Ciência das Finanças e Direito Financeiro

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Ciência das Finanças e Direito Financeiro I. Noções Gerais do Direito Financeiro 1. Atividade Financeira do Estado Necessidades Públicas O ser humano, em sua base antropológica, sempre é sujeito de necessidades. Aqui podemos ir desde necessidades vitais como alimentação, vestuário e sono até as necessidades incutidas no ser humano pelo ambiente social. Quanto mais complexas as sociedades, maior é o grau em que essas necessidades acontecem. Podemos subdividir as necessidades pelo seu modo de obtenção da satisfação da mesma. Necessidades Individuais Ser humano usufrui de maneira individual. Satisfazendo-a de modo também individual. A satisfação da necessidade de um não implica na satisfação da necessidade do outro. Exemplos: Repouso, alimentação, vestuário etc. Necessidades Comuns Em sua essência são individuais, mas o homem, em sua vivência em sociedade, irá descobrir que é muito mais eficiente obtê-las em grupo (coletivamente). Exemplo: Eu posso furar um poço para conseguir água, porém é mais eficiente, mais prático, mais econômico e mais fácil obter esse bem de modo comum. Há, portanto, uma opção social em suprir essas necessidades de maneira conjunta. Necessidades Coletivas São necessidades em que sequer existe a possibilidade da satisfação de maneira individual. A Satisfação deve ser feita por todos e para todos, sendo impossível que essas necessidades sejam proporcionada a alguns e negada para outros. É impossível precisar onde começa a necessidade de um individuo e termina a de outro. No Direito Civil, são os chamados “Direitos Difusos”. Exemplos: Direito a um meio ambiente sadio, Direito à segurança pública. Necessidades Públicas (Comuns e Coletivas) As necessidades individuais são, dentro de certa medida, um problema “de cada um”. As necessidades comuns e coletivas, no entanto, demandam uma satisfação de modo

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Ciência das Finanças e Direito Financeiro

I. Noções Gerais do Direito Financeiro 1. Atividade Financeira do Estado Necessidades Públicas O ser humano, em sua base antropológica, sempre é sujeito de necessidades.

Aqui podemos ir desde necessidades vitais como alimentação, vestuário e sono até as necessidades incutidas no ser humano pelo ambiente social.

Quanto mais complexas as sociedades, maior é o grau em que essas necessidades acontecem.

Podemos subdividir as necessidades pelo seu modo de obtenção da satisfação da mesma.

Necessidades Individuais Ser humano usufrui de maneira individual. Satisfazendo-a de modo também

individual. A satisfação da necessidade de um não implica na satisfação da necessidade do outro.

Exemplos: Repouso, alimentação, vestuário etc.

Necessidades Comuns Em sua essência são individuais, mas o homem, em sua vivência em

sociedade, irá descobrir que é muito mais eficiente obtê-las em grupo (coletivamente).

Exemplo: Eu posso furar um poço para conseguir água, porém é mais eficiente, mais prático, mais econômico e mais fácil obter esse bem de modo comum.

Há, portanto, uma opção social em suprir essas necessidades de maneira conjunta.

Necessidades Coletivas São necessidades em que sequer existe a possibilidade da satisfação de

maneira individual. A Satisfação deve ser feita por todos e para todos, sendo impossível que essas necessidades sejam proporcionada a alguns e negada para outros.

É impossível precisar onde começa a necessidade de um individuo e termina a de outro. No Direito Civil, são os chamados “Direitos Difusos”.

Exemplos: Direito a um meio ambiente sadio, Direito à segurança pública.

Necessidades Públicas (Comuns e Coletivas) As necessidades individuais são, dentro de certa medida, um problema “de

cada um”. As necessidades comuns e coletivas, no entanto, demandam uma satisfação de modo conjunto, e por isso irão compor o agrupamento que iremos chamar de necessidades públicas.

Enquanto as necessidades coletivas irão, ontologicamente, demandar uma resolução em conjunto; as necessidades comuns irão variar no tempo e no espaço (fenômeno contingente).

Trata-se, portanto, de uma opção política de cada agrupamento humano em cada momento histórico. Existem, obviamente, fortes condicionantes sociais. Nas modernas sociedades, por exemplo, é bastante razoável que o fornecimento de água não seja tratado de modo individual.

No caso brasileiro, essa opção política nem sequer é uma decisão de gestão, já que nosso modelo foi regulamentado pelo próprio texto constitucional.

Assim sendo, as necessidades públicas estão definidas na Constituição de 1988.

Função do Estado

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O Estado é a institucionalização do coletivo. É o organismo social que irá possibilitar que as demandas do conjunto de pessoas de uma sociedade sejam cumpridas. O Estado tem, em tese, o objetivo de atuar em prol desse coletivo, satisfazendo as necessidades publicas eleitas pela coletividade (no nosso caso, eleitas na Constituição de 1988)

OBS.: Há quem diga que o objetivo do Estado não é esse. Sendo essa apenas uma “desculpa” utilizada pelos lideres do mesmo para que nós o aceitemos com o seu poder e sua estrutura.

Ao atuar dessa forma, o Estado segue duas linhas de atuação: Prestações positivas/negativas e Políticas Públicas Indutoras

As prestações positivas ocorrem quando o Estado atua diretamente para satisfazer as necessidades públicas (hospitais e universidades públicas, por exemplo)

As prestações negativas, por sua vez, ocorrem quando o Estado deixa de interferir de modo indevido em suas propriedades. É mais difícil de enxergar, porém foi muito importante no estabelecimento do modelo Estado moderno, já que o Estado de Direito só começa a existir quando se colocam limites na interferência do poder absoluto.

Nas Políticas Públicas Indutoras o Estado não fornecerá a satisfação da necessidade, mas atuará de modo indireto facilitando sua realização. Temos, por exemplo, a busca pelo pleno emprego. O Estado não tem condições de empregar todos, mas poderá adotar politicas publicas que criam uma situação de pleno emprego. Pode oferecer uma estrutura econômica, uma estrutura de intermediação de mão de obra e uma estrutura de facilitação de contratação que permita a iniciativa privada buscar a situação de pleno emprego.

Para atingir a satisfação das necessidades públicas o Estado irá necessitar de meios adequados.“É inconcebível que a Constituição diga que é dever do Estado e direito de todos a educação e não forneça os meios necessários para buscar essa educação”

O Estado precisa de meios humanos e materiais para atingir seu fim (meios imediatos). A forma como o Estado vai obter estes meios depende do Estado. Portanto, também é um fenômeno contingente.

Os meios mediatos (recursos monetários) também irão variar de acordo com os diferentes agrupamentos sociais.

No Estado de Direito o dinheiro (meio mediato) é fundamental para conseguir satisfazer as necessidades públicas, já que a figura estatal não se trata de um elemento que está fora da economia de mercado no modelo Neoliberal.“No nosso modelo capitalista, o Estado não está fora da realidade de mercado”

A atividade financeira do Estado resume-se à forma que esse dinheiro será obtido e como será gasto

Atividade financeira do Estado Conforme dito anteriormente, a forma como o Estado obtém os recursos

humanos e materiais trata-se de um fenômeno contingente. Em sociedades antigas era comum o uso de meios humanos que não necessitavam de qualquer remuneração (escravos ou súditos). No Estado contemporâneo, onde imperam os valores de liberdade advindos da Revolução Francesa, o mesmo só pode se apoderar da força de trabalho dos seus habitantes em situações excepcionais, previstas em Constituição (artigo 5º, inciso XXV da Constituição Federal).

É legitimo ao Estado ter acesso as riquezas da sociedade para conseguir realizar as necessidades sociais. Porém, o Estado não existe para acumular

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riqueza. Dessa forma, o Estado não pode exigir um valor que ultrapasse o estritamente necessário para realizar os ensejos da coletividade. Tampouco a coletividade pode dar menos ao Estado do que o que ele precisa para realizar as demandas estabelecidas no pacto social.

A atividade financeira do Estado é a atividade administrativa que se ocupa da obtenção, da gestão e do dispêndio de recursos públicos. (Gaston Jèze) (Aliomar Baleeiro)

Receita: Obtenção e geração de recursos (Exemplo: Tributos; Compensação financeira pela exploração de recursos naturais)

Gestão: Análise do orçamento público (Condicionante: só se pode gastar com autorização por lei. Mesmo que o poder público tenha dinheiro, não pode gastar sem autorização orçamentária)

Dispêndio: Efetivação de despesas públicas No Brasil, a atividade financeira do Estado se submete ao regime jurídico

administrativo. Se submetendo ao Princípio da Legalidade, moralidade, impessoalidade indisponibilidade de interesse público.

2. Natureza do Fenômeno Financeiro Sem a atividade financeira do Estado, o mesmo não consegue funcionar, já

que isto é parte essencial da própria concepção de Estado (visto como institucionalização do coletivo com o objetivo de satisfazer as necessidades públicas). Por esse motivo, sempre houve muito interesse em justificar o exercício pelo Estado da atividade financeira. Por que devemos permitir que o Estado pegue parte da riqueza da sociedade e realize gastos para conseguir cumprir seus objetivos?

Diversas teorias surgiram para explicar essa questão. Essas teorias não são necessariamente excludentes, normalmente, inclusive, são complementares. Traçam as múltiplas possibilidades de se encarar o porque do Estado atuar e como ele atua.

Teoria do Consumo Defendida por Adam Smith, portanto, vinculada as tentativas liberais de

Estado. Para esse teoria, o Estado trata-se de um consumidor de renda. É uma concepção tecnicamente negativa do papel do Estado, uma vez que o

mesmo trata-se de um destruidor de renda. O Estado interfere indevidamente na circulação e na troca de riquezas existentes na sociedade, sendo um incomodo por retirar a riqueza do seio da economia privada.

Adam Smith, no entanto, não nega a importância do Estado. O Estado irá ocupar uma função importante na estruturação da formulação da infraestrutura básica, tanto jurídica quanto física. O Estado que permite a própria atividade econômica privada. O Estado destrói riqueza para realizar um fim relevante, mas que não deixa de ser uma interferência indevida, tratando-se, portanto, de um mal necessário.

O Estado deve interferir o mínimo possível, para que ele consuma o menor número de riqueza possível. Temos uma redução do papel do Estado.

Vem dessa concepção, que foi retrabalhada pela doutrina alemã em outro contexto, o conceito de que o tributo é o preço da liberdade.

Teoria da Circulação Defendida por Bestiat, para essa teoria o Estado seria um agente de

distribuição de riqueza, buscando um equacionamento social. As teorias sobre a progressividade dos impostos (quem tem dinheiro mais deve

ter uma alíquota maior) são ideias baseada na Teoria da Circulação do Fenômeno Financeiro.

Teoria da Reprodução

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O estado é um agente viabilizador da riqueza. Ou seja, os recursos que o Estado consome da riqueza privada será devolvido em infraestrutura.

A teoria foca no retorno que o estado dá ao consumir a riqueza privada. Não se dá diretamente em riqueza, mas viabiliza a atividade econômica privada através de infraestrutura física e jurídica. No caso da infraestrutura física temos, por exemplo, a criação de vias de circulação que permitam o escoamento da matéria prima. Já Jurídica temos, por exemplo, a garantia do cumprimento dos contratos.

Teoria da Utilidade Relativa Esta teoria irá dizer que a riqueza que um individuo pode vir a possuir só lhe

trará benefício até certo nível. A riqueza só melhora a vida de uma pessoa até certo patamar de riqueza.

Esse excedente será melhor utilizado em prol de todos, inclusive para a felicidade daquele individuo. É muito mais útil que esses recursos excedentes sejam colocados na mão do Estado para que o mesmo o use em prol da coletividade.

Teoria do Cooperativismo (Teoria Associativa) Essa teoria vê o Estado como um grande “clube”. Todos, como usufruintes dos

bens que o Estado proporciona, devem pagar para possibilitar a manutenção dessa entidade.

Essa teoria é considerada por muitos uma teoria reducionista, uma vez que o Estado é uma entidade muito mais complexa do que um clube.

Repartição dos custos públicos É a ideia mais aceita desde o século passado. Essa teoria irá sintetizar a

maioria das teorias anteriores sem negar nenhuma delas. Defendida por Aliomar Baleeiro, Alberto Deodato outros grandes financistas

brasileiros. A atividade estatal tem um custo, e o mesmo deve ser fracionado entre os

membros daquela coletividade. A divisão dos custos não será necessariamente igualitária. O grau de contribuição de cada individuo e o grau de retorno que o Estado irá dar para cada individuo não será necessariamente igualitário.

No que diz respeito à receita, a arrecadação do Estado deverá respeitar a capacidade contributiva (as pessoas devem contribuir de acordo com a sua capacidade econômica)

Já no que se refere a despesa, deve-se levar em conta a conveniência social. Os gastos serão endereçados para aquilo que melhor satisfaça o interesse público. O gasto público não é sinalagmático

3. Direito Financeiro O direito financeiro compreende a disciplina jurídica da atividade financeira do

Estado. Esse marco legal é o que difere o Estado de qualquer outro ente privado. O Estado só pode fazer o que a lei expressamente o autoriza, ao contrário da atividade financeira privada, que depende da autonomia de cada um.

Como o direito regula a atividade financeira do Estado?

A Ciência das Finanças Tem também por objeto a atividade financeira do Estado, só que não se

ocupará da regulamentação jurídica da mesma, e sim os aspectos econômicos, políticos e sociológicos das finanças públicas.

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Competência Quem pode editar as normas do Direito Financeiro? A competência pro direito financeiro é uma competência do tipo concorrente

(Art.24, I, CF/88), ou seja, se exerce simultaneamente sobre a mesma matéria por mais de uma autoridade ou órgão. Todos os entes federados legislam sobre a matéria, porém, cada um deles dentro de determinada esfera.

Cabe a União o estabelecimento das chamadas Normas Gerais (Art.24, §1º, CF/88). Nossa constituição usa a ideia de “Normas Gerais” baseada no modelo federativo alemão. Essas normas darão uma certa uniformidade no tratamento dos pontos principais desse tema.

O que, no Brasil, incomoda é a grande extensão das normas gerais. A união tem legislado exaustivamente sobre esse tema na área do direito financeiro, esgotando o objeto de atuação dos outros entes federados. Quando questionado, o Supremo tem dado prevalência à norma da união.

Essas normas gerais devem ser editadas por lei complementar (163. I, CF/88) Os estados em o DF possuem competência suplementar preenchendo as

lacunas deixadas pela legislação federal de normas gerais (24 §§ 2º-4º, CF/88).

Os municípios também possuem competência suplementar (Art.30, I-II, CF/88)

Veículos Normativos Que instrumentos normativos irão ser utilizados na legislação sobre o Direito

Financeiro? Primeiramente temos a Constituição. Como a Constituição serve

prioritariamente para a estruturação jurídica do Estado, nada mais natural que a estruturação da atividade financeira do Estado se fazer presente na Constituição. As normas constitucionais que tem relação com o direito financeiro estão espalhadas em muitas partes da Carta Constitucional, mas os artigos 163-169, da CF/88 tratam de modo mais direto da disciplina financeira do Estado

A lei complementar também tem grande importância, ela tem o papel de trazer as normas gerais do Direito Financeiro. As normas do Direito Financeiro estão concentradas principalmente em duas leis complementares: Lei 4.320/1964 (é uma lei formalmente ordinária, pois na época de sua edição não se exigia Lei Complementar, ela teve seu status alterada, sendo materialmente uma lei complementar) e a Lei Complementar 101/2000.

A Lei 4.320/1964 é a Lei Geral de Orçamento (LGO) que trata principalmente da parte procedimental do Direito Financeiro, de caráter mais técnico do que principiológico

Já a Lei Complementar 101/2000 é a Lei de Responsabilidade Fiscal, que veio implantar no Brasil o paradigma da responsabilidade fiscal.

Ao lado desses atos estruturantes existem diversas leis ordinárias que tratam de Direito Financeiro. O próprio Orçamento Público é veiculado por Lei Ordinária.

Existem também outros dois instrumentos normativos que, apesar de não terem tanta importância em outros ramos do Direito, são visíveis no Direito financeiro. O primeiro deles são as Resoluções do Senado Federal, previstas no Art.52 da CF/88, que tem uma grande importância na disciplina da dívida pública. Também temos as Portarias Federais, previstas no Art.50, §2º da LRF/2000, que autorizam a união, através de um ato infra legal, a disciplinar os procedimento da contabilidade pública, por vezes prevalecendo sobre a lei complementar.

4. Responsabilidade Fiscal

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Antecedentes Desequilíbrio sistêmico: Os entes federados são frágeis e vulneráveis

financeiramente. Vícios de gestão podem comprometer em longo prazo a realização dos objetivos e das finalidades do Estado. No período anterior a Lei de Responsabilidade fiscal os atos inconsequentes dos gestores não teriam qualquer consequência.

O agravamento desse quadro ocorreu na chamada “Crise de 98” (crise da Rússia), ano em que começou a se discutir a necessidade de uma Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesse contexto, ocorreu uma crise de credibilidade nos papeis da Dívida Pública Rússia, posteriormente se expandindo também para países Latinos como Argentina e Brasil.

Os países emergentes (como é o caso do Brasil) começaram a sofrer ataques especulativos: investidores internacionais passaram a apostar na quebra desses países, e o Brasil sentiu a necessidade de mostrar uma credibilidade que o desequilíbrio sistêmico não deixaria ele apresentar.

Passou a se tornar muito importante aqui a ideia de “Risco Moral”: o risco da perda de credibilidade de toda a Federação caso um de seus entes fosse irresponsável do ponto de vista fiscal.

Nosso modelo de Responsabilidade Fiscal possui três fontes de inspiração principais:

Modelo da União Europeia, de onde foi extraída para o nosso modelo a necessidade de conciliar a autonomia dos entes federados com a autonomia de uma credibilidade financeira única. Dessa forma, o ente Central irá impor metas e fiscalizar a atuação dos entes periféricos.

Modelo Norte-Americano: Daqui nós adotamos a ênfase no modelo de equilíbrio das finanças públicas (medidas de compensação)

Legislação da Nova Zelândia: Adotamos a imposição de metas e mecanismos de transparência fiscal. Necessidade de elaboração de relatórios, por exemplo.

Conceito Conjunto de medidas que indicam que determinado modo de gerir a coisa

pública é responsável, consequente e transparente. Accountability: Quem gerencia bens de terceiros deve ser obrigado a prestar

contas desta gestão. Além disso, quem gerencia bens de terceiros, deve gerir de um modo que ele possa justificar os seus atos.

Vetores o Equilíbrio

Adequada relação entre ganhos e gastos (receitas e despesas). Ligado ao modelo norte-americano.

o Previsibilidade

Prévio cálculo das consequências dos atos da gestão. Apenas após estes cálculos o gestor deve realizar esses gastos.

o Transparência (LC 101/2000)

Ideia de que a população deve ter acesso aos dados da Gestão Pública e possibilidade do controle da mesma.

II. Orçamento Público A acepção de base do signo de “orçamento” é a de que o termo se refere a

uma análise de custos e receitas. O Orçamento Público não deixa de ser uma análise de custos e receitas, mas também tem algo a mais: o perfil político, econômico e técnico-jurídico.

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1. Conceito Econômico Para Alberto Deodato, do ponto de vista econômico, o Orçamento Público é um

espelho da economia do Estado (fotografia do Estado). Através dele podemos descobrir os valores que sustentam aquele Estado e o que é importante para aquele coletivo.

Político O orçamento surge como uma peça para auxiliar o gestor Executivo na

condução da coisa pública, não tendo, num primeiro momento, nenhum caráter autorizativo. Posteriormente, com o processo da Revolução Francesa, passou a se consultar a aprovação do parlamento para realização de obras de maiores valores.

No aspecto político, o Orçamento Público representa a democratização do gasto público. Antes de realizar o gasto, o gestor precisa da autorização do representar do povo.

Técnico-Jurídico O orçamento é um ato (no nosso caso, lei ordinária) de autorização prévia

dada pelo Poder Legislativo para o Poder Executivo autorizando que ele realize um determinado modelo de gestão financeira dentro de determinado período.

OBS. : Apesar do próprio Aliomar Baleeiro usar os termos “Poder Executivo” e “Poder Legislativo” seria mais adequado falar em “função executiva” e “função legislativa”, já que existem as funções atípicas. No caso do Orçamento Público, existe uma exceção na qual o próprio Poder Executivo pode autorizar o gasto (Art.167. §3º- crédito extraordinário). Além disso, cada poder possui autonomia financeira para elaborar a sua proposta orçamentaria (Art.99, CF), dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentarias

Com relação às receitas, a lei trará a sua previsão (meramente estimativo). Já em relação às despesas o orçamento traz a sua “fixação” (eficácia autorizativa)

Ciclos orçamentários: Elaboração, execução e controle.

2. Natureza Formal Sob o ponto de vista formal, o orçamento é uma Lei Ordinária (não admitindo

quase nenhuma exceção) de vigência determinada. A lei só é válida durante o período de execução daquele orçamento.

O fato de a lei orçamentaria ser uma lei de vigência determinada irá trazer consequências curiosas. Um exemplo delas são os restos a pagar

Material O conteúdo do Orçamento não é genérico e abstrato, mas concreto e

especifico. Segundo alguns autores antigos, o Orçamento possui forma de lei e conteúdo de ato administrativo.

Instrumentos de Controle de Constitucionalidade (JUDICIAL) Controle Difuso (concreto, incidental) Pode ser realizado por qualquer juiz ou tribunal. Esse tipo de controle acontece incessantemente, e muitas vezes o juiz nem

sequer percebe que está realizando esse controle. Muitas ações para implementação de Direitos Fundamentais implicam em algum nível de Controle de Constitucionalidade do Orçamento: seja para forçar a realização do que o Orçamento diz; seja para modificar o próprio orçamento.

Controle Concentrado o Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)

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Está regulada na Lei 9882/99, e nunca existiu controvérsias quanto a seu cabimento em matéria orçamentaria.

o ADIn/ADC Durante muito tempo o Supremo entendeu que não era possível nem a ADIn e

nem a ADC contra matéria orçamentaria devido ao seu conteúdo concreto. O Supremo entendia que só caberia ADIn/ADC contra leis de caráter normativo.

Em 2008, porém, ocorreu o julgamento da ADIn 4048/DF

3. Princípios do Orçamento “Principio” é um termo que tem uma enorme flexibilidade semântica. A noção

de principio está sempre atrelada à noção de valor. Para nosso estudo, consideraremos que o principio é algo com valor jurídico e

que agrega uma forte carga axiológica. Eles darão a conformação geral do orçamento, desde seu modo de elaboração até, em certa medida, seu modo de execução. São, portanto, fundamentais para entender o funcionamento do orçamento.

Princípio da Universalidade (Art.165, §5º + Art.167, II, CF-88) O orçamento é universal, compreende toda a expressão do seu conteúdo (toda

receita e toda despesa). Toda receita e toda despesa deve constar no orçamento. No entanto, não tem caráter absoluto.

Receitas Em relação às receitas, o orçamento é meramente estimativo, trazendo apenas

uma projeção de quanto será arrecadado no período de exercício. Por isso, no que tange as receitas, a projeção do orçamento deve trazer todas as possibilidades de receitas possíveis.

Novas fontes de receita podem ser arrecadadas (Sum.66/STF) Existem também as receitas extra orçamentárias (sem previsão no orçamento)

Despesas O Orçamento, em relação às despesas, é, no mínimo, condicionante. Portanto,

o Principio da Universalidade é muito mais rígido em relação às despesas. O gestor só pode gastar aquilo que a lei autoriza. Para os casos de novas

despesas que surgem durante o exercício do orçamento temos os Créditos Adicionais, (40-46, LGO) que são novas leis que modificam o orçamento vigente, trazendo novas possibilidades de gastos.

A exceção são as despesas extra orçamentarias. Despesas do caixa público sem movimentação do orçamento. O exemplo mais claro são os restos a pagar.

Princípio da Exclusividade (Art.165, §8º, CF) Apenas receitas e despesas podem constar no orçamento. No conteúdo do

Orçamento SÓ deve constar a Previsão de Receita e a Fixação de Despesas. A Lei Orçamentaria é muito importante para o Poder Executivo. Ela é essencial

para a realização de qualquer ato de gestão. Por esse motivo, o Executivo tem grande interesse na aprovação o mais rápido possível do Orçamento, para que não se comece um novo exercício sem ter um orçamento aprovado. Devido a esse fato, existe uma grande pressão para que o orçamento seja aprovado. A Lei Orçamentaria é uma lei muito extensa e precisa ser aprovada até determinada data. A partir dessa realidade, alguns parlamentares injetavam na lei orçamentaria questões de seu próprio interesse, que acabavam sendo aprovadas e virando lei junto com a mesma.

Esse princípio refere-se especificamente a Lei Orçamentária Anual (LOA) O próprio Art.165, §8º prevê duas exceções ao Princípio da Exclusividade. É

possível que a LOA já traga previsão legal para duas coisas:

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Crédito Suplementar: Tipo de crédito adicional. Nesse caso, a autorização foi prevista na própria Lei Orçamentaria Anual.

Operação de Crédito: Autorização legal para o Estado fazer empréstimos. Já pode vir prevista na LOA

Princípio da Periodicidade (Art.48, II + Art.165, III, §5º, CF) O próprio conceito de orçamento traz o fato de que o mesmo deve operar

dentro de determinado horizonte temporal. O Principio da Periodicidade nos chama atenção para esse dado obvio (seu caráter cíclico).

O orçamento é condicionado a um determinado horizonte de tempo. Por tratar de situação concretas especificas, é inviável disciplinar previamente situações concretas por um período indeterminado de tempo.

Alguns autores utilizam como sinônimo do “Principio da Periodicidade” o termo “Principio da Anualidade”. O equivoco aqui está no fato de que nem todo ciclo orçamentário é anual. Temos, por exemplo, os Planos Plurianuais e os Créditos Adicionais, que são periódicos, porém, não são anuais. Além disso, o uso do termo “Princípio da Anualidade” pode gerar confusão, já que no Regime Constitucional anterior havia o “Principio da Anualidade Tributária”, que sequer existe na nossa Constituição atual.

Devido a essa característica periódica do orçamento, os doutrinadores passaram a identificar o orçamento por meio dos ciclos orçamentários.

o Ciclo Orçamentário de Elaboração É o período no qual o orçamento é elaborado. O orçamento, no Brasil, é

veiculado por uma Lei Ordinária de vigência determinada. O Ciclo orçamentário de elaboração é período de confecção do orçamento que irá valer em período posterior.

Essa fase compreende, em sentido amplo, o Processo Legislativo Orçamentário. Se formos analisar em sentido estrito, o Processo Legislativo Orçamentário começa com o oferecimento do Projeto de Lei Orçamentaria para a Casa Legislativa e termina com sua aprovação, promulgação e publicação. O Ciclo de Elaboração, no entanto, começa já na elaboração do Projeto de Lei Orçamentaria.

O Ciclo Orçamentário de Elaboração envolve, portanto, a confecção do Projeto de Lei Orçamentaria e sua tramitação na Casa Legislativa.

o Ciclo Orçamentário de Execução Período de tempo em que o orçamento está sendo executado. Período no qual

a Lei Orçamentaria tem vigência e, portanto, eficácia. No caso da LOA, esse Ciclo Orçamentário de Execução corresponde ao

chamado “Exercício Financeiro” (1º de Janeiro-31 de Dezembro).

o Ciclo Orçamentário de Controle Ocorre após o término do Ciclo Orçamentário de Execução É um procedimento de prestação de contas em relação ao modo pelo qual foi

conduzida a execução orçamentaria. Podem também existir mecanismos de controle durante o período de

Execução.

Princípio da Programação (Art.165, §§ 2º, 4º, 7º, CF) Esse é um dos princípios mais importantes do Orçamento Público. O Orçamento Público brasileiro não está reunido em um único documento (não

existe o Princípio da Unidade Orçamentaria). Ao contrário, nós temos diversas leis que, em conjunto, formam o Orçamento Público: Plano Plurianual; Lei de Diretrizes Orçamentarias; Lei Orçamentaria Anual e eventuais Leis de Créditos Adicionais.

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As leis que regulam o Orçamento Público deverão ter harmonia e complementariedade entre si, e todas elas devem estar em consonância com a Constituição Federal.

Orçamento Programa: Um orçamento direcionado, pensado como um instrumento de políticas públicas voltadas a um plano de governo e a um projeto constitucional. É aquele orçamento que não é neutro e nem é meramente instrumental. Se baseia na classificação funcional programática da despesa, isto é: no orçamento programa, cada gasto deve ser identificado não só em relação ao seu objeto, mas também a sua função no programa do governo.

Principio da Legalidade Decorrência da natureza formal do Orçamento (Lei Ordinária).

Princípio da Transparência A ideia de transparência se desdobra em alguns vetores “subprincípios”

Clareza O Orçamento deve ser legível e compreensível. Se não for possível que o

próprio orçamento seja legível a qualquer pessoa, deve-se, ao menos, elaborar relatórios demonstrativos auxiliares que permitam que qualquer um que leia uma Lei Orçamentaria possa entender como está sendo gasto o dinheiro público e de onde está vindo esse dinheiro.

Especialidade Cada despesa deve ser objeto de uma Dotação Orçamentaria (cada

autorização para gastos contidas no orçamento) específica. Ou seja, o Orçamento deve discriminar cada despesa do modo mais individualizado possível. A própria lei 4.320 veta as chamadas Dotações Globais (exceto em situações especificas).

Fidelidade Liga-se mais à execução do Orçamento. O gasto público deve ser exatamente aquele que foi autorizado.

Publicidade Divulgação dos dados da coisa pública.

Princípio do Equilíbrio Trata-se de um princípio implícito da nossa Constituição. Defende uma adequada proporção entre receita pública, despesa pública e

dívida pública. Adequada proporção não quer dizer igualdade

Princípio da Economicidade É uma aplicação para o Orçamento do Princípio da Eficiência Administrativa,

buscando caracterizar uma boa relação custo x beneficio da despesa pública. Quando ele busca isso, ele busca garantir também uma boa aplicação da receita.

Não se trata de um raciocínio cartesiano, devendo se levar em conta o benefício social.

Princípio da Vinculação Afeta a elaboração e a execução orçamentaria. Existem as chamadas “Obrigações Constitucionais/legais: Despesas que o

gestor obrigatoriamente deverá realizar, pouco importando sua opinião sobre esses gastos. Um exemplo é o pagamento de pessoal. Temos também a vinculação obrigatória de gastos com saúde (Art. 198, §§ 2º e 3º,CF + 77, ADCT) e educação (Art.212, CF/88).

4. Eficácia do Orçamento

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Qual o papel do orçamento hoje? Que efeitos jurídicos o Orçamento pode ocasionar? Quais as consequências jurídicas derivadas da existência do orçamento?

Como vimos, o Orçamento tem um papel distinto com relação a receitas e despesas. Por essa razão, a eficácia do Orçamento será distinta ao tratar de cada uma delas.

Receitas Em relação às receitas o Orçamento tem uma eficácia estimativa (não

vinculante). O Orçamento trará uma projeção das receitas. Uma análise do que se

pressupõe que será arrecadado. É uma previsão técnica e fundamentada (ver art.12, LRF).

Os números da previsão de receita são, portanto, em sua essência, imprecisos.

Por esse motivo, a eficácia do Orçamento em relação às receitas é menos rigorosa do que em relação às despesas. O próprio Princípio da Universalidade não é tão rigoroso, admitindo-se a arrecadação de receitas que não estão previstas no orçamento e compreendendo que nem sempre será possível arrecadar todas as receitas que estão previstas no orçamento.

Despesas A maior parte da doutrina e da jurisprudência entende que o Orçamento, em

relação às despesas seria um ato-condição (autoriza o gestor a gastar). Hoje em dia, uma corrente já pensa que o Orçamento é vinculante com relação

às despesas (obriga o gestor a gastar) pelo menos no que tange os Direitos Fundamentais. Existindo o recurso, o gestor pode deixar de realizar o gasto? No campo teórico, é obvio que, existindo dinheiro e existindo aprovação orçamentaria, o gestor deve realizar o gasto. No entanto, na pratica, dificilmente se arrecada o que se previu e constantemente surgem novas necessidades de gastos que não estavam previstas no Orçamento (créditos adicionais). Quando não se tem dinheiro, o gestor continuará obrigado a realizar o gasto? A resposta é obvia: não.

Aqui se configura outro problema: se não há dinheiro para tudo, como irá ser escolhido com o que o gestor irá gastar o dinheiro que tem? Exemplo: o orçamento prevê uma autorização para compra de um determinado medicamento e o Estado não compra. O gestor irá dizer que, apesar de haver aquela autorização, não havia dinheiro para a realização de tal gasto. Se não havia esse dinheiro, é evidente que ele foi gasto em outra coisa. Existe uma maneira de se chegar a um consenso sobre qual o gasto mais importante? Para aquele sujeito que precisa do remédio com certeza obter o medicamento é o mais importante, mas para o gestor é evidente que havia outros gastos que deveriam ser priorizados (já que ele não comprou o remédio). A classificação de importância dos gastos se submete a uma diretriz jurídica ou trata-se de uma opção de gestão? Caso aceitemos a primeira opção, estamos admitindo que essa opção de gasto do gestor é passiva de Controle Judicial. Se não é uma mera opção entre dois caminhos legítimos, mas uma aplicação de um mandamento jurídico, pode-se, portanto, ir a juízo pedir que o poder público lhe forneça aquele medicamento.

Essa discussão sobre a eficácia do Orçamento em relação à despesa trará diversas questões interessantes. Até onde a execução do orçamento é um ato de gestão (e, portanto, impassível de controle judicial, devido à teoria da separação de poderes) e até onde aquilo é um ato de aplicação da

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Constituição (passível de Controle Constitucional pelo judiciário, já que não seria nada menos que a execução de um mandamento Constitucional)

Aqui também entra o conflito entre os Direitos Fundamentais e a Cláusula da Reserva do Possível. O Estado não tem recursos para fazer tudo. Contudo, há uma crise de legitimidade no Estado brasileiro que torna muito difícil o uso desse argumento. O procedimento habitual dos entes públicos não dá a eles muita credibilidade para utilizar esse tipo de argumento. São muito gastos com publicidade e salários exorbitantes.

III. Processo Legislativo Orçamentário O orçamento é uma Lei Ordinária e, portanto, sua confecção segue, na sua maior

parte, o processo legislativo padrão das leis ordinárias (Art.61 + 63-67, CF/88). Existem algumas particularidades e a imensa maioria delas está contida nos artigos 165 e 166 da Constituição Federal de 1988.

No Brasil nós não temos o orçamento contido num único documento. O orçamento público é formado por uma conjunção de uma série de leis (PPA, LDO, LOA, LCA). Todas essas leis vão seguir esse processo legislativo orçamentário.

1. Iniciativa (165,caput, CF/88) A iniciativa das leis orçamentarias é sempre do chefe do Poder Executivo (Na

União, o Presidente da República; Nos estados e no Distrito Federal, o governador; e, nos Munícipios, o prefeito).

Outros gestores não tem competência para apresentar projeto de lei orçamentaria. Contudo, vale lembrar que os outros Poderes (legislativo e judiciário) e alguns órgãos (Ministério Público, Tribunal de contas, etc.) possuem a chamada autonomia orçamentaria. Cada um desses Poderes e Órgãos apresenta a sua proposta orçamentaria e envia para que o poder executivo consolide uma lei única. Tudo deve passar pelo executivo (no caso da União, passar pelo Ministério do Planejamento).

Proposta orçamentaria (22,LGO) O Orçamento é uma lei muito técnica, em certa medida hermética, já que ela trata

de números e de indicações de objetos de gastos. Por esse motivo, ela precisa ser acompanhada de alguns elementos que possibilitam uma melhor compreensão de seu conteúdo. Na proposta orçamentaria, deve constar: mensagem; projeto de lei propriamente dito; e anexos (tabelas explicativas).

Na mensagem de envio se indicará o porque daquela lei orçamentaria focando nas sua características mais particulares. Deverão ser sinalizados os eventuais pontos mais relevantes.

No projeto de lei propriamente dito deverá constar o Orçamento que entrará em vigor no caso da aprovação

As tabelas explicativas são anexadas à proposta, visando tornar mais inteligíveis os dados de receitas e despesas.

Prazos (35, §2, ADCT) Em relação aos Créditos Adicionais não se tem muita preocupação temporal, já

que eles podem ou não existir e se existirem serão enviados no momento que forem necessários.

Já em relação ao Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentarias e a Lei Orçamentaria Anual, pelo Princípio da Periodicidade, é necessário que elas tenham prazos para o início e o fim do ciclo de elaboração orçamentaria. Em função disso, existem prazos que são estabelecidos para que o executivo apresente a proposta de Lei Orçamentaria.

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No caso do Plano Plurianual, a proposta deve ser enviada até 31/08 do primeiro ano de mandato do gestor executivo.

No caso da Lei de Diretrizes Orçamentaria, a proposta deve ser enviada até 15/04. E no caso da Lei Orçamentaria Anual, a proposta deve ser enviada até 31/08

2. Comissão do Orçamento No processo de trâmite legislativo, tem enorme importância a chamada Comissão

de Orçamento, uma comissão parlamentar temática que se ocupa da área de orçamento, finanças públicas em geral e controle externo (fiscalização do executivo).

É uma comissão permanente, e, na esfera federal, é uma comissão mista (composta de deputados e senadores). O Fato dela ser uma comissão mista agiliza o processo legislativo orçamentário.

Atribuições (Art.166, §1º, CF) Parecer prévio sobre projetos de Lei Orçamentaria antes de ela ser submetida a

votação no Plenário. O parecer não é vinculante. Parecer prévio em relação às contas do chefe do Poder Executivo. Antes da

prestação de contas ser levada ao julgamento no Plenário, ele será analisado pela Comissão de Orçamento. O parecer, no entanto, também não é vinculante.

Qualquer lei que trate de planejamento orçamentário também irá passar pela Comissão do Orçamento antes de chegar a casa legislativa.

Fiscalização orçamentaria: Fiscalização do executivo

3. Emendas Parlamentares (166, § 3º-4º, CF) No caso da União e da maioria dos entes federados, é no momento que a proposta

está na Comissão de Orçamento que se abre a possibilidade de Emendas Parlamentares.

Emendas são sugestões de mudanças das leis orçamentarias. Em regra, nos projetos de lei iniciados pelo chefe do poder executivo não cabe emenda parlamentar que crie nova despesa. No entanto, isso não se aplica à Lei Orçamentaria. Cabe emenda parlamentar que crie nova despesa.

A Emenda pode se tratar de uma emenda puramente Formal, nesse caso, ela será apenas uma correção de erros ou omissões no texto da lei orçamentaria.

Pode também haver uma Emenda de objeto material. Uma emenda que efetivamente busca a alteração do projeto de lei orçamentaria

Requisitos para criação de novas despesas Obediência ao principio da programação (harmonia e complementaridade entre leis

do Orçamento Público). As Emendas Parlamentares que propõem a criação de uma nova despesa devem

ser compensadas pela anulação de outra despesa. O Artigo 166 excepciona algumas despesas dessa possibilidade de anulação. Ou seja, existem três tipos de despesas que o parlamentar não pode tirar para colocar uma despesa de seu interesse. São elas: Despesa com pessoal; Serviços da Dívida; e as transferências constitucionais obrigatórias.

4. Mensagem Modificativa (166, §5, CF) Alteração no projeto pelo próprio Poder Executivo já depois do início do trâmite

legislativo. O chefe do Poder Executivo enviará uma mensagem modificando parte do projeto que ele próprio criou.

O prazo limite para que o gestor possa fazer isso está expresso no Artigo 166, §5º da CF/88: enquanto não iniciada a votação, na Comissão de orçamento, da parte cuja alteração é proposta.

5. Votação em plenário

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Recebido o parecer prévio da Comissão de Orçamento (seja com Emendas Parlamentares ou não, seja com mensagem modificativa ou não). A lei orçamentaria irá para a votação em plenário.

A votação segue o processo legislativo habitual no caso dos estados e munícipios (lei ordinária, aprovada por maioria simples)

No caso da União, existe a necessidade de se acelerar o processo legislativo devido ao sistema bicameral. As leis orçamentarias são votadas em uma sessão conjunta com deputados e senadores.

Prazos (35,§2, ADCT) Cada uma das leis orçamentarias tem um prazo para conclusão de sua votação. O Plano Plurianual deve ser votado até o final da sessão legislativa do 1º ano de

mandato do gestor executivo (22/12) No caso da Lei de Diretrizes orçamentarias, a conclusão tem que se dá até 30 de

julho. No caso da Lei Orçamentaria Anual, o prazo é também o final da sessão legislativa

(22/12)

Conteúdos das Leis Orçamentarias Como vimos no estudo do Princípio da Programação, no Brasil, as leis do

Orçamento Público não estão contidas num único documento (lembrando, no entanto, que devem as leis orçamentarias devem guardar harmonia entre si e consonância com a Constituição Federal). Vamos falar sobre o conteúdo e o papel de cada uma das leis que compõem o Orçamento Público brasileiro.

Lei Orçamentaria Anual (LOA) (165, §5º, CF) É o orçamento stricto sensu. Para José Afonso da Silva, é o orçamento de

execução. É o orçamento com base no qual o Estado funciona, é o orçamento que tem execução orçamentaria.

Serve de base para a arrecadação de receitas e execução de despesas. A Lei orçamentaria anual é dividida em 3: Orçamento Fiscal; Orçamento de

Investimento e o Orçamento da Seguridade Social O Orçamento fiscal representa a maior parte da Lei Orçamentaria Anual,

compreende a projeção de receitas e despesas. Irão ser contempladas as receitas e despesas do Ente Federativo (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal); das Autarquias e Fundações de Direito Público e das Empresas Estatais Dependentes (Art 2º, III, LRF)

O Orçamento de Investimento é Orçamento que contempla os investimentos em empresas controladas pelo Estado (dependentes ou não dependentes).

O Orçamento da Seguridade Social (Art.194, CF) é um termo que engloba 3 áreas de atuação do Estado: Saúde, Previdência e Assistência Social. A ideia da Constituinte de 1988 é garantir maior transparência para o setor e menor risco de desvio dos orçamentos dessas áreas para outras áreas.

Plano Plurianual (PPA) (Art. 165, §1, CF) Tem uma duração de quatro anos. A função básica do PPA são as diretrizes de

longo prazo (diretrizes, objetivos e metas relacionadas às despesas de capital e aos chamados programas de duração continuada).

O PPA é uma lei um pouco mais genérica, se ocupando dos gastos públicos que demoram mais na sua execução e, portanto, devem ser planejados por um período maior.

Tem grande importância com relação aos investimentos públicos; expansão de infraestrutura e com os programas de duração continuada (programas públicos de longo prazo).

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Apesar de seu caráter ser um pouco abstrato, isso não significa de forma alguma que o PPA não tem efeito vinculante. A maior prova disso está no Artigo 167, §1º da CF/88.

Lei de Diretrizes Orçamentarias (LDO) (Art.165, §2 + 169, §1, II) Surgiu com a Constituição Federal de 1988. É a lei que faz a transição entre o

planejamento de longo prazo (PPA) e o orçamento que autoriza as despesas efetivamente (LOA). Ela irá orientar, em cada ano, a elaboração do orçamento seguinte e disciplinar uma série de questões relativas às políticas públicas.

Nós temos uma LDO a cada ano. Existem controvérsias a respeito de qual é a sua vigência. Alguns acreditam que é 1 ano, outros que é 1 ano e meio.

A edição da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) trouxe em diversos dispositivos (Art. 4º, 5º, 9º, 14, 16, 25, LRF) novas funções à Lei de Diretrizes Orçamentarias. Hoje ela tem um papel muito mais amplo. Deixou de ser uma lei de orientação e passou a ser um instrumento de política financeira.

A LRF também passou a obrigar que venham anexos à LDO dois instrumentos: O “Anexo de Metas Fiscais” e o “Anexo de Riscos Fiscais”

O Anexo de Metas Fiscais trará metas financeiras. Além de trazer as metas, trará estudos relativos a essas metas, buscando conferir credibilidade a elas.

Já o Anexo de Riscos Fiscais fará um estudo dos gastos que podem aparecer ao longo do exercício. Trará um estudo dos chamados “Passivos Contingentes”. A análise do Passivo Contingente servirá de base para a criação da “Reserva de Contingencia” (dotação orçamentaria global para gastos inesperados) na LOA. (Art. 5º, LRF)

IV. Execução Orçamentaria Quando se fala em execução orçamentária refere-se prioritariamente ao orçamento

anual (ele é o objeto essencial da execução). As outras leis orçamentárias são importantes, possuem um papel de igual relevância na estruturação da ordenação financeira , mas eles não são orçamentos diretamente operacionais , são etapas para que se chegue ao orçamento anual .O orçamento que serve àquela função clássica de autorizar despesas e projetar receitas é o orçamento anual. Então ele que vai ser o objeto da execução orçamentária.

O orçamento compreende a projeção de despesas e a fixação de despesas que irão valer ao longo de um período. Então a execução orçamentária será o estudo do funcionamento desses 3 elementos(receitas, despesas e período)

1. Execução de Despesas O Orçamento Público, como já sabemos, trará a fixação das despesas. O Princípio

da Universalidade (muito rígido em relação às despesas) veta a utilização de despesas que venham a exceder os valores previstos na dotação orçamentária. (167, II, CF).

Dotação Orçamentaria Dotação orçamentaria é o meio pelo qual a despesa é autorizada por lei. É ela que dirá qual montante deve ser gasto em cada um dos objetos. A Dotação

Orçamentaria deve, no entanto, obedecer a certos requisitos

Requisitos da Dotação Orçamentaria o Especificidade A autorização de gastos deve precisar, no maior grau possível, qual será o objeto.

Trazendo o elemento de despesa + Especificação do objeto A especificidade veta "dotações globais ou genéricas", que não dizem exatamente

o elemento de despesa que será objeto. (exceção: reserva de contingente)

o Valor Bruto

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É derivado do princípio da Universalidade e estabelece que as receitas e despesas devem constar da lei orçamentária e de créditos adicionais pelos seus valores brutos, sem nenhuma dedução. Essa regra pretende impedir a inclusão apenas das importâncias líquidas, como resultado do confronto de receitas e despesas.

Créditos Adicionais (40-46, LGO) Visa dar uma flexibilização. Serve diante da insuficiência da Lei Orçamentária. Ele

traz novas Dotações Orçamentarias (novas autorizações de gasto) durante o Orçamento, que são aprovadas durante o exercício financeiro. As novas autorizações de gasto, trazidas pelos Créditos Adicionais, tem requisitos impostos por lei.

Requisitos (Art.42,LGO)o Autorização Legal O instrumento de Autorização Legal vai variar de acordo com o C.A.

o Abertura por Decreto É necessário também a abertura por Decreto, que irá prever o crédito, dirá a fonte

do recurso, dando um caráter mais operacional do que a Autorização Legal.

o Indicação de Recursos (Art.43, LGO) Existem 4 possíveis fontes de recurso: Superávit: Resultado Positivo da Execução Orçamentária. Existindo Superávit, ele

poderá ser usado como Crédito Adicional. Aumento de Receita: Aumento da fonte de receita, ou criação de uma nova fonte.

Ex.: Criação de um novo tributo, venda de um bem público, etc. Redução de Despesa: É o caso de cancelar uma despesa e colocar outra no lugar.

Existem limites para essa redução, algumas despesas, por exemplo, não são suprimíveis.

Operação de Crédito: O caso do Estado pegar dinheiro emprestado para financiar uma despesa.

Tipos de Crédito Adicional (Art.41, LGO)o Crédito Adicional Suplementar

Representa um reforço de Dotação Orçamentária, que já consta no Orçamento Anual. Ele reforça, trazendo mais dinheiro para um mesmo objeto. O objeto é o mesmo a um que já consta no Orçamento Anual, só muda o Montante.

Muito utilizado em obras públicaso Crédito Adicional Especial

Autoriza um gasto inteiramente novo, uma nova Dotação Orçamentária, um objeto não contemplado pela L.O.A. O ajuste se dará por Lei específica, só ela dará autorização. Esse tipo de Crédito ocorre muito em despesas pequenas, como reforma de estradas, curso de professores públicos

o Crédito Adicional Extraordinário

Utilizado para despesas urgentes e imprevisíveis, como guerra, calamidades e comoção interna. É urgente, não pode esperar um processo legislativo. Neste único caso de Crédito Adicional, a Autorização Legal pode se dar através de Medida Provisória. Essa Medida Provisória será apreciada pelo Legislativo como lei.

Procedimento de Execução A Execução de uma despesa pelo poder público demanda do cumprimento de uma

série de etapas. Todas as fases são obrigatórias. Esse procedimento serve para controle.

Cronograma de Desembolso Muitos autores não consideram que o Cronograma de desembolso faça parte do

ciclo orçamentário de execução, acreditando que o mesmo se trata apenas de uma etapa preparatória.

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São cotas periódicas de recursos a serem gastos. É uma organização do dinheiro que entra e de quanto cada unidade orçamentaria irá precisar durante o período.

Empenho (58-61,LGO) A definição do Empenho está presente no Artigo 58 da Lei Geral de Orçamento. Ele cria a obrigação do pagamento pendente ou não de implemento de condição.

Ou seja, pode ser uma obrigação de pagamento já exigível ou pode ser uma obrigação de pagamento pendente de implemento condição.

Sempre se relaciona à obrigação pecuniária. A fonte das obrigações é sempre uma lei ou um contrato. Portanto, a definição de

que o empenho “cria a obrigação de pagamento” é um tanto falha. A função do empenho é promover a reserva de dotação orçamentaria e a

vinculação entre a dotação orçamentaria e aquela despesa especifica. Nota de Empenho (Art. 61, LGO): É o documento de registro do empenho. É um

carnê que registra o empenho. Identifica o credor (quem vai receber), o Montante, o objeto, a D.O., e . A Lei da Nota de Empenho é de 1964, quando ainda não existia computador, por isso a lei é desta forma. A Nota de Empenho tem duas funções: registrar o empenho e registrar o contrato. Em alguns casos podemos dispensas a emissão da Nota de Empenho, mas a realização do ato de empenho nunca poderá ser dispensada (atentar que Nota de Empenho é diferente de empenho).

Há três espécies de empenho: Regular, por estimativa, e global O Empenho Regular é o empenho normal, utilizado para despesas regulares. O empenho por estimativa é para despesas que irão ocorrer, mas que o poder

público não sabe qual será o montante. Ex.: Água, luz, telefone de entidades públicas. Empenha-se previamente pela média, mês a mês. Se o empenho for maior, devolve-se, se for menor, utiliza-se mais crédito da forma Suplementar.

Empenho Global (Art. 60, Parágrafo 3º, LGO): Utiliza-se para despesas com valor único, mas pagamento parcelado. Ocorre mais comumente com obras públicas. Empenha-se o valor total e usa-o fragmentado. Se passar, abre-se mais Empenho Global, se estiver fora do Orçamento, será caso de Crédito Adicional.

Liquidação (63,LGO) A função dessa fase é tornar líquida, no sentido de apurar a certeza e a liquidez da

obrigação que está sendo paga, ou seja, apurar se aquele valor é devido, se é devido naquele montante e para aquele pessoa.

Na Liquidação irá ser analisado o aspecto material do direito do credor, fazendo a verificação da regularidade do direito do credor.

Será apurado se o montante é devido e se aquela pessoa tem direito de receber.

Ordem de Pagamento (64, LGO) a ordem de pagamento é um ato administrativo realizada pela autoridade

competente, portanto, é um ato do chamado ordenador de despesa. É um ato que preza um juízo de mérito, que está sujeito a controle e pode ser objeto de responsabilização.

Pagamento É o fato material de pagar. Portanto quem faz o pagamento é mero executor

material e a responsabilização deve ir pra quem emite a ordem de pagamento , que é a autoridade competente. Por isso que é importante essa divisão entre ordem de pagamento e pagamento.

Pagamento será feito pela tesouraria ou pela rede bancária conveniada. Atualmente é muito raro que seja feito por tesouraria, apenas em casos de valores muito pequenos, já que a o método de pagamento por rede bancaria conveniada oferece uma segurança muito maior.

Regime de Adiantamento (68-69, LGO) Também chamado de regime de Suprimento de Fundos

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Regime de adiantamento é a entrega de numerário para um servidor público. Na entrega do dinheiro há o empenho e a liquidação do adiantamento da quantia, não da compra sem si.

É aplicado a despesas de pequeno valor; despesas urgentes e despesas confidenciais

Depois deve haver a prestação de contas pelo servidor com documentos e provas da despesa.

É vedado o Regime de Adiantamento para servidor em alcance (não prestou contas ou apresentou e teve a prestação rejeitada). O servidor não pode ficar com mais de dois adiantamentos em aberto. É vedado também, obviamente , o servidor que está afastado.

2. Execução de Receitas A execução da receita tem como parâmetro a previsão ou projeção de receitas.

Não se trata de uma execução tão rígida quanto a execução da despesa.

Previsão (12,LRF) Parte da ideia de que a receita no orçamento é meramente estimativa. E, portanto,

não pode haver um condicionamento tão rígido. No entanto, a projeção orçamentaria deve fornecer um patamar para a fixação de

despesas. Deve ter consistência. Alguns autores não contemplam a previsão como fase da execução. A previsão de receita deve ser dividida em metas bimestrais (13,LRF)

Lançamento (52-53, LGO) Ato que busca dar exigibilidade ao crédito público. Numa visão bem resumida,

seria dotar esse crédito de condições de ser cobrado, identificando de modo preciso para exigir ao devedor que lhe pague.

Deve-se identificar os elementos do crédito público (devedor, montante e a procedência)

Hoje em dia, a maioria dos Créditos Públicos não passam por lançamento. Só é exigido quando houver um vencimento da dívida.

Arrecadação Arrecadação pode ser espontânea ou compulsória. A arrecadação espontânea é

aquela que o sujeito paga sem que haja atos prévios de cobrança, já a compulsória ocorre com a ajuda desses atos.

A arrecadação pode ser feito por tesouraria ou por entidade conveniada. Pela tesouraria seria o caso do próprio funcionário público recolher o dinheiro do devedor e dar a ele o recibo de pagamento (era feito pelos chamados “coletores de impostos” que não existem mais). Hoje o sistema de arrecadação pública funciona através das entidades conveniadas (instituições financeiras)

Recolhimento Etapa meramente procedimental, já que hoje, com a informatização, é quase

automática. O valor será repassado do instituto financeiro para a conta do poder público. O

caixa do poder público está amparado pelo principio da unidade de tesouraria (Art.56, LGO). O poder público deve ter um caixa único. No caso da União, esse caixa é o BACEN. No caso dos outros entes federados, nos bancos públicos.

Esse principio admite algumas exceções. Um exemplo são os Fundos Públicos (Art.71/4.320)

3. Período de Execução Conforme dito anteriormente, pelo o Princípio da Periodicidade, é impossível

pensar em Orçamento dissociado de um determinado horizonte temporal. Devido ao caráter prático e não abstrato da Lei Orçamentaria

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Falaremos aqui mais detalhadamente sobre o ciclo de execução da Lei Orçamentaria Anual. Esse é o período no qual a Lei Orçamentaria tem vigência e, portanto, eficácia.

Exercício Financeiro A vigência da LOA corresponde ao exercício financeiro. A Constituição não nos deu

a definição de “exercício financeiro”, atribuindo a função da definição do mesmo para Lei Complementar (Art.165, §9, I, CF). A Lei Complementar que traz a definição de exercício financeiro é a Lei 4320/64 (LGO) no seu Art. 34, que dirá que o exercício financeiro no Brasil corresponde ao ano civil (período de 365 dias). Essa definição, embora não esteja incorreta, é imprecisa, Já que o exercício financeiro não é qualquer período de 365 dias. O Exercício Financeiro corresponde ao “Ano Calendário” (01/Jan - 31/dez).

Hoje é pacífico que o Exercício Financeiro corresponde ao ano calendário. Mas a nossa Constituição permitiria que uma nova LC mudasse a definição de exercício financeiro? Por uma análise implícita, poderia se inferir que a Constituição Federal corresponda necessariamente ao ano calendário? A doutrina diverge nesse ponto. A maior parte da doutrina entende que, ainda que não dito de modo expresso, a CF/88 trabalha com a necessidade do Orçamento ser anual (o próprio nome da Lei Orçamentaria Anual nos faria pressupor isso). Para outros, o mero uso de palavras por um legislador que não necessariamente conhece o assunto não poderia obrigar o orçamento a ser anual (apesar de culturalmente haver dificuldade em organizar o orçamento em outras bases). Já a respeito da data do início e do final do exercício existe uma discussão maior. A mudança na data de início do exercício financeiro poderia, por exemplo, diminuir o período que um novo gestor teria de trabalhar com o orçamento do gestor anterior.

Regime de Execução (35, LGO) No caso do poder público, o regime de execução é misto. As receitas são

registrados pelo regime de caixa (Data da arrecadação) e as despesas, pelo

regime de competência (data do empenho) . Pertence ao exercício no qual ela foi empenhada, mesmo que seja paga em outro ano. Existe, no entanto, um registro do pagamento no caixa público.

Restos a Pagar (36, LGO)