, primeiro semestre de 2005. Desconsiderados a contribuição SAT e os agentes nocivos.

CI: Contribuinte Individual;a CI que presta serviços a pessoa física (alíquota 20% com teto);

b CI que presta serviços a pessoa jurídica (alíquota de 11% do segurado com teto e 20% da empresa sem teto);

c até teto;

d 20% sem teto;

e destaque: massa em excesso ao teto e da contribuição da empresa sobre essa massa. SM de R$ 260 e teto de R$ 2.508,72, ente janeiro e

abril e R$ 300 e R$ 2.668,15 a partir de maio.

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de benefícios de todos os regimes. Os dados existentes permitem uma boa estima-tiva anual dessa variável. No momento, não há como saber o tamanho da diferença,razão pela qual não se fazem simulações de seu possível impacto.

A fórmula do fator é aplicada obrigatoriamente apenas às ATCs do RegimeGeral; nenhum outro benefício tem seu valor definido com base nessa fórmula,exceto as aposentadorias por idade, se o interessado assim o desejar. No serviçopúblico, como já observado, não há aplicação do fator a nenhum benefício. Em2005, no Regime Geral foram concedidas 871 mil aposentadorias, das quais 155mil (17,6%) eram ATCs; além dessas, o Regime Geral concedeu 321 mil pensões,1,86 milhão de auxílios-doença, 397 mil salários-maternidade, 308 mil auxílios-acidentários, e 11 mil outros, totalizando 3,637 milhões de concessões. As ATCsrepresentaram apenas 4,3% desse total.

O número de concessões no serviço público não é facilmente encontrável.Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), há cerca de 5milhões de servidores estatutários e militares no Brasil. O tempo de permanênciano serviço público é menor do que 30 anos, dado que os admitidos normalmentecarregam tempo prévio de contribuição ao Regime Geral. Admitindo-se com 30anos o tempo de permanência, estima-se que devem ocorrer anualmente cerca de160 mil aposentadorias no serviço público. A partir da Emenda 41, essas aposen-tadorias tenderão a ocorrer nas idades mínimas, aos 55/60 anos, mulheres/homens,respectivamente, com proventos iguais à remuneração do cargo em que se der aaposentadoria. Pela regra do Regime Geral, essas aposentadorias teriam seus valoresdefinidos pela média dos salários de contribuição multiplicada pelo fator. A média,para servidores que dupliquem sua remuneração durante o tempo de serviço pú-blico, seria 75% da última remuneração. E o fator para a servidora de 55 anos deidade é 0,737 (com o adicional de cinco anos de tempo fictício) ou 0,626 (sem oadicional); para o servidor de 60 anos o fator seria 0,894. Para a alíquota especializadade 24%, esses valores seriam, respectivamente, 0,562, 0,478 e 0,668. Como senota, o critério de formação do valor da aposentadoria dos servidores é muitomais generoso do que para os segurados do Regime Geral.

7 BAIXA CARÊNCIA PARA APOSENTADORIA POR IDADE SEM APLICAÇÃO DOFATOR

Os segurados que não conseguem comprovar 30/35 anos de contribuição20 podemse aposentar por idade a partir dos 60/65 anos, com o valor da aposentadoria, B,

20. A partir de 25/30 anos de contribuição, os segurados poderiam optar pela Aposentadoria Proporcional por Tempo de Contribuição,mas essa opção perdeu atratividade em razão do “pedágio” e do fator, tendo deixado de existir na prática.

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21. O valor da aposentadoria cresce com o tempo de contribuição por dois fatores: crescimento da proporção e crescimento do salário.Com as hipóteses citadas resulta um valor médio da aposentadoria de R$ 486, similar ao valor médio das concessões de 2005.

proporcional à média dos salários de contribuição do período contributivo, Y, deacordo com a seguinte fórmula:

B = Y x (0,70 + 0,01 x Tc )

O requisito de tempo de contribuição, Tc, para esse tipo de benefício é de nomínimo 12,5 anos em 2005, aumentando seis meses por ano até alcançar 15 anosem 2011. O valor do benefício, para 15 anos de contribuição, é 85% da médiados salários de contribuição. Como já referido anteriormente, há um óbviodesequilíbrio atuarial nessa regra específica, que é tanto maior quanto mais curtofor o tempo de contribuição. Exemplificando, a mulher de 60 anos terá contribuídodurante 15 anos com 31% da média salarial, mas fruirá durante 22,2 anos de umbenefício cujo valor é de 85% da média salarial. Histórias similares podem sercontadas para outras situações.

Para avaliar esse desequilíbrio, calcula-se, para diferentes tempos de contri-buição e salário inicial de R$ 500 crescendo à taxa de 1% a.a. – o valor absolutonão é relevante para os propósitos desta avaliação: a) o valor corrente do benefício,B,21 mostrado na tabela 12; b) o valor presente das contribuições, mostrado naslinhas VPC da tabela 13; e c) os valores presentes dos fluxos de fruição, paraduração igual à esperança de sobrevida de cada gênero, conforme a Tábua IBGE-2004, mostrados nas linhas VPB da tabela 13.

Como se nota na tabela 13, o desequilíbrio atuarial é significativo. Em todosos casos de tempos de contribuição inferiores a 25 anos, o valor presente dosbenefícios supera o das contribuições. Para 25 anos de tempo de contribuição, ascontribuições financiariam adequadamente os benefícios, somente para taxas dejuros elevadas, acima de 5%. Os dados mostram que, para 15 anos de contribuição,os homens financiam pouco menos de 60% de suas aposentadorias e as mulheres

TABELA 12

Valor da aposentadoria por idade, segundo tempo de contribuição(Em R$ do primeiro semestre de 2005)

Tempo de contribuição 15 20 25 30a

35a

B = Y (0,70 + 0,01 Tc ) 463 505 550 597 615

a Coluna incluída apenas para efeitos de exercício, pois o valor da aposentadoria aos 60/65 anos de idade com 30 de contribuição é igual à

media dos salários de contribuição.

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pouco menos da metade, no caso de taxa de juros de 6%. Para taxa de juros de3%, esses percentuais de autofinanciamento seriam de pouco menos de 40% epouco mais de 30%. Os valores presentes são muito sensíveis à taxa de juros. Parataxas de juros inferiores a 4% a.a., o equilíbrio somente seria atingido para períodoscontributivos superiores a 30 anos.

O exercício revela o subsídio implícito nas aposentadorias urbanas por idade,que é a contrapartida do seu desequilíbrio atuarial. Entre as opções para reduzir odesequilíbrio estão o alongamento do período contributivo mínimo, a elevação

TABELA 13

Aposentadorias por idade: valores presentes de contribuições e benefícios, para temposde contribuição e taxas de juros selecionados(Em R$ de 2005)

Tempo de contribuição 15 20 25 30 35

Taxa de juros: 6%

1 VPC 38.550 61.993 93.894 137.144 195.608

2 VPB H 64.447 70.338 76.541 83.071 85.661

3 VPB M 78.460 85.633 93.184 101.134 104.288

1/2 % 59,8 88,1 122,7 165,1 228,4

1/3 % 49,1 72,4 100,8 135,6 187,6

Taxa de juros: 4,5%

1 VPC 34.512 53.108 76.797 106.859 144.890

2 VPB H 70.627 77.083 83.881 91.037 93.876

3 VPB M 88.946 97.076 105.637 114.649 118.225

1/2 % 48,9 68,9 91,6 117,4 154,3

1/3 % 38,8 54,7 72,7 93,2 122,6

Taxa de juros: 3%

1 VPC 30.966 45.702 63.285 84.194 108.986

2 VPB H 77.837 84.952 92.444 100.330 103.459

3 VPB M 101.895 111.210 121.017 131.341 135.437

1/2 % 39,8 53,8 68,5 83,9 105,3

1/3 % 30,4 41,1 52,3 64,1 80,5

VPC calculado com alíquota de 24%, para salário inicial de R$ 500, crescendo à taxa real de 1% a.a. VPB calculado para esperanças desobrevida por gênero da Tábua IBGE-2004: 23/16, mulheres/homens aos 60/65 anos de idade.

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das idades de aposentadoria e uma combinação de ambas (descarta-se a elevaçãodas alíquotas por já estarem entre as mais altas do mundo).

Uma alternativa que preserva a liberdade de escolha das pessoas é a aplicaçãodo fator para determinar o valor do benefício. Justifica-se pelo fato de pertenceremà categoria dos programáveis e assim se uniformizaria o critério de formação dovalor de todos eles. Aplicado nas mesmas condições das ATCs (isto é, com α = 0,31na fórmula), os valores resultantes, justificados pelas contribuições, seriam menoresdo que sem o fator. A aposentadoria de uma mulher de 60 anos de idade com 15de contribuição deveria ter o valor igual a 36,9% de seu valor nas regras vigentes.O fator atingiria valor próximo da unidade para tempos de contribuição acima de25 anos e idades superiores a 65 anos, ou depois dos 65 anos com mais de 30 anosde contribuição. Na realidade, dever-se-ia aplicar o fator revisado, com alíquotaespecializada e sem contagem de tempo fictício, resultando em valores ainda me-nores. A tabela 14 traz os valores resultantes em cada caso. Algumas vezes resultaem um benefício de valor inferior ao SM (média do primeiro semestre de 2004 deR$ 287,69).

A equivalência de valores presentes para a alíquota especializada de 24%ocorre com taxas de juros entre 2,1% e 3,5% a.a. (tabela 15).22 Trata-se de taxasbaixas para as condições macroeconômicas atuais, mas comparáveis às de váriospaíses do mundo e similares à taxa média de crescimento do PIB das últimasdécadas.

O efeito financeiro da aplicação do fator revisado às aposentadorias por idade,se a regra tivesse vigorado desde 2000, é mostrado na tabela 16. Em 2005, a

22. As taxas que equilibram os valores presentes correspondem às taxas de remuneração das contribuições vertidas e de desconto dofluxo da aposentadoria.

TABELA 14

Valor da aposentadoria por idade com fator(Em R$)

Tempo de contribuição 15 20 25 30 35

Aposentadoria sem fator 463 505 550 597 615

H : B = Y * f com α = 31 248 344 447 558 678

H : B = Y * f com α = 24 191 264 343 427 517

M : B = Y * f com α = 31 201 279 363 453 550

M : B = Y * f com α = 24 155 214 278 347 420

B : valor da aposentadoria; Y : média salarial; f : fator previdenciário, calculado com alíquota 0,31 ou 0,24, sem adicional de tempo; H :homens; M : mulheres.

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despesa com as concessões ocorridas no período 2000-2005 teria sido R$ 2,5 bilhõesmenor. A diferença seguiria crescendo até a substituição total das aposentadoriassem fator.

8 SERVIDORES PÚBLICOS E MILITARES

As regras de aposentadoria dos servidores públicos civis adotadas pela Emenda 41reduziram o desequilíbrio atuarial embutido no desenho do regime, ao definirque o benefício será a média dos salários de contribuição do mesmo período uti-lizado para o INSS. Esse critério é aplicado a todos os novos ingressantes noserviço público a partir da publicação da emenda e àqueles que optarem pelaaposentadoria antecipada, com redutor de 5% por ano de antecipação, a partirdos 48/53 anos de idade. A emenda produziu um importante ajuste atuarial nessas

TABELA 15

Taxas de juros que igualam os valores presentes

Mulher de 60 anos Homem de 65 anosTc

B Juros B Juros

15 155 3,5 191 3,3

20 214 3,2 264 2,8

25 278 2,9 343 2,5

30 347 2,6 427 2,3

35 420 2,4 517 2,1

Nota: Alíquota de contribuição de 24%.

TABELA 16

Efeito financeiro da aplicação do fator revisado nas aposentadorias por idade(Em R$ milhões)

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Concessões (mil) 89 76 104 181 216 163 165b

170b

175b

180b

Despesa sem fatora

46 39 54 94 111 84 85 88 90 93

Despesa com fatora

23 19 27 46 55 41 42 43 45 46

Diferençaa

23 20 27 47 57 43 43 45 46 47

Acumulada anual 152 433 740 1.225 1.907 2.546 3.104 3.675 4.263 4.868

Fonte: Aeps e Beps/MPS.a Valores mensais a preços de 2005. Hipóteses: a) 25% das aposentadorias com 15 anos de contribuição; 40% com 20 anos; 20% com 25

anos; e 15% com 30 anos; b) 55% do sexo masculino; c) salário inicial de R$ 500, crescendo a 1% a.a.; d) desconsiderado o piso de 1 SM;e) fator calculado com alíquota de 0,24.

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aposentadorias comparativamente à regra anterior. O mesmo vale para a integralainda preservada para os admitidos até a publicação da Emenda 41. A possibilidadeda aposentadoria com um ano a menos na idade mínima para cada ano de contri-buição adicional aos 30/35 da Emenda 47 reduziu o efeito desse ajuste.

Não obstante esse ajuste, ainda resta um desequilíbrio atuarial nas aposenta-dorias dos servidores, como se pode notar na tabela 17. Assume-se que os servidoressão admitidos aos 25 anos de idade, que seus salários crescem a 2% a.a., que seaposentam aos 55/60 anos de idade e que a contribuição total para a aposentadoriaé de 24%. As aposentadorias integrais, isto é, de valor igual ao último salário, têmseus valores presentes superiores aos das contribuições, exceto para taxas de jurosaltas (acima de 4,5% para os homens e acima de 6% para as mulheres). Mesmo nocaso do valor determinado por média salarial, o valor presente da aposentadoriasupera o das contribuições para juros de até pouco mais de 3% no caso dos homense bem mais de 4,5% para as mulheres. Note-se que para equilibrar os valorespresentes são necessárias taxas de juros muito elevadas, incompatíveis com as taxasde crescimento econômico observado nos últimos 25 anos.

TABELA 17

Comparação dos valores presentes para os servidores civis(Em R$)

Taxas de juros 3% 4,5% 6%

Benefício VPC 253.960 332.899 443.523

VPB 376.049 335.432 301.4711.961

a

VPB/VPC 1,48 1,01 0,68

VPB 313.740 276.798 246.407

Homem

1.520b

VPB/VPC 1,15 0,78 0,53

VPC 192.161 241.358 306.706

VPB 425.086 365.410 318.2021.776

a

VPB/VPC 2,21 1,51 1,04

VPB 341.702 293.732 255.784

Mulher

1.427b

VPB/VPC 1,78 1,22 0,83

a Aposentadoria integral.

b Aposentadoria por média dos 80% maiores salários de contribuição. VPC e VPB = Valores Presentes das Contribuições e Benefícios;

alíquota de contribuição para a aposentadoria: 24%; idade de entrada no serviço público: 25 anos; aposentadoria aos 55/60 anos,mulheres/homens, respectivamente; tempo de contribuição no serviço público: 30/35; salário inicial de R$ 1 mil crescendo a 2% a.a.;esperança de sobrevida do IBGE-2004, por sexo.

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O equilíbrio poderia ter sido atingido se as idades de aposentadoria tivessemsido fixadas em 65 anos. Haveria, inclusive, margem para a redução das alíquotas.Alternativamente, o ajuste poderia ser obtido pela aplicação do fator a todas asaposentadorias dos servidores. Os valores correntes das aposentadorias, para asmesmas idades e tempos de contribuição, seriam menores do que o valor integralou a média. O fator para as mulheres assumiria o valor 0,74 nas condições atuais,0,66 se não houvesse contagem de tempo fictício, e 0,48 se adicionalmente aalíquota fosse de 24%; os homens teriam fator de 0,89 nas condições atuais ou0,68 para alíquota de 24%. Entretanto, convém relembrar que, com a aplicaçãodo fator, seriam premiados aqueles que tivessem longos períodos de contribuiçãoou optassem por estender a jornada no serviço público para além das idades mínimas.

Os militares têm regime diferenciado e específico, em respeito às característicaspróprias da carreira, como acontece na maior parte dos países. Os militares, diferen-temente dos servidores civis ou dos trabalhadores do setor privado, têm temposmáximos de permanência no mesmo posto e idades-limite para cada posto. Umavez atingido um limite, o militar é transferido para a reserva remunerada ou refor-mado ex officio.23 Na reserva, ele permanece de prontidão para eventual convocação.

Parece razoável que o regime de aposentadoria respeite essas limitações própriasda carreira, de forma que a pessoa não fique sem renda nesses eventos nem suafamília em caso de falecimento. Ocorre que as normas de previdência para osmilitares definem regras excessivamente generosas de elegibilidade e formação dovalor dos proventos: a) pensão para cônjuge e filhos ou, na falta desses, para osfamiliares dependentes, sendo vitalícia para as filhas solteiras, e valor igual ao daremuneração ou dos proventos do militar; b) transferência para reserva ou reformacom proventos integrais do posto imediatamente acima ao ocupado, se o militartiver pelo menos 30 anos de serviço; c) proventos de inatividade também integraisna transferência ex officio, independentemente de tempo de serviço; e d) adição detempos fictícios na contagem de tempo para a passagem para a inatividade, comoférias e licenças-prêmio não gozadas, contadas em dobro ou um ano por ano deserviço prestado por oficiais de Corpo, Quadro ou Serviço de Saúde ou Veteriná-ria com curso superior.

Os militares não contribuem para suas aposentadorias, apenas para as pensões.O regime específico ainda segue o secular princípio pro labore facto, usual em todoo serviço público até a Emenda 20, segundo o qual o direito à aposentadoriadecorre do vínculo com o Estado e não do fato de ter havido contribuições. Portanto,

23. Alguns exemplos de idades-limite: 44 anos para soldado e marinheiro; 48 anos para cabo, taifeiro-de-segunda-classe, capitão-tenente, capitão, oficiais subalternos; 49 para terceiro-sargento.

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todos os militares ativos, reservistas e reformados contribuem para as pensões deseus dependentes, mas não para custear suas próprias aposentadorias.

Essas regras foram definidas pela Lei das Pensões Militares (Lei 3.765, demaio de 1960) e pelo Estatuto dos Militares (Lei 6.880, de dezembro de 1980),com as alterações subseqüentes, que não afetaram sua essência. As regras vigoraramaté a Medida Provisória (MP) 2.131, de dezembro de 2000.

As principais alterações introduzidas por essa MP foram: a) a supressão dacontagem de tempos fictícios; b) o fim da promoção de um posto por ocasião dapassagem para a inatividade; c) a contribuição de todos os militares das ForçasArmadas (ativos, reservistas e reformados) para as pensões, à alíquota de 7,5%,incidente sobre as parcelas que compõem os proventos na inatividade; d) a contri-buição para a assistência médica e social de 3,5% incidente sobre as parcelas quecompõem a pensão ou os proventos na inatividade; e e) a supressão do direito àpensão vitalícia das filhas solteiras dos novos militares, isto é, para os admitidospara as Forças Armadas a partir de 2001.

A existência da pensão vitalícia para as filhas solteiras dos militares é bemconhecida e referida; menos conhecido é o fato de que esse mesmo benefícioexistia (e possivelmente ainda exista) entre algumas categorias de servidores civis.Entre os militares, essa vantagem foi suprimida para as filhas de todos os novosingressantes na carreira a partir de 2001, mas foi mantida como opção, mediantecontribuição à alíquota de 1,5%, para as filhas já nascidas ou a nascer de todos osmilitares que já estavam na carreira ao final de 2000.

Nada haveria a se questionar se o benefício fosse integralmente custeado pelacategoria e se nenhum risco recaísse sobre o Tesouro. Mas será esse o caso? Acontribuição de 1,5% é suficiente para financiar o benefício? E, afinal, que sentidotem, nos tempos atuais, de crescente engajamento da mulher no mercado de tra-balho, um benefício desse tipo? Entre outras conseqüências, esse benefício parecetrazer para as filhas beneficiárias uma grande dificuldade de contrair matrimônio.

A transferência para a reserva ou a reforma pode ocorrer por livre manifestaçãode vontade ou ex officio. Os proventos de inatividade são definidos como 1/30 dosoldo por ano de serviço até o limite de 100%. O soldo de referência, a partir daMP 2.131, é o do último posto ocupado na atividade. Na reserva ou reforma exofficio os proventos são sempre iguais ao soldo integral. Dado que a conceituaçãodo direito previdenciário decorre da existência do vínculo com o Estado e não dascontribuições, não é pertinente referir-se a desequilíbrio atuarial. Entretanto, o

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desembolso financeiro para custear os reservistas e os reformados tem alto impactonas finanças públicas.24

Não cabe questionar a necessidade ou a conveniência de se respeitarem oslimites de idade ou de permanência no posto – talvez as Forças Armadas nãofuncionassem com a eficiência requerida sem esses dispositivos. Mas os reservistasou reformados de baixas idades não ficam incapazes para o trabalho, e muitosefetivamente exercem atividades remuneradas. Conquanto certamente seja conve-niente e mesmo necessário assegurar renda aos reservistas e reformados, não pareceadequado que essa renda reponha integralmente os vencimentos da atividade,independentemente de idade ou de tempo de serviço. Respeitadas as especificidadesda carreira, que requerem transferência para a reserva ou reforma em baixas idadese curtos tempos de serviço, o que precisa ser equacionado melhor é o valor dosproventos e a instituição de contribuições.

Nesse sentido, não mais caberiam categorias com regimes tão distintos comoentre empregados do setor privado, servidores públicos e militares; nem regimessem contribuições ou proventos sem nenhuma consideração ao balanço entre ascontribuições vertidas e o fluxo esperado de fruição dos benefícios. Da mesmaforma, a reforma do Governo Lula instituiu redutor para as pensões dos servidorescivis, mas recuou na proposta de medida similar para as pensões militares. O quepoderia justificar a diferença?

9 CONCLUSÕES

A previdência trabalha com horizontes de tempo de várias décadas. Opera embases correntes de repartição simples, arrecadando, durante a vida de trabalho,contribuições de segurados e respectivos empregadores para pagar benefícios aquem tem seu direito reconhecido. No longo período entre o início da vida detrabalho e a data da aposentadoria, os segurados se defrontam com situações derisco, que requerem cobertura previdenciária. Ninguém sabe a priori quais segu-rados serão afetados por eventos de risco, mas as estatísticas mostram que o númerodeles é grande. No entanto, conhece-se o tempo necessário para alcançar a apo-sentadoria, por isso foi caracterizado como programável.

As contribuições devem custear tanto os eventos de risco quanto acumularrecursos, ainda que apenas escrituralmente, para financiar os eventos programáveis.Como a duração da aposentadoria é incerta, a previdência precisa de bases atuariais.

24. No período de 12 meses iniciados em dezembro de 1994, as despesas com militares ativos somaram R$ 8,2 bilhões, os proventoscom reservistas e reformados, R$ 8,0 bilhões, e as pensões, R$ 6,2 bilhões, totalizando 24,3% das despesas com a folha total da União.

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Para os benefícios programáveis, adotou-se o princípio de cada qual financiar asua aposentadoria, assegurando-se coletiva e solidariamente apenas a incertezaquanto à duração da vida. À luz desse princípio, foram analisados os vários tiposde benefícios e regras especiais admitidos pelo sistema, apontando-se osdesequilíbrios atuariais de cada um deles.

Verificaram-se grandes desequilíbrios nas aposentadorias rurais por aconte-cerem em baixas idades e a partir de contribuições módicas; nas aposentadoriasurbanas por idade em razão do baixo tempo de contribuição; nas aposentadoriaspor tempo de contribuição por “erros de arquitetura” do fator previdenciário,como acumular toda a contribuição para o cômputo da aposentadoria, deixandosem financiamento os benefícios de risco, acrescentar tempos fictícios para asmulheres e professores e adotar esperança de sobrevida da população em vez dapopulação de segurados.

Foram simulados os efeitos financeiros, em um horizonte de dez anos, de: a) oaumento das idades de aposentadoria rural para 65 anos; b) a aplicação do fatorrevisado para as aposentadorias por tempo de contribuição; e c) a aplicação dofator revisado às aposentadorias por idade urbanas. A simulação foi feita assumindoque as mudanças tivessem iniciado sua vigência em 2000. O conjunto de medidasreferido teria reduzido a despesa do corrente exercício em R$ 12,9 bilhões, e al-cançaria, em 2009, o montante de R$ 17,8 bilhões (tabela resumo). Trata-se deimpacto relevante.

TABELA RESUMO

Despesas evitadas com aumento da idade rural e aplicação universal do fator(Em R$ de 2005)

Rural + ATC + AI 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Concessões rurais (mil) 318 249 325 263 271 267 282 282 282 282

1. Idade de 60/65 (R$ 106) 725 2.016 3.320 4.657 5.872 6.372 6.331 6.310 6.255 6.200

2. Idade de 65/65 (R$ 106) 725 2.016 3.320 4.657 5.872 6.734 7.701 8.316 9.290 9.569

Concessões de ATC (mil) 112 108 155 134 144 150 155 160 165 170

3. Fator revisado (R$ 106) 136 402 722 1.073 1.410 1.766 2.136 2.518 2.912 3.318

Concessões AI (mil) 89 76 104 181 216 163 165 170 175 180

4. Fator revisado (R$ 106) 152 433 740 1.225 1.907 2.546 3.104 3.675 4.263 4.868

Total 2 + 3 + 4 (R$ 109) 1,0 2,9 4,8 7,0 9,2 11,0 12,9 14,5 16,5 17,8

AI: Aposentadorias por idade. Fator revisado: alíquota de 24%, sem contagem de tempo adicional.

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O maior impacto no médio prazo provém da elevação da idade da aposenta-doria rural para 65 anos, que teria alcançado no décimo ano R$ 9,6 bilhões econtinuaria nesse patamar (ficaria estabilizada em cerca de R$ 6,3 bilhões paraidades de 60/65). A adoção dessa medida requer emenda constitucional.

O segundo impacto mais importante teria provindo da aplicação do fatorprevidenciário revisto às aposentadorias por idade. Parte delas teria valor inferiorao SM e, nesse caso, teria economizado para a previdência e onerado a assistência(no modelo em que as duas estão separadas e complementares). A despesa evitadateria alcançado R$ 3,1 bilhões em 2006 e R$ 4,9 bilhões em 2009. A aplicação àsaposentadorias por idade requer lei ordinária apenas, inclusive no serviço público.

Da mesma forma, a revisão do fator pode ser feita por lei ordinária, assimcomo sua aplicação no serviço público, para todas as aposentadorias cujo valor édefinido por média, não se aplicando, todavia, às aposentadorias integrais, porserem constitucionalmente garantidas. A revisão compreenderia a substituição daalíquota plena de 31% pela especializada de 24% e a eliminação da contagem detempos fictícios. O impacto nas despesas do RGPS também teria sido relevante,de R$ 2,1 bilhões em 2006 e R$ 3,3 bilhões em 2009, e seguiria aumentando atéa completa substituição dos aposentados pelas regras substituídas pelos que viessema se aposentar pelas novas regras.

Os pontos levantados não exaurem a matéria nem são o único caminho parase construir uma previdência justa, equilibrada atuarialmente, robusta e sustentávelno tempo. Propostas baseadas em idade mínima resolvem a questão atuarial tantoquanto a proposta baseada no fator revisado. A idade mínima assegura efeitosmais intensos no curto prazo por postergar as aposentadorias até as idades mínimas;o fator assegura indiferença de valores presentes, isto é, as aposentadorias não têmde ser postergadas, cabendo ao candidato escolher entre uma aposentadoria devalor menor porém mais cedo e por mais tempo ou, ao contrário, um valor maior,mais tarde e de menor duração.

A vantagem da adoção da fórmula do fator é sua flexibilidade, pois permiteque os segurados escolham suas datas de aposentadoria, conforme suas expectativasde valor e as possibilidades de permanência como contribuintes. A idade mínimaé rígida, não permitindo escolhas por parte dos indivíduos. O fator, por sua vez,faz justiça contributiva, reconhecendo e premiando aposentadorias em mais altasidades ou com maiores tempos de contribuição; a idade mínima não distinguenem premia o esforço contributivo.

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As duas ainda se distinguem por demandarem mudanças legais de ordensdiferentes. A idade mínima requer emenda constitucional; a revisão e a aplicaçãouniversal do fator, somente lei ordinária.

Caminhos há e escolhas também. Difíceis, por certo. Mas adiar ou não exercitaro poder de escolha não resolve o desafio; pelo contrário, deixa que o desafio se tornemais grave e sua superação venha a exigir no futuro medidas mais drásticas e frustraras expectativas de pessoas de altas idades para as quais não haverá mais tempo derefazerem suas vidas. O desequilíbrio galopante será estancado em algum momento– melhor se de forma programada, negociada, acordada e com possibilidade decontrole; senão o será de forma caótica com conseqüências possivelmente perversas.

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259DESEQUILÍBRIO: CAUSAS E SOLUÇÕESA

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capítulo 6 - desequilíbrios: causas e soluções

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