CENTRO BRASILEIRO DE ESTUDOS DE SAÚDE – CEBES

SEMINÁRIO SAÚDE E DEMOCRACIA: PARTICIPAÇÃO POLÍTICA E INSTITUCIONALIDADE DEMOCRÁTICA

Conselhos e Conferências de Saúde: papel institucional e mudança nas relações entre Estado e sociedade

Soraya Vargas CôrtesPrograma de Pós-Graduação em Sociologia UFRGS

Objetivo: analisar os principais mecanismos de participação institucionalizados no SUS - conselhos e

conferências

Artigo busca respostas a duas questões fundamentais:

1. Como neles se relacionam atores societais e estatais2. Qual é o papel desempenhado por tais mecanismos no SUS

Pressupostos teóricos e conceitos fundamentais

Artigo não utilizou classificação tradicional sobre tipos de participantes em Conselhos e Conferências

Atores societais Sociais (tipo)

profissionais e trabalhadores de saúde; trabalhadores, não especificamente da área da saúde; associações comunitárias, movimentos sociais e ONGs; entidades de portadores de patologias, deficiências, étnicas e de gênero; e igrejas (categoria)

De mercado (tipo) prestadores privados de serviços de saúde, seguradoras de

saúde, empresários, com interesses não diretamente vinculados à área de saúde (categoria)

Atores estatais Governamentais (tipo)

gestores públicos que não atuavam diretamente na área de saúde; gestores de saúde (categoria)

Pressupostos teóricos e conceitos fundamentais

Comunidade de política: se refere a uma comunidade de especialistas operando fora do processo político visível, em contextos nos quais a maior parte das questões de cada política setorial específica é tratada no interior de uma comunidade de experts

Rede de política: meio de designar a relação entre grupos de interesse, especialistas e o Governo ou seções do Governo; envolvem uma grande variedade de atores movendo-se para dentro e para fora das arenas de políticas específicas, com visões diferentes sobre quais deveriam ser os resultados das políticas

Pressupostos teóricos e conceitos fundamentais

atores estatais e societais defrontam-se com condições institucionais que constrangem e que favorecem suas ações, construindo suas estratégias a partir de um número limitado de possibilidades

há um processo contínuo de constituição e reconstituição de configurações de relações entre atores estatais e societais

Análise:

Conselhos de saúde: pesquisa empírica sobre Conselho Nacional de Saúde (CNS),

Conselho Estadual de Saúde do Rio Grande do Sul (CES-RS) e sobre conselhos municipais de saúde da Região Metropolitana de Porto Alegre (RMPA), com o apoio do CNPq e da Secretaria de Gestão Participativa do Ministério da Saúde

Apresentação vai focalizar apenas o CNS

Conferências: estudos já realizados (LUZ, 1992; MILCA, 1996;

CÔRTES, 1997; PINHEIRO, 2003; CARVALHO, 2004; NASCIMENTO, 2004; GUIZARDI et al., 2004; COSTA, 2004; ESCOREL, BLOCH, 2005; KRUGER, 2005; MÜLLER NETO et al., 2006)

Resultados das análises de conselhos e conferências

1. CNS: como nele se relacionam atores societais e estatais

1990 e 2005: cresceu o número de conselheiros provenientes de

organizações sociais diminuiu a participação dos representantes governamentais

e de mercado dinâmica de funcionamento em 2005:

predomínio de conselheiros que representavam entidades sociais

“núcleo duro” de seis conselheiros provenientes de entidades sociais influenciava fortemente as discussões e as deliberações que ocorriam no fórum (quatro conselheiros pertencentes à categoria organizações de profissionais e trabalhadores de saúde e dois integrantes da categoria entidades de portadores de patologias e deficiências, étnicas e de gênero)

Tabela 1 – Número de intervenções, por tipos de conselheiros: sociais, governamentais e de mercado – CNS – 2005

Tipos de Participante Não Identificado De Mercado Governamentais Sociais Total Número de

Intervenções Nº % Nº % Nº % Nº % Nº %

0 0 0 3 19 4 25 9 56 16 100 1 a10 1 3 3 9 8 23 23 66 35 100 11 a 20 0 0 0 0 1 6 16 94 17 100 21 a 30 0 0 2 22 2 22 5 56 9 100 31 a 40 0 0 0 0 0 0 3 100 3 100 41 a 50 0 0 0 0 0 0 1 100 1 100 Sub-Total 0 a 50 1 1 8 10 15 19 57 70 81 100 51 a 60 0 0 0 0 1 33 2 67 3 100 61 a 70 0 0 0 0 1 100 0 0 1 100 71 a 80 0 0 0 0 0 0 3 100 3 100 81 a 90 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 91 a 100 0 0 0 0 0 0 1 100 1 100 101 a 110 0 0 0 0 0 0 2 100 2 100 111 a 120 0 0 0 0 0 0 1 100 1 100 121 a 130 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 131 a 140 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 141 a 150 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 151 a 160 0 0 0 0 0 0 1 100 1 100 161 a 170 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 171 a 180 0 0 0 0 0 0 1 100 1 100 Sub-Total 51 a 180 0 0 0 0 2 15 11 85 13 100 Total 1 1 8 9 17 18 68 72 94 100

Fonte: Conselho Nacional de Saúde, 2005.

Resultados das análises de conselhos e conferências

1. CNS: como nele se relacionam atores societais e estatais

CNS: principal espaço de articulação nacional de aliados e de difusão de idéias e propostas de uma nova comunidade de política da área de saúde (formada ao final dos anos 90)

“Nova comunidade”, articulada em torno do “núcleo duro do CNS”, disputava com a comunidade de política movimento sanitário a condição de herdeira do movimento reformista fundador do SUS

Centro organizativo societal da nova “comunidade”: FENTAS

CNS: integrantes da nova comunidade demarcavam posições disputavam com outros atores (marcadamente com o movimento

sanitário), interpretações sobre problemas e a aceitação pelos decisores governamentais de propostas de soluções

2. CNS: qual é o papel desempenhado no SUS

CNS como instância de: fiscalização da execução da política de saúde busca de informações sobre a atuação das instituições públicas e

privadas atuantes na área de saúde atividade deliberativa

Principal fórum nacional permanente de articulação de atores, individuais e coletivos, comprometidos com a defesa do controle social na área de saúde e dos princípios fundamentais do SUS

CNS como um dos lugares centrais de conexão entre conselheiros estaduais e municipais:

na defesa do controle social para o fortalecimento nacional da nova comunidade de política, sob a

liderança dos membros mais atuantes no próprio Conselho

Resultados das análises de conselhos e conferências

2. CNS: qual é o papel desempenhado no SUS

CNS ocupava um lugar relativamente secundário na construção de consensos ou explicitação de conflitos sobre temas candentes da área

Razões para isso: mudanças institucionais: comissões

intergestores, descentralização estratégia adotada por conselheiros provenientes

de entidades sociais que hegemonizavam os trabalhos do fórum

Resultados das análises de conselhos e conferências

Gráfico 1 - Número e percentual de caracteres, por temas discutidos nas reuniões plenárias – CNS – 2005

Fonte: Conselho Nacional de Saúde, 2005.

Resultados das análises de conselhos e conferências

1. Conferências de Saúde: como neles se relacionam atores societais e estatais

Consenso da literatura: maior proporção de participantes proveniente de entidades sociais

Maior presença atores sociais não significa que ocupassem posições hirarquicamente superiores na rede de relações sociais que se forma nas conferências

“Processo conferencista”: conferências são fóruns eventuais, complexos, que se constituem ao longo de meses

Modo como os atores participam nesse “processo” depende: das conjunturas local, estadual e nacional na área da configuração das relações sociais da área, nesses níveis de

gestão, e das posições relativas dos atores nessa configuração Importância do CNS:

Conselhos de saúde (principalmente CNS) que definem a dinâmica de cada “processo”

2. Conferências de Saúde: qual é o papel desempenhado no SUS

papel democratizante e legitimador que o processo conferencista confere às decisões ali tomadas, sempre em defesa dos princípios do SUS

papel de cada “processo conferencista” depende: do tema central e da dinâmica de trabalho de cada “processo”

a definição de ambos envolve um complexo de negociações que ocorre principalmente no âmbito do CNS, no qual existe a predominância de atores sociais

capacidade de atores estatais (especialmente gestores de saúde) influirem nessa negociação

relações entre as redes de relações sociais construídas durante o “processo conferencista”, especialmente em sua etapa nacional, e a estrutura das relações sociais configurada na arena decisória da área, que pode resultar reconfigurada após o “processo”

Resultados das análises de conselhos e conferências

Considerações Finais Predominância de atores sociais Constituição de uma nova comunidade de política Embora os fóruns exerçam importantes papéis,

fóruns não estão no centro do processo decisório Instituições moldando a definição do papel dos

fóruns (desenho institucional do SUS: fóruns federativos de pactuação e descentralização)

Ação dos atores participa na definição do papel dos fóruns na arena decisória da área

Resultados das análises de conselhos e conferências