CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO CEARÁ

FACULDADE CEARENSE

CURSO DE SERVIÇO SOCIAL

ANA BEATRIZ HELCIAS TEIXEIRA BRASILEIRO

A ATUAÇÃO E PRÁTICAS DAS ASSISTENTES DE PROJETOS SOCIAIS NO

TRABALHO SOCIAL DESENVOLVIDO E OPERACIONALIZADOS PELA CAIXA

ECONÔMICA FEDERAL/GIDUR-FO

FORTALEZA-CE 2013

ANA BEATRIZ HELCIAS TEIXEIRA BRASILEIRO

A ATUAÇÃO E PRÁTICAS DAS ASSISTENTES DE PROJETOS SOCIAIS NO

TRABALHO SOCIAL DESENVOLVIDO E OPERACIONALIZADOS PELA CAIXA

ECONÔMICA FEDERAL/GIDUR-FO

Monografia apresentada ao curso de

graduação em Serviço Social da

Faculdade Cearense – FAC, como

requisito para obtenção do titulo de

bacharelado.

Orientadora: Prof.ª Ms. Rubia Cristina

Martins Gonçalves

FORTALEZA-CE 2013

Bibliotecário Marksuel Mariz de Lima CRB-3/1274

B823a Brasileiro, Ana Beatriz Helcias Teixeira

A atuação e práticas das assistentes de projetos sociais no trabalho social desenvolvido e operacionalizado pela Caixa Econômica Federal – GIDUR – FO / Ana Beatriz Helcias Teixeira Brasileiro. – 2013.

82f. Il.

Orientador: Profª. Ms. Rúbia Cristina Martins Gonçalves.

Trabalho de Conclusão de curso (graduação) – Faculdade Cearense, Curso de Serviço Social, 2013.

1. Trabalho social. 2. Urbanização e habitação. 3. Caixa

Econômica Federal. I. Gonçalves, Rúbia Cristina Martins. II.

Título

CDU 364.68

ANA BEATRIZ HELCIAS TEIXEIRA BRASILEIRO

A ATUAÇÃO E PRÁTICAS DAS ASSISTENTES DE PROJETOS SOCIAIS NO

TRABALHO SOCIAL DESENVOLVIDO E OPERACIONALIZADOS PELA CAIXA

ECONÔMICA FEDERAL/GIDUR-FO

Monografia apresentada ao Curso de Graduação

em Serviço Social da Faculdade Cearense, como

requisito parcial para a obtenção do grau de

graduada em Serviço Social.

Aprovada em: ____/_____/________

BANCA EXAMINADORA

______________________________________________

Prof.ª Ms. Rúbia Cristina Martins Gonçalves (Orientadora)

Faculdades Cearenses – FAC

______________________________________________

Prof.ª Ms. Valney Rocha Maciel

Faculdades Cearenses - FAC

______________________________________________

Prof.ª Ms. Ana Paula da Silva Pereira

Faculdades Cearenses – FAC

1

À Deus, a minha querida mãe e a minha família.

AGRADECIMENTOS

Agradeço ao meu Senhor, Salvador e Rei Jesus Cristo, por ter feito o maior

dos sacrifícios por mim e por toda humanidade e que me deu força e sabedoria para

não desistir, és o meu querido;

Aos meus pais Salvador (in memorian) e Maria José por serem o canal pelo

qual Deus me colocou no mundo; principalmente você mãe pelos valores que me

ensinou e pelo exemplo que és. A senhora é meu porto seguro;

Aos meus irmãos, Alexandre e Juciana, que bom que somos uma família feliz

que já compartilhamos ótimos momentos enquanto crescíamos. Vocês são muitos

especiais para mim, amo vocês!

À empresa pesquisada e aos seus funcionários, em especial aos funcionários

do CETTS, pela acolhida da investigação, pelo desprendimento e disponibilidade em

participar desta pesquisa.

Aos amados colegas do curso, com quem compartilhei alegrias e tristezas,

sorrisos e lágrimas, certezas e dúvidas, quero agradecer o convívio e as trocas dos

saberes e das experiências inesquecíveis que passamos. Vocês marcaram a minha

vida;

À Professora Rúbia Cristina, pela competência em nortear minhas palavras

quando nem eu sabia mais onde estava, pelas horas investidas em mim, pela

correção quando necessário, pelo incentivo, apoio e dedicação, grato por tudo

Professora;

A minha querida amiga Janaina Nobre por ter sempre uma palavra vinda da

“boca de Deus” para me guiar. Jamais poderei pagar por todos os benefícios já feitos

a mim. Desejo-te toda sorte de benção você merece. Te amo em Cristo, mulher mui

preciosa.

Ao meu esposo, Jefferson a qual fiz uma aliança na qual jamais poderei

quebrar. Obrigada por toda paciência, incentivo e apoio. Você é um grande exemplo

de coragem e trabalho, eterno supridor do lar... Não existe dia ruim para você, tenho

muito orgulho de ser sua esposa. Amo-te muito.

E por fim, a vocês minhas duas estrelinhas que brilha no céu da mamãe, e ao

meu pequeno milagre Pedro Isaac que ainda não chegou mais já mudou nossas

vidas para melhor. Amores incondicionais.

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo analisar a atuação e práticas das assistentes de projetos sociais da Caixa Econômica Federal/GIDUR-FO no seu dia a dia no trabalho, tendo como diretrizes a Política Nacional de Habitação e Urbanização juntamente com os Normativos da CAIXA, todos respaldados na Legislação das políticas setoriais de habitação, saneamento e transportes, conforme o Art.23 CF que define como competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a promoção de “programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitação e de saneamento básico”. Tendo o trabalho como categorias centrais: questão urbana, habitação e os projetos sociais na área da habitação. Abordaremos um breve histórico da habitação no Brasil, como se dá o papel da CAIXA na habitação e por fim a atuação das assistentes de projetos sociais na execução e efetivação dos projetos sociais seguidos pela CAIXA. Pelo fato da Caixa Econômica Federal ser agente executor e responsável pela liberação dos recursos da habitação no Estado do Ceará se faz necessário analisar os aspectos facilitadores/dificuldades imposto a essas profissionais na execução do processo de trabalho na CAIXA. É importante destacar que esse tema é bem pertinente diante da realidade que hoje enfrentamos de tantas pessoas morando em área de risco e sem uma moradia digna, sendo assim, se faz necessário hoje como acadêmica fazer estudos, pesquisa para que possamos ter uma maior aproximação com esse tema tão atual. As escolhas metodológicas aconteceram por meio da pesquisa de campo e documental, tendo como instrumentais de pesquisa a entrevista e a aplicação de questionários, ambos aplicados a cem porcento das assistentes de projetos. Frente ao exposto, consideramos que as técnicas sociais demonstram uma coerência de pensamento com as discussões que vem sendo tratadas neste estudo, o que leva à conclusão de que o reconhecimento manifestado quanto ao aperfeiçoamento profissional como resultado das orientações recebidas, conforme expomos no decorrer desta monografia, condiz com a clareza na identificação das limitações vivenciadas, as quais devem ser tratadas como desafios a superar.

Palavras-Chave: Trabalho Social. Urbanização e Habitação. Caixa Econômica

Federal.

ABSTRAT

This paper aims to analyze the performance and practices of project assistants Social CEF / GIDUR-FO in their day to day work, taking as guidelines the National Policy on Housing and Urbanization along with Normative BOX, all Legislation supported in sectoral policies of housing, sanitation and transport, according to Art.23 CF that defines how common competence of the Union, States, Federal District and Municipalities promoting "programs of housing construction and improvement of housing conditions and sanitation. " Having work as central categories: urban issue, housing and social projects in the area of housing. We will cover a brief history of housing in Brazil, how is the role of CASE in housing and finally the role of assistants in the execution of social projects and realization of social projects followed by BOX. Because the CEF be executive agent and responsible for the release of housing resources in the State of Ceará is necessary to analyze the facilitators / tax difficulties to those professionals in the execution of the work process in BOX. Importantly, this theme is quite relevant due to the fact that so many people face today living in risk areas without decent housing, so it is necessary to make today as academic studies, research so we can have a closer relationship with this theme so current. Methodological choices occurred through field research and documentary, with the instrumental research interviews and questionnaires, both applied to one hundred percent of the project assistants. Based on these, we consider the social techniques demonstrate a consistency of thought with the discussions that have been treated in this study, which leads to the conclusion that the recognition expressed as to professional development as a result of instructions received, as we explain in the course of this monograph, consistent with clarity in identifying the limitations experienced, which should be treated as challenges to overcome.

Keywords: Social Work. Urbanization and Housing. CEF.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 - Trabalho Técnico Social da CAIXA........................................................... 50

Figura 2 - Estrutura Organizacional da GIDUR/FO................................................... 56

Gráfico1- Referente ao tempo de trabalho das assistentes na CAIXA..................... 59

Gráfico 2- Referente ao tempo de trabalho das assistentes na CAIXA/GIDUR-FO.. 59

Gráfico 3- Porcentagem de Projetos por assistentes de projetos sociais................. 61

Gráfico 4 - Total de demanda de programa operacionalizado pelas assistentes de

projetos no período da pesquisa............................................................................... 62

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AE- Atividade Especializada

BNH - Banco Nacional de Habitação

CEBS – Comunidades Eclesiais de Base

CEF – Caixa Econômica Federal

CETTS - Célula do Trabalho Técnico Social

COTS - Caderno de Orientação Técnico Social

CPRM – Serviço Geológico Do Brasil

DOC – Documento de Ordem de Crédito

EO - Entidade Organizadora

FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

GIDUR – Gerências de Filial de Apoio ao Desenvolvimento Urbano

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

MCIDADES – Ministério das Cidades

MDS – Ministério do Desenvolvimento Social

METROFOR - Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos

MN – Manual Normativo

OGU – Orçamento Geral da União

OP – Orçamento Participativo

PAC - Programa de Aceleração do Crescimento

PAIH - Plano de Ação Imediata para Habitação

PIS – Programa de Integração Social

PLHIS - Plano Local de Habitação de Interesse Social

PMCMV - Programa Minha Casa Minha Vida

PNHR - Programa Nacional de Habitação Rural

PNSH - Política Nacional de Habitação e Saneamento

PPI - Projeto Piloto de investimento

PTTS - Projeto de Trabalho Técnico Social

RMF – Região Metropolitana de Fortaleza

RSGOV - Regional de Sustentação ao Negócio

SBPE - Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos

SEAC - Secretaria Especial de Ação Comunitária

SFH - Sistema Financeiro de Habitação

SFI - Sistema de Financiamento Imobiliário

SIT - Sistema Integrado de Transportes

SNHIS - Sistema Nacional de Habitação Interesse Social

SR - Superintendência Regional

TED – Transferência Eletrônica Disponível

TTS - Trabalho Técnico Social

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO....................................................................................... 11

1 A QUESTÃO URBANA: ESPELHO DA SEGREGAÇÃO SÓCIO-

ESPACIAL ............................................................................................

17

1.1 Segregações sócio-espacial.......................................................... 17

1.2 Espaços urbano e cidade............................................................... 20

1.3 A história da habitação no Brasil.................................................... 23

1.4 A reforma da habitação a partir da década de 1980...................... 29

1.5 Urbanização na cidade de Fortaleza............................................. 34

2 A HISTÓRIA DA CAIXA ......................................................................

38

2.1 O papel da Caixa na habitação a partir da década de 1980.......... 42

2.2 Os programas de habitação de interesse social operacionalizados

pela Caixa na área de desenvolvimento urbano e rural...........................

44

2.3 O trabalho técnico social................................................................. 49

3 ASPECTOS METODOLÓGICOS DA PESQUISA ................................ 53

3.1 As assistentes de projetos sociais na Caixa Econômica

Federal/GIDUR-FO: conhecendo o cenário da pesquisa.........................

55

3.2 População e amostra........................................................................ 56

3.3 O trabalho das assistentes de projetos sociais na Caixa/GIDUR-

FO.............................................................................................................

57

3.4 Estudo de campo........................................................................... 59

CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................

67

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................

69

APÊNDICES.............................................................................................

76

ANEXOS...................................................................................................

81

11

INTRODUÇÃO

A presente monografia com o tema “A Atuação e Práticas das Assistentes de

Projetos Sociais no Trabalho Social desenvolvido e operacionalizados pela Caixa

Econômica Federal/GIDUR-FO” foi o tema que me saltou o interesse devido a

pertinente realidade que hoje enfrentamos de tantas pessoas morando em área de

risco.

O número de pessoas sem uma moradia digna, no Brasil, era de 680 mil de

acordo com o Serviço Geológico do Brasil (CPRM). No qual podemos até julgar

como “pessoas que vivem em situação sub-humanas”, sendo assim se faz

necessário, hoje como acadêmica fazer estudos, pesquisa, elaborar projetos para

que possamos ter uma maior aproximação com esse tema tão atual.

O objetivo geral da pesquisa é analisar a atuação e práticas profissionais

desenvolvidas pelas assistentes de projetos sociais da Caixa Econômica

Federal/GIDUR-FO, no atendimento das questões sociais e habitacionais.

Como objetivos específicos: expor a história da habitação, compreendendo

suas diferentes configurações no contexto da questão urbana no Brasil; distinguir e

apresentar os programas e projetos desenvolvidos pela CAIXA/GIDUR-FO; delinear

o perfil profissional das assistentes de projetos sociais, bem como compreender

quais os aspectos facilitadores e dificultadores que as assistentes de projetos sociais

encontram em suas rotinas diárias.

O interesse pela temática da habitação se deu através do estágio I, II e III,

que realizamos na instituição Caixa Econômica Federal, no setor de Gerências de

Filial de Apoio ao Desenvolvimento Urbano – GIDUR/FO (setor responsável pela

operação e coordenação dos Programas Sociais da CAIXA no Estado do Ceará).

A metodologia do trabalho de pesquisa abrange aspectos teóricos e práticos.

Trata-se de uma pesquisa de campo, de caráter bibliográfico e descritivo que na

visão de Rodrigues (2007) durante a pesquisa descritiva os “fatos são observados,

registrados, analisados, classificados e interpretados, sem interferência do

pesquisador e há uso de técnicas padronizadas de coleta de dados (questionário e

observação sistemática)”, exploratório que para Hair Júnior (2005 p. 104)

“apresentam um panorama ou uma descrição dos elementos administrativos em um

12

dado ponto de tempo. São dados analisados em um determinado período de tempo

e sintetizados estatisticamente”.

A abordagem foi quali-quantitativa, onde foram coletados dados em livros,

artigos e internet. Segundo Minayo (2000), a pesquisa qualitativa trabalha com o

universo de significados, valores e atitudes que corresponde a um espaço das

relações, dos processos e dos fenômenos, que começa com um problema ou uma

pergunta denominado fase exploratória da pesquisa e a quantitativa que Gil (1999)

considera que tudo pode ser quantificável, o que significa traduzir em números

opiniões e informações para classificá-las e analisá-las.

As técnicas utilizadas foram entrevistas semi-estruturado e questionário que

para Lakatos, (1992, p.107), permite ao pesquisador preparar previamente um

roteiro dos assuntos a serem abordados com o entrevistado. Desta forma, o

pesquisador pode, no momento da entrevista, introduzir questões que sejam

necessárias para uma boa conversação sobre o objeto investigado, que será

aplicado aos sujeitos, a fim de delimitar a abrangência do tema.

Para auxiliar na pesquisa, investigamos e exploramos autores ligados à

área, como Alfonsin (2006), Costa (2005), Maricato (2001), Pimentel (2012), Silva

(2002), Valladares (1998), Villaça (1998), dentre outros de igual importância, a fim de

delimitar a extensão do tema, devido à abrangência e à relevância dele.

Sabemos que a urbanização brasileira tem em suas metrópoles os principais

focos de sua concentração, tendo por característica, entre outros elementos, a

concentração econômica e demográfica. Tais mudanças quantitativas derivaram

inúmeros problemas, alguns que, se já existiam, foram ampliados, e outros que

ganharam contornos no século XX, quando a urbanização brasileira se deu de forma

mais contundente, o que gerou ao longo dos anos, mudanças qualitativas no

cotidiano dos citadinos, problemas estes intrinsecamente relacionados ao modo de

produção capitalista e a sua dinâmica que inclui de forma precária a maior parte da

população.

Estes problemas se concentram no espaço urbano, sobretudo das grandes e

médias cidades brasileiras, e relacionam-se, mormente, a problemas de habitação e

segregação sócio-espacial com a consequente marginalização da população pobre

que na maior parte das vezes não dispõe minimamente de serviços essenciais como

13

educação, saúde, lazer, entre outros, assim como saneamento básico e transportes

de qualidade.

Ao discorrer sobre a urbanização brasileira Villaça (2003) afirma que:

A cidade brasileira é hoje o país. O Brasil está estampado nas suas cidades. Sendo o país, elas são a síntese das potencialidades, dos avanços e também dos problemas do país. Vamos falar dos problemas. Nossas cidades são hoje o locus da injustiça social e da exclusão brasileiras. Nelas estão a marginalidade, a violência, a baixa escolaridade, o precário atendimento à saúde, as más condições de habitação e transporte e o meio ambiente degradado. Essa é a nova face da urbanização brasileira. (VILLAÇA, 2003, p. 28).

O processo de urbanização brasileiro é caracterizado por vários fenômenos,

entre eles a metropolização de áreas economicamente desenvolvidas pelo capital

industrial e a migração exacerbada da população entre as regiões subdesenvolvidas

e em desenvolvimento de nosso país.

Observa-se que devido ao alto índice de agrupamento populacional nos

centros urbanos, oriundo de uma migração rural e de relações sociais de escassa

estabilidade, existem territórios vulneráveis, que, na malha social, é a parcela

concreta do colapso social. Sobre o tema, Silva (2006) registra que o célere

crescimento demográfico de Fortaleza irrompeu a lógica espacial e estilhaçou a

estrutura urbana, disseminando pedaços de cidade por áreas com características

rurais.

A cidade expôs nos últimos anos um desprezo total pela população pobre

que convergia à capital em busca de melhores condições de vida. Esse

migrante sentia em seu corpo o sofrimento pela ausência de políticas

públicas. Sem emprego e sem moradia, a favela e a mendicância brotaram

como possibilidade de sobrevida. Hoje são mais de 800 mil favelados

(SILVA, 2002, p. 188).

A inoperância efetiva do poder público aliada a uma produção do espaço

urbano que favorece algumas áreas da cidade em detrimento de outras não

permitindo a todos os citadinos dispor de um mínimo de urbanidade tem gerado

entre outros problemas a violência urbana. No ano 2010, a população urbana do

Estado do Ceará atingiu mais de 75% da população total de 8.452.381 habitantes

(IBGE, 2010).

O processo de urbanização de Fortaleza, nos últimos anos, foi realizado de

maneira desorganizada sem um plano diretor efetivo, acarretando a proliferação de

favelas e áreas de risco. Pode-se acrescentar a isso o aumento populacional

14

ocorrido na última década, porém não como fator decisivo. Os arranjos urbanos

mostram e distinguem a relação entre a constituição da identidade e da memória,

que ampara a prática. Porém, o aniquilamento dos espaços onde se expõe a vida,

põe a identidade cidadão/metrópole num outro nível, determinado nos limites do

universo da mercadoria e do crescimento da sociedade de consumo,

compreendendo o consumo do espaço.

No início do século XX, a cidade de Fortaleza cresce em vários sentidos acompanhando os antigos caminhos ou estradas de caminho para o interior. Ao longo da estrada de Arronches surge o bairro Benfica, ao sul; da picada do Mucuripe; da estrada de Soure, surge o Farias Brito, a oeste; para sudeste surge o bairro Joaquim Távora; para leste o bairro do Outeiro (posteriormente Aldeota). (COSTA, 2005, p. 82)

Neste mesmo século as transformações de ordem econômico-social

favoreceram a expansão do sistema de transporte que produziu uma nova

configuração do espaço urbano. A sua população teve a possibilidade de habitar em

áreas um pouco mais distantes do Centro, pois já havia ligação entre os bairros

residenciais e os locais de trabalho no centro. Essas transformações na malha

urbana da cidade, também, estão diretamente ligadas aos investimentos do poder

público. A diminuição no tempo de deslocamento entre casa – trabalho deixa de ser

um entrave para o desenvolvimento da cidade. Portanto existe uma relação entre o

desenvolvimento do transporte e o aumento do tecido urbano, favorecendo uma

futura especialização do espaço urbano: usos residenciais, comerciais ou industriais.

Com uma política urbana eminentemente neo-liberal, fundamentada na

coerência do mercado e do consumo e numa visão instrumental do desenvolvimento

e progresso na acepção das ações governamental, (Adufc & Iabce, 1992, p. 2),

Fortaleza não obteve êxito em aperfeiçoar um aparato econômico, de infra-estrutura

urbana e serviços públicos aptos de atender aos seus habitantes, em particular aos

das classes economicamente desvalidas, apesar de uma sequência de obras

públicas com esta finalidade expresso, como o Projeto SANEAR, o Sistema

Integrado de Transportes (SIT) e o METROFOR. Esta realidade distingue um

processo de urbanização intensamente assinalado pela exclusão e miséria da maior

parte da população.

Em meio a estes dois registros da cidade rica e da cidade pobre, o habitante

de Fortaleza se vê diante a uma cidade em construção. Se por um lado uma de suas

partes está sendo desenvolvida para se tornar ainda mais encantadora, por outro

15

lado, existe uma abundância de obras públicas numa prova às precisões básicas da

população, principalmente na área do transporte.

Como órgão de cúpula, foi criado o BNH (Banco Nacional de Habitação),

com o objetivo de impulsionar a expansão da construção civil e do mercado

imobiliário, através da descentralização de recursos para edificação de moradias

populares que pudessem ser adquiridas por famílias de baixa renda.

Como grande parte dos recursos utilizados pelo BNH é proveniente do

FGTS, “os trabalhadores subsidiaram um dos capítulos mais vergonhosos das

políticas públicas brasileiras, na qual a corrupção, o superfaturamento e o uso do

dinheiro público para fins privados se generalizaram” (Maricato, 2001, p.32).

Em 1986 o BNH foi extinto e a Caixa Econômica Federal assumiu o espólio.

A CAIXA passou a ser a maior agência de fomento na área social e urbana do país,

administrando o FGTS e tornando-se um dos principais órgãos de repasse e de

financiamentos para a execução de Políticas de Desenvolvimento Urbano, Habitação

e Saneamento. No entanto, os financiamentos concedidos pela CAIXA continuaram

privilegiando os setores das classes média e alta, em detrimento da população que

recebia baixos salários. (Saule, 1997).

Segundo Souza (2006), a Política de Habitação encontra suporte na

Constituição Federal, a qual normatiza ser de atribuição da União, dos Estados e

dos Municípios, a promoção dos programas de construção de moradias e a melhoria

das condições habitacionais e de saneamento básico. A Carta Magna afirma assim,

a obrigação dos Entes Federados de atender os grupos sociais marginalizados e

excluídos do mercado habitacional, mediante a realização de programas de

interesse social.

Com vistas a buscar soluções e promover uma ação direcionada à redução

desse déficit habitacional, a administração pública passou a implementar programas

com recursos do Governo Federal, provenientes do OGU e do FGTS, para

construção de moradias populares e infra-estrutura urbana, voltados para

populações carentes.

No primeiro capítulo inicia com “A Questão Urbana: Espelho da segregação

sócio-espacial” onde abordaremos a “Segregação sócio espacial”, “Espaço urbano e

cidade”, “A história da habitação no Brasil”, “A Reforma da habitação a partir da

16

década de 1980”, e “Urbanização na cidade de Fortaleza”, aborda-se questões de

identificação dos principais entraves da política de desenvolvimento urbano do país,

bem como o seu reflexo na questão urbana.

No segundo capítulo tecemos sobre “A história da CAIXA” dando ênfase ao

"Papel da CAIXA na habitação a partir da década de 1980”, “Os programas de

habitação de interesse social operacionalizados pela CAIXA na área de

desenvolvimento urbano e rural” e “O trabalho técnico social” onde tratamos.

No terceiro capítulo apresentamos os aspectos metodológicos da pesquisa a

Metodologia e Análise dos Resultados onde através de entrevistas e questionários,

foi possível conhecer as percepções, sentimentos, comportamentos, opiniões e

necessidades dos participantes sobre o tema e que contribuíram para o

resultado da pesquisa.

17

1. A QUESTÃO URBANA: ESPELHO DA SEGREGAÇÃO SÓCIO-ESPACIAL

Pensar o urbano através da organização espacial das classes sociais nos

reporta a inúmeros problemas de ordem social, econômica, política e ideológica.

Dentre eles, destacam-se: pobreza, miséria, violência, degradação ambiental e

social, exclusão, desemprego, falta de moradia, favelização, periferização,

segregação, insuficiência de transporte adequado, entre outros. A questão da

segregação urbana tem uma longa tradição na história da sociedade, pois, desde a

antiguidade, a sociedade já conhecia formas urbanas de segregação sócio-espacial

na habitação no Brasil e, particularmente em Fortaleza.

1.1 Segregação sócio-espacial

Para compreender a questão urbana na atualidade temos que resgatar

primeiro sobre o que é segregação sócio-espacial nas pequenas, médias ou grandes

cidades. A segregação sócio-espacial caracteriza o espaço urbano das cidades: de

um lado, pessoas com alto poder aquisitivo e de mobilidade, formando a “cidade

legal” dotada de infra-estrutura; do outro, a classe formada por pobres e miseráveis,

com baixíssima condição de mobilidade, habitando as chamadas “cidades ilegais”

desprovidas de equipamentos, serviços e de infra-estruturas; e ainda, mais distante,

os que vivem na área rural, a qual se constitui em um espaço isolado dentro do

contexto da cidade.

Na ótica de Araújo (2004):

A segregação no Brasil está relacionada às condições econômicas. Desde o período colonial é pregado o bem estar dos ricos em detrimento dos pobres. A distância espacial era um meio de distinguir os moradores da Casa Grande e da Senzala. Porém, apesar de já existir a muito tempo, é no Capitalismo que ganha mais força. Este sistema é predatório e não permite que todos tenham os mesmos direitos aos bens de consumo, privilegiando, assim, uma minoria com condições econômicas melhores. Os principais responsáveis por estes espaços com características geográficas, econômicas e estéticas diferenciados são o Estado e a iniciativa privada. Eles são representados pelo capital imobiliário, construção civil e o estoque de terras urbanas. Os investimentos públicos e privados se concentram em determinadas áreas, valorizando-as ao disponibilizar saneamento básico, asfalto, transporte e segurança, enquanto a área periférica, como os cortiços, os bairros distantes do centro e os conjuntos habitacionais, são esquecidos. Os primeiros espaços citados são reservados para a elite e leva os que não possuem recursos financeiros à periferia. (ARAÚJO, 2004, p. 337).

18

Desta forma, temos um lado da cidade vinculado ao capital e outro lado

vinculado ao medo, à precariedade, à intranqüilidade e à volubilidade. A segregação

suprime a parte de menos poder aquisitivo dos espaços centrais e institucionalização

da heterogeneidade. A segregação espacial torna complicada a inserção de parte da

população à condição de cidadania digna.

Villaça (1998) alerta que a segregação espacial ainda é o principal agente da

exclusão social e da degradação ambiental, com uma lista interminável de

problemas: uma cidade dividida entre a porção legal, rica e com infra-estrutura e a

ilegal, pobre e precária onde a população que está em situação desfavorável sofre

as conseqüências. Ou seja, a produção da cidade, de seus equipamentos e

serviços, se dá mediante a privatização do espaço público, submetendo-o aos

interesses dos monopólios e do grande capital, sem a necessária atenção aos

anseios dos cidadãos e à melhoria de sua qualidade de vida.

A segregação espacial possui diferentes componentes. Não aparece de

maneira ocasional, porque as obras e ações dos agentes sociais, como o Estado e

os administradores imobiliários, apreciam de maneira distinguida o solo urbano,

episódio que determina a acessibilidade desigual aos inúmeros espaços e famílias.

Para Maricato (2000), a autora certifica:

O Estado, ainda, é responsável pelo planejamento urbano, ou seja, a maneira como o espaço é organizado. Esse planejamento, na maioria das vezes, não é devidamente adequado a toda sociedade. Ele concentra as atividades, tanto comerciais como sociais, em determinado local, colocando a elite a sua volta e afastando os que possuem menores rendas. Assim, o Estado acaba por expressar a influência das classes dominantes, que desejam um espaço particular para sua reprodução social, daí a inviabilidade de um planejamento democrático e igualitário (MARICATO, 2000, p. 137).

A urbanização produziu, ao longo do tempo, dois tipos de cidades em

regiões metropolitanas: a cidade “moderna” que abriga pessoas que desfrutam de

boa qualidade dos serviços públicos e que, por sua renda, tem acesso não só aos

bens indispensáveis à sobrevivência, mas a toda sorte de produtos gerados por

necessidade exclusivamente de mercado e a cidade “segregada” onde, nas favelas

e cortiços, moram pessoas cuja única opção, muitas vezes, é arriscar a vida e morar

em encostas de morros.

19

Essa situação de necessidade e urgência por uma melhor qualidade de vida

por parte dos menos favorecidos acaba gerando, de certa forma, condições

favoráveis para uma parcela de políticos que instituem, por meio de efetivação de

políticas públicas focalizadas e excludentes, uma relação de dependência e troca.

Desta forma, se estabelece o clientelismo, fortalecendo a dependência econômica e

negando-se o Estado de Direito.

Alfonsin e Fernandes (2003, p. 25) salientam que esse “caldeirão urbano em

que se misturam segregação espacial, exclusão, ilegalidades, violência,

desigualdades”, é regulado por duas forças historicamente aliadas. A primeira, o

mercado imobiliário e sua lógica mercantilista erigida sobre os sólidos alicerces da

propriedade privada e a segunda, a combinação da gestão e da legislação da ordem

urbanística, voltada exclusivamente para os interesses das elites.

Como se sabe, o processo de urbanização no Brasil apresenta a reprodução

de novos e antigos males, nos indicadores de violência, pobreza, degradação

urbana e ambiental, poluição, etc. As políticas públicas também não suprem essa

imensa demanda. Na ausência de alternativa habitacional regular, a população

excluída apela para seus próprios recursos e produz a moradia como e aonde pode.

As conseqüências desse universo de construção, completamente desregulado e

ignorado pelo Estado são trágicas, dadas suas dimensões.

Uma ação reguladora dos governos faz-se necessária para garantir a justiça

nas relações sociais. Ao contrário do que propõe a visão neoliberal, a atuação do

Estado e Município deve afirmar o desenvolvimento das políticas públicas e

obedecer à lógica da inversão de prioridades, visando atender às camadas que mais

se pauperizaram em decorrência dos programas de ajustes estruturais.

Essas questões apontam grandes desafios que implicam, primeiramente, em

perceber a questão urbana a partir dos distintos e muitas vezes divergentes

interesses, onde atores com papéis diversos tomam parte na construção dessa

realidade. Outro aspecto importante é a adoção de um novo modelo de

desenvolvimento sustentado, que tenha como objetivo o bem-estar da humanidade

em equilíbrio com a natureza, centralizado nos valores da democracia e da justiça

social, sem qualquer discriminação de gênero, posição social, econômica, política e

de crença.

20

1.2. Espaço urbano e cidade

Discorrer sobre o conceito do espaço urbano e também sobre o conceito de

cidade é um viés um tanto complexo e polêmico. Cada sociedade vê o espaço de

uma forma que diretamente estará ligada as suas concepções sociais e culturais.

Segundo Corrêa (2000):

O espaço urbano capitalista – Fragmentado, articulado, reflexo, condicionante social, cheio de símbolos e campo de lutas – é um produto social, resultado de ações acumuladas através do tempo, e engendradas por agentes que produzem e consomem espaço. São agentes sociais concretos, e não um mercado invisível ou processos aleatórios atuando sobre um espaço abstrato. A ação destes agentes é complexa, derivando da dinâmica de acumulação de capital, das necessidades mutáveis de reprodução das relações de produção, e dos conflitos de classe que dela emergem. (CORRÊA, 2000, p. 180).

Conforme Léfèbvre (1986, p. 159) o “urbano é a simultaneidade, a reunião, é

uma forma social que se afirma”, enquanto a cidade “é um objeto espacial que

ocupa um lugar e uma situação” ou “a projeção da sociedade sobre um local”

O urbano é um fenômeno que se impõe em escala mundial a partir do duplo processo de implosão-explosão da cidade atual. Ele é um conceito, uma temática e, por necessidade de articulação teoria e prática, uma problemática. A cidade vem da história porque a ela cabem os trabalhos espiritual, intelectual (a filosofia e, mais tarde, as ciências) e de organização político-econômica, cultural e militar. A cidade é fruto da primeira cisão da totalidade - entre a Physis e o Logos, da primeira divisão social do trabalho – entre a cidade e campo. Desde a cidade-estado grega o urbano existe enquanto potência, germe, porque “desde o primeiro ajuntamento ou amontoado de frutos (...) ele anunciava sua realização virtual.” (LÉFÈBVRE, 2004, p. 115).

É nesse espaço fragmentado e articulado que surge a cidade como pólo de

atração. As suas benesses e atrativos superam o simples desejo de melhoria de vida

e bem-estar social, ao mesmo tempo em que a cidade é repulsiva excludente, pois a

urbanização nos mostra o lado cruel do espaço ao vislumbrarmos a especulação

proveniente dos grupos detentores do solo e do capital.

A segregação sócio espacial nas cidades, é um fenômeno que ocorre de

acordo com a classe social a que o sujeito compete e se caracteriza pela produção

de um espaço onde são óbvias na paisagem urbana as desigualdades pertinentes

ao acesso ao solo urbano.

21

Corrêa (2000, p. 134) segregação é como um fenômeno inerente ao espaço

urbano, relacionado à questão residencial, que se encontra, por sua vez, imbricado

com a reprodução da força de trabalho.

Examina-se que a segregação sócio espacial guarda árdua ligação com a reprodução do indivíduo, dependendo da posição que ocupa na esfera produtiva. A segregação é um processo segundo o qual, diferentes classes ou camadas sociais tendem a se concentrar cada vez mais, em diferentes regiões gerais ou conjunto de bairros da metrópole. (CORRÊA, 2000 p. 142).

Ainda para Corrêa (2000):

O mais notório padrão de segregação das metrópoles brasileiras é o de centro x periferia, sendo o centro um local mais bem dotado da maioria dos serviços urbanos, públicos e privados e ocupado pelas classes de mais alta renda, enquanto a periferia caracteriza-se por ser subequipada e longínqua, ocupada predominantemente pelas classes de menor poder aquisitivo. (CORRÊA, 2000, p. 143).

O crescimento nas cidades é um processo espacial e demográfico. O

aumento da população leva a expansão da malha urbana e ao seu adensamento.

Esta expansão resulta de um entrelaçamento complexo das relações sociais e

econômicas das classes.

Com o crescimento das cidades a urbanização brasileira tem em suas

metrópoles os principais focos de sua concentração, tendo por característica, entre

outros elementos, a concentração econômica e demográfica. Tais mudanças

quantitativas derivaram inúmeros problemas, alguns que, se já existiam, foram

ampliados, e outros que ganharam contornos no século XX, quando a urbanização

brasileira se deu de forma mais contundente, o que gerou ao longo dos anos,

mudanças qualitativas no cotidiano dos citadinos, problemas estes intrinsecamente

relacionados ao modo de produção capitalista e a sua dinâmica que inclui de forma

precária a maior parte da população.

A cidade em si, como relação social e como materialidade, torna-se criadora de pobreza, tanto pelo modelo socioeconômico, de que é o suporte, como por sua estrutura física, que faz dos habitantes das periferias, pessoas ainda mais pobres. A pobreza não é apenas o fato do modelo socioeconômico vigente, mas, também, do modelo espacial (SANTOS, 1993, p. 10).

Os problemas, aos quais nos referimos que se concentram no espaço

urbano e nas cidades, sobretudo, das grandes e médias cidades brasileiras, são

22

aqueles relacionados, mormente, a problemas de habitação e segregação sócios

espacial com consequente marginalização da população pobre que na maior parte

das vezes não dispõe minimamente de serviços essenciais como educação, saúde,

lazer, entre outros, assim como saneamento básico e transportes de qualidade.

Como afirma Corrêa (2000):

O espaço de uma grande cidade capitalista constitui-se em um primeiro momento de sua apreensão, no conjunto de diferentes usos da terra justapostos entre si. Tais usos definem áreas, como o centro da cidade, local de concentração de atividades comerciais, de serviços e de gestão, áreas industriais, áreas residenciais distintas em termos de forma e conteúdo social, de lazer e, entre outras, aquelas de reserva para futura expansão. Este complexo conjunto de usos da terra é, em realidade, a organização espacial da cidade ou, simplesmente, o espaço urbano, que aparece assim como espaço fragmentado. (CORRÊA, 2000, p. 8).

Pode se constituir em todas as cidades, desde as pequenas até as grandes

metrópoles, mesmo que em escalas e níveis de apreensão diferentes, pois sua

ocorrência está ligada à organização da sociedade que mantém e fortalece as

desigualdades sociais. Endlich (2006) pondera que:

(...) as diferenças entre as grandes e pequenas cidades não são apenas referentes aos quilômetros quadrados que ocupam suas edificações e nem somente quanto ao seu volume demográfico, mas estão nas relações e interações que existem no âmbito das mesmas. (ENDLICH, 2006, p. 391).

Como assinala Grafmeyer (1994), a cidade é o lugar no qual se forma um

elo de identidade que faz com que seus habitantes percebam na fisionomia urbana,

sua própria história de vida, onde se efetivam as diversas relações entre os

indivíduos, suas atividades, modos de vida e costumes.

Segundo indicações de Stein (2005), entende-se como mínimos necessários

para se viver bem em um cidade, o cidadã tem que ter acesso a bens e serviços

como saúde, educação, alimentação, moradia, lazer, previdência social, etc., além

da inserção no mercado de trabalho, com direito a uma renda que possibilite aos

indivíduos levar uma vida por eles almejada, garantindo assim, a sua produção e

reprodução social. O que se vê na realidade, é que as cidades acabam consolidando

um modelo de gestão, onde não existe um padrão de dignidade para seus

moradores. Assiste-se de perto à perversidade da precarização do trabalho, da

informalidade urbana, da exclusão social, pauperização e desemprego, bem como

23

os contrastes entre o esteticamente belo e o disforme, os prazeres e as dores, a

riqueza e a miséria.

1.3 A história da habitação no Brasil

No fim do século XIX, no Brasil, há uma conjunção de acontecimentos que

influenciaram decisivamente a ampliação e a formação dos espaços urbanos no

país. O fim da escravidão fez com que milhares de negros fossem expulsos do

campo e migrassem para a cidade. Concomitantemente, imigrantes europeus

chegaram ao Brasil para trabalhar no campo e também na nascente indústria

brasileira. Esses fatores provocaram o aumento da população nas cidades,

especialmente em São Paulo e no Rio de Janeiro, fato que acarretou uma demanda

por moradia, transporte e demais serviços urbanos, até então inédita (Maricato,

1997).

Ainda para Maricato (1997) indica que:

Desde o fim da segunda guerra mundial em 1945, consolida-se no Brasil um modelo de desenvolvimento que se baseia no crescimento econômico, na acumulação do capital e no lucro. Anteriormente a esse período, as causas de uma urbanização desordenada, ressalta a autora, advêm de uma conduta colonizadora (1500) extremamente exploradora, seguida de um império (1822) que não trouxe grandes modificações e de uma república permeada por relações clientelistas e jogos de interesse político, onde a desigualdade social e a má distribuição de renda deram o tom do cenário nacional (MARICATO, 1997, p. 339).

Neste panorama Pechman & Ribeiro (1983), assinalam que a primeira

medida do governo brasileiro foi oferecer crédito às empresas privadas para que

elas produzissem habitações. Todavia, os empresários não obtiveram lucros com a

construção de habitações individuais, devido à grande diferença entre os preços

delas e das moradias informais; alguns passaram a investir em loteamentos para as

classes altas, enquanto outros edificaram prédios para habitações coletivas, que

passaram a figurar como a principal alternativa para que a população urbana pobre

pudesse permanecer na cidade, especificamente no centro, onde estariam próximos

das indústrias e de outras possibilidades de trabalho.

Santos (1993) abaliza que, no século XIX, aproximadamente 10% da

população brasileira se encontrava nas cidades. Nesta época, o país já apresentava

cidades consideradas de grande porte, mas é somente a partir da virada do século

24

XIX e das primeiras décadas do século XX, que o processo de urbanização começa

realmente a se consolidar. Este fator foi impulsionado pela emergência do

trabalhador livre, pela Proclamação da República, por uma indústria ainda incipiente

por atividades ligadas à cafeicultura e às necessidades básicas do mercado interno.

Apesar de financiar a construção das habitações coletivas, o poder público considerava os cortiços degradantes, imorais e uma ameaça à ordem pública. Assim, tendo como referência os ideais positivistas, o novo poder republicano realiza, no início do século XX, uma reforma urbana no Rio de Janeiro para melhorar a circulação de mercadorias, serviços e pessoas na cidade. Foram demolidos 590 prédios velhos para construção de 120 novos edifícios, o que significou a expulsão de diversas famílias pobres de suas moradias, a ocupação dos subúrbios e a formação das primeiras favelas do Rio de Janeiro (MARICATO, 1997, p. 340).

Baseando-nos no artigo de Motta (2013) conciliamos com a autora quando

pondera que nesse período, outras cidades seguiram o modelo de planejamento de

Paris, que combinava saneamento, embelezamento, circulação e segregação

territorial. Esse foi o caso de Belo Horizonte, que, segundo Le Ven (1977), adotou

um projeto segregacionista, buscando determinar quais espaços poderiam ser

ocupados por quais grupos sociais. Assim, antes mesmo da inauguração, a cidade já

tinha duas áreas ocupadas irregularmente - a do Córrego do Leitão e a do Alto da

Estação -, que abrigavam três mil pessoas ao todo (Guimarães, 1992).

Dessa forma, do início do século XX até a década de 1930, diversas cidades brasileiras tiveram o problema da habitação agravado, com o poder público atuando de maneira pontual e ineficiente. Somente a partir do fim da década de 1930, quando a industrialização e a urbanização do país ganham novo impulso com a Revolução de 30, é que começa a se esboçar uma política para a habitação. É nesse momento, também, que a ciência e a técnica ganham maior relevância que os conceitos de embelezamento e os problemas urbanos em geral são colocados na chave do social (MOTTA, 2013, p. 3).

Santos (1993), aponta que apesar de o processo de urbanização da

população brasileira ter se efetivado praticamente no século XX, ele conserva muito

das raízes da sociedade patrimonialista e clientelista próprias do Brasil pré-

republicano, quando o trabalho escravo foi substituído pelo trabalho livre, passando

as cidades a serem configuradas pela reprodução da força de trabalho.

A afirmação acima encontra respaldo em Castells (1999, p.4), que

considera a questão urbana como “um processo que está intrinsecamente ligado

às sociedades capitalistas e, consequentemente, ao processo de produção e

25

reprodução social”. Seguindo essa linha, Grafmeyer (1994) analisa que o

fenômeno urbano no sistema capitalista é caracterizado por um conjunto de

dimensões políticas, sociais, culturais, religiosas, econômicas, etc.,

possibilitando aos indivíduos integrantes da cidade, construir sua vida e suas

relações sociais que os interligam e os transformam. Dessa forma, o espaço

urbano visto como um lugar que reflete as mais variadas formas de viver, agir e

pensar das pessoas transforma-se, também, "num lugar de competição e

concorrência.” (id, p.13).

Na percepção de Santos (2005), a rápida urbanização pela qual passou a

sociedade brasileira, foi uma das principais questões sociais do país no século XX. A

urbanização vertiginosa introduziu um novo e dramático significado, onde as cidades

passaram a retratar e reproduzir as injustiças e desigualdades da sociedade.

Até 1930, o Brasil se baseava num modelo agrário-exportador, onde a

maioria da população estava concentrada nas áreas rurais. A partir daí, com a

substituição das importações, a industrialização começa a se desenhar como

urbano-industrial. O Estado passa a investir em infra-estrutura para o

desenvolvimento industrial, visando o fortalecimento de um mercado interno. Na

década de 1940, a expansão das atividades industriais que substituiu as

importações por produtos nacionais nos grandes centros, atrai milhares de

trabalhadores das áreas rurais, que vêem nas cidades chances de realização do

sonho por melhores condições de vida, com mais acesso à saúde, educação e

empregos. (Santos, 1993)

Acredita-se que as primeiras tentativas de intervenção do Estado na questão da habitação social – compreendida como uma parte do todo, o processo de urbanização –datam de 1920, no governo de Epitácio Pessoa (1919-1922), com a promulgação de um decreto relativo à construção de habitações de aluguel para os operários e os proletários (FERNANDES, 1998, p. 4).

O censo de 1940, que, conforme indicações de Gockel (2007), foi o primeiro

a dividir a população brasileira em rural e urbana, registra que, à época, 31,1% dos

habitantes se encontravam nas cidades. A autora ressalta que a partir de 1950, o

processo de urbanização brasileiro apresentava os seguintes aspectos: crescimento

desordenado da população urbana; processo de industrialização acelerado; intensa

migração rural-urbana, acentuada pela relativa estagnação da economia agrária.

26

O Brasil deixa então de ser um país essencialmente agrícola, com a sua

população urbana chegando a 55,92%. Silva (1996, p.44) acrescenta que essa

explosão demográfica foi tão expressiva “que surpreendeu o poder público e não

houve tempo hábil para preparar-se no sentido de um planejamento eficiente no uso

e ocupação do solo”. Enfatiza, também, que em decorrência desse fator, o poder

público começou então a investir em reformas urbanas em diversas cidades

brasileiras, com a realização de obras de saneamento básico para eliminação das

epidemias, ao mesmo tempo em que se promovia o embelezamento paisagístico,

bem como as bases legais para atender aos interesses do mercado imobiliário.

Dessa forma, a população excluída desse processo, a maioria migrante, sem

escolaridade, nem experiência profissional, foi obrigada a se instalar em lugares

afastados, construindo suas moradias de forma precária, utilizando, inclusive,

material inadequado (taipa, caixotes, papelão, plástico, etc.) e erguidas próximas a

margens de rios, lagoas, córregos, charcos ou terrenos íngremes, enfrentando o

risco de enchentes, alagamentos e desmoronamentos. (Silva, 1996, p. 22).

Ainda Silva (1996, p.22) proliferam-se, desta forma, as favelas, cortiços,

palafitas e os loteamentos clandestinos e irregulares, que não dispunham de

condições básicas e infra-estrutura necessárias a uma vida digna e saudável de

seus habitantes, enquanto as áreas, cujos moradores detinham maiores rendimentos

e posição social, eram beneficiadas com as ações do Estado, em termos de

habitação, saneamento e infra-estrutura.

De acordo com Saule (1997) para amenizar essa situação que se agravava

cada vez mais e manter o regime de repressão, o governo militar estabeleceu

políticas públicas compensatórias, visando promover uma ação direcionada à

redução do déficit habitacional. Desta forma, foi promulgada a Lei 4.380/64 criando o

Sistema Financeiro de Habitação (SFH), com a finalidade de fomentar a indústria da

construção civil e promover o planejamento urbano em todo o território nacional,

financiando a aquisição da casa própria.

O governo de Gaspar Dutra (1946-1950) deu um passo importante em

direção à institucionalização de uma política nacional de habitação dirigida para as

necessidades da população de baixa renda, ao a criar em 1º de maio de 1946, a

Fundação da Casa Popular (Fernandes, 1998).

27

Mas foi no governo de Jânio Quadros (1961) que a crise de habitação

assumiu, de fato, grande importância, sob a influência de dois fatores externos: a

reforma urbana promulgada por Fidel Castro, em Cuba, e o lugar dado ao problema

da habitação pela Aliança para o Progresso, projeto reformista lançado pela

Administração Kennedy para tentar anular influência da Revolução Cubana na

América Latina (Sachs, 1997, p. 110-113).

Sachs (1997) ainda distingue que o regime autoritário traçava os objetivos

visados com as políticas de habitação: atingir simultaneamente os seus interesses

políticos ideológicos, sociais e antes de tudo, econômicos.

O Brasil entrou no século XXI com sua população urbana atingindo 81,2% e,

segundo o CENSO de 2010 as cidades abrigam hoje cerca de 161 milhões de

habitantes (84,4% da população). Uma realidade muito diferente daquela encontrada

na década de 40, quando os problemas urbanos já eram sentidos e apenas 31% da

população encontravam-se nas cidades (Maricato, 2003, p. 78).

Cabe reportar-se aqui às favelas, que são espaços ocupados pelas

populações carentes, que pelo fato de não possuírem condições de entrar no

mercado financeiro da especulação imobiliária, passam a ocupar áreas de difícil

acesso ou de risco, bem como espaços públicos, residindo em habitações precárias.

(Maricato, 2001).

Conforme aponta Maricato (2001):

O processo de urbanização se apresenta como uma máquina de produzir favelas e agredir o meio ambiente. A cidade legal (cuja produção é hegemônica e capitalista) caminha para ser, cada vez mais, espaço da minoria. A precariedade nas condições de vida, por si só, já torna temerário classificar o favelado como um cidadão urbano. Mas não é somente sob esse aspecto que a cidadania, entendida como um rol mínimo e imprescindível de direitos está ausente (MARICATO, 2001, p. 39).

Na visão de Alfonsin (1997, p. 48) as implicações econômicas, políticas,

culturais e ambientais deste fato são dramáticas e podem explicar os crescentes

problemas sócio-espaciais e ambientais. Na opinião da autora, “as cidades

brasileiras têm sido construídas reproduzindo terríveis desigualdades em seu

território”. Acrescenta ainda, que uma das causas desse processo é a globalização

28

direcionada por opções políticas neoliberais, que vem acarretando uma expansão

mundial de exclusão social.

Como explica Stein (2005, p.11) “o uso do termo ‘exclusão social’ tem se

tornado uma referência constante na linguagem cotidiana dos últimos anos”.

Tomando-se como base a realidade brasileira, a autora considera excluídos os

indivíduos que tiveram seus direitos sociais usurpados e são desprovidos de

oportunidades essenciais para que possam ter uma condição de vida que lhes

permita integrar-se à sociedade e ao mercado de trabalho.

Nesse contexto, a desigualdade social está associada à posição ocupada na

sociedade por seus membros, distinguida entre ricos e pobres; detentores de poder

e desprovidos de garantias e mínimos sociais; dominadores e dominados, tudo isso,

tendo como respaldo, o ideário neoliberal.

Como ressalta Santos (1984):

A exclusão social não pode ser compreendida na sua complexidade com base apenas na dimensão da pobreza, em relação ao acesso à renda para consumo privado, mas também, em outros fatores geradores de fortes desigualdades sociais que caracterizam a sociedade brasileira (SANTOS, 1984, p. 131).

Nesse cenário de tanto direitos negados, aumento da exclusão social de um

Brasil autoritário que buscava justificar sua opressão, censura e perseguição em

nome de segurança nacional. Em 1964 após o golpe militar foi criado à primeira

iniciativa brasileira de uma política habitacional de abrangência nacional com

objetivos e metas definidos, fontes de recursos permanentes e mecanismos próprios

de financiamento, com a edição da lei nº 4.380/64. Esta lei instituiu o Sistema

Financeiro de Habitação - SFH, o BNH cujo objetivo era difundir e promover a

aquisição da casa própria para famílias de baixa renda através do recurso do Fundo

de Garantia por tempo de Serviço (FGTS).

Alfonsin (1997, p. 49) explana que no período de 1964 a 1986, a Política

Habitacional Brasileira foi determinada pelo BNH. Foram construídos conjuntos

habitacionais periféricos, atendendo aos interesses dos setores imobiliários e da

construção civil, submetendo a população a viver fora da cidade, nos chamados

subúrbios, segregada e ignorada pela administração pública.

29

Como órgão de cúpula, foi criado o BNH, com o objetivo de impulsionar a expansão da construção civil e do mercado imobiliário, através da descentralização de recursos para edificação de moradias populares que pudessem ser adquiridas por famílias de baixa renda. Paralelo a isso se visava a implementação de políticas de planejamento urbanístico voltadas para a instalação e/ou ampliação da rede de tratamento de água e esgoto; drenagem e pavimentação de vias; melhorias nos sistemas de transportes e iluminação pública, dentre uma série de outros investimentos imprescindíveis para o trato da questão urbana. (ALFONSIN, 1997, p.49).

Vê-se aí, que a política do BNH, que deveria estar centrada nas camadas

populares, ignorou o desenvolvimento urbano adequado para a coletividade, bem

como o direito à cidade para todos. Foram gastas vultosas quantias de dinheiro

público em financiamentos de casas e apartamentos localizados em áreas nobres,

legalizadas e urbanizadas, privilegiando as classes média e alta, reforçando assim, a

estruturação de um mercado imobiliário puramente capitalista. Segundo Rolnik

(2002), menos de 13% dos recursos do SFH foram destinados à maior parte da

população, cuja renda familiar não ultrapassava 03 salários mínimos.

Entre a extinção do BNH (1986) e a criação do Ministério das Cidades

(2003), o setor do governo federal responsável pela gestão da política habitacional

esteve subordinado a sete ministérios ou estruturas administrativas diferentes,

caracterizando descontinuidade e ausência de estratégia para enfrentar o problema

da habitação no Brasil. A Caixa Econômica Federal – um banco de primeira linha –

tornou-se o agente financeiro do SFH, absorvendo precariamente algumas das

atribuições, pessoal e acervo do agora antigo BNH, com veremos nos capítulos

subseqüentes.

1.4 A reforma da habitação a partir da década de 1980

Para Gohn (2001, p. 12) os anos 80 deram início com os movimentos sociais

fortalecidos. Recém-criados a partir da conjuntura política brasileira dos anos 70,

vários movimentos sociais haviam acabado de dar um grande salto qualitativo,

saindo das reivindicações isoladas para formas agregadas mais amplas das

demandas populares, como a luta pelas creches, moradia e transportes.

A contribuição dos movimentos sociais no processo de democratização do

Brasil, de acordo com Doimo (2006), teve início a partir de 1970, quando a

resistência ao regime militar começou a se articular. Nas cidades, as CEBS

30

(Comunidades Eclesiais de Base), embaladas pela Teologia da Libertação,

organizaram milhares de pessoas e deram origem a movimentos populares que

apoiados por sindicatos e partidos de esquerda, iniciaram uma ebulição no cenário

político do país.

A ausência da questão urbana na política nacional, principalmente nos anos de 1980 e 1990, bem como a inexistência de uma instância nacional de negociação entre os diversos atores que operam nas cidades, provocou a reconstrução de um Movimento Social pela Reforma Urbana, composto por movimentos populares, entidades sindicais e profissionais, organizações não governamentais, setores universitários e técnicos do poder público, enfim, todos que buscavam uma melhor qualidade de vida nas cidades para seus habitantes. Seu objetivo principal era o de lutar pela plataforma da Reforma Urbana, compreendida como direito à cidade, à cidadania, à gestão democrática da cidade, à função social da cidade e da propriedade. (SANTOS, 2006, p. 221).

Na alegação de Motta (2013, p. 6) a mesma afiança que na década de 1980

a crise financeira compromete mais gravemente os investimentos do SFH,

culminando na extinção do BNH em 1986, que transfere para a CAIXA suas funções.

Entre 1964 e 1986 (ano de sua extinção), o SNH financiou cerca de quatro milhões

de moradias, número bastante expressivo para a realidade do país. Porém, os

investimentos atingiram predominantemente a classe média emergente, alijando da

política de financiamento da casa própria os trabalhadores que recebiam menos de

um salário mínimo. Do total de moradias produzidas, 35% foram destinadas ao

“mercado popular”, com comprometimento de apenas 13% de todos os recursos

investidos pelo BNH.

Durante a década de 80, a sociedade brasileira foi palco de um processo de revitalização da sociedade civil que emergiu com a luta pela democratização do Estado e da sociedade. Esse período foi marcado por um movimento de conquistas democráticas que ganharam a cena pública como a organização de movimentos sociais em diferentes setores, o fortalecimento dos sindicatos, a visibilidade das demandas populares e a luta por direitos sociais (RAICHELIS, 2000, p. 63).

Gohn (1991, p. 33) trata que no Brasil, a temática dos movimentos sociais

urbanos surge como objeto central de investigação entre alguns cientistas sociais,

na década de 70, num movimento histórico em que estes movimentos começavam a

se projetar na cena política por dois motivos básicos: um de ordem estrutural que

assinala o agravamento da falta de condições de infra-estrutura urbana e o

rebaixamento salarial, que significou, o aumento da exploração econômica e da

espoliação urbana e outro de ordem conjuntural que constitui o regime político-militar

31

e a ausência ou repressão de espaços já tradicionais de participação popular, como

partidos e sindicatos.

Segundo Koga (2002, p.45), trazer à tona a voz dos excluídos coloca em

questão a ideia da democracia, da necessidade de fazer valer a voz de quem

normalmente é tratado como “objeto de políticas públicas”.

A criação e o fortalecimento de espaços democráticos em contextos de sofrimento e exclusão social significam fatores de potências dos sujeitos individuais e coletivos. Para tanto, deve-se considerar o lugar e as pessoas que nele vivem como portadoras de opiniões, críticas, conhecedoras da realidade. Isto implica numa questão vital na construção da democracia com a participação da sociedade civil, na condução dos programas e políticas urbanas e na intermediação dos conflitos que permitam a obtenção da urbanidade para os que dela estão excluídos. (KOGA, 2002, p. 36)

No final da década de 70, a burocracia estatal se reapropria do efeito

simbólico que encarna a ideologia participativa e a dimensão comunitária. De acordo

com Nascimento (1986) com a criação da Secretaria Especial de Ação Comunitária

(SEAC), no governo Sarney, os programas sociais começaram a ser executados

com a participação direta das comunidades organizadas. Os programas sociais

estabelecem uma série de critérios e normas que, se por um lado potencializam a

criação de canais de comunicação dos setores populares com o Estado, também

geram possibilidades de imprimir controle e disciplina aos movimentos sociais.

De acordo com os estudos de Santos (2006), a participação comunitária

surgiu no início do século XX, compondo a ideologia de um agrupamento de

pessoas coabitando num mesmo ambiente e compartilhando as mesmas condições

de subsistência.

Dentre os instrumentos também considerados como canais

institucionalizados de participação, o Orçamento Participativo (OP). Possibilita à

população participar do processo de decisão sobre como e onde serão gastos os

recursos públicos municipais, bem como sobre as principais obras e serviços a

serem executados pelas Prefeituras, para a melhoria da qualidade de vida dos

cidadãos.

As contradições geradas pelo crescimento econômico do país tornaram-se

cada vez mais evidentes e as comunidades se viram envolvidas na realização de

32

atividades nas quais se teria uma direção desejável para o sistema, onde

permaneciam intocadas as estruturas de classes e as relações de produção e de

dominação, ou seja, a sociedade complementava o Estado. Por sua vez, o Estado

passou a incentivar a colaboração da sociedade na execução das políticas sociais

por meio do voluntariado e do apelo à solidariedade dos cidadãos.

Dois anos após a extinção do BNH houve uma queda drástica nos recursos destinados às COHABs e os financiamentos se concentraram ainda mais na classe média. Para tentar minimizar essa situação, o governo federal lançou, em 1987, o Programa Nacional de Mutirões Habitacionais, da Secretaria especial de Ação Comunitária (SEAC), que tinha como objetivo financiar habitações para famílias com renda inferior a três salários mínimos. Apesar de sua grande importância (comparando ao baixo número de unidades financiadas pelas COHABs), o Programa não alcançou suas metas, pois, além da alta inflação do período, não tinha uma política e uma gestão bem definidas (MOTTA, 2013, p. 6).

Na ótica de Bedê (2005) e Cardoso (1988) o processo de mobilização do

movimento pela reforma urbana por ocasião da Assembléia Nacional Constituinte

fortaleceu a concepção de que as questões da cidade devem ser tratadas de

maneira integrada. Além disso, a Constituição Brasileira de 1988 consolidou o

processo de descentralização das políticas públicas de planejamento urbano, que

ficou a cargo dos municípios. Por um lado, esse processo possibilitaria à gestão

local ampliar a eficácia, a eficiência e a democratização das políticas. Mas por outro,

pesquisas recentes apontam para efeitos perversos, em que, sem uma definição

institucional de competências e de redistribuição de recursos, os municípios mais

pobres tendem a ficar alijados do acesso às ofertas de financiamento.

Na extraordinária seriedade de Valladares (1998) a autora delineia:

A crise do endividamento externo do início dos anos 80 e a recessão econômica que se sucedeu aos programas de estabilização trouxeram consigo, entre outros males, o desemprego. No entendimento de que o problema da inflação era um problema de excesso de demanda, a resposta do governo do general Figueiredo (1979-1985) deu-se através de uma política de controle de salários (tanto no sector público quanto no privado), introduzindo o reajustamento salarial por cascatas, através da aplicação de um redutor sobre as diferentes classes de salários. Quanto maior era o salário, maior era o redutor. Com isso, os salários deixaram de acompanhar a inflação, resultando em perda de poder de compra para os assalariados em geral. O desemprego levou a saques do FGTS e de cadernetas de poupança e na primeira metade de 1983 o sistema, pela primeira vez desde a sua criação, em 1964-1966, registrou saldos mensais negativos (saques maiores do que os depósitos) (VALLADARES, 1998, p.28).

33

A Constituição Federal de 1988 trouxe um dos seus grandes avanços, a

incorporação dos cidadãos nas decisões de interesse público, respondendo aos

anseios de anos de lutas, mobilizações e reivindicações dos movimentos populares.

De fato, a Carta Magna assegurou vários direitos reivindicados por esses grupos. No

entanto, como alerta Santos (2006), para que esses direitos sejam concretizados

pelo Estado, é necessário que exista uma pressão por parte dos mesmos e da

sociedade civil como um todo, no sentido de construir arenas de negociações que

possibilitem “a gestão da coisa pública, que tenha como parâmetro o

reconhecimento e universalização desses direitos” (id, p.16).

A Constituição da República de 1988, em seu artigo 6º, traz, entre seus

direitos sociais, a moradia, e no Título VII – Da Ordem Econômica e Financeira, em

seu capítulo II, prevê uma política urbana para o Estado brasileiro. Essa Política, de

responsabilidade dos municípios, “tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento

das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes” (art. 182).

Isso significa dizer que os benefícios oferecidos pela cidade (renda e acesso a bens,

serviços e equipamentos urbanos) devem estar à disposição de todos e não

somente de uma parte que pode pagar por eles. (Brasil, 1988).

Criado pela Lei 10.257 de 10.07.2001 no governo Lula, após 13 anos de

muitas ações e manifestações populares, O Estatuto da Cidade trouxe a

regulamentação necessária para viabilizar uma Reforma Urbana no país,

possibilitando a gestão democrática da cidade, onde a participação popular assume

papel destacado e de extrema importância. (Brasil, 2001).

Nos argumentos de Saule (2002), vê-se que o Estatuto da Cidade

estabeleceu uma nova base jurídica para o desenvolvimento urbano, traduzida em

mudanças importantes sobre o direito de propriedade e no enfrentamento do quadro

de exclusão, desigualdade e segregação. Entre as várias mudanças, a nova lei

incorpora a noção de direitos urbanos e da sustentabilidade para as cidades; define

a recuperação, para a coletividade, da valorização imobiliária decorrente de

investimentos do poder público; assegura a justa distribuição dos ônus e benefícios

decorrentes do processo de urbanização.

Vale salientar que a concepção de Direito à Moradia construída pela

doutrina, não se restringe à regularização da posse ou, ainda, à construção de casas

populares. O Direito à moradia adequada juntamente com o direito à cidade

34

sustentável implica em reconhecer que o acesso à educação, saúde, ao transporte,

ao lazer, ao saneamento básico, ao trabalho e aos equipamentos sociais urbanos

são também garantidos. (Brasil, 2007).

1.5 Urbanização na cidade de Fortaleza

O processo que compreende a transformação de Fortaleza em metrópole

teve início na segunda metade dos anos oitenta. Vale ressaltar que este período

compreende uma mudança significativa no cenário político cearense, uma vez que

nas eleições para governador ocorrido em 1986, Tasso Jereissati até então um

empresário iniciante na política, derrota os poderosos coronéis do Ceará (força

política herdeira da tradição econômica agropecuária).

Tasso conseguiu implementar tanto no Estado quanto na capital cearense,

um projeto político eminentemente vinculado à burguesia industrial, com um

programa de atração de indústrias para o Estado. Mas, por outro lado, não

conseguiu viabilizar projetos sociais que de fato atendessem às áreas da educação,

saúde, moradia; prevalecendo, assim, uma ação social limitada a uma prática

assistencialista (Farias, 1997).

A metropolização da cidade esteve vinculada pelo menos a quatro aspectos: 1) o aspecto geográfico, que compreendeu a expansão da cidade na direção de municípios vizinhos (a chamada região metropolitana de Fortaleza, que compreende os seguintes municípios: Fortaleza, Caucaia, Maranguape, Pacatuba, Aquiraz, Maracanaú, Eusébio, Itaitinga, Guaiuba, Chorozinho, Pacajus, Horizonte, São Gonçalo de Amarante, Pindoretama e Cascavel); 2) o aspecto arquitetônico, com a realização de obras públicas (viadutos, urbanização da orla marítima etc.) e particulares (perspectiva de construções verticais no entorno da orla, com grandes hotéis e condomínios fechados); 3) o aspecto cultural, referente ao processo de modernização e sofisticação dos padrões de consumo das camadas mais abastadas. 4) o aspecto populacional, referente ao crescimento da população da cidade. Esse fenômeno possivelmente vinculado a fatores de expulsão da população do campo (causado principalmente pela seca, situação de concentração da terra e má remuneração dos trabalhadores agrícolas) e pela inexistência de outros centros urbanos (municípios da região metropolitana) como alternativa de sobrevivência (ADUFC & IAB-CE, 1992, apud CORDEIRO, 2002, p. 10).

.

A população de maior poder aquisitivo buscou novos locais para residir com

mais espaço livre, áreas verdes, constroem chácaras, sobrados em Jacarecanga,

sendo um dos primeiros bairros ocupados por esta classe social.

Com a concentração da indústria na zona oeste ao longo da ferrovia e da

Avenida Francisco Sá, o bairro Jacarecanga atrai operários e indústrias. A poluição

35

das fábricas e da Maria fumaça (locomotiva movida à lenha) e a presença de

operários e retirantes, assim o bairro logo deixa de ser atrativo para as classes mais

abastadas.

A classe média desloca-se para outros bairros e os casarões são ocupados

por cortiços ou atividades comerciais. Desenvolvem-se novos bairros como a

Aldeota atendendo esta classe de maior poder aquisitivo.

A cidade desde seu nascimento até os anos de 1970 tinha como principal local de atividades comerciais, administrativas, culturais, lazer dentre outras, o Centro, ou seja, Fortaleza se configurava como cidade monocêntrica, pois a maioria das atividades realizava-se no Centro tradicional. A existência deste Centro em Fortaleza esteve ligada à concentração da elite comercial e financeira na área central, como seus estabelecimentos comerciais, residenciais. (SILVA, 1992, p. 162).

O adensamento populacional, os avanços tecnológicos no sistema de

transporte, a divisão social e técnica do espaço contribuíram para expansão da

malha e a formação de novas centralidades (subcentros) em bairros mais distantes.

A maioria das atividades comerciais, serviços e da administração da capital

e do Estado permaneceram no Centro até aproximadamente a década de 1970. Os

problemas de congestionamento, a falta de estacionamentos, os custos de locação e

compra de imóveis foram fatores que provocaram o deslocamento de parte destas

atividades para outros bairros.

O comércio de luxo e os serviços (bancos, clínicas especializadas)

acompanham o deslocamento das atividades administrativas em direção aos novos

bairros, habitados por consumidores de maior poder aquisitivo.

O movimento destes habitantes em direção ao centro se reduz, pois buscam

maior conforto e tranqüilidade, o que não mais encontram no centro tradicional de

compras, em função dos congestionamentos, insegurança.

Com isso, o atual Centro de Fortaleza (séc. XXI) tem passado por um processo de “deterioração”, por exemplo, estátuas, monumentos, edifícios, sem o devido investimento do poder público e sem uma população educada o suficiente para preservar o patrimônio público. A deterioração da área central tradicional corresponde ao abandono do centro pelas camadas de alta renda e a tomada pelas camadas populares. Os estabelecimentos comerciais e de serviços, várias lojas se deslocaram para novos bairros, ou melhor, novos centros comerciais, buscando atender as classes mais elevadas que deixaram de realizar compras e lazer no centro da cidade. Os centros tradicionais de nossas metrópoles, apesar de suas notórias “decadências”, continuam sendo os focos irradiadores da organização espacial urbana. Continuam sendo a maior concentração de lojas,

36

escritórios e serviços – e também de empregos – de nossas áreas metropolitanas. Atendem a mais população do que outro centro das metrópoles, uma vez que atraem maior número de viagens (VILLAÇA, 1998, p. 246).

A consolidação de Fortaleza como metrópole regional, na década de 1970, a

centralidade concentrada, começava a se voltar contra a própria cidade (Lopes,

2006). Daí a necessidade da incorporação, ou seja, da expansão da malha urbana,

gerando novos espaços comerciais. Carlos (2004), a metrópole assume a função de

comando e de irradiação dos processos transformadores, bem como o lugar de onde

se lê, de forma privilegiada, o mundo moderno.

Com a descentralização das atividades econômicas surgem as primeiras

novas centralidades da cidade: Aldeota, Água Fria, São Geraldo e Montese. Na

Avenida Gomes de Matos, no bairro do Montese se desenvolve lojas de autopeças,

além disso, se estabelece como um pólo de confecções. O comércio tem como

característica a facilidade de acesso, ocasionada pela proximidade de “pontos-

chave” de escoamento, como a Rodoviária, o Aeroporto e como elo de ligação do

Distrito Industrial de Maracanaú.

De acordo com Souza (2006, p. 158), o Centro de Fortaleza, que antes

detinha as funções comerciais e residenciais, passa a ter hoje, nessa nova lógica

capitalista, uma função comercial desestabilizada pelo aumento substancial dos

shoppings centers. Observamos para tanto o aparecimento da verticalização e

devido à descentralização comercial, o surgimento do que chamamos de subcentros

(novas centralidades), a Aldeota é um exemplo disso.

Com o deslocamento das classes mais abastadas, desencadeia o

movimento não só populacional, mas o centro se desloca em direção dos bairros

onde habitam estas classes. (Villaça, 1998, p. 246).

Apreciando as expressões de França (2011) concordamos com a autora

quando a mesma enfatiza na luz de sua experiência:

O espaço urbano de Fortaleza, como de outras cidades brasileiras, foi se compondo de maneira segregada, oportunizando precária relação entre moradia e renda da população. Sendo uma metrópole moderna, a Capital Alencarina constituiu local de importante acumulação de capital e de reprodução da força de trabalho, uma vez que os processos sociais, ao produzirem forma, movimento e conteúdo, produzem o espaço urbano. (FRANÇA, 2011, p. 16).

37

Fortaleza ostenta uma característica, que é a de se achar em bairros de

classe alta, inúmeras favelas e mansões ou condomínios residenciais, lado a lado, o

que não descaracteriza a segregação, visto que a população de menor poder

aquisitivo não tem a acessibilidade às civilidades locais destes espaços, como tem a

mais abastada.

O espaço urbano, segundo Corrêa (2003, p. 64), é fragmentado, articulado,

reflexo, condicionante social, repleto de símbolos e campos de lutas, cuja produção

se dá pela ação dos agentes produtores segundo as seguintes categorias: os

proprietários dos meios de produção, proprietários fundiários, promotores

imobiliários, o Estado e os grupos sociais excluídos. Os agentes agem

simultaneamente de forma contraditória e complementar, pois seguem a lógica

capitalista que busca o lucro e a apropriação privada da terra urbana, mas ao

mesmo tempo possuem interesses específicos.

A malha urbana de Fortaleza propaga-se à medida que existe um

desenvolvimento demográfico excessivo, tendo como essencial causador a

emigração rural que teve início no século XIX e reforçado por todo o século XX.

Esse desenvolvimento acarreta as contradições essenciais à produção do

espaço em uma sociedade como a brasileira, carimbada pelas desigualdades

sociais. A conseqüência é a segregação sócio-espacial, característica histórica da

urbanização brasileira, com a formação de periferias pobres, em contraposição às

áreas mais bem beneficiadas de infra-estrutura e habitadas por população de um

poder aquisitivo relevante. Esses contrastes apontados estão intimamente atrelados

às ações governamentais que foram direcionadas apenas para um lado da cidade, o

que dirigiu os demais moradores a um cenário de segregação social onde convivem

a exclusão e a pobreza, onde os aparelhamentos sociais básicos e infra-estrutura

são escassos e até mesmo ausentes.

Diante do cenário urbano de Fortaleza no próximo capitulo será abordado

questões referentes à história da CAIXA, onde serão citados algumas Leis,

Programas e projetos, que são desenvolvidos no Estado do Ceará e na cidade de

Fortaleza dando ênfase a esta pesquisa monográfica.

38

2. A HISTÓRIA DA CAIXA

A idéia da criação das Caixas por volta de 1830, surgiu nos Estados da

Bahia, Pernambuco, Alagoas, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Destas, apenas a de

Ouro Preto, no Estado de Minas Gerais, conseguiu sobreviver por mais tempo.

Vários fatores negativos concorreram para o aludido desaparecimento. Sua estrutura

primitiva, a crise financeira da época e a tendência à criação de institutos que

satisfizessem aos reclamos de grande parte da coletividade e não apenas a uma

parte mínima, foram os argumentos mais proclamados para a concorrência do fato.

(Lima, 2006, p. 1).

Após uma série de debates que inflamaram a Câmara e o Senado, gerando

segundo o Jornal do Comercio, “excessos lamentáveis de que não há exemplos nem

nos anos mais tempestuosos de nossa história política”, o Imperador D. Pedro II

pôde enfim promulgar, em 22 de agosto de 1860, a Lei nº 1.083, que a Assembléia

aprovara (por 70 votos a 21) nas tumultuadas sessões dos dias 6, 7 e 8 daquele

mês. De acordo com o cabeçalho, a lei continha em seus oito artigos providências

sobre os bancos de emissão, meio circulante e diversas companhias. Mas estava

destinada a passar à história com um nome mais simples e revelador, o nome com o

qual os próprios idealizadores se referiram a ela: Lei dos Entraves.

Apesar de pouco conhecida nos meios acadêmicos, a Lei dos Entraves

constitui um marco na história econômica do Brasil, simplesmente porque regeu a

política monetária da nação pelos 30 anos seguintes. Redigida pelo então Ministro

da Fazenda, o baiano Ângelo Muniz da Silva Ferraz (1812-1867), futuro barão de

Uruguaiana, a Lei dos Entraves, trazia entre suas várias determinações, a primeira

menção oficial à criação das Caixas. E, mesmo que para o surgimento da instituição

ainda fosse necessária a publicação de um novo decreto (assinado cinco meses

depois), não restam dúvidas de que a semente da CAIXA foi plantada pela Lei dos

Entraves.

O depoimento de Jeronymo de Castilho é nesse sentido, dos mais

eloqüentes. Em seu livro “Coisas da Velha CAIXA, publicado em 1983, Castilho, que

entrou na CAIXA como datilógrafo em 1922 e saiu dela presidente em 1964, afirma

que a lei de 22 de agosto de 1860 foi instituída basicamente para combater os juros

cobrados pelos exploradores da miséria alheia, no caso os agiotas e casas de

39

agiotagem, do Rio de Janeiro e outras cidades e províncias do Império, que

aceitavam penhores e emprestavam dinheiro à crédito.

Carlos Alfredo Simch, em seu bem documentado Jubileu de Diamante da

Caixa Econômica Federal do Rio Grande do Sul, publicado em maio de 1950, é

ainda mais taxativo. De acordo com o mesmo, a Lei dos Entraves nasceu para

enfrentar a “dissolvente subversão dos costumes que vogavam entre os pregões da

Bolsa, violentando as fronteiras da decência”. Tal opinião é compartilhada com

diversos autores que se debruçaram sobre a “História da CAIXA”, entre eles João

Gualberto de Oliveira e De Palácio e Silva.

A Lei dos Entraves tinha um objetivo mais complexo: acabar com os bancos

particulares que desde agosto de 1857, vinham emitindo cada vez mais notas,

bilhetes e títulos. Essa emissão provocara um nefasto surto especulativo, mas

também gerara uma movimentação sem precedentes no incipiente mercado

financeiro do Império.

Na prática, porém, a lei era inexeqüível. Tratava-se afinal de uma lei a favor

do monopólio bancário, concedido, a partir de então, ao Banco do Brasil. Era

também uma lei criada para frear o surgimento de sociedades anônimas,

estabelecendo, na opinião de alguns deputados, banqueiros e comerciantes da

época, “o mais perfeito instrumento para matar o espírito de associação e a própria

iniciativa individual”. Tal atitude afastaria o país do perigo da anarquia bancária e da

superabundância dos papeis, de acordo com as palavras do então presidente do

Banco do Brasil, o Visconde de Itaboraí, que estava destinado a ser também o

primeiro presidente da Caixa Econômica da Corte.

O mais ruidoso opositor da Lei nº 1.083, havia sido o Barão de Mauá (1813-

1889). O maior empresário privado do país, dono de um conglomerado de 17

empresas cujos ativos eram superiores a 115 mil contos de réis.

Embora os principais defensores da Lei dos entraves fossem o ministro

Ângelo Muniz da Silva Ferraz e seu antecessor na pasta da Fazenda, o visconde de

Itaboraí, ambos contumazes inimigos de Mauá, eles não agiram apenas em nome

das próprias convicções: como os mais efetivos membros da “tropa de choque” do

imperador no Congresso, Ferraz e Itaboraí cumpriam ordens. Afinal, mesmo que

gostasse de alimentar a versão segundo a qual, no Brasil ele só governava suas

40

coisas (minha casa e o Colégio D. Pedro II), D. Pedro II influía profunda e

decisivamente nos destinos do país.

Em Janeiro de 1861, Mauá e o imperador iriam entrelaçar outra vez seus

destinos, devido a um dos tantos desdobramentos da Lei dos Entraves. Em seu

Artigo 2º, nos parágrafos 14 a 22, a lei previa a criação das Caixas Econômicas do

Império. E, como o parágrafo 14 determinava que as instituições fossem dirigidas e

administradas gratuitamente por diretores nomeados pelo governo, escolhidos

dentre os mais destacados membros da elite financeira da nação, o barão de Mauá

acabou sendo eleito membro do Conselho Inspetor e Fiscal da Caixa da Corte.

No dia 12 de Janeiro de 1861 Dom Pedro II assinou o decreto 2.723 que

aprovava a criação de uma Caixa Econômica e um Monte de Socorro na Corte, cuja

finalidade era de conceder empréstimos e de estimular o hábito de poupar entre a

população até então tida como imprevidente, recebendo pequenas poupanças das

classes menos abastadas, incluindo os escravos, que podiam economizar para suas

cartas de alforria, pagando juros de 6% ao ano, garantindo o governo imperial a

restituição dos depósitos a ela confiados.

Às 9h da manhã de uma segunda-feira, 4 de novembro de 1861, 10 meses

depois da assinatura do decreto por D. Pedro II, a Instituição começou oficialmente

suas operações no Rio de Janeiro. Na época o Brasil já tinha quase 10 milhões de

habitantes e a população do Rio de Janeiro já chegava a 250 mil moradores. Nos

primeiros dias de funcionamento, já era possível identificar algumas tendências que

mais tarde se consolidariam.

A principal é que a instituição tinha surgido para atender à população mais

pobre: as somas depositadas pelos 50 primeiros clientes variavam entre 10 mil e 50

mil réis. Para ter uma idéia do valor, uma boa refeição não saía por menos de 2 mil

réis.

O primeiro depositante foi Antônio Álvares Pereira Coruja, de 55 anos,

morador da Zona central do Rio que correu até a CAIXA para depositar seus 2 mil

réis. Das dez primeiras contas da CAIXA, quatro foram abertas em nome de

crianças.

41

As Caixas Econômicas, em toda a parte, são índices seguros da fortuna e bem estar do povo, e demonstram, ainda, os hábitos de poupança e sobriedade – para abrigo de vicissitudes em dias incertos, que os há de toda a gente. Assim, há prosperidade desses estabelecimentos significa também a prosperidade do país a que pertencem. O ‘pé de meia’, a economia de vintém, de tostão a tostão, de mil réis a mil réis, ou o crescendo dessa escala ascendente de valores da moeda, - tem sido o segredo de muita fortuna, em cada caso particular, como ainda a causa do engrandecimento de muitos povos, em relação á coletividade (MARTINS, 1926, p. 7).

Presentemente chamada hoje de Caixa Econômica Federal, ela vem sendo

o principal agente das Políticas Públicas do Governo Federal e, está presente na

vida de milhões de brasileiros. Isso porque a CAIXA é uma empresa 100% pública e

atende não só os seus clientes bancários, mas todos os trabalhadores formais do

Brasil, estes por meio do pagamento de FGTS, PIS e Seguro-Desemprego,

beneficiários de programas sociais e apostadores das loterias.

Além disso, ao priorizar setores como habitação, saneamento básico, infra-

estrutura e prestação de serviços, a CAIXA exerce um papel fundamental no

agenciamento do desenvolvimento urbano e da justiça social no país, contribuindo

para melhorar a qualidade de vida da população, principalmente a de baixa renda. A

atuação da CAIXA também se estende aos palcos, salas de aula e pistas de corrida,

com o apoio a iniciativas artístico-culturais, educacionais e desportivas.

A CAIXA também se destaca quando o assunto é atendimento. Sua rede, a

maior do País, abrange todos os 5.561 municípios brasileiros, com mais de 17 mil

pontos de atendimento entre agências, lotéricas e correspondentes bancários. Até

mesmo quem está fora do Brasil pode contar com a CAIXA.

Desde 2004, os brasileiros emigrados podem utilizar o CAIXA Internacional

para fazer remessas de recursos ao país. Firmado em 2005, um convênio com o

banco português garantiu ainda mais facilidade nesse processo.

Colaborar com o crescimento do país é prioridade para a CAIXA. Para isso,

ela desenvolve parcerias com o poder público, especialmente o municipal. Essas

parcerias têm a intenção de proporcionar soluções mais eficientes para a gestão

financeira dos municípios e para a implantação de projetos de infra-estrutura.

Além de disponibilizar recursos, a CAIXA auxilia prefeituras e governos

estaduais a projetarem e acompanharem com eficiência obras promotoras de

42

desenvolvimento urbano. Da mesma forma, estimula o contínuo aperfeiçoamento da

administração pública, conferindo às ações mais bem-sucedidas o Prêmio Melhores

Práticas de Gestão.

2.1 O papel da CAIXA na habitação a partir das décadas de 1980

A CAIXA vem acumulando experiência em financiamento imobiliário desde a

criação de sua Carteira Hipotecária em 1931. A absorção de conhecimentos

estendeu-se, inclusive, à formação de mão-de-obra de técnicos do BNH em sua fase

de implantação. Com a introdução do Sistema Financeiro da Habitação em 1964, a

CAIXA passou a ser um dos agentes do financiamento da moradia no Brasil.

Por ocasião da extinção do BNH, a CAIXA tornou-se o principal agente do

Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos (SBPE), administradora do FGTS e

de outros fundos do SFH e condutora de programas de habitação de interesse

social, de saneamento e de apoio ao desenvolvimento urbano.

A partir de 1986 e até meados de 1990 não se registrou nenhuma ação

governamental de grande significado ou, pelo menos, que se mostrasse eficaz no

abrandamento da crise habitacional no país. Nem mesmo uma melhor redistribuição

dos recursos alocados pelo Estado no setor.

No primeiro semestre de 1990, foram financiadas 18.254 unidades

habitacionais para a população de baixa renda e 52.195 para o segmento com renda

média superior.

Em 1990, o governo federal anunciou uma nova política habitacional,

instituindo o Plano de Ação Imediata para Habitação (PAIH), tendo como objetivo

financiar à aquisição de moradias populares, lotes urbanizados e material de

construção às famílias com renda de até cinco salários mínimos. Buscou-se ainda,

incentivar a autoconstrução por meio do sistema de mutirão, utilizando recursos

oriundos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Em 1996, esse

programa possuía 187.192 contratos, dos quais 58% apresentavam elevados

índices de inadimplência.

43

A partir de 1995, a política habitacional passou a ser conduzida pelo

Ministério do Planejamento e Orçamento, por meio da Secretaria da Política Urbana.

No ano seguinte, o Presidente Fernando Henrique Cardoso editou uma medida

provisória criando condições especiais para a renegociação de contratos, com

desconto de até 95% do saldo devedor. Somente nos primeiros quatro meses após

a edição da MP foram liquidados cerca de 32 mil contratos, permitindo a

arrecadação de R$ 335 milhões.

O Governo também implantou diversos programas com diferentes linhas de

crédito: Pró-Moradia, Carta de Crédito – CEF, Programa de apoio à Produção de

Habitação, Crédito com Garantia Lastreada em Antecipação de Recebíveis, além do

Programa Carta de Crédito – FGTS. De 1995 a 1998, os recursos para habitação

atingiram o montante de R$ 9,53 bilhões, permitindo o financiamento de 913 mil

unidades, que beneficiaram 3,55 milhões de pessoas.

No mesmo período o volume de contratos administrados pela CAIXA

cresceu 48,57%, apresentando ao final de 1998, um estoque de 1,8 milhões de

unidades. Foi mantida a política de incentivo à liquidação antecipada de contratos

habitacionais mediante a concessão de descontos.

Em novembro de 1997, o governo criou o Sistema de Financiamento

Imobiliário (SFI), que trouxe como principal novidade a alienação fiduciária de bens

imóveis. Essa é a mais eficiente forma de garantia para o credor que concedeu o

financiamento, pois ele se torna proprietário do bem até que o financiamento seja

pago. Já o devedor fica somente com a posse direta do imóvel enquanto estiver

pagando. Com o SFI, o país vive uma nova realidade. As baixas taxas de inflação e

a perspectiva de baixa nos juros permitem viabilizar investimentos e aplicações de

longo prazo. A criação das companhias hipotecárias e securitizadoras inauguraram

uma nova era, reforçada pelo mecanismo de alienação fiduciária para a garantia dos

financiamentos imobiliários que lastreiam os títulos emitidos.

Atualmente, a CAIXA é o maior agente financeiro de habitação do Brasil,

detendo 50% do total dos financiamentos do país.

44

2.2 Os programas de habitação de interesse social operacionalizados pela

CAIXA/GIDUR-FO na área de desenvolvimento urbano e rural.

O objetivo dos programas de habitação é oferecer a toda população uma

moradia digna, regular e dotada de serviços públicos, em localidades urbanas ou

rurais, mitigando as desigualdades sociais e contribuindo para a ocupação urbana

planejada (CAIXA, 2012).

Os programas que vem sendo conduzidos na atual política habitacional congregam diretrizes, instrumentos e linhas de financiamentos voltados à maior cobertura do déficit habitacional do país. Se por um lado, isto significa a atenção à demanda histórica da população no pleito por moradia popular, por outro, demonstra que o governo precisa criar subsídios que alavanquem o setor habitacional de forma sustentada, a fim de que possa assegurar às classes mais pauperizadas o acesso ao sistema habitacional (PIMENTEL, 2012, p.14).

Antes de começar explanar sobre os programas operacionalizados pela

CAIXA/GIDUR-FO é importante descrever um pouco sobre o Programa de

Aceleração do Crescimento (PAC) por se tratar hoje do maior financiador de

investimento em infraestrutura, em áreas como saneamento, habitação, transporte,

energia e recursos hídricos, entre outros. Criado em 22 de janeiro de 2007, pelo

Governo Lula até os dias atuais, é um plano estratégico de resgate do planejamento

e de retomada dos investimentos em setores estruturantes do país, o PAC contribuiu

de maneira decisiva para o aumento da oferta de empregos e na geração de renda,

e elevou o investimento público e privado em obras fundamentais de infraestrutura

social, urbana, logística e energética do país, contribuindo para o seu

desenvolvimento acelerado e sustentável.

A CAIXA operacionaliza vários programas de habitação de interesse

social. No entanto, destacam-se aqui os mais operacionalizados pela GIDUR-FO.

O PPI intervenções em favelas dos Projetos Piloto de investimento visam à

implantação de ações necessárias à regularização fundiária, salubridade e

habitabilidade de população localizada em área inadequada à moradia, para a sua

permanência ou realocação, por intermédio da execução de ações integradas de

habitação, saneamento e inclusão social. As intervenções em favelas objetivam a

implantação das ações abaixo: apoio a empreendimentos de saneamento integrado

45

em assentamentos precários em municípios de regiões metropolitanas, de regiões

integradas de desenvolvimento econômico ou municípios com mais de 150 mil

habitantes. Apoio à urbanização de assentamentos precários. O projeto deve

assegurar a adoção de medidas efetivas para a estabilização da expansão da

ocupação da área, atender exclusivamente a área de intervenção definida, adequar

ou melhorar as relações funcionais da área de intervenção em relação ao tecido

urbano em que se insere, e contemplar o atendimento a todas as necessidades

básicas diagnosticadas na área, especialmente em relação à: eliminação de riscos;

medidas de desadensamento com re-ordenamento da ocupação, visando eliminar a

subnormalidade habitacional; regularizar o assentamento, do ponto de vista jurídico-

fundiário, em favor das famílias moradoras; adequar o sistema viário, de forma a

possibilitar acesso a serviços públicos e atendimento emergenciais.

O Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) é um instrumento

de implementação do Sistema Nacional de Habitação Interesse Social (SNHIS),

instituída pela lei federal 11.124/2005, que objetiva promover o planejamento das

ações do setor habitacional de forma a garantir o acesso à moradia digna,

regulamentar a expressão dos agentes sociais sobre a habitação de interesse social

e a integração dos três níveis de governo. O PLHIS tem o objetivo de diagnosticar a

situação habitacional do município e dar as orientações e diretrizes para o

planejamento do setor habitacional local, tanto na área urbana quanto rural, com

foco especial na habitação de interesse social para que a cidade possa planejar e

saber exatamente onde irá aplicar os recursos adquiridos e como vai crescer e

requalificar habitações precárias existentes, além de identificar que tipo de moradia

as pessoas desejam e como será feito o acesso a esta moradia.

O Programa Saneamento Para Todos – Setor Público e Privado tem por

objetivo promover a melhoria das condições de saúde e da qualidade de vida da

população por meio de ações integradas e articuladas de saneamento básico no

âmbito urbano com outras políticas setoriais, por meio de empreendimentos

financiados ao setor público ou privado. Os recursos do programa são oriundos de

Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS e da contrapartida do solicitante. O

programa se destina ao: Setor Público - Estados, municípios, Distrito Federal,

concessionárias públicas de saneamento, consórcios públicos de direito público e

empresas públicas não dependentes. Setor Privado - Concessionárias ou sub-

46

concessionárias privadas de serviços públicos de saneamento básico, ou empresas

privadas, organizadas na forma de sociedade de propósito específico para o manejo

de resíduos sólidos e manejo de resíduos da construção e demolição.

O Programa Minha Casa Minha Vida “Artigo 2º: O PMCMV tem como

finalidade criar mecanismos de incentivo a produção e a aquisição de novas

unidades habitacionais pelas famílias com renda mensal de até 10 (dez) salários

mínimos, que residam em qualquer dos Municípios brasileiros.” Lei nº 11.977, 7 julho

de 2009, pela qual foi implantada o PMCMV apresentado em março de 2009, o

PMCMV é um conjunto de soluções para os principais problemas apontados pelos

estudos da PNH(Política Nacional de Habitação) e da FJP (Fundação João

Pinheiro). Ele busca atingir principalmente os aspectos econômicos dos

financiamentos habitacionais por meio da concessão de subsídios dados às famílias

das classes sociais mais pobres, permitindo reduzir o grande déficit habitacional

existente na faixa de renda mensal que vai até seis salários mínimos. O PMCMV

compreende dois programas nacionais: o Programa Nacional de Habitação Urbana

(PNHU); o Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR). A União destinou a

esses programas R$2,5 bilhões e R$500 milhões, respectivamente, a titulo de

subvenção econômica, para facilitar a aquisição, produção e requalificação do

imóvel residencial de famílias com renda mensal de até seis salários mínimos, nas

regiões urbanas, e, dos agricultores familiares e trabalhadores rurais conforme sua

faixa de renda, limitado a renda familiar anual a R$10.000, 00, nas regiões rurais.

O Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR integra o Programa

Minha Casa Minha Vida – PMCMV e busca garantir subsídio financeiro para a

produção de moradia aos agricultores familiares e trabalhadores rurais. O Programa

concede subsídio, com recursos do Orçamento Geral da União – OGU, aos

beneficiários enquadrados no Grupo I, quais sejam: aqueles com renda familiar

bruta anual máxima de R$15.000,00. Os beneficiários são organizados de forma

coletiva por uma Entidade Organizadora - EO (cooperativas, associações, sindicatos

ou o Poder Público).

O Pró-Saneamento tem por objetivo promover a melhoria das condições de

saúde e da qualidade de vida da população, por meio de ações de saneamento,

integradas e articuladas com outras políticas setoriais. O programa é implementado

por meio da concessão de financiamentos aos estados, Distrito Federal, municípios

47

ou empresas estatais não dependentes, sendo o FGTS a fonte dos recursos. Para

participar do programa, o interessado deve formalizar o pedido de financiamento

enviando, ao Escritório de Negócios da CAIXA ao qual está vinculado, uma carta de

intenção de acordo com modelo fornecido pela CAIXA, acompanhada da

documentação básica do empreendimento e da documentação necessária à

avaliação de risco de crédito.

O programa Pró - Moradia realizado em parceria com o Poder público,

contribui para o acesso à moradia adequada a pessoas em situação de risco social e

com rendimento familiar mensal de até R$ 1.395. Isso acontece por meio de

financiamento a Estados, municípios, Distrito Federal e empresas públicas não

dependentes com recursos vindos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço

(FGTS) e da contrapartida do solicitante. As modalidades: Urbanização e

regularização de assentamentos precários, realizar obras e serviços voltados a

segurança, salubridade e condições básicas de moradia das habitações e a

regularização jurídico-formal. Como também, propicia o aumento da eficácia na

gestão urbana e na implantação de políticas públicas no setor habitacional, com

ações que promovam a capacitação técnica, jurídica, financeira e organizacional da

administração pública.

O Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR, integrante do Programa

Minha Casa, Minha Vida – PMCMV é regulamentado pela Portaria n.° 326 de 31 de

agosto de 2009 têm a objetiva à produção ou reforma de imóveis aos agricultores

familiares e trabalhadores rurais, por intermédio de operações de repasse de

recursos do Orçamento Geral da União ou de financiamento habitacional com

recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, reduzindo o déficit

habitacional rural. Tem as seguintes diretrizes: as moradias produzidas ou

reformadas no âmbito do PNHR terão soluções de abastecimento de água,

esgotamento sanitário e energia elétrica, adotadas para a região; Os projetos

arquitetônicos deverão ser compatíveis com as características regionais, locais,

climáticas e culturais da localidade e prever, ainda, a ampliação futura da moradia;

atendimento à mulher responsável pelo domicílio; atendimento a idosos e pessoas

com deficiência, conforme demanda e observado o disposto no art. 73, inciso II, da

Lei nº 11.977, de 07/07/2009; atendimento às famílias em situação de emergência

ou calamidade pública reconhecida pela Defesa Civil do Ministério da Integração

48

Nacional; além disso, deve atender às famílias: do Grupo 1 sem acesso a solução

de abastecimento de água, em conjunto com o Programa Cisternas, a cargo do

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS); residentes em

municípios contidos no Programa Territórios da Cidadania; - integrantes de

comunidades quilombolas, extrativistas, pescadores artesanais, ribeirinhos,

indígenas e demais comunidades tradicionais.

O programa Operações Coletivas é realizado com recursos do FGTS e

formalizado mediante parceria com Entidade Organizadora para a concessão de

financiamento ao beneficiário final da construção de unidade habitacional, aquisição

de terreno e construção, aquisição de material de construção para

construção/reforma/ampliação ou conclusão de unidade habitacional. Se destina as

pessoas físicas com renda mensal familiar bruta de R$200,00 até R$900,00,

organizadas sob a forma coletiva por uma Entidade Organizadora. A entidade

organizadora comparece à Superintendência Regional (SR), à Regional de

Sustentação ao Negócio (RSGOV) ou à Agência da CAIXA. Para recebe orientação

sobre o produto, recebe relação de documentos e formulários, providencia

documentação, providencia análise de risco pessoa jurídica, se for o caso, apresenta

o trabalho de projeto técnico-social, apresenta proposta para análise da Regional de

Sustentação ao Negócio (RSGOV). Se aprovada, a entidade organizadora apresenta

o grupo de beneficiários e comoça então os tranmites na CAIXA/GIDUR-FO.

Todos esses programas citados a cima são os mais operacionalizados na

CAIXA/GIDUR-FO pelas assistentes de projetos socias, por isso, a relevante de citá-

los. A CAIXA, por ser considerado o maior banco público do país e da América

Latina, tornou-se o principal agente executor das políticas públicas no âmbito do

Governo Federal, na promoção do desenvolvimento urbano e social do país. Sua

missão está pautada em, promover a melhoria contínua da qualidade de vida da

sociedade, intermediando recursos e negócios financeiros de qualquer natureza,

atuando, prioritariamente, no fomento ao desenvolvimento urbano e nos

segmentos de habitação, saneamento e infra-estrutura e na administração de

fundos, programas e serviços de caráter social. (CAIXA, 2007).1

1 www.caixa.gov.br

49

2.3 O Trabalho Técnico Social

Historicamente a primeira experiência referente à ação de um trabalho social

ocorreu na década de 40, pelo Estado, nas favelas do Distrito Federal, como objetivo

de controlar o maior número de habitante contra o comunismo. Pode-se afirmar que

o trabalho social associado a programas de habitação de interesse social, como

política de governo, está presente no País desde quando a Política Nacional de

Habitação e Saneamento (PNHS) foi definida no BNH, no período de 1968 a 1986.

No ano de 1960, observa-se a presença da interdisciplinaridade na

composição das equipes, restrita aos profissionais da área da ciências humanas,

incluindo especialmente sociólogos, psicólogos, pedagogos e assistentes sociais. No

entanto, é significativa a predominância dos profissionais da área de Serviço Social

que trazem para esta atuação referências teórico-metodológicas e compromissos

ético-políticos. O trabalho social da época tinha um caráter mais administrativo.

Já na década de1980 o foco do trabalho social, acresceu-se a preocupação

com o meio ambiente e com a sustentabilidade das famílias, iniciando-se a

discussão de programas de geração de trabalho e renda, e projetos de educação

ambiental associados ao trabalho social na habitação de interesse social. Em 1985 a

CAIXA passa ser a sucessora do BNH, com isso mais adiante em 1995 por meio de

concurso interno foi criado o cargo de assistente de projetos sociais/técnico social,

para realizar o trabalho social nos projetos de habitação.

Assistente de Projetos Sociais/Técnico Social são desenvolvidas por empregados ocupantes da função gratificada de Assistente de Projetos Sociais e do Cargo em Comissão Técnico Social, com formação em Serviço Social, Psicologia, Ciências Sociais/Sociologia e Pedagogia, ou ocupante do cargo profissional de Assistente Social, Psicólogo ou Sociólogo, com a finalidade de analisar, acompanhar, orientar, supervisionar e avaliar o Trabalho Técnico Social. (AE 097031, 2013, p. 12).

50

Veja no fluxograma às etapas do Trabalho Técnico Social da CAIXA.

Figura1- Trabalho Técnico Social da CAIXA

Fonte: GIDUR/FO (2013)

O Trabalho Técnico Social a ser desenvolvido deverá ter um enfoque

multidisciplinar, fundamentando-se nos princípios de participação comunitária,

sustentabilidade dos empreendimentos e preservação ambiental.

Embora o Trabalho Técnico Social seja um processo, para fins didáticos,

pode ser pensado em três etapas: planejamento, implementação e avaliação. O

planejamento das ações a serem desenvolvidas deve ser estruturado a partir dos

interesses da comunidade, de acordo com a modalidade de intervenção e em

consonância com o estágio de desenvolvimento da obra.

O trabalho social no interior dos programas de habitação de interesse social

é alavancado e difundido em todo o país neste contexto: recebe um aparato

regulatório próprio, é organizado e orientado através de manuais técnicos

produzidos pelo Ministério das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de

Habitação, pela CAIXA, e a partir das recomendações das agencias multilaterais.

Assim, define-se uma política de intervenção social para a população de

baixa renda, ou seja, aquela a qual se destinam os programas integrantes do

Subsistema de Habitação de Interesse Social (Pimentel, 2012, p. 25).

51

Para uma maior efetivação do Trabalho Técnico Social a CAIXA disponibiliza

no seu site O Caderno de Orientação Técnico Social (COTS) que tem a finalidade

de:

O COTS tem a finalidade de apoiar as equipes técnicas dos Estados, Distrito Federal, Municípios, Entidades Organizadoras no desenvolvimento do Trabalho Técnico Social (TTS) nos Programas sob gestão do Ministério das Cidades operacionalizados pela CAIXA. (COTS, 2012, p. 03).

O Caderno apresenta informações, sugestões para a elaboração, implantação

e avaliação desde a concepção do projeto até a etapa posterior à conclusão das

obras e serviços. O COTS ressalta também, que o principal instrumento de

monitoramento das atividades do PTTS (Projeto de Trabalho Técnico Social):

São os Relatórios de Acompanhamento, utilizados como comprovação da realização de atividades para fins de liberação de recursos. Nos relatórios são registradas as atividades desenvolvidas no período, a justificativa para as ações previstas e não realizadas, bem como os resultados alcançados. Eles devem ser apresentados de acordo com o cronograma de desembolso do projeto e evidenciar a realização de atividades e para tal, o material de apoio utilizado, tais como atas de reunião, registros em diários de campo, lista de presença, cartilhas, registros audiovisuais, filmagens e fotos devem vir como anexos. (COTS, 2012, p. 05).

O PTTS é o documento que sistematiza a proposta de trabalho, onde devem

constar objetivos, metas, ações e atividades a serem desenvolvida, metodologia,

sistemática de registro de resultados de avaliação, indicadores e cronograma de

execução e planilhas de custos elaborado em consonância com os normativos de

cada programa. Apesar das especificidades de cada programa, a elaboração de um

projeto é um processo lógico, para comunicar objetivos e resultados esperados e

que deve obedecer a procedimentos metodológicos específicos.

Nos programas de Desenvolvimento Urbano, operacionalizados pela CAIXA o

Trabalho Técnico Social é um componente obrigatório e deve ocorrer em sincronia

com a realização das obras físicas e apresenta algumas especificidades, tanto no

que se refere à formatação do projeto como em seu acompanhamento e avaliação.

Também deverá observar questões éticas, normativas e legais, como a

elaboração, assinatura dos documentos técnicos e execução referente ao PTTS,

que deve ocorrer sob a responsabilidade técnica de profissional habilitado em

serviço social, sociologia, pedagogia ou psicologia.

52

O Técnico Social deve estar participando da equipe técnica, desde a etapa

de concepção do projeto, na definição de prioridades pela população a ser

beneficiada. Se houver troca de Técnico Social durante o desenvolvimento do

projeto, deverá ser encaminhada à CAIXA, correspondência informando o nome e a

formação acadêmica do novo profissional, anexando seu currículo. No decorrer do

projeto, caso haja alterações, há necessidade de apresentação de novo cronograma

de atividades, acompanhado de justificativa.

É importante frisar que as propostas do PTTS será apresentada pela equipe

social a GIDUR/FO, para atender a uma demanda dos gestores de “agilização” das

contratações no âmbito dos programas em questão, tendo em vista o estigma

carregado pelo assistente de projetos social de “dificultadora” do processo, o que

veremos e discutiremos no próximo capítulo da Metodologia.

53

3. ASPECTOS METODOLÓGICOS DA PESQUISA

Para atender ao objetivo da pesquisa de analisar a atuação e práticas

profissionais desenvolvidas pelas assistentes de projetos sociais da Caixa

Econômica Federal/GIDUR-FO, no atendimento das questões sociais e

habitacionais, realizou-se o trabalho voltado para uma pesquisa do tipo exploratória

e descritiva com abordagem qualitativa e quantitativa.

A pesquisa compõe-se de um estudo bibliográfico e de campo. No estudo

bibliográfico realizamos diferentes abordagens sob o ponto de vista de alguns

renomados teóricos e na pesquisa de campo adotamos o método dialético por

entender que a realidade não é transparente e se encontra em constante processo

de movimento e transformação, optamos por fazer uma pesquisa norteada pela

corrente marxista, pois, através dele, podemos pensar a realidade de forma

dinâmica, ou seja, é o momento que o real é mostrado permitindo a superação de

visões e análises parciais.

A pesquisa de campo realizou-se sob duas abordagens, sendo uma

qualitativa, de caráter informacional e a outra de caráter observativo, para que

pudesse dar subsídios suficientes aos dados registrados no momento da sua análise

e interpretação, dando uma maior fidedignidade aos seus resultados. A pesquisa de

campo é estruturada na observação dos fatos tal como ocorrem.

A opção pela pesquisa quali-quantitativa, de caráter exploratório, permitiu que

os entrevistados pensassem e manifestassem livremente suas percepções e

entendimento sobre o contexto desta monografia, abrindo dessa forma, espaço

para interpretações dos dados obtidos e o desenvolvimento de idéias sobre o

assunto explorado, sem nenhuma intenção em comprovar conceitos pré-

determinados.

A pesquisa exploratória, de acordo com Silva e Shappo (2002):

Viabiliza a possibilidade de compor um diagnóstico da realidade investigada, permitindo o uso de métodos como o levantamento, junto dos profissionais que apresentem experiência prática sobre o problema estudado. A outra parte da metodologia relaciona a pesquisa descritiva, desenvolvida a partir de dados primários, que procura obter informações para descrever e interpretar a realidade investigada (SILVA e SHAPPO, 2002, p. 34).

54

Para a realização desta pesquisa foram privilegiados inúmeros

procedimentos investigativos dentre eles o de observação, questionário,

entrevista semi-estruturada, além do referencial teórico e documental.

Na concepção de Barros e Lehfeld (1986):

A importância da observação tem como procedimento a investigação. A observação deve ser exata, completa, sucessiva e metódica, e sobretudo imparcial. Pode ser: - Observação assistemática (ou não estruturada): sem controle anteriormente elaborado e sem instrumental apropriado. - Observação sistemática (ou planejada): requer um planejamento prévio para seu desenvolvimento. É estruturada e realizada em condições controladas, com objetivos e propósitos previamente definidos (BARROS e LEHFELD, 1986, p. 54) .

A coleta de dados foi realizada no período de abril a maio de 2013 nas

dependências da GIDUR/FO. A técnica utilizada durante a pesquisa de campo foi

um breve questionário (ver apêndice I). Onde foi levantado o perfil dos sujeitos da

pesquisa e uma entrevista aplicada as nove (09) entrevistadas todas do gênero

feminino, com 05 perguntas (ver apêndice II). À medida que se discutia sobre a

problemática envolvida e dúvidas dos colaboradores, surgiram novos

questionamentos e estes foram aplicados nas correntes conversas com os

participantes. Todas as entrevistas foram gravadas e transcritas de forma integral,

logo após realizamos a leitura cuidadosa de cada depoimento, procurando identificar

os aspectos significativos sobre a temática.

Levamos em consideração os discursos que convergem e divergem e fizemos

uma comparação entre os pensamentos das profissionais sobre os temas proposto

no decorre da pesquisa.

Foi resguardada a identidade dos sujeitos entrevistados, nomearam-se

nomes fictícios, a fim de tratar as informações de maneira ética e o mais fidedigna

possível.

A entrevista e o questionário são ferramentas que ao ser utilizado demonstra

o nível de satisfação ou insatisfação dos colaboradores, considerando diversos

aspectos. Ainda sobre os questionários é preciso esclarecer que este pode ser

considerado, na compreensão de Marconi e Lakatos (2002):

55

[...] um instrumento de coleta de dados constituído por uma série ordenada de perguntas, que devem ser respondidas por escrito. O questionário apresenta vantagens como economia de tempo, obtém grandes números de dados, atinge maior número de pessoas simultaneamente, obtém respostas rápidas e precisas, há maior liberdade nas respostas, em razão do anonimato, há mais tempo para responder e em hora mais favorável (MARCONI & LAKATOS, 2002, p. 65).

Inicialmente conversamos com as entrevistados, explicando a necessidade

de nossa investigação e da grande valia da sua participação na geração nas

informações que precisávamos.

3.1 As assistentes de projetos sociais na Caixa Econômica Federal/GIDUR-FO:

conhecendo o cenário da pesquisa.

Esta pesquisa foi realizada nas dependências da Caixa Econômica Federal –

GIDUR/FO, situada Avenida Almirante Barroso 500, Bairro: Praia de Iracema,

Cidade: Fortaleza /CE. Setor de atividades e serviços, onde fica o local de atividades

diárias das assistentes de projetos sociais. A entrada na instituição se deu através

do estágio obrigatório I, II e III, esta experiência titulou a investigação da pesquisa.

A GIDUR/FO (Gerências de Filial de Apoio ao Desenvolvimento Urbano) fica

ao lado da agência da Caixa Econômica Federal da Pessoa Anta, sua entrada é pela

Avenida, mas o atendimento ao público é feito na parte superior do prédio, quanto à

estrutura organizacional é composta por 01 Gerente de Desenvolvimento Urbano, 02

Gerentes de Serviços (01 Operacional e 01 Técnico), 06 Supervisões (03

Operacionais e 03 Técnicas), além de uma supervisão para as atividades

administrativas e outras informações e controle. Já no quesito quadro de funcionário

foi contabilizado 157 profissionais entre Engenheiros, Arquitetos e Técnicos

Bancários Novos, 21 estagiário, 4 motorista e 15 prestadores de serviço. O

fluxograma mostra a estrutura organizacional da GIDUR/FO.

56

Figura2- Estrutura Organizacional da GIDUR/FO.

Fonte: GIDUR/FO (2013)

3.2 População e amostra

A pesquisa foi feita em forma de entrevista (ver apêndice II) com nove sujeitos

da célula CETTS (Célula do Trabalho Técnico Social) composta por quatro (04)

Assistentes Sociais, três (03) Psicólogas, uma (01) Socióloga e uma (01) Pedagoga.

Vale ressaltar que todas são assistentes de projetos sociais, do gênero feminino, As

mesmas participaram na resolução da entrevista nos dias esperados, contribuindo

sobremaneira para coleta e análise dos dados, com 100% de participação nas

entrevistas.

Segundo Silva (2009 p.123) “A relação entre os sujeitos da pesquisa e o

próprio pesquisador se dá, então, de maneira comunicativa e interativa,

principalmente por proporcionar um diálogo aberto e subjetivo”.

Esta relação estabelecida entre pesquisador e pesquisada é que fornecem

dados importantes a pesquisa de campo, pela própria oportunidade da vivência

interativa entre ambos pertinentes ao objeto em estudo, subsidiando assim todo o

trabalho de pesquisa.

57

Para dar o suporte a pesquisa de campo realizada na CAIXA/GIDUR-FO

com as entrevistadas buscou-se o estudo bibliográfico sobre a visão de autores

ligados a área de estudo em questão.

3.3 O trabalho das assistentes de projetos sociais na CAIXA/GIDUR-FO

Dentre as atividades e competências exercidas pelas as assistentes de

projetos sociais segue a abaixo segundo o normativo interno da CAIXA:

É de competência do Assistente de Projetos Sociais/Técnico Social realizar as seguintes atividades: Análise da concepção ou da viabilidade social do empreendimento; Análise Preliminar de Impacto Socioambiental; Análise Multidisciplinar de Grandes Empreendimentos; Orientação ao Proponente; Análise de PTTS; Análise de plano e metodologia; Análise de Plano de Reassentamento Involuntário; Análise do Plano de Inclusão Social de Catadores; Análise de reprogramação; Verificação do resultado de processo licitatório do PTTS; Acompanhamento e avaliação de PTTS, Planos e Metodologias; Preenchimento da Síntese do Projeto Aprovado; Acompanhamento do desembolso dos recursos para execução do Projeto de Trabalho Técnico Social; Emissão de OS, orientação à empresa credenciada e monitoramento das atividades sociais terceirizadas; Análise da avaliação de pós-ocupação; Atividades externas e visitas técnicas. (AE 097031, 2013, p. 12).

As assistentes de projetos sociais da CAIXA devem verificar se o projeto tem

como finalidade desenvolver um conjunto de atividades de caráter informativo,

educativo e de apoio a mobilização e organização social, visando o desenvolvimento

e a participação da comunidade e a sustentabilidade do empreendimento.

Proporcionando assim uma melhor qualidade de vida para seus beneficiários.

É relevante destacar que todos os programas e projetos analisado por elas

tem suas particularidades (Leis, Diretrizes e Normativos) diferentes, com isso existe

um divisão interna entre elas designado a competência de cada uma sobre os

programas e projetos por elas analisados.

Com o aumento da demanda dos trabalhos técnicos operacionalizados pela

CAIXA se fez necessário a participação de empresas credenciadas que pudesse dar

o suporte técnico às assistentes de projetos sociais.

58

As empresas credenciadas atendem diretamente as GIDUR e outras unidades da região de abrangência, de acordo com as orientações dos COT, COTS e as orientações CAIXA, que contêm as informações e procedimentos necessários à atuação dos profissionais, os quais são

responsáveis técnicos pelo trabalho executado. (AE 062, 2012, p.5).

Essas empresas são contratadas por meio de edital de credenciamento, tem

caráter temporário, sem exclusividade. A responsabilidade técnica pelos projetos é

dos respectivos autores e a análise, efetuada pela Empresa Credenciada, não

caracteriza co-responsabilidade técnica. Os serviços e atividades prestados pela

empresa credenciada podem ser visto no documento Orientação Técnica para

Empresa Credenciada.

O documento Orientação Técnica para Empresa Credenciada foi

desenvolvido com o objetivo de orientar as equipes das Empresas Credenciadas

para a prestação de Serviços Técnicos Sociais especializados à CAIXA. Ele

apresenta diretrizes e informações para apoiar a execução das atividades

desenvolvidas, além dos procedimentos para a realização e registro das análises

efetuadas.

Os serviços a serem prestados compreendem análises de documentos técnicos, tais como projetos e relatórios, realização de visitas técnicas para acompanhamento da execução do PTTS ou orientação técnica aos Proponente/Executor. As atividades demandadas são registradas observando as instruções fornecidas pela CAIXA e consolidadas conforme descrição abaixo: Relatório: descrição/relato dos dados, fatos e situações observadas, sem emissão de opinamento técnico; Parecer: manifestação técnica com base em descrição/relato dos dados, fatos e situações observadas/analisadas; Laudo Técnico: apresentação de alternativas de solução devidamente fundamentada, com base na descrição/relato dos dados, fatos de uma situação problema, previamente detectada.( CAIXA, 2013, p. 3).

No momento da pesquisa foram contabilizadas quatro empresas

credenciadas: Atitude Social, Ética Assessoria, Solução Comércio, Carlos A. M. A.

Consultoria, podendo ter mais no próximo ano, quando será aberto novo edital.

59

3.4 Estudo de campo

A entrevista aplicada fornece as indicações e as observações aqui relatadas.

Gráfico 1

Fonte: Pesquisa de Campo

Gráfico 2

Fonte: Pesquisa de Campo

60

Como foi visto no gráfico1 podemos observar que 70 % das assistentes de

projetos sociais entrevistadas trabalham a mais de dez anos na CAIXA, já no

gráfico2 observamos que apenas 40% trabalha há mais de cinco anos na

CAIXA/GIDUR-FO, ou seja, a maioria 60% tem mais experiência em agência do que

na função de assistente de projetos.

A seleção para o cargo se faz por meio de uma seleção interna com análise

de currículo, redação, entrevista, com isso se observa uma grande bagagem de

conhecimento das rotinas bancárias, ou seja, agências, fator que pode atrapalhar

nas práticas do seu cotidiano profissional como assistente. Este processo de seleção

interna é diferente das outras categorias profissionais como arquitetos e advogados

que acontece por meio de concurso público. As assistentes não trataram dessa

questão.

A prática bancária tem uma rotina diferente como: cobrança de títulos,

empréstimos, financiamentos, cheque, pagamento de contas, endosso, DOC e TED,

cartões de débito e de crédito, seguros, terminais de auto-atendimento, etc. sem

falar que o público sempre vem bem busca do bancário para resolver seus

problemas. Existe uma dinâmica acelerada nas agências. Já a função de assistente

de projetos sociais tem uma rotina mais voltada para análises de projetos, leituras,

reuniões, e trata-se de práticas e política pública voltada para a garantia de direito

social.

Essa mudança de ambiente de agência para ambiente de escritório causa

um pouco de mudança na sua pratica profissional. Observa-se, também, que na

operacionalização da sua prática não existe contato direto com o consumidor mais

sim, com os representantes legais dos municípios, prefeituras e Estado.

61

Gráfico 3- Porcentagem de Projetos por assistentes de projetos sociais

Fonte: GIDUR/FO (2013)

No gráfico 3, registra-se a porcentagem de demanda por assistentes de

projetos. Podemos observar que Rosa tem uma maior demanda de intervenção em

relação às outras assistentes, ou seja, 36% das intervenções esta sobre sua análise,

fica assim subentendido o motivo do seu descontentamento com a CAIXA quando

na resposta da entrevista sobre os dificultadores e limitadores do seu trabalho, ela

relata: “Grande quantidade de demandas para análise e pouco tempo (6h de

trabalho sem hora extra); poucos credenciados para nos auxiliar”. (ROSA)

62

Gráfico 4 - Total de demanda de programa operacionalizado pelas assistentes de projetos no período da

pesquisa.

1532

5

64

8 8

58

11

201

0

50

100

150

200

250

PPI

PHLIS

SANEAM

ENTO P

ARA TO

DOS

PMCM

V

PRÓ-S

ANEAMEN

TO

PRÓ-M

OR

ADIA

PN

HR

OPERAÇO

ES CO

LETI

VAS

TOTAL

DE PRO

GRAM

AS:

TOTAL DE DEMANDA DE PROGRAMAS OPERACIONALIZADOS PELAS

ASSISTENTES DE PROJETOS SOCIAS NO PERIODO DA PESQUISA.

. Fonte: GIDUR/FO (2013)

Já no gráfico 4, demostra os programas mas utilizados no setor de CETTS,

dentre eles o PMCMV é o que se destacar em relação aos demais por se tratar hoje

do programa que o Governo Federal lançou, desde 2009, visando reduzir déficit

habitacional do país. É observado também nesse gráfico o total de intervenção

analisados pelas as assistentes de projeto até o dia da pesquisa somou o total de

201 intervenções.

Diante da quantidade de 184 municípios que o Ceará tem (IBGE, 2010) a

principio, é pouco demanda de programa operacionalizado pelas assistentes de

projetos, mais observando pelo número de nove assistente para dá suporte técnico a

todo Estado do Ceará esse valor se torna volumoso por assistente. Daria o total de

vinte municipios por assistente. Essa análise respalda o que elas relatam sobre um

grande valor de demanda para poucas assistentes.

Quando questionadas sobre a terceira pergunta da entrevista sobre os

aspectos facilitadores do seu trabalho as respostas tiveram convergência, leveza e

suavidade, por se tratar de uma equipe bem interada e articulada.

Equipe social comprometida; conhecimento dos objetivos estabelecidos pelos Ministérios para os Programas; conhecimento dos normativos Caixa; a busca constante da Coordenação do Social de uma visão sistêmica da realidade social onde a intervenção encontra-se inserida, objetivando uma discussão interdisciplinar. (FLOR)

63

Discussões sobre os programas; inter-relacionamento com os colegas de equipe; horário flexível de trabalho; gosto do que faço. (TULIPA)

A força de vontade das assistentes em superar as inúmeras dificuldades de estrutura de trabalho de conhecimento de projetos sociais faz as coisas acontecer. Pode não ser o “bom”, mas é o melhor que podemos no momento. (GIRASSOL)

O clima organizacional da nossa unidade, a nossa equipe e todo o empenho da nossa coordenadora de nos ajudar no aprimoramento do exercício da nossa função, sou realizada no que faço. (ACÁCIA)

Já fui caixa, já fui gerente de agência, mas pelo fato de ter minha formação ser em Serviço Social pretendo não sair da aqui, quero me aposentar como assistente de projetos. (MARGARIDA)

Já no que diz respeito aos aspectos facilitadores do seu trabalho como

assistentes de projetos sociais as resposta foram, mas de caráter prático. Esses

depoimentos expressam que ambas concordam sobre o clima organizacional da

equipe, mesmo com as cobranças diárias e a grande demanda de projetos, existe

uma harmonia e uma realização pessoal por parte de cada uma delas por fazer o

que gostam.

Ao serem questionadas na quarta pergunta da entrevista a respeito do que

elas poderiam fazer, para agregar, aperfeiçoar e otimizar o processo de trabalho

tornando mais eficaz, coletamos os seguintes depoimentos:

Uma equipe maior para dar mais oportunidade de viajarmos aos municípios para conhecer a intervenção in locu. (ROSA)

Licitação para credenciamento de aumentado assim o número de empresas terceirizadas. (FLOR)

Aumentar também o quadro de assistente de projetos, pois nove é muito pouco comparando a demanda de número de município que temos que orientar e da suporte. (ORQUÍDEA)

É tantas intervenções, reunião com os credenciados que falta até tempo para se qualificar, fazendo com que fiquemos presos a uma rotina. (ACÁCIA)

Ser exigida a promoção/comprovação da participação comunitária no projeto social. De modo que o Trabalho Social seja significativo através de um projeto construído com a comunidade. (TULIPA)

Estabelecer reuniões sistemáticas com a Engenharia para nivelamento constante do acompanhamento da intervenção, com o intuito de evitar descompasso entre a obra física e a realização das atividades do trabalho social. (JASMIM)

64

Inserir-se sempre que possível Fórum, Seminários, etc., que digam respeito aos objetivos da intervenção em questão. (LÍRIOS)

O trabalho social tem um importante papel junto à sociedade, no sentido de fortalecer a cidadania e educar as pessoas para questões atuais como educação sanitária, ambiental, gestão orçamentária. Porém, esse processo é lento. (MARGARIDA).

Este tópico é de suma relevância para a pesquisa, haja vista ser esse o

assunto que nos motivou a escolher da temática, Foi indagado na ultima pergunta da

entrevista a elas sobre as dificuldades e limitações enfrentadas durante seu

cotidiano profissional:

Grande quantidade de demandas para análise e pouco tempo (6h de trabalho sem hora extra); poucos credenciados para nos auxiliar. (ROSA)

As análises são demoradas pela complexidade das intervenções e pela quantidade de demandas que são muitas para poucos assistentes. (ACÁCIA)

Projetos mal estruturados onde as técnicas dos municípios muitas vezes demonstram não conhecer o trabalho que se pede; a quase não realização de visitas aos municípios para acompanhar o trabalho executado mais de perto e conhecer a realidade da comunidade beneficiária com a intervenção. (MARGARIDA)

Dificuldade em acompanhar in locu através de visitas técnicas as atividades desenvolvidas; orientar a estruturação dos projetos quando é mal formulado, como também dificuldade em agendar com os proponentes atividades executadas para contribuir, orientar, apoiar, ou se for o caso, redirecionar o andamento de alguma atividade; sem falar das dificuldades em retomar as intervenções paralisadas. (JASMIM)

A falta de conhecimento sobre os programas e as políticas públicas de habitação das equipes dos proponentes – municipal, estadual, entidades, associações, etc. Além disso, como grande dificultado, podemos citar também a falta de estrutura técnica das Entidades Organizadoras – associações, sindicatos – por falta de entendimento das regras dos Programas. Isso ocorre devido o baixo nível de escolaridade do grupo que compõe tais instituições. (LÍRIOS)

São poucas empresas credenciadas para análise e às vezes temos que revisar as análises feitas pelas credenciadas. Algumas equipes sociais dos proponentes que elaboram/executam os projetos necessitam de assistência técnica/qualificação. (GIRASSOL)

A execução do Trabalho Social é muito lenta, e geralmente não acompanha a obra física. A falta de reconhecimento da importância do trabalho social pelas equipes de engenharia. (FLOR)

Como dificilmente vamos a campo, acompanhamos o trabalho somente pelos relatórios, o que empobrece nossa análise.(ORQUÍDEA)

65

Observamos que os discursos das entrevistadas são convergentes no que

diz respeito à má estruturação dos projetos, a falta de preparo das equipes técnicas

na sua execução, a lentidão nas análises devido a complexidades das intervenções,

como também muita demanda para poucos profissionais. Já no discurso da Rosa ele

diverge das outras expressando um pouco de insatisfação com a CAIXA no diz

respeito à grande quantidade de demandas para análise, e pouco tempo para o

trabalho sem hora extra.

As assistentes de projetos sociais se enquadram no modelo de trabalho

flexível, polivalente, alienado, multifuncional e exploratório imposto pelo sistema

capitalista. Esse modelo flexível impostos pelo capital produz efeitos devastadores

para aqueles que sobrevivem da venda da força de trabalho. Segundo Antunes o

trabalhador encontra - se em uma situação contraditória.

O capitalismo coloca o trabalhador numa situação contraditória, o mercado de trabalho torna-se exigente demais para com aquele que nele pretende permanecer. Tensão para dar conta de acompanhar o acelerado processo de inovações tecnológicas, precarização do trabalho e das relações, condições de informalidade, situações precárias, parciais e temporárias. Os indivíduos passaram a considerar todos os outros como adversários e a sociedade se converteu na arena em que essa luta se desenvolve. As relações econômicas de mercado são expressões nítidas dessa nova relação entre os indivíduos e a totalidade social. Todos são inimigos de todos vivencia-se também uma subproletarização intensificada, presente na expansão do trabalho parcial, temporário, precário, subcontratado, “terceirizado”, que marca a sociedade dual no capitalismo avançado [...] (ANTUNES, 2007a, p.49)

Ainda para Antunes (2003), é no trabalho improdutivo que se enquadra a

categoria profissional dos assistentes sociais, trabalho esse considerado como

antivalor para o capitalismo, pois não gera mais-valia, não cria diretamente o valor

para o capital, isto é, sem valor de troca.

A classe-que-vive-do-trabalho engloba também os trabalhadores improdutivos, aqueles cujas formas de trabalho são utilizadas como serviço, seja para uso público ou para o capitalista, e que não se constituem como elemento diretamente produtivo, como elemento vivo do processo de valorização do capital e de criação de mais-valia. São aqueles em que, segundo Marx, o trabalho é consumido como valor de uso e não como trabalho que cria valor de troca. O trabalho improdutivo abrange um amplo leque de assalariados, desde aqueles inseridos no setor de serviços, banco, comércio, turismo, serviços públicos etc., até aqueles que realizam atividades nas fábricas mas não criam diretamente valor (ANTUNES, 2003, p. 102).

66

Em suma, podemos observar que realmente as assistentes de projetos

acabam se apoderando, durante o exercício de sua função, de algumas

características da vida cotidiana, como a imediaticidade e superficialidade, ou

rapidez de suas tomadas de decisão, o que Netto (2011) denomina de execução

terminal da política social.

Ao contrário de tudo isso, o trabalho social, sob a perspectiva de um

verdadeiro desenvolvimento urbano, deve ser visto como uma possibilidade de

explicitar o caráter de política pública das intervenções propostas, sob a ótica do

direito. A participação se constitui então, como instrumento intrínseco desse

processo, com vistas ao atendimento das necessidades coletivas.

“Vivemos nas cidades. É nelas que moramos, trabalhamos, estudamos, nos divertimos e enfrentamos nossos problemas. É nas cidades também que encontramos muitas das soluções que procuramos. É por isso que não devemos poupar esforços para garantir o direito fundamental de morar com dignidade. E isso não significa apenas construir casas. Precisamos ter infra-estrutura, saúde, educação, transporte público de qualidade, espaços de lazer e cultura, área de convivência social e segurança pública”. (Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, 2003).

Dentre os principais feitos no âmbito da política urbana, destaca-se a

realização da Conferência Nacional das Cidades, no segundo semestre de 2003,

onde ocorreu uma ampla discussão em torno das políticas públicas de

desenvolvimento urbano na esfera governamental. Na ocasião foram definidos

os Conselhos das Cidades que atuam em âmbito local e contam com a

integração de representantes dos poderes públicos federal, estaduais e

municipais, além dos movimentos populares e sociais urbanos, das ONGs, dos

sindicatos dos trabalhadores, empresários, profissionais, estudantes e

simpatizantes ligados ao tema. (BRASIL, 2007).

Apesar de o Governo Federal ter centrado esforços para transformar as

cidades em alvo das políticas públicas, percebe-se que é fundamental a

participação democrática dos envolvidos, a fim de que, através de instrumentos

jurídicos e políticos alcancem suas cidadanias, o que possibilitará a

humanização das relações sociais, minimização das desigualdades e da

segregação social.

67

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A política de habitação no Brasil configura-se ainda de uma forma lenta e

sem resposta imediata para tantas expressões das questões sociais no âmbito de

moradia e qualidade de vida. Contudo com o aumento populacional dos grandes

centros urbanos se faz necessário uma política mais rápida e eficaz na habitação.

É bem notório que a situação começou a mudar a partir de 2003, com a

criação do Ministério das Cidades e a aprovação da Política Nacional de Habitação -

PNH em 2004, que propôs uma visão ampliada e integrada das questões de

desenvolvimento urbano nas cidades, porém ainda não eficazes para suprir a

necessidade de milhões de brasileiros que sonham com o acesso à moradia digna,

a terra urbanizada, à água potável, ao ambiente saudável, à mobilidade com

segurança e à cidade no seu conjunto.

Diante da complexidade do desafio de tantas transformações urbanas, não

existe uma solução única e milagrosa. É preciso que seja efetivado um processo de

construção de uma sociedade mais democrática, além do compromisso com o bem-

estar coletivo com as famílias beneficiadas com os programas operacionalizados

pela CAIXA.

É bem sabido que a CAIXA tem como primazia cumprir todas as regras

técnicas para que não haja nenhuma falha operacional. No entanto, não foi bem isso

que foi analisado na referida pesquisa, existe sim, falha operacional e inúmeros

limitadores na atuação e práticas das assistentes de projetos sociais frente ao

trabalho técnicos sociais desenvolvidos na GIDUR-FO, no que diz respeito ao

processo de trabalho mais eficaz.

Foi observada uma grande demanda de projetos para poucas assistentes,

isso demonstra a precariedade dos serviços públicos brasileiro, como também,

pouco tempo para analisar as demandas, poucas empresas credenciadas para dar

suporte técnico às assistentes, sem falar das inúmeras reuniões com os

credenciados e o pouco tempo para qualificações das assistentes tornando o

exercício de sua função superficial e imediatista.

68

As dificuldades são consideráveis para a concretização e efetivações dos

projetos, mudanças de equipe dos municípios em cada gestão, falta de concurso

público para aumentar o quadro de funcionários da CAIXA, projetos mal estruturados

pelos técnicos de municípios que acabam atrasando os repassem da CAIXA, sem

falar do monopólio que a CAIXA preconiza com seus normativos como forma de

modelo de formulação de projetos não podendo ser mudado e nem alterado.

È importante lembrar que os projetos sociais tem uma abrangência nacional,

no qual seus repasses são oriundos do Governo Federal junto ao fundo do FGTS e

OGU, e que no caso em estudo, todas as famílias brasileiras, que vivenciam o

cotidiano de labuta e carências das mais diversificadas situações tem direito a uma

moradia digna e sem burocracia.

Contudo diante desses processos limitadores/dificuldades que as

assistentes de projetos sociais enfrentam no seu dia a dia, verificou-se que os

projetos acompanhados executados e avaliados pela CAIXA, vêm minimizando a

passos lentos os grandes problemas de sub-habitações das classes menos

favorecidas, promovendo ações de intervenções, em áreas de risco, alagados,

cortiços, favelas e afins.

A base para realização desta monografia foi a CAIXA ECONÔMICA

FEDERAL - GIDUR-FO, onde sua missão é “promover o desenvolvimento urbano,

garantindo apoio técnico necessário para a segurança, agilidade e satisfação do

cliente, buscando a efetividade na aplicação dos recursos e contribuindo para a

melhoria da qualidade de vida da população brasileira”.

Ressalto que esta monografia foi de grande relevância para meu

aprimoramento pessoal e profissional, gerando conhecimentos e noção de como

somos responsáveis direta ou indiretamente no intuito de contribuir de alguma forma

para a garantia dos direitos dos cidadãos brasileiros, no que se refere as melhores

condições de habitação, educação, saúde e qualidade de vida.

São múltiplas as estratégias possíveis para o trabalho social. Não há

receitas prontas aplicáveis a toda e qualquer realidade! Cada vez mais é preciso

refletir e escrever sobre o cotidiano profissional, pois só assim podemos compartilhar

nossas experiências, difundir futuras pesquisas e transformar a realidade.

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APÊNDICES

Apêndice I – Perfil das Assistentes de Projetos Sociais do questionário.

Nome ROSA

Idade 45

Estado civil SOLTEIRA

N º de Filhos 0

Formação PEDAGOGA

Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS

Nome GIRASSOL

Idade 32

Estado civil SOLTEIRA

N º de Filhos 0

Formação ASSISTENTE SOCIAL

Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS

Nome ACÁCIA

Idade 48

Estado civil SOLTEIRA

N º de Filhos 0

Formação PSICÓLOGA

Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS

Nome FLOR

Idade 53

Estado civil CASADA

N º de Filhos 3

Formação PSICÓLOGA

Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS

Nome TULIPA

Idade 50

Estado civil DIVORCIADA

N º de Filhos 0

Formação ASSISTENTE SOCIAL

Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS

Nome JASMIM

Idade 49

Estado civil SOLTEIRA

N º de Filhos 0

Formação ASSISTENTE SOCIAL

Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS

Nome LÍRIOS

Idade 48

Estado civil CASADA

N º de Filhos 3

Formação PSICÓLOGA

Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS

Nome MARGARIDA

Idade 49

Estado civil CASADA

N º de Filhos 2

Formação ASSISTENTE SOCIAL

Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS

Nome ORQUIDEA

Idade 32

Estado civil CASADA

N º de Filhos 2

Formação SOCIOLOGA

Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS

Apêndice II – Entrevista com as Assistentes de Projetos Sociais

CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO CEARÁ - CESCE

FACULDADES CEARENSES – FAC

BACHARELADO EM SERVIÇO SOCIAL

Esta entrevista, e um instrumento de pesquisa acadêmica que tem a finalidade de levantar

informações para subsidiar a elaboração de uma monografia de graduação. Por este

instrumento, estamos objetivando obter informações sobre “A Atuação e Práticas das

Assistentes de Projetos Sociais nos Trabalhos Sociais desenvolvidos e

operacionalizados pela Caixa Econômica Federal/GIDUR/FO. Desde já, agradecemos

pelo valoroso tempo destinado a responder os questionamentos abaixo e pela inestimável

colaboração.

ENTREVISTA

Nome: ___________________________________________________________

Formação:_________________________________________________________

1-HÁ QUANTO TEMPO TRABALHA NA INSTITUIÇÃO CAIXA, E HÁ QUANTO

TEMPO NA GIDUR/FO COMO ASSISTENTES DE PROJETOS SOCIAIS?

2-QUAIS OS PROJETOS E PROGRAMAS QUE VOCÊ MONITORA/ORIENTA?

3- QUAIS OS ASPECTOS FACILITADORES DO SEU TRABALHO?

4 – NA SUA OPINIÃO, O QUE PODERIA SER FEITO PARA TORNAR O

PROCESSO DE TRABALHO MAIS EFICAZ?

5- QUAIS OS LIMITADORES/DIFICULTADORES QUE VOCÊ ENCONTRA NA SUA

ROTINA DIÁRIA COMO ASSISTENTES DE PROJETOS SOCIAIS?

ANEXOS

ANEXO 1- FOTOS DA PESQUISA DE CAMPO

AGÊNCIA DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL DA PESSOA ANTA

Fonte: Pesquisa de Campo

FOTO DA CAIXA GIDUR/FO

Fonte: Pesquisa de Campo