CHQAO APB Unidade I-A Apostila

GESTÃO DA TECNOLOGIA

DA INFORMAÇÃO

GESTÃO DE MATERIAL E PATRIMÔNIO

GESTÃO DE PESSOAS NA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

FUNDAMENTOSDO DIREITO

PÚBLICO E PRIVADO

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

GESTÃO DE QUALIDADE EM SERVIÇOS

CHQAOCurso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

Coordenação Didático-PedagógicaStella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa

Redação PedagógicaAlessandra Muylaert ArcherFrieda MartiTito Ricardo de Almeida Tortori

RevisãoAlessandra Muylaert Archer

Projeto Gráfico e Diagramação Romulo Freitas

Coordenação de ConteudistasFernando Velôzo Gomes Pedrosa

ConteudistasAlexandre Duarte de PaivaEdson Carmelo de Souza Geraldo Mendes Gutian Weslei Jardim Batista

Revisão TécnicaMarcelo Cabus Klötzle

ProduçãoPontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro

Realização EsIE – Escola de Instrução EspecializadaExército Brasileiro

Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte A: História da administração pública brasileira / coordenação didático-pedagógica: Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica: Alessandra Muylaert Archer, Frieda Marti, Tito Ricardo de Almeida Tortori ; conteudistas: Geraldo Mendes Gutian ... [et al.] ; coordenação de conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; revisão técnica: Marcelo Cabus Klötzle ; produção: Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do] Exército Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.

Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO.52 p. : il. (color.) ; 21 cm.Inclui bibliografia.

1. Administração pública - Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de Azevedo. II. Archer, Alessandra Muylaert. III. Marti, Frieda. IV. Tortori, Tito Ricardo de Almeida. V. Gutian, Geraldo Mendes. VII. Pedrosa, Fernando Velôzo Gomes. VII. Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro. Coordenação Central Educação a Distância. VIII. Brasil. Exército. Escola de Instrução Especializada.

CDD: 351.81

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Unidade 1 – Parte a HISTóRIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

CHQAOCurso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

APRESENTAÇÃO

O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO),

conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os

subtenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas

para o Quadro Auxiliar de Oficiais.

A disciplina Administração Pública Brasileira, iniciada nesta apostila,

possui carga horária total de 90 horas.

Os objetivos gerais desta disciplina são:

1. Conhecer a história da Administração Pública;

2. Analisar os fatores culturais da Administração Pública dentro de sua

cronologia;

3. Analisar as mudanças sociais relacionadas à Administração Pública;

4. Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas

integradas;

5. Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da Admi-

nistração Pública;

6. Conhecer as ferramentas que a Administração Pública possui para

realizar e controlar suas tarefas.

Na primeira apostila desta disciplina será apresentada a Unidade I – Parte A

– História da Administração Pública Brasileira, cujos objetivos estarão

especificados a cada capítulo.

Boa leitura!

Geraldo Mendes Gutian é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das Agu-

lhas Negras (AMAN); possui graduação em Engenharia Química pelo Instituto Militar de En-

genharia (IME); é pós-graduado em Engenharia da Qualidade pela Faculdade de Engenharia

Química da Universidade de São Paulo (FAENQUIL/USP) e mestre pela Universidade Federal

de Itajubá (UNIFEI-MG) com ênfase em Implementação de Sistemas de Gestão. É professor

da Cadeira de Administração da AMAN. Nas Faculdades Dom Bosco ministra a disciplina de

Administração Estratégica no Curso de Administração; as disciplinas de Gestão de Pessoas e

Planejamento Estratégico e Desenvolvimento Regional no Curso de Gestão Pública; a disci-

plina de Gestão Integrada de Recursos Humanos no Curso de Gestão de Recursos Humanos

e a disciplina de Química Tecnológica no Curso de Engenharia de Produção Automotiva.

Tem experiência na área de gerência de Recursos Humanos, planejamento estratégico, ma-

peamento, análise e melhoria de processos.

Edson Carmelo de Souza é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das

Agulhas Negras (AMAN) e licenciado em Geografia pelo Centro Universitário Moacyr Sreder

Bastos. Possui pós-graduação em bases geo-históricas para o pensamento estratégico pela

Escola de Comando e Estado Maior do Exército (ECEME) e mestrado em operações militares

pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (ESAO). É professor da Cadeira de Administração

da AMAN. Tem experiência na área de planejamento estratégico e no mapeamento, análise

e melhoria de processos.

Alexandre Duarte de Paiva é graduado em Ciências Militares pela Academia Militar das

Agulhas Negras (AMAN) e graduando em Administração na Associação Educacional Dom

Bosco (AEDB). Possui pós-graduação em Operações Militares pela Escola de Aperfeiçoamento

de Oficiais (EsAO) e cursa pós-graduação em Gestão pela Escola de Instrução Especializada

(EsIE) e Universidade Católica de Petrópolis (UCP). É professor da Cadeira de Administração da

AMAN. Tem experiência na área de gerência de recursos humanos e planejamento estratégico.

Weslei Jardim Batista possui graduação em Ciências Militares pela Academia Militar das

Agulhas Negras (AMAN); é pós-graduado em Operações Militares de Defesa Antiaérea e de

Defesa do Litoral pela Escola de Artilharia de Costa e Antiaérea (EsACosAAe) e em Opera-

ções Militares pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO). Cursa pós-graduação em

Gestão pela Escola de Instrução Especializada e Universidade Católica de Petrópolis (EsIE/

UCP). É professor da Cadeira de Administração da AMAN. Tem experiência e cursos na área

de administração pública, gerência de projetos, gestão estratégica de pessoas e planos de

carreira, recursos humanos, gestão ambiental e desenvolvimento sustentável, planejamen-

to estratégico, análise e melhoria de processos, modelo de Excelência em Gestão, ética no

serviço público, gestão da qualidade e excelência no atendimento.

CONTEuDISTAS

ÍNDICE

09

11

11

14

17

18

19

20

21

22

26

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30

31

33

35

35

37

40

404142434345

49

1. INTRODUçãO

2. ORIGENS DO GOVERNO E DA ADMINISTRAçãO PúBLICA

2.1 UM BREVE HISTÓRICO

2.2 ORIGENS DA ADMINISTRAçãO PúBLICA

3. A ORGANIzAçãO DOS PODERES PúBLICOS

3.1 PODER LEGISLATIVO

3.2 PODER ExECUTIVO

3.3 PODER JUDICIáRIO

4. OS FATORES CULTURAIS E HISTÓRICOS DA ADMINISTRAçãO PúBLICA

4.1 ADMINISTRAçãO PúBLICA DURANTE O PERíODO COLONIAL

4.2 ADMINISTRAçãO PúBLICA DURANTE O BRASIL IMPÉRIO

4.3 ADMINISTRAçãO PúBLICA DURANTE A REPúBLICA VELHA

4.4 ERA VARGAS

4.5 ADMINISTRAçãO PúBLICA DURANTE A TERCEIRA REPúBLICA

4.6 ADMINISTRAçãO PúBLICA DURANTE A QUARTA REPúBLICA

5. PRINCíPIOS, ESTRUTURAçãO E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAçãO PúBLICA

5.1 FUNDAMENTOS

5.2 PRINCíPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAçãO PúBLICA

5.3 FUNçõES DO SETOR PúBLICO

5.4 ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAçãO PúBLICA

5.4.1 AUTARQUIAS

5.4.2 EMPRESAS PúBLICAS

5.4.3 SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

5.4.4 FUNDAçõES PúBLICAS

5.4.5 ORGANIzAçãO MILITAR

6. BIBLIOGRAFIA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A

9

A administração pública brasileira passou por três grandes

momentos, desde que se iniciou a colonização do país pe-

los portugueses, até os dias atuais. Sua evolução vai desde

o sistema patrimonialista, em que os interesses pessoais

confundiam-se com os interesses públicos; passa por um

momento de burocratização, que buscou conferir maior

impessoalidade, hierarquia e normas mais claras à ativida-

de estatal; e culmina em um terceiro momento, em que

são introduzidas práticas gerenciais privadas na administra-

ção pública, garantindo, a esta, maior agilidade e direcio-

namento para resultados (LESCURA et al, 2010, p. 1).

A administração pública patrimonialista é um modelo de administração

pública com base nos modelos de Estados absolutistas dos séculos xVII e xVIII,

período em que o patrimônio do monarca absoluto se misturava com o patri-

mônio público, gerando uma linha tênue na distinção entre público e privado.

O momento em que a administração pública pode ser classificada como

burocrática pode ser definido como aquele cuja legitimidade passou a ser ba-

seada, efetivamente, em normas legais racionalmente definidas e não mais no

patrimônio do monarca. As burocracias têm sua fonte de legitimidade no poder

racional-legal. Em seu tipo ideal, as organizações são sistemas sociais racionais,

tendo como características o formalismo e a impessoalidade (CAMPELO, 2010).

O momento da administração pública gerencial tem início a partir do final

da Segunda Guerra no século xx, quando as nações tiveram de se mobilizar

para recuperar suas economias e modernizar indústrias para alcançar um novo

patamar de bem-estar social. As organizações, que até então utilizavam as teo-

rias da administração de Taylor e Fayol; das relações humanas de Elton Mayo e

Kurt Lewin; e a burocrática de Weber – passaram a demandar uma nova forma

de administrar, a fim de tornar a gestão mais eficaz e que gerasse efetividade

social, no caso dos governos, transparência com crescimento econômico e

controle orçamentário e financeiro (CAMPELO, 2010).

Levando-se em consideração o exposto, para que se possa entender a partici-

pação dos agentes da administração pública, é necessário conhecer e compre-

ender o passado para aprender com os erros e acertos. Vigiar o presente para

trabalhar com eficiência, eficácia e efetividade, de acordo com as normas e

leis, a fim de se projetar o futuro, buscando sempre a inovação e a excelência.

1INTRODuÇÃO


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Objetivos específicos

• Descrever as origens do governo e da administração pública no Brasil.

2 ORIgENS DO gOvERNO E DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Neste capítulo serão apresentados e descritos importantes fatores históricos

que deram origem ao governo e à administração pública no Brasil, e como

impactaram a vida econômica, social, política e cultural brasileira.

2.1 uM BREvE HISTóRICO

O governo brasileiro tem suas origens desde o início do período colonial, ou

seja, logo após o descobrimento, quando Portugal instituiu uma forma para

poder controlar e administrar sua colônia. A estrutura governamental deste

período serviu como base para os governos subsequentes.

A organização territorial se apresentava da seguinte forma:

• capitanias

• comarcas

• termos

• freguesias

• bairros

Sobre esta organização, Prado Junior afirma que:

Do ponto de vista da organização territorial, o Brasil

estava dividido em capitanias, que eram as maiores

unidades administrativas da colônia. O território delas

era dividido em comarcas que, por sua vez, era compos-

to por termos sediados nas cidades ou vilas. Os termos

eram constituídos de freguesias que correspondiam às

paróquias da circunscrição eclesiástica. Por último, as

freguesias se dividiam em bairros, cuja jurisdição era

imprecisa (PRADO JUNIOR, 1979, p.306).

Curso de Habilitação ao Quadro auxiliar de ofiCiais

12

A estrutura de governo inicialmente organizada em capitanias hereditárias,

com a sua falência, foi substituída pelo Governo Geral, inicialmente insta-

lado na Bahia, e que mais tarde viria a ser o Vice-Reino, quando já estava

sediada no Rio de Janeiro. As capitanias eram administradas pelo governador

ou capitão-general ou ainda capitão-mor. Por ser sede do Governo Geral, o

governador do Rio de Janeiro também era chamado de [vice-rei]. Existiam as

capitanias gerais e subalternas, sendo que os governadores das primeiras exer-

ciam atribuições semelhantes às do vice-rei.

O governador possuía diversas atribuições, sobretudo militares, mas sua

autoridade superintendia toda a administração, limitadas por normas restritas

ditadas pelo [Conselho Ultramarino]. A influência dos governadores na admi-

nistração era compensada pela autoridade das relações, entidades judiciário-

-administrativas das quais os governadores eram membros, bem como dos

outros órgãos setoriais, como:

a. Intendências do ouro e dos diamantes: criada em 1734 com o objetivo

de fiscalizar a exploração dos diamantes em toda a área abrangida pela

Demarcação Diamantina.

b. Mesas de inspeção: conhecidas também como casas de inspeção, foram

estabelecidas em 1751 nos portos da Bahia, Rio de Janeiro, Pernambuco

e Maranhão, com a finalidade de examinar, qualificar e regular os preços

do açúcar e do tabaco, assim como conservar a extração e promover sua

agricultura e comércio.

A Família Real chegou ao Brasil em 1808, com todo o aparato administrativo,

militar, protocolar e simbólico de uma corte europeia. O governo, quando da

chegada, estava estruturado nos seguintes ministérios:

a. Ministérios do Reino ou dos Negócios do Reino: departamento governa-

mental que conduzia as políticas de administração do território, de ins-

trução pública e de segurança interna, incluindo as questões da polícia.

b. Ministérios da Guerra e Estrangeiros (ou dos Negócios da Guerra e

Estrangeiros): departamento governamental responsável pela adminis-

tração dos assuntos relativos ao Exército.

c. Ministérios da Marinha e Domínios Ultramarinos (ou dos Negócios da Mari-

nha): departamento governamental que se ocupava dos assuntos marítimos

e dos territórios ultramarinos, tanto no âmbito civil como militar. O departa-

mento foi fundado no século xVIII com a designação de Secretaria de Esta-

do dos Negócios da Marinha e Domínios Ultramarinos. A partir de finais do

século xIx passa a ser conhecido como Ministério da Marinha e Ultramar.

vice-rei: delegado ime-diato do soberano, designado

para regularizar assuntos relativos à religião, justiça, fazenda, tropa, agricultura,

navegação, comércio, política e outros que surgissem.

Bahia, Pernambuco, Minas Gerais, São Paulo, Pará, Ma-ranhão, Goiás e Mato Grosso eram capitanias gerais e São José do rio negro, Piauí, Cea-rá, rio Grande do norte, Para-íba, espírito Santo, rio Grande de São Pedro e Santa Catarina eram capitanias subalternas. as capitanias do Ceará e da Paraí-ba tornaram-se autônomas em 1799 e a de rio Grande de São Pedro foi elevada à capitania--geral em 1807, com o nome de capitania de São Pedro do rio Grande do Sul. Com a chegada de d. João ao Brasil, em 1808, passaram a capita-nias-gerais as do espírito San-to, Piauí, rio Grande do norte e Santa Catarina. depois da elevação do Brasil à categoria de reino unido aos de Portugal e algarve, criaram-se as capita-nias de alagoas e Sergipe.

Conselho ultramarino: órgão de administração

colonial criado por d. João iV a 14 de julho de 1643, res-ponsável pela administração da Fazenda, rotas comerciais para a Índia, serviços presta-dos pelo Conselho, decisões sobre guerras ultramarinas e

ofícios de Justiça.


13

O Ministro do Reino atuava também como ministro assistente ao despacho

do gabinete e como presidente do Real Erário, instituição então destinada a

centralizar a gestão corrente das contas públicas.

Com a transferência da corte, o Brasil foi elevado à condição de Reino Unido

de Portugal. Costa (2008) afirma que este fato constituiu as bases do Estado

nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcio-

namento do autogoverno.

Em 1821, D. João VI retorna a Portugal e deixa o príncipe herdeiro, D. Pedro I, na

condição de regente dessa parte do Reino. Os conflitos de interesse para a reto-

mada da condição colonial do Brasil, juntamente com a exigência do retorno do

príncipe, culminaram com que, em 7 de setembro de 1822, D. Pedro I declarasse

a Independência. O governo do Brasil foi instituído, valendo-se do aparato da re-

gência, sendo outorgada pelo monarca, posteriormente, a Constituição de 1824.

O território foi dividido em províncias, que substituíam as antigas capitanias,

dirigidas por um presidente nomeado pelo monarca. O imperador exercia o

Poder Moderador, valendo-se do apoio do Conselho de Estado, órgão de cará-

ter consultivo, e pelos seus ministros de Estado, órgãos executivos.

Após dez anos no poder, D. Pedro I abdica do trono em favor de seu filho, então

com cinco anos de idade. Com essa mudança, assumiu o poder uma Regência

Trina, que enfrentou uma série de crises que terminaram por ensejar, em 1841, a

declaração da maioridade do imperador menino, aos quinze anos de idade.

O período anterior à maioridade de D. Pedro II (1831 – 1840) ficou marcado

por diversas reformas constitucionais, que instituíram a Regência Una, aboli-

ram o Conselho de Estado, criaram as assembleias legislativas provinciais e o

cargo de presidente do conselho de ministros, conferindo maior estabilidade

ao governo imperial.

Diversos conflitos nos últimos anos do Império exerceram forte pressão sobre a

monarquia, dentre estes, cabe destacar:

• O fim do trabalho escravo, que suprimiu uma das bases de sustentação

da ordem imperial.

• O problema da autonomia das províncias.

• A Guerra do Paraguai.

• O forte desequilíbrio das finanças.

• O precário estado de saúde do imperador.

O Poder Moderador foi ins-tituído durante o primeiro reinado e autorizava o impe-rador d. Pedro i a intervir nas decisões dos demais poderes. era o quarto poder e também foi utilizado por d. Pedro ii no Segundo reinado.

a regência trina caracterizou o primeiro governo após a que-da do imperador d. Pedro i e, em seus dois períodos (provi-sória e permanente), tinha um representante de cada vertente política do país: os liberais, os conservadores e os militares.

a regência Una teve início em 1835 quando ocorreu a primeira eleição para escolha do regente único, saindo do pleito vitorioso o padre diogo antônio Feijó. essa regência durou de 1835 a 1837. diogo antônio Feijó foi sucedido por Pedro de araújo Lima, cuja re-gência durou até 1840.


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Esse ambiente político conturbado foi a “mola propulsora” para o movimento

republicano. Segundo Kehrig (2005), vários republicanos, inclusive os de ori-

gens liberais, convenceram o Marechal Deodoro da Fonseca a liderar a procla-

mação da República em 15 de novembro de 1889.

Um governo provisório adotou as reformas imediatas necessárias à vigência do

novo regime, consagrando a República, instituindo o federalismo e inaugurando

o regime presidencialista, sistema de governo que é utilizado até os dias atuais.

2.2 ORIgENS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

De acordo com Lescura et. al. (2010), a administração do Brasil na era colonial

era centrada no rei e em seus conselheiros. As leis e as ordens não seguiam

uma sequência, não obedeciam a princípios uniformes de divisão de trabalho,

simetria e hierarquia, e não possuíam uma ordenação coerente. As determi-

nações de cunho particular eram as que definiam os rumos a serem tomados,

predominando os costumes e as tradições da nobreza e as decisões pessoais

do monarca, caracterizando a administração patrimonialista.

Esta falta de estrutura e de unidade fazia com que a esfera privada se confun-

disse com a pública. Segundo Holanda (1995), ocorria a invasão do Estado

pela família, de modo que os sentimentos relativos a esta, particularista e

antipolítica, predominavam em toda a vida social.

De acordo com Costa (2008), a administração pública na era colonial estava

organizada em quatro níveis:

• Instituições metropolitanas;

• Administração central;

• Administração regional;

• Administração local.


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Segundo Prado Júnior (1979), as principais características da administração

colonial são:

• Centralização;

• Ausência de diferenciação (de funções);

• Mimetismo;

• Profusão e minudência das normas;

• Formalismo e a morosidade.

Existia uma grande confusão de atribuições entre os poderes nos órgãos da

administração geral e civil. As funções administrativas não eram atribuídas a

profissionais preparados e sim aos nobres ou aos burgueses, fato que ocasio-

nava a existência de cargos públicos administrativos nas mãos de pessoas sem

competência e desqualificadas para ocupá-los.

A chegada de D. João VI e da corte portuguesa em 1808, com toda sua in-

fraestrutura administrativa, ocasionou a criação de uma série de organismos

que existiam na antiga sede do reino; alguns necessários, outros nem tanto.

Algumas instituições e organismos, como a Academia de Marinha (atual Escola

Naval), a de Artilharia e Fortificações (atual Instituto Militar de Engenharia),

Academia Real Militar (atual Academia Militar das Agulhas Negras), a Tipogra-

fia Régia, a Fábrica de Pólvora (se encontra hoje com o nome Fábrica da Estre-

la, administrada pela Indústria de Material Bélico do Brasil), o Jardim Botânico,

a Biblioteca Nacional (atual Biblioteca Nacional do Rio de Janeiro), a Academia

de Belas Artes (extinta como instituição autônoma em 1931, continuando em

atividade até os dias de hoje como a Escola de Belas Artes da Universidade

Federal do Rio de Janeiro), o Banco do Brasil, entre outras inovações institu-

cionais, jurídicas e administrativas, tiveram largo impacto na vida econômica,

social, política e cultural do Brasil.

O fato é que a transferência da corte e mais tarde a

elevação do Brasil a parte integrante do Reino Unido de

Portugal constituíram as bases do Estado nacional, com

todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao

funcionamento do autogoverno (COSTA, 2008, p.08).


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A principal característica da administração pública do período

compreendido entre a era colonial (1500 – 1822), a monar-

quia (1822 – 1889) e a República Velha (1889 – 1930), era seu

caráter patrimonialista, tornando a organização governamen-

tal um bem a ser explorado, não uma estrutura funcional a

serviço do interesse público, como deveria ser e é entendido

no seu conceito.

Apesar das melhorias na estrutura administrativa, disfunções como a não

distinção entre a esfera econômica e política acarretavam a apropriação do

patrimônio estatal por parte dos representantes do Estado.

Costa (2008) afirma que a proclamação da República não alterou as estruturas

socioeconômicas do Brasil imperial, nem houve grandes alterações na confor-

mação do Estado e nem na estrutura do governo. A riqueza nacional conti-

nuou concentrada na economia agrícola de exportação, baseada na monocul-

tura e no latifúndio e nas duas grandes forças:

• Os grandes proprietários de terra, com suas famílias patriarcais, relações

clientelísticas e laços de sangue.

• O Estado central, que era um grande mediador entre os interesses das

diversas regiões e grupos sociais.


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• Identificar a organização dos poderes.

A ORgANIzAÇÃO DOS PODERES3

Para entender a dinâmica da organização dos poderes, é interessante entender

como ocorreu a divisão, usada até hoje, entre os poderes Legislativo, Executivo

e Judiciário, e como está dividido o poder no Brasil.

A “separação dos poderes” foi esboçada pela primeira vez na obra Política,

escrita por Aristóteles. O pensador já descrevia a existência de três funções dis-

tintas, exercidas pelo Estado como meio para se alcançar a felicidade humana,

mas exercidas por uma única pessoa. Eram elas: a função administrativa, a

legislativa e a judicial.

Montesquieu, em sua célebre obra O Espírito das Leis (De L’esprit des Lois),

admitiu que o homem investido de poder tende, inconscientemente, a dele

abusar até que encontre limites. Afirmou também que o poder só pode ser

limitado pelo próprio poder (“le pouvoir arrête le pouvoir”). Assim, sustentou a

necessidade de um outro poder ser capaz de limitar o próprio poder. Disse que

no Estado existem três poderes distintos: o Poder Legislativo (com a função de

legislar), o Poder Executivo (com a função de administrar) e o Poder Judicial ou

Judiciário (com a função de julgar). Importante afirmação feita pelo pensador

foi para o fato de que, num Estado, para que exista liberdade política, é impe-

rioso que estes três poderes não estejam reunidos na mão de um único órgão

(ALExANDRINO e PAULO, 2009).

No Brasil, a Constituição Federal de 1988, estabelece a divisão de poderes entre:

• Poder Legislativo: elaboração de leis, de normas gerais e abstratas,

impostas perante todos.

• Poder Executivo: administração do Estado baseada nas leis elaboradas

pelo legislativo.

• Poder Judiciário: função judicial do Estado distribuindo a justiça e

aplicando a lei.


18

Essa divisão é baseada no modelo de separação flexível do poder e também do

[sistema de freios e contrapesos] (checks and balances), no qual cada poder

exerce suas funções típicas e outras denominadas atípicas, visando garantir

o equilíbrio e a harmonia entre estes, sendo considerada como um aspecto

fundamental e estruturante do Estado brasileiro.

Sistema de freios e contrapesos: sistema em que cada poder deve ser autôno-

mo e exercer determinada função, porém o exercício desta função deve ser con-

trolado pelos outros poderes. Utilizando este sistema, os

poderes são independentes, porém harmônicos entre si.

As funções típicas dos poderes do Estado são as atividades

comuns, realizadas frequentemente. Por exemplo: o Poder

Executivo administrar a coisa pública. Já as funções atípicas

são as atividades realizadas mais raramente pelos poderes do

Estado. Por exemplo: o Poder Executivo legislar e julgar.

Visto isso, será apresentada uma visão particular de cada poder, com suas

características e funções, de acordo com a Constituição Federal de 1988.

3.1 PODER LEgISLATIvO

O Poder Legislativo tem por função legislar, ou seja: ordenar ou preceituar

por lei, fazer leis. Deve, também, fiscalizar o Poder Executivo e julgá-lo, se ne-

cessário, além de julgar também os seus próprios membros. Cabe ressaltar que

o Legislativo também administra de acordo com suas funções atípicas.

A Constituição Federal no seu Art. 44 diz que o Poder Legislativo é exercido

pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados, com

representantes do povo, e do Senado Federal, com representantes dos Estados

e do Distrito Federal.

No âmbito dos Estados, Distrito Federal e dos municípios, o Legislativo é exer-

cido por apenas uma casa de representantes do povo, a Assembleia Legislativa

e a Câmara de Vereadores, respectivamente.

De acordo com a Constituição Federal de 1988, no seu art. 59, o trabalho do

Legislativo consiste na elaboração de:

I. Emendas à Constituição;

II. Leis complementares;

III. Leis ordinárias;


19

IV. Leis delegadas;

V. Medidas provisórias;

VI. Decretos legislativos;

VII. Resoluções.

3.2 PODER ExECuTIvO

O Poder Executivo tem a função de executar as leis existentes e implementar

novas leis, segundo a necessidade do Estado e do povo. Essa função é tradicio-

nalmente dividida em duas:

• Função de governo, com atribuições políticas, colegislativas e de decisão;

• Função administrativa, compreendendo a intervenção, o fomento e a

prestação de serviço público.

Cabe ressaltar que o Executivo também legisla e julga, de acordo com suas

funções atípicas.

O principal representante do Executivo é o Presidente da República, que de-

sempenha os papéis de chefe de Estado e de Governo. Mas qual a diferença

entre essas duas chefias?

Nos países de regime parlamentarista existe a distinção funcional entre os

cargos, ou seja, pertencem a duas pessoas distintas. O chefe de Estado é o

monarca ou Presidente e o chefe de Governo é o primeiro-ministro. O chefe de

Estado deve representar a nação tanto para seus habitantes, quanto perante

os outros países do mundo. Já o chefe de Governo é o responsável pela admi-

nistração do país propriamente dita.

Nos países de regime presidencialista, como é o nosso caso, o Presidente

da República acumula as duas funções. Para tanto, conta com o auxílio de seus

ministros e dos secretários de Estado.

No Brasil, o Poder Executivo, a nível nacional, é representado pela figura do

Presidente; a nível estadual, pelo governador e, a nível municipal, pelo prefeito.


20

3.3 PODER JuDICIáRIO

O Poder Judiciário tem a função de julgar quaisquer conflitos que possam

surgir no país, baseando-se nas leis que se encontram em vigor. Cabe-lhe

aplicar as leis, julgando de maneira imparcial e isenta determinadas situações

e as pessoas nela envolvidas, determinando quem tem razão e se alguém deve

ou não ser punido por infração à lei. Cabe ressaltar que o judiciário também

legisla e administra, de acordo com suas funções atípicas.

O Poder Judiciário se utiliza do processo judicial para solucionar as diversas si-

tuações que devem ser julgadas. Neste processo, irá confrontar a situação com

as leis elaboradas pelo Poder Legislativo, levando em consideração os costumes

vigentes na sociedade e as decisões anteriores tomadas em situações iguais ou

semelhantes àquela em questão.

De acordo com a Constituição Federal de 1988, em seu art. 92, os órgãos

responsáveis pelo funcionamento do Poder Judiciário são:

I. O Supremo Tribunal Federal;

I-A. O Conselho Nacional de Justiça (Inciso acrescido pela Emenda

Constitucional nº 45, de 2004);

II. O Superior Tribunal de Justiça;

III. Os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais;

IV. Os Tribunais e Juízes do Trabalho;

V. Os Tribunais e Juízes Eleitorais;

VI. Os Tribunais e Juízes Militares;

VII. Os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.


21

4Objetivos específicos

• Analisar os fatores culturais e históricos da administração pública.

Para podermos conhecer os fatores culturais e históricos da administração pú-

blica no Brasil, é interessante conhecer o seu conceito, ou seja, entender para

que serve e a quem serve.

[...] a expressão Administração Pública designa o conjunto

das atividades diretamente destinadas à execução concreta

das tarefas ou incumbências consideradas de interesse pú-

blico ou comum, numa coletividade ou organização estatal

(BOBBIO et. al., 1986, p.10).

Já Bresser-Pereira (1998) entende que a administração pública é um dos dois

elementos que constituem um Estado, sendo aquela que o garante sinônimo

de aparelho ou de organização de Estado.

De uma forma geral, podemos entendê-la como a totalidade de serviços e

entidades ligadas ao Estado, voltados a atender as necessidades comuns aos

indivíduos em uma coletividade sob sua responsabilidade, em todas as suas

esferas de governos (federal, estadual e municipal).

A administração pública brasileira passou por três grandes

momentos, desde que se iniciou a colonização do país pe-

los portugueses, até os dias atuais. Sua evolução vai desde

o sistema patrimonialista, em que os interesses pessoais

confundiam-se com os interesses públicos; passa por um

momento de burocratização, que buscou conferir maior

impessoalidade, hierarquia e normas mais claras à ativida-

de estatal; e culmina em um terceiro momento, em que

são introduzidas práticas gerenciais privadas na administra-

ção pública, garantindo, a esta, maior agilidade e direcio-

namento para resultados (LESCURA et. al., 2010, p.1).

OS fATORES CuLTuRAIS E HISTóRICOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA


22

4.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DuRANTE O PERÍODO COLONIAL

O período do Brasil Colônia foi marcado pelas influências da estrutura política

e administrativa que o colonizador (Portugal) adotou na colonização do territó-

rio brasileiro. O patrimonialismo foi valorizado; isso significa que a distribui-

ção de cargos e as decisões administrativas eram baseadas na troca de favores

e na hierarquia da nobreza da corte portuguesa, sem considerar ou reconhecer

as necessidades locais e as características do enorme e diversificado território

de proporções continentais (COSTA, 2008).

Diversos marcos temporais, como os descritos a seguir, podem ser elencados

para caracterizar as fases do colonialismo e da administração pública da época.

a) Expedições

O envio da carta ao rei D. Manuel de Portugal, escrita por Pero Vaz de Cami-

nha: o primeiro documento oficial sobre o Brasil foi um passo importante para

o início das ações da corte no Brasil, visto que descrevia o descobrimento, a

paisagem e os costumes dos habitantes da nova colônia para a Coroa. Essa

mesma carta apresenta um dos primeiros registros do patrimonialismo que es-

tava sendo instalado, quando Pero Vaz de Caminha pede ao rei uma colocação

para seu genro: “por me fazer singular mercê, mande vir da ilha de São Tomé

a Jorge de Osório, meu genro” (LESCURA et. al., 2010).

Após as primeiras viagens expedicionárias, notícias chegavam a Portugal e

a outros países da Europa de que aqui poderiam ser encontrados produtos

de interesse comercial para a época. O interesse em explorar esses recursos e

protegê-los fez o governo português iniciar o processo de colonização e de

exploração da terra, enviando as expedições exploradoras.

As primeiras expedições ficaram a cargo de Martim Afonso, que logo tomou

conhecimento do tamanho do território e percebeu que não era uma simples

ilha. As expedições tinham objetivos específicos de exploração e posse, sem pre-

ocupação com a administração da colônia. D. João III, rei de Portugal, conferiu a

Martim Afonso o poder de nomear tabeliães e outros oficiais de justiça e de doar

terras de sesmaria, contudo todas as decisões deveriam ser ratificadas pelo rei.

A estrutura política e administrativa na colônia seguiu os moldes portugueses,

com forte influência do patrimonialismo. A população local não possuía nenhu-

ma autoridade ou influência nas decisões, sendo que todas as determinações


23

administrativas referentes à vida da colônia vinham da Coroa portuguesa,

determinadas pelo rei. A fim de manter a posse das terras, o enriquecimento

da Coroa e o povoamento da terra, a política adotada por Portugal era apenas

exploratória (FROES e NETO, 2013).

b) Capitanias hereditárias

Após um primeiro período de expedições de reconhecimento de território, Por-

tugal percebeu a necessidade de manter suas terras em segurança, já que havia

interesse nas riquezas da colônia, por parte de franceses, holandeses e ingleses.

Essa necessidade fez com que se iniciasse o regime de capitanias hereditárias,

introduzido em outras colônias portuguesas, principalmente Madeira e Açores.

As capitanias hereditárias foram criadas pelo rei de Portugal, D. João III, em

1534, com a finalidade de administrar o vasto território da colônia. Esse siste-

ma consistia em dividir o território brasileiro em grandes faixas, entregues para

que particulares (principalmente nobres com relações com a Coroa portugue-

sa) a administrassem.

O regime de capitanias hereditárias foi o primeiro sistema

administrativo implantado no Brasil.

Foram criadas 15 capitanias hereditárias, situadas ao longo do litoral, do Ma-

ranhão a Santa Catarina; limites esses previamente fixados pelo Tratado de Tor-

desilhas. Ganharam o nome de capitanias hereditárias, pois eram transmitidas

de pai para filho (de forma hereditária). As pessoas que recebiam a concessão,

sob a inspeção do Estado, eram conhecidas como donatários e tinham como

missão colonizar, proteger e administrar o território. Por outro lado, tinham o

direito de explorar os recursos naturais (madeira, animais, minérios).

As características patrimonialistas da Coroa, cuja estrutura política e adminis-

trativa era permeada por práticas de distribuição de cargos baseadas na troca

de favores e na afeição, foram marcantes neste período. As terras e o comércio

(mercantilismo) eram o símbolo do poder. O regime introduzido na colônia es-

tabelecia a centralização administrativa e burocrática, dando deveres e direitos

à nobreza, sem riscos patrimoniais para o governo.

O mercantilismo era a política econômica adotada na europa em que o governo absolutis-ta interferia na economia dos países. O objetivo principal desses governos era alcançar o máximo possível de desen-volvimento econômico atra-vés do acúmulo de riquezas.


24

De acordo com Costa (2008), o sistema não funcionou muito bem. Apenas

duas capitanias foram bem sucedidas: Pernambuco e São Vicente. A grande

extensão territorial a ser administrada (e suas obrigações), a falta de recursos

econômicos e os constantes ataques indígenas foram alguns dos motivos do

fracasso. Apesar da grande contribuição de seus donatários, fundando povoa-

ções e iniciando plantações nas diversas regiões, eles dificultaram e impediram

o estabelecimento de estrangeiros no território. O sistema de capitanias heredi-

tárias vigorou até o ano de 1759, quando foi extinto pelo Marquês de Pombal.

c) Governo Geral

Com o fracasso da administração privada da maioria das capitanias hereditá-

rias, a Coroa portuguesa assumiu diretamente o seu controle e preocupou-se

em instituir uma administração central. Assim, em 1549, o regime de Governo

Geral foi criado. Seu objetivo era conservar, enobrecer e apoiar melhor e mais

seguramente as capitanias para manter o povoamento da terra e ministrar

justiça. O poder foi centralizado na figura do Governador Geral e outros cargos

foram criados, como, por exemplo:

• Capitão-mor da costa: cargo do responsável pela defesa do litoral da

colônia.

• Ouvidor geral: no Brasil colônia, a figura do ouvidor tinha por função

aplicar a lei da metrópole; era totalmente diferente do modelo clássico,

pois não representava o cidadão, atendia ao titular do poder, reportava

ao rei em Portugal o que acontecia na colônia.

• Provedor-mor da fazenda: cargo político do período colonial, iniciado

no Governo Geral, em 1550, e finalizado em 1580. O provedor-mor

ficava encarregado dos assuntos de vínculos econômicos.

As características patrimonialistas, entretanto, permaneciam, já que nada era

decidido fora da sede administrativa da corte portuguesa sem a autorização

do Estado, representado pelo rei. A desobediência às leis e proibições régias

por parte dos donatários era penalizada com deportação para Portugal e perda

dos direitos de concessão.

De acordo com Froes e Neto (2013), alguns traços desse período perduram até

hoje na administração pública brasileira, entre os quais podemos citar:

• A presença dominante do Estado, resultando no surgimento e a na con-

solidação de uma elite econômica fortemente associada e dependente

do Estado.

O Marquês de Pombal, Sebas-tião José de Carvalho e Melo (1699 –1782), nobre, diplo-mata e estadista português, tinha grande influência nas decisões do governo de seu país. entre 1750 e 1777 foi se-cretário de estado do reino até a morte de d. José i, em 1777.


25

• A proteção contra a concorrência e o controle administrativo dos preços.

• O limite artificial da oferta de vantagens e de subsídios na compra de

matérias-primas que geraram um “capitalismo protegido”, privativista

na propriedade e semiestatal na gestão.

d) Vice-reino

Com a união das Coroas da Península Ibérica (Portugal e Espanha), não havia

muita preocupação com a divisa de terras entre as duas Coroas, o que facilitou

a incursão dos portugueses nos territórios espanhóis em busca de metais e pe-

dras preciosas. A grande preocupação em relação à defesa estava concentrada

contra os inimigos da Espanha (França, Inglaterra e Holanda), que tentavam

ocupar territórios no litoral da colônia.

Apesar de não haver qualquer ato elevando o Brasil à condição de vice-reino, o

título de vice-rei foi utilizado por longo tempo.

Com a retomada da independência de Portugal, em 1640, foi iniciada a dinas-

tia de Bragança. De 1640 até 1718, o título de vice-rei era utilizado somente

por Governadores Gerais e nobres com alta fidalguia. Após 1720, o título

passou a ser permanentemente utilizado.

Com a administração do Marquês de Pombal como secretário de Estado do

rei D. José I, em Portugal (1750 a 1777), um novo impulso comercial e admi-

nistrativo foi incluído no dia a dia da colônia. Sua importância foi reconhecida

e teve início uma fase de realizações úteis a seu desenvolvimento, dentre as

quais podem ser destacadas:

• A transferência da capital de Salvador para o Rio de Janeiro, em 1763,

colocando o centro administrativo mais perto das minas de ouro e regiões

do sul.

• O impulso à construção naval e permissão de navegação de novas frotas.

• A extinção das capitanias hereditárias em 1759 (por compra, abandono

ou confisco).

• A assinatura de Tratados de Limites.


26

e) Reino Unido

Com a eminente invasão de Portugal pelas tropas de Napoleão, D. João VI

decidiu mudar a sede da Coroa para o Brasil. A Família Real chegou em 1808,

fazendo com que o Brasil fosse elevado à condição de Reino Unido de Portugal.

A mudança da Família Real para o Brasil, em 1808, trans-

plantando para o Rio de Janeiro a sede do império portu-

guês representou um inestimável serviço prestado à colônia,

que passou a gozar dos benefícios decorrentes da consciên-

cia das diretivas políticas do Império com o núcleo econô-

mico já realizado na colônia (SIMONSEN, 1937, p.237).

A transferência da corte de Portugal para o Brasil deu origem a um período de

mudanças e inovações, principalmente sob o ponto de vista administrativo.

Transferiu-se para o Brasil o complexo aparato burocrático administrativo, mili-

tar, protocolar e simbólico de uma corte europeia. Esse fato constituiu as bases

do Estado nacional, com todas as particularidades necessárias à afirmação da

soberania e ao funcionamento do autogoverno (COSTA, 2008).

Diversas criações implementadas, tais como inovações institucionais, jurídicas

e administrativas, tiveram largo impacto na vida econômica, social, política

e cultural do Brasil, tanto no plano nacional, quanto na esfera regional. Leis,

cidades, indústrias, estradas, edificações, impostos, cadeias, festas e costumes

foram introduzidos no pacato cotidiano, mudando irreversivelmente o futuro

da antiga colônia.

Com a queda de Napoleão na Europa, o rei D. João VI se viu obrigado a retor-

nar a Portugal, deixando seu filho Pedro como príncipe regente, confirmando a

autonomia efetiva do país.

4.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DuRANTE O BRASIL IMPéRIO

Os diversos conflitos existentes entre Brasil e Portugal, relacionados à questão

fiscal, às propostas para a retomada da condição colonial do Brasil e à exigên-

cia do retorno do príncipe a Lisboa, culminaram com a independência pouco

mais de um ano depois da partida de D. João VI.

Em sete de setembro de 1822, D. Pedro I declarou a independência e instituiu

o governo do Brasil, valendo-se do aparato da regência do Reino Unido. Após a

proclamação, uma nova forma de governo com várias mudanças administrativas


27

foi implantada. O patrimonialismo, porém, continuava presente com as premia-

ções e reconhecimentos com cargos públicos.

Em 1824, o Brasil outorgou sua primeira Constituição como país independen-

te. Baseada nos recentes conceitos políticos e filosóficos da época, adotados

pelos países independentes (França e Estados Unidos), a Constituição Brasileira

apresentava o poder executivo fortemente centralizado, sendo esse poder per-

manentemente fiscalizado pelo imperador e assistido pelo Conselho de Estado

e Assembleia Geral (temporária).

O Ato Adicional à Consti-tuição do Império, de 12 de agosto de 1834, estabeleceu um conjunto de mudanças que afetaram diretamente as diretrizes da Constituição de 1824, aprovando uma série de mudanças que refletiam bem o novo cenário político sem a intervenção do poder régio.

Uma importante inovação foi a criação do Poder Moderador,

com a finalidade de velar pela manutenção da independência,

equilíbrio e harmonia entre os poderes. Esse poder era exer-

cido pelo imperador e, com a sua criação, o país ficou com

quatro poderes: Executivo, Legislativo, Judiciário e Moderador.

O período foi marcado por guerras internas e externas e pelo crescimento da

dívida pública. Houve um importante desenvolvimento político, econômico e

social no país, apesar das agitações internas dos partidários descontentes com

a política e com o governo. Esses fatores, mais a necessidade de ausentar-se do

país para assumir o trono português e pacificar uma revolução em Portugal, con-

tribuíram para a abdicação de D. Pedro I em favor de seu filho Pedro II, em 1831.

A abdicação do trono causou uma situação inusitada, visto que o monarca

tinha apenas cinco anos e não poderia governar. A Assembleia Geral decidiu

eleger uma regência, denominada Regência Trina Provisória, que governaria

por três meses, até que em junho de 1831 foi eleita a Regência Trina Perma-

nente, que governou até 1835.

Diversas mudanças, como as listadas a seguir, ocorreram com o Ato Adicional

à Constituição do Império, de 1834:

• Criação de Assembleias Legislativas Provinciais em substituição aos Con-

selhos Gerais das províncias, competindo-lhes legislar sobre a organiza-

ção civil, judiciária e eclesiástica;

• Instituição da Regência Una (um regente), com a duração de quatro

anos de mandato;

• Limitação das ações do Poder Moderador;

• Eleição, no país, do regente (governante);

• Participação do Brasil nas decisões administrativas do governo.


28

Com o objetivo de combater as revoltas que estouravam em vários pontos do

país, em 1840 foi decretada a maioridade antecipada de D. Pedro II, então

com 15 anos de idade.

O governo julgou que havia concessões prejudiciais à administração pública e

restringiu a autonomia dos municípios. A Regência Una foi extinta e o parla-

mentarismo era a forma de governo dessa fase (1840-1889).

O Segundo Reinado pode ser considerado como uma época impressionante,

pois os poderes e os partidos políticos puderam travar embates e se harmoni-

zar, visando o desenvolvimento político do Império. O período foi conturbado,

com revoltas e disputas políticas internas, mas, com a vitória do governo sobre

o último levante, houve um período de paz interna.

Um período que merece destaque nessa fase foi o do governo do Visconde do

Rio Branco (1871-1875), quando diversos atos administrativos foram realizados,

principalmente relativos ao funcionalismo público, entre os quais se destacam:

• A reforma de pessoal e serviço dos Correios;

• O estabelecimento de normas de promoções dos militares;

• A promulgação do novo quadro de pessoal e dos vencimentos dos em-

pregados do Tesouro e Tesouraria da Fazenda e das Recebedorias.

Durante esse período de governo, realizou-se o primeiro recenseamento geral

da população, houve o estabelecimento de escolas públicas primárias na corte,

criou-se a [Caixa de Amortização] e a instituição de Mesas de Rendas na Ama-

zônia (visando facilitar o comércio com a Bolívia). Além disso, realizaram-se

emissões de títulos públicos ao portador e a reformulação de impostos.

Acordos no campo internacional também merecem destaque, como por exemplo:

• Assinatura do Tratado de Paz e de Amizade, Comércio e Navegação com

o Paraguai;

• Imigração de estrangeiros;

• Autorização para naturalização dos estrangeiros maiores de 21 anos.

Apesar das iniciativas e dos avanços, alguns temas, como a abolição da escra-

vatura, a crise econômica causada pela Guerra do Paraguai, a saúde abalada

de D. Pedro II e o fato de o país ser a única monarquia no continente geravam

um clima de instabilidade política que dava força ao movimento republicano e

fortalecia-se, cada vez mais, a ideia de torná-lo uma república.

O Tratado de Paz e de Ami-zade, Comércio e Navegação com o Paraguai foi assinado em 1856 e permitia a passa-gem dos navios brasileiros pelos rios Paraná e Paraguai.

Caixa de Amortização: entidade criada em 1827

com a função de administrar a dívida interna fundada,

emitindo apólices de paga-mento de juros.


29

4.3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DuRANTE A REPÚBLICA vELHA

A República Velha foi o período da história brasileira compreendido entre os

anos de 1889 e 1930, que gerou mudanças na sociedade nacional, principal-

mente na composição da população, no cenário urbano, nos conflitos sociais

e na produção cultural. Nesse período, contudo, foram mantidas as referências

oligárquicas e patrimonialistas do período anterior, ou seja, da monarquia.

A promulgação da Constituição de 1891 instituiu a república representativa

federativa e presidencialista, consagrou a existência de apenas três poderes

independentes entre si, o Executivo, o Legislativo e o Judiciário, e reorganizou

os serviços da administração federal.

Algumas mudanças significativas podem ser percebidas na economia e, con-

sequentemente, na sociedade, no período da República Velha. A produção

agrícola permaneceu como o carro-chefe econômico da República Velha com

a manutenção do café como principal produto de exportação. A exploração

do látex na região amazônica apresentou grande destaque, apesar do curto

período de duração.

O processo de industrialização ocorre, inicialmente, e principalmente, no Rio

de Janeiro e em São Paulo. Isso gerou forte urbanização, com a criação de

avenidas, ampliação da iluminação pública e do serviço de transporte coletivo

(bondes), construção de teatros, cinemas e, principalmente, com o processo de

afastamento das populações pobres dos centros das cidades.

Surgiram os movimentos operários e uma infinidade de movimentos grevistas

por melhorias nas condições de salário e trabalho, sendo o mais conhecido

a Greve Geral de 1917, em São Paulo. Em 1922, foi fundado o Partido Comu-

nista Brasileiro, como uma consequência da Revolução Russa.

O interior do Brasil – área de extrema pobreza e carente da presença do Estado

– viu surgir [movimentos messiânicos], como o [Contestado], no Sul; Canudos,

na Bahia, e o Cangaço em quase todos os Estados do Nordeste. O controle po-

lítico do interior do país ficava nas mãos dos coronéis, sendo o voto de cabres-

to a principal característica da prática política conhecida como coronelismo.

A República Velha durou cerca de 40 anos e, gradualmente, tornou-se anacrô-

nica em relação ao Brasil que se modernizava, como visto anteriormente. Con-

flitos de interesse dentro dos setores dominantes entre as classes sociais e as

regiões tiveram seu ápice com a eleição do paulista Júlio Prestes para suceder o

a Greve Geral de 1917 para-lisou de modo geral a indús-tria e o comércio do Brasil. resultado de um processo de politização dos trabalhadores brasileiros e da constituição de organizações operárias aliadas à imprensa, foi uma das mais abrangentes e lon-gas mobilizações operárias da história do país.

Contestado: conflito que ocorreu entre 1912 e 1916 em uma área povoa-da por sertanejos, entre as fronteiras do Paraná e Santa Catarina, devido à situação de extrema pobreza, opressão e até escassez de alimentos causada pelos grandes fazen-deiros e pela Brazil railway (empresa responsável pela implantação da via ferroviá-ria que uniu o rio Grande a São Paulo).

Movimentos messiâni-cos: movimentos históricos, revolucionários e sociocultu-rais, lastreados no pensamen-to de “salvação das almas” e “salvação coletiva”, que ocorreram no Brasil.


30

também paulista Washington Luís, derrotando o gaúcho Getúlio Vargas. Essa

sequência de eventos acabou desencadeando uma intervenção do Exército,

que veio a ser chamada de Revolução de 1930.

4.4 ERA vARgAS

Getúlio Vargas, durante o período em que esteve no governo, se alternou

entre ser chefe de um governo provisório (1930-1934), presidente eleito pelo

voto indireto (1934-1937) e ditador durante o Estado Novo (1937-1945).

Diversas transformações nacionais ocorreram, como o crescimento substancial

da industrialização e das cidades. O Estado se tornou forte, a economia sofreu

intervenções e foi instaurada uma nova relação com os trabalhadores urbanos.

O governo, com o objetivo de superar o esquema clientelista da [administra-

ção oligárquica], em que se caracterizava o patrimonialismo, iniciou uma série

de mudanças para promover a racionalização burocrática do serviço público,

por meio da padronização, normatização e implantação de mecanismos de

controle, nas áreas de pessoal, material e finanças.

Desde o início do governo foram tomadas as seguintes medidas visando a

racionalização dos procedimentos:

• “Consolidação das normas administrativas”, com o intuito de simplificar

a confusa e complicada legislação vigorante.

• Redução, ao indispensável, dos quadros do funcionalismo.

• Manutenção de uma administração de rigorosa economia, cortando

todas as despesas desnecessárias.

• Criação da Comissão Permanente de Padronização (1930) e da Comissão

Permanente de Compras (1931): órgãos públicos que visavam estabelecer

um caráter mais racional à administração pública brasileira e voltados para

a aquisição de materiais necessários ao funcionamento da administração.

Na área de pessoal, a Constituição de 1934 introduziu o princípio do mérito

e, em 1935, foi criada a comissão mista de reforma econômico-financeira.

De todas essas medidas, a mais emblemática foi a criação do Departamento

Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1938. Esse órgão era “responsá-

vel por planejar e organizar a administração pública brasileira, com base nos

princípios da burocracia weberiana” (COSTA, 2012, p. 76).

a Revolução de 1930 foi um movimento armado, liderado pelos estados de Minas Ge-rais, Paraíba e rio Grande do Sul, que pôs fim à Primeira república Brasileira.

Administração oligár-quica: administração caracte-

rizada pelo amplo domínio do poder e da economia

nacional por uma pequena casta de senhores de terra e

de políticos patrimonialistas. nesse cenário patrimonia-

lista, o público confunde-se, sobremaneira, com o privado,

ou seja, há uma apropriação do primeiro pelo segundo.


31

De acordo com Wahrlich (1984 apud COSTA, 2012, p. 76), o DASP introduziu

as seguintes mudanças na administração pública brasileira:

• Ingresso no serviço público por concurso;

• Instituição de critérios gerais e uniformes de classificação de cargos;

• Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático;

• Administração orçamentária;

• Padronização das compras;

• Racionalização geral de métodos.

Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da bu-

rocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir

no aparelho administrativo do país a centralização, a

impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a

separação entre o público e o privado. Visava constituir

uma administração pública mais racional e eficiente

(COSTA, 2008, p.18).

Ainda durante o segundo governo Vargas também houve a tentativa de reto-

mar os esforços reformistas, como o projeto de reforma administrativa.

4.5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DuRANTE A TERCEIRA REPÚBLICA

Com a queda de Getúlio Vargas, inicia-se um novo período para o Brasil. A

Constituição de 1946 restabeleceu o [estado de direito] e as garantias indivi-

duais, restaurou a divisão de poderes da República, devolveu a autonomia dos

Estados, ampliou os direitos sociais dos trabalhadores, reorganizou o Judiciário

e previu a mudança da capital.

O período de governo do Presidente Dutra (1946 – 1951), ex-ministro da

Guerra de Getúlio Vargas, foi marcado por acontecimentos políticos e admi-

nistrativos de relevante importância para a evolução da administração pública,

entre os quais cabe destacar:

• A dissipação das reservas cambiais acumuladas durante o conflito mundial;

• A perda da legalidade do Partido Comunista;

• A lei de financiamento dos serviços públicos municipais;

Estado de direito: sistema institucional e situ-ação jurídica que submete cada indivíduo a respeitar o direito do próximo, das instituições e do poder público. refere-se ao respeito das hierarquias que regem e formam uma sociedade, bem como às normas, à separação dos poderes e aos direitos fundamentais.


32

• O plano rodoviário que previa a ligação da capital com as capitais das

unidades federativas e vias de transportes ao longo da fronteira;

• A redemocratização dos três poderes;

Juscelino Kubitscheck de Oliveira assume o governo em 1956. Seu Plano

de Metas tinha 36 objetivos, entre os quais o plano de metas para energia,

transporte, educação, indústria e outras atividades; crescimento da produção

industrial; transferência e construção da capital para o interior do país (Brasí-

lia); normas de contratação do funcionalismo, contagem de tempo de serviço,

plano de assistência e de classificação de cargos e imposto único de combus-

tíveis e lubrificantes líquidos. Era uma fase de grande euforia e de afirmação

nacionalista (FROES e NETO, 2013).

Em relação à terceira República, pode-se afirmar que:

Embora tenha havido avanços isolados durante os gover-

nos de Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio Qua-

dros e João Goulart, o que se observa é a manutenção

de práticas clientelistas, que negligenciavam a burocracia

existente, além da falta de investimento na sua profissio-

nalização. A cada desafio surgido na administração do

setor público, decorrente da própria evolução socioeco-

nômica e política do país, a saída utilizada era sempre a

criação de novas estruturas alheias à administração direta

e o consequente adiamento da difícil tarefa de reformu-

lação e profissionalização da burocracia pública existente

(TORRES, apud COSTA, 2004, p.151).


33

4.6 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DuRANTE A QuARTA REPÚBLICA

Diversas mudanças ocorreram no período da Quarta República, envolvendo

assuntos não apenas de ordem política. Vale destacar:

• A criação do Banco Central;

• A limitação de remessa de lucros/investimentos em bens e serviços de

consumo;

• A correção monetária;

• As normas sobre participações dos municípios nas cotas constitucionais

dos tributos arrecadados pela União – restrição em 60% das rendas

respectivas à despesa anual com pessoal dos municípios;

• A criação do Conselho Interministerial de Preços;

• A criação das Empresas Nacionais de Turismo, Telecomunicações,

Aeronáutica e das entidades da administração indireta vinculadas aos

respectivos ministérios e ao programa estratégico de desenvolvimento

(orçamento plurianual de investimentos) (FROES e NETO, 2013).

Segundo Costa (2008), na área administrativa destaca-se também o Decreto-

-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, um ambicioso empreendimento para

a reforma da administração federal. Esse dispositivo legal da administração pú-

blica fixava princípios, estabelecendo conceitos, balizando estruturas e deter-

minando providências dentro de uma doutrina consistente, definindo preceitos

claros de organização e funcionamento da máquina administrativa.

(...) Prescrevia que a administração pública deveria se

guiar pelos princípios do planejamento, da coordenação,

da descentralização, da delegação de competência e do

controle, estabelecia a distinção entre a administração

direta−osministériosedemaisórgãosdiretamente

subordinadosaopresidentedaRepública−eaindireta,

constituídapelosórgãosdescentralizados−autarquias,

fundações, empresas públicas e sociedades de economia

mista (COSTA, 2008, p.23).


35


• Analisar os fundamentos, princípios e funções do setor público;

• Identificar a estrutura e o funcionamento da administração pública.

Para que o Estado atenda as demandas da sociedade em sua constante evo-

lução, é preciso que haja uma atualização em todos os setores. A seguir serão

apresentados os princípios, a estruturação e o funcionamento da administra-

ção pública brasileira na atualidade.

5.1 fuNDAMENTOS

Segundo a definição do Dicionário Aurélio, administração significa “um con-

junto de princípios, normas e funções, com o objetivo de ordenar os fatores de

produção e controlar sua produtividade e eficiência, para se obter determinado

resultado”.

A Administração pode ser pública ou privada. A dimensão privada, como o

próprio nome sugere, não é direcionada a todos. É voltada para o que não é

público, ou seja, tem como objetivo maior os interesses particulares, seja o de

proprietários ou de acionistas de uma empresa.

Segundo Meirelles (1993), em sentido formal, a administração pública é o

conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo.

PRINCÍPIOS, ESTRuTuRAÇÃO E fuNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA5


36

Os princípios da administração pública, expressos no Art. 37 da Consti-

tuição Federal de 1988 são:

• Legalidade: sempre agir de acordo com o que está previsto por lei.

• Impessoalidade: ser dirigida igualmente para todos.

• Moralidade: agir de maneira correta.

• Publicidade: ser transparente em todos os seus atos.

• Eficiência: atingir todos os objetivos almejados pelo Estado.

O verdadeiro papel de uma administração pública eficiente é zelar pela ima-

gem do governo e do Estado, oferecendo bons serviços a toda a população,

cumprindo as políticas públicas estabelecidas e executando tudo aquilo que for

previsto pelo governo.

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 pormenorizou,

em seu capítulo VII (art. 37 a 41), regras gerais e diversos preceitos relativos à

administração pública, tratando sobre:

• Diretrizes de atuação de agentes administrativos;

• Cargos e empregos públicos (incluindo formas de acesso e acumulação);

• Regime de previdência;

• Licitações (obrigatoriedade);

• Responsabilidade civil do Estado, etc.

O setor público brasileiro é uma presença constante na vida de todo cidadão,

uma vez que legisla sobre e cobra impostos, regula atividades econômi-

cas, oferece bens e serviços através de empresas públicas e procura regular

atividades das empresas que oferecem serviços essenciais à população, entre

outras atividades.

A gestão dos recursos públicos deve, portanto, possibilitar o atendimento

das necessidades da população, com eficiência, eficácia e efetividade. Para

tanto, é necessária a constante atualização de conhecimentos de todos os

agentes públicos.


37

5.2 PRINCÍPIOS CONSTITuCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Do latim principium, o princípio é o primeiro instante de algo. Trata-se, portan-

to, da origem ou a causa de algo, a base sobre a qual se estabelece qualquer

matéria ou tema. Segundo Alexandrino e Paulo (2009), princípios são ideias

centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um

sentido lógico, harmonioso e racional, o que possibilita uma adequada com-

preensão de sua estrutura. Os princípios determinam o alcance e o sentido das

regras de um dado subsistema do ordenamento jurídico, balizando a interpre-

tação e a própria produção normativa.

Os princípios que regem a administração pública encontram-se expressos na

Constituição Federal de 1988 e norteiam toda a atividade administrativa.

A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e

dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência

(BRASIL, 1988, caput Art 37, grifo nosso).

a) Princípio da Legalidade

Como o próprio nome sugere, esse princípio diz respeito à obediência da lei. O

Princípio da Legalidade nos traz a ideia de que a administração pública só

pode atuar se existir uma lei que determine ou autorize aquele ato, devendo

obedecer estritamente o que estiver estipulado na lei ou, sendo discricionária

a sua atuação, observar os termos, condições e limites autorizados na letra da

lei. A principal diferença desse princípio entre a iniciativa privada e a adminis-

tração pública é que os particulares podem fazer tudo o que a lei não proíba.


38

b) Princípio da Impessoalidade

Toda a atuação da administração pública deve ter como foco principal o inte-

resse público e a sua satisfação. O Princípio da Impessoalidade tem como

fundamento o postulado da isonomia (todos são iguais perante a lei), o que

impede que os atos administrativos sejam praticados visando interesses pessoais

do agente ou de terceiros, devendo ater-se ao que está previsto na lei. Com isso

são evitados favorecimentos, discriminações e perseguições aos administrados.

c) Princípio da Moralidade

Segundo Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo (2009), o Princípio da Morali-

dade torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da administração

pública. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justa-

mente por ser jurídica e pela possibilidade de invalidação dos atos administrati-

vos que sejam praticados com inobservância deste princípio.

O Princípio da Moralidade estabelece que o administrador, ao

agir, deverá decidir não só entre o legal ou o ilegal, o conve-

niente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas

também entre o honesto e o desonesto.

d) Princípio da Publicidade

O Princípio da Publicidade tem por finalidade assegurar a transparência na

gestão pública, pois o administrador público não é dono do patrimônio que

cuida. É responsável apenas por gerir os bens da coletividade, devendo possibi-

litar aos administrados o acesso a todas as informações relativas a suas condu-

tas administrativas (fiscalização das atividades administrativas pelo povo).

Um dispositivo que deixa bem clara a exigência da atuação transparente da

administração pública é o inciso xxxIII do Art. 5° da Constituição Federal de

1988, transcrito abaixo:

xxxIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos

informações de seu interesse particular, ou de interesse

coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob

pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo

seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.


39

e) Princípio da Eficiência

A eficiência foi incluída aos quatro princípios estudados anteriormente como

princípio expresso da administração pública através da Emenda Constitucional

n° 19/1998, a qual alterou a redação do caput do Art. 37 da Constituição Fe-

deral. O objetivo do Princípio da Eficiência é assegurar que os serviços públi-

cos sejam prestados da melhor forma possível, de maneira mais simples, mais

rápida e mais econômica, otimizando o aproveitamento dos recursos públicos

e atendendo os interesses da sociedade que os custeia, melhorando com isso a

relação custo/benefício da administração.

Existem, além dos estudados anteriormente, outros princípios fundamentais

que orientam a administração pública. Entre esses princípios fundamentais,

cabe citar:

• O princípio da supremacia do interesse público;

• O princípio da indisponibilidade do interesse público;

• O princípio da razoabilidade e proporcionalidade;

• O princípio da autotutela;

• O princípio da continuidade dos serviços públicos.

Legalidade

Impessoalidade

Moralidade

Publicidade

Eficiência

Princípios Constitucionais da Administração Pública

Figura 1 - Princípios Constitucionais da Administração Pública

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40

5.3 fuNÇõES DO SETOR PÚBLICO

Os governos Federal, Estadual e Municipal têm um papel importantíssimo e

podem influenciar diretamente na economia de uma nação.

Entre as principais funções do setor público, é possível destacar quatro áreas

de grande abrangência:

REguLADORA

O Estado tem a responsabilidade de regular a atividade econômica através de leis e disposições administrativas. Devido a isso, é possível realizar o controle de alguns preços, regular monopólios e proteger os direitos do consumidor contra ações danosas.

PROvEDORA DE BENS

E SERvIÇOS

O Governo é responsável por prover (ou facilitar) o acesso a bens e serviços essenciais, como educação, saúde, justiça, transporte, água, energia e defesa.

REDISTRIBuTIvA

A igualdade social deve ser um dos principais objetivos a serem alcançados pelos órgãos públicos. O setor pú-blico deve modificar a distribuição de renda e riqueza entre as pessoas e regiões procurando torná-la a mais igualitária possível.

ESTABILIzADORA

Os responsáveis por formular as políticas econômicas devem estar constantemente preocupados em manter estáveis os grandes agregados econômicos (taxa de in-flação, taxa de desemprego e nível de produção), evitan-do excessivas flutuações e beneficiando a população.

Quadro 1 - Principais áreas de abrangência das funções do setor público

5.4 ESTRuTuRA E fuNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A administração pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos

para a consecução dos objetivos do governo. O Decreto-Lei Nº 200 de 1967

estabelece, em seu art. 4°, a organização da administração pública Federal da

seguinte forma:

Art. 4° - Administração Federal compreende:

A Administração Direta, que se constitui dos serviços

integrados na estrutura administrativa da Presidência da

República e dos Ministérios.


41

A Administração Indireta, que compreende as seguintes

categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica

própria:

• Autarquias;

• Empresas Públicas;

• Sociedades de Economia Mista;

• Fundações Públicas.

Parágrafo único. As entidades compreendidas na Adminis-

tração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de

competência estiver enquadrada sua principal atividade.

Administração Direta, de acordo com Alexandrino e Paulo (2009) é o con-

junto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados,

Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a competência para o

exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas.

Administração Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de

autonomia política) que, vinculadas à administração direta, têm a competência

para o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.

É importante ressaltar que, embora o Decreto-Lei 200/1967

ainda seja frequentemente utilizado como referência em ma-

téria de organização estrutural da administração pública, suas

disposições estão restritas ao Poder Executivo Federal.

5.4.1 Autarquias

Autarquia de acordo com o Art.5°, Inciso I, do DL 200/1967, é:

O serviço autônomo, criado por lei, com personalidade

jurídica, patrimônio e receita próprios para executar ati-

vidades típicas da Administração Pública, que requeiram,

para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e

financeira descentralizada.

As autarquias desempenham atividades típicas da administração pública e

estão sujeitas ao controle da pessoa jurídica que as criou. Só podem ser criadas

por meio de lei específica, conforme o previsto no art.37, xIx da Constituição

Federal de 1988:

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xIx – Somente por lei específica poderá ser criada autarquia

e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade

de economia mista e de fundação, cabendo à lei comple-

mentar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.

A extinção de uma autarquia, do mesmo modo, só poderá ser feita mediante

a edição de lei específica, também de iniciativa privativa do chefe do Poder

Executivo.

Conforme o previsto no Art. 150, Inciso VI, letra “a”, e parágrafo 2° da Cons-

tituição Federal, as autarquias possuem imunidade tributária, o que veda a

instituição de impostos sobre o seu patrimônio, rendas e serviços que venham

a prestar, desde que estes estejam vinculados a suas finalidades essenciais, ou

a que destas decorram.

Art.150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas

ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distri-

to Federal e aos Municípios:

[...]

VI- instituir impostos sobre:

• Patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;

[...]

§2° A vedação do inciso VI, a, é extensiva às autarquias e

às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no

que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vincu-

lados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.

Podemos citar como alguns exemplos de autarquias no governo federal o

Banco Central (BC), as agências reguladoras, a Comissão de Valores Mobiliários

(CVM), o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) e ór-

gãos como o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e também

as Universidades Federais.

5.4.2 Empresas públicas

O Decreto-Lei nº 200/67, em seu Art. 6º, II, define empresa pública como:

entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do

Estado, criada por lei para a exploração de atividade

econômica, podendo revestir-se de qualquer das formas

admitidas em direito.

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Empresas públicas, segundo Alexandrino e Paulo (2009), podem ser concei-

tuadas como pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da administração

indireta, instituídas pelo Poder Público mediante autorização de lei específica,

sob qualquer forma jurídica e com capital exclusivamente público, para a ex-

ploração de atividades econômicas ou para a prestação de serviços públicos.

São exemplos de empresas públicas: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos

(ECT), Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) e Caixa Econômica

Federal (CEF).

5.4.3 Sociedades de economia mista

Sociedades de Economia Mista, de acordo com Alexandrino e Paulo, po-

dem ser definidas como:

pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da

administração indireta, instituídas pelo Poder Público,

mediante autorização de lei específica, sob a forma de

sociedade anônima, com a participação obrigatória

de capital privado e público, sendo da pessoa política

instituidora ou de entidade da respectiva administração

indireta o controle acionário, para a exploração de

atividades econômicas ou para a prestação de serviços

públicos (2009, p. 74, grifo nosso).

É importante salientar que existem dois tipos de empresas públicas e socieda-

des de economia-mista:

• As exploradoras de atividades econômicas (exemplo: Petrobras S/A); e

• As prestadoras de serviços públicos (exemplo: Banco do Brasil).

5.4.4 Fundações públicas

Fundações públicas, segundo Alexandrino e Paulo (2009, p. 55), são de-

finidas como a “personificação de um patrimônio ao qual é atribuída uma

finalidade específica não lucrativa, de cunho social”. Definem, ainda, que as

fundações públicas são patrimônio público personificado em que a figura

do instituidor é uma pessoa política que faz a dotação patrimonial e destina

recursos orçamentários para a manutenção da entidade [...]. O objeto das

fundações públicas deve ser uma atividade de interesse social – evidentemente

exercida sem intuito de lucro –, tal qual educação, saúde, assistência social,

pesquisa científica e proteção ao meio ambiente.

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44

Alguns exemplos de fundações públicas são a Fundação Nacional da Saúde,

o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e a

Fundação Nacional do índio, entre outras.

A Figura 2 apresenta a estrutura organizacional da administração pública

brasileira:

Figura 2 - Estrutura organizacional da administração pública brasileira

O Artigo 175 da Constituição Federal “impõe ao poder público, na forma da

lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre através

de licitação, a prestação de serviços públicos”.

Segundo Carvalho Filho (2007, p. 289) o serviço público é toda atividade pres-

tada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob o regime de direito

público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da cole-

tividade. Esses serviços podem ser classificados como delegáveis ou indelegáveis.

Os serviços delegáveis podem ser executados pelo Estado ou por colabora-

dores. Contudo, os serviços indelegáveis só podem ser prestados por órgãos

próprios do Estado e seus agentes.

União

Estados membros

Distrito Federal

Municípios

Administração Pública

Administração Pública Direta

Administração Pública Indireta

Autarquias

Empresas públicas

Sociedades de Economia Mista

Fundações Públicas

No Brasil, os serviços de transporte coletivo, energia elétrica e

telefonia são exemplos de serviços delegáveis. Já os relaciona-

dos com defesa nacional, segurança interna e fiscalização de

atividades são considerados serviços indelegáveis.


45

A Constituição Federal estabelece em seu artigo 142 que as Forças Armadas

destinam-se à defesa da pátria e à garantia dos poderes constitucionais. São,

portanto, o “braço armado” do Estado, responsável pela sua defesa e exercen-

do um serviço indelegável.

O administrador público, segundo Carvalho Filho (2007), tem diversos deve-

res, entre os quais cabe citar o dever de probidade, de prestação de contas e

de eficiência.

• O dever de probidade se refere à sua honestidade e moralidade;

• O dever de prestação de contas abrange integralmente o administra-

dor público, mas é no uso do dinheiro público que mais se acentua;

• O dever de eficiência reside em tornar mais qualitativa a administra-

ção pública. Perfeição, celeridade, coordenação e técnica são fatores que

qualificam a atividade pública e aumentam a eficiência no seu desempe-

nho. A eficiência não depende apenas da natureza da atividade: é fun-

damental que os sujeitos da atividade tenham qualificação compatível.

5.4.5 Organização militar

O Decreto n° 98.820, de 12 de janeiro de 1990 (Regulamento de Administra-

ção do Exército-RAE/R3) estabelece que a Organização Militar (OM) é qual-

quer organização do Exército que possua denominação oficial e Quadro de

Organização (QO) ao Quadro de Lotação de Pessoal Militar (QLPM), com res-

pectivo Quadro de Distribuição de Efetivos (QDE). A administração do Exército

tem as Unidades Administrativas (UA) como elementos básicos e orgânicos.

Esse regulamento registra ainda que:

A Unidade Administrativa é a Organização Militar estrutu-

rada para o exercício de administração própria, possuin-

do competência para gerir bens da União e de terceiros

e à qual foi concedida autonomia ou semiautonomia

administrativa e os agentes da administração da Unidade

Administrativa são:

1. Agente Diretor.

2. Agentes Executores Diretos:

a. Fiscal Administrativo;

b. Encarregado do Setor de Pessoal;


46

c. Encarregado do Setor de Contabilidade (Contador);

d. Encarregado do Setor de Finanças (Tesoureiro);

e. Encarregado do Setor de Material Almoxarifado;

f. Encarregado do Setor de Aprovisionamento

(Aprovisionador).

3. Agentes Executores Indiretos:

a. Comandante de Subunidade;

b. Chefe de Serviços;

c. Oficiais em Geral;

d. Oficial de Dia;

e. Subtenente;

f. Encarregados de Depósitos, de Oficinas ou de

Material;

g. Qualquer pessoa física a que se tenha atribuído

competência para exercer atividade administrativa,

de acordo com a legislação em vigor.

Comandante OM(Agente Diretor)

Subcomandante OM

1ª Seção(encarregado do setor de pessoal)

4ª Seção(Fiscal

administrativo)

2ª Seção(Oficiais em Geral)

3ª Seção(Oficiais em Geral)

1ª Cia (Cmt SU)(Oficiais em Geral)



CCAp (Cmt SU)(Oficiais em Geral)

Encarregado de material




Setor Financeiro (encarregado do setor Financeiro)

Setor de Material(encarregado do setor de Material)

Setor de Aprovisionamento (encarregado do setor de Aprovisionamento )

Figura 3 - Organograma genérico de uma Organização Militar


47

O Exército Brasileiro e suas inúmeras Organizações Militares, como parte da ad-

ministração direta do Estado, possui funcionários civis e militares que em todo

momento trabalham com recursos materiais, financeiros do Estado e portanto,

são agentes executores diretos ou indiretos da administração pública.

Os militares devem compreender perfeitamente a necessidade de exercer de

forma efetiva suas funções administrativas, gerindo de maneira exemplar os re-

cursos que estiverem sob sua responsabilidade (pessoal, material e financeiro)

e, proporcionando, com isso, uma melhoria significativa na operacionalidade

da tropa e na eficiência da Defesa Nacional.


49

BIBLIOgRAfIA

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