Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014

A CARREIRA DE ESPECIALISTA EM POLÍTICAS

PÚBLICAS DO ESTADO DE SÃO PAULO: UM BALANÇO PRELIMINAR

LEANDRO SALVADOR ROGÉRIO HAUCKE PORTA

LIA PALM

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Painel 46/137 Históricos e desafios das carreiras estaduais de gestores públicos: os casos do DF, PE e SP

A CARREIRA DE ESPECIALISTA EM POLÍTICAS PÚBLICAS DO

ESTADO DE SÃO PAULO: UM BALANÇO PRELIMINAR

Leandro Salvador Rogério Haucke Porta

Lia Palm

RESUMO O artigo retoma o histórico da carreira de Especialista em Políticas Públicas do Estado de São Paulo que, em março de 2014, completará quatro anos de efetivo exercício. Para isso, recupera o contexto e os fundamentos de sua criação a partir de documentos oficiais e descreve sua trajetória ao longo das três diferentes gestões da Secretaria de Gestão Pública (órgão central da carreira). Relatam-se, então, as áreas de atuação e os principais trabalhos desenvolvidos pelos servidores no período, tanto na alocação centralizada na Secretaria de Gestão Pública, como na descentralizada nas demais secretarias e órgãos do estado. Finalmente, aponta avanços, obstáculos, desafios e perspectivas frente às questões de institucionalização, planejamento, formalização, acompanhamento e coordenação das atividades da carreira, tanto em seus espaços temáticos, como organizacionais, tendo em vista sua contribuição para a construção de uma gestão pública voltada para resultados e a busca pela melhoria da gestão de políticas públicas no estado de São Paulo.

3

A CONCEPÇÃO DA CARREIRA

O desenho e a conclusão do projeto de carreira de Especialista em

Políticas Públicas no estado de São Paulo, durante o governo Serra (2006-2010), é

decorrente, em última análise, do processo de Reforma Gerencial que culminou, em

1995, com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, formulado pelo então

Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (Mare).

O documento “As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos 2003/06:

Resolver o Presente Construindo o Futuro”1, elaborado pela Casa Civil do Estado de

São Paulo com a pretensão de balizar as ações do governo no quadriênio, expõe

com clareza os ajustes da administração pública paulista ao paradigma gerencial

expresso pelo “Plano Diretor”:

“Os dois mandatos do governador Mario Covas, marcados por um pesado processo de ajuste fiscal, caracterizaram-se por um significativo processo de privatização. Outras iniciativas devem ser mencionadas: a introdução do governo eletrônico, as centrais do Poupatempo, a modernização de sistemas administrativos, como o de compras e o Promocat, a criação do Sistema Estratégico de Informações, a Comissão de Serviços Públicos de Energia, a Comissão de Monitoramento e Concessões e Permissões de Serviço Público, a Lei de Defesa do Usuário de Serviços Públicos, as Organizações Sociais. Do ponto de vista da descentralização, tiveram prosseguimento os processos na educação, na saúde e na assistência social. No campo dos recursos humanos, tiveram início algumas iniciativas de remuneração por desempenho.”

2

Com relação ao perfil da força de trabalho, o diagnóstico era de

“inadequações: ausência de quadros para atividades estratégicas como

planejamento e gestão, e excedentes em atividades que a tecnologia da informação

torna redundantes. Tal é o caso freqüentemente constatado na área-meio.”3

De fato, o estado de São Paulo foi um dos entes federativos em que

iniciativas de gestão influenciadas por esse processo proliferaram. Propaladas como

passo decisivo na modernização e na melhoria da administração pública, o governo

paulista propõe ao Legislativo projetos de lei para instituir os contratos de gestão

1 Casa Civil do Estado de São Paulo, As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos 2003/06:

Resolver o Presente Construindo o Futuro São Paulo, s.d., disponível [on-line] in http://www.recursoshumanos.sp.gov.br/Reunioes/PoliticasGestaoRH_SaoPaulo.pdf

2 Idem, p. 3

3 Idem, p. 5

4

com organizações sociais e a contratualização (ou acordos) de resultados com a

administração direta, indireta e autárquica (Lei Complementar nº 846/98) e para

instituir concessão de bônus por desempenho aos funcionários públicos de algumas

de suas secretarias e autarquias. Também reorganiza, por meio do decreto n°

51.870/2007, o Comitê de Qualidade da Gestão Pública (CQGP), um órgão

deliberativo, normativo, de assessoramento e de representação nos assuntos de

qualidade da gestão pública, com atribuições específicas para “elevação do nível de

eficiência e eficácia da Administração Pública Estadual”.

Assim, em decorrência de proposta formulada pelo CQGP e, objetivando

o fortalecimento do núcleo estratégico e gerencial do estado, o governo paulista, a

exemplo de outros entes4, propõe em agosto de 2007 a criação da carreira de

Especialistas em Políticas Públicas. A justificativa que acompanha o projeto era a de

que não haviam “recursos humanos especializados, vinculados ao serviço público,

em número suficiente e de forma contínua” para atender “às exigências de um

Estado renovado”. Além disso, constatava-se um “descolamento entre o pessoal

utilizado para funções planejadoras e sua [ausência de] capacitação”. A qualificação

de pessoas para a função planejamento exigiria “o fortalecimento de carreiras

vinculadas à gestão e, sobretudo, programas adequados de capacitação”5.

Projetada com atribuições centrais de planejar, implementar e avaliar as

políticas públicas; formular e promover a articulação de programas e parcerias

estratégicas; desenvolver, negociar e avaliar os contratos de gestão e; desenvolver

e coordenar e avaliar a área de gestão do estado, a carreira foi instituída em São

Paulo pela Lei Complementar 1.034, de 4 de janeiro de 2008. Essa lei também

criou, de forma idêntica e com atribuição diversa e complementar, a carreira de

Analista em Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas (APOFP). Os 500 EPPs

previstos ficariam vinculados ao quadro da Secretaria de Gestão Pública (órgão

4 Progressivamente, a partir de 1986, a carreira de gestor governamental, com variações nessa denominação, é criada nos seguintes entes: Minas Gerais em 1986 (Lei n° 9.360); União em 1989 (Lei nº 7.834); Distrito Federal em 1989 (Lei nº 51); Sergipe em 2000 (Lei 4.302); Goiás em 2001 (Lei n° 13.902); Bahia em 2003 (Lei nº 8.889); Mato Grosso do Sul em 2003; Acre em 2006 (Lei 1.704); Espírito Santo em 2007 (Lei 8.479); Pernambuco em 2008 (Lei Complementar 117); Rio de Janeiro em 2008 (Lei 5.355); Piauí em 2013 (Lei n° 6.299).

5 Projeto de Lei Complementar nº 53, de 2007 - Mensagem nº 102/07 do Sr. Governador do Estado

São Paulo, 6 de agosto de 2007.

5

central da carreira) e os 800 APOFPs ficariam subordinados aos quadros das

Secretarias da Fazenda e da então Secretaria de Economia e Planejamento

(atualmente denominada Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional).

A intenção era “formar um quadro único e estável de profissionais qualificados para

atuar -- com foco permanente em resultados -- em todas as fases da gestão pública,

desde a formulação de políticas até a avaliação final de seu desempenho” 6 . O

salário inicial bruto para ambas as carreiras, que vigoraria durante os três anos de

estágio probatório, foi de R$ 3.800.

Segundo o art. 8° dessa lei complementar, o ingresso na carreira de EPP

dar-se-ia por meio de concurso público, realizado em três etapas sucessivas e

eliminatórias, constituídas, respectivamente, de provas, títulos e curso específico de

formação. O primeiro concurso destinou-se a preencher 150 vagas e contou com

mais de seis mil interessados. As demais vagas 350 seriam providas por concursos

periódicos. A primeira etapa do certame -- provas objetivas de conhecimentos gerais

e específicos e prova dissertativa -- foi elaborada pela Fundação Carlos Chagas

(FCC) e ocorreu em maio de 2009. A segunda etapa -- provas de títulos -- pontuou

os candidatos com diploma de doutorado, mestrado ou pós-graduação. O edital

exigia como pré-requisito diploma de graduação em qualquer área de formação, e

não considerava experiências anteriores em atividades de nível superior ou

gerenciais para contagem de pontos.

Estavam aptos à terceira etapa de caráter eliminatório e classificatório do

concurso -- um curso de formação de 480 horas (três meses) -- os 150 melhores

colocados nas etapas anteriores. O curso de formação para a Carreira de

Especialista em Políticas Públicas, etapa até então inédita nas seleções do governo

paulista, teve como instituição responsável a Fundação do Desenvolvimento

Administrativo (Fundap). Com aulas de segunda a sexta-feira, em período integral,

seu objetivo era o de oferecer aos participantes os “instrumentos que lhes

possibilitem tanto formar uma apreciação crítica da realidade a ser encontrada em

seu futuro ambiente de trabalho, quanto desenvolver as competências --

6 Associação dos Especialistas em Políticas Públicas do Estado de São Paulo. Proposta para a

carreira dos Especialistas em Políticas Públicas. São Paulo, 2011. (documento interno)

6

conhecimento, habilidades e atitudes -- adequadas às funções que deverão

desempenhar”7. Para cada módulo foi aplicada prova para medir os conhecimentos

adquiridos e, no final do curso, os participantes tiveram que realizar um relatório de

estudo aplicado que foi avaliado por banca examinadora. A nota final do candidato

não poderia ser inferior a 60% dos pontos possíveis. Durante o curso, os

participantes receberam uma bolsa-auxílio correspondente a 75% do valor do salário

inicial do cargo. Na prática, não se fez valer o caráter eliminatório dessa fase: dos

150 aprovados na primeira etapa do concurso, 16 candidatos desistiram de

participar do curso de formação e os demais 134 postulantes foram todos aprovados

para nomeação.

As características do processo seletivo determinaram, em grande parte, o

perfil da primeira turma de EPPs. As provas de conhecimentos específicos e

discursiva, as de maior peso para fins de classificação, exigiam domínio das

disciplinas de Ciência Política, Gestão Pública e Políticas Públicas. Por seu turno, o

curso de formação de três meses, em período integral e com exigência de

frequência de 95% da carga horária, não permitia que o candidato mantivesse uma

atividade profissional durante o dia. Também não havia um vínculo entre o término

do curso e a nomeação do candidato aprovado. Os futuros EPPs tiveram que

esperar mais de três meses até que finalmente fossem convocados para a fase de

perícia médica que antecede a nomeação.

Assim, ingressou na carreira um grupo majoritariamente jovem -- a faixa-

etária média era de 27 anos --, com formação acadêmica majoritariamente nas

áreas de humanas em universidades públicas e com sólida formação cultural.

Naturalmente, todos com elevada expectativa em relação ao trabalho que iriam

desempenhar no Estado. No entanto, os novos EPPs constatariam, logo nos

primeiros dias de exercício, a deficiência da função planejamento e gestão no

aparato estatal paulista.

7 Secretaria de Gestão Pública, Caderno-Roteiro dos Participantes do Curso de Formação para a

Carreira de Especialista em Políticas Públicas, disponível online em http://aeppsp.org.br/attachments/article/20/FUNDAP_Caderno_Aluno_Instrucoes_Regulamento.pdf

7

HISTÓRICO DA CARREIRA

A 1ª fase da carreira: uma mudança de rumo

Os 134 EPPs aprovados no concurso tomaram posse na Secretaria de

Gestão Pública (SGP) a partir de março de 2010 e foram todos lotados na Unidade

de Desenvolvimento e Melhoria das Organizações (UDEMO), uma de suas três

coordenadorias. O modelo inicialmente previsto para a carreira pressupunha a

atuação descentralizada dos Especialistas nos órgãos da administração direta do

estado, cuja coordenação deveria ser realizada pela Secretaria de Gestão Pública,

órgão ao qual os EPPs permaneceriam ligados. A fim de viabilizar formalmente esse

formato de atuação, o artigo 6º da lei de criação da carreira apontava que os EPPs

poderiam exercer “suas atribuições em órgãos da Administração direta do Estado”8.

No entanto, o ano de 2010 contou com uma conjuntura política de

transição que foi bastante desfavorável para a institucionalização da carreira na

máquina do estado. O mês de março de 2010 marcou, além da posse dos EPPs, a

renúncia do governador José Serra para concorrer à presidência da República pelo

PSDB e a saída do então secretário de Gestão Pública, Sidney Beraldo (PSDB) ­que

reassumia seu mandato de deputado estadual na Assembléia Legislativa para

concorrer a deputado federal. O vice-governador Alberto Goldman (PSDB) e o

secretário-adjunto da Secretaria de Gestão Pública, Marcos Monteiro (DEM),

ascenderam à linha de comando durante os nove meses restantes do mandato.

Nesse contexto, quando os EPPs são finalmente nomeados, é decidido

não mais implementar o formato de atuação concebido para a carreira, optando-se

por não permitir sua atuação técnica descentralizada. O então coordenador da

unidade trouxe consigo projetos pouco aderentes às atribuições da carreira de EPP,

e improvisou chefias informais desarticuladas com o restante do governo.

O período foi marcado por paralisia e incapacidade de inserir os EPPs em

atividades produtivas. Além disso, foram adotadas abordagens que degradavam as

condições de trabalho e, de fato, reprimiam qualquer iniciativa de protagonismo

8 A Lei Complementar 1.199/2012 ampliou as possibilidades de atuação da Carreira estipuladas pela

Lei Complementar 1.034/2008 -- administração direta -- também para a administração autárquica do estado, a fim de regularizar a situação dos EPPs que trabalhavam na reestruturação do Detran.

8

profissional por parte dos Especialistas. Sem uma estratégia para a alocação, nem

uma agenda consistente de trabalhos definida para a ocupação da carreira, a

maioria dos EPPs foi coagida à posição de meros espectadores até o início do novo

mandato.

A 2ª fase da carreira: uma tentativa desempoderada de organização do trabalho

Com a posse do governador Geraldo Alckmin (PSDB) no governo

paulista, em 1º de janeiro de 2011, iniciou-se uma nova fase na carreira. Assumiu,

nesse período, como secretário da SGP o deputado federal Júlio Semeghini (PSDB),

e como secretária-adjunta, Cibele Franzese, professora da Fundação Getúlio Vargas

(FGV), o que renovou o ânimo dos membros da carreira de EPP quanto à

possibilidade de que os processos de trabalho fossem estruturados.

A agenda de mudanças a cargo da SGP, que contou com a participação

de EPPs que passaram a assessorar o gabinete, envolvia um rol de projetos

considerados prioritários para o governo paulista naquele início de mandato. Assim,

abriram-se oportunidades para que os EPPs atuassem em políticas públicas mais

consistentes., como a reformulação da Política Estadual de Trânsito e do

Departamento Estadual de Trânsito de São Paulo (Detran-SP), então sob

responsabilidade da SGP; o aperfeiçoamento do modelo de Gestão das

Organizações Sociais Paulistas; a reestruturação da Secretaria de Educação; a

reengenharia da Polícia Civil; a reorganização do Departamento de Perícias Médicas

do Estado de São Paulo (DPME); o projeto de Valorização das Ouvidorias, entre

outros. Algumas iniciativas de Gestão por Resultados com a administração direta e

indireta também entraram na agenda da SGP, patrocinadas principalmente pela

nova secretária-adjunta. Com esse escopo são inaugurados os projetos de

Contratualização de Resultados na Educação, Acordo de Resultados na Fundação

Casa e no Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual (Iamspe).

Na prática, a UDEMO enquanto coordenadoria foi descontinuada, e suas

atribuições foram avocadas formalmente para o gabinete da SGP. Assim, a

secretária-adjunta assumiu a coordenação de fato da carreira. Seu primeiro passo

em relação à carreira de EPP foi dar início a uma nova forma de organização do

9

trabalho. Formulou-se um processo de alocação dos Especialistas em trabalhos

internos (SGP) e propôs-se a formalização de parceiras entre a SGP e as demais

secretarias do estado para a alocação dos EPPs em trabalhos externos, por meio de

Termos de Cooperação Técnica e de Planos de Trabalho. Além disso, começou-se a

implementar uma forma de organização do trabalho que previa um modelo de

gestão matricial bidimensional, combinada a uma estrutura não-hierárquica.

Em um eixo de atuação os Especialistas trabalhariam o equivalente a

quatro dias por semana em projetos, internos ou externos à SGP, aos quais seriam

vinculados por meio de processo seletivo aberto a todos, que consideraria a

experiência, o perfil e a afinidade com a área. O segundo eixo permitia a escolha de

um entre 14 grupos temáticos (denominados ‘células’) para trabalhar

colaborativamente e produzir conhecimento em um dia da semana9. Assim, os EPPs

teriam duas funções simultâneas: deveriam dividir o seu tempo de trabalho entre o

projeto em que estava alocado e a célula com a qual escolheu contribuir.

Em tese, o modelo que supunha um monitoramento contínuo do

desempenho dos EPPs, permitia otimizar sua alocação. O modelo também permitia

a rotatividade entre diversas áreas de atuação e a definição clara de escopo, que

deveria ser previamente pactuado formalmente por meio do Termo de Cooperação

Técnica e registrado em seu Plano de Trabalho. A existência de uma agenda de

trabalho devidamente planejada, pactuada e acompanhada, ajudava a blindar os

EPPs das urgências do dia-a-dia. Isso permitia que os EPPs mantivessem o foco

nos resultados dos projetos, evitando-se eventuais desvios de função.

O trabalho nas células, por sua vez, tinha o objetivo de incentivar a

produção e a gestão do conhecimento, de forma a incrementar o expertise técnico

dos Especialistas e também melhorar os resultados dos projetos executados pela

carreira. Na arquitetura desenhada haveria um duplo comando: um por parte do

‘gerente do projeto’ interno ou da secretaria parceira, o qual seria responsável por

coordenar as atividades e as entregas do projeto pactuado com a SGP; e outro, por

9

Os grupos temáticos eram: Células Políticas de Atendimento ao Cidadão; Bonificação por Resultados; Gestão Estratégica de Compras; Comunicação Integrada; Contratualização de Resultados; Pesquisa, Análise e Produção de Indicadores; Gestão do Conhecimento e Inovação Modernização Administrativa; Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas; Planejamento e Tecnologias de Gestão; Gestão e Elaboração de Projetos; Gestão de Pessoas e Recursos Humanos; Tecnologia de Informação e Comunicação; Transparência e Controle Social.

10

parte das ‘gerentes da carreira’, duas assessoras designadas pela secretária-adjunta

que teriam a função tanto de acompanhar o desempenho dos EPPs em seus

projetos, como de supervisionar o trabalho produzido pelas “células”, promovendo a

gestão centralizada dos trabalhos e articulando a troca de informações e de

experiências entre células e projetos.

No entanto, na prática, o modelo formulado funcionou somente em parte e

sua implementação, de fato, foi incompleta. Enquanto alguns dos projetos externos e

internos patrocinados diretamente pela secretária-adjunta conseguiram fluir, outros

sofreram com paralisias decisórias. As ‘células’, por sua vez, foram sendo

deslegitimadas e descontinuadas na prática, em grande medida devido à falhas na

implementação do modelo.

A atenção dispensada à organização do trabalho e à institucionalização

da carreira era insuficiente, assim como, quando encaminhamentos políticos e

tomadas de decisão em nível de gabinete tornavam-se necessários, era também

insuficiente o diálogo com os Especialistas, ainda sob os efeitos destrutivos da

desorganização e da baixa capacidade de gestão da carreira herdada do

problemático primeiro ciclo (de março de 2010 a janeiro de 2011). O problema de

governança e de fluxo de tomada de decisão é agravado, a partir de novembro de

2011, quando a secretária-adjunta acumula suas responsabilidades com as do posto

de secretária da SGP, devido à transferência do então secretário Júlio Semeghini

(PSDB) para assumir o comando da Secretaria do Planejamento e Desenvolvimento

Regional (SPDR).

À ausência de um plano de governo capaz de priorizar e organizar as

políticas públicas estaduais, somava-se a falta de diretrizes claras para a

organização das atividades dos EPPs e de autonomia para a tomada de decisão da

chefia imediata da carreira. Ainda que tenha sido estabelecida uma agenda de

reuniões periódicas de acompanhamento dos trabalhos com todas as equipes dos

projetos e das células, esses momentos eram pouco efetivos, na medida em que se

restringiam a relatos formais com baixa capacidade de resolução de problemas e de

encaminhamentos práticos que dessem conta das necessidades concretas de

gestão dos trabalhos.

11

Em relação às parcerias técnicas com outras secretarias, em que pese o

acompanhamento centralizado pela SGP ser também deficitário, a formalização --

mesmo tendo ocorrido apenas tardiamente por meio dos Termos de Cooperação

Técnica e respectivos Planos de Trabalhos -- e a coordenação externa mais próxima

pelos responsáveis pelas cooperações, contribuíram para o maior êxito desses

trabalhos. Ainda que de maneira inicial e apenas parcialmente estruturada, a carreira

de EPP passou a ter uma atuação descentralizada mais abrangente e relevante do

que na fase anterior.

Soma-se a isso o fato de que toda essa estrutura de trabalho teria

necessariamente que dialogar com a avaliação de desempenho do EPPs, exigência

legal do período de três anos de estágio probatório dos membros da carreira, a qual

deveria ser realizada semestralmente. Caberia à Comissão Técnica da Carreira de

Especialista em Políticas Públicas (CEPP) 10 propor normas e procedimentos e

acompanhar o seu cumprimento tendo em vista tal estágio.

Para efeitos legais e, inclusive, para levar a termo qualquer proposta de

eventual exoneração ao fim do período do estágio probatório em função de

desempenho insatisfatório, o chefe de gabinete da SGP -- o qual formalmente

assumira as atribuições da UDEMO e as competências de seu coordenador11 --

deveria delegar oficialmente à chefia imediata a atribuição para avaliar

semestralmente os EPPs, mas isso nunca foi feito, o que comprometeu a validade

da única avaliação que foi realizada no período.

A 3ª fase da carreira: segundo movimento de organização do trabalho

A nova troca de comando da SGP, que marcou o início do terceiro ciclo

para a carreira dos EPPs, ocorreu em março de 2012, poucos dias antes de vencer

o 4º semestre de efetivo exercício da maior parte dos Especialistas. Para

reacomodar o PPS no governo e garantir o apoio do partido, o governador ofereceu

a SGP ao então secretário da Secretaria de Emprego e Relações do Trabalho e

presidente estadual do partido, Davi Zaia. A até então secretária interina Cibele

Franzese tornou-se secretária-adjunta da Secretaria de Planejamento e

Desenvolvimento Regional, levando consigo alguns EPPs como assessores. 10

Criada pelo Decreto 55.384/2010. 11

O cargo de coordenador da UDEMO fora transferida para o Detran logo no início da nova gestão, em março de 2011, época em que se realizava a reestruturação deste órgão.

12

Com as atribuições da UDEMO ainda formalmente avocadas pelo

Gabinete da SGP, o secretário recém empossado indicou um assessor técnico para

coordenar a carreira e a UDEMO que foi, na prática, retomada. Ainda que não

estivesse institucionalizado um processo estruturado de captação de novos

trabalhos, em decorrência da repercussão positiva do trabalho dos EPPs nos

projetos então em andamento, algumas secretarias e órgão continuram a requerer

Especialistas para cooperar tecnicamente em políticas públicas relevantes.

O novo coordenador adotou uma postura mais dialógica em relação aos

membros da carreira, mas bem menos ousada em relação ao sistema de trabalho.

Não havia a preocupação em formalizar os trabalhos, traçar objetivos ou definir um

plano de ação para a coordenadoria. O período foi marcado por uma condução

reativa e principalmente pautada pelas questões que afetavam o dia-a-dia da

UDEMO e dos trabalhos externos dos EPPs.

Ainda assim, a possibilidade dos EPPs atuarem descentralizadamente

nas demais secretarias e órgãos e mesmo internamente na SGP incentivou a

proatividade dos servidores e aumentou gradativamente a inserção da carreira em

trabalhos na SGP e nos demais órgãos do estado. A diversidade de áreas de

atuação e tipos de trabalhos colaborou para consolidar a característica

multidisciplinar, diversificada e multissetorial da carreira.

Por outro lado, a falta de instrumentos e de processos estruturados para a

gestão da carreira mantiveram a informalidade dos trabalhos, a baixa capacidade de

acompanhamento e de resolução de gargalos, a baixa institucionalização e a baixa

divulgação da crescente relevância da atuação dos EPPs no estado. Na prática, as

contribuições da carreira para a melhoria da capacidade de realização dos órgãos e

para a melhor gestão de suas políticas públicas eram muito heterogêneas e em

grande medida desconhecidas pela própria secretaria e, por consequência, pelo

governo como um todo. Até o final de 2013, a UDEMO não possuía alguns

elementos essenciais de planejamento e gestão, tais como:

Identidade institucional (missão, visão e valores), objetivos estratégicos

e plano de ação;

Estrutura organizacional redefinida em consonância com a entrada dos

EPPs como sua principal característica[6];

13

Processos de alocação, acompanhamento e avaliação dos trabalhos

realizados pelos EPPs na UDEMO e nos órgãos parceiros;

Política de avaliação de desempenho e feedback para as equipes e

servidores;

Ferramentas e métodos de comunicação interna e externa, inclusive

portal institucional.

Essas deficiências na gestão organizacional da UDEMO têm gerado

consequências e prejuízos ao estado, em especial a alta evasão, clima

organizacional insatisfatório, entraves para o desenvolvimento dos trabalhos e baixa

capacidade de execução interna, levando inclusive à perda contínua de programas,

ações e recursos orçamentários por parte da própria Secretaria. Em termos mais

amplos, a SGP não tem conseguido cumprir plenamente, por meio da UDEMO, o

propósito para a qual foi criada, contribuindo menos do que poderia para mitigar os

problemas estruturais de gestão do estado.

Diante desse diagnóstico, e da persistência da desestruturação e de

indefinições durante todo o período de existência da carreira até então, em agosto

de 2013, com a perspectiva de nomeação de um novo coordenador da UDEMO, e

motivados pela postura aberta e de diálogo dos dirigentes da secretaria e da

UDEMO, os EPPs se auto-organizaram em torno de iniciativas relacionadas ao

fortalecimento institucional da coordenadoria e para a formulação e implementação

de medidas, processos e instrumentos para estruturar a gestão da carreira.

Nesse contexto, no âmbito da associação dos membros carreira, havia

sido criado já no final de 2012 o Grupo de Trabalho ‘Gestão da Carreira’, cuja

missão era, a partir de propostas elaboradas anteriormente e da adoção de

metodologias participativas e horizontais que incorporavam as contribuições e as

visões dos Especialistas, produzir propostas de gestão e os respectivos

instrumentos que viabilizassem sua implementação. Por meio de um trabalho

colaborativo que contou com a participação intensiva de diversos EPPs, o grupo

desenhou uma proposta que foi apresentada à nova coordenação da UDEMO. A

proposta foi validada e internalizada pela coordenadoria que, por sua vez, patrocinou

o processo de implementação gradual das mudanças, atualmente em andamento.

14

No âmbito da própria UDEMO, também por iniciativa dos Especialistas,

criou-se o Grupo de Trabalho ‘Projetos Internos de Curto Prazo da UDEMO’ com

quatro objetivos principais: (i) elaborar um Planejamento Estratégico para a UDEMO

e respectivo Plano de Ação; (ii) conceber e publicar um portal institucional da

UDEMO na Internet; (iii) conceber e publicar um portfólio dos trabalhos realizados

pela UDEMO e identificar um lócus de depositório dos produtos finais e; (iv)

conceber e gerenciar um mapa de alocação e de atuação dos EPPs, para apoiar a

gestão dos trabalhos realizados na UDEMO e nos órgãos parceiros.

Adicionalmente, articulou-se com o gabinete da secretaria o efetivo

funcionamento da Comissão Técnica da Carreira de Especialista em Políticas

Públicas (CEPP)12, prevista na lei de criação da carreira, formalmente instituída por

decreto, mas que nunca fora devidamente operacionalizada na prática. Com o fim do

período de estágio probatório, os Especialistas passaram a ter direito de participar

da CEPP com representantes eleitos por seus pares.

A CEPP é a instância central responsável por dar as diretrizes para a

gestão e a estruturação da carreira e conta com representantes de todas as

coordenadorias da SGP. Com o estabelecimento de uma agenda de reuniões

mensais a partir de janeiro de 2014, ainda que em seus primeiros passos de

existência, a CEPP já mostra o seu potencial para uma intervenção mais estratégica

e planejada para a resolução de problemas estruturais e dar conta de estabelecer

critérios e diretrizes para as rotinas de gestão da carreira.

12

Conforme o Decreto 55.384, de 1º de fevereiro de 2010, são atribuições da CEPP: I - orientar os órgãos da Administração quanto aos procedimentos de adaptação, gerenciamento e avaliação dos Especialistas em Políticas Públicas que exerçam suas funções nas respectivas unidades; II - orientar e acompanhar o planejamento, a organização e a execução dos concursos públicos de ingresso na carreira, em todas as suas etapas; III - orientar e acompanhar o planejamento, a organização e a execução dos processos de promoção e progressão na carreira, em todas as suas etapas, previstas nos artigos 16 e 17 da Lei Complementar nº 1.034, de 4 de janeiro de [8] 2008; IV - propor normas e procedimentos a serem observados no decorrer do estágio probatório, em todas as suas etapas, bem como acompanhar o seu cumprimento, em conjunto com o órgão setorial de recursos humanos da Secretaria de Gestão Pública, e quando for o caso, com o órgão setorial da Secretaria em que o ocupante do cargo de Especialista em Políticas Públicas esteja exercendo suas atribuições; V - propor alterações na estrutura da carreira e nas atribuições de seus integrantes, bem como opinar sobre propostas de alterações que venham a ser formuladas; VI - pronunciar-se sobre os demais assuntos relacionados à carreira; VII - convocar eleição dos representantes da carreira para integrarem esta Comissão; VIII - desenvolver outras atividades pertinentes.

15

Essas iniciativas -- ainda em fase inicial de implementação -- marcam um

novo período de estruturação do trabalho e criação das condições necessárias para

a gestão da carreira. Os primeiros resultados já apontam para uma maior

organização, melhor acompanhamento e, consequentemente, visibilidade sobre os

trabalhos realizados pela carreira.

ATUAÇÃO DA CARREIRA

A partir do último levantamento realizado pela UDEMO -- realizado em

novembro de 2013 -- pode-se constatar que os 82 EPPs em exercício atuaram ou

estão atuando em mais de 50 projetos e atividades governamentais aderentes às

atribuições da carreira13.

No Gabinete do Governador, os EPPs atuam na ‘Assessoria Especial

para Assuntos Estratégicos’ e na ‘Assessoria Especial de Assuntos Internacionais’.

Na Casa Civil, atuam no programa de ‘Melhoria do Gasto Público’, e no ‘São Paulo:

Governo Presente’, o qual oferece apoio à Subsecretaria de Gestão Estretégica’.

Na agenda de ‘Tecnologias em Participação Social’ os EPPs atuaram, na

Corregedoria Geral da Administração, na etapa estadual da ‘I Conferência Nacional

sobre Transparência e Controle Social (Consocial). Na Defensoria Pública do Estado

de São Paulo, apoiaram a ‘Implementação da Lei de Acesso à Informação na

Defensoria’ e a ‘Reestruturação da Ouvidoria Geral da Defensoria’.

No Departamento Estadual de Trânsito (Detran), a atuação dos EPPs

perpassa pela ‘Assessoria da Presidência’, cargos de Direção e Gerência, no

‘Observatório Paulista de Trânsito’, no ‘Novo Modelo de Gestão de Páteos’, na

‘Reestruturação Administrativa do Detran’, e na ‘Reformulação dos Serviços do

Detran’.

Na Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa), a

atuação dos EPPs se dá na ‘Formulação e Aperfeiçoamento de Instrumentos de

Desenvolvimento Urbano’, na elaboração de indicadores para o ‘Sistema de

Monitoramento do Plano de Ação da Macrometrópole’, na elaboração do ‘Índice de

Valorização Imobiliária do Entorno do Rodoanel’, e no ‘Sistema Integrado de

Demanda Habitacional das Regiões Metropolitanas’. 13

Secretaria de Gestão Pública do Estado de São Paulo. “Mapa de Alocação e de Atuação da

Carreira de EPP”. São Paulo, 2013. (documento interno)

16

Na Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp),

está atuando em nível de direção técnica. Na Agência Metropolitana de Campinas

(Agemcamp), vinculada à Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano (SDM), está

atuando na identificação de demandas de interesse comum aos municípios da

Região Metropolitana de Campinas e apoiando a elaboração de planos, programas e

projetos metropolitanos.

Na Secretaria dos Direitos da Pessoa com Deficiência (SDPcD), a

atuação se dá em torno da garantia e da ampliação dos direitos de pessoas com

deficiência por meio da melhoria da gestão de processos e de informações.

Na Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (Seade), vinculada à

Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional (SPDR), atuam na ‘Análise

das Finanças Municipais’, onde realiza-se a manutenção dos dados sobre finanças

públicas no sítio da Seade, além da análise e da produção de relatórios sobre

finanças públicas municipais; na ‘Avaliação de Impacto de Políticas Públicas’; na

elaboração de análises sobre o ‘Índice Paulista de Responsabilidade Social’ (IPRS);

em ‘Estudos de Natureza Macroeconômica’, onde são produzidos indicadores e

análises para avaliação do comportamento setorial e regional da economia paulista

no curto prazo; e na ‘Primeira Análise’, onde são elaborados estudos -- publicados

no Boletim Primeira Análise -- sobre o acervo estatístico da Fundação com o objetivo

de estimular e disseminar a utilização destes indicadores e informações nas políticas

públicas governamentais.

Na Secretaria da Cultura foram desenvolvidos instrumentos para

fortalecer a capacidade de gestão da Secretaria da Cultura, especialmente das

Organizações Sociais vinculadas à mesma.

Na Secretaria da Educação a carreira apoiou a formulação e a

implementação da política de ‘Contratualização de Resultados’ na rede estadual de

ensino, e a elaboração de instrumentos, de processos e de formação técnica para

apoiar as escolas públicas da rede estadual de ensino na elaboração de ‘Planos de

Ação Participativos’ para escolas. Atualmente a carreira atua na ‘Reestruturação da

Secretaria da Educação’, na implantação de escritório de projetos e em assessoria

de gabinete na Assessoria Técnica e de Planejamento.

17

Na Secretaria de Esporte, Lazer e Juventude a carreira apoiou na melhoria

dos resultados da atuação da Coordenação de Programas para a Juventude, onde

foram elaborados produtos como Planejamento Estratégico, Plano Tático, Proposta de

Desenho Organizacional, Plano de Comunicação e Sistema de Gestão.

Na Superintendência do Trabalho Artesanal nas Comunidades (Sutaco),

órgão vinculado à Secretaria do Emprego e Relações do Trabalho, a carreira atuou

na elaboração de diagnóstico organizacional e na elaboração de propostas para a

reestruturação organizacional e de reposição de seu quadro funcional.

Na Secretaria da Justiça e da Defesa da Cidadania a carreira apoia os

Centros Integrados de Cidadania (CICs) na criação de condições permanentes de

melhoria da gestão dos serviços públicos prestados pelos Centros, realizando

estudos técnicos, apoiando na elaboração de planejamento estratégico, tático e

operacional, apoiando o desenvolvimento de metodologias e propondo melhorias

para gestão do fluxo de seus processos.

Ainda na Secretaria da Justiça e da Defesa da Cidadania está apoiando a

revisão do Programa Estadual de Direitos Humanos, estruturando-o e elencando

indicadores, metas, prazos e responsáveis de modo a tornar o documento uma

devolutiva das diversas conferências de grupos vulneráveis ao mesmo tempo que

permite à sociedade civil acompanhar o desempenho dos gestores.

Na Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional, além de

ocupar postos em nível de assessoramento e coordenação, a carreira está atuando

em diversas frentes. Numa delas, apoia o acompanhamento dos contratos de

financiamento do Governo do Estado de São Paulo, onde são analisadas

informações de aproximadamente 50 projetos prioritários do Governo que contam

com recursos de operações de crédito e são elaborados relatórios gerenciais

periódicos para acompanhamento dos contratos em execução e em negociação.

Além disso, representa institucionalmente a Secretaria em reuniões, principalmente

com bancos de investimento nacionais e internacionais, com Secretaria de Assuntos

Internacionais do Ministério do Planejamento (SEAIN/MP), com a Procuradoria Geral

da Fazenda Nacional (PGFN) e com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) a fim

de negociar e minutar contratos nos quais o Governo do Estado de São Paulo é

tomador de recursos de operação de crédito.

18

Noutra frente, de ‘Bonificação por Resultados’ (BR), a carreira atua na

consolidação da proposta dos indicadores e metas a serem atingidas pela própria

Secretaria, além de elaborar notas técnicas de apuração dos resultados trimestrais

da BR-SPDR. Noutra frente, também relacionada a ‘Bonificação de Resultados’, a

carreira atua na elaboração de manifestações sobre propostas de bonificação e

sobre apuração dos resultados das Bonificações por Resultados de todos os órgãos

estaduais que tenham instituído essa forma de bonificação, além de contribuir na

elaboração de propostas para melhoria do processo de bonificação por resultados e

para a melhoria e padronização do conteúdo das propostas de bonificação por

resultados apresentadas pelos diversos órgãos do Estado.

Ainda na Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional, a

carreira atua na reestruturação de sua Coordenadoria de Planejamento e Avaliação

com os objetivos de aumentar a capacidade de planejamento e de realização de

médio e longo prazos do Estado de São Paulo, de fortalecer os processos e os

instrumentos de monitoramento e de avaliação de resultados, e de incorporar a

dimensão regional no planejamento estadual. No âmbito da Coordenadoria, a

carreira atua no desenvolvimento de um ‘Sistema de Monitoramento e Avaliação’

para o Estado de São Paulo; na estruturação do ‘Orçamento por Resultados’ nas

secretarias estaduais; e no redesenho do processo de elaboração e do Plano

Plurianual (PPA) do Estado de São Paulo, com o objetivo de torná-lo um instrumento

efetivo de planejamento, capaz de ser desdobrado de modo articulado em um

‘Orçamento por Resultados’ e de incorporar visão intersetorial e regional, e que

tenha sentido para os gestores de políticas públicas, assim como seja capaz de

viabilizar de fato a participação social, a transparência ativa e a comunicação de

resultados para a sociedade.

Na Secretaria de Segurança Pública a carreira atua na ‘Reengenharia da

Polícia Civil’ e na ‘Reestruturação do Gabinete da Secretaria de Segurança Pública’,

por meio da qual estão sendo modelados processos de trabalho para sua nova

cadeia de valor agregado. A carreira atua também na Superintendência da Polícia

Técnico-Científica, onde participa da elaboração de diagnóstico, análise e

reestruturação de seu sistema organizacional, e planejamento da Superintendência

e de sua área de recursos humanos.

19

Na Unidade Central de Recursos Humanos da Secretaria de Gestão

Pública, a carreira atua na estruturação do ‘Observatório de Recursos Humanos do

Estado de São Paulo’, cujo objetivo é avaliar a gestão de recursos humanos do

estado, propor soluções para uma gestão de pessoal e aumentar a capacidade

institucional do estado de São Paulo para superar as atuais dificuldades na

identificação de problemas, no planejamento e na gestão de seus recursos

humanos.

Além desses, muito da atuação da carreira de EPP acontece na Unidade

de Desenvolvimento e Melhoria das Organizações (UDEMO), coordenadoria da

Secretaria de Gestão Pública na qual está lotada a maioria dos Especialistas e que é

a responsável por realizar a gestão da carreira.

A carreira está responsável, desde 2012, pela elaboração e pela

divulgação da proposta de ‘Bonificação por Resultados’ da Secretaria de Gestão

Pública, além de constituir, desde 2010, o ‘Serviço de Apoio à Bonificação por

Resultados’ (SABR), o qual é responsável por diversas atribuições, como analisar e

propor encaminhamentos referentes a indicadores, critérios de apuração, e

avaliação de metas propostas pelos órgãos; acompanhar e validar a apuração dos

valores efetivos dos indicadores e os índices de cumprimento de metas obtidos;

acompanhar e validar os cálculos dos índices agregados de cumprimento de metas;

consolidar, manter atualizados e disponíveis para consulta pública todos os atos

formais referentes à Bonificação por Resultados do estado de São Paulo, bem como

as respectivas memórias de cálculo; elaborar estudos e relatórios acerca da

Bonificação por Resultados; prestar suporte e apoio aos órgãos da Administração

Direta e Indireta para definição, formulação, aplicação, acompanhamento e evolução

de seus indicadores globais e específicos.

Na elaboração do Plano Plurianual (PPA) 2012-2015 do Governo do

Estado de São Paulo, a carreira deu suporte técnico e operacional aos órgãos

setoriais para a elaboração de indicadores e o estabelecimento de metas, além de

ter dado suporte aos órgãos da própria Secretaria de Gestão Pública na elaboração

de seus programas estratégicos, com o objetivo de introduzir indicadores finalísticos

no PPA.

20

Desde 2012 a carreira tem atuado, também, na realização do ‘Prêmio

Mário Covas’, cujo objetivo é valorizar e prestigiar, todos os anos, iniciativas que

agregam valor público em dimensões como inovação em gestão estadual, inovação

em gestão municipal, governo aberto, cidadania em rede e melhoria do gasto público.

Em cooperação com a Unidade de Tecnologia da Informação e

Comunicação da Secretaria de Gestão Pública, a carreira participou da elaboração

do ‘Plano Estadual de Banda Larga’. Referente às ouvidorias do estado, a carreira

atuou também na elaboração de diagnóstico da política de ouvidorias e no

desenvolvimento de um plano de melhorias.

A carreira está atuando no diagnóstico e na implementação de melhorias

na gestão das Organizações Sociais (OSs) de Saúde e de Cultura, bem como nos

contratos de gestão firmados com o Estado de São Paulo. Além disso, a carreira

atua no ‘Grupo Técnico de Gestão de Aquisição de Passagens Aéreas’

Por conta do decreto que regulamenta a Lei de Acesso à Informação no

estado de São Paulo, a carreira tem atuado em diversas ações relacionadas à

transparência pública que foram atribuídas à Secretaria de Gestão Pública, a qual

passou a ser, desde então, o órgão responsável por realizar campanha de

abrangência estadual de fomento à cultura da transparência na administração

pública estadual e conscientização do direito fundamental de acesso à informação, e

por promover treinamento de agentes públicos no que se refere ao desenvolvimento

de práticas relacionadas à transparência na administração pública estadual.

A carreira atuou em cooperação com o Departamento de Perícias

Médicas do Estado de São Paulo na produção de diagnóstico e da formulação de

um plano de reestruturação para o órgão.

Como destacado anteriormente, estão também em curso diversos

projetos para a estruturação da UDEMO, como a elaboração e gestão de um ‘Mapa

de Alocação e de Atuação da Carreira’; o desenvolvimento do ‘Plano de

Comunicação’ da coordenadoria e de diversos instrumentos de comunicação; a

organização de ‘Encontros Periódicos dos Servidores da Udemo’; e a produção do

‘Planejamento Estratégico da Udemo’, que conta com a diversas etapas como a

elaboração de diagnóstico, produção de identidade institucional, mapa de objetivos

estratégicos e plano de ação para a coordenadoria.

21

PERSPECTIVAS PARA A CARREIRA

A desestruturação do estado e sua consequente baixa capacidade de

realização têm na desorganização da carreira de EPP apenas uma de suas

consequências. Nos círculos de alta decisão do estado, onde decisões inclusive

sobre os rumos da carreira são tomadas, esta desestruturação tem servido como

pano de fundo para a paralisação dos concursos públicos previstos para completar

os 500 cargos de EPP criados pela Lei Complementar 1.034/2008. A alta taxa de

evasão sem a reposição de quadros agrava ainda mais a situação da carreira e a

capacidade da UDEMO em atender as demandas que chegam à coordenadoria,

tanto para a realização de trabalhos internos, quanto para estabelecer cooperações

técnicas com outros órgãos. Em janeiro de 2014, permanecem apenas 82

Especialistas em exercício, numa aparente sinalização de que o atual mandato, por

enquanto, não tem sido capaz de priorizar o fortalecimento do ciclo de planejamento

e gestão do estado.

A opção do alto escalão do governo por paralisar a carreira, ao invés de

enfrentar os problemas com seriedade e avançar, por irônico que seja, é coerente

com um estado que está com problemas profundos em sua capacidade de

realização e com deficiências estruturais em seu ciclo de planejamento e gestão.

Isto gera um circuito de retroalimentação de problemas: nem a carreira consegue

avançar na superação das deficiências de planejamento e gestão de políticas

públicas, nem outras instâncias conseguem tomar as rédeas e agir proativamente

para propulsionar a carreira. Não há, de fato, o patrocínio político para que a carreira

seja fortalecida.

Diante deste cenário de ausência de patrocínio e baixa

institucionalização, os Especialistas têm procurado assumir a responsabilidade por

organizar e viabilizar soluções que iniciem um processo de superação dos

problemas com os quais se depararam desde sua chegada no estado. A perspectiva

de diálogo e de abertura para que os EPPs tenham papel protagonista na gestão da

carreira, oferecida pelo atual gabinete da SGP e pela coordenação da UDEMO é,

possivelmente, uma luz no fim do túnel.

22

Apesar dos problemas enfrentados, a alocação dos EPPs em trabalhos

relevantes e estratégicos, nos mais diversos órgãos do estado, tem avançado.

Gradativamente a carreira tem evoluído em seu processo de institucionalização e,

aos poucos, tem conseguido espaço para realizar suas atribuições e cumprir seu

papel de contribuir para o fortalecimento do ciclo de planejamento e gestão do

estado e para agregar valor na gestão de suas políticas públicas.

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AUTORIA

Leandro Salvador – Especialista em Políticas Públicas da Secretaria de Gestão Pública do Estado de São Paulo.

Endereço eletrônico: lsalvador@sp.gov.br Lia Palm – Especialista em Políticas Públicas da Secretaria de Gestão Pública do Estado de São Paulo.

Endereço eletrônico: lpalm@sp.gov.br Rogério Haucke Porta – Especialista em Políticas Públicas da Secretaria de Gestão Pública do Estado de São Paulo.

Endereço eletrônico: rporta@sp.gov.br