Anlise das Diversas Tecnologias de Tratamento

e Disposio Final de Resduos Slidos Urbanos no Brasil,

Europa, Estados Unidos e Japo

Anl

ise

das

Dive

rsas

Tec

nolo

gias

de

Trat

amen

to e

Dis

posi

o

Fina

l de

Res

duos

Sl

idos

Urb

anos

no

Bras

il, E

urop

a, E

stad

os U

nido

s e

Jap

o

CAPA PRODUTO 11 BNDES_ABERTA_CURVAS.indd 1 29/07/2014 14:35:01

CAPA PRODUTO 11 BNDES_ABERTA_CURVAS.indd 2 29/07/2014 14:35:01

Pesquisa CientficaBNDES FEP N 02/2010

Instituio Executora

Instituio Financiadora

Julho/2014

Anlise das Diversas Tecnologias de Tratamento e Disposio Final de Resduos Slidos Urbanos

no Brasil, Europa, Estados Unidos e Japo

Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social

EQUIPE TCNICA DO PROJETO

NCLEO COORDENADOR

Jos Fernando Thom JucJos Dantas de Lima Maria Odete Holanda MarianoAlessandra Lee Barbosa FirmoDanuza Gusmo de Andrade LimaLuciana de Figueiredo Lopes LucenaArmando Borges de Castilhos JniorRoberta Medeiros de Souza Cavalcantirika Vernica Ferreira Lima SRenata Melo FADEMaria Zilka Mendona FADEDolores Galvo FADE

NCLEO DE GESTO DA INFORMAO, BASE DE DADOS E FERRAMENTA DE APOIO A DECISO

Aline Dantas de OliveiraEricka Patrcia de Lima Brito Gustavo Henrique Tetzl RochaHosmanny Mauro Goulart CoelhoKatia Botelho Torres GalindoLineker Max Goulart CoelhoMatheus Renn SartoriNatalia Maria Leito de MeloPriscila Cintia Macdo da SilvaRaissa Bezerra A. de MenezesTalita Vasconcelos de Lucena NCLEO INTERNACIONAL

Aderbal Caetano Correa (USA)Antonis Mavropoulos (Grcia)Janya Sang-Arun (Japo)Julian Uriarte Jaureguizar (Espanha) Mario Augusto Tavares Russo (Portugal)Mauro Pietro Angelo Gandolla (Sua)William Gregory Vogt (USA)

Este projeto foi executado atravs da Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da Universidade Federal de Pernambuco

(FADE/UFPE) com o apoio financeiro do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), por meio

de financiamento no reembolsvel com recursos do Fundo de Estruturao de Projetos do BNDES (FEP). O contedo

dos estudos e pesquisas de exclusiva responsabilidade dos autores, no refletindo, necessariamente, a opinio do

BNDES. Para maiores informaes sobre essa modalidade de financiamento, acesse o site http://www.bndes.gov.br/

programas/outros/fep.asp

NCLEO REGIONAL NORTE

Fabiana Rocha CampeloGlaucia Regina MadersJari Fernandes Assis NetoJos Olavo Nogueira BragaPaulo Mauricio Oliveira Pinho Paulo Ricardo Rocha Farias

NCLEO REGIONAL NORDESTE

Carlos Henrique da Costa Guilherme(in memorian) Francisco Humberto de Carvalho JuniorJos Mauricio Souza FiuzaMarcos Stenio TeixeiraRegia Lcia LopesSilvia Marcia Rabelo Vieira

NCLEO REGIONAL CENTRO-OESTE

Digenes Aires de MeloDiogo Appel ColveroEraldo Henriques de CarvalhoLivia Maria DiasSimone Costa PfeifferSolange Ftima de Oliveira Cruz

NCLEO REGIONAL SUDESTE

Alice Libnia Santana Dias Bruna Patrcia de OliveiraCamille Ferreira MannarinoCarlos Roberto Vieira da Silva FilhoCynthia Fantoni Alves FerreiraEmilio Maciel EigenheerJoo Alberto FerreiraJose Henrique Penido Monteiro

NCLEO REGIONAL SUL

Geraldo Antonio ReichertGuilherme Augusto Arajo DuarteHeloisa Alves Pereira dos SantosMario SafferMelissa Kaori IzawaNicolau Leopoldo Obladen

Sumrio1 INTRODUO 15

2 CONTEXTO GERAL DOS RESDUOS SLIDOS URBANOS NO BRASIL 19

3 POLTICAS PBLICAS E ARRANJOS INSTITUCIONAIS 25

3.1 Polticas Pblicas no Exterior 26

3.1.1 Unio Europeia 27

3.1.2 Estados Unidos 29

3.1.3 Japo 30

3.1.4 Comparao entre os modelos internacionais 32

3.2 Polticas Pblicas no Brasil 33

3.3 Arranjo Institucional e Modelos de Gesto 34

3.4 Influncia das Polticas Pblicas na Gesto de Resduos e

Tecnologias Adotadas no Exterior e no Brasil 38

4 TECNOLOGIAS PARA TRATAMENTO E DISPOSIO FINAL DE RSU 47

4.1. Triagem e Reciclagem de RSU 47

4.2 Tratamento Biolgico 49

4.2.1 Compostagem 49

4.2.2 Digesto Anaerbia 53

4.3 Incinerao 55

4.4 Combustveis Derivados de Resduos (CDR) 59

4.5 Coprocessamento de RSU 62

4.6 Aterros Sanitrios 63

5 TRATAMENTO E DISPOSIO FINAL DE RESDUOS SLIDOS NO EXTERIOR E NO BRASIL 69

5.1 Exterior 70

5.1.1 Unio Europeia 70

5.1.2 Estados Unidos 74

5.1.3 Japo 78

5.2 Brasil 80

5.2.1 Regio Norte 84

5.2.2 Regio Nordeste 90

5.2.3 Regio Centro-Oeste 96

5.2.4 Regio Sudeste 102

5.2.5 Regio Sul 109

6 ANLISE TCNICA, SOCIOECONMICA, AMBIENTAL E INSTITUCIONAL DAS

ALTERNATIVAS TECNOLGICAS DE TRATAMENTO E DISPOSIO FINAL DE RSU 115

6.1 Aspectos Tcnicos e Econmicos das Tecnologias 117

6.1.1 Os Custos das Tecnologias 117

6.1.2 O Mercado de Valorizao e Aproveitamento dos RSU 128

6.1.3 A Cobrana dos Sistemas de Gesto de RSU 135

6.2 Aspectos Socioambientais das Tecnologias 138

6.2.1 Emisses Atmosfricas 139

6.2.2 Consumo de Recursos Naturais 141

6.2.3 Desamenidades 142

6.2.4 Outras Emisses 143

6.2.5 Gerao de Emprego e Renda 145

7 ROTAS TECNOLGICAS PARA O BRASIL 147

7.1 Municpios com Populao Inferior a 30.000 Habitantes 150

7.2 Municpios com Populao entre 30.000 e 250.000 Habitantes 152

7.3 Municpios com Populao entre 250.000 e 1.000.000 de Habitantes 153

7.4 Municpios com Populao superior a 1.000.000 de Habitantes 155

8 CONSIDERAES FINAIS 159

9 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS 163

10 ANEXOS 171

ANEXO I Anlise da Legislao Brasileira 172/173

ANEXO II Comparativo dos decretos que regulamentam as legislaes brasileiras 173/174

ANEXO III Principais atores envolvidos na gesto de RSU - Regio Norte 175

ANEXO IV Perfil institucional da gesto de RSU - Regio Norte 176

ANEXO V Aspectos financeiros da gesto de RSU - Regio Norte 176

ANEXO VI Principais atores envolvidos na gesto de RSU - Regio Nordeste 177

ANEXO VII Principais atores envolvidos na gesto de RSU - Regio Centro-Oeste 178

ANEXO VIII Principais atores envolvidos na gesto de RSU - Regio Sudeste 178

ANEXO IX Perfil institucional da gesto de RSU - Regio Sudeste 179

ANEXO X Aspectos financeiros da gesto de RSU - Regio Sudeste 179

ANEXO XI Principais atores envolvidos na gesto de RSU - Regio Sul 180

ANEXO XII Perfil institucional da gesto de RSU - Regio Sul 180/181

ANEXO XIII Aspectos financeiros da gesto de RSU - Regio Sul 181

Lista de FigurasFigura 1 Abrangncia dos estudos realizados no Projeto. 17

Figura 2 Organograma da rede de pesquisa. 17

Figura 3 Gerao de resduos por t/ano e a correlao com o PIB anual. 20

Figura 4 Percentual da populao, PIB e gerao de resduos slidos por regio. 21

Figura 5 Gastos municipais mdios com Gerenciamento dos Resduos Slidos no Brasil

Perodo de 2008 a 2011. Fonte: ABRELPE, 2012. 22

Figura 6 Gastos com servios de gerenciamento de resduos slidos por regio e no Brasil.

Fonte: ABRELPE, 2012. 23

Figura 7 Gastos com o gerenciamento de resduos slidos em algumas cidades do Mundo,

R$/hab/ano. 23

Figura 8 Situao da disposio final dos RSU no Brasil, de 1991 a 2011. 24

Figura 9 Sistema Jurdico-Ambiental de RSU no Brasil. 33

Figura 10 Deposio de resduos biodegradveis em aterros no ano de 2006, comparada com as

metas da Diretiva da UE. Fonte: ETC/SCP baseado em dados da Comisso Europeia (2009). 39

Figura 11 Evoluo da gerao de resduos e a deposio em aterros na Europa. 40

Figura 12 Vista superior da Unidade de Compostagem do Condado de Montgomery,

Maryland EUA (GRS/UFPE, 2012). 50

Figura 13 Unidade de Compostagem do Condado de Montgomery, Maryland

(a) Leiras de compostagem,

(b) reviramento mecanizado e

(c) comercializao do composto (GRS/UFPE, 2012) 50

Figura 14 Mtodo natural de aerao que utiliza reviramento mecnico das leiras.

(a) Unidade de compostagem de Montgomery e

(b) detalhamento do equipamento utilizado (GRS/UFPE, 2012) 51

Figura 15 Esquema de mtodo acelerado de compostagem (GRS/UFPE, 2012). 52

Figura 16 Mtodo acelerado de compostagem em reatores rotatrios. Sistema Dano

Riba dAve (GRS/UFPE, 2012) 52

Figura 17 Planta de digesto anaerbia de resduos Unidade Tratolixo Portugal. 54

Figura 18 Incinerador de resduos slidos. 57

Figura 19 Planta de incinerao de resduos (Lipor, Portugal). 57

Figura 20 Esquema ilustrativo de unidade de produo de CDR. 60

Figura 21 Unidade de CDR. 60

Figura 22 Unidade de produo de CDR. 61

Figura 23 - Aterro sanitrio de resduos slidos urbanos (IPT, 2000). 64

Figura 24 - Aterro sanitrio em encosta. 65

Figura 25 - Aterro sanitrio em valas. 66

Figura 26 Resduos urbanos gerados por Estados-membros em 2010 em Kg/habitante.ano. 70

Figura 27 - Origem dos resduos produzidos na UE-27 no ano de 2008. 71

Figura 28 - Classificao dos resduos totais gerados na Unio Europeia no ano de 2008. 71

Figura 29 Tipo de Tratamento dos resduos slidos gerados por Estados-membros em 2010. 73

Figura 30 Quantidade de resduos por tipos de tecnologias utilizadas no tratamento de resduos

municipais na Europa, no bloco dos 27 Estados-membros, dentre os anos de 1995 a 2010.

(Fonte: Eurostat, 2012). 74

Figura 31 Gerao de RSU total (linha slida) e per capita (linha tracejada), desde 1960 at 2010. 75

Figura 32 Composio gravimtrica mdia dos RSU gerados nos EUA no ano de 2010

(Fonte: US-EPA, 2012). 75

Figura 33 Evoluo do tratamento dos resduos slidos urbanos nos EUA. Fonte: USEA, 2012. 77

Figura 34 Caractersticas regionais de tratamento e destinao final de RSU nos Estados Unidos. 77

Figura 35 Variao da gerao dos resduos no Japo no perodo de 1985 a 2009. 78

Figura 36 Composio dos resduos no Japo no perodo de 1980 a 2008. Fonte: MOEJ, 2012. 79

Figura 37 Comparao de tratamento de resduos slidos urbanos no Japo durante

o ano 2000 a 2008. 80

Figura 38 Gerao per capita de RSU em cada regio no Brasil com base nos dados RSU

coletados pela ABRELPE (2012). 81

Figura 39 Composio gravimtrica dos resduos slidos urbanos (PNRS, 2011). 82

Figura 40 Percentual de domiclios particulares permanentes com acesso coleta de RSU,

nos anos de 1992 a 2008.Fonte: IBGE, 2008. 83

Figura 41 Comparao dos percentuais de reciclagem de Brasil, Europa, Estados Unidos e Japo. 84

Figura 42 Unidades de Triagem e Compostagem nos municpio da Regio Norte. 87

Figura 43 Forma de disposio final dos resduos nos municpios da Regio Norte. 88

Figura 44 Rota tecnolgica identificada para a Regio Norte. 89

Figura 45 Destinao final de RSU na Regio Nordeste, entre os anos de 1991 a 2011.

Fonte: adaptado de Juc 2004 e ABRELPE 2011 e 2012. 92

Figura 46 Unidades de Triagem e Compostagem nos municpios da Regio Nordeste. 93

Figura 47 Forma de disposio final dos resduos nos municpios da Regio Nordeste. 94

Figura 48 Rota tecnolgica identificada para a Regio Nordeste. 95

Figura 49 Unidades de Triagem e Compostagem nos municpios da Regio Centro-Oeste. 99

Figura 50 Forma de disposio final dos resduos nos municpios da Regio Centro-Oeste. 100

Figura 51 Rota tecnolgica identificada para a Regio Centro-Oeste. 101

Figura 52 Unidades de Triagem e Compostagem. 104

Figura 53 Forma de disposio final dos resduos nos municpios da Regio Sudeste. 106

Figura 54 Rota tecnolgica predominante no Estado de So Paulo. 107

Figura 55 Rota tecnolgica predominante no Estado do Rio de Janeiro. 107

Figura 56 Rota tecnolgica predominante no Estado do Esprito Santo. 108

Figura 57 Rota tecnolgica predominante no Estado de Minas Gerais. 108

Figura 58 Unidades de Triagem e Compostagem nos municpios da Regio Sul. 111

Figura 59 Foma de diposio final dos resduos nos municpios da Regio Sul. 112

Figura 60 Rota tecnolgica predominante para o Estado do Rio Grande do Sul. 113

Figura 61 Rota tecnolgica predominante no Estado do Paran. 114

Figura 62 - Fluxograma geral de rotas tecnolgicas do Estado de Santa Catarina. 114

Figura 63 Custos de Implantao de Unidades de Triagem. 119

Figura 64 Custos Unitrios de Operao de Unidades de Triagem. 120

Figura 65 Custos de Implantao de Unidades de Compostagem. 121

Figura 66 Custos Unitrios de Operao de Unidades de Compostagem. 122

Figura 67 Custos de Implantao de Aterros Sanitrios. 127

Figura 68 Custos Unitrios de Implantao e Operao de Aterros Sanitrios. 127

Figura 69 Evoluo da Reciclagem no Brasil. 129

Figura 70 Evoluo da Reciclagem por Tipo de Material. 130

Figura 71 Preos de Materiais Reciclveis no Brasil. 131

Figura 72 Evoluo do Consumo e Produo de Energia no Brasil (10tep). 133

Figura 73 Expanso da Oferta de Energia Eltrica no Perodo 2015-2030. 134

Figura 74 Evoluo da Tarifa Mdia de Energia Eltrica (R$/MWh). 135

Figura 75 Municpios Brasileiros por Faixa Populacional. 150

Figura 76 Rota Tecnolgica para Municpios com populao Inferior a 30.000 Habitantes. 151

Figura 77 Rota Tecnolgica para Municpios com populao entre 30.000 e 250.000 Habitantes. 153

Figura 78 Rota Tecnolgica para Municpios com populao entre 250.000 e 1.000.000 de Habitantes. 154

Figura 79 Rota Tecnolgica para Municpios com populao Superior a 1.000.000 de Habitantes. 156

Lista de Quadros

Lista de Tabelas

Quadro 1 Legislao da Unio Europeia sobre Resduos Slidos. 28

Quadro 2 Legislaes sobre resduos slidos nos EUA. 29

Quadro 3 Arranjos institucionais, modelos de gesto e sistemas de incentivos. 30

Quadro 4 Legislao sobre resduos slidos no Japo. 31

Quadro 5 Comparao entre Unio Europeia, Estados Unidos e Japo. 32

Tabela 1 - Evoluo dos sistemas de tratamento dos resduos slidos urbanos. 46

Tabela 2- Principais tecnologias utilizadas nos EUA. 76

Tabela 3 - Quantidade de RSU coletados por regies do Brasil. 83

Tabela 4 Populao e Gerao dos RSU nos Estados da Regio Norte. 85

Tabela 5 Gerao e composio dos RSU nos Estados da Regio Nordeste. 90

Tabela 6 Populao e gerao dos RSU nos Estados da Regio Centro-Oeste. 96

Tabela 7 Tecnologias de tratamento e disposio final de RSU na Regio Centro-Oeste,

por unidade federativa e respectivos municpios ou regies administrativas. 98

Tabela 8 Populao e Gerao dos RSU nos Estados da Regio Sudeste. 102

Tabela 9 Populao, gerao e composio dos RSU nos Estados da Regio Sul. 109

Tabela 10 Sntese da Anlise de Implantao de Unidades de Digesto Anaerbia 123

Tabela 11 Sntese da Anlise de Implantao de Unidades de Incinerao 125

ABES/BA Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo BahiaABES/DF Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo Distrito FederalABES/PB Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo ParabaABES/PE Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo PernambucoABES/ES Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo Esprito SantoABES/MG Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo Minas GeraisABES/MS Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo Mato Grosso do SulABES/MT Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo Mato GrossoABES/PR Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo ParanABES/RJ Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo Rio de JaneiroABES/RN Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo Rio Grande do NorteABES/RS Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo Rio Grande do SulABES/SC Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo Santa CatarinaABES/SP Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental, Seo So PauloABLP Associao Brasileira de Resduos Slidos e Limpeza PblicaABNT Associao Brasileira de Normas TcnicasABRELPE Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos EspeciaisACFOR Autarquia de Regulao, Fiscalizao e Controle dos Servios Pblicos de Saneamento Ambiental

ACORDO VERDE Acordo para Coleta Seletiva de Joo PessoaACREVI Associao Comunitria Reciclando para a VidaAD Digesto AnaerbiaADASA Agncia Reguladora de guas, Energia e Saneamento do Distrito FederalAGCONP Associao Gacha de Consrcios Pblicos AGEDR Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do RSAGEFIS Agncia de Fiscalizao do Distrito FederalAGERGS Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do RSAGESAN Agncia Reguladora de Servios de Saneamento do Estado de Santa CatarinaAGM Associao Gacha de MunicpiosAGR Agncia Goiana de Regulao, Controle e Fiscalizao de Servios PblicosAMM Associao Mato Grossense de MunicpiosAMP Associao dos Municpios do ParanANAMA Associao Nacional de Municpios do Centro OesteANDA Associao Nacional para Difuso de AdubosARCE Agncia de Regulao do Estado do CearARIS Agncia Reguladora Intermunicipal de Saneamento de Santa CatarinaARPE Agncia de Regulao de PernambucoARSBAN Agncia Reguladora de Servios de Saneamento Bsico do Municpio do NatalASCAJAN Associao dos Catadores de Jangurussu

Lista de siglas, abreviaturas e smbolos

ASCAMAREM Associao dos Catadores de Materiais Reciclveis de MuriaASMARE Associao dos Catadores de Papel, Papelo e OutrosASTRAMARE Associao dos Trabalhadores de Materiais Reciclados ATS Alto Teor de SlidosBNDES Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e SocialBTS Baixo Teor de SlidosCAESB Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito FederalCATAMAIS Cooperativa CatamaisCAVO Companhia Auxiliar de Viao e ObrasCDR Combustvel Derivado de ResduosCE Conselho da Unio EuropeiaCEE Comunidade Econmica EuropeiaCEMPRE Compromisso Empresarial da ReciclagemCEMPRE/IPT Compromisso Empresarial para Reciclagem/Instituto de Pesquisas TecnolgicasCETESB Companhia de Tecnologia de Saneamento BsicoCOCACE Cooperativa dos Caambeiros Autnomos do CearCodevasf Companhia de Desenvolvimento dos vales do So Francisco e do ParnabaCOMPAM Conselho Municipal de Meio AmbienteCOMSUL Consrcio Pblico dos Municpios da Mata SulCONAMA Conselho Nacional do Meio AmbienteCONDER Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da BahiaCONESAN Conselho Estadual de Saneamento de So Paulo CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente COOCAMAR Cooperativa de Catadores de Materiais Reciclveis e Desenvolvimento Sustentvel-RN COOPAGRES Cooperativa de Catadores de Material Reciclvel da Cidade de NatalCOOPBARIRI Cooperativa do BariCOOPCICLA Cooperativa de Catadores de Material Reciclvel da Cidade de NatalCOOPERBRAV Cooperativa dos Recicladores da Unidade de CanabravaCOTRRAMARE Cooperativa de Trabalhadores de Materiais Reciclveis Campina GrandeCOVISA-NATAL Coordenadoria da Vigilncia SanitriaCPRH Companhia Pernambucana de Recursos HdricosCREA/GO Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de GoisCREA/MT Conselho Regional de Engenharia e Agronomia de Mato GrossoCTR Candeias Centro de Tratamento de Resduos de CandeiasCTR PE Centro de Tratamento de Resduos de PernambucoDA Digesto AnaerbiaDBO Demanda Bioqumica de OxignioECOSAM Consultoria em Saneamento Ambiental LTDAEMATER Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso RuralEMLURB Empresa Municipal de Limpeza UrbanaEMLUR Autarquia Especial Municipal de Limpeza Urbana

EPA Environmental Protection Agency ESTRE Estre Ambiental LtdaESWET European Suppliers of Waste to Energy SuppliersEUA Estados Unidos da AmricaFAMURS Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do SulFATMA Fundao do Meio AmbienteFBB Fundao Banco do BrasilFEAM Fundao Estadual de Meio AmbienteFECAM Federao Catarinense de MunicpiosFEPAM Fundao Estadual de Proteo AmbientalFUNASA Fundao Nacional de SadeFURG Universidade Federal do Rio GrandeGEE Gases de Efeito Estufa na AtmosferaGRS Gerenciamento dos Resduos SlidosGRS/UFPE Grupo de Resduos Slidos da Universidade Federal de PernambucoHSWA Hazard Ousand Solid Waste AmendmentsIAP Instituto Ambiental do Estado do ParanIBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais RenovveisIBGE Instituto Brasileiro de Geografia e EstatsticaIBRAM Instituto Brasileiro de MineraoICMS Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de ServiosIDEMA Instituto de Desenvolvimento Sustentvel e Meio AmbienteIDH ndice de Desenvolvimento HumanoIEMA Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos HdricosIMASUL Instituto de Meio Ambiente do Mato Grosso do SulIN Instruo NormativaINEA Instituto Estadual do AmbienteINEMA Instituto de Meio Ambiente e Recursos HdricosIPEA Instituto de Pesquisas Econmicas AplicadasIPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial UrbanaIPT Instituto de Pesquisas Tecnolgicas JEA Agncia Ambiental JaponesaLIMPURB Empresa de Limpeza Urbana de SalvadorLPCP Lei da Poltica de Consrcios Pblicos LPNSB Lei da Poltica Nacional de Saneamento Bsico LPNRS Lei da Poltica Nacional de Resduos SlidosMAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e AbastecimentoMBT Tratamentos Mecnicos-BiolgicosMCI Motores de Combusto InternaMDL Mecanismo de Desenvolvimento LimpoMETROPLAN Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional

MIT Massachusetts Institute of TechnologyMNCR-GO Movimento Nacional de Catadores de Materiais RecicLveis de GoisMMA Ministrio do Meio AmbienteMME Ministrio de Minas e EnergiaMP/BA Ministrio Pblico do Estado da BahiaMP/ES Ministrio Pblico do Estado do Esprito SantoMP/GO Ministrio Pblico do Estado de GoisMP/MG Ministrio Pblico do Estado de Minas GeraisMP/MS Ministrio Pblico do Estado de Mato Grosso do SulMP/MT Ministrio Pblico do Estado de Mato GrossoMP/PB Ministrio Pblico do Estado da ParabaMP/PE Ministrio Pblico do Estado de PernambucoMP/PR Ministrio Pblico do Estado do Paran MP/RJ Ministrio Pblico do Estado do Rio de JaneiroMP/RN Ministrio Pblico do Estado do Rio Grande do NorteMP/RS Ministrio Publico do Estado Rio Grande do SulMP/SC Ministrio Pblico do Estado de Santa CatarinaMP/SP Ministrio Pblico do Estado de So PauloNBR Norma Brasileira RegistradaONG Organizao No GovernamentalPCI Poder Calorfico InferiorPIB Produto Interno Bruto PMGRS Plano Municipal de Gesto de Resduos SlidosPNRS Poltica Nacional de Resduos SlidosPNSB Plano Nacional de Saneamento BsicoPNS Poltica Nacional de SaneamentoPPP Parcerias Pblico-PrivadasPROMATA Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel da Zona da Mata de PernambucoPRORECIFE Cooperativa Pro RecifePUCRS Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do SulPWC Price Waterhouse CoopersRCD Resduos da Construo e DemolioRCRA Resource Conservation and Recovery ActRDF Refuse Derived FuelRI Resduos IndustriaisRSU Resduos Slidos UrbanosRSS Resduos de Servios de SadeSDS Secretaria de Desenvolvimento SustentvelSEA Secretaria do Estado do AmbienteSEAMA Secretaria de Estado de Meio AmbienteSEBRAE/ES Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do Estado do Esprito Santo

SEBRAE/MG Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do Estado de Minas GeraisSEBRAE/RJ Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do Estado do Rio de JaneiroSEBRAE/SP Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do Estado de So PauloSECID Secretaria das CidadesSECIDADES Secretaria das CidadesSEDETEMA Secretaria Municipal do Desenvolvimento Territorial e AmbientalSEDUR Secretaria de Desenvolvimento UrbanoSEHADUR Secretaria da Habitao de Saneamento do Rio Grande do SulSELUR Sindicato das Empresas de Limpeza Urbana no Estado de So PauloSEMA Secretaria Especial de Meio AmbienteSEMAC Secretaria de Estado de Meio Ambiente, do Planejamento, da Cincia e TecnologiaSEMACE Superintendncia Estadual de Meio Ambiente do Estado do CearSEMAD Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento SustentvelSEMARH Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hdricos do Estado da ParabaSEPLAG Secretaria do Planejamento e Gesto do Estado do CearSESUTRA Secretaria de Servios Urbanos de MossorSESWET European Suppliers os Waste to Energ SuppliersSIL Solues Ambientais LtdaSINISA Sistema Nacional de Informaes em Saneamento BsicoSLU Servios de Limpeza Urbana SLU/DF Superintendncia de Limpeza Urbana do Distrito FederalSMA Secretaria de Meio AmbienteSMC Material Ciclo SocietySNAS Secretaria Nacional de Saneamento AmbientalSNIS Sistema Nacional de Informaes de SaneamentoSUDEMA Superintendncia de Desenvolvimento de Meio AmbienteTBM Tratamento Mecnico BiolgicoTS Slidos Totais TUSD Tarifa de Uso do Sistema de Distribuio AneelTUST Tarifa de Uso do Sistema de TransmissoUCS Universidade de Caxias do SulUE Unio EuropeiaUE-27 Unio Europeia UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do SulUPF Universidade de Passo FundoURE Usinas de Recuperao de EnergiaURBANA Companhia de Servios Urbanos de NatalUS-EPA Agncia de Proteo Ambiental Norte-AmericanaVEGA Vega Engenharia Ambiental LtdaWTR Waste to ResourcesWTE Waste to EnergyWWF World Wildlife Fund

14

Introduo

1

16

Esta publicao apresenta uma sntese de informaes e conhecimentos produzidos no pro-jeto de pesquisa intitulado Anlise das Diversas Tecnologias de Tratamento e Disposio Final de Resduos Slidos Urbanos no Brasil, Europa, Estados Unidos e Japo, financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES, e executada pelo Grupo de Resduos Slidos da Universidade Federal de Pernambuco (GRS/UFPE), por meio da Fundao de Apoio ao Desenvolvimento da Universidade Federal de Pernambuco FADE.

O projeto tem como objetivo estratgico a avaliao de diferentes tecnologias de tratamen-to e disposio final dos resduos slidos urbanos (RSU), empregadas no Brasil, Europa, Estados Unidos e Japo, visando determinar a viabilidade de aplicao nas regies brasi-leiras, considerando suas especificidades socioeconmicas e ambientais. Para tanto, foram analisadas as polticas pblicas, os perfis institucionais e os quadros legais adotados nos diferentes pases e no Brasil, alm da realizao de um levantamento sobre as principais tecnologias de tratamento e rotas tecnolgicas para destinao dos RSU. Com base nas informaes obtidas nessas pesquisas, analisaram-se as dimenses tcnica, econmica e ambiental das tecnologias estudadas (triagem, reciclagem, compostagem, digesto anae-rbia, incinerao e aterros sanitrios) no que se refere aplicabilidade e sustentabilidade, bem como se verificou a possibilidade de associar tais tecnologias a arranjos institucionais a serem adotados no Brasil.

Para alcanar os objetivos propostos, foi estabelecida uma rede composta por 62 pesqui-sadores nacionais e internacionais, distribudos nas cinco regies do Brasil e em Portugal, Espanha, Sua, Grcia, Estados Unidos e Japo, pases onde foram realizadas visitas tcni-cas, conforme indicados na Figura 1.

As principais premissas estabelecidas neste projeto de pesquisa foram as seguintes:

(a) conhecer as experincias internacionais na gesto de RSU, analisando o poder e a influncia dos instrumentos legais na adoo de prticas, tecnologias e rotas tecnolgicas de tratamento e disposio final de RSU;

(b) analisar a situao atual da gesto de RSU no Brasil, considerando as diferenas regionais (econmicas, sociais e ambientais) e os marcos regulatrios existentes.

(c) promover uma ampla discusso sobre o tema por meio da realizao de semi-nrios, divulgao em mdia impressa, digital, audiovisual, bem como em eventos nacionais e internacionais.

Com base nessas premissas, os pesquisadores do projeto desenvolveram instrumentos para auxiliar na anlise e escolha de tecnologias, rotas tecnolgicas e arranjos institucionais (ou conjunto destes) envolvidos na gesto de RSU em cada regio do Brasil, considerando quatro critrios: (i) distribuio da populao; (ii) custos econmicos e financeiros; (iii) gerao de emprego e renda; e (iv) aspectos ambientais.

17A equipe de pesquisa foi dividida em diferentes ncleos de trabalho de forma a otimizar a gesto e desenvolvimento da pesquisa, conforme apresentado no organograma da rede de pesquisa, definido na Figura 2. coordenao geral foram interligadas vrias coordenaes temticas, ncleos tcnicos no Brasil (um por regio geogrfica) e um ncleo internacional que agregou os pesquisadores da Europa, Estados Unidos e Japo.

Figura 2 Organograma da rede de pesquisa.

COORDENAOGERAL

CoordenaesTemticas

NcleoTcnico

Internacional

Coordenao Administrativa-

Financeira

PolticasPblicas

NcleoTcnico

Nacional

Gesto da Informao

EstudosEconmicos

EuropaEstados Unidos

Japo

NCLEOS REGIONAIS:Norte, Nordeste, Centro-Oeste,

Sudeste e Sul

Os resultados do projeto foram apresentados em forma de produtos estruturados em rela-trios, os quais continham as informaes e anlises detalhadas das pesquisas realizadas pelos ncleos regionais e internacionais, e pelas coordenaes temticas. Em seguida, tais

Figura 1 Abrangncia dos estudos realizados no Projeto.

Grcia

MAPA DA ABRANGNCIA DOS ESTUDOS REALIZADOS NO PROJETO

18

informaes e anlises eram conformadas pela coordenao geral do projeto, resultando em relatrios preliminares. Esses relatrios preliminares eram enviados a todos os pesquisadores por meio digital e as discusses ocorriam em formato virtual ou presencial, por intermdio da realizao de seminrios, com o objetivo de consolidar as informaes, subsidiando a confor-mao dos relatrios finais. Assim, foram realizados cinco seminrios nacionais, com a parti-cipao dos pesquisadores internacionais em dois eventos, e cinco seminrios regionais (um em cada regio do Brasil), para discusso e consolidao dos relatrios, da metodologia e dos dados utilizados na pesquisa. Esses seminrios tambm permitiram a participao e contri-buio da sociedade, de formadores de opinio, de empresrios do setor e de representantes dos governos federal, estadual e municipal, envolvidos com a problemtica dos resduos.

Para facilitar a compreenso e leitura, este documento est estruturado em 9 captulos: o Captulo 1 apresenta uma introduo do projeto e a metodologia adotada na pesquisa; o Captulo 2 apresenta os aspectos motivacionais e a justificativa para a realizao da pesquisa, destacando a problemtica da gesto, tratamento e destinao de RSU no Brasil. O Captulo 3 abrange as principais polticas pblicas e arranjos institucionais existentes no exterior (Euro-pa, Estados Unidos e Japo) e no Brasil, seguidos de uma anlise comparativa entre os mode-los internacionais de gesto de RSU adotados, indicando as diferenas e similaridades entre eles e a influncia das polticas pblicas no tratamento dos RSU no exterior. O Captulo 4 apresen-ta as principais tecnologias utilizadas para o tratamento de RSU, considerando seus aspectos tecnolgicos, vantagens e desvantagens. O Captulo 5 apresenta uma sntese do tratamento e disposio final dos RSU nos Estados Unidos, Europa, Japo e Brasil, destacando a quantida-de e composio dos resduos e indicando as principais tecnologias de tratamento adotadas. O Captulo 6 apresenta uma sntese da anlise tcnica, socioeconmica e ambiental das al-ternativas tecnolgicas para o tratamento dos RSU no Brasil. O Captulo 7 apresenta propostas de arranjos institucionais e de rotas tecnolgicas para o Brasil, enfatizando a aplicabilidade e a sustentabilidade das tecnologias estudadas, bem como os arranjos institucionais possveis (soluo isolada e soluo consorciada), subsidiando os resultados conclusivos da pesquisa. Por ltimo, o Captulo 8 apresenta as consideraes finais e o Captulo 9 contempla as refe-rncias bibliogrficas utilizadas nesta pesquisa.

Contexto geral dos resduos

slidos urbanos no Brasil

2

20

A quantidade de resduos gerados em um pas est correlacionada evoluo de sua popu-lao, ao nvel de urbanizao, ao poder de compra dos habitantes, entre muitos outros fatores. O Brasil possui uma rea total de 8.514.876,599 km2 e o 5 maior pas em extenso territorial do mundo, com uma populao total de 201.032.714 habitantes no ano de 2013 (IBGE, 2013), dos quais cerca de 85% correspondem populao urbana.

A economia do pas tem apresentado uma crescente evoluo ao longo dos anos, o que fez o Brasil alcanar o posto de 6 economia mundial. Neste sentido, observa-se que na ltima dcada (2001 a 2010) o PIB teve um crescimento mdio anual de 3,6% e o PIB per capita registrou crescimento anual mdio de 2,4%, indicando um maior poder de compra da popu-lao. No perodo de 2000 a 2010, a taxa mdia de crescimento populacional foi de 1,17% ao ano, resultando em um incremento de 12,3% nessa dcada (IBGE, 2010). Durante esse mesmo perodo, a produo de resduos slidos urbanos (RSU) evoluiu de 125.258 tonela-das/dia para 195.090 toneladas/dia (JUC, 2004 e ABRELPE, 2012), representando um au-mento de aproximadamente 35,7%. Essa variao indica que a gerao de resduos no est relacionada apenas ao nmero de habitantes, mas envolve, tambm, outros fatores como o desenvolvimento econmico. O aumento na gerao de RSU pela populao tem sido discuti-do pela sociedade em diversos aspectos, principalmente naqueles que afetam a sua qualidade de vida. Apesar disso, a gesto dos resduos slidos, considerada um dos setores bsicos do saneamento, ainda no tem recebido a devida ateno por parte dos gestores pblicos, resul-tando assim nos atuais grandes problemas de cunho social, ambiental, econmico e de sade.

A aludida relao entre a gerao de RSU e as questes econmicas do pas est ilustrada na Figura 3. possvel observar que o nvel de aumento da gerao de resduos acompanha o ritmo de crescimento do PIB. Um aumento/diminuio no PIB implica uma movimentao semelhan-te da quantidade de RSU gerados. A relao entre a gerao dos resduos slidos e a evoluo da economia um fato tambm constatado em regies, estados e municpios do Brasil.

Figura 3 - Gerao de resduos por t/ano e a correlao com o PIB anual.Fonte: Juc, 2012. Dados obtidos de Panorama dos Resduos Slidos no Brasil 2012 ABRELPE e de PIB

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.

RSU + 6,8%

PIB (2010) 7,5%

RSU + 1,8%

PIB (2011) 2,7%

RSU + 1,3%

PIB (2012) 3,9%

2009 2010 2011 2012

57.011.136 t/ano 60.868.080.136 t/ano 61.936.368 t/ano 62.730.096 t/ano

GERAO DE RESDUOS POR T/ANO E A CORRELAO COM O PIB ANUAL

21

Na Figura 4 so apresentados os percentuais de gerao de resduos, populao e PIB das regies do Pas. A Regio Sudeste a mais populosa (contm 42% da populao nacional), concentra mais de 50% do PIB e responsvel pela gerao de aproximadamente 50% dos resduos slidos no pas. A Regio Nordeste a segunda maior geradora de resduos do pas, parecendo este volume apresentar uma forte correlao com a quantidade de habitantes da regio. A Regio Sul, conhecida pelos programas de reciclagem e coleta seletiva mais eficien-tes do pas, apresenta baixo percentual de gerao de resduos em relao tanto populao quanto ao PIB da regio.

55%

42%

49%

17%

28%26%

13%

7%8%

5%

14%10% 9% 7% 8%

PIB (%)

Populao (%)

Gerao de Resduos

NORTE NORDESTE SUDESTEREGIO

SUL CENTRO-OESTE

Figura 4 - Percentual da populao, PIB e gerao de resduos slidos por regio.Fonte: IBGE (2010)

1. A responsabilidade das instituies pblicas no mbito nacional, estadual e municipal, est definida na Constituio Federal.

Neste sentido, importante salientar que a gerao dos resduos e, consequentemente, seu tratamento e disposio final esto relacionados no apenas populao ou PIB de uma re-gio, estado ou municpio, mas tambm gesto e ao gerenciamento dos resduos pelo poder municipal, que capaz de implementar aes que incentivem a reduo de resduos ou o aproveitamento de resduos.

O conceito de gesto de RSU muitas vezes confundido com gerenciamento e usualmente empregado quando se pretende abranger os aspectos polticos, institucionais, administrati-vos, operacionais, financeiros, sociais e ambientais, envolvidos direta ou indiretamente com os resduos. De forma geral, no Brasil, a Gesto dos RSU tem sido proposta em esferas maiores, como pelos estados ou Governo Federal, apesar de existirem algumas propostas municipais. J o gerenciamento dos RSU tem uma abrangncia mais especfica (local), ficando a cargo das municipalidades1.

O gerenciamento refere-se a um conjunto articulado de aes normativas, operacionais, finan-ceiras e de planejamento que uma administrao desenvolve, apoiada em critrios sanitrios, ambientais e econmicos, para coletar, tratar e dispor os RSU de um municpio (LIMA, 2001).

22

Ou seja, gerenciar significa acompanhar de forma criteriosa todo o ciclo dos resduos, da ge-rao disposio final, empregando as tcnicas e tecnologias mais compatveis com a reali-dade local, promovendo condies adequadas para um destino final ambientalmente seguro, tanto no presente como no futuro. Em sntese, o conjunto de aes tcnico-operacionais que visam implementar, orientar, coordenar, controlar e fiscalizar os objetivos estabelecidos na gesto.

O gerenciamento dos RSU constitui responsabilidade da administrao municipal e envolve uma sequncia de atividades que auxiliam a melhoria do sistema de limpeza urbana, abran-gendo a reduo, reutilizao e reciclagem (3 R); o acondicionamento; a coleta e transporte dos resduos; a limpeza dos logradouros; o tratamento (compostagem, reciclagem, digesto anaerbia, incinerao, etc.) e a disposio final (aterros sanitrios).

Os aspectos econmicos do gerenciamento e da gesto de RSU gerados no pas esto apre-sentados na Figura 5 que incluem despesas com coleta, transporte, tratamento e disposio final dos RSU no Brasil, de 2008 a 2011, e indica um aumento de aproximadamente 5% dos gastos no perodo considerado.

25.000,00

20.000,00

15.000,00

10.000,00

5.000,00

0,002008 2009

ANO

2010 2011 2012

Gast

os m

unici

pais

mdio

s com

o

Gere

nciam

ento

dos

Res

duo

s Sli

dos

no B

rasil

(R$

milh

es/a

no)

Figura 5 Gastos municipais mdios com Gerenciamento dos Resduos Slidos no Brasil Perodo de 2008 a 2011. Fonte: ABRELPE, 2012.

O gasto mdio por habitante com gerenciamento de resduos slidos no Brasil de R$ 10,87/hab./ms; o maior ndice identificado na Regio Sudeste (R$ 11,95/hab./ms) e o menor na Regio Centro-Oeste, que apresentou um valor mdio de R$ 7,86/hab./ms (ABRELPE, 2012). A evoluo dos gastos mdios de gerenciamento de resduos slidos por regio do Pas apre-sentada na Figura 6 e indica um aumento mdio nacional em torno de 14%, ao longo dos qua-tro anos avaliados. Observa-se tambm que as Regies Nordeste e Sudeste foram as que mais aumentaram seus gastos, em 17,3% e 14,3%, respectivamente, enquanto as Regies Centro--Oeste e Sul exibiram os menores aumentos dos custos, 10,2% e 8,2%, respectivamente.

23

14,00

12,00

10,00

8,00

6,00

4,00

2008

2009

2010

2011

2012

2,00

0,00

NORT

E

NORD

ESTE

CENT

RO-OE

STE

SUDE

STE

SUL

BRAS

IL

Gast

os m

unici

pais

mdio

s com

o

Gere

nciam

ento

dos

Res

duo

s Sli

dos

por r

egio

do

Bras

il (R$

/hab

. Ms

)

Figura 6 Gastos com servios de gerenciamento de resduos slidos por regio e no Brasil. Fonte: ABRELPE, 2012.

Na Figura 7 so apresentados os gastos per capita com o gerenciamento de resduos slidos em algumas importantes cidades do mundo, que incluem investimentos realizados para a prestao dos servios de Gesto de Resduos Slidos em todas as suas etapas operacionais, englobando a coleta, transporte, transbordo, tratamento e disposio final ambientalmente adequada, e que aponta uma mdia internacional de R$ 429,78/hab./ano e uma mdia bra-sileira de R$ 88,01/hab/ano, conforme os estudos realizados pela Price Waterhouse Coopers PWC, pelo SELUR e ABLP. Este baixo valor observado no Brasil se deve aos sistemas adota-dos para coleta indiferenciada e tratamento de resduos em aterros, que reduzem os gastos operacionais, mas comprometem a possibilidade de separao e alternativas de tratamento dos resduos. Este fato prejudica a aplicao da PNRS que prev a segregao dos resduos e a mxima recuperao de materiais e energia.

1200

1000

800

Gast

os p

erca

pita

(R$h

ab/a

no)

600

400

Mdia Internacional; 429,78

Mdia Brasil; 88,01200

Tquio Tquio do Mxico

Barcelona Roma Paris Nova Iorque

Londres Buenos Aires

Lima Braslia /DF

Salvador Rio de Janeiro

Goinia So Paulo

Belo Horizonte

0

Figura 7 Gastos com o gerenciamento de resduos slidos em algumas cidades do Mundo, R$/hab/ano.Fonte: Gesto da Limpeza Urbana Um investimento para o futuro das cidades, 2011.

24

Esse cenrio de escassez de recursos e de baixo investimento no setor um dos atuais desafios dos atores envolvidos no sistema e nos trs nveis de governo, que buscam formas alternativas na iniciativa privada para introduzir inovaes tecnolgicas que venham melhorar os sistemas de gesto de limpeza urbana, especialmente os sistemas de tratamento de RSU no Brasil.

Com o lanamento da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), estabelecida na Lei 12.305/2010, surgiu uma legislao mais moderna e direcionada para a gesto de RSU no Pas, a qual aborda novos conceitos, como, acordo setorial, logstica reversa, sustentabilidade operacional e financeira, integrao dos catadores de reciclveis, padres sustentveis de produo e consumo. Tais conceitos envolvem o objetivo maior da proteo sade pblica, da qualidade ambiental sustentvel e, principalmente, da disposio final ambientalmente adequada, o que poder alavancar uma mudana no atual cenrio. possvel observar, por exemplo, que, gradualmente, a quantidade de resduos dispostos corretamente no pas tem aumentado. No Brasil predomina o uso de uma nica tcnica de tratamento e disposio fi-nal, o aterro sanitrio. A adoo de outras tecnologias, tais como compostagem, reciclagem e incinerao, no so identificadas no grfico apresentado na Figura 8 que expe a evoluo da disposio final dos resduos slidos no Brasil, no perodo de 1991 a 2012.

Porm, apenas a existncia de legislaes no pas no suficiente para que ocorram efetivas mudanas nos sistemas de gesto de RSU dos municpios. Neste sentido, esto apresenta-dos no Captulo 3 os principais aspectos de polticas pblicas e institucionais considerados relevantes na rea de RSU, tomando como base as experincias na Europa, Estados Unidos e Japo e a situao atual do Brasil. A compreenso desses aspectos viabiliza a anlise dos arranjos institucionais em vigor e a influncia do planejamento na gesto de RSU no Brasil e no exterior, dada a percepo da sociedade de que as polticas pblicas podem influenciar na implantao de um novo modelo de gesto dos RSU.

Figura 8 Situao da disposio final dos RSU no Brasil, de 1991 a 2011.Fonte: adaptado de JUCA, 2004 e ABRELPE, 2012.

1991

100%

90%11,0%4,3%

95,3%

89,0%

59,0%

Disposio final Inadequada(lixes + Aterros Controlados)

Perc

entu

al de

Res

duo

s

Disposio final Adequada(Aterros Sanitrios)

61,4%

45,2% 43,2% 42,4% 41,9% 42,02%

40,6% 38,6%

54,8% 56,8%57,6% 58,1% 57,98%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%1995 2000 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Polticas pblicas

e arranjos institucionais

3

26

O conceito de polticas pblicas centra-se basicamente em trs elementos: (i) na utiliza-o de meios ou de instrumentos legais; (ii) na busca por metas, objetivos ou fins, e (iii) na temporalidade. Segundo Bucci (2002), as polticas pblicas tratam da coordenao dos meios disposio do Estado, harmonizando as atividades estatais e privadas para a realiza-o de objetivos socialmente (ou economicamente) relevantes e politicamente determinados.

Falar em gesto e em polticas pblicas admitir que ambas compreendem as decises de governo em diversas reas que influenciam a vida de um conjunto de cidados. Ou seja, so os atos que o governo pratica ou no e os efeitos que tais aes (ou a sua ausncia) provocam na sociedade.

No contexto desta pesquisa, esses aspectos assumiram grande relevncia para se compreen-der como as polticas pblicas voltadas para o tratamento e disposio final dos RSU tiveram uma grande interferncia na soluo dos problemas e conduziram a uma gesto mais adequa-da dos resduos em alguns pases. Neste sentido apresentam-se, a seguir, as polticas pblicas na Europa, Estados Unidos e Japo, de forma a trazer informaes, compreenso e subsdios para uma correta implantao de polticas pblicas relacionada aos RSU no Brasil.

Para a anlise das polticas pblicas internacionais e nacionais foram tomadas como base trs dimenses: (i) arranjos institucionais; (ii) modelos de gesto, e (iii) sistemas de incentivo dentro das legislaes.

A primeira dimenso diz respeito s possibilidades de conexo entre os atores do processo, especialmente os entes federativos, as empresas e a sociedade civil. A segunda dimenso concentra-se na anlise das perspectivas de gesto dos resduos e suas indicaes na legis-lao. A terceira dimenso pautada nos sistemas de incentivo apresentados na legislao, notadamente, em sua regulamentao por meio de decretos. O termo sistema de incentivo, usado nesse texto, se refere aos dispositivos que, colocados dentro da legislao, fazem que os atores envolvidos adotem, preferencialmente, determinados comportamentos.

3.1. Polticas Pblicas no Exterior

A legislao internacional relacionada aos RSU tem estruturas institucionais legislativas di-ferentes, notadamente quando se trata das diretrizes aplicadas na Unio Europeia (UE), nos Estados Unidos da Amrica (EUA) e no Japo. Porm, quando tais polticas so analisadas e os seus aspectos mais tcnicos so considerados, encontram-se mais semelhanas do que di-ferenas. O modelo aplicado pelos Estados Unidos da Amrica est baseado no funcionamen-to de uma agncia reguladora regida por legislao federal, a Environmental Protection Agency (EPA). J a Unio Europeia (UE) ancorada em diretivas que, apesar de compulsrias, tm a sua implementao e sano institucionalizada em cada pas membro. O Japo, por sua vez, tem uma legislao federal que aplica uma regra a todos os municpios.

Entretanto, de uma forma geral, a legislao internacional relativa a RSU, se encaminha para um mesmo marco institucional baseado na implantao de estmulos seletivos que inibem tanto a capacidade de gerao, por meio da promoo da reduo, quanto o mau gerencia-mento do volume gerado dos resduos slidos.

27

3.1.1 Unio Europeia

Na Unio Europeia, uma das caractersticas mais relevantes que a adoo de polticas pbli-cas conjuntas facilitada pela legislao definida para todos os Estados-membros, desta forma, o que for decidido tem de ser implantado por todos. Dentro desse arcabouo jurdico, existem trs tipos de deciso de carter geral: os regulamentos, as diretivas e as recomendaes. Os regulamentos so obrigatrios em todos os seus elementos e diretamente aplicveis a todos os Estados-membros, isto , no precisam ser incorporados ao direito nacional como lei e so imperativos quanto aos meios e fins a atingir. J as diretivas so atos legislativos que fixam obje-tivos obrigatrios, mas cada Estado-membro escolhe a forma e os meios para a sua implemen-tao e tem para isso um prazo determinado. Para tanto, o Estado-membro precisa explicitar na sua prpria legislao como se dar a concretizao da diretiva. As recomendaes so no vinculativas e se limitam a sugestes de linhas de conduta sem imposio de obrigatoriedade aos destinatrios.

A gesto de RSU na UE baseada em Diretivas. Esse instrumento , assim, essencial para a execuo das polticas de resduos slidos. interessante destacar que a adoo de diretivas poupa as instituies da UE de se aterem a muitos detalhes e permite uma melhor adaptao da norma comunitria ao direito interno de cada Estado-membro (DARCY, 2002). No mbito do processo de deciso da UE, so estabelecidos objetivos e um prazo para o seu cumpri-mento, e cada Estado-membro incorpora esse objetivo da forma que achar mais conveniente.

O prazo de cumprimento dos objetivos, que geralmente estabelecido por cada diretiva, pos-teriormente, monitorado pela Comisso Europeia, instituio responsvel pelo controle da aplicao dessas normas. Todavia, uma crtica que hoje se faz ao sistema europeu que, ape-sar do grau de integrao, no h um sistema punitivo efetivo aos Estados-membros que no cumpram determinadas regulaes. Os tratados at determinam que o Conselho da Unio Europeia possa punir um Estado que no cumpra a Diretiva, contudo, no deixa claro como isso deve ser feito.

Dessa forma, difcil estabelecer o sistema de estmulos seletivos para o bloco como um todo e o modelo de gesto de cada diretiva de maneira especfica, uma vez que, na prtica, o arranjo institucional da UE permite que cada Estado-membro adote o de maior relevncia para a sua realidade. No que se refere aos resduos slidos urbanos, a cada trs anos os Estados-membros elaboram um relatrio sobre a situao da disposio final dos resduos nos respectivos pases e transmitem Comisso Europeia, a qual, por sua vez, apresenta ao Conselho da Unio Europeia e ao Parlamento Europeu um relatrio sobre a aplicao da Diretiva.

Observa-se, assim, que na UE h uma preocupao em regular o tratamento de resduos slidos, todavia, o arranjo institucional permite apenas que se estabeleam as linhas gerais de ao e o que deve ser feito. O modo de ao e o estabelecimento da forma como as metas sero atingidas fica a cargo de cada Estado-membro. Por isso, importante analisar de que maneira alguns Estados-membros implementaram as Diretivas da UE. De maneira geral, possvel afirmar que so cinco os grandes objetivos estabelecidos na poltica comunitria de resduos:

preveno da produo de resduos mediante um maior uso de tcnicas favorveis

28

Quadro 1 Legislao da Unio Europeia sobre Resduos Slidos.

L E G I S L A O O B J E T O

Diretiva 75/442/CEE, do Conselho da UE.

Uniformizao do tratamento dos resduos slidos nos Estados-membros.

Foco na reutilizao e na reciclagem; busca-se a preveno ou a reduo da pro-duo, da nocividade e da periculosidade dos resduos.

Harmonizao das disposies nacionais referentes aos resduos de embalagens, para prevenir e reduzir o seu impacto no ambiente.

Reduo dos efeitos negativos sobre o ambiente relacionados aos resduos que vo para os aterros (poluio das guas de superfcie, das guas subterrneas, do solo e da atmosfera).

Preveno ou reduo ao mnimo dos efeitos negativos no ambiente e dos riscos para a sade humana, resultantes da incinerao e coincinerao de resduos.

Enquadramento legal para o tratamento dos resduos na comunidade. Definio de conceitos-chave, dos requisitos essenciais para a gesto de resduos e da obrigao de os Estados-Membros elaborarem planos de gesto de resduos.

Medidas de proteo do ambiente e da sade humana, prevenindo ou reduzindo os impactos adversos decorrentes da gerao e gesto de resduos; reduo dos impactos da utilizao dos recursos e melhoria da eficincia dessa utilizao.

Diretiva 94/62/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho da UE.

Diretiva 2000/76/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho da UE.

Diretiva 1999/31/CE, do Conselho da UE.

Diretiva 2006/12/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho da UE.

Diretiva 91/156/CEE, do Conselho da UE.

Diretiva 2008/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho da UE.

ao meio ambiente, pouco geradoras de resduos, bem como a fabricao de bens de consumo suscetveis reciclagem e que respeitem o meio ambiente;

recuperao e reutilizao de resduos como matrias-primas, alm de seu apro-veitamento energtico;

melhoria da disposio final dos resduos, com base em normas europeias rigoro-sas, em particular, de dispositivos regulamentares;

reforo das disposies relativas ao transporte de substncias perigosas;

saneamento dos terrenos contaminados.

Para que esses objetivos sejam alcanados, os resduos devem ser dispostos em instalaes apropriadas, situadas em locais prximos sua gerao, cabendo a cada Estado-membro apresentar um plano de gesto.

Quadro legal da Unio Europeia

O Quadro 1 sumariza as legislaes sobre resduos slidos na UE.

29

Quadro 2 Legislaes sobre resduos slidos nos EUA.

L E G I S L A O O B J E T O

Lei de Resduos Slidos (Solid Waste Disposal Act) 1965.

Define resduos slidos e indica a existncia de mtodos ecologicamente racionais para a disposio dos resduos domstico, comercial e industrial.

Principal lei federal que rege a disposio de resduos slidos e de resduos perigo-sos. Estabelece orientaes para a gesto de resduos slidos no perigosos e d autoridade a EPA para controlar todo o processo dos resduos slidos perigosos.

Amplia o mbito e os requisitos do RCRA. Exige da EPA o desenvolvimento de um programa abrangente para a regulamentao dos sistemas reservatrios subter-rneos para proteger a sade humana e o meio ambiente. Estabelecem diretrizes e condies para a operao e o licenciamento da atividade de destinao de resduos slidos em Aterros Sanitrios.

Emendas de resduos slidos e peri-gosos (Hazard ousand Solid Waste Amendments HSWA) 1984.

Lei de Conservao e Recuperao de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act RCRA) 1976.

3.1.2 Estados Unidos

Os Estados Unidos (EUA) so uma federao, o que significa que os estados tm poder, mas o governo nacional monopoliza a autoridade constitucional. Exemplo disso que a lei tambm estabelece uma agncia nacional, a Agncia de Proteo Ambiental (Environmental Protection Agency EPA), que a responsvel pelo estabelecimento de padres nacionais de gesto de resduos slidos, bem como pelo monitoramento e fiscalizao nos estados. A principal lei federal voltada para a gesto de resduos slidos a Lei de Conservao e Recuperao de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act RCRA), que estabelece diretrizes gerais e, em conformidade com o arranjo institucional americano, delega aos estados a responsa-bilidade de regular o mercado de coleta de RSU, reciclagem, tratamento e disposio final. Tal situao muito similar ao que acontece no Brasil com a instituio da Poltica Nacional de Resduos Slidos, a qual tambm se concentra nas diretrizes gerais, deixando a cargo dos estados e municpios estabelecerem a regulao prpria e especfica.

Quadro legal dos Estados Unidos

O Quadro 2 apresenta as principais legislaes sobre resduos slidos nos EUA.

30

Lei de Conservao e Recuperao de Recursos (Resource Conservation and Recovery Act RCRA) 1976.

Lei de Conservao e Recuperao de Recur-sos (Resource Conser-vation and Recovery Act RCRA) 1976Delega para os estados a responsabilidade de regular o mercado de coleta de resduos s-lidos urbanos e de reci-clagem.

Determina que a agn-cia nacional (Agncia de Proteo Ambien-tal EPA) estabelea as normas de gesto de resduos slidos, bem como as normas do monitoramento e da fiscalizao dos estados sobre o cumprimento de tais normas.

- Emitir uma ordem administrativa e impor uma penalidade civil a qualquer pessoa que violar a RCRA e tambm exigir o cumprimento do regulamento.- Mover uma ao civil contra as pes-soas que no cumprirem uma ordem emitida nos termos da Lei.- Multar em at 27,5 mil dlares por dia para cada violao.- Publicar informativo sobre as nor-mas do RCRA.

ARRANJOS INSTITUCIONAIS

MODELOS DE GESTOSISTEMA DE INCENTIVOS

ATRIBUIES DA EPA

O Quadro 3 a seguir sumariza as informaes sobre a RCRA.

Quadro 3 Arranjos institucionais, modelos de gesto e sistema de incentivos

3.1.3 Japo

O Japo, conhecido por sua caracterstica marcante no avano da rea tecnolgica e am-biental, tambm um dos pases lderes no mundo nas prticas de gesto e nas tecnologias empregadas no tratamento dos resduos slidos.

A instituio da Lei da Limpeza Pblica, em 1954, a qual tinha como objetivo a proteo e melhoria da sade pblica pela eliminao de resduos e pela limpeza do ambiente, foi o primeiro exerccio legislativo na rea de gesto de resduos no pas. A alterao no quadro legislativo ocorreu em 1970, com a revogao da referida lei e o estabelecimento da Lei de Gesto de Resduos (hoje chamada de Gesto de Resduos e da Limpeza Pblica), que com-preende o primeiro passo na formao da atual poltica sobre Gesto de Resduos Slidos Urbanos no Japo. Em 1971, foi criada a Agncia Ambiental Japonesa (JEA), com a finalidade de gerenciar a gesto de resduos slidos no pas. A JEA tem carter regulatrio e elabora os regulamentos e normativas necessrios ao bom funcionamento do gerenciamento dos resdu-os naquele pas. A gesto do modelo japons basicamente municipal, com a constituio de centros administrativos, nas maiores cidades, para o gerenciamento ainda mais descentrali-zado dos resduos slidos.

A formulao da poltica e das diretrizes para a gesto dos resduos slidos no Japo ba-seada em dois aspectos determinantes: o elevado contingente populacional e o intensivo uso do solo (SMA, 1998b). A escolha de tecnologias adequadas de tratamento faz do Japo uma referncia mundial. O Japo apresenta hoje elevados ndices de reciclagem dos mais diversos tipos de materiais e utiliza de forma intensiva o processo de incinerao para a reduo do volume de resduos slidos.

Hoje o quadro legislativo de gesto de RSU no Japo baseado em trs legislaes relevantes, derivadas da lei maior, a Lei Bsica de Meio Ambiente: a Lei de Gesto de Resduos e Lim-

31

peza, que regularmente revista desde 1970; a Lei para a Promoo da Utilizao Eficiente de Recursos, aplicada em 1991; a Lei Fundamental do Ciclo de Vida dos Materiais, aplicada em 2000. Tambm h uma srie de outras leis complementares sobre fluxos especficos de resduos, em vigor desde a dcada de 1990. Os planos de gerenciamento de resduos visam quatro pilares bsicos para lidar com essas premissas do modelo japons: (i) aumento da reciclagem e da reutilizao de materiais; (ii) diminuio do volume de resduos descartados; (iii) aumento da vida til dos aterros sanitrios; (iv) minimizao dos custos com o gerencia-mento dos resduos.

Embora o modelo japons possa ser considerado como bastante avanado quando compara-do aos demais pases analisados, especialmente no que tange descentralizao e ao sistema de regulao, a legislao japonesa se ajusta fortemente questo territorial daquele pas, com indicaes tecnolgicas voltadas reduo do volume de resduos, implicando o uso intensivo da incinerao.

Quadro legal do Japo

O Quadro 4 apresenta a legislao sobre resduos no Japo.

Quadro 4 Legislao sobre resduos slidos no Japo.

L E G I S L A O O B J E T O

Lei bsica do Meio Ambiente. Protege o meio ambiente, reconhecendo-o como nosso sistema de suporte de vida essencial para ser passado s geraes futuras.

Compe o quadro legislativo federal no Japo que rege a utilizao adequada dos resduos slidos e prev: a reciclagem de recursos reaproveitveis; a aplicao de estruturas e materiais, etc. que facilitem a reciclagem; a indicao para recuperao selecionada; e a utilizao eficaz de subprodutos.

Estabelece a Material Ciclo Society (SMC), fornecendo os princpios sobre como a gesto de resduos japonesa deve ser conduzida.

Prev a reduo da produo de resduos, o tratamento adequado de resduos (incluindo a reciclagem), o regulamento sobre a instalao de estaes de trata-mento de resduos, o regulamento sobre empresas de servios para resduos, a criao de normas de tratamento de resduos, etc.

Lei Fundamental para o estabelecimento do Ciclo de Materiais.

Lei de Gesto de Resduos e Limpeza Pblica.

Lei para a utilizao eficiente de recursos.

32

3.1.4 Comparao entre os modelos internacionais

Pela anlise comparativa dos modelos internacionais, so identificadas algumas diferenas ins-titucionais relevantes que devem ser consideradas. Entretanto, observa-se a existncia de uma legislao geral, que estabelece princpios, mas no necessariamente impe o uso de determi-nadas tecnologias de tratamento e disposio final de resduos. No Quadro 5, exibida uma sntese dos arranjos institucionais, modelos de gesto e sistemas de incentivos adotados nas polticas internacionais.

ARRANJO INSTITUCIONAL

MODELO DE GESTO

SISTEMA DE INCENTIVO

O Conselho da Unio Euro-peia (Comisso e Parlamen-to) aprova a Diretiva e cada Estado-membro a adota con-forme a sua convenincia, desde que esteja de acordo com a diretiva.

Os modelos de gesto de re-sduos slidos so variados, porque a Diretiva apenas esta-belece as normas e os prazos a serem cumpridas, deixando os Estados-membros livres para adotar o modelo mais adequa-do a sua realidade.

Os tratados determinam que o Conselho pode punir um Es-tado-membro que no cumpra a Diretiva, porm no deixa claro como isso deve ser feito.

A Unio legisla sobre resduos slidos, mas delega aos estados a responsabilidade de re-gular o mercado de co-leta de resduos slidos urbanos e reciclagem.

Existe uma agncia (EPA) responsvel pela gesto de resduos sli-dos. A EPA cria regula-mentaes e fiscaliza e monitora o cumprimento da Lei e dessas regula-mentaes nos estados.

A EPA capaz de impor sanes aos atores que descumprirem a lei e as suas regulamentaes.

A Unio legisla sobre resduos slidos, mas a gesto municipal.

O modelo de gesto estritamente previsto em lei e regulado por agncia federal.

O governo federal tem autonomia e alto grau de interveno nos munic-pios e o sistema de incentivos for-temente voltado adoo das tecno-logias legais.

UNIO EUROPEIA ESTADOS UNIDOS JAPO

Quadro 5 Comparao entre Unio Europeia, Estados Unidos e Japo.

Nos Estados Unidos, a agncia reguladora (EPA) tem a sua atuao mais estruturada, com poder de regulamentao e fiscalizao previsto constitucionalmente. No caso da Unio Eu-ropeia, o bloco delibera sobre os mais variados assuntos de uma maneira mais flexvel (se comparado s legislaes interestatais), e os Estados-membros devem cumprir as orienta-es, mas dentro de uma estratgia de adaptao (no de imposio) legislao da Unio Europeia. J no caso do Japo, a aplicao da legislao fortemente municipal e a questo territorial est diretamente ligada necessidade de diminuio do volume de resduos e utilizao de solues tecnolgicas como a reciclagem e a incinerao.

33

3.2 Polticas Pblicas no Brasil

No Brasil, os principais marcos legais da poltica pblica nacional, na rea de RSU, so a Lei de Consrcios Pblicos, a Poltica Nacional de Saneamento Bsico (PNSB) e a Poltica Na-cional de Resduos Slidos (PNRS). Essas legislaes so integradas e complementares para a gesto dos RSU, constituindo a base do sistema jurdico-ambiental brasileiro, no mbito federal, voltado para a regulamentao da gesto de RSU (Figura 9).

As polticas pblicas de resduos slidos devem ser coordenadas entre todos os nveis dos entes federativos, dentro dos parmetros de atribuio de competncias estabelecidos pela constituio federal em vigor e com participao da sociedade em todas as fases do processo, garantindo assim o exerccio do controle social (COSTA, 2011).

Figura 9 Sistema Jurdico-Ambiental de RSU no Brasil.

CONSTITUIO

FEDERAL

Lei n 6.938/1981

Lei n 11.107/2005

(PCP)

Decreto n 6.017/2005

Lei n 11.445/2007

(PNSB)

Decreto n 7.217/2007

Lei n 12.305/2010 Decreto n 7.404/2010

(Regulamenta a PNRS)

Os Anexos I e II apresentam, respectivamente, uma anlise da legislao brasileira e um com-parativo dos decretos que regulamentam estas legislaes.

34

3.3 Arranjo Institucional e Modelos de Gesto

A poltica ambiental brasileira se desenvolveu nos ltimos quarenta anos como resultado da ao de movimentos sociais locais e de presses externas. Apenas em 1973, pouco depois da Conferncia de Estocolmo, foi criada no Brasil a Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema), rgo especializado no trato de assuntos ambientais sob a coordenao do Ministrio do Interior. A Sema se dedicava ao avano da legislao e aos assuntos que demandavam ne-gociao em nvel nacional, tais como a produo de detergentes biodegradveis, a poluio por veculos, a demarcao de reas crticas de poluio e a criao de unidades nacionais de conservao. De fato, as medidas de Governo se concentravam na agenda de comando e con-trole, normalmente em resposta a denncias de poluio industrial e rural. A partir de 1975, pode-se identificar algum avano, mesmo que lento, no especificamente voltado para a ges-to dos resduos slidos, que j passava a ser um grande incmodo para as gestes pblicas.

Com o avano tecnolgico da dcada de 1980, o aperfeioamento dos mtodos de diagns-tico dos problemas ambientais e o impulso observado pelo movimento ecolgico, a questo central voltou-se para a sobrevivncia da espcie humana no planeta. Ento, o debate, antes centrado nos impactos adversos do crescimento econmico sobre o ambiente, deu origem a uma nova questo sobre quais seriam as perspectivas de promover o desenvolvimento a partir de um meio ambiente degradado. Era preciso assim agir de forma responsvel em relao ao meio ambiente, de modo a garantir os recursos naturais necessrios sobrevivncia das futuras geraes. Nascia, assim, o conceito de Desenvolvimento Sustentvel. Com base neste conceito, no final da dcada de 90 e incio do sculo XXI, comearam a ser difundidos os pri-meiros conceitos sobre a gesto de resduos slidos, incluindo a reciclagem. Posteriormente essa alternativa tambm passou a receber crticas, devido incapacidade das indstrias em receber todo o material, gerando um elevado volume de rejeitos devido falta de mercado. A fase mais recente e defendida com nfase na PNRS refere-se adoo de metas para a redu-o do volume gerado desde o incio do processo produtivo e apresenta as seguintes priorida-des: evitar, ou quando no for possvel, diminuir a produo de resduos; reutilizar, ou quando no for possvel, reciclar resduos; utilizar a energia presente nos resduos.

A PNRS prev a utilizao de instrumentos econmicos como forma de induzir o cumprimento de objetivos e metas determinadas. Os instrumentos previstos pela PNRS priorizam os siste-mas de incentivos fiscais, financeiros e creditcios. Deste modo, h o incentivo a fazer e no a deixar de fazer, com base em instrumentos econmicos de incentivo, e no de punio.

Os sistemas de gesto de RSU, atualmente, apontam para sistemas que privilegiam a gesto colegiada, o controle externo e a diviso de responsabilidades. A gesto dos servios e manejo dos resduos slidos e a prestao dos servios pblicos de limpeza urbana devem ser pensa-dos e implementados por meio dos denominados arranjos institucionais, na sua forma mais adequada para a aplicabilidade e sustentabilidade das tecnologias. Por se tratar de prestao de servios envolvendo a responsabilidade da gesto pblica e a iniciativa privada, sua opera-o pode ser realizada de diversas formas:

diretamente, de forma centralizada ou descentralizada;

ou indiretamente, por concesso, por meio de processo de licitao, e por gesto associada, que compreende o Consrcio Pblico ou a Cooperao Tcnica, via con-

35

trato de programa (Lei 11.107/2005 e Decreto n 6.017/07).

Desse modo, a gesto de resduos slidos, de acordo com a viso do Poder Pblico, pode ser realizada das seguintes formas (PPIAF, 2011):

1. Pela Administrao Pblica (Gesto Pblica prpria).

Administrao direta;

Administrao indireta, (via uma autarquia, empresa pblica ou sociedade de eco-nomia mista).

2. De forma consorciada com outros entes pblicos, via consrcio pblico ou convnio asso-ciativo (Gesto Pblica Consorciada).

3. Mediante delegao iniciativa privada, a qual pode ser efetivada por meio de:

3.1. Concesso, nas suas modalidades:

Concesso de servio pblico comum consrcio pblico;

PPP concesso patrocinada;

PPP concesso administrativa ou

Concesso urbanstica.

3.2. Permisso;

3.3. Autorizao, sujeita regulao setorial, caso no se relacione a servio pblico.

Analisando a PNRS e as legislaes correlatas possvel perceber que h uma ao integra-dora dos diversos entes federativos, na inteno de uma poltica que perpasse as diversas instncias de governo, incentivando os arranjos institucionais. H tambm a possibilidade de integrao entre a rea pblica e a privada, especificamente em relao aos arranjos setoriais e tambm s Parcerias Pblico-Privadas PPP.

Os contratos de Parcerias Pblico-Privadas (PPP) so apresentados como solues viveis que os municpios de maior porte, como capitais e as cidades maiores do Pas, esto come-ando a utilizar. Tais contratos so caracterizados pela prestao de servios a longo prazo, desonerando o sistema pblico dos investimentos iniciais necessrios s instalaes e equi-pamentos. O contrato administrativo de concesso foi definido como instrumento da PPP, dentro de sua lei regulamentadora, prevendo duas modalidades: a concesso patrocinada e a concesso administrativa.

A concesso patrocinada regida pela Lei de PPPs e subsidiariamente pela Lei de Conces-ses. Neste caso, a PPP tem como objeto a prestao de um servio pblico, cuja remunera-o provm tanto das receitas tarifrias cobradas de seus usurios, mas tambm de contra-prestao pblica. Esta contrapartida se limita a 70% do total da remunerao auferida pelo parceiro privado, salvo autorizao legal em sentido contrrio.

Na concesso administrativa, a prestao de servios no faz jus a qualquer tipo de arreca-

36

dao tarifria, e se remete queles servios que tm a Administrao Pblica como usuria direta ou indireta. Esta modalidade regida pela Lei de PPPs, por alguns dos dispositivos da Lei de Concesses e pela lei Federal n 9.074/95.

Esses arranjos institucionais de gesto em um municpio ou em uma regio aps o plane-jamento podem acontecer em um nico modelo, por exemplo, para municpios de pequeno porte, ou em mais de um desses arranjos de gesto, tornando-se um arranjo misto ou hbrido, para municpios mdios e grandes.

A transferncia de servios at ento executados pela administrao pblica na maioria dos municpios tambm um modelo cada vez mais adotado no Brasil. Essa forma de prestao de servios realizada por meio da contratao pela municipalidade de empresas privadas que passam a executar com seus prprios meios (equipamentos e pessoal) os servios de coleta, limpeza de logradouros e de tratamento e disposio final dos resduos.

Outra soluo, apontada como uma alternativa mais atual para integrar infraestruturas de vrios municpios e aumentar a escala dos servios so os consrcios pblicos, que se cons-tituem como alternativa vantajosa, pois promovem a reduo de custos unitrios. Entretanto, apesar da existncia de legislao especfica desde 2005 e do incentivo da poltica nacional brasileira, os consrcios pblicos intermunicipais ainda no so uma modalidade muito usual no Brasil, embora a sua adoo venha se estruturando de forma mais significativa, principal-mente nas regies Sul e Sudeste.

Na forma da Lei n. 11.107/ 2005 e do Decreto n. 6.017/2007, o consrcio pblico defini-do como a pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, para estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos. Isso implica a possibilidade de ter um nico prestador atuando para um conjunto de municpios envolvidos no consrcio pblico, contguos ou no. As solues consorciadas podem beneficiar munic-pios de pequeno e mdio porte, representando um ganho de escala na execuo de atividades como a coleta e transporte de RSU, o tratamento e a disposio final dos rejeitos em aterros sanitrios (CORDEIRO et al., 2009). Um ponto extremamente relevante que este arranjo institucional pode permitir a superao de deficincias de planejamento e assessoria tcnica para implantao e operacionalizao do sistema de limpeza urbana local/regional, o que hoje uma realidade para municpios de mdio e pequeno porte nas cinco regies do Brasil.

Quando a prestao dos servios ocorre de forma regionalizada, ou seja, um nico prestador atende mais de um titular em determinado territrio, deve haver uniformidade de regulao, fiscalizao, remunerao e compatibilidade com o planejamento determinado pelo prestador (Art.14, incisos I, II e II da Lei de Saneamento). Nesse caso, entra em cena um importante instrumento, que o plano de saneamento, o qual deve ser considerado em sua integralidade, principalmente nos aspectos referentes aos resduos slidos, definidos em forma de diag-nstico, prognsticos e propostas. Uma vez elaborado com a participao da sociedade, os Planos de Saneamento se constituem em uma ferramenta importante na gesto dos servios de saneamento local/regional. Especificamente para o setor de resduos slidos, o Plano de Gesto de Resduos Slidos PMGRS se transforma em Lei e auxilia nos processos futuros de gesto dos RSU no municpio ou na regio.

De acordo com o Decreto n. 6.017/2007, a gesto associada de servios pblicos defini-

37

da como o exerccio das atividades de planejamento, regulao ou fiscalizao de servios pblicos por meio de consrcio pblico ou de convnio de cooperao entre entes federados, acompanhadas ou no da prestao de servios pblicos ou da transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Na gesto associada, prevista tambm a possibilidade de participao do Estado no Consrcio Pblico ou ainda de se estabelecer com ele, Convnios de Cooperao Tcnica. Em qualquer uma dessas combinaes, o servio deve ser prestado em conformidade com o planejamento e a regulao. No arranjo institucional a ser definido, sempre que possvel, a participao do Estado fundamental para a consolidao desse arranjo, de forma duradoura e continuada.

De um modo geral, a Lei n. 11.445/2007 que estabelece pilares de sustentao da gesto de servios de saneamento, tambm indica alternativas de arranjos institucionais para se enfrentar as fragilidades dos servios pblicos de manejo de resduos slidos e limpeza urbana. Inme-ras fragilidades so verificadas por esses sistemas, referentes organizao e prestao dos servios, dentre elas: escassez de recursos humanos, ausncia de programas continuados de capacitao tcnica, fragmentao das atividades referentes aos resduos slidos entre diversos setores (dificultando o controle da gesto); ausncia de planejamento e controle de programas, projetos e aes; baixo potencial de captao de recursos financeiros (onerosos e no onerosos) e falta de polticas pblicas e leis municipais/estaduais para temas especficos.

A sustentabilidade econmico-financeira da gesto dos RSU tratada no captulo VI, art. 29 da Lei 11.445/2007, abrindo-se a perspectiva de se usar o instrumento de cobrana no apenas para cobrir despesas e investimentos, mas como um mecanismo de estmulo no gerao e reduo dos resduos. Uma alternativa institucional para superar esses obstculos pode ser a gesto associada para as funes delegveis, tais como a de prestao, que inclui a assessoria tcnica, a execuo de obras e o fornecimento de bens administrao direta ou indireta dos entes consorciados, como tambm o compartilhamento de recursos fsicos e humanos.

Desta forma, utilizando-se da cooperao federativa via consrcio pblico, pode-se ter uma estrutura fsica e humana necessria para a boa gesto das atividades dos servios de limpeza urbana (SLU) em pequenos e mdios municpios ou ainda, no mnimo, se obter uma reduo de custos no sistema de disposio final de RSU para o conjunto de municpios envolvidos nessa gesto. Outro ponto ainda importante a se destacar nesse arranjo institucional que o Consrcio Pblico pode ter mais de um objetivo comum a ser compartilhado integralmente ou parcialmente pelos entes componentes desse arranjo institucional.

Para tanto, essa alternativa passa a ser mais atrativa do ponto de vista da integrao local e regional quando se planeja um cenrio futuro. Por outro lado, devido grande complexidade da gesto e do gerenciamento dos RSU, e crescente cobrana e exigncias dos rgos de controle e da sociedade civil, evidente que os custos com esses servios tendem a crescer cada vez mais. Desse modo, imprescindvel que o gestor pblico disponha de tcnicos ca-pacitados em seus quadros, de bom planejamento e execuo dos servios de manejo e trata-mento dos RSU, e de um sistema de disposio final de RSU ambientalmente seguro, de forma que a populao tambm cumpra o seu papel no processo, isto , custeie as despesas desses servios definidos em Lei, mediante o recebimento de servios prestados com qualidade.

Aps a anlise e apesar da percepo das inovaes trazidas pela legislao, necessrio ressaltar os seguintes aspectos verificados:

importante estabelecer uma maior articulao com outras polticas que contri-

38

buam com o efetivo funcionamento do modelo adotado no Brasil, no que se refere a sistemas de incentivos, a regulamentao de instrumentos de controle e fiscaliza-o, pela previso de penalidades e pela adoo de melhores prticas;

Percebe-se a necessidade de implementar instrumentos de controle e cobrana para o aproveitamento dos resduos, considerando a ampliao da coleta diferenciada dos RSU;

O modelo de gesto e seus instrumentos de incentivo precisam ser claros e diferen-ciados em funo do modelo de gesto adotado. Deve-se prever sempre a participao da iniciativa privada;

O modelo federativo brasileiro e a quantidade de atores envolvidos levam neces-sidade de uma maior articulao entre os entes federativos, que pode ser consegui-da atravs da repactuao das responsabilidades e da redistribuio de recursos.

3.4 Influncia das Polticas Pblicas na Gesto de Resduos e Tecnologias Adotadas no Exterior e no Brasil

A UE tem se destacado por uma mudana significativa no modelo de gesto, uma exigncia cada vez mais requerida, visto que a cada dia crescente a quantidade de resduos gerados e, consequentemente, aumenta tambm a demanda por tecnologias de tratamento, como a reci-clagem e a incinerao com recuperao de energia, que reduz de forma significativa a quanti-dade depositada em aterros. A instituio de uma legislao comunitria (CEE) e nacional de cada Estado-membro, que estabelece metas e instrumentos para reduo na fonte, triagem, reciclagem, aproveitamento dos resduos, eliminao de lixes e aterros no sanitrios, alm de restries sobre resduos permitidos em aterros sanitrios, reconhecida como um dos fatores modificadores do modelo vigente at ento. Se, por um lado, os incentivos gerados a partir da legislao implementada resultou em um aumento dos preos das matrias-primas, materiais reciclados e combustveis, por outro se reconhece o aproveitamento dos resduos slidos como aspecto dominante. Em 2010, foram recuperados 40% dos resduos descarta-dos pela sociedade na forma de reciclagem e compostagem e 22% foram incinerados e 38% dispostos em aterros sanitrios (Euroestat, 2012).

Segundo a anlise da evoluo das polticas e da situao atual da gesto na UE, dois fatores socioeconmicos so determinantes para a conduo da diminuio do uso de aterros: acen-tuada taxa de urbanizao e da densidade populacional; e a consolidao das polticas volta-das para a reduo de resduos biodegradveis em aterros (AEA, 2009b). A maioria dos Esta-dos-membros da UE aumentaram suas taxas de reciclagem de resduos urbanos, incluindo a compostagem, nos ltimos cinco a dez anos. Alguns Estados-membros da UE com menores taxas de reciclagem, como Irlanda, Itlia, Portugal e Reino Unido, mostraram um crescimento razovel dessa taxa desde 2000, de quase 1% ao ano. Reciclagem de materiais como papel, papelo, biorresduos, vidro, plstico e metais constituem a espinha dorsal da reciclagem de resduos urbanos na UE (ETC/SCP, 2009a).

A proibio da disposio final dos RSU, na dcada de 2000, alavancou o aumento das ta-xas de reciclagem e incinerao na Sua. Estima-se que as taxas de reciclagem, incluindo a

39

compostagem, tenham dobrado nos ltimos 20 anos, provavelmente devido implantao de taxas de coleta e de sistemas de coleta eficientes, responsveis pela recuperao de mais de 50% dos RSU gerados (FOEN, 2011). As taxas de incinerao tambm cresceram entre as dcadas de 1990 e 2000, com um aumento de 25% entre 1995 e 2005. Entretanto, a partir desse ano de 2005, se observa uma tendncia de estabilizao. A adoo de tecnologias mais eficientes nos ltimos anos, entretanto, resultou em um acrscimo na produo de energia a partir da incinerao, a despeito da estabilizao na quantidade de resduos tratados pela tecnologia.

A Diretiva da UE relativa destinao de resduos (1999/31/CE) contribui diretamente para diminuir a disposio em aterros, pois, tomando como referncia as quantidades de resduos urbanos biodegradveis geradas em 1995, exigiu que os Estados-membros reduzissem a dis-posio desses resduos para 75% at 2006, para 50% at 2009 e para 35% at 2016. Essas medidas visam reduo das presses ambientais do aterro, em especial as emisses de me-tano e a contaminao do subsolo por lixiviados. Com isso, em 2006 sete Estados-membros, j haviam cumprido a meta de 2016, enquanto oito pases, todos com perodos prorrogados, ainda precisam reduzir deposio de resduos urbanos biodegradveis substancialmente, a fim de cumprir a meta de 2006 (Figura 10).

120

110

110

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0

Alema

nha

META 2006 Deposio de resduos biodegradveis em aterros, 2006 META 2009 META 2016

Sua

ustria

Dinam

arca

Sucia

Blgic

aLux

embur

goHo

landa

Frana

Finln

dia Itlia

Espanh

aHu

ngria

Estni

a *Eslo

vnia

Portug

alLitu

nia *

Reino

Unido

* Lat

via *

Romni

a *

Repbl

ica Ch

eca *

Polni

a *

Irlanda

*Gr

cia *

% de

posi

o

NOTA:

* Pases com possibilidade de prorrogao de at 4 anos para atingir as metas.

1) As taxas de deposio em aterro acima de 100% podem resultar de um aumento na produo de resduos

biodegradveis, uma vez que as metas so relativas aos valores absolutos gerados em 1995.

Figura 10 Deposio de resduos biodegradveis em aterros no ano de 2006, comparada com as metas da Diretiva da UE. Fonte: ETC/SCP baseado em dados da Comisso Europeia, 2009.

40

Vrios pases esto muito avanados quanto reduo de resduos biodegradveis em aterros sanitrios, por exemplo, Sua, Alemanha, Holanda, Sucia, Blgica, ustria e Dinamarca tm relatado taxas de aterramento desses resduos abaixo de 5%.

A reduo de resduos slidos pode ser parcialmente atribuda implementao da legislao europeia, como, a Diretiva n 94/62/CE, relativa a embalagens e seus resduos. At o ano de 2001, os Estados-membros tiveram de recuperar um mnimo de 50% de todas as embalagens colocadas no mercado. Quando a meta de recuperao prevista para ser alcanada at 31 de dezembro de 2008 passou a ser de 60%, pde ser observado um aumento do recolhimento de resduos separados de embalagens. Alm disso, a aplicao da Diretiva n 1999/31/CE tem conduzido a diferentes estratgias para impedir que a frao orgnica dos resduos urbanos seja depositada em aterros, e seja valorizada como material para compostagem (incluindo fermentao) e pr-tratamento, por exemplo, tratamento mecnico-biolgico (incluindo a es-tabilizao fsica). Como resultado, a quantidade de resduos reciclados aumentou de 21,8 milhes de toneladas (46kg per capita) em 1995 para 59,2 milhes de toneladas (121kg per capita) em 2010, que corresponde a um crescimento global de 2,7% a uma taxa anual de 7,4%. Todas essas polticas tm conduzido a uma reduo de resduos destinados a aterros, conforme pode se observar na Figura 11.

F igura 11 Evoluo da gerao de resduos e a deposio em aterros na Europa.Fonte: ETC/RWM, 2007 (de 1980 a 2004 os dados so da Eurostat, de 2005 a 2020 eram projees).

RESDUOS SLIDOS MUNICIPAIS: GERAO E DISTRIBUIO EM ATERRO (MILHES DE TONELADAS)

350

300

250

200

150

100

1980 1985

Deposio de resduos municipais em aterros

Estimativa de aterro de resduos slidos municipais biodegradveis

Gerao de resduos municipais

HISTRICO PROJETADO

1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

50

0

Os significativos investimentos realizados nos pases que aderiram UE permitiram, a muitos deles, atingir os objetivos dos seus planos estratgicos de gesto de resduos urbanos, geran-do uma transformao significativa do cenrio, at ento deficiente. Pases como Portugal e Espanha, que aderiram UE em 1997, foram beneficiados pelos fundos de coeso para a melhoria da gesto de tratamento dos resduos gerados em seus territrios. Por outro lado,

41

pases menores e no to privilegiados como a Letnia, Litunia, Bulgria, Estnia, Malta e Grcia continuam a ter uma maior dificuldade em organizar de forma adequada a hierarquia na gesto dos tratamentos dos resduos e para atenderem as metas impostas pela UE, pois praticamente depositam todos os resduos gerados em aterros. Esta prtica continua a ser a forma mais usual de destinao dos RSU em 19 pases da UE.

Outro dado bastante interessante na UE que os 7 pases que mais incineram resduos com recuperao de energia eltrica so tambm os que mais reciclam. Esse fato ocorre quando as polticas de aproveitamento de materiais so respeitadas de acordo com uma hierarquia adequada de gesto, desmistificando a ideia de que a escolha pelo uso da incinerao sacri-fica a opo pela reciclagem.

Nos Estados Unidos da Amrica (EUA), a situao econmica deve ser considerada como um dos fatores de mais forte impacto no consumo e gerao de resduos, visto que geralmente o seu aumento est diretamente ligado ao crescimento econmico acentuado e, em contra-partida, diminui durante o tempo de declnio econmico. At o ano de 2007, por exemplo, foi possvel constatar uma crescente gerao de RSU pela populao, inclusive com o crescimen-to da gerao per capita de resduos. Entretanto, devido a crise econmica no ano de 2008, houve uma diminuio da gerao total de resduos, equivalente a 4% de 2008 para 2009.

A evoluo da poltica americana para gesto de resduos slidos urbanos (RSU) ao longo do tempo destaca-se por ter tido forte influncia de dois objetivos muito importantes: o de melhorar, de modo geral, a sade publica e o de proteger o meio ambiente. Esse ltimo, embora mais recente, est diretamente relacionado ao primeiro (HICKMAN & ELDREDGE, 2007). A anlise desse processo de evoluo durante a histria dos EUA pode ser apresen-tada em perodos bem definidos, uma vez que a gesto foi mudando em resposta evoluo tecnolgica do pas e necessidade de manter sob controle o aumento de RSU (ROBERTS, 2011). Outra caracterstica importante identificada a percepo da diferena de modelos de gesto quando relacionados s caractersticas regionais (Leste e Oeste) dos EUA. O Les-te se concentra em alternativas de deposio em aterros ou de incinerao valorizando a recuperao energtica. A Regio Oeste est mais voltada s alternativas de reduo e reci-clagem, percebendo-se a adoo da filosofia de Resduo Zero (Zero Waste) para a gesto de RSU, e uma aposta na mudana de atitude da populao, de agncias do governo, e da indstria. Essa mudana de atitude, inclusive, implica mudanas na manufatura de produ-tos e materiais, de embalagens, seus usos e vida til, alm de tudo o mais que con