NEUROSES E HISTERIA VISÃO PSICO-ESPIRITUAL LÍGIA POMPEU AMEMG.
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CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BELO HORIZONTE
Iara Lígia Alves de Carvalho
ANÁLISE DOS PROCESSOS DE RESOLUÇÃO E O
CONFLITO ENTRE ISRAEL E PALESTINA
Belo Horizonte
2014
IARA LÍGIA ALVES DE CARVALHO
ANÁLISE DOS PROCESSOS DE RESOLUÇÃO E O
CONFLITO ENTRE ISRAEL E PALESTINA
Monografia apresentada ao Centro Universitário de
Belo Horizonte (UNI-BH) como requisito parcial à
obtenção do título de bacharel em Relações
Internacionais
Orientadora: Geraldine Rosas Duarte
Belo Horizonte
2014
RESUMO:
Este trabalho tem como objetivo explorar as diversas vertentes teóricas de resoluções de
conflito – amplamente difundidas após a Guerra Fria – com o intuito de entender a não
eficácia dos processos de resolução e acordos de paz no conflito entre Israel e Palestina no
período de 2003 a 2013. A primeira parte a ser analisada são os principais passos tomados por
estudiosos de resoluções de conflitos diante de diversas situações conflitosas. Será analisada
também como o papel dos atores e a identificação das suas incompatibilidades são essenciais
para a aplicação de um processo de paz, e posteriormente, como mediadores e terceiros são
cruciais no sucesso dos acordos. As grandes questões a serem respondidas são: por que,
apesar dos diversos incentivos da comunidade internacional em terminar o conflito entre
Israel e Palestina, este conflito ainda continua? E por que nenhuma dessas iniciativas de paz,
propostas pelo sistema internacional, foram eficazes? O entendimento destas questões virá
através de uma análise entre as teorias, acordos, mediadores do conflito e a atual conjuntura
internacional.
Palavras-chave: Resolução de Conflitos. Israel. Palestina. Acordos de Paz.
ABSTRACT:
This research has the objective to explore the many theoretical strands within the conflict
resolution – widely spread after the Cold War – with the aim of comprehend the unsuccessful
efficiency of the conflict resolution and peace agreement between Israel and Palestine, in the
period of 2003 to 2013. The first part to be analyzed is the main steps taken by the conflict
resolution scholars against many conflict situations. Will be also analyzed how the role of the
actors and the acknowledgement of their incompatibilities are fundamental to the application
of a peace agreement, and therefore, as mediators and their parties are crucial in the
agreement’ success. The main questions to be answered are: why despite the diverse stimulus
of the international community in ending the conflict, Israel and Palestine still go on? And
also, why any of these peace initiatives by the international system were effective? The
understanding of these matters will come from an analysis between theories, agreements,
conflict mediators and the actual international conjuncture.
Key-words: Conflict resolution. Israel. Palestine. Peace agreements.
4
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Curva de Conflito .............................................................................................. 11
Figura 2 – Mapa de Divisão Proposto pelas Nações Unidas em 1947 .............................. 21
Figura 3 – Perda de terra Palestina de 1946 a 2000 .......................................................... 24
5
LISTA DE SIGLAS
ANP – Autoridade Nacional Palestina
EUA – Estados Unidos da América
OLP – Organização para Libertação da Palestina
ONU – Organização das Nações Unidas
6
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 7
2. ANÁLISE DE CONFLITO E OS PROCESSOS DE RESOLUÇÃO ....................... 10
2.1 A Resolução de Conflitos ....................................................................................... 12
2.2 Implementação de Acordos de Paz ...................................................................... 15
3. O CONFLITO ENTRE ISRAEL E PALESTINA ..................................................... 18
3.1 Os Conflitos Pós Criação do Estado de Israel ..................................................... 21
4. O MAPA DA PAZ E ANÁLISE DE PROCESSO DE RESOLUÇÃO ..................... 26
4.1 Perspectivas de Resolução através do Mapa da Paz ........................................... 28
5. CONCLUSÃO ............................................................................................................... 33
6. REFERÊNCIAS ............................................................................................................ 37
7
1. INTRODUÇÃO
Este trabalho tem como tema os processos de resolução de conflito e a sua inserção no
conflito entre Israel e Palestina. A permanência do conflito e a constante falha nos processos
de paz mostram a necessidade de se entender os estudos de resolução e o seu
comprometimento com o sucesso. É sabido que o conflito entre Israel e Palestina teve inicio
no final do século XIX, e é presente até os dias de hoje, sendo a sua dissolução um dos
maiores desafios para o cenário de relações internacionais.
A princípio, o estudo foca no entendimento dos processos de resolução de conflito, e como a
sua aplicação é variável de acordo com o tipo de conflito. Wallesteen (2002) divide os
conflitos em três tipos: os conflitos entre Estados, os conflitos internos e os conflitos pela
formação de Estados. Este último será de maior valor para o nosso estudo, uma vez que
descreve o conflito aqui destacado: a disputa entre Israel e Palestina, sendo este ultimo um
ator em busca de formação estatal. Além da identificação do conflito, é utilizada a Curva do
Conflito, desenvolvida por Michael Lund para o United States Institute of Peace (2008), que
tem como objetivo a fácil identificação do estágio no qual um conflito se encontra, para
finalmente, ser decidida a melhor forma de resolução. O entendimento destas formas que têm
como finalidade a resolução de conflito é de extrema importância, principalmente após a
difusão dos estudos de paz pós Guerra Fria. O interesse primordial dos atores que investem
nesta resolução é o fim do conflito, muitas vezes atingido através da implementação de
acordos de paz. A implementação destes acordos é essencial para o fim do conflito, mas como
será conduzido aqui, muitas vezes atores intervenientes contribuem para o insucesso destas
iniciativas, condição esta que condiz com o conflito Israel x Palestina, e todos os atores que
circundam este embate.
O papel crucial para a implementação de acordos de paz se resume na participação de um
bom mediador. Stedman (1997) explana de forma detalhada esta questão, sugerindo além de
formas pacíficas para a terminação de spoilers – atores intervenientes que buscam o fim dos
processos de paz – como também o posicionamento coercitivo para o sucesso do mesmo.
Dentre os históricos de processos de paz detalhados neste estudo, será debatida a necessidade
do uso de coerção para obter a paz, uma vez que esta abordagem nunca foi usada para este
conflito. Para melhor compreensão da análise do Mapa da Paz, plano de paz aqui mais
especificamente abordado, é estudado de forma breve o histórico do conflito entre Israel e
8
Palestina, apontando as iniciativas de paz, os conflitos entre estes atores e outros
intervenientes. Tendo em vista o longo tempo de conflito e a quantidade de atores inseridos
nele, muitos dos embates armados foram incentivados por atores terceiros ao conflito, criando
mais um fator relevante para a sua prolongação, e a sua consequente dificuldade de resolução.
De forma geral, todos estes pontos cruciais para a não resolução são mais bem explorados,
através da análise do Mapa da Paz e da visão teórica de Korobkin e Zasloff (2005) junto as
demais vertentes teóricas de resolução, que propõem um novo cenário para o fim de conflitos,
utilizando de diferentes meios para a obtenção da paz.
O trabalho visa responder, então, a seguinte pergunta: tendo em vista a recorrência de
conflitos entre Israel e Palestina, e a não eficácia de seus acordos de paz já concordados,
analisando estas negociações, quais fatores e atores contribuem para esta não resolução, e
quais medidas tomadas previamente podem ser ajustadas para o término do conflito?
A hipótese aqui trabalhada, visando responder a pergunta problema, é de que a intervenção de
diversos atores não estatais e de governos internacionais, principalmente potências que visam
sua própria lucratividade ao escolher um lado no conflito, contribuíram para a escalada do
confronto, juntamente com conjuntura política interna de Israel e da Palestina que influenciou
no seu comportamento diante dos acordos de paz propostos, sendo este fator político
determinante do status do conflito.
O objetivo final deste trabalho, então, é entender, através de todos os estudos acima citados,
porque os acordos de paz inseridos no conflito Israel x Palestina – focando no Mapa da Paz –
não foram bem sucedidos; além do entendimento de terceiros fatores tais como interesses de
grandes potências, grupos rebeldes, políticas e governos contribuem para a continuação deste
conflito.
A importância desse trabalho se reflete na singularidade dessa análise para as relações
internacionais, pois servirá como base em uma análise estratégica de outros vários conflitos,
uma vez que o confronto entre Israel e Palestina ainda mobiliza o mundo, desde a controversa
criação do Estado de Israel, de 1948 até a atualidade. Junto aos processos de resolução, a
analise de uma nova abordagem aos processos de paz pode ser crucial para a pratica do
mesmo, uma vez que as mudanças políticas sofrem constantes mudanças, abrindo brechas
para novos meios de ação. A importância cientifica deste trabalho é percebida através da
analise do Mapa da Paz, plano de paz pouco explorado, e quase nunca presente em
9
bibliografias. O entendimento da sua proposta, junto as vertentes teóricas de resolução traz
uma nova abordagem ao assunto de segurança, que é pouco difundido com esta estrutura.
A bibliografia usada neste trabalho é resultante de pesquisas acerca do tema de resolução de
conflitos, sustentada por autores como Wallesteen, Ramsbotham et.al, Korobkin e Zasloff,
Stedman entre outros. Estruturando este novo cenário no meio de segurança, o estudo de
autores como Wallesteen e Stedman foi essencial para a interpretação do Mapa da Paz, uma
vez que as suas vertentes teóricas se aplicam ao plano de paz de maneira sólida, combinando
em uma nova estratégia de resolução pacífica.
Este trabalho é distribuído é dividido da seguinte maneira: a primeira seção introduz o
trabalho, já a segunda seção expõe as principais vertentes teóricas acerca da resolução de
conflitos, definindo primeiramente a definição de conflito em si, para posterior analise de sua
resolução. A terceira seção explana de forma breve o histórico do conflito, perpassando pelo
sionismo aos acordos de paz, e ao atual status do mesmo. A quarta seção deste estudo faz a
analise do Mapa da Paz utilizando do conhecimento das vertentes teóricas apresentadas na
segunda seção. A quinta seção conclui este estudo.
10
2. ANÁLISE DE CONFLITO E OS PROCESSOS DE RESOLUÇÃO
Esta seção busca explicar as variadas vertentes teóricas de resolução de conflitos, percorrendo
todos os estágios desde o início do conflito, até a análise final para a resolução do mesmo. O
estudo teórico tem função de elucidar questões que podem ser uteis para um entendimento
mais profundo do conflito Israel x Palestina. Desde o fim da Guerra Fria, a incidência de
conflitos entre Estados aumentou significativamente, junto com a criação de novos Estados
independentes. O aumento dos conflitos resultou no desenvolvimento e difusão das
abordagens teóricas sobre resolução, que analisam de forma minuciosa cada estágio do
conflito, desde a sua causa, os atores envolvidos, o ambiente no qual o conflito acontece, e
por fim, os melhores caminhos para resolvê-lo.
O conflito, do ponto de vista dos estudos de paz, é definido como:
[...] um confronto entre uma ou mais partes que almejam um meio ou fim
competitivo ou incompatível. O conflito pode ser evidente, reconhecido através de
ações comportamentais, ou oculto, cuja situação permanece inativa por um tempo,
conforme incompatibilidades são desarticuladas ou são construídas em sistemas ou
outros arranjos institucionais, como governos, corporações ou mesmo na sociedade
civil. (MILLER, 2005, pg. 22, tradução nossa). 1
No campo das relações internacionais, o conflito per se, pode ser pensado a partir de três
categorias: conflito entre Estados, guerra civil e conflito pela formação de Estados. A primeira
parte desta tricotomia de Wallesteen (2002), o conflito entre Estados, se caracteriza através da
identificação de tropas militares, preparadas para um engajamento, provenientes desses
diferentes Estados. Quando há, então, o embate entre estas duas forças regulares, é constatado
um confronto entre Estados. O segundo tipo de conflito, é um conflito dentro do Estado, que
acontece entre o governo e um ator não estatal. A conclusão deste tipo de conflito vai além
das análises militares, focando nos objetivos políticos das partes. Se o objetivo de ambas as
partes é ter o poder sobre o Estado, ou no caso de atores não estatais, poder sobre algumas
áreas em particular, o conflito é chamado de guerra civil. A terceira e ultima forma de conflito
é aquela pela formação de Estados, que podem ser considerados também conflitos
separatistas. O governo demanda do ator não estatal a integridade do Estado, visando manter
1 “a confrontation between one or more parties aspiring towards incompatible or competitive means or ends.
Conflict may be either manifest, recognisable through actions or behaviours, or latent, in which case it remains
dormant for some time, as incompatibilities are unarticulated or are built into systems or such institutional
arrangements as governments, corporations, or even civil society.”
11
seu Estado intacto, enquanto o segundo requer uma parte particular do território deste Estado,
buscando soberania (WALLESTEEN, 2002).
Ao analisar um conflito, muitos analistas e teóricos fazem utilização da chamada Curva do
Conflito. A Curva do Conflito consiste em uma ilustração gráfica, que expõe as fases pelas
quais um conflito perpassa, definindo a sua intensidade para um posterior estudo das formas
de resolução. A ferramenta gráfica ilustra de forma clara as diferentes fases do conflito e tem
grande efetividade na escolha de estratégias de intervenção. O gráfico trabalha com a relação
entre duas dimensões, sendo elas a intensidade do conflito e a duração do conflito. A
intensidade do conflito se divide em cinco fases, a Paz Durável, Paz Estável, Paz Instável,
Crise e Guerra (UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2008).
Figura 1 – A Curva do Conflito.
Fonte: United States Institute of Peace – Conflict Analysis (2008)
A Curva do Conflito pode ser usada tanto em conflitos entre Estados, quanto em conflitos
internos. A sua análise acontece de forma não linear, uma vez que o conflito pode escalar e
desescalar de forma irregular. A intensidade de um conflito é medida através do arco inserido
no gráfico, a qual possibilita a identificação da fase em que o conflito se encontra, facilitando
a identificação da melhor iniciativa para a prevenção ou dissolução do mesmo.
A Paz Durável, primeiro estágio da Curva do Conflito, é definida por uma relação de alta
reciprocidade e cooperação entre dois ou mais Estados, os quais abdicam de medidas de
defesa entre estas partes. Há a prevalência de paz entre estes Estados, principalmente pelo
12
desenvolvimento de valores, objetivos, projetos econômicos e instituições. Em caso de
desacordos ou em inicio de um conflito entre estas partes, a sua dissolução viria de forma
diplomática, através de mecanismos políticos recorrentes da boa relação entre esses atores. A
Paz Estável está uma fase acima da Paz Durável, e as relações entre as partes conflitantes
neste estágio são cautelosas e limitadas. Já há a diferença de interesses e objetivos, além da
diminuição de relações econômicas, entretanto, as disputas entre estas partes são resolvidas de
forma previsível e sem violência, sendo também resolvidas através da diplomacia e da política
(UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2008).
A Paz Instável, próxima fase da Curva do Conflito, é caracterizada por altos níveis de tensão e
suspeitas entre as partes que se identificam como inimigas, mas a violência acontece de forma
esporádica ou é quase inexistente. A falta de ações violentas é reduzida devido a uma balança
de poder estabelecida por um preparo equivalente de forças militares de ambas as partes. A
diplomacia preventiva e a prevenção de conflito são as iniciativas usadas para que haja uma
dissolução das tensões nesta fase. Uma vez que há o engajamento das partes em um embate
militar, é atingida a Crise, próxima fase da Curva do Conflito. Caracterizada por um alto
número de ameaças entre as partes, a Crise é o estágio com maior probabilidade efetiva de
guerra. As iniciativas tomadas para apaziguar os embates nesta fase são a manutenção do
conflito e a inserção de resoluções para o conflito, quais objetivos incluem conter a crise,
cessar a violência e o comportamento coercivo. Caso nenhumas destas ações preventivas
sejam efetivas, a Guerra irá ocorrer. A Guerra é o embate entre as forças armadas das partes,
que podem variar de baixa intensidade, para alta intensidade, sendo maior a tendência de
escalamento do conflito após o uso de violência. Uma vez que o conflito se encontra nesta
fase, é necessária iniciativas de manutenção de paz (peacemaking) e de manutenção do
conflito2, sendo de extrema importância o papel de terceiros atores para a garantia de eficácias
destas iniciativas (UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2008).
2.1. A Resolução de Conflitos
2 A manutenção de conflito se difere da resolução de conflito diante dos aspectos armados do mesmo. A
manutenção do conflito foca no poderio armamentista, tentando trazer o embate a um fim, limitando a sua
difusão. Já a resolução de conflito busca a manutenção das incompatibilidades das partes de modo que ambas
consigam dissolver o conflito, ou aprendem a viver com esta incompatibilidade, através de um acordo
(WALLESTEEN, 2002).
13
O conflito perpassa por diversas fases, transitando entre momentos de estabilidade e de
comportamentos violentos. As abordagens sobre resolução de conflito buscam entender,
através da análise do mesmo, as melhores formas de resolução e estratégias para uma
regressão do conflito ou até o seu fim absoluto, muitas vezes através de operações ou acordos
de paz. O campo de estudo voltado para a resolução de conflitos foi formalizado no período
de maior vigor conflitivo na Guerra Fria, entre os anos 1950 e 1960. O embate entre
superpotências e o desenvolvimento de armas nucleares colocou em destaque a necessidade
de se ter um campo de estudo que visa terminar com qualquer ameaça à sobrevivência
humana (RAMSBOTHAM et al. 2011).
Nos anos finais da Guerra Fria, os estudos estratégicos tiveram um novo enfoque: a paz. Com
a inserção da paz como finalidade nos estudos estratégicos, as iniciativas voltadas para os
estudos de conflito foram desconsideradas neste novo cenário internacional. Sendo uma
subárea dos estudos de segurança, o aumento da importância das vertentes teóricas de
resolução de conflito elucidou a ideia de que os estudos de segurança sobrevivem além dos
meios militares que visavam fins conflituosos. Betts (1997) argumenta que a diminuição dos
estudos estratégicos voltadas para o conflito é um erro, e que os novos estudos devem ser
gerenciados por militares conhecedores da guerra como prática, e não por mediadores que
apenas detém de influencia política, principalmente diante de um mundo com possibilidades
nucleares (BETTS, 1997). Os estudiosos da resolução de conflito vão contra este pensamento
ao determinar o uso de mediadores e terceiros em negociações conflituosas, utilizando de
influências balanceadas, que atendam à particularidade de cada parte conflitante.
Atualmente, o determinismo da paz abre espaço para atuação de todos aqueles que podem ser
capazes de finalizar o conflito, sendo o embate e as medidas de coerção as últimas opções.
Com o aprimoramento dos estudos voltados para a paz, é percebida a necessidade de
agregação de conhecimentos internacionais para a efetividade da resolução. A efetividade da
resolução de conflito é legitimada, segundo Ramsbotham et al. (2011), através da sua
integração com estratégias de persuasão, estratégias de prevenção de longo prazo e
coordenação e legitimação de estratégias internacionais (RAMSBOTHAM et al. 2011).
Peter Wallesteen (2011) define a resolução de conflito como:
Uma situação social onde as partes armadas em conflito acordam (voluntariamente)
em viver com – e/ou dissolver – pacificamente suas incompatibilidades básicas e
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consequentemente, cessar o uso de armas uma contra a outra. (WALLESTEEN,
2011, p. 50, tradução nossa)3.
A Resolução de Conflito é colocada em prática quando as partes, voluntariamente, abdicam
do uso de armas, e a desmilitarização tão logo implica uma vontade de cessar o conflito,
abrindo espaços para implementação de acordos de paz. Por definição, o ato voluntário de
cessar o conflito responsabiliza as partes de cumprirem com a legitimação e implementação
dos acordos de paz. Wallesteen (2011) explica que a Manutenção do Conflito (conflict
management) tem seu foco nos aspectos armamentistas do conflito, contendo a difusão do
conflito e buscando o seu fim, já a Resolução de conflitos busca estudar a incompatibilidade
entre as partes com a finalidade de criar acordos que ajudem as partes a conviverem entre si
com esta problemática, ou a resolvê-la e dissolver o conflito (WALLESTEEN, 2011).
O conceito de incompatibilidade é relevante quando se trata de resolução de conflito, pois o
entendimento da incompatibilidade entre as partes é um dos primeiros passos para a
dissolução de um conflito. A incompatibilidade é definida por Wallesteen como “a inabilidade
de atender as demandas de duas ou mais partes, ao mesmo tempo, com os recursos
disponíveis” (2011, p. 53, tradução nossa)4. O uso analítico da incompatibilidade ajuda a
perceber as demandas e necessidades de cada parte para que o conflito possa chegar ao fim.
Independente se uma parte compreende e concorda com as demandas do outro, as partes
podem concordar em discordar sobre uma resolução, resolvendo conviver com suas
incompatibilidades de forma pacífica. Wallesteen (2011) divide em sete formas a partir das
quais as partes podem ou viver com sua incompatibilidade, ou dissolvê-las.
A primeira forma consiste na mudança de prioridades, dando abertura para que a outra parte
haja com reciprocidade. Novas lideranças podem dar espaço a novas formas de negociação,
crises econômicas também são fundamentais para mudanças de prioridades, pois facilitam a
realocação dos recursos do conflito para outras áreas. Na segunda forma, as partes mantêm os
seus objetivos e prioridades, mas encontram um ponto no qual os recursos podem ser
divididos através do estabelecimento de um compromisso. Chamada de horse-trading, a
terceira forma acata as demandas de uma parte em relação a um problema, e as demandas da
outra parte num segundo problema, usando de duas incompatibilidades para que cada parte
obtenha seus objetivos.
3 “a social situation where the armed conflicting parties in a (voluntary) agreement resolve to peacefully live
with – and/or dissolve – their basic incompatibilities and henceforth cease to use arms against one another.” 4 “the inability to meet the demand of two or more parties at the same time with the available resources.”
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A quarta forma citada por Wallesteen (2011) sugere que as partes dividam o controle do
recurso que elas disputam, sendo aplicada em territórios, empresas e governos. O diferencial
desta forma é que ela requer mínima confiança entre as partes, sendo então, muitas vezes
temporária. Deixar o controle do conflito para outro(s) ator(es), ou seja, para uma terceira
parte, caracteriza a quinta forma de resolver a incompatibilidade entre as partes. Já a sexta
forma engloba um mecanismo de resolução de conflito caracterizado pela recorrência à
instituições formais vigentes no direito internacional. A sétima e ultima forma é caracterizada
pela postergação, uma vez que a conjuntura do problema pode mudar, e quando ele for tratado
mais tarde, poderá ser em condições mais favoráveis à dissolução da incompatibilidade.
2.2. Implementação de Acordos de Paz
Como percebida na Curva do Conflito, as iniciativas de implementação de acordos que visam
à dissolução do conflito já são inseridas a partir do momento de Crise, buscando cessar uma
escalada do conflito para o estágio de guerra. (UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE,
2008). Entretanto, quando se tratando de um conflito no qual dois ou mais atores já se
encontram em estado de guerra, a medida colaborativa advinda do sistema internacional é a
implementação de acordos de paz. Esta implementação busca uma análise dos objetivos das
partes conflitantes, com a intenção de cessar este conflito, através, principalmente, da
intervenção de terceiros, que têm seu papel de destaque no desenvolvimento da
implementação de paz, até seu desfecho com o fim da guerra.
A implementação da paz é definida como:
O processo de prosseguir com um acordo de paz específico. Ele visa esforços
relativamente pontuais e de curta duração [...] para conseguir que as partes em
conflito obedeçam aos seus compromissos com a paz firmados por escrito
(STEDMAN et al. 2002, p.2) 5.
O estudo da implementação de paz tem a sua complexidade além da forma como a paz será
implementada em tal âmbito conflituoso. Além de abranger os objetivos das partes no acordo,
a implementação terá de ser adaptada ao ambiente no qual haverá a sua inserção, e também,
5 “The process of carrying out a specific peace agreement. It focuses on the narrow, relatively short-term efforts
to get warring parties to comply with their written commitments to peace.”
16
as partes engajadas na paz deverão buscar um cenário no qual os atores prejudicados no
acordo decidam não boicotá-lo. É entendido que a implementação de paz é muito frágil, e
pode sofrer boicote de vários atores, devido, principalmente, ao medo de que a parte oposta
não cumpra com o acordado, trazendo prejuízo ao ator comprometido com o acordo
(STEDMAN et al. 2002).
Chamados de spoilers, os atores engajados em algum tipo de boicote à implementação de paz,
são a maior fonte de risco para uma implementação bem sucedida. Stedman (1997) define os
spoilers como “líderes e partes que acreditam que a paz proveniente de negociações ameaça
os seus poderes, visão de mundo, e seus interesses, e usam da violência para minar as
tentativas de sucesso da paz. (STEDMAN, 1997, p. 5, tradução nossa)”6. É compreendido,
então, que inclusive as partes interessadas no fim do conflito podem miná-lo, visando o status
quo, devido a algumas ressalvas ao acordo (STEDMAN, 1997).
Em contraste com o papel dos spoilers no cenário de implementação de paz, há a atuação
fundamental dos chamados tutores, ou mediadores da paz, sendo eles organizações
internacionais, Estados individuais ou grupos terceiros. A diferença entre o sucesso ou a
derrota dos spoilers se resume no papel fundamental deste ator. Além do desenvolvimento das
melhores estratégias de atuação, o mediador também é responsável pela identificação do
spoiler e a manutenção dos seus atos com a finalidade de proteger a paz. A existência deste
tipo de ator favorável ao conflito é reconhecida em todos os processos de paz devido a
existência de pelo menos uma parte que não veja a paz como benéfica, seja ele um ator
interno ou externo ao conflito. Os spoilers são divididos por Stedman em três tipos: os
limitados, os gananciosos e os totalitários (STEDMAN, 1997).
Esta segregação destes atores intervenientes é fundamental para a aplicabilidade coerente de
uma estratégia de implementação por parte dos mediadores. Os spoilers limitados são aqueles
que detêm de objetivos limitados, tais como a divisão de poder, ou apenas o reconhecimento
de sua legitimidade, mas o entendimento de objetivos limitados não automatiza que as ações
para obter estes objetivos sejam também limitadas. Os spoilers totalitários são aqueles que
buscam o reconhecimento de autoridade exclusiva, e poder total. Seus objetivos são imutáveis
e bem definidos por suas ideologias radicais. E por fim, os spoilers gananciosos definem seus
objetivos através de cálculos de risco e custos. Seus objetivos podem ser limitados, mas se
6 “ leaders and parties who believe that peace emerging from negotiations threatens their power, worldview, and
interests, and use violence to undermine attempts to achieve it.”
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expandem diante de situações de baixos custos e riscos; ou podem ser objetivos totais, que se
reduzem quando há altos custos e riscos (STEDMAN, 1997).
Como forma de manutenção destes atores, as partes mediadoras desenvolveram três formas
pelas quais se pode administrar a ação dos spoilers, sendo elas: a indução, ou dar ao spoiler o
que ele desejar; a socialização, ou mudança do comportamento do spoiler para a adesão às
normas estabelecidas; e a coerção, ou punição ao comportamento do spoiler, reduzindo a sua
capacidade de destruir o processo de paz. A indução consiste na atuação do mediador em
constranger o spoiler a se agregar ao processo de paz, ou a cumprir com as suas obrigações de
um acordo já existente através da realização de suas demandas. As demandas neste caso
podem ser de segurança, quando o spoiler diz temer alguma forma de ataque ou retaliação; de
justiça, quando é demandado reconhecimento ou legitimação das suas posições; e equidade,
na qual ele demanda benefícios. Já a socialização, como forma de manutenção dos spoilers,
busca o estabelecimento de normas para a formação de um comportamento aceitável por parte
daqueles que buscam o acordo de paz. Estas normas se tornam a base central para o
julgamento das demandas destes atores, juntamente com a sua análise comportamental, sendo
estas divididas em materiais (recompensas ou fornecimento de suprimentos) ou intelectuais
(persuasão sobre certos valores para melhor adequação às normas). E finalmente, a coerção,
se resume no uso de ameaças de punições para deter ou alterar o comportamento de spoilers
com a finalidade de se concluir o processo de paz (STEDMAN, 1997).
A coerção, dentro do aspecto de implementação da paz, é dividida por Stedman (1997) em
dois diretórios de ação: o trem em partida e a retirada. Assim como remetido no termo, o trem
em partida consiste na figura do processo de paz, que deixa seu ponto de partida na hora
marcada, ou seja, aqueles que não estiverem a bordo, não embarcarão. Esta forma de coerção
deve ter medidas ativas para limitar as chances de ataques provenientes dos spoilers, de forma
que as partes integrantes ao processo de paz sejam protegidas. A retirada, entretanto, consiste
na ideia pré-estabelecida de que os spoilers buscam a presença internacional durante o
processo de paz, e a sua estratégia de punição se resume à retirada de qualquer presença
internacional ou de peacekeepers no processo de paz (STEDMAN, 1997). Assim como todas
as formas de atuação dentro de um ambiente conflituoso, as formas de manutenção de spoilers
devem ser bem aplicadas pelos mediadores, uma vez que a sua aplicação de forma errada
pode contribuir para um benefício dos spoilers.
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A manutenção de atores contrários à implementação da paz é um dos pontos cruciais de seu
sucesso. Outro fator colocado em destaque é a capacidade do Estado em distribuir recursos
que positivam a inserção da paz. DeRouen et al. (p. 335, 2010), define a capacidade do Estado
como “a habilidade de um Estado em concluir os objetivos os quais ele almeja, diante da
possível resistência de atores internos ao Estado.”7, remetendo ao papel do Estado como
crucial no papel de implementação, sendo fundamentado ao papel dos mediadores explicado
por Stedman (1997). Os níveis econômicos e de desenvolvimento são colocados como
aspectos cruciais no sucesso de uma implementação, portanto, aqueles Estados com poucas
condições econômicas encontram dificuldades na implementação de um acordo, uma vez que
ele sofre maior hostilidade no sistema internacional se comparado com Estados de alta
capacidade. Quanto maior a capacidade do Estado, menos provável a necessidade de
intervenção de mediadores ou terceiros no processo de paz, em contraste, quanto menor a
capacidade de um Estado, maior a necessidade de um terceiro para efetivar a implementação
(DeROUEN et al. 2010).
As questões acerca da paz, que se aplicam a guerras civis, são de fácil inserção nos cenários
de conflitos entre Estados, e principalmente, em conflitos pela formação de novos Estados. A
criação de teorias sobre implementação de paz voltadas para guerras civis tiveram maior
difusão após o aumento de conflito intra-estatais devido o fim da Guerra Fria, tirando o foco
dos conflitos bipolares entre Estados (UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2008).
Entretanto, o tipo de conflito a ser abordado com maior abrangência neste estudo será aquele
voltado para Estados em formação, com a finalidade de explicar o nosso objeto, o conflito
entre Israel e Palestina, que será exposto na próxima seção. Através deste estudo, será
buscado o entendimento do conflito, as suas possíveis formas de resolução, os acordos de paz
implementados no período de 2003 a 2013, e a análise dos motivos pelos quais estes acordos
não foram bem sucedidos.
3. O CONFLITO ENTRE ISRAEL E PALESTINA
As origens deste conflito são provenientes da consagração de um movimento que buscava o
restabelecimento da soberania política do povo judeu e o retorno a suas terras antepassadas.
Este movimento ficou conhecido como sionismo, que se refere à Sion, simbolismo a terra
7 “State’s ability to accomplish those goals it pursues, possibly in the face of resistance by actors within the
state.”
19
prometida. O contexto no qual o sionismo emergiu é proveniente de um sentimento de
exclusão por parte dos judeus – o antissemitismo europeu. Diante do antissemitismo em
várias partes do mundo, principalmente da Europa, os judeus começaram a se encontrar após
a iniciativa de criação de um novo Estado. Foram pensadas varias formas de se obter este
objetivo e, a partir de 1897, surgiu o então movimento político – conhecido como Sionismo –
que concretizaria este desejo (MASSOULIÉ, 1996).
Theodor Herzl foi o grande percussor deste movimento, e liderou os diversos congressos
sionistas que ocorreram com a finalidade de obter um consenso, entre os judeus de várias
partes do mundo, sobre os detalhes de seu futuro Estado. Mesmo com uma proposta concreta,
Herzl teve dificuldades em negociar com alguns governantes que seriam essenciais para a
concretização do movimento sionista. Herzl recorreu ao Papa e a presidentes de vários países,
ao processo destas negociações, muitos judeus estavam migrando para a Palestina, e em 1897
já havia cerca de 50 mil judeus naquela área (ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011).
Para além desta iniciativa sionista que resultou no conflito palestino-israelense, François
Massoulié (1996) aponta o desacerto obvio que, de todos os erros cometidos tanto pelos
árabes, quanto pelos judeus, se resume no fato de que a ocupação efetiva simbólica e política
pelos judeus aconteceram em um território já habitado por outro grupo humano
(MASSOULIÉ, 1996).
O Império Otomano8 dominava a Palestina no inicio do movimento sionista, e diante do
número considerável de judeus migrantes, o Império vendia terras contiguas para os judeus,
que criavam assentamentos agrícolas. É importante ressaltar que a migração inicial de judeus
para a Palestina – mesmo sem uma concretização sobre a criação de um Estado –, e os
assentamentos agrícolas eram planos provenientes do movimento sionista, e foram
estabelecidos para que os judeus já tivessem um conhecimento e terras suficientes para que
pudesse suportar a migração em massa que estava por vir (COHN-SHERBOK; EL-ALAMI,
2001). Em 1901, com o intuito de facilitar a compra de terras, foi criado o Fundo Nacional
Judaico. Diante de um numero considerável de judeus e da quantidade de terrenos obtidos por
eles, a população árabe que vivia na Palestina começou a refurtar o movimento sionista,
principalmente os fazendeiros palestinos cujas terras foram comprometidas (ZAHREDDINE;
LASMAR; TEIXEIRA, 2011).
8 Império formado por turcos originários das estepes da Ásia central e convertidos ao islamismo (MASSOULIÉ,
1996)
20
Os judeus ainda buscavam negociações através de seu congresso sionista para que houvesse
apoio do governo britânico na criação de um estado judeu na Palestina. A Declaração de
Balfour foi emitida após um ano de negociações, e esta declaração concretizava a criação de
um lar nacional para os judeus. Esta solução para os judeus seria também uma forma de
inserção do governo britânico no Oriente Médio, que buscava tornar-se uma potencia nesta
região. Em 1917, então, em uma carta redigida pelo Ministro das Relações Exteriores da Grã-
Bretanha, Artur Balfour, concretizou o apoio britânico à criação de um Estado Nacional para
os judeus (COHN-SHERBOK; EL-ALAMI, 2001). Esta declaração inclui os diversos
interesses intrínsecos britânicos, que além de buscar a simpatia de vários dirigentes
apoiadores do sionismo, buscava também encontrar uma solução para os problemas dos
refugiados da Europa central, com a finalidade de garantir a presença próxima ao canal de
Suez – ponto estratégico realçado após a Primeira Guerra (MASSOULIÉ, 1996).
Após o fim do Império Otomano e da Primeira Guerra Mundial, os britânicos passaram a
dominar a região da Palestina, gerando mais credibilidade a Declaração de Balfour. Porém,
após uma divisão da Palestina em dois territórios por parte dos britânicos, houve um aumento
da revolta dos palestinos contra os judeus, que agora já estavam em maior numero devido a
perseguição proveniente da Segunda Guerra Mundial. O primeiro conflito entre palestinos e
judeus aconteceu a partir de um movimento dos camponeses palestinos. Entre 1936 e 1939,
houve uma grande revolta árabe que se estendeu por toda Palestina, mas foi finalizada pelos
britânicos e judeus numa luta de retaliação (ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011).
Diante de um aumento significativo da violência, os britânicos decidiram ainda em 1939, a
encerrar o seu apoio ao movimento sionista, e em vista desta depressão, os judeus se voltaram
também contra os britânicos. No ápice da revolta dos judeus contra britânicos e palestinos, a
Organização das Nações Unidas (ONU) intervém propondo a Resolução 181, que previa o
fim do mandato britânico na região e a criação de dois Estados na Palestina. Mesmo com a
concordância com a resolução por parte de lideranças judaicas, as populações palestinas e
árabes de forma geral se opõem a tal resolução. Diante deste cenário, há o inicio de um
conflito armado entre judeus e palestinos, que resulta na vitória das forças judaicas que
passam então a controlar áreas maiores do que aquelas estabelecidas pela Resolução 181, e
proclamam então, em 14 de maio de 1948, o Estado Independente de Israel (ZAHREDDINE;
LASMAR; TEIXEIRA, 2011).
21
Figura 2 – Mapa de Divisão Proposto pelas Nações Unidas em 1947
Fonte: AGUIAR, Paula Hohgrawe de. Os Acordos de Oslo (1993) – Consequências e Causas da Intifada (2011)
3.1 Os Conflitos pós Criação do Estado de Israel
Esta seção tem como objetivo abarcar de maneira sucinta o histórico do conflito entre Israel e
Palestina, de forma a destacar os principais embates que ao longo do conflito, resultaram na
inserção de novos atores interveniente que são essenciais para a não resolução. Tendo em
vista a ampla gama de embates, tratados e acordos de paz, temos como finalidade traçar um
22
histórico mais objetivo, focando principalmente no Mapa da Paz, proposto em 2003. O
objetivo não é descartar importantes acordos de paz como os de Oslo ou Camp David, mas
sim, focar em uma abordagem mais recente, de forma a facilitar a análise sobre a não
efetividade dos processos de resolução de paz, que será abordada na seção 4.
A criação de um Estado judeu na região da Palestina foi o ponto culminante para o inicio de
vários conflitos na região. O rápido estabelecimento de judeus na região e o elevado número
de migrantes pós-Segunda Guerra aumentou de forma significativa o domínio de judeus
naquele local, resultando em um descontentamento visível da Palestina e dos demais países
árabes. Após a saída formal dos britânicos, pós-proclamação do Estado independente de
Israel, os Estados árabes vizinhos decidem intervir militarmente na região. O Egito, Jordânia,
Iraque, Síria, Líbano e Arábia Saudita enviam tropas para o local, porém a baixa coordenação
e um elevado nível de desconfiança entre esses países resultam da expulsão destes países de
Israel (ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011).
Este primeiro conflito tem seu fim em 1949, e tem como resultado a divisão da Palestina em
três partes, nas quais 78% do território palestino passam a ser ocupado por Israel, a Jordânia
ocupa a Cisjordânia, e o Egito controla a faixa de Gaza. Com esta nova divisão, uma parcela
significativa da Palestina começou a se deslocar para a Cisjordânia e para a Faixa de Gaza,
enquanto uma grande parte da população de judeus no mundo migra de forma concreta para
Israel. Nos anos seguintes, as retaliações contra Israel aumentaram de forma exponencial,
principalmente com a independência de vários Estados árabes, e Israel respondia a estes
ataques de forma equivalente, dando inicio a uma maior difusão do conflito no cenário
internacional e o reconhecimento, então, de uma preponderância à guerra (ZAHREDDINE;
LASMAR; TEIXEIRA, 2011).
Em 1956 há a nacionalização do canal de Suez por parte do Egito – canal estratégico no qual
transitava dois terços do petróleo destinado à Europa –, que com ordens do presidente Nasser,
proíbe a passagem de navios israelenses nesse canal. Israel, então, utiliza do apoio da França e
da Grã-Bretanha para reverter esta nacionalização, e em contratempo, há o apoio sírio às
varias guerrilhas palestinas. Aproveitando da concentração americana na Guerra do Vietnam,
a China pede à União Soviética uma maior intervenção no Oriente Médio. A União Soviética,
de forma errônea, informa à Síria que Israel estava preparando um ataque, que ao saber desta
informação, se alia ao Egito que mobiliza as suas tropas para a península de Sinai. Em um
ataque surpresa, Israel imobiliza as tropas sírias e egípcias e, em apenas seis dias, captura a
23
Faixa de Gaza, a península do Sinai, as Colinas de Golã, na Síria, a Cisjordânia e Jerusalém
Ocidental, dando nome a Guerra de Seis Dias, que configurou Israel como potência militar da
região (ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011).
Em resposta à Guerra de Seis Dias, a ONU aprovou a Resolução 242, que tenta resolver os
resultados da guerra através da devolução dos territórios conquistados por Israel. Este, em
contraponto, se recusa a aceitar tal resolução, afirmando que os territórios conquistados
delimitam melhor as suas fronteiras, aumentando as garantias de paz. Em uma tentativa de
rever a Península de Sinai, o Egito, no inicio da década de 1970, tenta negociar um acordo
com Israel, que nega. Em resposta à recusa de Israel, em 1973, o Egito e a Síria, lançam um
ataque surpresa a Israel durante o feriado de Yom Kippur, que dá nome ao conflito ocorrido
nesta época. O acordo que resultaria na devolução parcial da Palestina, da península de Sinai e
das colinas de Golã acontece com a intervenção dos Estados Unidos em 1975
(ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011).
Desde 1949 a Palestina foi desmembrada, metade da sua população passou a ser refugiada e a
criação de seu Estado, proposto pela Resolução 181, foi esquecida e sobreposta por conflitos
de seus países vizinhos contra Israel, os quais se inseriam a luta palestina na busca por realizar
seus interesses particulares. Este cenário de exclusão foi aproveitado pelos próprios palestinos
militantes para a criação do Al-Fatah, que influencia o radicalismo na Organização para a
Libertação da Palestina (OLP), propagando a ideia de que a luta armada era a única via de
libertação para a Palestina. Após atos terroristas e retaliações provenientes dos países árabes,
a OLP optou por uma atitude realista, na qual buscava a criação de um Estado Soberano
(MASSOULIÉ, 1996).
24
Figura 3 – Perda de terra Palestina de 1946 a 2000
Fonte: AGUIAR, Paula Hohgrawe de. Os Acordos de Oslo (1993) – Consequências e Causas da Intifada (2011)
O primeiro acordo de paz proposto no conflito é o acordo de Camp David, sob a mediação do
presidente americano Jimmy Carter, no qual objetiva a retirada dos israelenses da península
de Sinai e a desmilitarização deste território, além de prover negociações com a finalidade de
dar autonomia a Gaza e à Cisjordânia para a Palestina em um período transitório de cinco
anos, para posterior autonomia definitiva. Este acordo foi resultante de uma iniciativa do
então presidente egípcio Sadat, que diante de um Egito estagnado e miserável buscou um
diálogo direto com Israel, tendo a sua atitude julgada pelos países vizinhos, que resultou na
sua expulsão da Liga Árabe (MASSOULIÉ, 1996).
Camp David não foi completamente efetivo devido à reintegração do Egito na Liga Árabe no
fim dos anos 80, e em 1982, com a invasão de Israel ao Líbano com o objetivo de destruir a
OLP, o conflito entre estes países atinge um alto nível de tensão. A ocupação contínua de
Israel em terras árabes e a perseguição de palestinos resultaram em uma grande revolução em
1987, conhecida como Primeira Intifada. Esta revolução teve grande difusão pelos territórios
árabes e israelenses, porém os ataques eram feitos com pedras, coquetéis molotov e através de
manifestações e greves, que se comparados ao poderio militar de Israel, são irrisórios. A
Primeira Intifada foi de grande valia para chamar atenção internacional sobre este conflito no
25
Oriente Médio (ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011). O movimento escalatório do
conflito era limitado devido a instruções da OLP, que era ciente de que se a Intifada se
tornasse uma luta armada, o resultado para os palestinos seria fatal. As pedras expressavam a
pobreza das vitimas e a necessidade de não se poder escalar o conflito (MASSOULIÉ, 1996).
A Primeira Intifada foi prolongada até a década de 1990, gerando desgastes tanto para Israel,
quanto pra a Palestina, que resultou num aumento das forças dos grupos radicais. Diante deste
cenário, houve abertura para novas negociações de paz, com a ajuda da Noruega em 1993, foi
feito o acordo de Oslo. Esta negociação resultou em vários processos em prol do fim do
conflito, porém, a inclinação de Israel para um processo de paz revoltou alguns grupos de
judeus. Em 1995, em decorrência das negociações de paz, o Primeiro Ministro Israelense
Ytzhak Rabin, foi assassinado por um judeu fundamentalista, o que resultou em uma
interpretação negativa dos acordos de paz, e ascendeu o poderio dos grupos extremistas
(ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011).
Mesmo com as recorrentes iniciativas na busca pela paz, através de vários acordos propostos
nos anos seguintes, os assentamentos judeus e os atos terroristas palestinos continuaram,
principalmente com a saída do Partido Trabalhista do poder em Israel. É sabido que os
partidos políticos israelenses e os grupos de resistência palestinos eram os principais
responsáveis pela iniciativa, ou a falta dela quando se diz respeito a tempos de paz. A maior
parte do parlamento de Israel é dividido entre dois principais partidos: o Likud, sendo mais
conservador, e os Trabalhista, sendo o partido com postura esquerdista. Durante toda a
trajetória dos acordos de paz, aqueles com resultados positivos foram obtidos pelos governos
trabalhistas. Outro fator interveniente nos processos de paz são os grupos de resistência
palestinos, que detém interesses muitas vezes divergentes dos da Autoridade Nacional
Palestina (ANP) (ZAHREDDINE, 2006).
Na ausência de um exército formal, os grupos de resistência cumprem este papel com o
objetivo de pressionar Israel, muitas vezes através de ataques suicidas. Em 1995, com
ascensão do Likud ao poder quase todas as etapas do processo de paz propostas foram
congeladas, dando inicio a um novo processo de assentamento israelense na Faixa de Gaza e
Cisjordânia. Com a volta do partido trabalhista ao poder em Israel as negociações de paz
foram retomadas pelo primeiro ministro Ehud Barak, dando inicio aos acordos Camp David
II, em 2000. A grande questão acerca do cumprimento do acordo por parte de Israel se
resumia a recolocação dos refugiados palestinos em território israelense. O numero de
26
refugiados girava em torno de 3,5 milhões de palestinos, que se fossem repatriados, iriam
superar o numero de israelenses de origem judaica, causando uma crise política
(ZAHREDDINE, 2006).
Em 2001 o General israelense Ariel Sharon faz uma visita inesperada à esplanada das
mesquitas de Jerusalém (área sagrada para mulçumanos), o que resulta em uma onda de
protestos palestinos, dando inicio a Segunda Intifada, último embate palestino-israelense de
maior proporção. Diante da desestabilização política de Barak e a frustração por mais um
acordo falho, Ariel Sharon consegue ser eleito, e passa a utilizar de práticas que visam excluir
os palestinos através de pressões econômicas, militares e políticas (ZAHREDDINE, 2006).
As constantes buscas pela materialização dos objetivos, pelos diversos atores inclusos neste
conflito, resultam na complexidade de resolução do conflito. Os desgastes políticos resultam
de forma direta nos acordos e cooperações, minando de tempos e tempos o planejamento para
um fim que beneficie ambas as partes.
Após a Segunda Intifada, a continuidade da proposta de Camp David II foi ignorada,
alimentando os momentos de tensão. O plano de paz Mapa da Paz foi proposto por George W.
Bush em 2003 e elaborado pelo chamado Quarteto para a Paz (EUA, Rússia, União Europeia
e ONU), e será base da analise da próxima seção. O Mapa da Paz não tem o mesmo peso que
acordos como Camp David ou Oslo, mas detém de objetivos concisos para a resolução do
conflito e de características que sustentam o argumento proposto com o objetivo e hipóteses
deste estudo. Mesmo com a proposta do Mapa da Paz, as tensões entre Israel e Palestina são
existentes, sendo necessária a Conferência de Annapolis, acontecida em 2007 para retomada
da paz, ainda não concretizada.
4. O MAPA DA PAZ E A ANALISE DE PROCESSOS DE RESOLUÇÃO
O mapa da paz, conforme apresentado na seção anterior concerne às propostas de resolução
de conflito entre Israel e Palestina, sendo iniciativa do Quarteto, e mais firmemente outorgado
pelo então presidente George W. Bush. Este plano de resolução foi proposto em 2003, e
previa um deadline de cumprimento de seus objetivos até 2005. O Mapa da Paz possui um
entendimento amplo para uma perspectiva positiva em relação ao conflito, pois além de
prever um prazo significativo para a sua implementação, a sua elaboração foi conjunta entre
27
os Estados Unidos, Rússia, União Europeia e a ONU. Diante desta perspectiva, podemos
perceber uma nova forma de aproximação e ensejo pelo fim do conflito, uma vez que os
Estados Unidos e Rússia (ex-União Soviética) foram adversários neste mesmo conflito,
principalmente de forma mais incisiva após a nacionalização do canal Suez.
O preâmbulo do Mapa da Paz contêm questões que enaltecem um dos piores entraves para a
resolução deste conflito, as diferenças políticas. Estas diferenças muitas vezes resultam em
atos terroristas, advindos de atores não estatais, ligados a movimentos de resistência, que
contribuem de forma negativa para o segmento das negociações. Inserido ao preâmbulo, há a
indicação de que a Palestina deve lutar de forma efetiva contra o terrorismo, buscando a
democracia e a liberdade, além de conter um incentivo a Israel de forma que este possa
trabalhar para auxiliar a efetiva criação de um Estado palestino. E por fim, prevê que o
convívio entre estes dois povos conflitantes é possível, e a resolução deste conflito seria
fundamental para o reestabelecimento da segurança no cenário árabe, de forma a incentivar a
paz, também, na Síria e no Líbano (UOL NOTÍCIAS, 2005).
Dentre a proposta de efetividade do Mapa da Paz em dois anos (entre 2003 e 2005), foram
elaboradas três fases a serem seguidas. A primeira fase constituía as mudanças significativas,
que visavam primordialmente o fim do terrorismo e reformas políticas, e a construção de uma
Constituição palestina, a fim de dar início ao primeiro passo à construção de um Estado
Nacional. A segunda fase previa a criação do Estado palestino dentro de fronteiras provisórias
contando com o suporte israelense. Ainda nesta fase, caso o Quarteto acreditasse que estas
condições eram propicias, este organizaria as eleições palestinas para posterior conferencia
internacional em busca de um reconhecimento deste novo Estado perante a ONU. A terceira e
ultima fase consistia na consolidação deste Estado palestino e de suas fronteiras definitivas,
para posterior discussão dos assuntos concernentes ao conflito desde o seu principio, tais
como os refugiados, colônias e assentamentos. A conclusão com sucesso deste plano seria,
então, reconhecida pelas boas relações entre Israel e o Estado palestino, encerrando assim o
conflito (UOL NOTÍCIAS, 2005).
Por ser constituído de fases e de um prazo para a sua implementação e efetivação, o Mapa da
Paz atribuiu aos seus incentivos passos a serem seguidos que excluem relevantes atores e
fatos inerentes a este conflito. Sendo esta iniciativa construída por importantes atores
internacionais, a sua falha é visível na desconsideração interna ao conflito, no qual são
excluídos os grupos de resistência, as preferências políticas, os países vizinhos e outros atores
28
que se beneficiariam ou não, com a efetividade do mesmo. Nesta seção será analisada, então,
como o Mapa da Paz implementa ou não os seus objetivos, através de vertentes teóricas
expostas na seção primeira deste artigo.
4.1 Perspectivas de Resolução Através do Mapa da Paz
O Mapa da Paz foi elaborado em 2002 pelo Quarteto para a Paz, com a finalidade de atender
tanto os ensejos palestinos quanto israelenses, de forma a finalizar o conflito. A iniciativa
deste plano veio após momentos de crise, ilustrado pelo inicio da Segunda Intifada, nos anos
2000. O estopim para o inicio da Segunda Intifada foi a visita do então General israelense
Ariel Sharon à esplanada das mesquitas em Jerusalém - lugar sagrado para os palestinos -, que
consideraram esta visita como uma provocação.
Dentro deste cenário de conflito que propiciou a formulação do Mapa da Paz, podemos
identificar através da análise da Curva do Conflito que o momento era de Crise. Este
momento, conforme observado na seção 1, é caracterizando quando há um engajamento
militar de ambas as partes no conflito, e um alto numero de ameaça, deixando o cenário de
conflito próximo à guerra. Para evitar a escalada da Crise para o estado de guerra, são feitas
manutenção do conflito e inserção de resoluções de para o conflito, com objetivo de cessar a
violência e o comportamento coercitivo (UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2008).
O conflito entre Israel e Palestina já perpassou por diversas fases na Curva do Conflito, nas
quais vários acordos de paz já foram propostos, e a falta de uma resolução assertiva entre
estes atores nos leva a questionar em quais pontos os acordos de paz falham. Korobkin e
Zasloff (2005) atribuem três bloqueios ao sucesso de uma negociação de paz: a ausência de
uma zona de barganha; a divisão interna dos atores do conflito, como minorias ou facções que
vão contra qualquer forma de resolução que as prejudique; e um cenário de dura barganha, no
qual ambas as partes se recusam a aceitar o acordo, caso o impasse ou a espera por novos
acordos sejam estratégias preferíveis. Para estes autores, a mediação do conflito seria mais
efetiva caso o mediador fossem os Estados Unidos, por este deter de grandes aparatos
políticos, econômicos e militares. O plano de resolução deveria conter uma proposta que
agregasse uma resolução aos três bloqueios: os EUA deveriam propor um conjunto de termos
não negociáveis a ambas as partes, as quais deveriam aceitar ou recusar, mas não negociar.
29
Após a apresentação destes termos e o aceite por parte dos atores, os EUA deveriam oferecer
um suporte econômico, caso os atores rejeitem os termos, os EUA deveriam retirar qualquer
suporte econômico e político. E por fim, os EUA deveriam trabalhar em conjunto com seus
aliados de forma a barrar qualquer ator interveniente que é contra o acordo de paz proposto
(KOROBKIN; ZASLOFF, 2005).
Com os três bloqueios ao sucesso de um acordo de paz expostos por Korobkin e Zasloff
(2005), podemos analisar a sua efetividade e congruência através da análise junto ao Mapa da
Paz. O primeiro bloqueio diz respeito ao cenário de barganha, e se este é existente ou não. O
cenário de barganha neste caso é existente, mas teve de ser reestabelecido, uma vez que o
ápice do momento de crise entre Israel e Palestina no inicio do século XXI aconteceu pelo
desrespeito ao cenário de barganha anteriormente vigente, proposto pelos acordos de Camp
David (PRESSMAN, 2003). O Mapa da Paz foi aceito por ambas as partes, representadas por
Ariel Sharon e Yasser Arafat, o que implica na primeira iniciativa de resolver o conflito,
segundo a afirmativa de Wallesteen (2011): a decisão entre as partes em resolver as
incompatibilidades.
Sendo identificada a existência de um cenário de barganha, se torna necessário então
identificar os grupos intervenientes que se opõe a qualquer forma de resolução. A primeira
fase proposta no Mapa da Paz diz respeito a esta exata questão: o fim do terrorismo e da
violência, principalmente por parte da Palestina. Stedman et al. (2002) chama a atenção para a
fragilidade de uma implementação de paz quando esta acontece em um cenário no qual há
atores dispostos a boicotá-la. Denominados por Stedman (1997) de spoilers, estes atores
intervenientes acreditam que a paz ameaça os seus poderes e visão de mundo, e usam da
violência para minar qualquer tentativa de sucesso de paz. O primeiro spoiler relevante neste
conflito é o Fatah, facção política criada por Yasser Arafat nos anos 1950 para promover
retaliações e reivindicar seus direitos a Israel após a criação de seu Estado. Outro spoiler
predominante no conflito é o Hamas, criado em 1987 pela Irmandade Mulçumana e é o atual
governante da Palestina. Dentre deste cenário político, podemos ressaltar também os partidos
políticos israelenses, que também inferem de forma expressiva nos acordos de paz, além de
outros grupos de resistência palestinos (BBC, 2007).
Não é difícil identificar acordos de paz que foram interrompidos por participação destes
spoilers. O primeiro ministro israelense na época dos acordos de Camp David, Ytzak Rabin,
foi assassinado por um judeu fundamentalista, que era contra a proposta de paz proferida pelo
30
acordo. O partido Likud, mais conservador, tem uma maior tendência a não cooperar, e busca
sempre a maximização dos ganhos para Israel, consequentemente, na maioria das vezes em
que este partido estava no poder, os processos de negociação foram congelados. Em
contraponto, o partido Trabalhista, que adota um posicionamento mais esquerdista, tende a
dar maior abertura às negociações. Já os grupos de resistência palestinos muitas vezes vão
contra aquilo que a própria ANP propõe, buscando em primeiro lugar os seus objetivos
(ZAHEDDINE, 2006).
Não é uma novidade que a organização política e controle de grupos terroristas e violência
estejam na primeira fase do Mapa da Paz. O longo tempo de extrema anarquia na Palestina
promoveu um aumento de autonomia nos grupos de resistência, que escolhem cooperar ou
atacar na medida em que lhes é viável. A ANP, para ter autoridade estatal precisa controlar o
seu território, assim como as suas políticas para comprovar que a primeira fase é viável. Caso
não haja um controle político local, as negociações e políticas internas dificultam qualquer
acordo que possa vir a resultar em uma constituição, para conseguinte formação estatal. A
Segunda Intifada ilustra esta falta de controle, tendo em vista que Yasser Arafat, junto
Yitzhak Rabin concordaram com as propostas do acordo de Oslo II, mas logo em seguida
todo o acordo é desrespeitado. Israel havia se comprometido a romper com as ocupações em
territórios palestinos, e devido ao compromisso acreditado neste acordo pelos palestinos,
havia a esperança de ser um dos acordos com maior possibilidade de acerto. Entretanto, Israel
procedeu com as ocupações, quebrando as esperanças palestinas, que diante de um descrédito
ao acordo de paz, começaram a atacar (PRESSMAN, 2003).
Yasser Arafat, diante do aumento da violência, se abdicou de qualquer posição, deixando o
conflito escalar. A Segunda Intifada se diferenciou da primeira por utilizar de ataques
coordenados – em conjunto, pelos grupos de resistência – de forma frequente contra alvos
israelenses, sendo um ataque de proporção mais violento. Diante desta onda de violência, o
partido Trabalhista israelense, representado por Ehud Barak, entrou em declínio, abrindo
espaço para a eleição de Ariel Sharon como Primeiro Ministro. A eleição de Sharon para este
posto foi culminante para o congelamento das conversas de paz, uma vez que seu governo
pressionou os palestinos economicamente, militarmente e politicamente, causando varias
crises (ZAHEDDINE, 2006). A ironia concernente o Mapa da Paz foi que o seu aceite se deu
por estes ambos lideres, Ariel Sharon e Yasser Arafat, que possuíam um longo histórico de
não negociação.
31
Em 2003, com o Mapa da Paz recentemente proposto, o Primeiro Ministro palestino Mahmud
Abbas renunciou ao seu cargo, atribuindo a sua saída ao congelamento do processo de paz,
primordialmente por parte de Israel, e também por falta de apoio de Arafat e o seu governo.
Ainda neste momento do plano, haviam fortes ataques e retaliações entre Israel e Hamas
(UOL NOTICIAS, 2003). A proposta de Korobkin e Zasloff (2005) para um acordo de paz
sem abertura para negociações faz sentido no cenário israelense-palestino, uma vez que este
conflito detém de vários atores, todos buscando a melhor opção para maximização de poder,
independe dos meios para obtê-lo. Mas para a aplicação desta proposta seria necessária uma
ordenação política, uma vez que constantes mudanças sociais e políticas influem de
diretamente no acordo (KOROBKIN; ZASLOFF, 2005).
O terceiro e ultimo bloqueio ao acordo de paz proposto por Korobkin e Zasloff (2005) diz
respeito a uma dura barganha, no qual ambas as partes conflitantes se recusam a aceitar o
acordo. O argumento para que um dos aspectos do Mapa da Paz segundo este bloqueio seja
resolvido pode ser explicado através de mudanças políticas ao longo do tempo. Na primeira
fase do plano de paz foi instruído a Israel que pusesse fim as ocupações feitas em 1967,
principalmente à West Bank, o qual Israel ocupou alegando que a ocupação deste território
seria fundamental para a sua segurança. Este argumento não é valido atualmente, tendo em
vista que o poderio militar israelense é maior do que de todos os Estados árabes em conjunto.
Porém, Israel cancelou a sua retirada dos territórios combinados alegando que a palestina não
cessou com o terrorismo e com a violência, conforme acordado. Outra mudança que altera as
preferências, agora palestinas, diz respeito ao reestabelecimento dos refugiados, que após uma
pesquisa feita na Palestina em julho de 2003, descobriu-se que 90% dos palestinos não
desejam retornar as condições pré-1967 (KOROBKIN; ZASLOFF, 2005).
Excluindo estes dois grandes fatores sempre intervenientes na negociação, Korobkin e Zasloff
(2005) voltam a argumentar que após esta definição, os EUA deveriam interferir no conflito
de forma assertiva, proporcionando estruturas financeiras para um estabelecimento da melhor
forma de acordo, caso ambas as partes concordem. Caso contrario, seria fundamental, então, o
uso de poder coercitivo. Até 2003, o impasse para a efetiva implementação do Mapa da Paz se
restringia aos atores políticos do conflito, mas a partir de 2004, com a morte de Yasser Arafat,
este cenário muda, abrindo maiores alternativas para efetividade do acordo. Com a mediação
dos EUA, a interferência política israelense já não seria um problema, tendo em vista a
importância coercitiva americana sobre Israel devido ao seu longo histórico como aliados.
Korobkin e Zasloff (2005) simplificam a resolução através das seguintes propostas: tendo em
32
vista este novo cenário político, se as divisões territoriais previstas no Mapa da Paz
permitissem que Israel resguardasse alguns assentamentos judeus localizados próximos a
linha verde e nos subúrbios de Jerusalém para os palestinos, em troca de algum território para
os israelenses, a probabilidade de aceite do acordo pelos judeus seria alta. E caso este mesmo
acordo propusesse alguns direitos aos refugiados palestinos, tais como oportunidades de
imigrar para Israel, compensação financeira, cidadania em países terceiros e etc., é provável
que alguns palestinos, ou até mesmo grupos de resistência aceitariam o acordo (KOROBKIN;
ZASLOFF, 2005).
A segunda e a terceira fase do Mapa da Paz entram em desuso uma vez que para seguir os
próximos passos seria necessário o cumprimento da primeira fase, cuja exigência primordial é
a organização política para a criação oficial de um Estado palestino. Ao contrario da sugestão
de Korobkin e Zasloff (2005), o Mapa da Paz – até então – não faz uso premissas coercitivas,
o que dificultaria uma forma de estabilizar os diversos atores políticos inseridos na Palestina.
Conciliando com esta proposta, dentro da perspectiva teórica previamente apresentada, a
melhor forma para barrar a intervenção dos spoilers no conflito seria a coerção, como foi
explicada por Stedman (1997), a coerção diz respeito ao uso de ameaças de punição para
deter, ou alterar o comportamento destes atores com a finalidade de concluir o processo de
paz. Separada em dois diretórios de ação, a coerção definida por Stedman (1997) que melhor
se encaixa neste conflito seria o trem de partida, que consiste em um acordo pontual, com a
participação daquele que estiverem a bordo, os atores contrários a esta ação, não serão
participantes da mesma (STEDMAN, 1997).
Esta forma de coerção pelos mediadores deve ser bem implantada, uma vez que o seu uso de
forma errada pode contribuir para o beneficio de algum spoiler do conflito. DeRouen et al.
(2010) também corrobora com a visão de Korobkin e Zasloff (2005), ao afirmar que os níveis
econômicos e de desenvolvimento são cruciais para o sucesso de uma implementação. Tendo
em vista as dificuldades econômicas palestinas, a proposta de que os EUA deveria inserir
apoio econômico para o aceite do plano de paz de forma não negociável contribui para a as
chances de sucesso do acordo. A economia Palestina se beneficia de forma majoritária por
doações internacionais, e a desocupação de Israel das terras propostas no acordo de Oslo
resultaria no crescimento desta economia em 35% do seu PIB, o equivalente a 3,4 bilhões de
dólares por ano (OPERA MUNDI, 2013).
33
Diante de um cenário de incompatibilidade territorial, Wallesteen (2011) sugere que as partes
conflitantes dividam o controle deste recurso, mas para esta ação, é necessário o mínimo de
confiança entre as partes, o que dificulta a efetividade quando se insere esta proposta ao
conflito israelense-palestino. Ainda se tratando se um conflito pela formação de Estado,
Wallesteen (2002) ressalta a importância de uma integridade política para a formação coesa
do novo Estado emergente. Ainda neste mérito, não podem ser esquecidas as conquistas
conseguidas em acordos anteriores, como em Olso, que ocasionou o primeiro reconhecimento
oficial de Israel por parte da Palestina e uma declaração que resultou na criação da ANP,
responsável pelos cargos civis e políticas da Palestina, além da recente desocupação da Faixa
de Gaza por Israel (LAMAS, 2004).
O Mapa da Paz resume em suas três fases os pontos primordiais para a resolução do conflito,
ou pelo menos para a sua elevação à Paz Estável, no qual diz respeito a relações cautelosas e
limitadas entre as partes, mas as disputas – quando ocorrem – são resolvidas de forma
previsível e sem violência, utilizando apenas de meios diplomáticos (UNITED STATES
INSTITUTE OF PEACE, 2008). O potencial deste plano em alcançar os seus objetivos é alto
a partir do momento em que a Palestina conseguir uma organização política, para posterior
reconhecimento internacional para reivindicar os seus direitos como Estado. A proposição dos
EUA como principal mediador não é tanto tendenciosa quanto pudesse ser nos anos
anteriores. A importância de Israel para os EUA vinha por este país ser a sua chave de entrada
para o Oriente Médio, mas após a tomada do Iraque pelos Estados Unidos, esta questão já não
tão importante, trazendo a nova possibilidade real de resolução deste conflito (KOROBKIN;
ZASLOFF, 2005).
5. CONCLUSÃO
A resolução de conflitos junto ao objeto Israel e Palestina na atualidade é muitas vezes
desconsiderada, tendo em vista a amplitude de atores intervenientes no conflito e a falha de
muitos acordos de paz propostos. O conflito entre Israel e Palestina teve inicio como embate
violento direto após a criação do Estado de Israel, em 1948. Desde a criação do Estado até os
dias de hoje o conflito já perpassou por diversos acordos de paz falhos, o que gera uma
desesperança quando se pensa na sua resolução. Este estudo tem como finalidade analisar,
34
através do Mapa da Paz, como os atores intervenientes influem para a não resolução do
conflito, e como as vertentes teóricas de resolução poderiam auxiliar nesta finalidade.
O objetivo deste trabalho era entender o motivo pelos quais os acordos de paz propostos,
focando no Mapa da Paz, falharam e como a influencia de terceiros atores contribui para isso.
E a hipótese apresentada propunha que a interferência de terceiros no conflito contribuía para
a escalada do mesmo, junto à alteração política de Israel e Palestina. O objetivo e a hipótese
foram comprovados de certa forma, ao analisarmos o contexto político, econômico e social no
qual as partes conflitantes se inserem e como, muitas vezes, os acordos propostos diminuem
estes fatores, deixando a sua importância em planos secundários. O Mapa da Paz tinha como
primeiro objetivo uma organização politica dentro da Palestina, para a posterior criação de seu
Estado. Tendo em vista a ampla dinâmica de atores palestinos, este controle politico seria
inviável sem a utilização de métodos coercitivos por parte dos mediadores. Tanto o Mapa da
Paz, quando Oslo e outros acordos, tinham em suas propostas planos que não foram
cumpridos devido a maleabilidade oferecida as partes conflitantes. Israel e Palestina atuam no
conflito de forma deliberada, desconsiderando qualquer acordo em prol de seus objetivos e
maximização de poder. A falta de coerção, explicada por Stedman (1997) na importância da
implementação de acordos de paz é fundamental para a recorrente falha dos acordos.
Atentando para o fato de que atos coercitivos podem ser feitos através de meios econômicos e
políticos, e não somente militares.
Os métodos utilizados para a compreensão destes dados foram obtidos através de pesquisa
bibliográfica sobre o tema e noticias atuais que corroboram com o argumento que sustentou a
hipótese. Primeiro se buscou entender teoricamente o que seriam as resoluções de paz, e como
obte-la. Em segundo plano, buscou-se mesclar este entendimento teótico com fatos históricos
e conhecimentos acerca do Mapa da Paz. Analises como as de Korobkin e Zasloff (2005)
contribuíram para o entendimento da necessidade de uma nova abordagem em
implementações de paz, principalmente naquelas propostas a Israel e Palestina. Se tratando do
Mapa da Paz, a inserção de medidas coercitivas para o cumprimento de seus objetivos seria o
meio mais viável, principalmente para uma organização politica dentro da Palestina, que
detém de muitos grupos de resistência.
A escassa bibliografia acerca do Mapa da Paz dificultou uma melhor analise sobre as suas
premissas e esforços para a sua implementação. Em contraste com pouco conteúdo acadêmico
para este plano de paz, a extensa bibliografia sobre o conflito Israel e Palestina demonstra um
35
numero alto de dualidades sobre o entendimento do conflito, dificultando em uma analise
breve sobre o conflito, de maneira a se tender imparcial.
De maneira geral, com os recursos bibliográficos disponíveis para este tema, foi possível
concluir que a interferência de atores contra a resolução de paz é o maior fator para a não
resolução do conflito. Atores como os grupos de resistência palestina, quando agregados aos
conservadorismos políticos de Israel, dificultam de maneira significativa a implementação do
acordo, pois a efetividade do mesmo poderia inferir de forma negativa na sua manutenção de
poder. Os grupos de resistência palestinos disputam entre si pelo poder, e se unem contra
Israel, enquanto Israel concorda em cooperar apenas quando lhe é viável, e muitas vezes a sua
cooperação só acontece com o auxilio de seu partido Trabalhista.
Diante destas resultantes, nos resta pensar por através de quais meios se obteria a coordenação
dentro da Palestina, e consequentemente, o que faria Israel cooperar após esta ordenação. Os
grupos de resistência buscam seus objetivos muitas vezes pelo uso da forca, e a sua integração
para a possível formação de unidade estatal poderia diminuir significativamente a sua
autonomia de poder, sendo então a sua melhor opção a manutenção do status quo. O mesmo
se pode dizer sobre Israel, que mesmo após se comprometer com alguns acordos de paz,
continua a construir assentamentos e a invadir territórios destinados aos palestinos.
A partir deste entendimento, é possível considerar a proposta de Korobkin e Zasloff (2005) e
Stedman (1997) sobre o uso de coerção em processo de paz. Os acordos de paz propostos a
Israel e Palestina, até então, não lhes dava obrigações que caso não fossem cumpridas, lhes
resultaria em medidas de coerção. Vale ressaltar que um se acordo de paz propusesse medidas
a serem tomadas, e caso desobedecidas resultariam em medidas de coerção, nenhum ator
concordaria em participar. A proposta destes autores está na inserção de medidas coercitivas
ao longo do processo de paz, restringindo qualquer forma dos atores de descumprirem com o
acordado sem que seus atos tenham resultados negativos.
Outro fator importante que corroborava para o status quo do conflito era a posição americana
perante o conflito. É sabido que muitos americanos de alta relevância politica internacional já
mediaram este conflito, tais como George Bush e Bill Clinton, mas a postura dos EUA
perante o sistema internacional era divergente de sua postura como mediador. Por ser a maior
potencia global, tanto economicamente, quanto politicamente, os EUA detém de um poder
coercitivo sem precedentes, que seria crucial para manter a efetividade dos acordos. A relação
próxima desse país com Israel lhe garantia de forma livre a sua inserção no Oriente Médio
36
como um todo – heartland petrolífera -, mas após a Guerra no Iraque, na qual os EUA
conseguiram uma ampla inserção nesta região, a proximidade de Israel não lhe é tão
importante quanto costumava ser. Um apoio americano ao Mapa da Paz, de forma incisiva
seria crucial para a efetividade do plano.
O tempo dedicado à elaboração do trabalho foi insuficiente para o entendimento analítico
mais profundo sobre o Mapa da Paz, e a sua inserção nesse novo contexto. Caso despusesse
de mais tempo, o foco abordado seria aos detalhes minuciosos políticos tanto de Israel, quanto
de Palestina, e como os atores intervenientes planejam a sua interceptação no processo de paz
de forma a lhe gerar melhores benefícios. A analise do cenário internacional como um todo, à
época da implementação do acordo de paz, seria crucial para melhor articulação de
argumentos a de sustentar a hipótese aqui levantada.
37
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