Cidades nota t+®cnica sobre conceito2

MINISTÉRIO DAS CIDADES

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – UNDP NPPP – Projeto de Execução Nacional – Contrato de S erviço

NOTA TÉCNICA II SOBRE CONCEITO/DEFINIÇÃO

DE CIDADE

Arlete Moysés Rodrigues CONTRATO Nº 2004/001790

Termo de Referência nº112300 Outubro de 2004

Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade Arlete Moysés Rodrigues

2

Cidades – Definições e Delimitações ..................................................................................... 3

I -Apresentação ....................................................................................................................... 3

II- Pressupostos para definir e conceituar:Cidade e Urbano. ................................................. 4

III – Municípios e Cidades .................................................................................................... 9

IV - Conferências das Cidades- visão urbana de municípios com predomínio da população

rural ....................................................................................................................................... 13

V- Municípios - Unidades da Federação .............................................................................. 15

VI- Município e Cidade - Interlocução política................................................................... 18

VII - Diversidade de extensão dos territórios ....................................................................... 19

VIII- Diversidade da população Urbana e Rural .................................................................. 26

IX - A delimitação das áreas urbanas,rurais e de usos especiais. ........................................ 31

X - Conceito de Urbano ........................................................................................................ 36

Considerações Gerais ........................................................................................................... 40

Bibliografia Citada .............................................................................................................. 43


3

Cidades – Definições e Delimitações

Nota Técnica II Arlete Moysés Rodrigues1

I -Apresentação

Esta nota técnica, atende ao disposto no Contrato 2004/001790 e aos

objetivos explicitados no Termo de Referência nº 112300.

Apresentamos conceito, definição de cidades, do urbano, as relaç ões

rural/urbano, cidade/campo, Municípios e Cidades.

Consideramos, nas análises, que os limites de áreas rurais e urbanas são

critérios para a coleta de dados dos Censos Demográficos, realizados a cada 10

anos, que mostram as características demográficas da população brasileira, dos

domicílios urbanos e rurais, de atividades econômicas, entre outros dados

importantes sobre a população brasileira e suas condições de vida. Os censos

estatísticos, em relação à distribuição da população urbana e rural, baseiam-se na

delimitação do uso do solo do campo e da cidade.

Utilizamos análises, referências bibliográficas, levantamento de dados,

constantes da “Nota Técnica sobre Conceito de Cidade – julho 2004”2.

Incorporamos novos referenciais teórico-metodológicos, dados estatísticos,

bibliografia, bem como as questões apresentadas nos debates realizados junto

aos técnicos do Ministério das Cidades.

Para subsidiar a formulação de conceito, definição de cidade e de urbano

analisamos concepções filosóficas, referenciais teóricos/científicos com o objetivo

de explicitar o conceito de urbano, definição de cidades, bem como das

característica de áreas urbana, rural e, assim, indicar parâmetros e critérios e

1 Este trabalho foi elaborado com a colaboração dos geógrafos Fabiana Valdoski Ribeiro e Rafael Faleiros de Padua. 2 - Rodrigues, Arlete Moysés Rodrigues. Nota técnica sobre conceito da Cidade – julho de 2004.


4

parâmetros para pensar a cidade e o urbano no Brasil. Apresentamos algumas

indicações para alterações na legislação federal, considerando a diversidade e a

configuração das cidades e municípios no território brasileiro.3

II- Pressupostos para definir e conceituar:Cidade e Urbano.

A - A promulgação do Estatuto da Cidade em 2001 e a criação do Ministério das

Cidades ocorre no século XXI, quando o processo de urbanização atinge

praticamente todo o território nacional. Há carências de análises sobre este

processo, o que demonstra que os estudos que o Ministério das Cidades está

realizando são fundamentais para compreender a sociedade no século XXI. A

defasagem do conhecimento da realidade urbana poderá assim ser superada.

B- A metodologia utilizada foi baseada em dados quantitativos e qualitativos que

demonstram a realidade atual do processo de urbanização do Brasil. Foram

analisados, no processo histórico, os diferentes critérios utilizados para delimitar

cidades, as atribuições dos entes federados, especialmente após a Constituição

Brasileira de 1988, que tendo como ênfase a descentralização política, auxiliou a

fragmentação do território brasileiro em um grande número de municípios.

C- O Decreto 311 de 1938 que tinha como objetivos homogeneizar as diferentes

nomenclaturas utilizadas no Brasil, estabelecer critérios para criação de

municípios, definiu que as sedes dos mesmos seriam denominadas cidades. As

Constituições Brasileiras posteriores alteraram os parâmetros para criação de

municípios. O Decreto, atualmente, só é aplicável para denominar como cidade a

sede de municípios, que não coincide com o urbano e nem com os limites das

cidades. A questão fundamental não é a denominação da sede do município como

Cidade mas sim a fragmentação do território com a criação de um grande número

de municípios, e portanto de cidades, sem viabilidade econômica. 3 - Este trabalho não analisa as condições de vida da população no intra e no inter-urbano. Também não enfoca as diferenças regionais e outros temas que estão sendo objeto de análises, propostas, estudos por outros especialistas e técnicos do Ministério das Cidades.


5

D- O Estatuto da Cidade, que define os instrumentos para que a cidade e a

propriedade cumpram sua função social, reconhece a concentração da população

urbana ao exigir que Plano Diretor seja obrigatório para os Municípios acima de 20

mil habitantes. Os seus pressupostos podem ser aplicáveis para 80% da

população urbana. Mas o Estatuto é omisso em relação à extensão territorial do

Brasil, tendo em vista que 73,3% do número de municípios que compõem a

federação têm população inferior a 20 mil habitantes.

E- Para compreender uma das dimensões que dizem respeito às relações entre

os Municípios e as Cidades, foram analisadas algumas Conferências Estaduais

procurando compreender a concepção que os participantes têm sobre as

competências do Ministério das Cidades4 e o conceito de urbano.

F – A análise dos dados, da bibliografia nacional e internacional, como já dito na

Nota Técnica de julho de 2004, permite afirmar que o processo de urbanização

intenso e acelerado que atinge a maior parte do território brasileiro intensificou-se

após a década de 50 do século XX, permitindo utilizar conceito de urbano e

definição de cidade para a realidade brasileira.

G - O urbano, resultado do processo de urbanização, caracteriza-se como modo

de vida que atinge tanto as áreas rurais como as urbanas. Assim em que pese que

uma parte da população brasileira exerce atividades primárias, o Brasil é um país

urbano, pois as atividades rurais vinculam-se com indústrias, comércio e serviços.

As atividades urbanas extrapolam os limites das cidades, como é possível

verificar, em especial, no agro-negócio e nas atividades turísticas.

4 - A análise das conferências dos Estados de Minas Gerais, Acre, Rio Grande do Sul, Piauí, Pernambuco, Mato Grosso.


6

H- Lembramos que o critério mais utilizado, que varia de país para país, para

definir e classificar cidades, tem como base a população urbana.

I- A relação campo/cidade, rural/urbano na atual dinâmica econômica precisa ser

relativizada, tendo em vista as diferenças sócio-espaciais das regiões brasileiras.

A sociedade rural se recria e se requalifica, traz novos conteúdos necessários

para pensar a construção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.

Campo e Cidade, Rural urbano não se caracterizam pela oposição mas pela

complementariedade.

J- O urbano deve ser entendido não como uma realidade acabada mas como um

horizonte de transformações territoriais, sociais, políticas e econômicas,

considerando que se trata de um modo de vida da atualidade. A cidade deve ser

compreendida como forma espacial e lugar de concentração da produção,

circulação, consumo de bens e serviços.

K- A cidade, que concentra e difunde o urbano, é um centro de decisão política.

Citamos Henri Lefebvre para demonstrar a importância do Ministério das Cidades

e a elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano: “A cidade

intensifica, organizando a exploração de toda a sociedade. Isto é dizer que ela não

é o lugar passivo da produção ou da concentração dos capitais mas sim que o

urbano intervém como tal na produção” (Lefebvre, 1969p. 57- grifos nossos).

L - Cidade: pode ser considerada como um objeto definido e objetivo visando a

implantação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Utiliza-se para

Cidade: definição.

As cidades são sedes político-administrativas dos Municípios. Podemos defini-las

“como sendo a projeção da sociedade sobre um local, isto é, não apenas o lugar

sensível mas também sobre o plano específico, percebido e concebido pelo

pensamento que determina cidade e o urbano” (Lefebvre, 1969:56).


7

É fundamental definir cidade, analisar a quantidade de municípios

existentes e algumas de suas características gerais.

M- Urbano refere-se ao processo de urbanização que diz respeito à sociedade

brasileira. Áreas urbanas são as delimitações de parcelamento e uso do solo nas

cidades. Utiliza-se conceito para o Urbano. Mas também é necessário considerar

que urbano também é utilizado como correlato de cidade, guardadas as diferenças

entre conceito e definição.

Apresentamos alguns elementos para que Conceito seja aplicável ao

Urbano e Definição aplicável à Cidade. Ressalte-se, contudo, que utilizar conceito

para urbano e definição para cidade não são obstáculos para a ação política

mesmo porque, de modo geral, Cidade e Urbano são utilizados para demonstrar

um processo geral que atinge toda a sociedade, como objeto de análise e de

atuação política, fonte para coleta de dados estatísticos.5

Conceito é utilizável para exprimir o urbano, a complexidade do processo

de urbanização, a extensão do modo de vida urbano, a diversidade das formas e

conteúdos do urbano, complexidade e unicidade enquanto processo, das

atividades econômicas, sociais e políticas do mundo contemporâneo.

Conceito exprime uma noção abstrata ou idéia geral, designando seja um

objeto suposto único, seja uma classe de objetos.

Do ponto de vista lógico o conceito é caracterizado por sua extensão e

compreensão. Extensão significa “o conjunto particulares dos seres aos quais se

estende este conceito”, enquanto a compreensão refere-se ao “conjunto dos

caracteres, que constituem sua definição” (Japiassu, 1989: 53).

Tanto a extensão como a compreensão estão em constante interação para

a elaboração de um conceito. Os conceitos comportam, segundo Deleuze &

Guattari, complexidade: “conceito é um todo, porque totaliza seus componentes,

5 - Conceito, definição são categorias analíticas de várias ciências sociais.Embora o objeto de análise de arquitetos, geógrafos, sociológicos, entre outros seja a cidade, os termos utilizados nas ciências são geografia urbana, sociologia urbana, desenho urbano, planejamento urbano, urbanistas, etc.


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mas um todo fragmentado.. Todo conceito remete a um problema e os problemas

exigem “soluções” pois são decorrentes da pluralidade dos sujeitos, sua relação,

de sua apresentação recíproca” (Guatari,F, Deleuze, G. 1991: 27-28).

O conceito de urbano é mais utilizado como objeto de análise científica.

Para o Ministério das Cidades utilizar conceito para o urbano implica em

compreender a dinâmica da sociedade no espaço brasileiro.

Do ponto de vista da ação política permite analisar a concentração da

população urbana nas metrópoles e grandes cidades, na rede de cidades, na

influência das cidades sobre o urbano e o rural, na elaboração de Plano Diretor de

Municípios e não apenas dos limites das cidades.

Utilizar Definição para Cidade permite compreender os limites

administrativo dos Municípios onde se concentra o casario urbano, as atividades

do secundário e terciário e as administrativa, a sede do governo municipal.

Cidade pode ser considerada: “objeto para a ciência e objetivo imediato para a

ação” ( Lefebvre, H. 1999:28).

Definir, do ponto de vista lógico, significa determinar a “compreensão” que

caracteriza um conceito. Para Aristóteles a definição é a forma que exprime a

essência de uma coisa, sendo composta de gênero (próximo) e das diferenças

específicas. Definição nominal é aquela que explica o sentido de uma palavra pelo

recurso a outras palavras ou etimologia. Definição real é aquela que indica a

natureza do objeto ou da coisa a ser definida. (Japiassu, 1989:36). É a definição

do real que procuramos ressaltar nesta nota técnica. Definir cidade implica

também em pensar parâmetros para criação, desmembramento, junção,

remembramento de municípios, tendo em vista que são unidades da federação

brasileira.

Para a atuação do Ministério das Cidades, consideramos que “ A Cidade, à

maneira de um nome próprio, oferece assim a capacidade de conceber e construir

o espaço a partir de um número finito de propriedades estáveis, isoláveis e

articuladas uma sobre a outra. Nesse lugar organizado por operações


9

‘especulativas’ e classificatórias, combinam-se gestão e eliminação” (Certeau

1996:175). Para este autor, a cidade-conceito se degrada, pois não consegue

aprisionar o que foge à racionalidade (as práticas sociais).

Tendo em vista que para o Ministério das Cidades as práticas sociais são

inerentes à produção da cidade e do urbano, utiliza-se definição para Cidades sem

comprometer o conceito de urbano, indispensável para compreender a sociedade

brasileira e para elaborar programas, projetos e a política nacional de

desenvolvimento urbano.

III – Municípios e Cidades

Os municípios, unidades políticas/administrativas, que compõem junto com

os Estados e a União a Federação Brasileira são regidos por Lei Orgânica, como

estabelecido pela Constituição Brasileira (cap. IV- dos Municípios – art.19). Há,

portanto, 5.561 Leis Orgânicas Municipais, o que dá uma idéia da dificuldade da

atuação do Ministério das Cidades.

Ao Poder Municipal, conforme disposto no artigo 30 da Constituição

Federal, compete: “I- legislar sobre assuntos de interesse local; II- suplementar a

legislação federal e a estadual no que couber; III- instituir e arrecadar tributos de

sua competência...: IV- criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação

estadual; ... VIII – prover, no que couber, adequado ordenamento territorial,

mediante planejamento e controle do uso;...”.

No Cap. II – da Política Urbana, a Constituição Federal dispõe como

competência do Município executar a Política de Desenvolvimento Urbano,

conforme diretrizes fixadas em lei municipal. Lembramos que o instrumento -

Plano Diretor - para a política de desenvolvimento e de expansão urbana é

obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes, mas também para todos

aqueles que quiserem aplicar o disposto nos artigos 182 e 183 da Constituição

Federal. O que mostra a importância, para o Ministério das Cidades utilizar o

Conceito de Urbano.


10

Considerando o exposto, nos limites administrativos dos Municípios, através

de legislação específica, são delimitadas leis de zoneamento, áreas urbanas e

rurais, de expansão urbana, de uso especial, áreas de preservação, etc.

Na tabela 1 onde constam, por Estado, os municípios com maior e menor

população urbana e os de menor população urbana, que aderiram às

conferências, verifica-se que apenas Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Aracaju,

Recife e João Pessoa não contam com população rural, ou seja, estes municípios

consideram toda sua extensão territorial como urbana.

Cabe lembrar que em muitos municípios pode estar havendo alteração dos

limites das áreas rurais e urbanas com a elaboração de Planos Diretores, como

ocorreu em São Paulo, onde o Plano Diretor Estratégico redefiniu o zoneamento

da cidade e também os limites das áreas rurais e urbanas 6.

Tendo em vista que o critério mais comum para definir e classificar cidades

está baseado na quantidade de população urbana7 e tentando compreender a

dinâmica e as características das cidades, analisamos, em cada Estado, os

municípios de menor população urbana.

Dentre os municípios com menor população urbana destaca-se de Flor do

Sertão (SC), criado em 1997, com apenas 195 habitantes na cidade (que

representa12% da população total). O Município de Nova Ramada (RS),

também criado em 1997, não tem nenhuma população ur bana, portanto não

tem sede, ou seja, cidade8.

Verifica-se a necessidade de analisar a viabilidade municipal do ponto de

vista do poder político. Fica evidente, na análise realizada, que o problema não é a

denominação de cidade para sede do Município, mas a fragmentação do território

6 - Lei Municipal nº 13.430 de 13 de setembro de 2002 delimita as Macro Zonas de Proteção Ambiental e de Estrutura e Qualificação Urbana. As Macro Zonas contém as Macroáreas que especificam as formas possíveis de ocupação. 7 - Para o Brasil denomina-se cidade a sede do município independente do tamanho da população urbana. 8 - A rigor o Município de Nova Ramada não existe pois não tem sede de governo, contudo é integrante da federação.


11

em um grande número de municípios 9 que não têm viabilidade econômica,

financeira, sócio/espacial, para comporem o pacto federativo.

Têm menos de 500 habitantes nas áreas urbanas, os municípios de Nova

Castilho (SP), Bom Jesus do Sul (PR), Novo Santo Antônio(PI), Frei Lagonegro

(MG), Bernardinho Batista (PB), Monte Santo de Tocantins (TO). Excetuando-se o

de Bom Jesus do Sul (1962), os demais foram criados em 1997.

Destaca-se, também, o município de Araguainha (MT), que conta com

1.143 habitantes, 85% de população urbana e 15% de população rural10, mesmo

sendo o município de menor população urbana do estado de Mato Grosso.

9 - Esta análise contrasta com as falsas premissas sobre se a população é rural ou urbana ou se as cidades são imaginárias. O problema não é a população das “cidades” sede de município mas sim a existência do Município, como demonstramos em várias partes desta nota técnica. 10 - O município de Araguainha foi criado pela Lei Estadual nº 1.946, de 22 de novembro de 1963. Pertence a Mesorregião Sudeste Mato-grossense e Microregião de Tesouro, áreas de expansão da fronteira agrícola. Apresentou nas últimas três décadas expressivo aumento populacional. Soja é o principal produto agrícola destinado à exportação, denominada atualmente de “Agronegócios”.


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Tabela 1 - Maior e Menor População Urbana dos Municípios por Estado

Estado Município População Total População Urbana % População Rural % Adesão

Rondonia São Felipe d'Oeste (RO) 7.056 1.031 15 6.025 85 sim

Porto Velho (RO) 334.661 273.709 82 60.952 18 sim

Acre Santa Rosa do Purus (AC) 2.246 518 23 1.728 77 sim

Rio Branco (AC) 253.059 226.298 89 26.761 11 sim

Amazonas Careiro da Várzea (AM) 17.267 806 5 16.461 95 não

Manaus (AM) 1.405.835 1.396.768 99 9.067 1 sim

Roraima Uiramutã (RR) 5.802 525 9 5.277 91 não Amajari (RR) 5.294 799 15 4495 85 sim

Boa Vista (RR) 200.568 197.098 98 3.470 2 sim

Para São João da Ponta (PA) 4.035 1.051 26 2.984 74 não

Bannach (PA) 3.780 1189 31 2591 69 sim

Belém (PA) 1.280.614 1.272.354 99 8.260 1 sim

Amapa Pracuúba (AP) 2.286 969 42 1.317 58 não

Macapá (AP) 283.308 270.628 96 12.680 4 sim

Tocantins Monte Santo do Tocantins (TO) 1.869 381 20 1.488 80 sim

Palmas (TO) 137.355 134.179 98 3.176 2 sim

Maranhão Marajá do Sena (MA) 7.161 725 10 6.436 90 sim

São Luís (MA) 870.028 837.584 96 32.444 4 sim

Piaui Novo Santo Antônio (PI) 3.155 307 10 2.848 90 sim

Teresina (PI) 715.360 677.470 95 37.890 5 sim

Ceará Granjeiro (CE) 5.295 1.234 23 4.061 77 não Aratuba (CE) 12.359 2157 17 10202 83 sim

Fortaleza (CE) 2.141.402 2.141.402 100 0 0 sim

Rio Grande do Norte

Jardim de Angicos (RN) 2.670 544 20 2.126 80 não

Venha-Ver (RN) 3.422 713 21 2709 79 sim

Natal (RN) 712.317 712.317 100 0 0 sim

Paraiba Bernardino Batista (PB) 2.559 339 13 2.220 87 sim

João Pessoa (PB) 597.934 597.934 100 0 0 sim

Pernambuco Carnaubeira da Penha (PE) 10.404 1.122 11 9.282 89 sim

Recife (PE) 1.422.905 1.422.905 100 0 0 sim

Alagoas Olho d'Água Grande (AL) 4.847 1.077 22 3.770 78 não

Ouro Branco (AL) 10.077 5300 53 4777 47 sim

Maceió (AL) 797.759 795.804 100 1.955 0 sim

Sergipe Telha (SE) 2.638 1.063 40 1.575 60 sim

Aracaju (SE) 461.534 461.534 100 0 0 sim

Bahia Catolândia (BA) 3.092 848 27 2.244 73 sim

Salvador (BA) 2.443.107 2.442.102 100 1.005 0 sim Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos; Conferências das Cidades -Mcidades. Elaborado por Fabiana Valdoski Ribeiro - 2004.

Nota: Os municípios indicados em azul são aqueles com menor população urbana e que aderiram às Conferências das Cidades.


13

Tabela 1 - Maior e Menor População Urbana dos Municípios por Estado

Estado Município População Total População Urbana % População Rural % Adesão

Minas Gerais Frei Lagonegro (MG) 3.191 396 12 2.795 88 não

Queluzita (MG) 1.791 673 38 1118 62 sim

Belo Horizonte (MG) 2.238.526 2.238.526 100 0 0 sim

Espírito Santo Divino de São Lourenço (ES) 4.817 1.612 33 3.205 67 sim

Vila Velha (ES) 345.965 344.625 100 1.340 0 sim

Rio de Janeiro São José de Ubá (RJ) 6.413 2.326 36 4.087 64 não

Sumidouro (RJ) 14.176 2334 16 11842 84 sim

Rio de Janeiro (RJ) 5.857.904 5.857.904 100 0 0 sim

São Paulo Nova Castilho (SP) 991 486 49 505 51 não

Quadra (SP) 2.651 670 25 1981 75 sim

São Paulo (SP) 10.434.252 9.813.187 94 621.065 6 sim

Parana Bom Jesus do Sul (PR) 4.154 382 9 3.772 91 sim

Curitiba (PR) 1.587.315 1.587.315 100 0 0 sim

Santa Catarina Flor do Sertão (SC) 1.612 195 12 1.417 88 sim

Florianópolis (SC) 342.315 332.185 97 10.130 3 sim

Rio Grande do Sul

Nova Ramada (RS) 2.723 0 0 2.723 100 sim

Porto Alegre (RS) 1.360.590 1.320.739 97 39.851 3 sim

Mato Grosso do Sul

Corguinho (MS) 3.592 1.489 41 2.103 59 sim

Campo Grande (MS) 663.621 655.914 99 7.707 1 sim

Mato Grosso Araguainha (MT) 1.352 1.143 85 209 15 não

Indiavaí (MT) 2.056 1259 61 797 39 sim

Cuiabá (MT) 483.346 476.532 99 6.814 1 sim

Goiás

São Patrício (GO) 1.835 827 45 1.008 55 não

Sítio d'Abadia (GO) 2.681 852 32 1829 68 sim

Goiânia (GO) 1.093.007 1.085.806 99 7.201 1 sim Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos; Conferências das Cidades -Mcidades. Elaborado por Fabiana Valdoski Ribeiro - 2004.

Nota: Os municípios indicados em azul são aqueles com menor população urbana e que aderiram às Conferências das Cidades.

Reafirma-se que a problemática refere-se ao sentido do Município como

unidade da federação e não sua sede ser denominada de cidade.

IV - Conferências das Cidades- visão urbana de muni cípios com predomínio da população rural

As conferências das cidades, realizadas em 2003, tinham como objetivos

identificar os principais problemas, propor princípios e diretrizes das políticas

setoriais e da política nacional das Cidades, propor formas de participação,

debater a natureza e as atribuições do Conselho das Cidades bem como eleger

os Conselheiros na Conferência Nacional. Atendendo a estes objetivos, 3.152


14

municípios realizaram suas conferências. Destes quase 70% tinham população

inferior a 20 mil habitantes, o que demonstra o urbano como modo de vida e ao

mesmo tempo o interesse da população em debater seus problemas.

Verificamos na mesma tabela (1), destacado em azul, que entre os

menores municípios em população urbana que aderiram para realizar a

Conferência das Cidades11 na esfera municipal encontram-se os de Nova Ramada

(RS), que como já dito não tem população urbana, Bom Jesus do Sul (PR), Flor do

Sertão (SC), Novo Santo Antonio (PI), Bernardino Batista (PB), Monte Santo do

Tocantins (TO), todos com população urbana inferior a 500 habitantes. Municípios

com elevada população rural e população urbana inferior a 1.000 habitantes,

também aderiram às conferências das Cidades, como os de Quadra(SP), Sítio

d´Abadia (GO), Santa Rosa de Purus (AC), Careiro da Várzea (AM), Uiramatã

(RR), Pracuúba(AP), Venha-Ver (RN), Marajá do Sena (MA), Catolândia (BA).

Os municípios com pequena população foram criados principalmente em

1997, mas é interessante verificar o interesse para participar dos debates

promovidos pelo Ministério das Cidades.

A adesão dos municípios com pequena população urbana demonstra

também que estes detêm a representação política dos moradores,

independentemente dos mesmos estarem na zona rural ou urbana. Mostra que o

urbano é modo de vida que extrapola os limites da definição de cidades.

Foram analisadas as conferências dos Estados de Minas Gerais,

Pernambuco e Piauí, Rio Grande do Sul, Mato Grosso e Acre12 que:

“mostraram que as cidades no Brasil mesmo contendo diferenças regionais,

centralizam, concentram ou gerenciam as atividades econômicas de todo o

município, inclusive movimentando a economia rural, quando esta se apresenta

como a mais ativa para aquele ente federado” (Ribeiro, F. V. e Padua, R.F.

2004:.1).

11 - Em outra parte desta nota técnica serão feitas as observações sobre as propostas municipais que se vinculam ao rural urbano. Não há ainda como verificar se todos os municípios que fizeram sua adesão realmente realizaram conferência. 12 Ribeiro, Fabiana Valdoski; Pádua, R. Faleiros – 2004- Analise das Conferências das Cidades. Edição do autores.


15

Entre as demandas apresentadas encontram-se: implantar nas glebas

urbanas projetos para viabilizar a agricultura familiar, estimular mercados

municipais e cinturões verdes, pesquisas e estudos para conhecer a viabilidade e

a potencialidade dos produtos das florestas(AC), criação de cooperativas rurais,

difusão de tecnologia do setor agropecuário, construir pousadas e hotéis (para o

turismo rural e ecológico), saneamento ambiental, transporte para escoamento da

produção, gerenciamento de bacias hidrográficas, preservação de matas ciliares,

construção de portos fluviais, alocação de recursos urbanos em áreas rurais.

De modo geral, nas conferências analisadas, “a Conferência das Cidades

foi compreendida como fórum dos problemas do município nas áreas urbanas,

rurais, de preservação e de usos especiais” (idem p.4). As questões e demandas

“apresentam um conjunto de necessidades das diversas regiões, que direcionadas

à Conferência das Cidades ... demonstram e reafirmam a centralidade que a

cidade, o urbano, adquirem hoje, sendo o espaço das decisões políticas” (ibidem

p.5).

A análise mostra a importância do município como unidade da federação e

a do Ministério das Cidades para analisar a realidade urbana.

V- Municípios - Unidades da Federação

Como já dito o Decreto 311 de 1938 estabelece que, quando da criação de

municípios, a sede dos mesmos é denominada de cidade. Os demais critérios do

Decreto perderam validade dadas as alterações e novos critérios para a criação

de novos municípios 13. Chamar de Cidade a sede de Municípios dá o significado

político do pertencimento à Federação Brasileira.

Uma mudança da legislação deverá estabelecer, para a esfera federal,

atribuição de definir critérios e parâmetros para a criação, desmembramento,

remembramento de municípios e as características da área urbana que os

mesmos devem ter para se constituírem.

13 - Ressalte-se que o Decreto 311 de 1938 continua em vigor em relação à denominação da Cidade como sede do Município. Nos aspectos que diziam respeito ao número de habitantes nos distritos para a criação (200 habitantes) não tem mais validade pelas mudanças Constitucionais e de legislações complementares.


16

É importante que uma nova legislação contenha, na definição de cidades,

sedes de municípios, número de habitantes do município, do distrito que será

transformado em sede, um número mínimo de equipamentos e meios de consumo

coletivo, determinado número de casario urbano, edificações para conter as

atividades do municípios14.

Vários municípios inviáveis economicamente têm representatividade na

federação, enquanto regiões metropolitanas que concentram a maior parcela da

população urbana do país, consórcios municipais e outras formas de aglutinação

de áreas intensamente urbanizadas, não têm nenhuma forma de

institucionalidade, seja nos estados onde se situam, seja na esfera federal, o que

mostra, novamente, que a questão fundamental refere-se à criação de municípios.

O gráfico 1 demonstra o aumento do número de municípios em especial

após a promulgação da Constituição Brasileira de 1988, que atribuiu aos Estados

a competência para a criação de Municípios pulverizando o território nacional e

estabelecendo entes federados sem condições econômicas de auto sustentação

dependentes do Fundo de Participação dos Municípios (Federal) e das

transferências do ICMs (Estadual).

Gráfico 1

Nº de Municípios Criados de 1940 a 2002

315

877

1186

39

500

1070

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1940-50 1950-60 1960-70 1970-80 1980-91 1991-2002

Períodos

Nº

de M

unic

ípio

s

Fonte: Ailton Mota de Carvalho / SIDRA-IBGE-Censos Demográficos. Nota: Foram incluídos os municípios criados até 2002. Elaboração: Rafael Faleiros de Padua – 2004.

14 - Dada a diversidade de população urbana, das características municipais, consideramos que a quantidade de população, os equipamentos necessários para criar novos municípios e chamar sua sede de cidade ainda necessita de maiores estudos.


17

No período de 1991 a 2002 foram criados 1.070 municípios. Quando

analisamos os menores municípios em população urbana, como exposto na

Tabela 1, verificamos que para se ter uma dimensão mais exata da problemática

urbana, será fundamental averiguar tanto para os municípios criados como para

aqueles que perderam territórios, neste período, a viabilidade econômica e as

dimensões e características do rural e urbano.

Na criação de novos municípios as leis específicas estaduais, quando

existentes, não foram cumpridas. Como exemplo, a Lei Complementar nº 19/91 do

estado de Minas Gerais estabeleceu que novos municípios deveriam ter

população superior a 7 mil habitantes, número de moradias superior a 400.

Porém o menor município em população urbana em MG tem 3.191

habitantes, 396 moradores na área urbana, estando aquém dos parâmetros

estabelecidos. (tabela 1). Os critérios estabelecidos na legislação, quando

existentes, são flexibilizados por conflitos entre os pareceres técnicos e os

interesses políticos. Verifica-se, desse modo a criação de um grande número de

municípios que não atendem aos interesses da federação brasileira, embora a

integrem com os mesmos direitos de outros entes federados.

Retomamos, novamente, a proposta de que é fundamental que a esfera

federal estabeleça critérios e estudos de viabilidade econômica para criação,

fusão, desmembramento e remembramento de municípios. Propõe-se, portanto,

alteração da Constituição, ou melhor, da Emenda Constitucional aprovada em

1996 que remete aos estados esta atribuição. Como a federação brasileira não

atende apenas aos interesses dos estados mas a toda organização sócio-espacial

e ao território nacional, a definição de critérios e a aprovação, deve ser na esfera

federal.

Enfim o problema não é denominar de cidade a área sede do Município

mas reequacionar o significado de sede do governo municipal, ou seja, do

significado dos Municípios sem sustentação.

A definição da cidade como sede dos governos municípios, que dá o nome

ao Município, não altera a dinâmica do urbano, da federação brasileira, altera sim


18

a questão política, interfere na criação de áreas urbanas que podem ser

propulsoras de especulação imobiliária, provoca evasão de divisas federais,

estaduais, custos elevados para criação e manutenção de um aparato municipal

muitas vezes inexistente.

Retomando a análise de alguns autores, em especial José Eli da Veiga

(2002), que considera que há cidades imaginárias ou que o Brasil é menos urbano

do que parece, porque a sede de governo é denominada de cidade, reafirmamos

que esta é uma falsa questão pois o Brasil é um país com predominância da

população urbana, como pode ser visto na tabela 08 e gráfico 02 (p. 33/34)que

fornecem os dados dos domicílios nas diferentes categorias do rural e urbano.15

O problema real é o simulacro de federação com um grande número de

municípios inviáveis administrativa, social, e economicamente. Foram criados por

interesses político-eleitorais e não por análises concretas do espaço brasileiro.

Há que se ressaltar que para os municípios viáveis não há necessidade de

mudar a denominação de cidade, evitando conflitos desnecessários com o

imaginário social.

Como apresentado nos pressupostos, Cidade, é um objeto definido e

objetivo visando a implantação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.

VI- Município e Cidade - Interlocução política

As cidades são sedes dos governos municipais e como já dito muitos são

inviáveis economicamente para serem considerados como unidades da federação

brasileira. Do ponto de vista político, cada um dos 5.561 municípios, têm garantida

sua representação na federação, e é com os representantes municipais que o

Ministério das Cidades tem sua interlocução política, independente das atividades

exercidas, da extensão territorial, das áreas delimitadas como rurais ou urbanas.

Apesar da atribuição do Ministério das Cidades estar mais afeta às cidades,

seus programas extrapolam os limites restritos das cidades e se referem aos

15 - Este autor desvia a questão ao pensar na dinâmica do rural e urbano pois o fundamental é a fragmentação do território observado após a constituição de 1988 que com o pressuposto de descentralização deslocou para os estados a atribuição de criação de regiões metropolitanas, aglomerados urbanos, criação, remembramento e desmembramento de municípios.


19

territórios dos municípios e muitas vezes os extrapolam como no caso das regiões

metropolitanas, aglomerados urbanos16 e outras formas de conurbação e de

associativismo municipal.

Como foi apresentado anteriormente a fragmentação do território dos

estados e dos municípios, a ausência de institucionalidade das regiões

metropolitanas, mostra a problemática da interlocução do Ministério das Cidades.e

demonstra principalmente a sua importância.

O Ministério das Cidades deverá participar ativamente na elaboração de

leis, critérios e parâmetros para criação, junção, desmembramento,

remembramento de Municípios especialmente nos critérios sobre cidade e urbano

pois, a cidade é a projeção da sociedade sobre um local que é percebido e

concebido como o urbano e pela dimensão que assume o urbano no século XXI.

VII - Diversidade de extensão dos territórios

Se a quantidade de população urbana tem sido um parâmetro para

classificar cidades, é preciso também considerar, na extensão continental do

Brasil, a grande diferença de extensão territorial entre os municípios. Esta análise

tem o objetivo de mostrar as diferenças da extensão territorial e não toda a

diversidade regional e as áreas e redes de influências no município ao qual

pertencem a região no qual estão inseridos.

Para dar uma idéia da variedade de extensão territorial, constam das

tabelas 02 a 06 os 10 maiores e 10 menores municípios de cada uma das grandes

regiões brasileiras.

A variação de extensão está relacionada aos processos históricos,

apropriação, ocupação, produção do espaço nacional, vinculados na dinâmica

regional também às características físicas, as atividades econômicas e a

distribuição da população urbana e rural.17

16 - A diversidade de constituição de Metrópoles, aglomerados urbanos, micro-regiões não são objeto de análise nesta nota técnica. 17 - Esta não é uma análise regional mas sim para apontar a relação entre cidade e Município.


20

Na Região Norte encontramos os municípios e estados de maior extensão

do Brasil. As características físicas (clima,vegetação, hidrografia), as atividades

econômicas exercidas desde o período da colonização, a delimitação de áreas de

proteção ambiental, na região do país que contem a maior biomassa,

biodiversidade, ocupações e delimitações de áreas de reserva para nações

indígenas, reservas extrativistas são explicações encontradas.

Esta diversidade mostra a complexidade nas relações entre o Ministério das

cidades e os municípios brasileiros. 18

Tabela 2 - Menor e Maior Extensão Territorial de Municípios por Região

Região Norte

Municípios Área do

Município (km2)

População Total

População Urbana

População Rural

Axixá do Tocantins (TO) 105 8.827 7.560 1.267

Marituba (PA) 109 74.429 64.884 9.545

Novo Alegre (TO) 132 2.274 1.806 468

Benevides (PA) 178 35.546 20.912 14.634

Ananindeua (PA) 191 393.569 392.627 942

Combinado (TO) 192 4.524 3.740 784

Carrasco Bonito (TO) 196 3.218 1.573 1.645

São João da Ponta (PA) 197 4.035 1.051 2.984

Sampaio (TO) 202 2.801 2.289 512

Terra Alta (PA) 207 8.261 3.692 4.569

Altamira (PA) 161.446 77.439 62.285 15.154

Barcelos (AM) 123.121 24.197 7.954 16.243

São Gabriel da Cachoeira (AM) 109.669 29.947 12.373 17.574

Oriximiná (PA) 108.086 48.332 29.181 19.151

Tapauá (AM) 89.713 20.595 9.414 11.181

São Félix do Xingu (PA) 84.607 34.621 12.530 22.091

Atalaia do Norte (AM) 76.687 10.049 4.175 5.874

Almeirim (PA) 73.288 33.957 18.916 15.041

Jutaí (AM) 69.857 22.500 7.725 14.775

Lábrea (AM) 68.509 28.956 19.276 9.680

Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos. Elaborado por: Fabiana Valdoski Ribeiro – 2004

O Município mais extenso é o de Altamira no Pará, com 161.446 km2,

população total de 77.439 habitantes com maior parte na área urbana. O

Município de Marituba, um dos menos extensos tem 109 km2, e população total 18 - O Ministério da Cidades está realizando analises das diversidades regionais. Colocamos aqui apenas algumas idéias da importância da análise regional.


21

semelhante ao de Altamira. Do ponto de vista da organização urbana é muito

diferente um município com a extensão de Altamira e de Marituba com população

de mais de 70 mil habitantes ou como Município de Ananindeua (PA), com mais

191 km2, 393 mil habitantes, em sua maioria na área urbana, do que se os

mesmos estivessem localizados nas regiões sudeste e sul. A área de influência é

diversa e contem outros significados espaciais.

Mesmo na própria região verifica-se que a localização é fundamental para

estabelecer comparações. Marituba e Ananindeua localizam-se próximas à Belém,

metrópole da Região Norte, com características diferentes de Altamira.


Região Centro-Oeste


Município (km2)

População Total

População Urbana

População Rural

Anhanguera (GO) 55 895 840 55

Palmelo (GO) 59 2.309 2.200 109

Valparaíso de Goiás (GO) 60 94.856 94.856 0

Damolândia (GO) 85 2.573 1.885 688

Aloândia (GO) 103 2.128 1.735 393

Terezópolis de Goiás (GO) 107 5.083 3.616 1.467

Adelândia (GO) 116 2.460 2.039 421

Jesúpolis (GO) 121 2.123 1.509 614

Bonfinópolis (GO) 123 5.353 4.908 445

Nova Veneza (GO) 124 6.414 5.354 1.060

Aripuanã (MT) 65.937 27.560 14.872 12.688

Corumbá (MS) 65.166 95.701 86.144 9.557

Juína (MT) 26.530 38.017 30.470 7.547

Cáceres (MT) 24.797 85.857 66.457 19.400

Paranatinga (MT) 24.268 15.342 11.081 4.261

Comodoro (MT) 21.826 15.046 8.865 6.181

Juara (MT) 21.492 30.748 23.087 7.661

Apiacás (MT) 20.450 6.665 4.465 2.200

Cocalinho (MT) 19.486 5.504 3.589 1.915

São Félix do Araguaia (MT) 19.010 10687 5916 4771



22

Na Região Centro Oeste, tendo em vista as características espaciais,

predomínio do cerrado, expansão fronteira agrícola na década de 70/80 do século

XX, há também municípios com grande extensão. Destaca-se, contudo, que

predomina a população urbana na maioria. É na Região Centro-Oeste que se

verifica a expansão do agro-negócio cuja dinâmica: “ultrapassa a lógica da cadeia

produtiva e incorpora em seus fluxos materiais outros fluxos imateriais (capitais,

informação, tecnologia) de forma integrada e inter relacionada entre os diversos

agentes que os compõem, bem como as atividades efetuadas entre si,

necessárias para a efetivação do capital” (Arruda, Zuleika 2004). Estes fluxos

materiais e imateriais tem a cidade como base espacial.


Região Sudeste


Município (km2)

População Total

População Urbana

População Rural

Santa Cruz de Minas (MG) 3 7.042 7.041 1 Águas de São Pedro (SP) 4 1.883 1.883 0 São Caetano do Sul (SP) 15 140.159 140.159 0 Poá (SP) 17 95.801 94.672 1.129 Jandira (SP) 18 91.807 91.807 0 Nilópolis (RJ) 19 153.712 153.712 0 Taboão da Serra (SP) 21 197.644 197.644 0 Ferraz de Vasconcelos (SP) 29 142.377 141.208 1.169 Diadema (SP) 31 357.064 357.064 0 Vargem Grande Paulista (SP) 34 32.683 32.683 0 João Pinheiro (MG) 10.768 41.368 32.424 8.944 Unaí (MG) 8.492 70.033 55.549 14.484 Paracatu (MG) 8.241 75.216 63.014 12.202 lagoas (MG) 7.325 63.605 35.923 27.682 Buritizeiro (MG) 7.249 25.904 21.804 4.100 Arinos (MG) 5.339 17.709 10.137 7.572 Buritis (MG) 5.238 20.396 13.868 6.528 Prata (MG) 4.883 23.576 17.123 6.453 Uberaba (MG) 4.530 252.051 244.171 7.880

Uberlândia (MG) 4.116 501.214 488.982 12.232

Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos. Elaborado por: Fabiana Valdoski Ribeiro - 2004


23

A Região Sudeste é a mais urbanizada e industrializada do país, como se

observa na tabela 04. É nesta região que estão as Metrópoles de São Paulo, Rio

de Janeiro, Belo Horizonte. Tem, assim, características em extensão e em

concentração da população urbana, diversas das Regiões Norte e Centro-Oeste.

O menor município do Brasil, Santa Cruz de Minas (MG), criado em 1977,

tem apenas 3 km2 com 7.041 habitantes na área urbana e um morador na zona

rural. Lembramos que Minas Gerais é o Estado com maior número de número de

municípios e apesar de contar com legislação que estabelece parâmetros,

critérios, para a criação de municípios, a legislação não foi cumprida19, mostrando

contradições e conflitos políticos para criar novos entes federados.

O Município de São Caetano do Sul (SP) com 15km2, tem 140.159

habitantes na área urbana, ou seja, têm o dobro da população de Altamira (PA), o

mais extenso do país, mostrando que as diferenças regionais precisam ser

consideradas para analisar redes e áreas de influência.

19 - Teria sido importante comparar as áreas urbanas dos municípios mas não conseguimos obter estes dados.


24


Região Sul


Município (km2)

População Total

População Urbana

População Rural

Esteio (RS) 28 80.048 79.961 87 Lindolfo Collor (RS) 32 4.414 3.418 996 São Pedro da Serra (RS) 35 2.843 1.201 1.642 Bombinhas (SC) 37 8.716 8.716 0 Araricá (RS) 37 4.032 3.493 539 São Vendelino (RS) 38 1.682 1.067 615 Imbé (RS) 40 12.242 11.905 337 Cachoeirinha (RS) 44 107.564 107.564 0 Balneário Camboriú (SC) 46 73.455 73.455 0 Capivari de Baixo (SC) 47 18.561 17.436 1.125 Alegrete (RS) 7.809 84.338 75.092 9.246 Santana do Livramento (RS) 6.963 90.849 84.455 6.394 São Gabriel (RS) 6.011 62.249 53.197 9.052 Uruguaiana (RS) 5.714 126.936 118.538 8.398 Bagé (RS) 5.674 118.767 97.290 21.477 Santa Vitória do Palmar (RS) 5.243 33.304 27.952 5.352 Dom Pedrito (RS) 5.195 40.410 35.795 4.615 Rosário do Sul (RS) 4.357 41.058 36.250 4.808 Cachoeira do Sul (RS) 3.716 87.873 74.119 13.754

São Borja (RS) 3.615 64.869 57.273 7.596


Na Região Sul o parcelamento dos estados e municípios guarda

semelhanças com a Região Sudeste, considerando a extensão territorial e o

processo de urbanização e metropolização. Uruguaiana (RS), por exemplo, tem

mais de 126 mil habitantes concentrados na área urbana e uma extensão de 5.714

km2. Entre os menos extensos (44 km2), com maior população (107.564)

totalmente urbana está Cachoerinha (RS), o que demonstra uma dinâmica

regional diversa das outras regiões.


25


Região Nordeste


Município (km2)

População Total

População Urbana

População Rural

Madre de Deus (BA) 11 12.036 11.599 437 General Maynard (SE) 18 2.400 1.565 835 Duas Estradas (PB) 23 3.818 2.766 1.052 Senador Georgino Avelino (RN) 23 3.302 727 2.575 Serra da Raiz (PB) 27 3.436 2.222 1.214 Lucrecia (RN) 28 3.218 1.932 1.286 Bayeux (PB) 28 87.561 87.437 124 Santa Luzia do Norte (AL) 29 6.388 5.446 942 Matinhas (PB) 29 4.086 609 3.477 Cabedelo (PB) 31 42.832 42.832 0 Formosa do Rio Preto (BA) 16.514 18.288 9.381 8.907 São Desidério (BA) 14.876 19.006 7.129 11.877 Sento Sé (BA) 12.630 32.461 17.264 15.197 Balsas (MA) 12.617 60.163 50.144 10.019 Barra (BA) 12.348 44.203 19.641 24.562 Barreiras (BA) 11.980 131.849 115.784 16.065 Pilão Arcado (BA) 11.762 30.713 7.865 22.848 Correntina (BA) 11.636 30.583 11.355 19.228 Alto Parnaíba (MA) 11.195 10.174 6.038 4.136

Centro Novo do Maranhão (MA) 10.568 14.554 3.127 11.427

Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos. Elaborado por: Fabiana Valdoski Ribeiro - 2004.

Na Região Nordeste com ocupação iniciada no período colonial, os estados

e municípios não são muito extensos. O mais extenso é Formosa do Rio Preto

(BA) com 16.514 km2 e população distribuída entre a rural (49%) a urbana (51%).

Este município quando comparado com o das Regiões Sudeste e Sul tem grande

extensão territorial, mas quando comparado com os das Regiões Norte e Centro-

Oeste, parece ter pequena área. Entre os menos extensos (28km2), com

população elevada destaca-se o de Bayeux (PB) com mais de 80 mil habitantes

(99% na área urbana). Considere-se também a localização deste município, que

se localiza nas proximidades de João Pessoa, capital do Estado.

Embora a extensão territorial não seja um parâmetro para definir e

conceituar cidades, mostra algumas características da diversidade regional e a


26

importância de considerar as áreas de influência das cidades no Brasil com

parâmetros que possibilitem compreender o espaço em sua complexidade.

VIII- Diversidade da população Urbana e Rural

Com a perspectiva de analisar o conceito de urbano, definição de cidade,

rural/urbano, campo/cidade, município e cidade elaboramos a tabela 07, com os

municípios, por estado, que têm maior e menor população absoluta. Incluímos a

capital do estado quando um município contava com maior população absoluta. 20

Os antigos binômios:rural/urbano, cidade/ campo, atividades primárias (no

campo), atividades secundárias e terciárias (nas cidades), não servem atualmente

para mostrar as formas de inter-relação, interação, complementariedade do

urbano e rural. É necessário, assim, relativizar as formas de conceber

cidade/campo, urbano/rural, considerando também as diferenças entre as grandes

regiões brasileiras e a nova dinâmica econômica21.

O urbano, como conceito e a cidade, definida como objeto de ação, de

concentração política, demonstra que o Brasil é urbano e que as atividades se

complementam, se combinam, se diluem em todo o espaço nacional.22

Novas atividades, mesmo realizadas na zona rural, têm se constituído em

áreas de expansão urbana. Os exemplos mais marcantes referem-se as

atividades urbanas nas áreas de fronteira agrícola, no agronegócio e atividades

turísticas.

Alguns municípios do norte de Mato Grosso, por exemplo, onde predomina

a produção agrícola destinada à exportação, concentram população urbana

superior à rural como destacado na tabela 01 em que o Município de Araguainha

tem a menor população urbana do Estado, tem 84,5% de população na área

urbana.

O agronegócio é uma cadeia produtiva formada por segmentos “antes da

porteira” que compreende insumos agropecuários, máquinas, tecnologia de

20 - Veja-se a explicação dos critérios ao final da tabela. 21 - Alguns autores consideram que a relação cidade campo está superada pelo processo de metropolização, em especial no estado de São Paulo. Lencioni, Sandra, 2003:35. 22 - Como demonstrado por vários autores a própria expansão da fronteira agrícola no Brasil na década de 70 deu-se no meio urbano, Becker, Bertha 1982)


27

informação, implementos, equipamentos, água, energia, corretivos de solos,

fertilizantes, agroquímicos, compostos orgânicos, materiais genéticos, etc, “dentro

da porteira” que compreende as atividades de preparação para a produção e

comercialização do produtos agro-pecuários in natura e, “fora da porteira” que

compreende canais de comercialização, os agentes comerciais e a formação de

preços.23 Como se verifica somente as atividades “dentro da porteira” estão

diretamente ligada ao solo rural, as demais são atividades urbanas.

A atividade turística, denominada de turismo rural, ecológico, altera a

dinâmica do uso da terra rural, transformando-a em urbana, ao contarem com

alguns equipamentos e infra-estrutura, embora a terra seja utilizada

essencialmente para a produção agrícola.

A atividade turística um dos aspectos econômicos que reorganiza o

território, possibilita repensar o conteúdo da relação urbano-rural. A atividade

turística para ser “atrativa” empreende atividades de produção e serviços típicos

da economia urbana em áreas rurais sem constituir uma cidade. Contêm

elementos para compor a definição de cidade no sentido de estabelecer critérios a

partir da caracterização dos laços de dependência econômica e das diferenças

entre as formas próprias das áreas que constituem o município.24

A problemática urbana, a cidade, não absorve todos os problemas da

agricultura, extrativismo, propriedade e apropriação da terra, uso da terra, relações

de trabalho no campo, produção, etc. A problemática rural, o campo, também não

contempla todos os problemas urbanos, industriais, comerciais, de serviços,

apropriação e produção das edificações, uso do solo urbano, relações de trabalho,

entre outras questões que dizem respeito ao rural e ao urbano.

Há complementariedade de atividades, mas há também problemas

específicos, que devem ser compreendidos em sua real dimensão em cada âmbito

do governo federal. A problemática urbana, citadina, deve ser tratada no âmbito do

Ministério das Cidades.

23 - Arruda, Zuleika (2004). 24 -Dadas as suas características podem ter sido classificadas, nos censos estatísticos, como áreas urbanizada isolada (dependendo da quantidade de equipamentos e da extensão) ou área rural – extensão da urbana, dependendo de sua localização.


28

Analisando tabela 07 verifica-se, também, que não há correlação entre os

municípios menos populosos e predominância do uso rural.

Entre os menos populosos com predomínio da população rural destacam-se

Santa Rosa do Purus(AC), Anamã(AM), Pracuúba (AP), Nova Colinas (MA),

General Sampaio (CE), Quixabá(PB), Pindoba (AL), Catolândia (BA), Divino do

Espírito Santo (ES), Lajeado Grande (PR), André da Rocha (RS). Nos demais

predomina população urbana.


29

Tabela 7 - Municípios de Menor e Maior População Ab soluta por Estado

Municípios População Total População Urbana % População Rural %

Pimenteiras do Oeste (RO) 2.527 1.398 55 1.129 45

Ji-Paraná (RO) 106.800 91.013 85 15.787 15

Porto Velho (RO) 334.661 273.709 82 60.952 18

Santa Rosa do Purus (AC) 2.246 518 23 1.728 77

Cruzeiro do Sul (AC) 67.441 38.971 58 28.470 42

Rio Branco (AC) 253.059 226.298 89 26.761 11

Anamã (AM) 6.563 2.064 31 4.499 69

Parintins (AM) 90.150 58.125 64 32.025 36

Manaus (AM) 1.405.835 1.396.768 99 9.067 1

Iracema (RR) 4.781 3.228 68 1.553 32

Alto Alegre (RR) 17.907 5.195 29 12.712 71

Boa Vista (RR) 200.568 197.098 98 3.470 2

Bannach (PA) 3.780 1.189 31 2.591 69

Ananindeua (PA) 393.569 392.627 100 942 0

Belém (PA) 1.280.614 1.272.354 99 8.260 1

Pracuúba (AP) 2.286 969 42 1.317 58

Santana (AP) 80.439 75.849 94 4.590 6

Macapá (AP) 283.308 270.628 96 12.680 4

Oliveira de Fátima (TO) 958 698 73 260 27

Araguaína (TO) 113.143 105.874 94 7.269 6

Palmas (TO) 137.355 134.179 98 3.176 2

Nova Colinas (MA) 3.904 1.637 42 2.267 58

Imperatriz (MA) 230.566 218.673 95 11.893 5

São Luís (MA) 870.028 837.584 96 32.444 4

Miguel Leão (PI) 1.370 749 55 621 45

Parnaíba (PI) 132.282 124.988 94 7.294 6

Teresina (PI) 715.360 677.470 95 37.890 5

General Sampaio (CE) 4.866 2.316 48 2.550 52

Caucaia (CE) 250.479 226.088 90 24.391 10

Fortaleza (CE) 2.141.402 2.141.402 100 0 0

Viçosa (RN) 1.521 1.408 93 113 7

Mossoró (RN) 213.841 199.081 93 14.760 7

Natal (RN) 712.317 712.317 100 0 0

Quixaba (PB) 1.308 505 39 803 61

Campina Grande (PB) 355.331 337.484 95 17.847 5

João Pessoa (PB) 597.934 597.934 100 0 0Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos. Elaborado por Fabiana Valdoski Ribeiro

Nota: As cores indicam as seguintes informações: amarelo – menor população total ; azul - maior população total e roxo - capital.


30

Tabela 7 - Municípios de Menor e Maior População Ab soluta por Estado

Municípios População Total População Urbana % População Rural %

Itacuruba (PE) 3.669 3.233 88 436 12

Jaboatão dos Guararapes (PE) 581.556 568.474 98 13.082 2

Recife (PE) 1.422.905 1.422.905 100 0 0

Pindoba (AL) 2.926 1.330 45 1.596 55

Arapiraca (AL) 186.466 152.354 82 34.112 18

Maceió (AL) 797.759 795.804 100 1.955 0

Amparo de São Francisco (SE) 2.182 1.205 55 977 45

Nossa Senhora do Socorro (SE) 131.679 131.279 100 400 0

Aracaju (SE) 461.534 461.534 100 0 0

Catolândia (BA) 3.092 848 27 2.244 73

Feira de Santana (BA) 480.949 431.730 90 49.219 10

Salvador (BA) 2.443.107 2.442.102 100 1.005 0

Serra da Saudade (MG) 873 533 61 340 39

Contagem (MG) 538.017 533.330 99 4.687 1

Belo Horizonte (MG) 2.238.526 2.238.526 100 0 0

Divino de São Lourenço (ES) 4.817 1.612 33 3.205 67

Vila Velha (ES) 345.965 344.625 100 1.340 0

Vitória (ES) 292.304 292.304 100 0 0

Macuco (RJ) 4.886 3.925 80 961 20

Nova Iguaçu (RJ) 920.599 920.599 100 0 0

Rio de Janeiro (RJ) 5.857.904 5.857.904 100 0 0

Borá (SP) 795 623 78 172 22

Guarulhos (SP) 1.072.717 1.049.668 98 23.049 2

São Paulo (SP) 10.434.252 9.813.187 94 621.065 6

Nova Aliança do Ivaí (PR) 1.338 904 68 434 32

Londrina (PR) 447.065 433.369 97 13.696 3

Curitiba (PR) 1.587.315 1.587.315 100 0 0

Lajeado Grande (SC) 1.572 476 30 1.096 70

Joinville (SC) 429.604 414.972 97 14.632 3

Florianópolis (SC) 342.315 332.185 97 10.130 3

André da Rocha (RS) 1.113 374 34 739 66

Caxias do Sul (RS) 360.419 333.391 93 27.028 7

Porto Alegre (RS) 1.360.590 1.320.739 97 39.851 3

Taquarussu (MS) 3.493 2.088 60 1.405 40

Dourados (MS) 164.949 149.928 91 15.021 9

Campo Grande (MS) 663.621 655.914 99 7.707 1

Araguainha (MT) 1.352 1.143 85 209 15

Várzea Grande (MT) 215.298 211.303 98 3.995 2

Cuiabá (MT) 483.346 476.532 99 6.814 1

Anhanguera (GO) 895 840 94 55 6

Aparecida de Goiânia (GO) 336.392 335.547 100 845 0

Goiânia (GO) 1.093.007 1.085.806 99 7.201 1 Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos. Elaborado por Fabiana Valdoski Ribeiro

Nota: idem tabela anterior.


31

Nos municípios com maior população absoluta predomina a população

urbana, como se observa na tabela 07 mostrando a dinâmica do processo de

urbanização e ao mesmo tempo a diferença de população absoluta nas diversas

cidades de um mesmo estado. O 13o município do pais em população absoluta,

Guarulhos, o segundo do estado de São Paulo, integra a região metropolitana de

São Paulo e é o maior município em população, excluindo-se capitais e

metrópoles nacionais.

Comparando com a tabela 01 que apresenta os municípios com maior e

menor população urbana observa-se que alguns dos municípios menos populosos

aparecem nas duas tabelas, ou seja, têm a menor população total e a menor

população urbana do estado ao qual pertencem, mostrando uma das

características do processo de ocupação do espaço brasileiro.

IX - A delimitação das áreas urbanas,rurais e de u sos especiais.

Como já destacado é competência dos Municípios legislar sobre assuntos

de interesse local, prover, no que couber, adequado ordenamento territorial,

mediante planejamento e controle do uso do solo urbano com leis de plano diretor,

zoneamento, uso e ocupação do solo, normas edilícias, desde que obedecidas as

normas de parcelamento do solo, principalmente nas Leis 6766/79 e 9885/99 de

âmbito federal.

Em princípio, a delimitação das áreas urbanas e rurais deveria estar

relacionada às atividades exercidas, às diferentes normas de parcelamento da

terra rural e do solo urbana.

A terra urbana e a terra rural são mercadorias do modo de produção

capitalista com formas diversas de parcelamento, apropriação, propriedade, preço,

atendendo a diferentes lógicas do mercado.

No meio rural a terra é meio de produção, o preço no mercado, é definido

pela apropriação, propriedade, características do solo, trabalho produtivo nela

empregado, rentabilidade, tipo de produto, localização, máquinas e utensílios

agrícolas, produtos químicos utilizados. A terra rural é também utilizada para


32

outros usos como moradia, estradas, escolas, postos de saúde, contudo sua

função primordial é a produção do setor primário.

Compete a União instituir impostos sobre a propriedade territorial rural que

“terá suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção de

propriedades improdutivas e não incidirá sobre pequenas propriedades rurais,

definidas em lei, quando as explore, só ou com sua família, o proprietário que não

possua outro imóvel” (art.153 § 4º).

Na cidade a terra é principalmente suporte de atividades do secundário,

terciário (com todas as suas dimensões e características), onde concentram os

diferentes tipos de edificações, equipamentos e os meios de consumo coletivo

(hospitais, escolas, postos de saúde, etc.), meios de circulação, entre outras

atividades do secundário e terciário. O parcelamento do solo deve atender as

normas gerais da legislação federal, em especial na Lei 6766/7925.

O preço da terra urbana, das edificações, no mercado, é definido pela

apropriação, propriedade, parcelamento, edificação, localização dos terrenos e

edificações em relação a cidade produzida, ou seja, aos equipamentos, infra-

estrutura existente, zoneamento, áreas de preservação histórica, ambiental e das

normas de ordenamento territorial, previstas em plano diretor.

Compete aos municípios instituir impostos sobre a propriedade territorial

urbana que poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma a

assegurar o cumprimento da função social da cidade (Art.156 § 1.º) e do disposto

no artigo 182 e 183 e do Estatuto da Cidade.

A ampliação da área urbana, em cada município, depende de legislação

específica. O ideal seria que o aumento da área urbana ocorresse quando

houvesse necessidades, seja pela expansão da população, seja pela expansão

de atividades produtivas nas cidades. Assim a incorporação de terras rurais

transformando-as em urbanas atenderia a função social das propriedades, do

campo e da cidade.

25 - A lei 6766/79 foi parcialmente alterada pela 9785/99 e está em processo de revisão. Sugere-se que o art.13 da lei 6766 que a união fixe parâmetros para a mudança de áreas rurais e urbanas para evitar a proliferação de áreas urbanas descontinuas em relação ao núcleo urbano.


33

Contudo, a ampliação de áreas urbanas, a expansão das cidades, também

tem ocorrido sem que seja necessária, seja em áreas contíguas ao núcleo urbano

seja em áreas isoladas, como se observa na tabela 08 e gráfico 02.

As áreas contíguas ao núcleo urbano são consideradas para efeito de

coleta de dados censitários pelo IBGE áreas não urbanizadas. As áreas isoladas

são denominadas de área urbanizada isolada.

Já foram citadas algumas das características do urbano em atividades

turísticas, de expansão da cidade com o agronegócio, que redimensionam o uso

da terra e as atividades, o que é diferente de tornar urbanas áreas que não tem

este atributo.

Ao analisar os dados é possível verificar que há aumento de domicílios nas

áreas não urbanizadas, que representam: “áreas não urbanizadas de vila ou

cidade, setor situado dentro dos perímetros urbanos de cidades ou vilas e

reservadas à expansão urbana ou em processo de urbanização; áreas legalmente

definidas como urbanas, mas caracterizadas por ocupação predominantemente de

caráter rural” (IBGE- 2000).

As áreas urbanas isoladas são: “áreas urbanas isoladas - setor urbano

situado em áreas definidas por lei municipal e separadas da sede municipal ou

distrital por área rural ou outro limite legal”. (IBGE- 2000)

Tabela 8 - Domicílios Particulares Permanentes por Situação 1991 e 2000

Situação 1991 % 2000 %

Área urbanizada de vila ou cidade 27.330.309 77,2 37.240.297 81,8

Área não urbanizada 183.784 0,5 338.343 0,7

Área urbanizada isolada 183.758 0,5 283.386 0,6

Rural - extensão urbana 311.087 0,9 276.519 0,6

Rural - povoado 697.391 2,0 781.014 1,7

Rural – núcleo 43.476 0,1 35.644 0,1

Rural - outros aglomerados 12.229 0,0 24.534 0,1

Rural - exclusive aglomerados rurais 6.655.619 18,8 6.527.779 14,3Fonte:IBGE, Censo Demográfico 1991 e 2000. Elaborado por Rafael Faleiros de Pádua – 2004.


34

Gráfico 2 -Domicílios Particulares Permanentes

por situação 1991 e 2000

Área urbanizada devila ou cidadeÁrea nãourbanizadaÁrea urbanizadaisoladaRural - extensãourbanaRural - povoado

Rural - núcleo

Rural - outrosaglomeradosRural - exclusiveaglomerados rurais

Fonte: IBGE – Censos Demográficos 1991 e 2000. Elaborado por Fabiana Valdoski Ribeiro e Rafael Faleiros de Padua - 2004

Vários são os motivos que explicitam a expansão das áreas urbanas

isoladas de forma “artificial”, com o objetivo do poder municipal obter aumento da

tributação ou atendendo a interesses especulativos privados. Imbute-se ou

aproveita-se da “moda do medo” das grandes aglomerações urbanas, que assola

alguns segmentos de classe social. Criam-se, assim, novas formas de parcelar o

solo para implantar condomínios fechados, que burlam a legislação, favorecem a

especulação imobiliária nas glebas vazias entre o centro urbano e as áreas

urbanas isoladas. Provocam também o auto isolamento de frações de classe

social e aumenta-se a segregação sócio-espacial.

Os dados mostram a quantidade de domicílios encontrados nas áreas

urbanas, rurais, não urbanizadas, rurais de extensão urbana, e núcleos isolados.

Observa-se que entre os dois últimos censos houve aumento dos domicílios na

2000

1991


35

área urbana em geral mas também nas áreas urbanas isoladas e nas áreas não

urbanizadas.

Considerando que os dados se referem a domicílios pode-se inferir que há

dois aspectos, não excludentes, que podem explicar este processo: aumentou a

extensão das áreas urbanas isoladas e portanto os domicílios e/ou construíram-se

mais unidades nas áreas isoladas existentes.

Recomenda-se, neste sentido, que já previsto a realização de Censo intra-

urbano que possa permitir uma analise mais apurada da distribuição territorial, das

características do uso do solo urbano.

As ampliações da áreas urbanas isoladas precisam ser regulamentadas,

por legislação específica federal, onde conste que o aumento da área urbana só

pode ser realizado quando houver real expansão da mancha urbana e da

população que exerce atividades no secundário e no terciário (mesmo que ligadas

à comercialização de produtos agrícolas), evitando-se evasão de recursos do ITR

(federais).

Aparentemente quando se expandem áreas urbanas isoladas pode

aumentar a arrecadação do IPTU (municipal) mas a necessidade de implantar

infra-estrutura e equipamentos e meios de consumo coletivo implicam em novos

gastos que são maiores do que o aumento da arrecadação. Provocam também

aumento de preço nas glebas vazias dificultando, ainda mais o acesso a moradia

dos que recebem baixos salários, implicando em piores condições de vida para os

munícipes.

Além disso o efeito perverso poderá ocorrer, caso tenha sido alterado o uso

do solo para favorecer grupos econômicos, com a aplicação do IPTU progressivo

no tempo, entre outros instrumentos, na gleba vazia, criando conflitos entre os

diferentes proprietários das terras.

Uma outra característica que necessita de análise refere-se a áreas não

urbanizadas localizadas no perímetro urbano, reservadas à expansão urbana ou

em processo de urbanização, mas caracterizadas por ocupação

predominantemente de caráter rural, segundo critérios dos distritos censitários do

IBGE.


36

Se a ocupação é predominantemente rural a alteração para urbana parece

ter o mesmo significado das áreas urbanas isoladas ou seja propiciar aumento de

arrecadação do IPTU. De 1991 a 2000 o número de domicílios passaram de

183.784 para 338.343 nas áreas não urbanizadas no perímetro urbano, o que é

bastante expressivo, embora possa não parecer significativo em comparação com

os totais dos domicílios urbanos.

Considerando que se trata de censo populacional seria conveniente, para

se ter uma real dimensão dos limites das cidades, da população moradora em

áreas urbanas, que estes dados sejam desmembrados nos dados divulgados do

Censo Demográfico.

Na realidade, estes domicílios encontrados no urbano com atividades

rurais, pela sua representação absoluta e relativa, não altera o conceito de urbano

e a definição de cidade, mas interfere na aplicação dos instrumentos do Estatuto

da Cidade e na possível evasão de impostos federais e aumento de arrecadação

municipal, de forma irreal.

Uma outra questão que não é possível detectar com clareza é se os

domicílios localizados na área rural – externa ao perímetro urbano-, englobados

pela extensão da cidade são ocupados pelos que exercem atividades urbanas ou

rurais. Os domicílios encontrados nestes núcleos também apresentam

crescimento.

Indicamos a necessidade de rever os atributos dos setores censitários

tendo em vista que o IBGE realiza Censos Populacionais e considerar áreas

urbanas apenas pelo aspecto “legal” do parcelamento do solo, quando as

atividades exercidas são rurais dificultam, qualificar as atividades exercidas.

X - Conceito de Urbano

O conceito de urbano é fundamental para que o Ministério das Cidades

viabilize a aplicação dos Instrumentos do Estatuto da Cidade considerando que os

Planos Diretores devem ser realizados para a extensão territorial dos municípios e

não apenas para as áreas delimitadas como urbanas. A definição de cidades

também é importante para que nas áreas urbanas sejam aplicados os


37

instrumentos que limitem a especulação imobiliária, utilização de terrenos não

edificados para que a propriedade e a cidade cumpram sua função social.

Nos Municípios com mais de 20 mil habitantes a aplicação dos instrumentos

do Estatuto da Cidade pode mostrar, de imediato, a dinâmica perversa da

ampliação artificial das áreas urbanas. Se até recentemente apenas facilitavam a

especulação imobiliária e, aparentemente, aumentavam os recursos com

arrecadação do IPTU, hoje as terras urbanas vazias são passíveis de aplicação do

IPTU progressivo no tempo, entre outros instrumentos, que possibilitam coibir

ampliação desnecessária e artificial do parcelamento do solo urbano, o que coloca

novas dimensões para este processo.

O Guia para a Elaboração pelos Municípios e Cidadãos “Plano Diretor

Participativo”, elaborado pelo Ministério das Cidades, que contempla diretrizes e

possibilidades de elaboração de Plano Diretor, dirigido a todos os municípios

brasileiros, é uma importante contribuição para o planejamento como processo e

para mostrar que a especulação imobiliária pode ter limites mais eficazes de

controle.

Mas como diz Rodrigues, (2004) O Estatuto da Cidade reconhece os

problemas de uso e ocupação do solo mas ao mesmo tempo não os previne, na

medida em que não obriga os municípios com menos de 20 mil habitantes

realizarem também planos diretores e aplicar os novos instrumentos urbanísticos.

Levantamento realizado pelo Ministério das Cidades, considerando os

Municípios que são obrigados a realizar Plano Diretor, tendo em vista terem

população superior a 20 mil habitantes, serem integrantes de regiões

metropolitanas e aglomerações urbanas, onde o poder público pretenda utilizar os

instrumentos previstos no § 4 do artigo 182 da Constituição Federal, os municípios

integrantes de área de especial interesse turístico, inseridos em áreas de

influências de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental

de âmbito regional ou nacional, demonstra que além dos que já cumpriram esta

obrigatoriedade de acordo com a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade há

ainda que 2.325 municípios que precisam elaborar seus planos diretores, como se

observa na tabela 09 e no gráfico 03 e 04.


38

Fonte: MCidades-SNIU/MUNIC99-Prefeituras Elaboração: Rafael Faleiros de Padua – 2004.

Fonte: Mcidades – SNIU/MUNIC99 – Prefeituras Elaboração: Rafael Faleiros de Pádua – 2004.

Considerando-se que muitos municípios não tem a obrigação de elaborar

Lei de Plano diretor e tendo em vista que o limite foi estabelecido pelo

Constituição Federal, que alterar a Constituição é um processo demorado e requer

estudos mais detalhados sobre as características dos municípios com menos de

20 mil habitantes, sugere-se que o Ministério das Cidades induza os Municípios

Tabela 9 - Municípios que devem realizar plano diretor - por Estado

Estados Número de Municípios Rondônia 22

Acre 12 Amazonas 30 Roraima 11

Pará 102 Amapá 8

Tocantins 35 Maranhão 82

Piauí 35 Ceará 88

Rio Grande do Norte 51 Paraíba 45

Pernambuco 107 Alagoas 50 Sergipe 32 Bahia 174

Minas Gerais 378 Espírito Santo 53 Rio de Janeiro 72

São Paulo 280 Paraná 137

Santa Catarina 135 Rio Grande do Sul 189

Mato Grosso do Sul 40 Mato Grosso 63

Goiás 94 Total 2325

Fonte: SNPU - Ministério das Cidades – 2004 Elaborado por Rafael Faleiros de Padua

Gráfico 3 - Municípios que precisam fazer Plano Diretor por Região

9%

29%

34%

20%8%

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

Gráfico 4 - Municípios que precisam fazer Plano Diretor

220

664

783

461

197 Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste


39

com população superior a 5 mil habitantes a realizarem seus planos diretores,26 o

que incluiria cerca 2.692 municípios27.

Se esta indução for factível apenas cerca de 1.382 municípios não

realizariam planos diretores. Estes municípios poderão ser objeto de uma análise

mais detalhada sobre a configuração do urbano e do rural e da viabilidade

econômica municipal para induzir que se cumpra a função social da cidade e da

propriedade.

Sugere-se também que a liberação de recursos dos programas do

Ministério das Cidades seja vinculado à elaboração de Plano Diretor Municipal

como uma forma de permitir um melhor ordenamento do território.

Se estas proposições não resolvem os problemas da descontinuidade de

áreas urbanas e rurais, de definição e conceituação de cidades, pode auxiliar no

controle do uso do solo, limitar a expansão de áreas urbanas descontínuas,

inclusive porque o Plano Diretor deve contar com participação da sociedade.

Retomando alguns dados apresentados em relação ao grande número de

municípios criados após a constituição de 1988 que necessitam de análise de

viabilidade econômica e mesmo os que pretendem ser desmembrados, sugere-se

também que estes municípios que estão sobrevivendo apenas das verbas federais

e estaduais realizem planos diretores como forma adicional de verificar a

possibilidade de permanecerem como unidades da federação.

A aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade (mesmo que o

Município não tenha obrigatoriedade de realizar plano diretor) poderá auxiliar a

definir cidade, coibir a evasão de divisas e ao mesmo tempo evitar desperdícios

para ampliação da infra-estrutura urbana com recursos públicos.

26 Esta indução poderia ser realizada utilizando as conferências municipais, estaduais, os conselhos municipais e estaduais. 27 - Data aproximado pois alguns deles podem já estar contemplados no levantamento realizado pelo Ministério das Cidades.


40

Considerações Gerais Ao longo da Nota Técnica foram apresentadas algumas propostas e

sugestões que podem ser sinteticamente apresentadas:

1-Conceito de Urbano e sua importância para conceber, debater, implantar a

Política Nacional de Desenvolvimento Urbano que considere a diversidade da

extensão, da concentração da população, enfim, a complexidade do urbano e a

viabilidade municipal.

2- Definição de cidade e sua importância para compreender a dinâmica da

urbanização, a delimitação de cidades não só como sede dos Municípios mas

também pelas características do uso e ocupação do solo urbano, bem como a

delimitação do rural e urbano.

3- Os municípios brasileiros, em especial, aqueles criados, desmembrados após a

Constituição de 1988, deverão ser analisados sobre o ponto de vista da viabilidade

municipal, da distribuição da população urbana, da área de influência, na esfera

federal. A fragmentação sócio-espacial com multiplicação de municípios

atendendo a interesses locais provocou grandes disparidades. Há municípios que

não têm sede do governo local e com ínfima população total enquanto as regiões

metropolitanas, consórcios e associações municipais não têm nenhuma

representação na unidade da federação.

4- Propõe-se, assim, que a atribuição para criação, desmembramento, fusão,

remembramento de municípios, definição de critérios de viabilidade municipal,

passem para a esfera federal. (Alteração da legislação, inclusive do cap.I, artigo

18 , § 4 da Constituição Federal). A alteração da legislação deverá ser realizada

com a participação dos estados, da Casa Civil e do Ministério das Cidades. Para

os municípios em que houver fusão ou remembramento a denominação de


41

cidade poderá continuar para a sede dos mesmos e os que forem incorporados, a

área da aglomeração, pode receber a denominação de distrito ou vila.

5- Na revisão de atribuições para a criação de municípios, propõe-se revogação

do que ainda está em vigor do Decreto 311 de 1938, qual seja, que denomina de

cidade a sede do município. Esta alteração também pode ser realizada para efeito

do recenseamento a ser realizado em 2010 em relação aos municípios sem

viabilidade econômica.

6- Nas conferências municipais, estaduais, criação de Conselhos das Cidades nas

esferas municipais e estaduais se estimule a realização de Planos Diretores para

os municípios com menos de 20 mil habitantes.

7- Que na revisão das leis de parcelamento do solo (em especial da Lei 6766/79)

seja incluído elementos para evitar a proliferação de áreas urbanas isoladas que

não atendem a função social da cidade e da propriedade.

8- Que não sejam liberados recursos federais, do FGTS, para a implantação de

loteamentos, conjuntos habitacionais em áreas isoladas que provocam aumento

do preço da terra nas glebas vazias entre o núcleo urbano a o loteamento distante.

9- Para os municípios com população menor que 20 mil habitantes, que a

liberação de recursos, no âmbito dos programas do Ministério das Cidades, seja

condicionada a elaboração de Lei de Plano Diretor, com participação da sociedade

civil.

10 – Que os municípios que propuserem desmembramento e que apresentem

viabilidade municipal sejam obrigados a realizarem Plano Diretor um ano após a

elaboração da Lei Orgânica Municipal.


42

11 – Na atual dinâmica econômica a separação entre rural/urbano, cidade/campo

foram redefinidas e reequacionadas, com interação de atividades e são mais

complexas. Permanece como um elemento político administrativo as diferenças no

uso do solo, as competências para tributação e as formas de parcelamento da

terra rural e do solo urbano.

12- Apesar da complexidade que se observa na composição, extensão, atividades

dos municípios brasileiros, são seus representantes os interlocutores do Ministério

das Cidades.

A cidade é produzida coletivamente, o que dá uma das dimensões do

objeto de ação do Ministério das Cidades, tendo em vista suas competências de

fazer com que a cidade cumpra sua função social.

Estas são algumas das contribuições contidas nas Notas técnicas de julho

de 2004 e nesta.

Após a apresentação aos técnicos do Ministério das Cidades e dos debates

realizados poder-se-á estabelecer novos instrumentais analíticos para classificar

cidades, definir critérios e parâmetros pra criação, desmembramento, fusão e

remembramento de municípios, verificar a alteração da legislação em especial das

normas federais de parcelamento e uso do solo, das atribuições para análise de

viabilidade econômica dos municípios, e formas de induzir os municípios não

obrigados por lei a elaborar plano diretor, que o façam para fazer cumprir a função

social da cidade e da propriedade.


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Bibliografia Citada 28 Arruda , Zuleika A. – 2004 - Transformações Sócio Espaciais em Mato Grosso e a expansão do agronegócio. Projeto de Tese de Doutorado – orientadora: Arlete Moysés Rodrigues Becker, Bertha – 1982 - Geopolítica da Amazônia – Zahar Editores – Rio de Janeiro Capel, Horácio – 1975 – La Definición de Lo Urbano – Estúdios Geográficos nº 138-139- Número especial – febrero-may - 1975-p. 265-301. Cavaco , Carminda – 1999- Turismo Rural e Desenvolvimento Local – In “Turismo e Geografia, Reflexões Teóricas e Enfoques Regionais” - Editora Hucitec- São Paulo Certeau , Michel de - 1996 “A Invenção do Cotidiano” – Editora Vozes – Rio de Janeiro – Petropolis. Deleuse, G.; Guattari, F. 1992 – O que é Filosofia? Editora 34 Literatura S/C Ltda. Rio de Janeiro Japiassu, H.; Marcondes, D. - 1990 – Dicionário Básico de Filosofia – Jorge Zahar Editores – Rio de Janeiro Lefebvre , Henri 1999- A revolução Urbana – Editora UFMG- Minas Gerais Lencioni, Sandra – 2003 “Uma nova determinação do Urbano: desenvolvimento do processo de metropolização do espaço” - In Dilemas Urbanos – Novas abordagens sobre a cidade – editora Contexto -SP Padua , Rafael Faleiros de; Ribeiro, Fabiana Valdoski – 2004- Análise das Conferências das Cidades- Mimeo-edição dos autores. Rodrigues, Arlete Moysés - 2004 -Nota técnica sobre conceito da Cidade – julho 2004- “Direito à Cidade e o Estatuto da Cidade” - Revista Cidades n. 3 – no prelo. Sánchez , Fernanda – 2003- A reinvenção das cidades para o mercado mundial Editora Chapecó: Argos – Minas Gerais São Paulo - Município – Plano Diretor Estratégico – Lei Municipal n. 13.430 de 13/9/2002- São Paulo – PMSP. Serrano, C.; Bruhns, Heloisa T; Luchiari, Maria Tereza D.P. (org.) Olhares Contemporâneos sobre o turismo – Papirus Editora Sposito, Eliseu Savério – 2004- Geografia e Filosofia – Contribuição para o ensino do pensamento geográfico –Editora da UNESP –SP Veiga , José Eli – 2003- Cidades imaginárias – O Brasil é menos urbano do que se imagina – Editores associados.

28 - A bibliografia geral utilizada consta da Nota Técnica sobre conceito de Cidade – Rodrigues, A. M. 2004.

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