Certu Mobilidades e transportes Panorama -...

27Panorama

Certu

Outubro 2013 www.cer tu . f r

M o b i l i d a d e s e t r a n s p o r t e s

O30 anos de Planos de Mobilidade

Urbana (PDU) na FrançaA idade da maturidade?

Os planos de mobilidade urbana (Planos de deslocamento urbano; PDU em francês) completaram trinta anos de existência. Criados pela Lei de orientação dos transportes interiores (LOTI), em 1982, só foram se desenvolver realmente a partir da Lei sobre o ar, de 1996, que os tornou obrigatórios nas aglomerações com mais de 100 000 habitantes. Funcionando, a partir dos anos 1980 e 1990, como ferramentas de planificação global dos des-locamentos nas aglomerações – a serviço do desenvolvimento de transportes públicos e modos ativos (caminhada e bicicleta) –, suas prerrogativas foram progressivamente se aperfeiçoando, em torno de temas mais recentes ou insuficientemente tratados ao longo das primeiras décadas: meio ambiente e mudança climática, acessibilidade de pessoas com mobilidade reduzida, articulação entre transporte e urbanismo, ou ainda, gestão do estacionamento e do transporte de mercadorias.Trinta anos após sua criação, os PDU mostraram-se eficientes em contribuir para influenciar as práticas de mobilidade dos habitantes: redução do uso do automóvel nos centros das grandes aglo-merações, aumento da frequentação de transportes públicos e desenvolvimento dos modos ativos. O sucesso dos mesmos encorajou várias aglomerações a se lançarem em iniciativas voluntárias e o PDU tornou-se, hoje, um dos modelos do “plano de mobilidade urbano sustentável” promovido pela Europa em seu plano de ação para a mobilidade urbana. No entanto, as dificuldades de implementação persistem, principalmente em razão da complexa integração do PDU na hierarquia dos documentos de planificação; da multiplicidade de atores em jogo na governabilidade; e da necessária cooperação entre as autoridades organizadoras dos trans-portes (AOT), quando se ultrapassa o perímetro de aplicação do PDU. Atualmente, o PDU vem encarando, portanto, vários desafios, que deverá superar para reforçar sua contribuição à integração das políticas urbanas e de mobilidade.

Certu 2013/63

PDU«Post-lei sobre o ar»

PDU«Post-SRU»

PDU«Post-Grenelle»

PDU obligatórios

PDUvoluntários

1996Lei sobre o ar

2000Lei SRU

2010Lei Grenelle

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Font

e: C

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Depois de cerca de quarenta iniciativas nos anos 1980, os PDU tornaram-se obrigatórios para aglomera-ções com mais de 100 000 habitantes, em 1996. Um primeiro impulso de PDU obrigatórios foi aprovado no início dos anos 2000. A maioria destes primeiros PDU foi objeto de – ou está sob – revisão, neste início dos anos 2010. Desde 2005, os PDU foram progressivamente conquistando as aglomerações de tamanho médio, dinâmica esta, que vem se acelerando nos últimos anos. Hoje, cerca de 80 PDU estão sendo implementados, além de um número similar de procedimentos simplificados em aglomerações com menos de 100 000 habitantes.

Três impulsos de PDU desde a lei sobre o ar

Éd i t ions du Ce r tu

Collection E s s e n t i e l

No dia 1° de janeiro de 2014, os 8 Cete, o Certu, o Cetmef e o Setra vão se fusionar, para dar nascimento ao Cerema:Centro de estudos e expertise sobre riscos, meio ambiente, mobilidade e ordenamento territorial.

Mobilidades e transportes | Panorama Forma n°27 | 30 anos de PDU na França - Outubro 2013

O PDU – há 30 anos, um documento em evolução acentuada

Os primeiros PDU, uma nova maneira de trabalhar

O PDU foi criado pela LOTI em 1982, como instrumento que permite definir os princípios de organização dos transportes urbanos, e objetivando uma utilização racio-nal do carro e a boa inserção de pedestres, duas rodas e transportes públicos.Ele visa uma utilização equilibrada dos diferentes modos de transporte, em resposta à crise do petróleo – a qual evidenciou os riscos de um sistema de transportes majo-ritariamente dependente de energias fósseis. Sendo assim, nos anos 1980, os primeiros PDU de Nantes e Grenoble buscavam acompanhar o desenvolvimento das redes de VLT (Veículo leve sobre trilhos). A volta deste modo de transporte nestas cidades – respectiva-

mente, em 1984 e 1987 – marca a sua retomada, após ter sido abandonado para “adaptar a cidade ao carro” (exceto em Lille, Marseille e Saint-Étienne). Nos anos 1990 e 2000, o investimento nos transportes públicos continua, e várias aglomerações dotam-se de uma ou várias linhas de transporte público em via segre-gada (TCSP, em francês). Desta forma, a oferta de VLT multiplicou-se por dez entre 1990 e os dias de hoje. Os primeiros PDU permitiram, sobretudo, abordar a plani-ficação dos transportes com uma visão de médio e longo prazo, por meio de uma nova abordagem de parceria, associando municípios e diferentes autoridades organi-zadoras dos transportes, serviços do Estado, etc.

A partir dos anos 2000, o PDU programa mais suas ações e reforça seu caráter prescritivo

Os primeiros PDU “pós – Lei sobre o ar” propuseram, não raro, várias medidas que versavam sobre todos os modos de transporte, sem especificar o suficiente a programa-ção financeira e a priorização das ações. Sendo assim, os primeiros balanços – frequentemente, mitigados – pude-ram mostrar a importância de estabelecer um objetivo de programação mais marcado para o PDU. A Lei relativa à solidariedade e à renovação urbanas (SRU), de 2000, ajudou a suprir esta carência, exigindo que o PDU especi-ficasse o calendário das decisões e realizações, enquanto a lei sobre o ar só exigia um estudo sobre os modos de financiamento e a cobertura dos custos de exploração.O PDU voluntário de Brive-la-Gaillarde, aprovado em 2010, contém em sua síntese de ações uma tabela que detalha, para cada medida, além de sua descrição:

• o coordenador e os parceiros associados;

• o faseamento, em três tempos (curto prazo – 2010 a 2013, médio prazo 2015 e longo prazo – 2017 a 2020);

• o valor de investimento e o custo anual de explora-ção;

• as ações associadas.

A Lei SRU também impõe às aglomerações que realizem uma conta dos deslocamentos – instrumento de ajuda nas decisões, para conduzir uma política local de deslo-camentos –, que apresente tanto as despesas e custos

diretos como os custos externos dos transportes.

A Lei SRU também deu ao PDU um caráter jurídico, im-posto aos municípios e aos administradores da viação. Estas alavancas visam dar coerência às políticas munici-pais, e versam sobre:

• O estacionamento privado: o PDU pode impor ao PLU (Plano local de urbanismo) – nos setores bem atendidos pelos transportes regulares – normas “teto” para a construção de áreas de estacionamento de automóveis, em prédios com uso não residencial. Pode também impor normas “piso” para a constru-ção de áreas de estacionamento de bicicletas.

• O estacionamento público: o PDU define as zonas e as tarifas relacionadas com a regulamentação do estacionamento nas vias e estacionamentos. As atitudes tomadas em razão do poder prefeitoral de policiar o estacionamento são compatibilizadas com estas medidas.

• a viação pública: o PDU estabelece os princípios que tangem à hierarquização da rede viária e pode propor um modelo de moderação das velocidades, coordenando-se com os administradores das redes viárias.

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O PDU é um instrumento de planificação global dos deslocamentos, que determina os princípios que regem a organi-zação do transporte de pessoas e mercadorias, a circulação e o estacionamento no perímetro de transportes urbanos (PTU). Coordenado pela autoridade organizadora dos transportes urbanos (AOTU), seu processo de elaboração associa vários atores institucionais, e da sociedade civil e econômica. Muitas vezes, seu conteúdo evoluiu, enquanto seus objetivos foram progressivamente sendo orientados para a promoção da mobilidade sustentável, em ligação com as políticas urbanas.

Mobilidades e transportes | Panorama

Em 1982, a LOTI apresentava um princípio forte: todo e qualquer usuário tem o direito de se locomover e a liber-dade de escolher os meios para tal, sob as condições eco-nômicas e sociais mais vantajosas para a coletividade. Este princípio seria enunciado mais de vinte anos mais tarde na lei dita de «Deficiência», de 2005 – que faz da acessi-bilidade para pessoas com mobilidade reduzida na cadeia do deslocamento (construção – viação/espaços públicos – transportes) uma questão crucial. Embora não estabeleça prazos para a viação, ela exige das autoridades do trans-porte uma total acessibilidade das redes até 2015.

A lei transformou o PDU em um documento de planifica-ção central, que visa definir e programar as medidas que permitem atingir esse ambicioso objetivo. Acompanha-do de um anexo sobre acessibilidade, ele é o instrumen-to de articulação que permite assegurar a acessibilidade da cadeia de deslocamento, e tratar das interfaces entre transportes e viação. Inclui, sendo assim, os planos de acessibilidade da viação e dos espaços públicos (PAVE).

O direito ao transporte para todos

Lille: DIVAT e hierarquização das vias

OS DIVAT (Discos de Valorização dos Eixos pesados de Transportes públicos) são discos com 500 metros de raio, em volta das paradas de transporte (metrô, VLT, trem), cuja acessibilidade teórica corresponde a tempos de caminhada de 5 a 10 minutos. Os DIVAT são hierarquizados em 3 níveis, conforme a qualidade do atendimento pelos transportes públicos. Embora normas de densidade mínima de construção sejam impostas a todas as DIVAT, as normas para estacionamento de automóveis só são impostas aos DIVAT de nível 1.

O PDU de Lille também propõe uma hierarquização de toda a rede viária, do nível 1 (hiper-estruturante, limitado a 90 ou 110 km/h) até o nível 5 (atendimen-to local, velocidade limitada a 30 km/h, princípios de ordenamento em zonas de circulação apaziguada).

Fonte: PDU 2011 de Lille Metrópole

Forma n°27 | 30 anos de PDU na França - Outubro 2013

Fonte: PDU 2012 de Montpellier

Garantir a acessibilidade da cadeia dos deslocamentos

Montpellier: um anexo sobre acessibilidade – transporte e viação

O anexo “acessibilidade” do PDU de Montpellier, de 2012, segue o espírito da lei de “Deficiência”. Ele lembra o papel desta temática, colocada “no centro do PDU” – em especial, pela promoção, no PDU, da caminhada, e o papel do VLT, principal modo em termos de acessibilidade.

Lembra, em seguida, as grandes linhas dos três planos diretores de acessibilidade (urbano, depar-tamental e regional), adotados em 2009/2010. Ele se inscreve, também, na lógica de acessibili-dade da cadeia de deslocamento, constatando o atraso na adoção dos PAVE [um terço foi lançado, nenhum adotado] e propondo uma metodologia de elaboração e medidas para acompanhar os municípios nesse processo.Estabelece, por fim, um certo número de reco-mendações para o ordenamento da viação e dos espaços públicos (caminhos para pedestres, obstá-culos, tratamento dos solos, inclinações e declives, gestão do estacionamento ilegal, organização das travessias para pedestres, paradas de ônibus e vagas de estacionamento para deficientes).

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Uma recente tomada em consideração dos modos ativos: caminhada e bicicleta

A caminhada ocupou durante muito tempo uma posi-ção marginal nos PDU – embora represente, em todas as grandes aglomerações, o segundo principal modo de deslocamento, depois do carro (entre um quarto e um terço dos deslocamentos, de forma geral). Ela vem fazendo, hoje, uma entrada muito notada nas políticas de mobilidade, em ligação com uma distri-buição mais equilibrada do espaço público, com a pro-blemática da acessibilidade da viação para pessoas com mobilidade reduzida e a promoção dos modos ditos ati-vos, no intuito de uma melhoria na saúde pública. A bicicleta encontrou melhor o seu espaço nos PDU,

desde a Lei sobre o ar, de 1996. Apesar de sua partici-pação nos deslocamentos só ultrapassar raramente os 2%, este modo foi considerado com grande potencial – pois nesta matéria, inúmeras cidades europeias imple-mentaram políticas muito voluntaristas, coroadas pelo sucesso, principalmente na Europa do Norte. As medidas que versam sobre estes modos visam acom-panhar uma política mais ampla de urbanismo, que favoreça deslocamentos curtos – condição esta que é indispensável para a mobilidade pedestre e cicloviária, enquanto modos de deslocamento autônomos ou usa-dos para direcionar aos transportes públicos.

Estrasburgo: o PDU em andamento

O segundo PDU de Estrasburgo, cujo projeto foi estabelecido em fevereiro de 2012, desenvolve várias ações em prol da caminhada e da bicicleta, através de seus três primeiros temas de ação:

TEMA 1 - a caminhada no centro do novo PDU: implementar o plano para pedestres de Estrasburgo 2011-2020 e acom-panhar os demais municípios na elaboração de seus planos.

TEMA 2 - rumo a uma política cicloviária 2.0: dar continuidade e valorizar o serviço Vélhop de locação de bicicletas, sensibilizar e acompanhar a prática do ciclismo, dar continuidade à malha da rede cicloviária comunitária no Plano Dire-tor Bicicleta 2020 e organizar uma rede expressa que ligue o centro às suas periferias, garantir uma oferta adequada de estacionamento para bicicletas, acompanhar o uso combinado de bicicleta e TER (Transporte Expresso Regional) e melhorar as condições de estacionamento das bicicletas nos escritórios e residências.

TEMA 3 - os modos activos, em favor da saúde pública: comunicar a respeito dos tempos de deslocamento a pé ou de bicicleta, sensibilizar o público para os benefícios, para a saúde, de um uso regular dos modos activos.

Medidas para acompanhar as mudanças de comportamento

Ao longo das evoluções na legislação, o PDU viu-se reforçado no que tange à possibilidade de implemen-tar medidas de acompanhamento das mudanças de comportamento, muitas vezes agrupadas sob o termo “management da mobilidade”, de origem anglo-saxã.Sendo assim, o PDU incita empresas e entidades públi-cas a implementarem planos de mobilidade para seus funcionários e facilita o uso de transportes públicos por meio de medidas que versam sobre passagens e tari-fas integradas. Desde a Lei Grenelle II, o PDU encoraja também o “carsharing” e a mobilidade elétrica, dando a estas duas formas de mobilidade automobilística facili-dades de estacionamento. A Lei SRU tornou obrigatória, enfim, a instauração de um serviço de informação multimodal, assim como a implementação de um conselho de mobilidade, além das obrigações relativas ao PDU. Relativamente marginais no início, essas medidas vêm se desenvolvendo nos PDU e em outros processos sim-plificados recentes – como, por exemplo, no plano global de deslocamentos de Loire Forez (Montbrison), de 2007. O mesmo propõe a criação de áreas de estacionamento destinadas à carona solidária (“carpooling”), acompan-hada por medidas de comunicação e sensibilização jun-

to aos moradores. Vários PDU propõem, também, a criação de agências ou centrais de mobilidade – como os de Chambéry e Grenoble, por exemplo –, para fornecer uma informação global sobre a mobilidade, legível e acessível a todos.

StationMobile, agência de informação sobre a mobilidade na aglomeração de Grenoble - TERRA PUBLICA / SMTC / C. PEDROTTI ©

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Uma melhor articulação entre transporte e urbanismo

A Lei SRU, de 2000, objetivava reforçar a coesão social e urbana. Ela instaurou, principalmente, o SCoT (Plano de coerência territorial) e o PLU (Plano local de urbanismo), além de introduzir o PDU nesta hierarquia de documentos urbanísticos.

Montpellier: o projeto conduzido pelo SCoT prefigura novas mobilidades

«Na esteira do SCoT, o projeto conduzido pelo PDU tem por finalidade favorecer a transformação dos comportamentos e das práticas de mobilidade, e apresentar uma oferta de deslocamento alternativa ao automóvel […].O SCoT e o PDU expressam, juntos, uma visão da cidade e da vida urbana baseada na retomada da proximidade, na qual se coordenam as formas do desenvolvimento urbano e as práticas de mobilidade.»

A ligação que o PDU mantém com o urbanismo e a cidade também intervém no território de forma mais local, nas problemáticas de ordenamento do espaço. A Lei SRU faz da melhoria da segurança de todos os deslo-camentos um dos oito objetivos do PDU.

Atribuindo ao PDU um papel mais importante na distri-buição das vias, em prol dos modos ativos, e na gestão do estacionamento público, esta lei favorece a melhoria do quadro de vida urbano.

Rumo a políticas mais equilibradas em matéria de mercadorias

O transporte de mercadorias – considerado, durante mui-to tempo, como uma fonte de distúrbios na cidade, por consumir espaço, ser poluente, barulhento e gerar riscos de acidente –, tornou-se objeto, de agora em diante, de uma abordagem mais equilibrada. De fato, o encamin-hamento de mercadorias provenientes ou destinadas à cidade é necessário à atividade econômica e ao dina-mismo dos centros. Cabe, portanto, saber como encontrar a justa medida entre uma política muito restringente, que pode surtir efeitos contrários aos objetivos das políticas públicas, e uma política demasiadamente laxista, que não atenderá o objetivo do PDU de reduzir o impacto ambiental dos transportes. Sendo assim, uma estratégia muito defen-siva contribuiria para afastar as atividades e aumentaria a dependência das mesmas ao transporte rodoviário de

mercadorias. O PDU pode contribuir para uma melhor organização do transporte de mercadorias nas cidades, por meio de me-didas que versem sobre a harmonização das regulamen-tações municipais, a definição de itinerários de trânsito para pesos pesados, a planificação de áreas de entrega no espaço público, e a exigência de disponibilização de um espaço de domínio privado para geradores de fluxo maiores (através do PLU). Várias grandes aglomerações, como Lyon, Paris, Mar-seille, Estrasburgo, Bordeaux, Lille ou Toulouse, já imple-mentaram algumas destas ações. No entanto, a maioria destas medidas ainda não se inscreve no PDU, embora se trate de um dos objetivos que lhe é atribuído. Ele desti-na-se, portanto, a ser o quadro de reflexão e coordena-ção das mesmas.

SCoT•Projeto territorial na escala da área de vida•Orientações estratégicas•Interações entre políticas setoriais

PDU•Diversificação das orientações estratégicas•Conteúdo operacional e de programação

PLU• Documento operacional que expressa as disposições do

SCoT e do PDU em matéria de direito fundiário, normas de estacionamento, ordenamento da viação, etc.

- O PDU é compatível com o SCoT- O PLU é compatível com o PDU e o SCoT

A verdade é que, desde a Lei SRU, as políticas de mobi-lidade estão mais bem integradas com a planificação urbana; e a Lei Grenelle II, de 2010, estipula doravante como objetivo para os documentos de planificação urba-na «diminuir as obrigações de deslocamento».

Sendo assim, vários PDU recentes foram elaborados com uma maior ligação entre transporte e urbanismo, como no PDU de Nantes 2011, que dedica seu primeiro eixo à construção de uma cidade de distâncias curtas, ou no de Montpellier 2012, que exibe claramente sua coerência com o SCoT.

O PDU na hierarquia da planificação urbana

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A avaliação ambiental do PDU de Toulouse se baseia em um modelo integrado que permite simular a concentração de poluentes na atmosfera, no ano de referência do PDU: 2020. Este mapa apresenta as reduções de concentração de dióxido de nitrogênio no panorama de 2020 do PDU, comparado ao panorama “em curso normal”.Esta territorialização detalhada dos impactos dos transportes sobre a poluição local permite localizar as zonas onde a qua-lidade do ar está melhorando (azul) e aquelas onde está pio-rando (laranja). De forma global, o PDU prevê que a superfície do território atingido por ultrapassamentos de piso será divi-dida por dois até 2020, em relação a 2008.

Vários PDU aplicam os efeitos do plano às emissões de GEE, à concentração de poluentes locais ou ao barulho em torno das infraestruturas, utilizando ferramentas simplicadas, como o DEEM (Diagnóstico ‘Energia e Emissões’ das Mobilidades), ou mais complexas, que incluem uma cadeia de modelagem completa transporte – emissões – concen-trações.

Uma resposta à urgência ambiental

A Lei sobre o ar tornou os PDU obrigatórios em 1996, transformando-os em um instrumento de combate à poluição do ar nas grandes aglomerações. Desde então, os desafios ambientais do PDU foram progressivamente se estendendo a todas as temáticas ambientais.

Sendo assim, todos os PDU aprovados depois de mea-dos de 2006 contêm um relatório de avaliação ambien-tal que visa minimizar o impacto do plano sobre o meio ambiente, em seu sentido mais amplo, incluindo prin-cipalmente as seguintes temáticas: clima, energia, ar, barulho, água, biodiversidade, patrimônio.

No fim dos anos 2000, o Grenelle do meio ambiente co-locou o combate às mudanças climáticas no centro das preocupações novamente, criando o Modelo regional de clima, ar e energia (SRCAE) – documento oponível ao PDU, que deve traduzir as orientações deste último em matéria de transporte em zonas urbanas. O PDU tam-bém deve obrigatoriamente medir as emissões de gás do efeito estufa (GEE) evitadas graças à implementação do plano, fazendo um balanço 5 anos depois.

do CO2 é emitido pelos transportes na França (pes-soas + mercadorias)

do CO2 relacionado ao trans-porte de pessoas são emiti-dos pela mobilidade local

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As emissões de CO2 dos transportes: 2 números chave

Fonte: www.eltis.org

O DEEM é uma ferramenta de cálculo das emissões de GEE, poluentes locais e consumo de energia dos deslocamentos, proposta pela ADEME (Agência de meio ambiente e controle de energia) e pelo Ministério encarregado da ecologia e do desenvolvimento sustentável.

Útil para diagnósticos como para previsões, ele permite medir e explicar as emissões em vista de diferentes fatores explicativos, quer sejam geográficos, sócio-demográficos ou tecnológicos. O PDU de Lille 2011 utiliza esta ferramenta na avaliação ambiental, mas também, para medir o efeito de dois roteiros ‘PDU’, principalmente sobre as emissões de GEE.

Para saber mais a respeito dessa ferramenta, pode-se consultar o site do Certu : www.certu.fr

O DEEM: diagnóstico ‘energia e emissões’ das mobilidades

Toulouse: uma cadeia de modelagem

para avaliar os efeitos do PDU sobre o meio ambiente

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Fonte: PDU 2012 de Toulouse aprovado


30 anos após a criação dos PDU, além da promoção de políticas de mobilidade urbana sustentável nos anos 1990 e 2000, alguns resultados tornaram-se visíveis, principalmente nas grandes aglomerações:

• recuo da utilização de carros;• aumento da frequentação de transportes públicos;• volta da bicicleta às cidades.

Os PDU finalmente legitimados por uma inflexão das práticas de mobilidade?

Evolução da participação modal do carro em algumas aglomerações francesas

O PDU, adotado com sucesso pelas grandes aglomera-ções, é hoje cada vez mais apreciado pelas cidades de tamanho médio – a tal ponto, que dentre as 150 inicia-tivas francesas para planificação da mobilidade urbana, três a cada cinco foram lançadas de forma voluntária, em aglomerações com menos de 100 000 habitantes.

Além disto, a Europa promove desde 2007 – e desde seu Livro verde sobre mobilidade urbana – «planos de mobilidade urbana sustentável», dos quais o PDU repre-senta um dos modelos, ao lado do «local transport plan» inglês, em especial.

No entanto, é difícil atribuir as evoluções recentes unica-mente ao PDU, em termos de deslocamentos; o contexto econômico e o aumento do preço do combustível de-sempenham um papel importante nas escolhas de loco-moção das pessoas.

E embora as evoluções avancem, de forma global, na direção desejada pelas políticas públicas, vários resulta-dos ainda têm que ser confortados. Nesta ótica, nem to-dos os territórios seguem as mesmas tendências. Embo-ra a mobilidade de carros esteja diminuindo nas grandes aglomerações, ela continua aumentando nas periferias, sob o efeito da continuidade da expansão urbana, até o 2° ou até mesmo o 3° anel destes polos urbanos, assim como nas cidades de tamanho médio. As relações entre transporte e urbanismo ainda têm que ser consolidadas, portanto; e os PDU têm que ir além do centro das aglo-merações, para propor soluções de mobilidade alterna-tiva adaptadas a todos os tipos de território.

No mais, a melhoria da acessibilidade dos transportes para os deficientes, observada há vários anos, certa-mente não permitirá atingir em 2015 o objetivo de uma acessibilidade total, para qualquer situação de deficiên-cia ou mobilidade reduzida.

Por fim, os PDU não permitiram diminuir o suficiente as emissões poluentes do tráfego urbano – a tal ponto, que a França está sob a ameaça de comparecer perante a Corte europeia de justiça, por ter ultrapassado os limites regulamentares de poluição em várias aglomerações francesas. A Organização Mundial da Saúde (OMS) atri-bui 42 000 óbitos prematuros por ano à poluição do ar na França.

Esses resultados revelam, às vezes, dificuldades na implementação dos PDU, e deixam muitas margens de progressão para o futuro.

© Nicolas Merle - Certu

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Fonte: EMD standard Certu

Bordéus D’Azur de Côte Grenoble Lille Lyon Marselha Reims Rennes Rouen Estrasburgo ToulonCUS


Inovar na periferia e no periurbano

Durante muito tempo destinadas, em sua maioria, às zonas mais densas dos perímetros de transporte urbano, as ações do PDU encontraram, não raro, difi-culdades de implementação nas zonas periféricas das aglomerações: densidade menos favorável aos trans-portes públicos, urbanismo mais difuso e setorizado – que favorece o uso do automóvel individual e os deslocamentos de longa distância –, etc. No entanto, existem soluções, tanto em termos de ordenamento urbano, como de transportes públicos ou mobilidades alternativas. Cada modo tem seu raio de pertinência. No caso dos transportes públicos, uma hierarquização da rede permite encontrar amparo nos serviços ferro-viários, identificar as linhas urbanas fortes – organiza-das em via segregada – às quais outras linhas poderiam se conectar, em serviço regular ou a pedidos. A inter-modalidade com a caminhada e a bicicleta também é muito importante para expandir a malha da clientela dos transportes públicos – desde que as instalações se-

jam seguras, tanto nas vias como nos estacionamentos perto das paradas. As medidas que visam um uso partilhado do automó-vel também são pertinentes: facilitar o ‘carpooling’ criando estacionamentos especiais e tornando as pla-taformas de relacionamento entre automobilistas pela Internet mais eficazes; propor serviços de compartil-hamento de carros e favorecer o estacionamento para estes novos modos, em relação à utilização individual do automóvel. Por fim, a mobilidade alternativa já representa uma grande quantidade dos deslocamentos nos centros urbanos das áreas rurais, pois os serviços locais são frequentemente acessíveis, com distâncias que podem ser percorridas a pé ou de bicicleta. Também neste caso, ela pode ser confortada, trabalhando no ordena-mento dos espaços de circulação e no estacionamento das bicicletas, assim como na sensibilização e na edu-cação – em especial, no que diz respeito à bicicleta.

O procedimento do PDU é progressivo e a implementação de todas as alavancas de ação leva tempo. Inicialmente focados, em sua maioria, nos centros das aglomerações – e em uma lógica de desenvolvimento da oferta alterna-tiva ao automóvel individual –, os PDU atuam de agora em diante em todo o seu perímetro de ação, e as políticas de compartilhamento da viação questiona o espaço que os carros ocupam na cidade, tanto estacionados como circulando.

8 propostas para apoiar uma dinâmica de progresso

Agir de forma mais legível sobre o espaço do automóvel

A maioria dos PDU propõe ações que visam promover os transportes públicos, a caminhada e a bicicleta, mas continua sendo muito prudente em seu questionamen-to do espaço do automóvel nas cidades, tanto em zo-nas urbanas densas como na periferia. Vários exemplos recentes mostram que a transferência modal passa por um reequilíbrio da vantagem respectiva dos diferentes modos.Além disto, os PDU abordam muitas vezes a questão do estacionamento de automóveis adotando uma lógica de aumento da oferta, ou até mesmo, de estabilização acompanhada de uma transferência da oferta nas vias

para estacionamentos – mas raramente, uma lógica de redução global. Tratam também da localização e do ordenamento dos estacionamentos de intercâmbio, mas carecem de uma abordagem global, na escala da aglomeração. Em uma visão prospectiva na qual se almeja, muito frequentemente, que a participação do carro individual registre uma forte queda, as medidas concretas dificil-mente são apresentadas de forma clara, uma vez que o estacionamento é um tema delicado, que atinge o coti-diano dos moradores e comerciantes – que defendem a ideia do «no parking no business».

Em Nantes, uma pesquisa recente, conduzida junto aos usuários do ‘busway’, mostra que 50% dos usuários em situação de escolha modal (que disponham de um carro em suas residências) utilizam o ‘busway’ porque é difícil “circular de carro ou estacionar seu veículo”. O município instalou, no mais, pai-néis que indicam os tempos de per-curso em tempo real – de ônibus, bicicleta e carro.

© Nicolas Merle - Certu

Nantes: o ‘busway’ e a informação multimodal em tempo real

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Dar coerência: integração ou coordenação?

No PTU, a elaboração e a implementação do PDU in-cumbem à AOTU. No entanto, a fragmentação das com-petências em matéria de transporte, urbanismo e meio ambiente implica um concertamento indispensável entre vários atores institucionais.

Um campo de ação do PDU, em especial, vê-se particu-larmente afetado por esta problemática: o estaciona-mento, cuja multiplicidade de atores e competências é exemplificada abaixo.

Atores e competências do estacionamento de automóveis

Atores institucionais

Estado: quatro ministérios implicados: Desenvolvimento sustentável (PDU, viação, urbanismo), Interior (competência das autoridades locais, poder de polícia do estacionamento prefeitoral), Justiça (cobrança de multas) e Finanças (recol-himento das multas);

Municípios: (“communes”): estacionamentos na viação, poder de polícia prefeitoral, PLU;

Intermunicipais: estacionamentos (competência obrigatória para as ‘comunidades urbanas’);

AOTU: estacionamentos de intercâmbio, autuação por estacionamento irregular que atrapalhe os transportes públicos, PDU;

Departamentos: áreas para ‘carpooling’ na rede departamental;

Regiões: estacionamentos de direcionamento perto das estações de trem.

Profissionais do transporte

Operadores de estacionamentos e vias, profissionais do transporte de mercadorias, representantes dos taxistas

Representantes dos usuários

Associações locais de residentes, comerciantes, representantes das profissões médicas, pessoas com mobilidade reduzida, usuários dos transportes

Duas soluções complementares permitem superar esta dificuldade:

• Desenvolver a cooperação , mobilizando os atores, tanto no momento da elaboração como da implementação do plano, em torno de dispositivos técnicos e políticos. Nesta ótica, em Lille, a abordagem comunitária do esta-cionamento visa implementar políticas municipais de estacionamento coerentes (elaboração de uma cartilha) e melhorar os conhecimentos neste âmbito (observatório intermunicipal do estacionamento). Em Saint-Etienne, a coletividade reuniu vários atores públicos locais e nacionais, atores econômicos e acadêmicos, para implementar ações em matéria de entrega de mercadorias na cidade.

• Aproximar as competências, atribuindo à AOTU, principalmente, a possibilidade de exercer competências em matéria de ‘carpooling’ e compartilhamento de automóvel, de entrega de mercadorias nas cidades e de esta-cionamento. Esta proposta, a de uma nova autoridade organizadora da mobilidade sustentável (AOMD) – a qual substituiria a atual AOTU –, está sendo debatida no âmbito do ato III da descentralização.

Pensar a mobilidade indo além do PTU

O crescimento das áreas de vida e o afastamento cada vez maior entre residência e local de trabalho não vie-ram sistematicamente acompanhados de uma extensão dos perímetros administrativos.Sendo assim, um número cada vez maior de habitantes vive atualmente fora dos PTU e não se beneficiam, por-tanto, das ações do PDU, as quais só versam sobre o seu perímetro de competência. A planificação da mobilidade nesses territórios pode ser organizada no âmbito da reflexão sobre os SCoT (plano de coerência territorial), cujos limites correspondem mel-hor às áreas de vida. Os municípios fora dos PTU podem aplicar de forma mais refinada os princípios do SCoT, em planos municipais de deslocamento ou no marco do PLU (Plano local de urbanismo) – que pode conter muitas

ações relativas à mobilidade, tanto no nível do Projeto de planejamento e desenvolvimento sustentável (PADD) como no da regulamentação dos anexos. No mais, a reflexão sobre os transportes, em escala de-partamental e regional, também é uma oportunidade para atrelar-se às problemáticas de mobilidade nas áreas pouco densas, na periferia das aglomerações. Nesta óti-ca, o “Plano regional de intermodalidade”, que pode vir a ser introduzido pelo ato III, deverá tratar com atenção a planificação dos transportes nas zonas não cobertas pelos PDU. Existe uma necessidade real de intercâmbios e coope-ração entre AOT, para uma elaboração conjunta de solu-ções de mobilidade que ultrapassem as fronteiras admi-nistrativas.

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Montpellier: o PDU se diversifica em PDS e PLD

Diversificar o PDU no território

O PDU versa sobre o perímetro de transportes urbanos em seu todo – território muitas vezes multi-municipal e vasto, no qual é difícil definir e territorializar com fineza as ações. Sendo assim, várias ferramentas são utilizadas pelas

AOTU para facilitar a implementação do PDU em escalas territoriais mais finas. Estas variações têm diferentes de-nominações e podem ser classificadas em duas grandes categorias, ambas utilizadas no último PDU de Montpel-lier:

Fortalecer o concertamento cidadão

Indo além da esfera institucional, o PDU é um documento cuja elaboração fica legitimamente aberta ao concerta-mento da sociedade civil, pois os deslocamentos afetam o cotidiano dos habitantes e atores econômicos.

A lei prevê um dispositivo de consulta, em duas etapas:

• Os representantes das profissões e dos usuários dos transportes, as associações de deficientes físicos ou de pessoas com mobilidade reduzida e as associa-ções certificadas de proteção do meio ambiente são consultadas, a seu pedido, sobre o projeto de plano;

• O projeto de plano, uma vez recolhidos os pareceres das pessoas públicas associadas (Estado, conselhos municipais, gerais e regionais), é em seguida sub-metido a uma enquete pública, cujo objetivo é per-mitir que todos se manifestem sobre o projeto.

No entanto, recomenda-se que um concertamento seja organizado anteriormente, para evitar que a enquete desemboque em uma opinião negativa e para neutra-lizar eventuais recursos contra o PDU na jurisdição ad-ministrativa, quando o mesmo for aprovado pela AOTU. Nos últimos dez anos, doze PDU foram objetos de recur-sos – dentre os quais, oito foram anulados. Além disto, o concertamento contribui para a aceitação das políticas públicas e constitui, muitas vezes, uma pri-meira ação pedagógica do PDU, sensibilizando os habi-tantes às problemáticas da mobilidade.

Grenoble: Ateliês cidadãos para a elaboração conjunta do PDU junto aos habitantes

O dispositivo dos «ateliês cidadãos», seminários de trabalho de alguns dias organizados com um painel diversificado de habitantes, permite consultar e dar participação à sociedade civil na elaboração do plano de ação. Nesta ótica, o concertamento cidadão de Grenoble eviden-ciou um desconhecimento quanto às ofertas de mobilidade – e, portanto, a necessidade de divulgá-las junto aos habi-tantes. Uma das respostas trazidas pela AOTU foi a imple-mentação da StationMobile, agência de mobilidade que permite ter uma visão geral das diferentes possibilidades de deslocamento na aglomeração de Grenoble e suas cer-canias, apoiando-se em um site, uma aplicação para celular e uma agência, localizada em Grenoble.

Dispositivos complementares de concertamento são frequentemente implementados pelas AOTU. Tratam-se, em especial, de conferências-debates abertas a um grande número de pessoas, ou de reuniões públicas realocadas nos bairros centrais das cidades e outros municípios do PTU.

Planos locais de deslocamento

Elaborados em escala municipal, eles especificam as orien-tações do PDU, principalmente em suas ações de compe-tência municipal (regulamentação do estacionamento, da circulação, das entregas). Visam uma maior tomada em consideração dos desloca-mentos nos PLU e projetos urbanos, e usufruem de um acompanhamento pela AOTU.

Planos de deslocamento de setores

Representam a vertente territorial do PDU. Para cada um dos 6 setores definidos em ocasião do SCoT, eles detalham o PDU quanto a aspectos relativos às infraestruturas de transporte, aos polos de conexão de transporte públicos, à hierarquização da rede viária e aos principais itinerários cicloviários intermunicipais.

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Outras ferramentas, definidas no PDU, permitem uma assimilação do plano e uma implementação, pelos mu-nicípios, dos princípios de ordenamento. Trata-se, em especial, de certificados ou cartilhas (pedestres / bici-cletas, estacionamento).

Por fim, procedimentos contratuais entre as AOTU e ou-tros atores da mobilidade e do urbanismo facilitam a execução do PDU: a cartilha de transportes / urbanismo aplicada nos contratos dos eixos de transportes públicos de Grenoble é um bom exemplo disto.

Uma melhor integração do PDU na planificação urbana

Planificar a longo prazo, mas também, agir a curto e médio prazo

Relações jurídicas entre o PDUe os demais planos e programas

SRCAE

SCOT

PPA

PCET

PLU

PDU

Compatível com o documento para o qual a flecha aponta Leva em consideração o documento para o qual a flecha

aponta

O PDU se inscreve em uma hierarquia de documentos de planificação urbana e ambiental, unidos por laços de compatibilidade jurídica. Retoma, sendo assim, as orientações estratégicas estabelecidas no SCoT e aplica, em escala municipal e de forma mais operacional, ações referentes ao PLU (em especial, a densidade de constru-ção; e o estacionamento privado, em função do atendi-mento pelos transportes públicos). Na prática, o cronograma da elaboração dos documentos pode complicar a observância desses princípios. Embora o PDU de Montpellier, por exemplo, se ampare ampla-mente nas reflexões conduzidas no marco do SCoT, o de Lille representa, pelo contrário, uma base para as dis-cussões em curso sobre o SCoT.

No mais, a compatibilidade com o PDU dos atos relati-vos ao policiamento do estacionamento e da circulação permite executar de forma coerente, em todo território intermunicipal, ações importantes do PDU. O PDU tem, portanto, que encontrar um equilíbrio entre flexibilidade e prescrição. Nesta ótica, cabe notar que dois PDU foram anulados pela jurisdição administrativa competente, por falta de uma delimitação dos períme-tros dentro dos quais o atendimento pelos transportes públicos permitiria reduzir as normas de estacionamen-to dos PLU. O resultado da integração entre políticas locais de urba-nismo e de transporte fica marcado pela disposição da lei Grenelle II que determina que o PLU intermunicipal funcione como PDU em todos os EPCI (Estabelecimento público de cooperação intermunicipal), competentes tanto para organizar os transportes urbanos como para elaborar os PLU.Em matéria ambiental, o PDU deve ajudar em dois grandes objetivos, o primeiro global – a luta contra as mudanças climáticas –, e o segundo, local – a melhoria da qualidade do ar. Sua compatibilidade com os objetivos do PPA (Plano de proteção da atmosfera), estabelecidos para todos os po-luentes, é não raro desconhecida. No entanto, as amea-ças europeias que pesam sobre a França – por ultrapassa-mento dos limites de poluição em várias aglomerações – deveriam incitar os poderes públicos à implementação de medidas mais prescritivas, para diminuir a poluição.O PDU deveria contribuir amplamente para tal, uma vez que os transportes representam uma parte considerável das emissões de partículas e óxidos de nitrogênio nas aglomerações.

O PDU é um documento de planificação de médio e lon-go prazo, mas a Lei SRU atribuiu-lhe também um caráter operacional, prevendo principalmente que a AOTU ela-bore um calendário das decisões e realizações. Vários PDU recentes preveem, desta forma, medidas de 5 anos, inscrevendo-as no mandato político local. Estas ações participam de uma visão estratégica e prospectiva de 15 anos, ou até mesmo, de 20 anos – como no caso de Nantes –, o que permite preparar o PDU seguinte.O alcance operacional do PDU acarreta também a obri-gação de monitorar, ao longo do tempo, a execução

das ações previstas, assim como os impactos das mesmas sobre a mobili-dade. A implementação de observatórios é uma condição necessária para este monitoramento, o qual prepara a avaliação durante 5 anos do PDU, imposta pela lei.

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Fonte: PDU 2011 de Nantes ‘Metrópole’

Esta ficha foi elaborada por Nicolas Merle. Nossos agradecimentos a todos os revisores do Certu, assim como a Romain Cipolla (GART) e Benjamin Croze (DGITM).

Paginação: CETE de Lyon / DMOB / Unidade de gestão do conhecimento – Comunicação

© Certu 2013

A reprodução total ou parcial deste documento fica submetida a um acordo prévio do Certu

Este documento é uma tradução de francês. A versão francesa foi publicada em Março 2013Tradutor: Lucas CureauCertuCentro de estudos sobre redes, transportes, urbanismo e construções públicas 2 rue Antoine Charial - CS 33927 - 69 426 Lyon Cedex 03 - FranceTelefone: +33 (0) 4 72 74 58 00 - Fax: +33 (0) 4 72 74 59 00www.certu.fr

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Ministério da igualdade dos territórios e habitaçãoMinistério da ecologia, desenvolvimento sustentável e energia

Seus contatos no Certu• Nicolas Merle – [email protected]• [email protected]

Para saber mais a respeito• Le plan de déplacements urbains : pour une intégration des politiques de mobilité (El plan de desplazamientos urbanos: por una

integración de las políticas de movilidad) – Certu 2012• L’évaluation des PDU : des convergences d’approche pour une réalité complexe (La evaluación de los PDU: convergencias de

enfoque para una realidad compleja) – Certu/Gart 2012• Coopération entre autorités organisatrices de transports : les communautés de transports allemandes, source d’inspiration pour

les syndicats mixtes SRU français ? (Cooperación entre autoridades organizadoras de transportes: las comunidades de transportes alemanas, ¿fuente de inspiración para los sindicatos mixtos SRU franceses?) – Certu 2012

• Des propositions innovantes pour l’optimisation des réseaux de tramway (Propuestas innovadoras para la optimización de las redes de tranvía) – Certu 2012

• Plan local d’urbanisme intercommunal tenant lieu de PLH et PDU – Éléments de cadrage juridique et technique (Plan local de urba-nismo intermunicipal que sustituye al PLH y PDU – Elementos de marco jurídico y técnico), Certu/DGALN/AdCF 2012

• La mobilité urbaine en France – Enseignements des années 2000-2010 (La movilidad urbana en Francia – Conclusiones de los años 2000-2010) – Certu 2012

• Évaluation environnementale des PDU : analyse des premières pratiques et préconisations (Evaluación medioambiental de los PDU: análisis de las primeras prácticas y preconizaciones) – Certu 2011

• Plans de déplacements urbains : panorama 2009, résultat d’enquête et perspectives (Planes de desplazamientos urbanos: pano-rama 2009, resultado de encuesta y perspectivas) – Gart 2010

• Articuler urbanisme et transport : chartes, contrat d’axe, etc. (Articular urbanismo y transporte: cartas, contrato de eje, etc.) – Certu 2010

• www.certu.fr (> movilidad y transportes > transportes y planificación > plan de desplazamientos urbanos)

10 desafios para os próximos 30 anos Há 30 anos, o PDU vem evoluindo muito para encarar questões cada vez mais complexas e transversais. Quais desafios ele terá que superar nos próximos 30 anos para garantir o “direito à mobilidade para todos”, em um contexto marcado pelo envelhecimento da população, a tomada em consideração das questões de saúde pública, as mudanças climáticas e a escassez de recursos energéticos?

1 Aproveitar a oportunidade das evoluções de competência previstas no ato III da descentralização2 Integrar o PDU ao PLU intermunicipal, conservando toda a riqueza do PDU3 Satisfazer as necessidades específicas das cidades médias e áreas pouco densas4 Se adaptar à diminuição dos recursos públicos 5 Desenvolver medidas de gestão da mobilidade 6 Se apoiar em novas tecnologias e eletromobilidade 7 Levar mais em consideração as mercadorias nas cidades8 Preparar territórios para uma energia escassa e cara 9 Tratar a questão da saúde

10 Prever soluções de mobilidade para todos

Depois de ter desempenhado com sucesso seu papel pedagógico no tocante à mobilidade urbana sustentável, o PDU deverá responder ao desafio do financiamento de soluções de mobilidade sustentável, por meio de sua visão global e integradora.

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