Carta desenvolvimentista

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Carta Desenvolvimentista

Parte I – Exposição da conjuntura

I. 1. Tirania das circunstâncias?

Nos últimos tempos, intensificou-se no Brasil o debate sobre a prematura desindustrialização de atividades e etapas produtivas. Muitas pessoas ainda duvidam que esse desastroso processo encontra-se em curso. Outras preferem o conforto das pesquisas de popularidade que apontam ser o controle da inflação, no curto prazo, essencial para o “bom desempenho” dos governantes.

No contexto das precárias condições que se esperava que fosse perdurar por um bom tempo, Keynes (1932) recomendou que se “fizesse de conta, para nós mesmos e para todo mundo, que o certo é errado e o errado é certo; porque o errado é útil e o certo não”. Não há como negar que o mundo vive ainda os efeitos perversos da crise de 2008.

Na União Europeia (UE) seus desdobramentos ameaçam a integridade do euro e o pacto civilizatório social-democrata do pós-guerra. Nos EUA, o desemprego, o pensamento conservador e o lobby financista formam parte daquilo que John K. Galbraith certamente chamaria de “tirania das circunstâncias”. Pode-se afirmar que os dois principais defeitos da sociedade econômica em que vivemos - (i) o desemprego e (ii) a arbitrária e desigual distribuição da riqueza e da renda, afirmara Keynes (1936) - não foram resolvidos no ciclo neoliberal iniciado por governos conservadores nos últimos trinta anos.

Alguma reflexão se faz necessária para o caso brasileiro. Para tanto, citaremos alguns dados confiáveis disponíveis on-line. Do saldo do comércio exterior por estados da federação, o Amazonas acumulou um déficit, entre janeiro e junho corrente, de 5,7 bilhões de dólares (FOB). Quando se faz alguma crítica desenvolvimentista ao Polo Industrial de Manaus ainda há muitos que ficam nervosos. São Paulo, por sua vez, apresentou um acumulado no ano deficitário de 12,5 bilhões de dólares, revelando muito sobre o que vem acontecendo com o polo industrial mais sofisticado do país.

O superávit comercial brasileiro no primeiro semestre do ano corrente de US$13 bilhões se deu por conta da valorização dos preços dos produtos básicos (commodities). Nesse mesmo período, a participação dos básicos representou 47,5% das exportações, contra 43,4% para o primeiro semestre de 2010. Entre 1994 e 2010 houve um salto de 24,88% para 44,58% na participação de produtos básicos (commodities) na pauta exportadora brasileira. Os manufaturados, por sua vez, tiveram sua participação reduzida de 57,86% para 39,40%.

A análise dessas informações pode seguir por dois caminhos. O primeiro diz que as vantagens comparativas finalmente se impuseram sobre uma industrialização artificial baseada no processo substitutivo de importações. Essa perspectiva compreende que somente as indústrias que deveriam existir


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poderiam de fato prevalecer em um processo de abertura acelerada e indiscriminada.

Outro diagnóstico aponta para os efeitos desindustrializantes de uma moeda nacional sobrevalorizada. Essa explicação é convergente com informações divulgadas por The Economist em meados de 2010, quando se apontou que o real estaria então apreciado em aproximadamente 31% em relação ao dólar. O Banco Internacional de Compensações (BIS) também vem apontando para a sobrevalorização do real em 2011.

Para Robert Skidelsky (1996), Keynes foi o primeiro a reconhecer e afirmar claramente que uma moeda apreciada seria uma moeda fraca. A participação da indústria brasileira na composição do Produto Interno Bruto (PIB) caiu pela metade em menos de trinta anos. Um levantamento feito pela Confederação Nacional da Indústria (CNI) apontou que atualmente o setor representa apenas 15,8% das riquezas geradas no país. Em 1984, a indústria respondia por 35,9%. No período avaliado, o emprego no setor também caiu. Em 1985, a indústria concentrava 30,6% dos postos de trabalho e agora emprega apenas 17,4% do contingente de trabalhadores.

Muitos ainda negam a desindustrialização em curso no Brasil. O crescimento do volume exportado das commodities no primeiro semestre do ano corrente esteve abaixo da valorização dos preços das mesmas. A Ásia representou 28,7% dos destinos das exportações brasileiras no primeiro semestre de 2011 (a China, 16,9%). Os asiáticos têm participação de 31% nas importações brasileiras (a China, 14%). A UE, por sua vez, respondeu por 20,3% das nossas importações. Os asiáticos cresceram na participação das importações brasileiras: de 30,6% no


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primeiro semestre de 2010 para o valor já citado neste parágrafo. Os EUA, por sua vez, participaram com 15,1% das nossas importações.

Bens de capital representaram 21% das importações brasileiras neste primeiro semestre. Sob alguma influência das multinacionais instaladas no País e do câmbio, matérias-primas e intermediários responderam por 45,5% das nossas importações no ano.

I. 2. O que podemos fazer?

"A questão do controle de capitais é um problema técnico, e não uma visão ideológica", afirmou Olivier Blanchard (2011), o economista-chefe do FMI. Algumas perguntas se fazem necessárias no momento histórico brasileiro. De imediato, por que não se pensar em um imposto regressivo geral para a entrada de capitais no Brasil?

O BC brasileiro teria como aplicar eficazmente o IOF ao caracterizar a distinção no investimento estrangeiro direto (IED) entre investimento produtivo e aplicações financeiras? Descartamos definitivamente no Brasil algo próximo a um fundo de estabilização cambial ou um fundo soberano? O que o Governo Federal, inclusive no âmbito do Confaz, poderia fazer para desindexar a economia brasileira – tarifas dos concessionários de serviços públicos e títulos públicos da dívida, por exemplo? O governo brasileiro poderia combater inflação de commodities a partir de estoques reguladores dos produtos que afetam a cesta básica?

Por que não pensar também na possibilidade de extinção da Lei Kandir, incluindo a contrapartida dos estados do fim da cobrança de ICMS sobre alguns alimentos de primeira necessidade? Estimamos ser essa medida positiva para o balanço das finanças dos estados. Acreditamos ainda que essa medida teria efeitos positivos na reversão do processo de desindustrialização brasileira.

Um tema polêmico e que reconhecemos ser merecedor de atenção no presente diz respeito à discussão da nova distribuição dos royalties do petróleo. Somos favoráveis a uma nova distribuição dos royalties mais equitativa e que ela seja vinculada legalmente aos gastos portadores de futuro – educação, saúde e P&D, por exemplo. Defendemos também que se estude a possibilidade de uma mudança do indicador da dívida dos estados, aumentando o crédito disponível nas linhas de financiamento do BNDES, da CEF e do BB para eles.

Sabemos que essas questões são complexas e que dificilmente receberiam uma resposta única. Essas medidas devem ser objeto de ponderação, do equilíbrio das preferências políticas, dos cálculos das restrições e de simulação da parte dos órgãos de pesquisa do Governo Federal - o Ipea, por exemplo. O que não podemos fazer é assistir passivamente a desindustrialização brasileira.

Para alguns, pouco importa que 80% dos brasileiros vivam em áreas urbanas e que, portanto, a industrialização não possa ser abandonada como estratégia de desenvolvimento nacional. O interessante desse contexto é que até o FMI,


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conhecido historicamente pela ortodoxia neoclássica e pelos pacotes recessivos, vem recomendando medidas prudenciais aos governos democráticos.

Olivier Blanchard aponta ainda para cinco instrumentos que devem ser usados de forma coordenada para lidar com a entrada excessiva de recursos - (i) política monetária, (ii) política fiscal, (iii) medidas macroprudenciais para fortalecer o sistema financeiro, (iv) acumulação de reservas como forma de intervenção no mercado de câmbio e (v) controle de capitais. Não se faz necessário seguir essa ordem na condução da política econômica. Há que se avaliar as necessidades e ponderar os efeitos das medidas.

O Brasil pratica uma das taxas básicas de juros mais elevadas do planeta e já há sinais de desindustrialização prematura de atividades e etapas produtivas. Quando se analisa o resultado nominal do governo central, nota-se como a carga dos juros nominais pesa no resultado fiscal brasileiro. Ela transforma superávits primários em déficits nominais, além de ultrapassar em muito as várias rubricas sociais do gasto público.

Em 2010, gastou-se 44% do Orçamento Geral da União com o pagamento de juros, amortizações e refinanciamento da dívida, enquanto setores-chave como saneamento básico, transportes, urbanismo e cultura não chegam a ter 1%. Gastos com as despesas financeiras chegam aos 5% do PIB, valor equivalente ao gasto público com educação no Brasil. Entre 2000 e 2005, gastou-se em pesquisa e desenvolvimento (P&D) 1% do PIB. Nos EUA, esse montante chegou aos 2,7% do PIB no mesmo período. A China, por sua vez, investiu nesse mesmo período 1,4% do seu PIB, o Japão 3,1% do PIB e a Coréia do Sul, 2,6% do PIB.

Orçamentos pró-cíclicos criam a ilusão de que o presente de bonança não se esgotará jamais. Situação essa que é mais crítica nas rendas oriundas dos recursos naturais não renováveis. Conforme ironizou John M. Keynes (1936), “a sabedoria universal indica ser melhor para a reputação fracassar junto com o


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mercado do que vencer contra ele”. Será esse o caminho escolhido pelo Estado brasileiro e seus governantes?

O noticiário aponta para o fato de que a temática da política industrial voltou ao debate. Políticas industriais nunca deixaram de ser efetivamente praticadas nos países mais desenvolvidos. Economias bem-sucedidas sempre contaram com políticas públicas promotoras do crescimento mediante a aceleração de transformações estruturais. A simplória separação entre Estado e mercado não se sustenta como um fato nas sociedades mais desenvolvidas.

Observa-se, em muitos casos, a cooperação pelo desenvolvimento econômico e o bem-estar social. Em defesa das políticas industriais, deve-se ressaltar que, além da complementaridade entre manufaturas e serviços, a produtividade costuma ser mais elevada nas manufaturas, tendendo a aumentar mais rapidamente do que na agricultura ou nos serviços. Portanto, sem um setor de manufatura forte, trata-se de algo muito difícil desenvolver serviços de alta produtividade.

Países como Japão, Coreia do Sul, Taiwan e China compreenderam essa questão a partir da segunda metade do século XX. Suas extraordinárias capacidades dinâmicas produtivas assentam-se, em grande parte, no apoio governamental a novos setores-chave. Facilidades de acesso ao crédito e exigências de conteúdo local na produção resultaram no nascimento de fornecedoras de produtos sofisticados. Incentivos à exportação ajudaram suas empresas a penetrar em mercados mais exigentes e competitivos.

Precisamos de algo próximo a uma agência reguladora do capital estrangeiro no Brasil? Algo parecido com o Committee on Foreign Investment do Departamento do Tesouro norte-americano?

Em relação ao caráter truncado do desenvolvimento latino-americano, Fernando Fajnzylber (1983) chamaria a atenção para os setores pivôs do crescimento industrial dos países desenvolvidos: química; eletroeletrônica; metal-mecânica; equipamentos de transportes e atividades aeroespaciais.

Segundo levantou Fajnzylber, no pós-guerra esses setores foram contemplados com aproximadamente 90% dos gastos de pesquisa e desenvolvimento (P&D). A indústria metal-mecânica foi o núcleo central desse desenvolvimento industrial, pois podiam ser encontrados 40% dos empregos manufatureiros nos países desenvolvidos nesse mesmo setor. Não se podia desconsiderar a relação de complementaridade entre manufaturas e serviços.

Em geral, quem desejasse exportar serviços de assistência técnica e consultoria, por exemplo, deveria buscar se associar às exportações de manufaturas. Deslocamentos de plantas e sofisticados serviços de produção, como se pode imaginar, para regiões que pagam salários menores são complexos e difíceis para as indústrias pivôs. Difíceis, não impossíveis.


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Mais recentemente, na década de 2000, informações da Organização Mundial do Comércio (OMC) apontavam para o fato de que as indústrias metal-mecânica, eletroeletrônica e química representarem 70% das exportações mundiais de manufaturas e das inovações. Não se faz necessário muito esforço para notar que essas “indústrias centrais” constituem as bases da prosperidade das nações, sendo também responsáveis pela manutenção de elevados salários e o equilíbrio dos balanços de pagamentos.

No Brasil, ocorreu uma acomodação com o boom das commodities da década de 2000. A sabedoria convencional apontava para um Brasil se tornando uma espécie de celeiro do mundo. Há inclusive quem acredita que se possa executar uma exitosa política industrial apenas com o apoio de medidas microeconômicas.

Nesse contexto, precisa-se tentar dialogar com os falcões da ortodoxia neoclássica tupiniquim. Antes era preciso subir a taxa básica de juros para atrair capitais externos porque havia “escassez” destes e elevar o superávit primário para dar “credibilidade” ao governo brasileiro. Quando se atingiu o tal grau de investimento, o discurso dos falcões deslocou-se para o combate da inflação de commodities. O resultado? Pois bem, em abril de 2011, informa o BC brasileiro, o déficit acumulado nas transações correntes em 12 meses aproximou-se de US$49 bilhões.

Há, como sempre, incertezas no ar. Acreditamos, no entanto, que elas podem ser administradas não pela força bruta, mas pelo cérebro, pelo exercício da inteligência. Não se pode negar que interesses existam e que eles costumam pesar sobre as grandes decisões. Segundo Keynes (1936), “cedo ou tarde, são as ideias, e não os interesses escusos, que representam um perigo, seja para o bem ou para o mal”.

I. 3. Possibilidades políticas e responsabilidades históricas

Sabemos que realizar mudanças, ainda que incrementais, em sociedades complexas e abertas não é uma tarefa simples. Há por certo interesses e incertezas presentes ao longo do percurso. Num ambiente democrático e aberto ao dissenso os debates podem seguir caminhos intermináveis.

Governantes democráticos precisam assumir suas responsabilidades históricas. A sociedade deve se mobilizar recorrentemente, porém é responsabilidade dos governantes a decisão, considerando quais escolhas são as melhores para o futuro da nação.

Não tivemos a pretensão de abarcar todas as dimensões do necessário processo de mudanças econômicas. Tampouco procuramos apontar nessa Parte I números derivados de simulações a serem perseguidos por um governo eleito democraticamente. Previsões quantitativas, como todos sabem em economia, são pouco confiáveis, pois os sistemas econômicos raramente funcionam na prática como previsto na teoria. Na Parte II oferecemos uma síntese do que


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entendemos como alguns possíveis alvos quantitativos e qualitativos a serem perseguidos ao longo dos próximos quatro anos.

Parte II – Alvos a serem perseguidos nos próximos quatro anos

II. 1. Dificuldades potenciais e reais na transição

II. 1. 1. Ausência de maioria política comprometida com o desenvolvimento nacional.

II. 1. 2. Inserção desfavorável do país na divisão internacional do trabalho. O Brasil exporta produtos primários de baixo valor agregado (ainda por cima isentos de impostos) e importa manufaturados intensivos em tecnologia.

II. 1. 3. Taxas de juros reais mais elevadas do planeta e inflação inercial decorrente de mecanismos de indexação de interesse do capital.

II. 1. 4. Percepção generalizada de que as agências reguladoras e os partidos políticos foram capturados por interesses privados.

II. 2. Metas recomendadas

II. 2. 1. Buscar taxas de crescimento do PIB acima de 5% ao ano.

II. 2. 2. Manter a taxa de desemprego abaixo de 5% da PEA.

II. 2. 3. Buscar taxas de investimentos de 25% do PIB ao ano.

II. 2. 4. Manter a Selic abaixo de 6% ao ano e a inflação (IPCA) abaixo de 6% a.a.

II. 2. 5. Manter a taxa de câmbio entre R$2,30 e R$2,90.

II. 2. 6. Buscar déficit nominal zero, variando circunstancialmente de -3% a 1% do PIB.

II. 2. 7. Buscar crescimento das exportações de 8% ao ano.

II. 2. 8. Buscar superávit nas transações correntes do balanço de pagamentos.

II. 2. 9. Buscar elevar os gastos públicos com educação de 5% para 10% do PIB e os gastos com P&D de 1% para 2% do PIB; universalizar serviços públicos de qualidade nas áreas de educação e saúde.

II. 2. 10. Articular e efetivar investimentos na multimodalidade dos transportes metropolitanos, priorizando-se o transporte coletivo.

II. 2. 11. Buscar o desenvolvimento com qualidade de vida a partir de estímulos a inovações em “tecnologias verdes” (energia, transportes e residenciais).

II. 2. 12. Apoiar a partir de programas conjuntos do BNDES e da Finep as pequenas e médias empresas brasileiras de base tecnológica; pode-se pensar também em estímulos para essas empresas através das compras governamentais de produtos de média-alta e alta intensidades tecnológicas.

II. 3. Ajustes tributários recomendados

II. 3. 1. Manter a carga tributária de aproximadamente 35% do PIB.


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II. 3. 2. Taxar com o IOF os derivativos, estabelecendo as condições específicas para a sua negociação, como, por exemplo, fixar limites, prazos e condições para esses contratos; efetivar imposto regressivo sobre a entrada de capitais.

II. 3. 3. Articular mudanças no sistema tributário para que o mesmo se torne progressivo, apoiado em maior medida em impostos sobre a renda e o patrimônio.

II. 3. 4. Extinguir a Lei Kandir, substituindo-a por uma legislação que ofereça estímulos apenas para exportadores de produtos de média-alta e alta intensidades tecnológicas.

II. 3. 5. Elevar os royalties da mineração de 2% para 20%, de maneira a compensar efetivamente as localidades afetadas pela mineração.

II. 3. 6. Buscar a repartição mais equitativa dos royalties do petróleo, vinculando legalmente os mesmos a gastos com educação, saúde, saneamento básico e P&D de interesse social.

II. 4. Ajustes institucionais recomendados

II. 4. 1. Democratização do Copom/BCB � quatro representantes da sociedade, dois representantes dos trabalhadores do meio sindical, dois dos empregadores e três do governo.

II. 4. 2. Ofertar apenas títulos públicos pré-fixados. As Letras Financeiras do Tesouro (LFTs), que estão indexadas à Selic, e as Notas do Tesouro Nacional (NTNs), quando indexadas ao IPCA, devem deixar imediatamente de ser emitidas. Só assim será possível iniciar nova rodada de desindexação da economia brasileira, que deve começar pelos títulos públicos, passar pelos preços administrados e só por último chegar aos reajustes de trabalhadores e aposentados, eliminando assim os resíduos de inflação inercial.

II. 4. 3. Enviar para a aprovação do Congresso Nacional um projeto de lei proibindo que o Estado brasileiro assine ou renove contratos com cláusulas de indexação em qualquer um dos seus níveis (federal, estadual, e municipal). Isso não significa que os preços contratados não possam ser revisados tomando-se em conta a inflação. Isso continuará a ser feito, porém não mais de acordo com um único índice. No momento da renegociação da tarifa, o governo deverá discutir com a concessionária do serviço público o reajuste, levando-se em conta o aumento dos preços que incidem mais diretamente em sua atividade e os ganhos de eficiência e produtividade.

II. 4. 4. Instalar um Conselho de Monitoramento do Investimento Estrangeiro no Ministério da Fazenda, algo similar ao Committee on Foreign Investment do Departamento do Tesouro dos EUA.

II. 4. 5. Restringir a exportação de minerais raros, como o nióbio, buscando capturar para o Brasil as cadeias industriais de transformação que o utilizam.


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II. 4. 6. Buscar efetivar projetos de integração regional no âmbito da Unasul, estimulando a industrialização dos países vizinhos e a integração física do subcontinente pelos modais hidroviário e ferroviário.

II. 4. 7. Alinhar as ações estratégicas da administração federal (direta e indireta) ao Plano Brasil 2022 (SAE/PR, 2010).

II. 4. 8. Democratizar o debate da reforma política, buscando reduzir o peso do poder econômico nos processos eleitorais e mitigar os efeitos da oligarquização dos partidos políticos.

Brasil, 01/08/2011.

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