CHQAO GOF Unidade II Apostila

GESTO DA TECNOLOGIA

DA INFORMAO

GESTO DE MATERIAL E PATRIMNIO

GESTO DE PESSOAS NA

ADMINISTRAO PBLICA

FUNDAMENTOSDO DIREITO

PBLICO E PRIVADO

ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA

GESTO ORAMENTRIA E FINANCEIRA

GESTO DE QUALIDADE EM SERVIOS

CHQAOCurso de Habilitao ao Quadro Auxiliar de Oficiais

Coordenao Didtico-PedaggicaStella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa

Redao PedaggicaFrieda Marti

RevisoAlessandra Muylaert Archer

Projeto Grfico Romulo Freitas

DiagramaoLuiza Serpa

Coordenao de ConteudistasFernando Velzo Gomes Pedrosa

ConteudistaPaulo Israel Lopes Pedrozo

Reviso TcnicaLuciano Rodriges Pinto

ProduoPontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro

Realizao EsIE Escola de Instruo EspecializadaExrcito Brasileiro

Gesto oramentria e financeira / coordenao didtico-pedaggica: Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redao pedaggica: Frieda Marti ; reviso: Alessandra Muylaert Archer ; projeto grfico: Romulo Freitas; coordenao de conteudistas: Fernando Velzo Gomes Pedrosa ; conteudista: Paulo Israel Lopes Pedrozo ; revisor tcnico: Luciano Rodrigues Pinto ; produo: Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro ; realizao: EsIE Escola de Instruo Especializada [do] Exrcito Brasileiro. Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.

Curso de Habilitao ao Quadro Auxiliar de Oficiais CHQAO.36 p. : il. (color.) ; 21 cm.Inclui bibliografia

1. Finanas pblicas Brasil. 2. Responsabilidade fiscal Brasil. 3. Oramento Poltica governamental Brasil. 4. Administrao pblica Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de Azevedo. II. Marti, Frieda. III. Pedrozo, Paulo Israel. IV. Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro. Coordenao Central Educao a Distncia. V. Brasil. Exrcito. Escola de Instruo Especializada.

CDD: 336.81

CHQAOCurso de Habilitao ao Quadro Auxiliar de Oficiais

Gesto oramentria e financeira

Unidade 2 economia do setor Pblico

aPresentao

O Curso de Habilitao ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO),

conduzido pela Escola de Instruo Especializada (EsIE), visa habilitar os

subtenentes ocupao de cargos e ao desempenho de funes previstas

para o Quadro Auxiliar de Oficiais.

A disciplina Gesto Oramentria e Financeira possui carga horria

total de 90 horas.

Os objetivos gerais desta disciplina so:

Conhecer os marcos legais do oramento pblico e o processo legisla-

tivo na formulao do oramento.

Conhecer as responsabilidades legais do gestor pblico.

Compreender a gesto oramentria e financeira no Exrcito Brasileiro.

Nesta apostila ser apresentada a Unidade Didtica II Economia do

Setor Pblico, cujos objetivos determinados pelo Planejamento de Disci-

plina (PLADIS) e desenvolvido pela Seo de Ensino da Escola de Instruo

Especializada do Exrcito Brasileiro (EsIE), esto especificados por captulo.

Boa leitura!

conteudista

Paulo Israel Lopes Pedrozo bacharel em Cincias Militares pela Academia

Militar das Agulhas Negras (AMAN). ps-graduado em Aplicaes Militares

pela Escola de Aperfeioamento de Oficiais (EsAO). Doutor em Cincias Mili-

tares pela Escola de Comando e Estado-Maior do Exrcito (ECEME). Possui o

MBA em Auditoria Governamental pela Fundao Getlio Vargas (FGV). Atua

h trinta e trs anos na rea administrativa (nfase em finanas, material e

pessoal). Comandou duas Organizaes Militares: a primeira voltada para o

apoio logstico (nfase em suprimento) e a segunda para o controle inter-

no (por cinco anos). Foi professor de custos na Faculdade Alberto Einstein

(FALBE), em Braslia, e professor in company em cursos de MBA na rea de

controle externo, controladoria e administrao pblica. Atualmente, atua na

rea de ensino.

ndice

09

09

19

21

21

23

31

33

1. PAPEL DO GOVERNO FEDERAL NO CRESCIMENtODO SEtOR PBLICO E NA ECONOMIA

1.1 AtRIBUIES ECONMICAS DO GOVERNO

PARA O CRESCIMENtO DO SEtOR PBLICO

1.2 PARtICIPAO DO EStADO NA ECONOMIA

2. RECEItAS E DESPESAS PBLICAS, POLtICA FISCALE EStABILIDADE ECONMICA

2.1 RECEItAS PBLICAS

2.2 DESPESAS PBLICAS

2.3 POLtICA FISCAL E EStABILIDADE ECONMICA

3. BIBLIOGRAFIA

9gesto oramentria e financeira - u2

Objetivos especficos

Analisar as atribuies econmicas do Governo, durante dcadas, para

o crescimento do setor pblico na atualidade;

Identificar a participao do Estado na economia.

PaPel do Governo federal no crescimento

do setor Pblico e na economia 1

Os Oficiais do Quadro Auxiliar de Oficiais muitas vezes se tornam Agentes

da Administrao, trabalhando em um dos Setores da Administrao da

sua Unidade como, por exemplo, o de Aprovisionamento, Aquisies ou de

Finanas.

Para desempenhar as atribuies estabelecidas pelo Regulamento de Adminis-

trao do Exrcito (RAE ou R/3), um Oficial do Quadro Auxiliar de Oficiais (Of

QAO) necessita conhecer os reflexos da poltica econmica do Governo Federal

para o Exrcito Brasileiro (EB) e para o dia a dia das Organizaes Militares

(OM), quer seja em uma Unidade Administrativa (UA) - mesmo sem autonomia

administrativa plena - ou em uma Unidade Gestora (UG).

O contedo desta Unidade buscou discutir e contextualizar aspectos relaciona-

dos ao cotidiano de um Agente da Administrao.

1.1 atribuies econmicas do Governo Para o crescimento do setor Pblico

As consequncias das atribuies econmicas do Governo, durante dcadas,

contriburam para o crescimento do setor pblico, na atualidade.

O Governo formado pelo conjunto de poderes e rgos Constitucionais

responsveis pela funo poltica do Estado. Isso nos leva a considerar que a

autoridade e o poder de direo que possui levam a uma melhor compre-

enso da sua esfera de atuao.

Curso de Habilitao ao Quadro auxiliar de ofiCiais

10

A administrao pblica brasileira, que muitas vezes se confunde com o

prprio Governo, tem incorporado os conceitos da chamada administrao

pblica gerencial, que rene vrias diretrizes inovadoras.

Ao se avaliar o comportamento do Governo nos ltimos cem anos, percebe-

mos que o Brasil passou por trs reformas administrativas, com intervalos de

mais ou menos trinta anos.

Essas reformas se caracterizaram por formas de administrao pblica distin-

tas, classificadas como patrimonialista, burocrtica e gerencial.

1.1.1 Administrao pblica patrimonialista no Brasil

Uma das caractersticas da administrao patrimonialista que o gestor

no faz distino entre o pblico e o privado.

A administrao patrimonialista foi praticada pelos Estados absolutistas,

quando os governantes lanavam mo de suas rendas pessoais e do governo

de forma indistinta. Como o prprio nome desta forma de administrar indica,

o Estado se torna patrimnio do monarca.

Os Estados absolutistas praticavam a administrao patrimonialista, pois o

monarca lanava mo dos recursos do governo e de suas rendas pessoais. O

Estado se misturava com o patrimnio pessoal do governante, sendo essa a

origem do nome patrimonialista.

Vigente at o final do sculo XIX, a administrao pblica patrimonialista se

caracterizou pelo nepotismo, o que levava corrupo. O patrimnio pblico

e o privado eram confundidos e os governantes administravam o patrimnio

pblico como se fosse uma extenso do seu patrimnio particular. Na prtica,

o Estado era propriedade do Rei.

Quando no h diferenciao entre o pblico e o privado

(ambos se confundem), diz-se que a administrao patri-

monialista.

Algumas caractersticas da administrao pblica patrimonialista foram:

A corrupo e o nepotismo, como, por exemplo, o protecionismo e o

coronelismo.

11

gesto oramentria e financeira - u2

O desaparecimento da separao entre o patrimnio pblico e o privado.

Os cargos na administrao pblica so considerados como prebendas

conferidas individualmente e posteriormente renovadas. Na prtica, o

quadro administrativo constitudo de dependentes pessoais do gover-

nante (familiares ou agregados, amigos, pessoas ligadas a ele por meio

de vnculos de fidelidade e troca de favores), como por exemplo, as

capitanias hereditrias.

O status de nobreza real atribudo aos servidores.

1.1.2 Administrao pblica burocrtica no Brasil

A distino entre o patrimnio pblico e o privado s veio com o surgimen-

to do capitalismo e da democracia que protegeram o patrimnio pblico da

privatizao do Estado.

O surgimento da administrao pblica burocrtica teve como

seu principal terico Max Weber. Ele defendia que toda orga-

nizao deveria buscar a racionalidade, adequando os meios

aos fins a que se pretende, a fim de se alcanar a mxima

eficincia, bem como combater o nepotismo e a corrupo.

Suas principais caractersticas so:

As normas e regulamentos legais e racionais;

A hierarquia da autoridade;

As comunicaes formais;

O foco na meritocracia e competncia tcnica;

A profissionalizao dos agentes da administrao;

As relaes impessoais;

A diviso do trabalho.

No Brasil, a forma de administrao burocrtica teve como destaque a cria-

o, nos anos 30, pelo governo de Getlio Vargas (1930-1945), de um rgo

encarregado da conduo dos assuntos relativos administrao do Estado: o

Departamento Administrativo de Servios Pblicos (DASP).


12

O DASP tinha como objetivo reorganizar a Administrao Pblica federal e

minimizar a ineficincia do funcionalismo pblico federal. O DASP passou a

cuidar de todos os assuntos administrativos do governo, tais como o funcio-

nalismo pblico (poltica de pessoal e salarial, profissionalizao da carreira),

legislao e outras aes que tinham por meta reorganizar a administrao

pblica federal e minimizar a ineficincia do funcionalismo pblico federal.

Destacam-se, entre suas realizaes, as mudanas no trabalho, principalmente

a forma de ingresso, carreira e organizao das reparties pblicas.

1.1.3 Administrao pblica gerencial no Brasil

A administrao pblica gerencial se contraps ao modelo burocrtico.

Seu principal fundamento que as aes e decises so orientadas para os

resultados. A reforma do Estado se tornou o tema central na dcada de 90

em todo o mundo, tendo em vista o processo de globalizao em curso.

Apesar de ser inspirada na administrao empresarial, a administrao pbli-

ca gerencial no pode ser confundida com a empresarial, pois enquanto esta

depende dos pagamentos pelo fornecimento de bens e servios, a receita da

administrao gerencial oriunda da cobrana de tributos [impostos, taxas e

contribuies] compulsrios.

A administrao pblica gerencial visa a insero e o aperfeio-

amento da mquina administrativa voltada para a gesto. Ao

invs do controle burocrtico, busca-se a avaliao inicialmente

dos processos e, posteriormente, dos resultados.

No Brasil, a reforma do Estado chegou ao seu auge na grande crise econmi-

ca em 1990 (hiperinflao). Antes desse perodo, na dcada de 60, houve a

institucionalizao de dois relevantes instrumentos legais de apoio s prticas

administrativas em vigor atualmente.

Estes dois instrumentos, apresentados na Unidade anterior, so:

A Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964 (Lei n 4.320/64), que

instituiu as Normas Gerais de Direito Financeiro, Oramento e Balanos

da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.

A Lei n 4.401, de novembro de 1964 (Lei n 4.401/64), que instituiu

as Licitaes Pblicas no Brasil, substituindo o princpio da concorrncia

13


previsto no artigo 70 da Lei n 4.320, institucionalizando as chamadas

modalidades licitatrias utilizadas ainda hoje: Concorrncia, tomada de

Preos, Convite, Concurso e Leilo. importante ressaltar que mais uma

modalidade licitatria foi criada nos ltimos anos: o Prego.

O grande responsvel pela transio do modelo denominado burocrtico para

o gerencial foi o Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 (Decre-

to-Lei n 200/67), principal instrumento de amparo legal aos procedimentos

administrativos dessa reforma, por possuir como foco os seguintes aspectos:

O planejamento;

A coordenao e a descentralizao administrativa;

A delegao de poderes;

O controle.

O planejamento o primeiro princpio fundamental a ser obedecido

pelas atividades da Administrao Pblica (inciso I, do artigo 6, do Decreto-Lei

n 200/67).

Em seu artigo 7, o Decreto-Lei n 200/67, estabelece:

Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento

que vise a promover o desenvolvimento econmico-social

do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo

planos e programas elaborados, na forma do ttulo III, e

compreender a elaborao e atualizao dos seguintes

instrumentos bsicos:

a) plano geral de governo;

b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao

plurianual;

c) oramento-programa anual;

d) programao financeira de desembolso.

A coordenao e a descentralizao administrativa so, respectivamente,

o segundo e o terceiro princpios fundamentais a serem obedecidos pelas

atividades da Administrao Pblica (incisos II e III, do artigo 6, do Decreto-Lei

n 200/67).

Quanto coordenao, em seu artigo 8 e 9, o Decreto-Lei n 200/67

estabelece:


14

Art. 8 As atividades da Administrao Federal e, especial-

mente, a execuo dos planos e programas de governo,

sero objeto de permanente coordenao.

1 A coordenao ser exercida em todos os nveis da

administrao, mediante a atuao das chefias individu-

ais, a realizao sistemtica de reunies com a partici-

pao das chefias subordinadas e a instituio e funcio-

namento de comisses de coordenao em cada nvel

administrativo.

2 No nvel superior da Administrao Federal, a coor-

denao ser assegurada atravs de reunies do Minis-

trio, reunies de Ministros de Estado responsveis por

reas afins, atribuio de incumbncia coordenadora a

um dos Ministros de Estado (art. 36), funcionamento das

Secretarias Gerais (art. 23, 1) e coordenao central

dos sistemas de atividades auxiliares (art. 31).

3 Quando submetidos ao Presidente da Repblica, os

assuntos devero ter sido previamente coordenados com

todos os setores neles interessados, inclusive no que res-

peita aos aspectos administrativos pertinentes, atravs de

consultas e entendimentos, de modo a sempre compre-

enderem solues integradas e que se harmonizem com

a poltica geral e setorial do Governo. Idntico procedi-

mento ser adotado nos demais nveis da Administrao

Federal, antes da submisso dos assuntos deciso da

autoridade competente.

Art. 9 Os rgos que operam na mesma rea geogrfica

sero submetidos coordenao com o objetivo de asse-

gurar a programao e execuo integrada dos servios

federais.

Pargrafo nico. Quando ficar demonstrada a inviabili-

dade de celebrao de convnio (alnea b do 1 do art.

10) com os rgos estaduais e municipais que exeram

atividades idnticas, os rgos federais buscaro com eles

coordenar-se, para evitar disperso de esforos e de inves-

timentos na mesma rea geogrfica.

Para a descentralizao administrativa, em seu artigo 10, o Decreto-Lei n

200/67 prev:

15


Art. 10. A execuo das atividades da Administrao

Federal dever ser amplamente descentralizada.

1 A descentralizao ser posta em prtica em trs

planos principais:

a) dentro dos quadros da Administrao Federal, distin-

guindo-se claramente o nvel de direo do de execuo;

b) da Administrao Federal para a das unidades federa-

das, quando estejam devidamente aparelhadas e median-

te convnio;

c) da Administrao Federal para a rbita privada, me-

diante contratos ou concesses.

2 Em cada rgo da Administrao Federal, os servios

que compem a estrutura central de direo devem per-

manecer liberados das rotinas de execuo e das tarefas

de mera formalizao de atos administrativos, para que

possam concentrar-se nas atividades de planejamento,

superviso, coordenao e contrle.

3 A Administrao casustica, assim entendida a deci-

so de casos individuais, compete, em princpio, ao nvel

de execuo, especialmente aos servios de natureza lo-

cal, que esto em contato com os fatos e com o pblico.

4 Compete estrutura central de direo o estabeleci-

mento das normas, critrios, programas e princpios, que

os servios responsveis pela execuo so obrigados a

respeitar na soluo dos casos individuais e no desempe-

nho de suas atribuies.

5 Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade

ou inconvenincia, a execuo de programas federais de

carter nitidamente local dever ser delegada, no todo ou

em parte, mediante convnio, aos rgos estaduais ou

municipais incumbidos de servios correspondentes.

6 Os rgos federais responsveis pelos programas

conservaro a autoridade normativa e exercero contro-

le e fiscalizao indispensveis sobre a execuo local,

condicionando-se a liberao dos recursos ao fiel cumpri-

mento dos programas e convnios.

7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planeja-

mento, coordenao, superviso e controle e com o obje-


16

tivo de impedir o crescimento desmesurado da mquina

administrativa, a Administrao procurar desobrigar-se

da realizao material de tarefas executivas, recorrendo,

sempre que possvel, execuo indireta, mediante con-

trato, desde que exista, na rea, iniciativa privada sufi-

cientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os

encargos de execuo.

8 A aplicao desse critrio est condicionada, em

qualquer caso, aos ditames do interesse pblico e s

convenincias da segurana nacional.

A delegao de poderes est expressa no seu artigo 11, a seguir transcrito:

Art. 11. A delegao de competncia ser utilizada como

instrumento de descentralizao administrativa, com o

objetivo de assegurar maior rapidez e objetividade s

decises, situando-as na proximidade dos fatos, pessoas

ou problemas a atender.

Art. 12. facultado ao Presidente da Repblica, aos Mi-

nistros de Estado e, em geral, s autoridades da Adminis-

trao Federal delegar competncia para a prtica de atos

administrativos, conforme se dispuser em regulamento.

Pargrafo nico. O ato de delegao indicar com preci-

so a autoridade delegante, a autoridade delegada e as

atribuies objeto de delegao.

E, por ltimo, o controle est explcito nos artigos 13 e 14:

Art. 13 O controle das atividades da Administrao Fe-

deral dever exercer-se em todos os nveis e em todos os

rgos, compreendendo, particularmente:

a) o controle, pela chefia competente, da execuo dos

programas e da observncia das normas que governam a

atividade especfica do rgo controlado;

b) o controle, pelos rgos prprios de cada sistema, da

observncia das normas gerais que regulam o exerccio

das atividades auxiliares;

c) o controle da aplicao dos dinheiros pblicos e da

guarda dos bens da Unio pelos rgos prprios do siste-

ma de contabilidade e auditoria.

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Art. 14. O trabalho administrativo ser racionalizado me-

diante simplificao de processos e supresso de contro-

les que se evidenciarem como puramente formais ou cujo

custo seja evidentemente superior ao risco.

O Decreto-Lei n 201, da mesma data (Decreto-Lei n 201/67), pre-

viu penalidades para as irregularidades cometidas pelo descumprimento dos

preceitos constantes no Decreto-Lei n 200/67 (cumpre ressaltar que os dois

Decretos ainda se encontram em vigor).

As medidas introduzidas por esses marcos legais foram aperfeioadas ao longo

dos anos por meio de programas que visavam a desburocratizao do mode-

lo, culminando com a reforma administrativa do Estado, no governo do

Presidente Fernando Henrique Cardoso, sob responsabilidade do Ministrio da

Administrao e Reforma do Estado (MARE) e com o amparo legal da Emenda

Constitucional n 19/98, e, mais tarde, com outros dois instrumentos:

O Plano Plurianual do Governo Federal (PPA) batizado de Avana

Brasil;

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), fundamentada pela Lei Com-

plementar n 101, de 4 de maio de 2000;

A Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000 (Lei n 10.028/2000),

que definiu as penalidades e tipificou os crimes fiscais para os casos de

descumprimento dos novos dispositivos definidos.

No Brasil, as atribuies econmicas do Governo so conduzidas pelo Minis-

trio da Fazenda, que trata de assuntos como:

moeda;

crdito;

instituies financeiras;

capitalizao;

poupana popular;

seguros privados;

previdncia privada aberta;

poltica, administrao, fiscalizao e arrecadao tributria federal des-

tinada previdncia social;

administrao financeira e contabilidade pblica;


18

administrao das dvidas pblicas, interna e externa;

negociaes econmicas e financeiras com governos, organismos multi-

laterais e agncias governamentais;

preos em geral e tarifas pblicas e administradas;

outras correlatas.

Desde 1808, quando da presena da coroa de Portugal no Brasil colnia, o

Ministrio da Fazenda foi criado inicialmente com o nome de Errio Rgio,

com a finalidade de centralizar todos os negcios pertencentes arrecadao,

distribuio e administrao da Real Fazenda.

Passando por diversas transformaes estruturais, com a reforma adminis-

trativa do Estado em 1967, o Errio Rgio passou a ser denominado de

Ministrio da Fazenda, com uma estrutura e atribuies bem semelhantes as

de hoje. Entre suas atribuies esto:

A formulao e execuo da poltica econmica nacional;

A administrao do patrimnio imobilirio do pas (administrao fazen-

dria da Unio);

A arrecadao (administrao fiscal federal) e controle do dinheiro per-

tencente aos cofres pblicos da Unio (tesouro).

O Ministrio subdividido em Secretarias, como, por exemplo, a do tesouro

Nacional e da Receita Federal.

Outra forma do Governo exercer suas atribuies econmicas por meio do

Banco Central do Brasil. totalmente independente, a misso do Banco

Central assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda e garantir

um sistema financeiro slido e eficaz. O Banco Central o rgo executor da

poltica monetria, cambial e creditcia, possuindo assim elevada influncia na

economia pblica e privada.

Pode-se dizer que os instrumentos que permitiram a implantao da Adminis-

trao Pblica gerencial no Brasil foram:

O Decreto-Lei n 200/67, como marco inicial da sua implantao;

A implantao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa

Nacional de Desburocratizao 19791981;

A Constituio Federal de 1988 (considerada pelo Ministro Bresser

Pereira como um retrocesso burocrtico administrao gerencial);

19


O Plano Diretor da Reforma do Estado Ministrio da Adminis-

trao e Reforma do Estado (MARE) de 1995.

1.2 ParticiPao do estado na economia

Desde o Sculo XIX verificam-se influncias do Estado na Economia, ocorrendo

de forma cclica, ora numa fase de crescimento, ora em momentos de crise, o

que explica sua expanso em alguns momentos e retrao em outros.

Segundo vrios autores, a participao do Estado, a fim de contribuir para o

aumento dos investimentos na Economia se d sob as seguintes formas:

Concesso de subsdios ao setor privado;

Financiamento de investimentos do setor privado em setores estratgicos;

Investimento em setores de infraestrutura;

Fonte de demanda para o setor privado.

Por intermdio de financiamentos pblicos do Banco Nacional de Desenvol-

vimento Econmico e Social (BNDES), da Caixa Econmica Federal (CEF) e do

Banco do Brasil, por exemplo, como agentes de financeiros oficiais de fomen-

to, o Governo promove o desenvolvimento da Economia com investimentos

pblicos. As origens desses recursos so tributos e ttulos de dvida pblica

adquiridos por pessoas jurdicas e/ou fsicas.

O Estado intervm na Economia, por intermdio do seu poder normativo,

elaborando leis como, por exemplo, a de proteo ao consumidor, tributrias e

de combate ao abuso do poder econmico.

As funes desempenhadas pela administrao pblica levam-na a adotar

poderes a fim de bem desempenh-las. Um deles o poder regulamentar para

criar normas para determinadas situaes.

Os chefes do Executivo, por exemplo, possuem o poder de explicar e detalhar

uma lei para que a mesma seja corretamente executada, bem como expedir

um decreto sobre matria de sua competncia, mas que ainda no tenha sido

objeto de uma lei.

Outro exemplo o poder normativo das agncias reguladoras sobre resciso

contratual ou a revogao da permisso.


20

A interveno econmica promovida pelo Governo tem as funes:

Alocativa - coordenando o ajuste na alocao de recursos;

Distributiva - buscando o equilbrio da distribuio da renda e da riqueza;

Estabilizadora - garantindo a estabilidade da Economia.

A finalidade da funo alocativa do Governo assegurar a alocao mais

eficiente ao desenvolvimento do pas, por meio do oferecimento de determi-

nados bens e servios desejados e necessrios para a sociedade. A interveno

do governo no sistema de preos, por meio de mecanismos polticos, a fim

de promover ajustes, pode ser considerada um exemplo de tal funo. Outra

forma de exerc-la destinar recursos de forma prioritria para reas estratgi-

cas com a finalidade de assegurar o desenvolvimento de um setor como o de

petrleo e gs ou de segurana nacional.

Os principais motivadores da funo distributiva so as desigualdades na

distribuio da riqueza. Na prtica, trata-se de fatores econmicos e sociais,

tais como oportunidade educacional, mobilidade social, legislao, polticas

econmicas, etc. Como exemplo, podemos citar o sistema de tributos e trans-

ferncias (programas de auxlio, bolsas etc.), por produzirem resultados mais

satisfatrios para a redistribuio da riqueza.

A principal diferena da funo estabilizadora das funes alocativa e dis-

tributiva no possuir a destinao de recursos como seu principal objetivo,

mas a manuteno da estabilidade econmica.

Seu principal exemplo a utilizao de instrumentos de poltica macroecon-

mica a fim de alavancar os nveis de emprego, minimizar a inflao e manter o

equilbrio da balana de pagamentos.

21


Objetivos especficos

Identificar as receitas e despesas pblicas;

Identificar as despesas pblicas;

Relacionar a poltica fiscal com a estabilidade econmica.

receitas e desPesas Pblicas, Poltica fiscal e estabilidade econmica 2

2.1 receitas Pblicas

Na primeira Unidade didtica o tema receitas pblicas foi abordado de acordo

com a Lei n 4.320/64 e seus artigos 3, 9, 11, 35 e 57.

Receita todo o recebimento ou ingresso de recursos arre-

cadados pela entidade com o fim de aplic-los em gastos

operacionais ou administrativos.

As receitas pblicas podem ser classificadas sob vrios aspectos, como, por

exemplo, quanto natureza (incorporao ou no ao patrimnio pblico) e

quanto categoria (se destinadas a custeio ou investimento).

2.1.1 Classificao das receitas pblicas quanto natureza

Quanto natureza, as receitas pblicas podem ser classificadas em:

a) Receitas oramentrias

So receitas que incluem os recursos arrecadados pelo Estado e incorporados

ao patrimnio pblico, que constam da Lei Oramentria Anual (LOA) sob

rubricas prprias. So exemplos de receitas oramentrias: tributos, contribui-

es, servios, alienao de bens, etc.


22

b) Receitas extra-oramentrias

Representam apenas entradas compensatrias, ingressos financeiros tempor-

rios e transitrios por no pertencerem ao Errio e no estarem previstas na Lei

Oramentria Anual, como os recursos arrecadados, pertencentes a terceiros

que devem ser restitudos no futuro. So exemplos de receitas extra-orament-

rias: depsitos em garantia, caues em dinheiro, salrios no reclamados, etc.

2.1.2 Classificao das receitas pblicas quanto categoria

Quanto categoria, as receitas pblicas podem ser classificadas em:

a) Receitas correntes

Compreendem as recebidas de pessoa de direito pblico ou privado para aten-

der s despesas classificveis como correntes (custeio).

So exemplos de receitas correntes:

Impostos - obrigao genrica exigida pelo Estado para atender suas

necessidades como, por exemplo, o Imposto de Renda;

Taxas - cobrada como uma contra prestao de um servio pblico

prestado ou colocado disposio do contribuinte;

Contribuies de melhoria - nus imposto ao contribuinte por qualquer

vantagem econmica, como, por exemplo, a valorizao de um imvel.

b) Receitas de capital

So destinadas aplicao e cobertura das despesas classificveis como des-

pesas de capital (investimentos). So exemplos de receitas de capital: recursos

financeiros provenientes de dvidas, supervit do oramento corrente, opera-

es de crdito e alienao de bens.

2.1.3 Outras classificaes das receitas pblicas

As receitas ainda podem ser classificadas quanto ao poder de tributar, afeta-

o patrimonial, regularidade e coercitividade.

23


2.2 desPesas Pblicas

Em termos de Oramento, Receitas e Despesas correspondem a uma realidade:

so como se fossem os lados de uma mesma moeda.

Despesa pode ser definida como o conjunto de dispndios

do Estado ou de outra pessoa de direito pblico para saldar

despesas fixadas na Lei Oramentria Anual com o objetivo de

realizao e funcionamento dos servios pblicos.

A principal caracterstica da despesa pblica a de que deve ser sempre ante-

cedida de previso oramentria, que far a fixao do total de despesas.

importante ressaltar que a Constituio Federal e a Lei de

Responsabilidade Fiscal probem a realizao de despesas que

excedam os crditos oramentrios ou adicionais.

Vale lembrar que nem todo desembolso de recursos representa uma despesa

pblica. Existem desembolsos que representam meras sadas de recursos dos

cofres pblicos, como ser visto em seguida.

As despesas pblicas podem ser classificadas, igualmente, sob vrios aspectos.

2.2.1 Classificao das despesas pblicas quanto natureza

Quanto natureza, as despesas pblicas podem ser classificadas como:

a) Despesas oramentrias

So as especificadas e fixadas na Lei Oramentria Anual (LOA) e/ou na Lei de

Crditos Adicionais (conforme prevista na Lei n 4.320/64) e so oriundas dos

crditos oramentrios.

Quando da sua execuo, as despesas oramentrias obedecem s fases de em-

penho, liquidao e pagamento, conforme ser estudado mais a frente. As

despesas oramentrias so divididas nos seguintes grandes grupos econmicos:

Despesas correntes despesas com pessoal e encargos, juros e encar-

gos das dvidas internas e externas e outras despesas correntes;


24

Despesas de capital investimentos, inverses financeiras, amortiza-

o da dvida interna e externa e outras despesas de capital.

b) Despesas extra-oramentrias

So as sadas oriundas das receitas extra-oramentrias, no constam da Lei Or-

amentria Anual (LOA) ou em crditos oramentrios. So exemplos: restituio

de depsitos, restituio de caues, pagamentos de Restos a Pagar e outras.

2.2.2 Classificao das despesas pblicas quanto categoria econmica

A classificao quanto categoria econmica da despesa pblica permite a ava-

liao do impacto das aes governamentais na Economia como um todo. De

acordo com a Lei n 4.320/64, artigo12, a despesa oramentria se classifica em:

a) Despesas correntes

So todas aquelas que o Governo realiza de forma contnua por delas depen-

der para sua manuteno permanente.

Caso as despesas correntes venham a faltar, certamente de-

correro prejuzos a curto, mdio e longo prazos, seja para o

prprio Governo, pois no haver sua contraprestao direta

de bens e servios, indispensveis para seu funcionamento,

assim como para a coletividade que perder o oferecimento

de um bem e/ou a prestao de um servio pblico colocados

a sua disposio para utilizao efetiva ou em potencial.

As despesas correntes esto presentes no dia a dia da populao e se cons-

tituem no universo dos gastos do Governo, por serem imprescindveis sua

sobrevivncia e/ou prestao dos servios pblicos.

So exemplos de despesas correntes:

Despesas de custeio - destinadas manuteno dos servios criados ante-

riormente, como, por exemplo, aquisio de material de consumo, pagamento

a servios de terceiros, conservao de bens mveis, pagamento de pessoal e

encargos, etc.

25


Transferncias correntes - despesas que no correspondem a uma contrapres-

tao direta de um bem e servio, como, por exemplo, transferncias de assistn-

cia e providncia social, juros da dvida pblica, pagamento de salrio-famlia, etc.

b) Despesas de capital

Dizem respeito a investimento no mbito do Governo, realizadas de forma

direta ou indireta, para aquisio ou construo de bens de capital, alterando

o patrimnio pblico, tais como, por exemplo, a construo de um Quartel ou

estrada, a aquisio de veculos ou de computadores, etc.

So exemplos de despesas de capital: os investimentos, que podem ser con-

ceituados como o capital aplicado pelo Governo em meios de produo para

aumentar a capacidade produtiva, a melhoria da qualidade de vida da popu-

lao, como, por exemplo, a construo de estradas, pontes, portos, escolas e

saneamento bsico, sem ter como objetivo apenas o lucro financeiro.

2.2.3 Outras classificaes

As despesas ainda podem ser classificadas quanto competncia institucional,

afetao patrimonial e regularidade.

2.2.4 Estgios da despesa

Como abordado na primeira etapa desta disciplina, a Unidade Gestora possui

a sua disposio oramento prprio, a quem cabe a execuo oramentria e

financeira da despesa propriamente dita.

Essa execuo financeira, de conformidade com a Lei n 4.320/64, se desenvol-

ve em trs estgios: empenho, liquidao e pagamento. Embora a dou-

trina considere a fixao mais um estgio, anterior aos trs, para o presente,

sero abordados apenas os trs estgios estabelecidos na Lei.

a) O empenho

Estabelecido pelo artigo 58 da Lei n 4320/64, o ato emanado de autorida-

de competente que cria, para o Estado, obrigao de pagamento. O empe-

nho emitido previamente e est restrito ao limite do crdito oramentrio.

O artigo 49 da Lei n 4.320/64 estabelece que o empenho da despesa no

poder exceder o limite dos crditos concedidos. Cabe ainda observar que o

artigo 60 da mesma lei veda a realizao de despesa sem prvio empenho.


26

Conforme o texto legal citado acima, para cada ato ser emitida sempre uma

Nota de Empenho (NE), que dever seguir as seguintes etapas:

Autorizao - consiste na manifestao ou despacho do Ordenador de

Despesas;

Indicao da modalidade licitatria, sua dispensa ou inexigibilidade;

Formalizao comprovada da emisso da Nota de Empenho e deduo

do seu valor do saldo de crdito.

semelhana de todos os documentos na administrao pblica federal, a

NE ser emitida no Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo

Federal (SIAFI).

O empenho pode ser:

Ordinrio - montante conhecido e pagamento de uma s vez.

Global - montante conhecido e pagamento parcelado, como, por

exemplo, para obras de vulto, salrios, etc.;

Por estimativa - despesa no previamente identificvel, como a conta

de luz, por exemplo.

b) A liquidao

Conforme o artigo 63 da Lei n 4.320/64, a liquidao corresponde na veri-

ficao do direito adquirido pelo credor, baseado nos ttulos e documentos

comprobatrios do respectivo crdito.

Para haver a liquidao, necessrio ter a Nota de Empenho

e a Nota Fiscal ou Fatura, a fim de permitir Administrao

comprovar que o credor cumpriu todas as obrigaes constan-

tes do empenho.

c) O pagamento

Considerado o terceiro estgio da despesa, o pagamento consiste na entrega

ao credor dos recursos equivalentes dvida liquidada, mediante Ordem Ban-

cria, aps despacho exarado pelo Ordenador de Despesas para tal.

27


2.2.5 Restos a pagar, despesas de exerccios anteriores, suprimento

de fundos e dirias

De conformidade com o artigo 36 da Lei n 4.320/64, Restos a Pagar so as

despesas no pagas dentro do exerccio financeiro (at 31 de dezembro).

Em termos de contabilizao, se uma despesa foi empenhada no ano A e paga

no ano seguinte A+1, sempre dever ser contabilizada como pertencente ao

exerccio do empenho A.

Os Restos a Pagar so classificados como:

Processados - despesas que j foram liquidadas (o credor entregou

o material ou prestou o servio), tendo, em consequncia, o direito ao

pagamento (percorreu os estgios de empenho e liquidao, restando

pendente, apenas, o estgio do pagamento).

No processados - decorrentes de despesas no liquidadas ou aquelas

que dependem do fornecimento do material ou prestao do servio

(decorrentes de despesas empenhadas e no liquidadas, restando pen-

dente, portanto, os estgios de liquidao e pagamento).

Assim, o artigo 37 da Lei n 4.320/64 define exerccios anteriores:

Art. 37. As despesas de exerccios anteriores encerrados,

para as quais o oramento respectivo consignava crdito

prprio, com saldo suficiente para atend-las, que no se

tenham processado na poca prpria, bem como os restos

a pagar com prescrio interrompida e os compromissos

reconhecidos aps o encerramento do exerccio corres-

pondente, podero ser pagos conta de dotao especfi-

ca consignada no oramento, discriminada por elementos,

obedecida, sempre que possvel, a ordem cronolgica.

So as dvidas resultantes de compromissos gerados em exerccio finan-

ceiro anterior quele em que ocorreu o pagamento (deve ser contabilizada

no exerccio em que foi empenhada).

A Instruo Normativa da Delegacia do tesouro Nacional (IN/DtN) n 10/91

assim define exerccios anteriores: Os compromissos decorrentes de obriga-

o de pagamento criada em virtude de lei e reconhecidos aps o encerramen-

to do exerccio.


28

Como exemplo, possvel supor a promoo de um militar em data retroativa

(promoo por ressarcimento de preterio): a contar de agosto do ano ante-

rior e estamos no ms julho do corrente ano. As despesas referentes aos meses

de agosto a dezembro do ano anterior iro conta de despesas anteriores e

as relativas aos meses de janeiro a julho do presente exerccio no elemento de

despesa prprio (exerccio corrente).

A Controladoria-Geral da Unio (CGU) define Suprimento de Fundos (SF)

conforme a seguir:

trata-se de adiantamento concedido a servidor, a critrio

e sob a responsabilidade do Ordenador de Despesas, com

prazo certo para aplicao e comprovao dos gastos. O

Suprimento de Fundos uma autorizao de execuo

oramentria e financeira por uma forma diferente da

normal, tendo como meio de pagamento o Carto de Pa-

gamento do Governo Federal (CPGF), sempre precedido de

empenho na dotao oramentria especfica e natureza

de despesa prpria, com a finalidade de efetuar despesas

que, pela sua excepcionalidade, no possam se subordinar

ao processo normal de aplicao, isto , no seja possvel

o empenho direto ao fornecedor ou prestador, na forma

da Lei n 4.320/64, precedido de licitao ou sua dispen-

sa, em conformidade com a Lei n 8.666/93.

A Controladoria-Geral da Unio (CGU) o rgo do Governo

Federal responsvel por assistir direta e imediatamente ao

Presidente da Repblica quanto aos assuntos que, no mbito

do Poder Executivo, sejam relativos defesa do patrimnio

pblico e ao incremento da transparncia da gesto, por meio

das atividades de controle interno, auditoria pblica, correi-

o, preveno e combate corrupo e ouvidoria.

A CGU tambm deve exercer, como rgo central, a superviso tcnica dos r-

gos que compem o Sistema de Controle Interno e do Sistema de Correio e

das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando a orientao

normativa necessria (Portal da Controladoria-Geral da Unio).

So exemplos de situao que a despesa seria realizada por meio de Suprimen-

to de Fundos (SF) e, consequentemente, por intermdio do Carto de Paga-

mentos do Governo Federal (CPGF):

29


Atender a despesas eventuais, inclusive em viagens e com servios espe-

ciais, que exijam pronto pagamento (excluda nesse caso a possibilidade

de uso do Carto para o pagamento de bilhetes de passagens e dirias a

servidores);

Quando a despesa tiver que ser feita em carter sigiloso, conforme se

classificar em regulamento; ou seja, os rgos e entidades que executa-

rem despesas sigilosas devero possuir regramento prprio para tal.

O Carto de Pagamento do Governo Federal (CPGF) emitido em nome da

Unidade Gestora (UG) e identifica o portador.

As despesas realizadas por meio de Suprimento de Fundos (SF) devem ser

comprovadas. Os documentos comprobatrios devem ser emitidos em nome

da Unidade Gestora (UG) e a nota fiscal deve ser exigida todas as vezes que a

operao estiver sujeita tributao.

Entre as vrias situaes em que no poder ser concedido suprimento de

fundos destacam-se:

A responsvel por dois suprimentos;

A responsvel por suprimento de fundos que no tenha prestado contas

de sua aplicao no prazo previsto;

O servidor declarado em alcance ou que esteja respondendo a inqurito

administrativo.

O servidor que se afastar da sede em carter eventual e transitrio para outro

ponto do territrio nacional em razo da exigncia do servio far jus pas-

sagem e diria, para cobrir despesas de estadas em hotis, alimentao e

locomoo urbana.

O servidor far jus a dirias correspondentes aos dias de deslocamento e so-

mente metade do valor da diria nos seguintes casos:

Quando o afastamento no exigir pernoite fora da sede;

No retorno sede;

Quando for fornecido alojamento ou outra forma de pousada em imvel

prprio da Fazenda Pblica.

no Portal da Controladoria--Geral da Unio, podem ser encontradas inmeras infor-maes teis:

Se desejar obter mais infor-maes sobre os conceitos bsicos e definies de termos aqui apresentados e discuti-dos, consulte o documento disponvel em:


30

2.2.6 Pagamento de pessoal

A atividade de pagamento de pessoal uma despesa do Exrcito Brasileiro

que se avulta de importncia. De todo o oramento do Exrcito, cerca de 87%

(oitenta e sete por cento) se destina ao pagamento de pessoal, incluindo o

pessoal da ativa, os inativos e pensionistas o que, por si s, justifica incluir

este assunto ao falarmos de despesas.

O pagamento de pessoal feito de forma centralizada pelo Centro de Paga-

mento do Exrcito (CPEx), utilizando a tecnologia da informao. Ao mesmo

tempo que o pagamento centralizado no CPEx, feito de forma descentra-

lizada pelas UG.

O Exrcito se vale de trs sistemas para executar o pagamento de pessoal:

O Sistema Automtico de Pagamento de Pessoal (SIAPPES) para o

pessoal da ativa;

O Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos

(SIAPE) para o pessoal civil;

O Sistema de Retribuio no Exterior (SRE) para os militares em

servio no exterior.

Em 2012 foi criado o Sistema Automtico de Pagamento de Pessoal

(SIPPES), que substituir o SIAPPES. O SIPPES encontra-se atualmente em

manuteno.

importante ressaltar a integrao entre os sistemas corporativos de pessoal

do Exrcito. Um dos principais objetivos do Sistema de Cadastramento de

Pessoal do Exrcito (SiCaPEx) fornecer informaes de pessoal necess-

rias ao processamento do Sistema de Pagamento do Exrcito.

A principal ferramenta de controle interno na atividade de pagamento de

pessoal que o OD da UG dispe o Exame de Pagamento, regulado pela

Portaria n 008-SEF, de 6 maio de 2008, e possui as seguintes caractersticas,

por controle e segurana:

A escolha dos examinados uma atribuio indelegvel do OD;

Todos os militares e civis da UG devem ter seu pagamento examinado

pelo menos uma vez por ano;

Os militares e civis que trabalham na gerao de direitos pertencem

ao Setor de Pagamento de Pessoal devem ter seu pagamento examina-

do pelo menos duas vezes ao ano;

31


Aps a apresentao do relatrio do exame ao OD, este dever exarar

um despacho contendo as medidas para correo das falhas e irre-

gularidades apuradas.

As fontes de consulta para a atividade de pessoal so a intranet da SEF, onde

podero ser encontrados todos os pareceres jurdicos da rea de pagamento

e a intranet do CPEx, que disponibiliza o manual do usurio, as Notas

Informativas (NI) e vdeos explicativos.

2.3 Poltica fiscal e estabilidade econmica

Como j vimos, as despesas tem que ser compatveis com a receita, obede-

cendo ao constante dos marcos legais do oramento. Ou seja, o Governo no

pode gastar mais do que arrecada.

Poltica fiscal o conjunto de aes que o Governo realiza

para a ajustar seus nveis de gastos, assim monitorando e in-

fluenciando a economia de um pas.

Diz-se que a poltica fiscal est irmanada Poltica Monetria porque ambas

buscam influenciar a economia. A poltica econmica busca agir frente aos

gastos do prprio Governo enquanto a Poltica Monetria ir modificar o

comportamento da moeda. O exemplo apresentado o de poltica cambial e o

rgo que realiza Leiles o BACEN. O Ministrio da Fazenda como presidente

da Comit Monetrio Nacional, estabelece normas e polticas monetrias de

nveis de liquidez da economia que o BACEN ir operacionalizar.

Vale ressaltar que somente o BACEN emite moeda.

Sendo assim, pode-se dizer que a forma de imprimir uma eficiente poltica

fiscal se faz por meio de uma efetiva arrecadao de impostos e sua aplicao

da forma mais racional e eficaz possvel.

Quanto maior for a carga de impostos ditada pela poltica fiscal do governo,

menor ser a renda disponvel para a populao em geral, inibindo o consumo.

33


3 biblioGrafiareferncias biblioGrficas

BRASIL. Lei n 4320, de 17 de maro de 1064. Estatui Normas Gerais de

Direito Financeiro para a elaborao dos oramentos e balanos da Unio, dos

Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Braslia. 1964.

BRASIL. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a

organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma

Administrativa e d outras providncias. Braslia. 1967.

BRASIL. Decreto no 98.820, de 12 de janeiro de 1990. Regulamento de Ad-

ministrao do Exrcito (R 3). Braslia. 1990.

biblioGrafia comPlementar

BRASIL. Ministrio do Exrcito. Secretaria de Economia e Finanas. Converso

de Saldos dos Ttulos do Patrimnio, apurados em 31 de dezembro de

1988 para o novo plano de contas da Unio. Braslia. S. D.

BRASIL. Ministrio do Exrcito. Instrues Reguladoras do Sistema de

Administrao Financeira, Contabilidade e Auditoria do Ministrio do

Exrcito. Portaria N 003 / SEF, de 17 jan 89 (IR 12-15). Braslia. 1989.

BRASIL. Ministrio da Fazenda. tesouro Nacional. Manual do SIAFI. Braslia. 2012.

GIAMBIAGI, Fbio; ALM, Ana Cludia. Finanas Pblicas. Rio de Janeiro: 2011.

CCEAD COORDENAO CENTRAL DE EDUCAO A DISTNCIA

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