Rua Henrique Schaumann, 270, Cerqueira Csar So Paulo SPCEP 05413-909 PABX: (11) 3613 3000 SACJUR: 0800 055 7688 De 2 a 6, das8:30 s 19:30E-mail saraivajur@editorasaraiva.com.brAcesse www.saraivajur.com.brFILIAISAMAZONAS/RONDNIA/RORAIMA/ACRERua Costa Azevedo, 56 Centro Fone: (92) 3633-4227 Fax: (92) 3633-4782 ManausBAHIA/SERGIPERua Agripino Drea, 23 Brotas Fone: (71) 3381-5854 / 3381-5895 Fax: (71) 3381-0959 SalvadorBAURU (SO PAULO)Rua Monsenhor Claro, 2-55/2-57 Centro Fone: (14) 3234-5643 Fax: (14) 3234-7401 BauruCEAR/PIAU/MARANHOAv. Filomeno Gomes, 670 Jacarecanga Fone: (85) 3238-2323 / 3238-1384 Fax: (85)3238-1331 FortalezaDISTRITO FEDERALSIA/SUL Trecho 2 Lote 850 Setor de Indstria e Abastecimento Fone: (61) 3344-2920 /3344-2951 Fax: (61) 3344-1709 BrasliaGOIS/TOCANTINSAv. Independncia, 5330 Setor Aeroporto Fone: (62) 3225-2882 / 3212-2806 Fax: (62)3224-3016 GoiniaMATO GROSSO DO SUL/MATO GROSSORua 14 de Julho, 3148 Centro Fone: (67) 3382-3682 Fax: (67) 3382-0112 Campo GrandeMINAS GERAISRua Alm Paraba, 449 Lagoinha Fone: (31) 3429-8300 Fax: (31) 3429-8310 BeloHorizontePAR/AMAPTravessa Apinags, 186 Batista Campos Fone: (91) 3222-9034 / 3224-9038 Fax: (91)3241-0499 BelmPARAN/SANTA CATARINARua Conselheiro Laurindo, 2895 Prado Velho Fone/Fax: (41) 3332-4894 CuritibaPERNAMBUCO/PARABA/R. G. DO NORTE/ALAGOASRua Corredor do Bispo, 185 Boa Vista Fone: (81) 3421-4246 Fax: (81) 3421-4510 RecifeRIBEIRO PRETO (SO PAULO)Av. Francisco Junqueira, 1255 Centro Fone: (16) 3610-5843 Fax: (16) 3610-8284 RibeiroPretoRIO DE JANEIRO/ESPRITO SANTORua Visconde de Santa Isabel, 113 a 119 Vila Isabel Fone: (21) 2577-9494 Fax: (21)2577-8867 / 2577-9565 Rio de JaneiroRIO GRANDE DO SULAv. A. J. Renner, 231 Farrapos Fone/Fax: (51) 3371-4001 / 3371-1467 / 3371-1567 PortoAlegreSO PAULOAv. Antrtica, 92 Barra Funda Fone: PABX (11) 3616-3666 So PauloISBN 978-85-02-17293-7Comentrios Lei de responsabilidade fiscal /organizadores Ives Gandra da Silva Martins, Carlos Valderdo Nascimento ; adendo especial Damsio de Jesus. 6 . ed. So Paulo : Saraiva, 2012.Vrios comentaristas.1. Direito administrativo - Brasil - Dicionrios 2.Direito tributrio - Brasil 3. Responsabilidade (Direito) -Brasil I. Martins, Ives Gandra da Silva. II. Nascimento,Carlos Valder do. III. Jesus, Damsio de.CDU-347.51:336.2 (81) (094.56)4/968ndice para catlogo sistemtico:1. Brasil : Leis : Comentrios : Responsabilidade fiscal :Direito 347.51:336.2 (81) (094.56)2. Lei de responsabilidade fiscal : Comentrios : Brasil :Direito 347.51:336.2 (81) (094.56)Diretor editorial Luiz Roberto CuriaGerente de produo editorial Lgia AlvesEditor Jnatas Junqueira de MelloAssistente editorial Sirlene Miranda de SalesProdutora editorial Clarissa Boraschi MariaPreparao de originais Ana Cristina Garcia / Maria Izabel Bitencourt Bressan / LianaGaniko Brito CatenacciArte e diagramao Cristina Aparecida Agudo de Freitas / Ldia Pereira de MoraisReviso de provas Rita de Cssia Queiroz Gorgati / Amanda Maria de Carvalho / LucieneRuzzi BrocchiServios editoriais Camila Artioli Loureiro / Vinicius Asevedo VieiraCapa 2Estdio GrficoProduo grfica Marli RampimProduo eletrncia Ro ComunicaoData de fechamento da edio: 30-1-2012Dvidas?5/968Acesse www.saraivajur.com.brNenhuma parte desta publicao poder ser reproduzida por qualquer meio ouforma sem a prvia autorizao da Editora Saraiva.A violao dos direitos autorais crime estabelecido na Lei n. 9.610/98 e punidopelo artigo 184 do Cdigo Penal.6/968SNTESE CURRICULAR DOSAUTORESCarlos Valder do NascimentoProfessor de Direito Constitucional e Tributrio daUniversidade Estadual de Santa Cruz Bahia e ex-Pro-fessor de Direito Administrativo da EMATRA, Ps-Graduado em Direito Tributrio pela UnB, ProcuradorSeccional da Advocacia-Geral da Unio (1993-2003),Procurador Federal, aposentado.Damsio E. de JesusAdvogado Criminalista, Parecerista, Diretor-Geral daFDDJ, Predidente e Professor do Complexo JurdicoDamsio de Jesus, Doutor Honoris Causa em Direitopela Universidade de Estudos de Salerno (Itlia) e autorde mais de 30 livros, publicados pela Editora Saraiva epela Editora Damsio de Jesus.Gilmar Ferreira MendesProfessor Titular da Universidade de Braslia, Mestreem Direito pela Universidade de Braslia, Doutor emDireito pela Universidade Mnster Repblica Federalda Alemanha, Ministro do Supremo Tribunal Federal,ex-Advogado-Geral da Unio.Ives Gandra da Silva MartinsProfessor Emrito da Universidades Mackenzie (emcuja Faculdade de Direito foi Titular de DireitoConstitucional), UNIFMU, UNIFIEO, UNIP e dasEscolas de Comando e Estado-Maior do Exrcito(ECEME) e Superior de Guerra (ESG); ProfessorHonorrio das Universidades Austral (Argentina), SanMartin de Porres (Peru) e Vasili Goldis (Romnia);Doutor Honoris Causa da Universidade de Craiova(Romnia) e Professor Catedrtico da Universidade doMinho (Portugal).Jos Maurcio ContiProfessor Associado de Direito Financeiro da Universid-ade de So Paulo, Mestre, Doutor e Livre-Docente emDireito Econmico-Financeiro pela Universidade de SoPaulo, Juiz de Direito em So Paulo.Maria Sylvia Zanella Di PietroProfessora Titular de Direito Administrativo naFaculdade de Direito da Universidade de So Paulo,Doutora em Direito.Mauro Roberto Gomes de MattosVice-Presidente do Instituto Ibero-Americano de DireitoPblico, Membro da Sociedade Latino-Americana deDireito do Trabalho e Seguridade Social e da Interna-tional Fiscal Association, Advogado no Rio de Janeiro.Misabel Abreu Machado DerziProfessora da Faculdade de Direito da UniversidadeFederal de Minas Gerais e Professora Titular daFaculdade de Direito Milton Campos, Doutora emDireito, Advogada Parecerista, ex-Procuradora-Geral doEstado de Minas Gerais.8/968ABREVIATURASACApelao CivelADCTAto das Disposies Constitucionais TransitoriasADInAo Direta de InconstitucionalidadeAMSAgravo em Mandado de SeguranaAp.ApelaoAROAntecipao de Receita Oramentariaart.ArtigoBCBBanco Central do BrasilBIDBanco Interamericano de DesenvolvimentoBLCBoletim de Licitaes e ContratosBNDESBanco Nacional de Desenvolvimento Econmico eSocialCm.CmaraCFConstituio FederalcI.conIormecit.citadaCiv.CivelCLTConsolidao das Leis do TrabalhoCMNConselho Monetario NacionalCoIins Contribuio para Financiamento da SeguridadeSocialCTNCodigo Tributario NacionalDes.DesembargadorDFDistrito FederalDJDirio da JustiaDOUDirio Oficial da UnioEd.Editoraed.edioEMATRAEscola de Magistratura do TrabalhoESAFEscola Superior de Administrao FazendariaFGTSFundo de Garantia do Tempo de ServioFUNDEFFundodeManutenoeDesenvolvimentodoEnsino Fundamental e de Valorizao doMagisterioIBAMInstituto Brasileiro de Administrao MunicipalICMSImposto sobre Circulao de Mercadorias e ServiosINSSInstituto Nacional do Seguro SocialIOFImposto sobre Operaes FinanceirasIPIImposto sobre Produtos IndustrializadosIRImposto de RendaJSTFJulgados do Supremo Tribunal FederalJTJJurisprudncia do Tribunal de JustiaLCLei ComplementarLDOLei de Diretrizes OramentariasLOALei Oramentaria AnualLRFLei de Responsabilidade FiscalMin.MinistroMPMedida ProvisoriaMPEMinisterio Publico dos EstadosMPFMinisterio Publico FederalOGUOramento Geral da Uniop.paginaPasepProgramadeFormaodoPatrimniodoServidorPublicoPIBProduto Interno BrutoPMATPrograma de Modernizao das AdministraesTributarias MunicipaisPPAPlano PlurianualProerPrograma de Estimulo a Reestruturao e ao Fortale-cimento do Sistema Financeiro NacionalRCLReceita Corrente LiquidaRDA Revista de Direito AdministrativoRDDT Revista Dialtica de Direito TributrioRDP Revista de Direito PblicoRERecurso ExtraordinarioRel.Relator10/968REspRecurso EspecialRFRevista ForenseRILRevista de Informao LegislativaRMCRecurso em Medida CautelarRMSRecurso em Mandado de SeguranaRSFResoluo do Senado FederalRTRevista dos TribunaisRTCE/PRRevistadoTribunal deContas doEstadodoParanRTJRevista Trimestral de JurisprudnciaSelicSistema Especial de Liquidao e de CustodiaSIAFSistema de Apoio FinanceiroSRFSecretaria da Receita FederalSTFSupremo Tribunal FederalSTJSuperior Tribunal de JustiaSTNSecretaria do Tesouro NacionalSudamSuperintendncia do Desenvolvimento da AmazniaSudeneSuperintendncia do Desenvolvimento do NordesteSUSSistema Unico de SaudeT.Turmat.tomoTCUTribunal de Contas da UnioTJSPTribunal de Justia de So PauloTPTribunal Plenotrad.traduoTRFTribunal Regional FederalTSTTribunal Superior do TrabalhoUIirUnidade Fiscal de ReIernciaUnBUniversidade de Brasiliav.volume11/968NDICESntese curricular dos autoresAbreviaturasPrefcio de Carlos Mrio da Silva VellosoApresentao de Ives Gandra da Silva Martins e CarlosValder do NascimentoApresentao da 6 edioApresentao da 2 edioExposio de MotivosARTS. 1 A 17 CARLOS VALDER DO NASCIMENTOArt. 11. Consideraes preliminares2. Noo de responsabilidade3. Finanas publicas4. Gesto Iinanceira e responsabilidade Iiscal5. Principios basicos da gesto Iiscal5.1. Preveno de deIicit Iiscal5.2. Desequilibrio Iiscal: condicionantes estruturaise elementos causais5.3. Segurana5.4. Transparncia da gesto Iiscal6. Politica Iiscal7. Entes obrigados pela LRF7.1. EntesIederativos, seuspoderes, oMinisterioPublico e os Tribunais de Contas7.2. ReIerncias a Estados compreendem o DistritoFederal7.3. Tribunais de Contas e sua abrangnciaArt. 21. Entes Iederativos2. Empresas estatais controlada e dependente2.1. Empresas estatais2.2. Empresa estatal controlada2.3. Empresa estatal dependente3. Origem das receitas4. Receita corrente liquida5. Receita corrente liquida dos entes IederadosArt. 3 (Vetado)Art. 41. Aspecto normativo2. Metas e prioridades3. Estrutura do oramento4. Conteudo da LDO5. Funes6. Politicas monetaria, crediticia e cambialArt. 51. Competncia2. Estrutura do projeto de Lei Oramentaria Anual3. Reserva de contingncia13/9683.1. Restos a pagar3.2. Alterao estrutural3.3. Constituio da reserva de contingncia4. Divida publica mobiliaria e contratual5. ReIinanciamento6. Atualizao monetaria7. Credito ilimitado8. Dotao para investimento9. Despesas com o Banco Central do Brasil9.1. Pessoal e encargos sociais9.2. Custeio administrativo: beneIicios e assistncia9.3. Investimentos IixosArt. 6 (Vetado)Art. 71. Banco Central do Brasil2. Resultados do Banco Central do Brasil2.1. Evoluo da sistematica operacional2.2. Disciplina atual3. Impacto e custo Iiscal das operaes4. Balanos trimestrais do Banco Central do Brasil5. Balancete monetario6. Disponibilidades do Tesouro Nacional7. Custos das reservas cambiais8. Rentabilidade dos titulosArt. 81. Programao Iinanceira e desembolso2. Legislao aplicavel14/968Art. 91. Apurao da receita2. Realizao da receita3. Limitaes do empenho e da movimentao Iinanceira4. Exceo a regra geralArt. 101. Execuo oramentaria e Iinanceira2. Ordem cronologica dos precatorios2.1. Alterao do art. 100 da CF2.2. Liquidao de precatorios de pequeno valor2.3. Incorporao do art. 97 ao ADCT3. Inconstitucionalidade da EC62/2009por aIronta aprincipios IundamentaisArt. 111. Alcance do dispositivo2. DeIinio de receita publica3. Receitas derivadas4. Receitas extraordinarias5. Instituio, previso e arrecadao5.1. Competncia para a instituio de tributos5.2. Previso5.3. Sistema de arrecadao de tributos6. TransIerncias voluntarias de impostosArt. 121. Criterios para previso de receita2. Alterao de receita3. Estudos, estimativas e metodologia15/9684. Calculo da receitaArt. 131. Metas bimestrais de arrecadao2. Combate a evaso e a sonegao3. Ajuizamento da divida ativa4. Evoluo dos creditos tributariosArt. 141. Renuncia de receita2. Subsidio no plano oramentario3. Politicas sociais4. Subsidios regionais5. Politicas setoriais6. Concesso e ampliao de incentivo7. Suspenso do beneIicio e devoluo do quantum nopago8. Abrangncia da renuncia de receita8.1. Anistia8.2. Remisso8.3. Subsidio8.4. Credito presumido8.5. Iseno em carater no geral8.6. Alteraodealiquotaoubasedecalculo: re-duo de tributo ou contribuio8.7. BeneIicio reIerente a tratamento diIerenciado9. Exceo a regra geral10. Compensao racional11. BeneIicios e perdas Iiscais12. Renuncias Iiscais previdenciarias16/96813. Mensurao da perda Iiscal14. Fiscalizao do Tribunal de Contas da UnioArt. 151. Conceito de despesa publica2. Categorias de despesa publica3. Natureza juridica4. Causas do aumento da despesa publica5. Creditos oramentario e adicional6. Gerao da despesa publica7. Despesas no autorizadas8. Pagamento da despesaArt. 161. Ao governamental2. Criao, expanso e aperIeioamento3. Impacto oramentario-Iinanceiro4. Adequao com a LOA5. Compatibilidade com o PPA e a LDO5.1. Declarao do ordenador de despesas5.2. Responsabilidade pelo ato na delegao decompetncia6. Despesa irrelevante7. Empenho, licitao e desapropriao8. Correlao com normas de licitao e de pessoalArt. 171. Considerao preliminar2. Despesa obrigatoria3. Estrutura da despesa obrigatoria4. ClassiIicao da despesa obrigatoria5. Aspecto legal da despesa obrigatoria17/9686. Criao e aumento da despesa e gastos com pessoal eencargos sociais7. Compensao entre receita e despesa8. Aumento permanente de receita9. Inadmissibilidade de aumento da despesa10. Exame de compatibilidade da despesa11. Exceo a regra12. Publicidade e transparncia da gesto IiscalARTS. 18 A 28 MARIA SYLVIA ZANELLA DIPIETROArt. 181. Fundamento constitucional2. Estrutura da lei quanto as normas sobre despesas compessoal3. Conceito4. Despesas com terceirizao de mo de obra5. Periodo de apuraoArt. 191. Aplicao do art. 169 da Constituio2. Despesas excluidas do limiteArt. 201. Repartio dos limites globais de despesa com pessoal2. Consideraes sobre o paragraIo vetadoArt. 211. Controle da despesa total com pessoal2. NulidadesArt. 2218/9681. VeriIicaodocumprimentodoslimitesevedaesimpostas pelo descumprimentoArt. 231. Prazoe medidas para a eliminaodoexcessodedespesa2. Reduo das despesas com cargos em comisso e Iun-esdeconIianaereduotemporariadajornadadetrabalhoArt. 241. Despesa com a seguridade social2. Compensao em Iace do aumento permanente de re-ceita ou reduo permanente de despesaArt. 251. TransIerncias voluntarias2. Exigncias para a realizao de transIernciavoluntaria3. Comprovao da previso oramentaria decontrapartidaArt. 261. Breve comentario do capitulo2. Requisitos para a destinao de recursos publicos parao setor privado3. Exceo a regra prevista no dispositivoArt. 271. Requisitos para a concesso de credito2. Prorrogaes e composies de dividas decorrentes deoperaes de credito19/968Art. 281. Utilizao de recursos publicos para socorrer institu-ies do Sistema Financeiro Nacional2. Vedao no absolutaARTS. 29 A 31 IVES GANDRA DA SILVA MARTINSArt. 291. Aspectos conceituais2. Divida publica consolidada3. Divida publica mobiliaria4. Operao de credito5. Concesso de garantia6. ReIinanciamento da divida mobiliaria7. Divida conIirmada8. Titulos do Banco Central9. Operaes de credito de prazo inIerior a doze meses10. ReIinanciamento do principalArt. 301. Dos limites da divida publica e das operaes decredito2. Limites globais3. Limites da divida Iederal4. Conteudo das propostas5. Demonstrao de limites6. Estimativas do impacto7. Razes de proposio de limites8. Metodologia de apurao9. Proposta de divida liquida10. Limites de receita corrente liquida11. VeriIicao de limite12. Limite de envio de provas20/96813. Alterao de Iundamentos da proposta14. Precatorios judiciais no pagosArt. 311. Limite da divida consolidada2. Permanncia de excesso3. Proibio de operao de credito4. Limitao de empenho5. Vencimento de prazo6. Restries7. Lista de descumpridores8. Aplicao das normasARTS. 32 A 39 JOS MAURCIO CONTIArt. 321. Limites a contratao de operaes de credito1.1. Conceito de operao de credito1.2. Limites para a contratao e a respectivaIiscalizao1.3. Calculo do limite2. Principio da transparncia Iiscal3. Vedao a clausula compensatoriaArt. 331. Instituies Iinanceiras privadas e o credito publico2. Instituies Iinanceiras e a corresponsabilidade naIiscalizao do limite do credito publico3. Sanes para as operaes de credito irregulares3.1. SanesaplicaveisasinstituiesIinanceirasprivadas21/9683.2. Sanes aplicaveis aos entes da Federao4. Formao de reserva obrigatoriaArt. 341. Banco Central do Brasil2. Titulos da divida publica3. Proibiode oBancoCentral Iinanciar oTesouroNacional4. Vedao a emisso de titulos pelo Banco Central doBrasilArt. 351. Equilibrio Iederativo e o endividamento reciproco2. Vedao as operaes de credito entre entes daFederao3. Excees a regra geralArt. 361. Proibio de contratar operaes de credito com as in-stituies Iinanceiras controladas2. Exceo para o atendimento de investimento declientesArt. 371. Vedaoa realizao de operaes de creditoporequiparao2. Captao de recursos a titulo de antecipao de receitatributaria relativa a Iato gerador presumido3. Recebimento antecipado de recursos das empresas emque o Poder Publico tenha participao4. Assuno de obrigao com Iornecedor garantida portitulo de credito22/9685. Assuno de obrigao comIornecedor mediantepagamento posterior sem autorizao oramentariaArt. 381. Operaes de credito por antecipao de receitaoramentaria2. Limitaes as operaes de credito por antecipao dereceita oramentaria3. Processo competitivo eletrnico4. Banco Central do Brasil e a Iiscalizao das operaesArt. 391. Vedaes a atuao do Banco Central do Brasil2. Proibio de o Tesouro adquirir titulos do Banco Cent-ral do BrasilARTS. 40 A 47 MISABEL ABREU MACHADO DERZIArt. 401. Ideologias e Constituio2. Pressupostos da Lei de Responsabilidade Fiscal comonorma geral de direito Iinanceiro2.1. Normas gerais so veiculadas por leis comple-mentares e por meio de resolues do SenadoFederal2.2. Normas gerais, sendo normas inIraconstitu-cionais, estolimitadaspelaConstituioFederal,que impe a autonomia dos entes da Federao. In-constitucionalidades constantes da Lei de Re-sponsabilidade Fiscal23/9683. Vedao dos emprestimos diretos entre entes da Feder-ao e o endividamento exclusivo por meio de bancos einstituies Iinanceiras4. Noo de garantia e contragarantia5. Requisitos e condies do art. 406. Exigncia de contragarantias e a inconstitucionalautorizao para vincular receitas tributarias do ente de-vedor, com outorga de poderes ao garantidor para ret-lase emprega-las no respectivo valor da liquidao da dividavencida6.1. Vinculao, reteno e expropriao incon-stitucional das receitas de transIernciasconstitucionais6.2. Vinculao e expropriao inconstitucional dasreceitas tributarias diretamente arrecadadas peloente Iederativo6.3. O pronunciamento dos juristas por ocasio dosbloqueios promovidos pela Unio na receita ar-recadada pelo Estado de Minas Gerais7. Requisitos e condies das garantias nas operaes decredito junto a organismo internacional. OutrainconstitucionalidadeArt. 41 (Vetado)1. Regime das despesas e receitas em relao ao exerci-cio Iinanceiro. A Lei n. 4.320/642. EIeitos do oramento em relao a direitos de terceirosArt. 42Art. 431. Regra geral para as disponibilidades do caixa unico24/9682. Disponibilidades de caixa dos sistemas de previdnciasocial geral e proprio dos servidores publicosArt. 44Art. 45Art. 461. O 3 do art. 182 da Constituio ou o previo depositojudicial do valor da indenizao2. Nulidade de pleno direitoArt. 471. Norma atinge a Unio, os Estados, o Distrito Federal,os Municipios e suas empresas controladas2. Contratos de gesto3. Mecanismos de controle impostos pelo art. 47ARTS. 48 A 59 GILMAR FERREIRA MENDESArt. 48Art. 48-A1. Instrumentos de transparncia da gesto Iiscal2. Ampla divulgao dos planos oramentario-Iinanceiros3. Participao popular e audincias publicas4. 'Lei da transparncia5. Transparncia Iiscal e a atuao do Conselho Nacionalde JustiaArt. 491. Disponibilidade das contas para consulta popular2. Requisitos para a prestao de contas da Unio25/9683. Avaliao do impacto IiscalArt. 501. Escriturao das contas publicasArt. 511. Consolidao das contas dos entes Iederativos2. Prazos para as contas dos Estados e MunicipiosArt. 52Art. 531. Relatorio resumido da execuo oramentariaArt. 541. Relatorio da gesto IiscalArt. 551. Conteudo do relatorio da gesto IiscalArt. 561. Extenso da prestao de contasArt. 571. Parecer previo dos Tribunais de ContasArt. 581. Incremento das receitas publicas2. Etica do gasto publicoArt. 591. Fiscalizao do cumprimento da LRF26/9682. Limites de endividamentoARTS. 60 A75 MAUROROBERTOGOMES DEMATTOSArt. 601. Limites inIeriores aos previstos nesta leicomplementarArt. 611. TitulosdadividapublicaoIerecidosemcauoparagarantia de emprestimoArt. 621. O oramento do Municipio no novo cenarioconstitucional2. Os Municipios e a contribuiopara ocusteiodedespesas de competncia de outros entes da FederaoArt. 631. O Municipio com populao inIerior a cinquenta milhabitantes2. Da devida equidade entre os MunicipiosArt. 641. Da assistncia tecnica e cooperaoIinanceira aosMunicipiosArt. 651. Calamidade publica2. Suspenso dos prazos e disposies estabelecidos nosarts. 23, 31 e 7027/968Art. 661. O Produto Interno Bruto2. Duplicao dos prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e70 no caso de crescimento real baixo ou negativo do PIBArt. 671. Conselho de gesto IiscalArt. 681. A Emenda Constitucional n. 20/982. A LRF (vigncia)Art. 691. A crise da previdncia social2. Do regime proprio de previdncia3. Equilibrio Iinanceiro e atuarialArt. 701. O oramento do setor publico2. Da eliminao do excessoArt. 711. Da hipotese do inciso X do art. 37 da Constituio2. Da despesa excedente com o pessoal dos Poderes e or-gos reIeridos no art. 20Art. 721. Excessode despesa comservios de terceiros dosPoderes e orgos reIeridos no art. 202. Contratao de mo de obra atraves de empresasterceirizadas28/968Art. 731. Penalidades para o descumprimento da presente lei2. Lei n. 10.028/20003. ConclusoArt. 73-AArt. 73-B1. Dos prazos para o cumprimento dos instrumentos detransparncia da gesto IiscalArt. 73-CArt. 74Art. 751. Da vigncia e revogao da Lei Complementar n. 96/992. Dos eIeitos dos arts. 74 e 75APNDICEConstituio da Republica Federativa do Brasil (dispositivos)Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964Lei n. 9.989, de 21 de julho de 2000Lei n. 9.969, de 11 de maio de 2000Lei n. 9.995, de 25 de julho de 2000ADENDO ESPECIALLEI DE CRIMES CONTRA AS FINANAS PUBLICAS29/968ARTS. 1 E 2 DAMSIO DE JESUSArt. 1IArt. 339 do Codigo Penal1. Tipo Iundamental original e nova redao2. Penas3. Causa de aumento de pena4. Causa de diminuio de pena5. Fundamento politico da alterao legislativa6. Objeto juridico7. Sujeitos do crime8. Denunciaopor atodeimprobidadeadministrativacontra 'agente do Poder Publico ou terceiro beneIiciario9. Tipo objetivo10. Tipo subjetivo11. Consumao e tentativa12. Figuras tipicas qualiIicada e privilegiada13. Ao penalArt. 21. IntroduoIArt. 359-A do Codigo Penal1. Proteo penal2. QualiIicao especial do sujeito ativo3. Sujeitos passivos4. Tipo objetivo5. Tipo subjetivo6. Elemento normativo do tipo7. Elemento modal do tipo8. Excluso da ilicitude9. Estado de necessidade justiIicante da conduta doagente publico (CP, art. 24)10. Momento consumativo e tentativa30/96811. Operao de credito irregular12. Responsabilidades civil, administrativa e penal13. Ao penalIIArt. 359-B do Codigo Penal1. Origem da disposio penal2. Tutela criminal3. Sujeitos do delito4. Elementos objetivos do tipo5. Elemento subjetivo da Iigura tipica6. Elemento normativo do tipo7. Consumao e tentativa8. Procedimento criminalIIIArt. 359-C do Codigo Penal1. Origem da disposio2. Tutela penal3. Sujeito ativo4. Sujeito passivo5. Figura tipica objetiva6. Tipo subjetivo7. Elemento modal do tipo8. Momento consumativo e tentativa9. Ao penalIVArt. 359-D do Codigo Penal1. Fundamento legal da disposio incriminadora2. Objetividade juridica3. Sujeitos do Iato tipico4. Tipo objetivo5. Tipo subjetivo6. Consumao e Iigura tentada7. Ao penalVArt. 359-E do Codigo Penal31/9681. Suporte legal da incriminao2. Objeto juridico3. Sujeitos do crime4. Elementos objetivos do tipo5. Elemento subjetivo do tipo6. Momento consumativo e tentativa7. Ao penalVIArt. 359-F do Codigo Penal1. Fundamento politico da incriminao2. Tutela penal3. Sujeitos do crime4. Tipo objetivo5. Elemento subjetivo do tipo6. Elemento normativo da Iigura tipica7. Consumao e tentativa8. Ao penalVIIArt. 359-G do Codigo Penal1. Fundamento politico-criminal do dispositivoincriminador2. Sujeitos do Iato tipico3. Elementos objetivos do tipo4. Dolo tipico5. Periodo temporal de realizao do crime6. Momento consumativo e tentativa7. Ao penalVIIIArt. 359-H do Codigo Penal1. ALei deResponsabilidadeFiscal comoIundamentopolitico-criminal da disposio incriminadora2. Tutela criminal3. Sujeitos do delito4. Tipo objetivo incriminador5. Dolo do tipo32/9686. Consumao e tentativa7. Ao penalBibliografia33/968PREFCIOIves Gandra da Silva Martins e Carlos Valder do Nasci-mento, publicistasnotaveis, quedispensamapresentao, co-ordenaramobra de indiscutivel importncia para o direitopublicobrasileiroComentriosLei deResponsabilidadeFiscal. OlivroreunecomentariosemtornodaLei Comple-mentar n. 101, de 4 de maio de 2000, elaborados por eminentespublicistas, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Jose MauricioConti, Misabel Abreu Machado Derzi, Gilmar FerreiraMendes, MauroRobertoGomes deMattos epelos coorde-nadores, Ives GandradaSilvaMartins eCarlos Valder doNascimento.A Lei Complementar n. 101, recentemente promulgada,denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, contem normas deIinanas publicas, introduz conceitos novos na AdministraoPublica, visando, sobretudo, a responsabilizar os adminis-tradores publicos, e estabelece limites para as despesaspublicas. Abrange ela as administraes das entidades politicasque constituem a Republica Federativa do Brasil, a Unio, osEstados, oDistritoFederal eosMunicipios. Apartirdesuapromulgao, causou ela acesa polmica. Partidos Politicos deoposio suscitaram, no Supremo Tribunal Federal, a sua in-constitucionalidade Iormal. Na ADIn 2.238-DF, Relator o Min-istro Ilmar Galvo, o Supremo Tribunal indeIeriu o pedido desuspenso cautelar de seus eIeitos, pedido em que se sustentavaainconstitucionalidadeIormal dareIeridalei complementar.DiIicilmente, aCorteSuprema, nojulgamentodeIinitivodaao, daria pela citada inconstitucionalidade da leiinconstitu-cionalidade Iormal , dado que a questo Ioi amplamente de-batida. Os mesmos Partidos suscitaram, tambem, a inconstitu-cionalidade material de praticamente toda a lei na mencionadaADIn2.238-DF. Seguiram-seoutrasaesdiretasdeincon-stitucionalidadepropostas pelaAssociaodosTribunais deContas(ADIn2.324e2.256-DF), AssembleiaLegislativadoEstado de Minas Gerais (ADIn 2.241-DF), Associao Nacion-al do Ministerio PublicoCONAMP (ADIn 2.261-DF) e peloGovernador do Estado de Minas Gerais (ADIn 2.250-DF).O Supremo Tribunal Federal ja apreciou o pedido de sus-pensocautelar dos eIeitos deumdos seus artigos consid-erados mais polmicos, o art. 20, que estabelece limites para asdespesas com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, doDistrito Federal e dos Municipios (CF, art. 169, alterado pelaEC n. 19/98). A Corte Suprema indeIeriu o pedido da cautelar,numa deciso apertadaseis votos contra cincoobtida com aretiIicao de voto por parte de umdos ministros, o quedemonstra o grau de polmica que despertam alguns dos dis-positivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. De minha parte,alinhei-me entre os cinco ministros que deIeriam a suspensocautelar do art. 20. No que toca, por exemplo, ao Judiciario daUnio, os limites Iixados nesse artigo da Lei Complementar n.101 violam, ao que me parece, o disposto no art. 99, 1, daConstituio Federal, a estabelecer que 'os tribunais elaborarosuas propostas oramentarias dentrodos limites estipuladosconjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes ora-mentarias. E que a cada exercicio surgem questes novas, aJustia precisa expandir-se, a Iim de melhorar a prestao juris-dicional, e a Constituio quer que os cheIes dos Poderes dis-cutam, entresi, os seus problemas, as suas necessidades e,presentes o interesse publico e as disponibilidades do Tesouro,estabeleamnaLDOoslimitesdosgastos, inclusivecomopessoal ativo e inativo, evidentemente, dado que o 1 do art.99 engloba despesas de modo geral.O mesmo deve ser dito relativamente aos Estados-mem-bros. A Constituio, no ponto, deixou que estes regulassem amateria, tendo em vista a autonomia estadual, espinha dorsaldoIederalismo. Ocontido, entretanto, no1doart. 99da35/968Constituio Federal deve servir de parmetro. O curioso e quealguns governadores, esquecidos de que o dispositivo provocaoIensa ao principio maior, o da autonomia do Estado, sem oqualnohaIederao, pugnarampelamanutenodocitadoart. 20. O que vai acontecer, ento, daqui para Irente? O ser-vio da Justia, de regra deIiciente, porque deIiciente o numerodejuizes, deIicienteoapoioadministrativoaosjuizesde1grau, tende a piorar, porque os Tribunais no poderoaperIeioa-lo. Convem registrar que, por esse Brasil aIora, hajuizes que no dispem nem de maquina de escrever, quando amaquina de escrever, diante da revoluo dos computadores eda inIormatica, virou pea de museu.Se trago ao debate essas questes, e para mostrar o graude polmica criadopela Lei Complementar n. 101, e parademonstrar, emconsequncia, aimportnciadestelivro, queaborda todos os dispositivos da mencionada lei.CarlosValderdoNascimentocuidoudosarts. 1a17;Maria Sylvia Zanella Di Pietro, dos arts. 18 a 28; Ives GandradaSilvaMartinscomentouosarts. 29a31; JoseMauricioConti, os arts. 32 a 39; Misabel Abreu Machado Derzi, os arts.40 a 47; GilmarFerreira Mendes, os arts. 48 a 59, enquantoMauro Roberto Gomes de Mattos Iecha a obra, examinando ecomentando os arts. 60 a 75.O livro vem em boa hora e vai ser de consulta obrigatoriade advogados, juizes, membros do Ministerio Publico e, sobre-tudo, de administradores publicos, mesmo porque a violao demuitos dos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscalrestou tipiIicada, em lei propria, como crime.Cumprimento os coordenadores da obra e os seusautores, pela importncia do trabalho que produziram, aotempo em que maniIesto a certeza de que o livro alcanara su-cesso editorial.36/968Brasilia, DF, outubro de 2000.Carlos Mario da Silva VellosoPresidente do Supremo Tribunal Federal;professor emrito da PUCMG e da Universidade de Braslia, UnB37/968APRESENTAOO presente livro objetiva apresentar comentarios a Lei deResponsabilidade Fiscal elaborados por uma equipe de proIess-ores universitarios vinculados ao direito Iinanceiro, tributario eadministrativo.Todos participaram, de alguma Iorma, das discusses queconIormarama Constituiode 1988, emseminarios, con-gressos e audincias publicas na Constituinte, tendo deIendidoa necessidade de rigidas normas para perIilar as Iinanaspublicas da Federao brasileira.E a Constituinte, ao aprovar os arts. 163 a 169 do TituloVI, veio atender ao clamor de especialistas e administradorespublicos, que entendiam serem a questo oramentaria e a ex-cessiva capacidade dispenditiva das entidades Iederativas o nogordio do insucesso de politicas Iiscais.Certadecepoadveioapos apromulgaodalei su-premade1988, pois, namedidaemqueosanospassaram,percebeu-se que a maior parte dos dispositivos era interpretadade Iorma conveniente e contornada com expedientes justiIica-dospelaIaltaderegulaoinIraconstitucionaldoscomandosmaiores.E o resultado no poderia ser pior. Um brutal aumento dacarga tributaria (24 para 33 do PIB), deteriorao da qualid-ade dos servios publicos, Ilexibilidade por parte das pessoaspoliticas e entidades publicas no contrair emprestimos e gerardesperdicios, para no se Ialar no espoucar de escndalos vin-culados, quase sempre, a corrupo, que parece ter aumentadoa partir de 1988.E o argumento era o mesmo, ou seja, a Ialta de legislaomais severa para implementar a severidade do texto supremo,assim como permitir a punio de autoridades complacentes oude perIil menos digno.A Lei Complementar n. 101/00 vem exatamente preench-er o vacuo existente entre os severos principios constitucionaise o estilo de administrao publica dominante no Pais, a partirde 1988.Os autores destes comentarios esperam, aoapresentaruma primeira exegese da Lei de Responsabilidade Fiscal, estarcolaborando com os especialistas e as autoridades emcompreenderem-na, a Iimde que sua aplicaopossa pro-mover, de um lado, a melhor gesto da coisa publica nas 5.500entidades Iederativas e, deoutro, aIastar exegeses quecon-duzama transigncias ou concesses que terminariamportorna-la inocua.Tm seus autores a esperana de queembora constituauma primeira abordagem de toda a leiseja o trabalho de util-idade para estudiosos e autoridades, com o que tero atendidoao objetivo a que se propuseram.Ives Gandra da Silva MartinsCarlos Valder do NascimentoOrganizadores39/968APRESENTAO DA 6 EDIOA boa receptividade das edies anteriores permite esta6 edio com poucas alteraes em relao as demais. Ha, en-tretanto, alteraes.Os coordenadores e autores agradecem ao publico leitoraestimulanteaceitaodestetrabalhosobreomelhorinstru-mento de controle das despesas publicas, que e a Lei de Re-sponsabilidade Fiscal.Ives Gandra da Silva MartinsCarlos Valder do NascimentoOrganizadoresAPRESENTAO DA 2 EDIOPoucas Ioram as modiIicaes dos Comentarios a Lei deResponsabilidade Fiscal para esta 2 edio. Trata-se, pois, dostextos legislativos mais estaveis da historia brasileira recente.Esperam seus coordenadores que continue esta 2 ediomerecendo a mesma aceitao da primeira.Ives Gandra da Silva MartinsCarlos Valder do NascimentoOrganizadoresEXPOSIO DE MOTIVOSDOS MINISTROS PEDRO PARENTE, PEDRO MALAN EWALDECK ORNELASAO PRESIDENTE FERNANDO HENRIQUE CARDOSOE. M. INTERMINISTERIAL N. 106/MOG/MF/MPAS, DE 13DE ABRIL DE 1999Excelentissimo Senhor Presidente da Republica,TemosahonradesubmeteraelevadaconsideraodeVossa Excelncia Projeto de Lei Complementar que estabeleceo regime de gesto Iiscal responsavel; dispe sobre os principi-osIundamentaisenormasgeraisdasIinanaspublicas, con-Iorme o art. 163 da Constituio; regula o art. 169 da Constitu-io e altera a Lei Complementar n. 64, de 18 de maio de 1990.2. EsteProjetointegraoconjuntodemedidasdoPro-grama de Estabilidade FiscalPEF, apresentado a sociedadebrasileiraemoutubrode1998, equetemcomoobjetivoadrastica e veloz reduo do deIicit publico e a estabilizao domontante da divida publica emrelaoaoProdutoInternoBruto da economia.3. O PEF contempla medidas de curto prazo e medidasdenaturezaestrutural. Asprimeirasasseguramosresultadosanunciados no Programa para o periodo 1999-2001, ja na suaIormarevisadaapartirdasmudanasnapoliticaeconmicaocorridasemjaneirodesteano. Assegundascriamascon-dies para que os resultados alcanados nesse trinio setornem permanentes, dando base a estruturao de um novo re-gime Iiscal no Pais.4. AsmedidasdecurtoprazojaIoramaprovadaspeloCongresso Nacional e implementadas pelo Executivo. As me-didas de natureza estrutural esto sendo apreciadas pelo Legis-lativo, onde se destacam a Proposta de ReIorma Tributaria e aRegulamentao das ReIormas da Previdncia e daAdministrao.5. EsteProjetodeLeipublicamenteconhecidocomoLei deResponsabilidadeFiscal LRFtambemIazpartedesse elenco de importantes inovaes estruturais da Adminis-trao publica que, apos aprovado, tera vigncia num ambienteIiscal maisIavoravel, sedimentadopeloseIeitospositivosdoPEF, da reestruturao das dividas dos Estados e dos Municipi-os, da reorganizao do sistema bancario estadual, e de outrasmedidas de ajuste Iiscal implementadas pelos governos es-taduais e municipais.6. Entendemos que a combinao desse ambiente Iiscalmais Iavoravel com a aprovao de uma norma que estabeleceprincipiosnorteadoresdagestoIiscal responsavel, queIixalimites para o endividamento publico e para expanso dedespesas continuadas, e que institui mecanismos previos e ne-cessarios para assegurar o cumprimento de metas Iiscais a ser-ematingidaspelastrsesIerasdegoverno, eacondione-cessaria e suIicientepara a consolidaode um novo regimeIiscal noPais, compativel comaestabilidadedepreoseodesenvolvimento sustentavel.7. O presente Projeto de Lei Complementar regulamentaos arts. 163 e 169 da Constituioe disciplina, de Iormain-ovadora e abrangente, o conjunto das principais questes reIer-entes aos eIeitos macroeconmicos e Iiscais decorrentes do usodos recursos publicos. Abrangente, porque tal disciplina e43/968valida para as trs esIeras de governo e para cada um dos seusPoderes. Inovadora, porque Ioi desenvolvida a partir da Iixaode principios deIinidores de uma gesto Iiscal responsavel, ex-perinciaquenotemprecedentenahistoriabrasileiraeen-contrapoucosparalelos, ademais, todosrecentes, emoutrospaises.8. Acomplexidade dos temas, bemcomo a Iormaabrangente e inovadora conIerida as materias tratadas na pro-postadeLRFlevouoMinisteriodoOramentoeGestoMOG a apresenta-la, inicialmente, sob a Iorma de anteprojeto,submetendo-a a um processo de consulta publica e a um debateaberto com representantes da sociedade brasileira.9. Comesseproposito, realizaram-sediversasreuniesdetrabalhocomosSecretariosdeFazenda, PlanejamentoeAdministraodos Estados e commembros da AssociaoBrasileira dos Secretarios de Fazenda dos Municipios de Capi-taisABRASF. O anteprojeto Ioi tambem objeto de debate noSeminariode Finanas Publicas, promovidopela ComissoEconmica das Naes Unidas para a America Latina CEPAL, em janeiro deste ano, do qual tomaram parte repres-entantesdeagnciasmultilateraisdecreditoedosEstadoseMunicipios. Alem disso, a proposta beneIiciou-se decomentarios de especialistas em Iinanas publicas, da academiae do mercado. Na home page do MOG, colocada a disposiodopublico, contabilizou-seoexpressivonumerodemaisde5.000 consultas, sinal evidente da importncia e do interesse docitado Projeto de Lei Complementar.10. Buscou-se, assim, no apenas aperIeioar o antepro-jetoelaboradopeloExecutivo, mas tambemconstruir com-promisso em Iavor de um regime Iiscal capaz de assegurar oequilibriointertemporal dascontaspublicas, entendidocomobem coletivo, do interesse geral da sociedade brasileira, por sercondionecessaria para a consolidaoda estabilidade depreosearetomadadodesenvolvimentosustentavel. Desseamplo processo de consultas, resultaram modiIicaes e44/968acrescimos inequivocamente positivos para a qualidade dopresente Projeto de Lei Complementar, entre os quaisdestacamos:a)imposiodoslimitesdegastoscompessoalacadaum dos trs Poderes da Unio, dos Estados e dos Municipios,deIinindo assim responsabilidade especiIica para o Legislativoe o Judiciario;b) utilizao do conceito de receita tributaria disponivelpara servir de base aos limites relativos as despesas de pessoale de divida;c) dilataodos prazos para enquadramentoaos limitesdeIinidosparaasprincipais variaveis dasIinanas publicas,quando veriIicadas mudanas drasticas na politica monetaria ecambial e desde que sejam reconhecidas como tal pelo Senado;d) ampliao do prazo para liquidao de Restos a Pagar,com o objetivo de melhor adapta-lo as especiIicidades de Esta-doseMunicipios, bemcomolimitarosRestosaPagarparacada um dos Poderes;e) introduo de regra de transio para os entes que noestejam enquadrados nos limites reIerentes a divida quando daentrada em vigor da lei; eI) deIinio de regra, antes restrita a Unio, em suas re-laes com os Governos estaduais, que impede os Estados detransIerir recursos aos Municipios para atendimento de aes eservios publicos proprios desses entes.11. Estruturado em titulos e capitulos, o Projeto de LeiComplementarqueoraapresentamosestabelece, noTituloI,que seus dispositivos principais aplicam-se a todos os entes daFederao e aos seus respectivos Poderes, alcanando no so aAdministrao direta, como tambem as autarquias, Iundaespublicas e as empresas que dependem de recursos de seus re-spectivos tesouros para Iuncionamento.12. O Titulo II, com quatro capitulos, contem o nucleo doProjeto. No primeiro, apresentam-se os principios45/968IundamentaisdagestoIiscal responsavel e, nosegundo, asnormas gerais que devem nortear a boa administrao dos re-cursos publicos, centradas na Iixao de limites para o endivi-damento e para o montante da divida, no estabelecimentodecondies para o aumento de gastos com as despesas de pess-oal, de seguridade social, e outras relativas as aes continua-das, enadeIinioderegrasdeprudncianaadministraoIinanceira. Em relao a essas variaveis cruciais das Iinanaspublicas, consagram-se os limites maximos existentes eintroduzem-se os respectivos limites prudenciais. Ademais,institui-se o mecanismo de compensao compulsorio para to-do ato que implique aumento permanente de despesa, seja pelacriaodereceita, sejapelocortedegastoequivalente, sobpena daquele ato ser considerado nulo.13. Com a conIormao desse arcabouo legal propostonoTituloII, assegura-seumadisciplinaeIicienteparaevitardeIicitsrecorrenteseimoderados, eexpansoindesejavel dadivida publica, isto e, sua elevao acima de limites maximos eprudenciais. A proposito, esses limites, consoante preceito con-stitucional, sero Iixados pelo Senado Federal, a partir de pro-posta do Presidente da Republica.14. Ainda no Titulo II, em seu capitulo terceiro, dispe-se que, observados os principios e normas do regime de gestoIiscal responsavel, os entes Iederativos, como no poderiadeixardeser, tmautonomiaparadeIinirsuapoliticaIiscal.Estabelece-se, noentanto, queoIaamdemodopublicoetransparente, assumindo compromissos explicitos com desem-penhos Iiscais, Iinanceiros e patrimoniais sustentaveis.15. Ficam, paratanto, obrigadososentesIederativosainscrever nos respectivos planos plurianuais os objetivos de suapoliticaIiscal, com base em estimativasde evoluode suasreceitas, gastos, resultados primarios, endividamento e pat-rimnio liquido. Das leis de diretrizes oramentarias, por suavez, devero constar as metas quantitativas relativas ao exerci-cio a que se reIerir e aos dois exercicios subsequentes. Desse46/968instrumento devera constar ainda, quando necessario, justiIic-ativa para eventuais desvios de trajetoria, acompanhada de in-dicaoquantoaos procedimentos que seroadotados parapromover a desejada convergncia entre objetivos e metas.16. ConIere-se, assim, adequadaIlexibilidadeagestoIiscal, sem desobrigar os governantes de cumprirem os objet-ivos e metas deIinidos, em conIormidade com a noo de que oIundamental e a construo de trajetorias sustentaveis das con-tas publicas. Registre-se, a proposito, que o Projeto contemplao alargamento dos prazos previstos para a correo de desvios,nos seguintes casos: no que se reIere ao volume de gastos compessoal, quandodaocorrnciadedesaceleraodataxadecrescimentodaeconomiaoueventosexcepcionaiscomoco-moo, calamidade publica ouguerra; noque se reIere aomontante de endividamento, na medida em que se acrescenta aesse rol de situaesa ocorrnciade mudana extremamentedrastica na conduo das politicas monetaria e cambial, recon-hecidas como tal pelo Senado Federal.17. E de ressaltar-se que a obrigatoriedade para que tam-bemEstados e Municipios Iixemmetas Iiscais e assumamcompromissos explicitos dedesempenhoIiscal nas suas re-spectivas leis oramentarias constitui Iato altamente inovador esalutarparaessesniveisdegoverno. Importanotarqueessaexigncia esta totalmente restrita ao proprio ente da Federao,nosigniIicando, emnenhumahipotese, qualqueringernciade um ente relativamente ao outro, mesmo no que diz respeitoaprestaodecontas, excetonoscasosconstitucionalmenteprevistos.18. Ao Iinal do Titulo II so enunciadas as providncias aserem tomadas nos casos em que se veriIicar descumprimentodasnormasoudesviosinjustiIicadosereiteradosemrelaoaos objetivos e metas da politica Iiscal, bem como deIinidos osdispositivos de correo e as sanes e penalidades de naturezainstitucional. Cabenotar queaspenalidadesdecarater indi-vidual, por sua vez, estocontempladas emprojetode lei47/968ordinaria, cujo encaminhamento ao Congresso esta sendoigualmente proposto a Vossa Excelncia nesta data.19. To importante quanto as normas que regulam a ap-licaodosrecursospublicoseapermanenteIiscalizaodasociedadesobreosatosdaquelesaquemIoi conIiadaare-sponsabilidade de geri-los. Por essa razo, o Projeto reserva oTituloIIIexclusivamenteaotemadatransparnciaIiscal. Otratamento dispensado a essa materia visa consagrar, no planolegal, os principiosda divulgaoe acessoamplosa inIorm-aes conIiaveis, abrangentes, atualizadas e comparaveis sobreas contas publicas dos trs niveis de governo, incluindo os ob-jetivos e metas da politica Iiscal, as projees que balizam osoramentos publicos, entreoutros aspectos relevantes. Cabenotar que a experincia internacional sobre codigos de Iinanaspublicas, bemcomoaliteraturaaesserespeito, indicaseratransparncia um dos instrumentos mais eIicazes para a discip-lina Iiscal.20. O Titulo IV trata da divida publica dos diversos entesdaFederaodisciplinandoasoperaesdecreditoporelescontraidas. Oscapitulosquecompemestetitulocuidamdaconceituaoecaracterizaodadividapublica, conIormeasua origem e natureza, assim como as exigncias estritas paraseu registro e controle. DeIinem igualmente a necessidade deque cada ente Iederativo, atraves de seu Poder Executivo,disponha de inIormaes atualizadas das suas dividas interna eexterna, inclusive a de responsabilidade de seus orgos de ad-ministrao indireta, disponiveis de Iorma centralizada. EnIat-iza, igualmente, a obrigao e competncia do Banco Centralde manter atualizado o registro das operaes de credito exter-no, semprejuizodoscontrolestambemexistentesnosentesrespectivos.21. OProjetoregulamentatambemodispositivocon-stitucional que limita o montante de operaes de credito emcada exercicio Iinanceiro aquele deIinido para as despesas decapital. Exceo a essa regra somente sera admitida quando a48/968operao de credito Ior previa e expressamente autorizada emlei, aprovada por maioria absoluta do Poder Legislativo, a qualdispora, necessariamente, sobreacorrespondenteaberturadecreditoadicionalcomIinalidadeprecisa, tendocomoIonteoproduto de tal operao.22. Adivida mobiliaria tambeme objetode controlerigoroso, exigindo-se a deIinio das Iinalidades a que se desti-namosrecursosdelaprovenientes, comopor exemploparacobertura de deIicits autorizados nas leis oramentarias, e a ne-cessariatransparnciaatravesdaprestaodeinIormaesapopulao, previamente a respectiva oIerta publica. Fica con-signadaaexigncia, paraaemissodetitulos publicos, deampla prestao de inIormaes sobre Iorma, criterios, sistemade colocao e remunerao, assim como do competente regis-tro em sistema centralizado de liquidao e custodia.23. A concesso de garantias por parte do setor publicotambem recebe, no Titulo V do presente Projeto de Lei, regula-mentao que concorre decisivamente para a disciplina Iiscal.Entre os dispositivos que tratam da questo, merecem destaquea exigncia de contragarantia nunca inIerior ao montantegarantido, a adimplncia do garantido e a cobrana de taxa deconcesso de garantia.24. O Titulo VI trata do relacionamento entre os entes daFederao no que respeita a responsabilidade Iiscal. Nele estaestabelecido, como diretriz geral, que as relaes Iiscais entreos diIerentes entes da Federao e esIeras de governo deveropautar-se pelo equilibrio Iederativo e pela descentralizao Iin-anceira. Novas regras so deIinidas para as transIernciasvoluntarias de recursos e concesso de creditos.25. Especial nIase e conIerida a proibio de concessode qualquer emprestimo ou Iinanciamento para pagamento dedespesadepessoal, bemcomoarealizaodeoperaodecredito que tenha por objetivo renovar, reIinanciar ou postergardivida anteriormente contraida. Este dispositivo esta sendo pro-posto, como e do conhecimento de Vossa Excelncia, depois49/968da reestruturao saneadora por parte do governo Iederal dasdividas de Estados e Municipios, conjugada com as novas re-gras de gesto Iiscal responsavel, deIinidas no presente Projetode Lei.26. O Titulo VII considera o inter-relacionamento entreIinanas publicas e privadas. Nessa materia, conIere-se particu-lar realce ao papel do poder publico como agente normativo esobretudo regulador da atividade econmica, nos termos do art.174daConstituio. OsdispositivosconstantesdesseTitulodisciplinam e restringem as transIerncias de recursos publicospara o setor privado, em especial sob a Iorma de capitalizaes,subvenes econmicas e subsidios de preos publicos. Dessemodo, adestinaoeautilizaoderecursospublicosparapessoas Iisicas ou juridicas somente podero ocorrer se vierema ser expressamente autorizadas em lei.27. O ultimo Titulo, de numero VIII, estabelece as dis-posies Iinais e transitorias, necessarias a dar plena eIicacia asdisposies da Lei. Ainda, objetivando dar transparncia Iiscalas contas previdenciarias, particularmente as do Regime Geralde Previdncia Social, e proposta a separao dessas contas dasdemais despesas correntes, permitindo, dessa maneira, umamelhor avaliao dos planos de custeio e beneIicios.28. Entre os varios topicos que compem o presente Pro-jeto de Lei, parece-nos pertinente ressaltar, ao Iinal desta Ex-posio de Motivos, o tratamento dispensado aos gastos compagamento de pessoal, questo crucial para o ajuste estruturaldascontasdoconjuntodosetor publico. Essamateriavemsendo, haalgumtempo, objetodelegislaoespeciIica, semque, no entanto, se tenham criado os instrumentos necessariospara a imposio eIetiva do mencionado grupo de despesas.29. ComeIeito, aindaem1995, pararegulamentardis-positivo constitucional, promulgou-se a Lei Complementar n.82, conhecida como Lei Camata, a qual, deIinindo o conceitode receita corrente liquida, e tomando-a como base, limitou a60 desta a despesa com Iolha de pagamento. Em razo dos50/968impedimentos constitucionais vigentes ate recentemente, e porno prever penalidades na hipotese de inobservncia dos seustermos, esse diploma legal no produziu os resultados preten-didos. Para substitui-lo, encaminhou-se ao Congresso Nacionalo Projeto de Lei Complementar n. 06/99, ja aprovado na C-mara dos Deputados, que introduz inovaes em relao a LeiCamata, como a Iixao de limite especiIico de 50 para osgastos da Unio com Iolha de pagamento; supre sua principaldeIicincia, aausnciadesanes, edeIineprazodevinteequatro meses para o enquadramento dos entes Iederativos aoslimites estabelecidos para as despesas com pessoal.30. O presente Projeto de Lei Complementar vem somar-seaessainiciativa. Alemdeacolhereconsolidarasnormaspermanentes do Projeto de Lei Complementar acima reIerido,deIine limites maximos das despesas com Iolha de pagamento,como proporo da receita tributaria disponivel, para cada umdos Poderes nas trs esIeras de governo no que representa umavano em relao aquele Projeto de Lei Complementar, queno prev responsabilidade individualizada dos Poderes Judi-ciario e Legislativo quanto a observncia dos limites a que aquinosreIerimos. Cabesublinhar queessadeIiniodelimitesmaximos para as despesas com a Iolha de pagamento para cadaum dos Poderes nas trs esIeras do governo Ioi sugesto major-itaria do conjunto dos Estados e Municipios que participaramdo processo de consulta publica.31. OutroavanoimportanteconsistenadeIiniodeuma regra permanente para retorno das despesas com pessoal,no prazo de vinte e quatro meses, a razo de 1/24 por ms, aolimite maximo previsto, quando este Ior ultrapassado por trsmeses consecutivos. E introduzida, ademais, a Iigura do limiteprudencial, estabelecido em 90 do limite maximo.32. De modo especial, gostariamos de ressaltar tambemos diversos dispositivos que regulam a atuao dos governantesno ultimo ano de mandato. Nesse sentido, o projeto de LRF es-tabelecelimitaesmaisrigidasaseremobservadasnosseis51/968ultimos meses queantecedemoIinal domandato, relativa-mente as regras gerais deIinidas para as despesas de pessoal,para a contratao de operaes de credito por antecipao dereceita oramentaria, e para a inscrio de restos a pagar.33. Damesmamaneira, salientamosasdisposieses-peciIicas para os casos dos Municipios com populao inIeriora duzentos mil habitantes, e que no sejam capital estadual, quetero prazo adicional para o inicio do cumprimento das exign-cias de divulgao de suas politicas, objetivos e metas Iiscais,nosendodispensadosdeelaboraredivulgaranualmenteosrelatorios de desempenho Iiscal.34. Senhor Presidente, ao submeter o presente Projeto aapreciao de Vossa Excelncia, maniIestamos a convico deque o Brasil no apenas necessita de mudanas que conIormemum novo regime Iiscal, para assegurar a estabilidade econm-icaeIavorecer aretomadadodesenvolvimentosustentavel,senoqueestamaduroparaacolh-laseimplementa-lasemsua plenitude. Nestes ultimos anos, vm-se veriIicando exem-plosvariosdenotavel observnciaaosprincipiosdegestoIiscal responsavel, emtodos os niveis degoverno, emsuamaioria premiados pelo voto soberano do eleitorado.35. O Congresso Nacional, por sua vez, tem-se mostradocadavezmaisempenhadoemoriginar medidasvoltadasaoIortalecimento da disciplina Iiscal, alem de aprovar iniciativasde igual proposito provenientes do Executivo.36. So todos estes sinais inequivocos de que a sociedadebrasileirareclamagestoausteradosrecursosqueconIiaaoPoder Publico. E nosso dever assegura-la, mediante instituiode um regime eIicaz de responsabilidade Iiscal.Respeitosamente, PedroParenteMinistrodeEstadodoOramento e Gesto, Pedro Sampaio Malan Ministro de Estadoda Fazenda e Waldeck Ornelas Ministro de Estado da Previd-ncia e Assistncia Social.52/968Arts. 1 a 17Carlos Valder do NascimentoLEI COMPLEMENTAR N. 101, DE 4 DEMAIO DE 2000Estabelece normas de finanas pblicas voltadasparaaresponsabilidadenagestofiscal edoutrasprovidncias.O Presidente da RepblicaFaosaberqueoCongressoNacional decretaeeusanciono a seguinte Lei Complementar:Captulo IDISPOSIES PRELIMINARESArt. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas definanas pblicas voltadas para a responsabilidade nagesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI daConstituio. 1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe aao planejada e transparente, em que se previnem riscos ecorrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contaspblicas, mediante o cumprimento de metas de resultadosentrereceitasedespesaseaobedinciaalimitesecon-dies no que tange a renncia de receita, gerao dedespesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidasconsolidadaemobiliria, operaes decrdito, inclusivepor antecipaode receita, concessode garantiae in-scrio em Restos a Pagar. 2 As disposies desta Lei Complementar obrigama Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios. 3 Nas referncias:IUnio, aosEstados, aoDistritoFederal eaosMunicpios, esto compreendidos:a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo, nesteabrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judicirio e oMinistrio Pblico;b) as respectivas administraes diretas, fundos, aut-arquias, fundaes e empresas estatais dependentes;II a Estados entende-se considerado o DistritoFederal;III a Tribunais de Contas esto includos: Tribunalde Contas da Unio, Tribunal de Contas do Estado e,quando houver, Tribunal de Contas dos Municpios eTribunal de Contas do Municpio.COMENTRIO1. CONSIDERAES PRELIMINARES54/968Antes mesmo de ser sancionada a lei de responsabilidadeIiscal pelo Senhor Presidente da Republica, portanto ainda emIase embrionaria de projeto, seu texto mereceu analise criticade Jose Matias Pereira, mediante a qual tecia consideraes aproposito do que o governo brasileiro pretendia comsuaaprovao. Eis as observaes pertinentes Iormuladas pelocitado autor naquela oportunidade, que ainda soam atuais:'Buscaogovernobrasileiro, comaaprovaodalei de responsabilidade Iiscal, introduzir na administraopublica conceitos novos, entre os quais os de responsabil-idadeetransparncia, econsolidarnormaseregrasdeausteridade nas Iinanas publicas ja contidas em disposit-ivos constitucionais, leis e resolues do Senado Federal.O projeto de lei deIine conceitos e criterios para o atendi-mento de limites a serem observados para as principaisvariaveis Iiscais e cria mecanismos que oIerecem as con-dies para o cumprimento dos objetivos e metas Iiscais,assim como Iormas de correo de eventuais desvios. Asprincipais variaveis so o endividamento publico, oaumentodos gastos comseguridadeecomas demaisaes de durao continuada e os gastos de pessoal1.Versaaementadalei deresponsabilidadeIiscal sobrenormasdeIinanaspublicas, tendocomoalvoprimordial aausteridade nas contas das trs esIeras de governo. Buscacoibir a malversao de recursos estatais, delineando regra deplanejamento, caracterizada pela atividade Iinanceira, ora-mentaria e crediticia, com a Iormulao de instrumentos de'controle do endividamento publico das despesaspublicas, particularmente das despesas ditas obrigatoriasde carater continuado, assim como a implementaodepolitica Iiscal, calcados em estrategias e metas55/968previamentedeIinidas. Alicerandoesseregime, ha, deum lado, normas coercitivas e de correo de desvios Iis-cais e, de outro, previso de um novo sistema de inIorm-aes estruturadas a partir de demonstrativos e relatoriosrelacionados ao trabalho de conduo de Iinanaspublicas2.AreIeridalei tempor escoposedimentar oregimedegesto fiscal responsvel, mediante a implementao demecanismos legais que devero nortear os rumos da Adminis-trao Publica. Constitui, pois, um codigo de conduta gerenciala ser observado, doravante, na conduoda coisa publica.Traalimites, estabelececontroleeoIereceelementosbaliz-adores acerca dos gastos publicos, bem como sobre o Iluxo derecursos Iinanceiros necessarios a sua eIetiva realizao.2. NOO DE RESPONSABILIDADENo plano da estatica juridica, Hans Kelsen toma o termoresponsabilidadecomoligadoaodever juridico3, cujodes-cumprimento implica uma reao coercitiva de reparao dessacondutacontrariaaprescriolegal. Dai suanaturezaemin-entemente sancionatoria, 'um indivduo juridicamente obri-gado a uma determinada conduta quando uma oposta condutasua tornada pressuposto de umacto coercitivo (comosano)4.PelaanaliseIeitaporPabloLarraaga5, anoodere-sponsabilidade6juridica, na percepo de Hans Kelsen, reIere-seaumasituaonormativaemvirtudedaqual umsujeitopode ser sancionado. Sua deIinio de responsabilidade aludeas condies normativas para imputar uma sano em virtude56/968de uma conduta ilicita: ser responsavel equivale a sersancionado.AlI Rossadmiteque: 'Laexpresinserresponsablerepresenta una relacin entre la conducta de un sujeto vincu-lado por un sistema normativo expectativas de conducta yla expresin de un reproche ante el incumplimiento de las nor-mas de dicho sistema sancin7. No mesmo sentido H. L. A.HartapudPabloLarraaga:'Laresponsabilidadcomosanc-ionabilidad representa el sentido central o primario deltrmino responsabilidad en el Derecho8.Poroutrolado, noparticularaspectodosigniIicadodovocabulo responsabilidade aplicado ao mbito Iiscal, e materiaque ainda suscita duvida. Parece, entretanto, que abarca a areaadministrativa e Iuncional, esta em decorrncia do desempenhodasIuneseaqueladerivadadarepresentao, Iundadanadelegao ou mandato. De sorte que a responsabilidade, con-soante De Placido e Silva, e Iormada do vocabulo responsvel,'de responder, do latim respondere, tomado na signiIicao deresponsabilizar-se, vir garantido, assegurar, assumir opaga-mento do que se obrigou ou do ato que praticou9.Carlos Pinto Coelho Motta e outros levantam a questo,anteriormenteexaminadapor AnnaMariaCampos, assegur-andoquearesponsabilidadeIiscal revelaumaIacetadare-sponsividadeglobal eobjetivadaAdministrao, acrescent-ando de maneira esclarecedora acerca da necessidade de aper-Ieioamento da deIinio do reIerido termo:'Responsividade, emtraduo canhestra de ac-countability, signiIicariaacapacidadedopoderpublicode Iornecer respostas` as demandas do cidado, em umnivel amplo, que incluiria no so a responsabilidade pat-rimonial do Estado por ato administrativo, como a salva-guarda do cidado, contra os riscos da concentrao dopoder burocratico, acentuando o carater de obrigao57/968que, se no e percebido subjetivamente pelo detentor daIuno publica, devera ser exigido pela possibilidade deatribuiodeprmiosoucastigosaquelequeserecon-hece como responsavel`10.PorIim, hadeseressaltarquenoexistequalquerin-compatibilidade entre a lei de responsabilidade Iiscal e as nor-masgeraisdedireitoIinanceiro. Porconseguinte, elasoIere-cemsubsidiosacompreensodatematicaIiscal, emsinergiacoma legislaooramentaria. De sorte que este conjuntonormativo consolida o campo em que o administrador publicodevecircunscrever-seaoprocessodetomadadedecisonaseara Iinanceira plasmado no planejamento institucional.3. FINANAS PBLICASDentro da orbita Iederativa, compete a Unio editar nor-mas gerais sobre Iinanas publicas, como se v do texto con-stitucional: 'No mbito da legislao concorrente, a competn-cia da Unio limitar-se-a a estabelecer normas gerais11.Ressalte-se que tal desiderato sera atingido mediante a utiliza-o de lei complementar, em Iace da necessidade de uniIormiz-aodeprocedimentoaser observadopelastrsesIerasdegoverno e de expressa determinao normativa.Rege-se, pois, a competncia legislativa pelo texto con-stitucional antes reIerido, escorado ao largo dos seus paragra-Ios, nos quais so Iixados os limites normativos em que cadaente Iederativo deve circunscrever-se no campo de sua atuao.Nessa seara, veriIica-se que na Constituio Federal, contem-plada a tecnica da Constituio de 1967, a competncia concor-rentedaUnioIicaadstritaaediodenormasgeraissobreIinanas publicas.58/968CumpretrazeroentendimentodeDiogodeFigueiredoMoreira Neto, no tocante ao aspecto conceitual, ao assegurarque as normas gerais'so declaraes principiologicas que cabe a Unio edit-ar, no uso de sua competncia concorrente limitada, re-strita aoestabelecimentode diretrizes nacionais sobrecertos assuntos, que devero ser respeitadas pelosEstados-Membros na Ieitura das suas legislaes, atravesdenormasespeciIicaseparticularizantesqueasdetal-haro, de modo que possam ser aplicadas, direta e imedi-atamente, as relaes e situaes concretas a que se desti-nam, em seus respectivos mbitos politicos12.Com a acuidade de sempre, Ives Gandra da Silva Martinsensina que'no ha competncia concorrente sempre que a Constitu-io impuser lei complementar para regular determinadamateria, posto que tal imposio torna privativa a com-petncia da Unio para produzir, por maioria absoluta, oveiculo diIerenciado eleito pelo legislador supremo13.No tendo como condo inovar o Estatuto Supremo,como de resto as outras especies normativas do processo legis-lativo, a lei complementar atua como regra de integrao entreos principios constitucionais e a legislao ordinaria. Sua Iun-o e estabelecer a uniIormizao do sistema de Iinanaspublicas, quereuneastrsesIerastributantesdaFederao,compreendendo a Unio, os Estados-Membros e os Municipi-os, atuando como instrumento normativo decomplementariedade.59/968Em sua obra classica, Jose AIonso da Silva assim con-ceitua essa especie normativa:'Leis Complementares da Constituio so leis in-tegrativas de normas constitucionais de eIicacia limitada,contendo principio institutivo ou de criao de orgos, esujeitas a aprovao pela maioria absoluta dos membrosdas duas Casas do Congresso Nacional14.'Integramaordemjuridicanacional numaescalaimediatamente abaixo das normas constitucionais. SendoinIeriores a Constituio, sua validade aIere-se segundo oprincipio da compatibilidade vertical. Por isso, estosujeitas ao controle de constitucionalidade como outra leiqualquer15.Nadaobstante, alei complementardespontaemordemde importncia como o segundo ordenamento juridico, no re-speitante aoquorume a materia que disciplina, porquantosomente e aplicavel nos estritos casos prescritos na Constitu-io, e cuja aprovao depende do voto da maioria absoluta dasduas Casas do Congresso Nacional, vedada sua deliberao poracordo de lideranas.Resulta desse raciocinio que a LRF cumpre os designiosconstitucionais, na medida em que, harmonizando o universode competncia legislativa, empresta coerncia ao sistemanormativo das pessoas politicas responsaveis pela gesto de re-cursos publicos. Trata-se, pois, de uma lei Iederativa, cujo con-teudo material volta-se para a disciplina da Administrao e daconsequente responsabilizao pelo seu descumprimento.As finanas pblicas16, numaperspectiva operacional,podem ser deIinidas como as operaes destinadas a obteno,distribuio e aplicao dos recursos Iinanceiros imprescindi-veis a consecuo das metas perseguidas pelo Estado na60/968satisIao das necessidades coletivas. Essa sua misso historicae Iundamental. Na consecuo desse desiderato so usados osmeios e os recursos colocados a disposio dos coIres publicos,a Iim de que se cumpram os designios constitucionaiscometidos a cada ente autnomo da Federao.Dessa complexa atividade de obteno do dinheiropublicoIazparteoconjuntodeaesdeplanejamento, pro-gramao e oramentao que possibilitem a utilizao racion-al das receitas auIeridas com o esIoro empreendido. De sorteque os gastos publicos devem ser processados de modo trans-parente, emobedinciaaosparmetrosestabelecidospelale-gislao que cuida da materia. Essa a motivao relevante, aose Iixarem regras acautelatorias, de conteno e de parcimniavoltadas para a responsabilidade na gesto Iiscal.Mesmo Iirmando sua posio de arrecadador e de gestorde tributos, direcionada para o campo social, dos salarios e dosinvestimentos publicos, o 'Estado tem ampliado sua ao pormeio de empresas estatais que operam em diIerentes setores daeconomia e por meio de um controle mais direto do comercioexterioredosmecanismosdeconsumo, investimentosedis-tribuio de materias-primas17. Assim, o conseguimentodessesIundosesuaaplicaoequedeterminamopapel doEstadocomoagentedobemcomum. AopoderdearrecadarcorrespondeodegastarcomeIicinciaeracionalidade, poisnisso e que consiste a IilosoIia da gesto Iiscal.No plano doutrinario, Paulo Sandroni entende que o ob-jetivo das Iinanas publicas e eIetivar o controle da'massa de dinheiro e de credito que o governo Iederal eos orgos a ele subordinados movimentam em um pais.Abrangenosoasoperaesrelacionadascomopro-cesso de obteno, distribuio e utilizao dos recursosIinanceirosdo Estado, comotambema atuaodos or-ganismospublicosemsetoresdavidaeconmica. Essa61/968atuaoampliaombitodaaoIinanceiradoEstadoque, nosdiasdehoje, constitui agenteeconmicode-terminante do volume de renda entre os diIerentes grupossociais18.Eis a deIinio proposta por Dino Jarach: 'las Iinanzaspublicas constituyen la actividad economica del sector publicoconsupeculiar estructuraqueconviveconlaeconomiademercado, en una suerte de asociacion biologica o simbiosis19.No mesmo sentido Hector Villegas: 'las Iinanzas publicas, ensu concepcion actual, y genericamente considerada, tienen porobjeto examinar como el Estado obtiene sus ingresos y eIectuasus gastos20.Por outrolado, Walter CenevivaoIertaadeIiniodeIinanaspublicasemsentidolato: 'asIinanaspublicas, emsentido amplo, compreendem tanto a arrecadao de impostos,taxas e outros resultados Iinanceiros (o sistema tributario)quanto a aplicao dos recursos e os mecanismos de interIern-cia na vida nacional21.Aqui se esgota toda a materia vinculada a tematica dasIinanaspublicas, amparadanoCapituloII doTituloVI daConstituio Federal. Nele esto compreendidos os instru-mentos de planejamento, as receitas e despesas publicas, trans-Iernciasderecursosparaentespublicoseprivados, dividapublica, operaes de credito, gesto patrimonial e Iiscal e assanes previstas para as inIraes ao texto da presente lei.4. GESTO FINANCEIRA E RESPONSABILIDADEFISCALA ao do Poder Publico vincula-se ao conjunto de in-strumentos que norteia o planejamento governamental,62/968delineada em normas juridicas estruturadas em sintonia com otexto constitucional. So eles: o plano plurianual, a lei de diret-rizes oramentarias ealei oramentaria anual. Nestaestocompreendidos o oramento Iiscal, o da seguridade social e ode investimentos. Comisso, o Estado busca ordenar suasatividades, bem como estabelecer as prioridades na persecuodos seus objetivos primordiais.De modo que o planejamento constitui a IerramentabasicaparaqueoEstadoalcanceoseuIimultimoobemcomum. Como nem sempre se pode dispor de bens e serviospara todos em abundncia, e necessario saber lidar com a es-cassez, implementando programas. Assim, deve o governo agircomoagentedodesenvolvimentoedajustiasocial. AIinal,como averbam Stephanes e Ferreira, 'o Governo e o principalagente para a consecuo desse objetivo e tem no planejamentoum dos instrumentos de ao, pretendendo corrigirdesequilibrios e ajustar o desenvolvimento22.Por outro lado, a moderna politica econmica planejadaincorpora trs elementos Iundamentais: previso, coordenaoe consecuo de objetivos determinados. Desse modo, oplanejamentotornou-seumaatividadenormal nombitoes-tatal, ao lado de outras Iunes governamentais. Paraempreender essa tareIa o Pais mantem orgo de planejamento.Cada pais adota uma denominao para esse orgo e em algunsum Ministerio inteiro e responsavel por essa atividade.O planejamento e um plano ajudam a alcanar eIicincia,isto e, a execuo perIeita de uma tareIa que se realiza. Masno e essa a unica busca do planejamento; ele visa tambem aeIicacia. Se atende as duas Iinalidades, pode-se aIirmar que de-ve prever no so que se Iaam bem as coisas que se Iazem (eIi-cincia), mas que se Iaam as coisas que realmente importamIazer porque so socialmente desejaveis.Ento essa ao planejada e transparente ha de balizar agestoIiscal emtodos os seus aspectos econmicos e Iin-anceiros, tendo como tnica as responsabilidades dos agentes63/968publicos. Atua como instrumento de preveno e correo dedesvios no curso da execuo do oramento publico, busca aeIetividade na aplicao das receitas do Estado, comparcimnia, semcomprometimento do seu patrimnio, es-tabelecendo uma perIeita correlao entre aquelas e as despe-sas23, nos limites e condies legais.Oequilibriodascontaspublicas24exigeadministraoplanejada e controle eIiciente e sistematico das rubricas ora-mentarias, com seu consequente acompanhamento e avaliao.De sorte que, em assim no agindo, o administrador podera serchamado a responder no campo da responsabilidade Iiscal emIace de gesto temeraria. Responsabilidade reveste a qualidadede ser responsavel, portanto, a condio de responder por de-terminado evento sobre o qual incida a regra desta lei.5. PRINCPIOS BSICOS DA GESTO FISCALOsprincipiosbasicosdegestoIiscal, queconsubstan-ciam a responsabilidade das Iinanas publicas, conIiguram in-strumentos essenciais aadministraoracional dos recursosIinanceiros postos a disposio do Poder Publico. Permeando oatuar daUnio, Estados, DistritoFederal eMunicipios, aosquais se vinculam na Iormao do sistema de responsabilidadeIiscal montado pela lei complementar e constitucional e pelasresolues do Senado Federal, tais principios buscam embasara atividade Iinanceira estatal, imprimindo-lhe eIicincia eoperacionalidade.No plano juridico, poder-se-iam eleger como principiosIundamentais da gesto Iiscal: preveno de deIicits, prudnciaIiscal, segurana, planejamento e publicidade ou transparncia.Os deIicits Iiscais, na viso classica dos que se ocupam com odireito Iinanceiro, tm sua insero no oramento publico, cor-poriIicando o conteudo receita e despesa, de cuja juno64/968resultam os estudos e analises sobre o desempenho da gestoadministrativa.5.1. Preveno de dficit fiscalCumpredizer preliminarmentequeoprincipiodapre-veno do deIicit Iiscal25objetiva estabelecer o equilibrio entreas aspiraes sociais e os gastos eIetivamente desembolsadosno sentido de satisIazer tais expectativas. Por isso que as aesestatais devem mirar esse horizonte caminhando na direo queconsista emmaximizar as receitas originarias e derivadas,tendocomometaaseratingidaaprevenodedeIicitsreit-erados. Esse o objetivo primordial da lei de responsabilidadefiscal.Oprincipioemquestobuscacoibirapraticausualdoendividamento publico irresponsavel to em voga no Brasil dehoje, onerando de maneira imoderada e permanente os coIrespublicos, cujas receitas so insuIicientes para a satisIao dasnecessidades sociais, cada vez mais postergadas. Alem da noaplicao correta desses recursos, tem-se presenciado comcertaIrequnciaoenriquecimentodealgunsacustadodin-heiro publico, bem como a eIetivao de gastos desnecessarios,que comprometem as rendas Iederais, estaduais e municipais,portanto, o patrimnio publico. Ha necessidade de se restabele-cer o primado da moralidade no Brasil.Caminhandoaindanocampopreventivo, v-sequeosdesequilibrios estruturais impregnados nas contas publicas gan-ham igual relevo. A preveno deve operar-se mediante limit-ao, numperiodorazoavel detempo, damediadegastosamedia de receita. O que se persegue e que a despesa no ultra-passe a capacidade de pagamento do Estado, sob pena do com-prometimento da ao governamental, cuja meta deve servoltada para o bem-estar da coletividade.65/968Vale esclarecer que os desequilibrios estruturais de queIala a lei complementar so causados por Ioras que interagemcomosistemaeconmico. Nocasovertente, odesequilibriooramentario toma corpo quando os gastos publicos suplantamas receitas. So, pois, medidos pelas desigualdades dos Iluxosmonetarios, revelando desnivelamento nas contas publicas, re-sponsaveis pelo deIicit Iiscal crnico.5.2. Desequilbriofiscal: condicionantesestruturaiseele-mentos causaisSoba perspectiva de uma visode conjuntoda eco-nomia, cabe analisar os Iatores que comprometem a eIicacia dequalquerajusteIiscal. Decerto, o desequilibrioIiscalrepousaemvertentes detectaveis, empaises emvia de desenvolvi-mento, como e o caso do Brasil. Os impostos indiretos, a fisc-alidade externa rigorosa e problemas estruturais esto entre oselementos causais dessa problematica.Alguns condicionantes estruturais ao longo do processohistorico brasileiro tm limitado de modo marcante o campo deatuao do Estado, valendo destacar entre eles: o insucesso dosplanos de estabilizao econmica, a Ialta de Iontes de Iinan-ciamento de longo prazo no mbito interno e o endividamentointerno e externo no plano logico da renegociao.O ajustamento das contas publicas visando a retomada dodesenvolvimento e indispensavel ao esIoro de saneamento dodesequilibrio Iinanceiro do Estado. De sorte que, para maxim-izao do sistema Iiscal, dever-se-o ter em conta o nivel derendimentonacional e o grau de abertura e modernizaodaeconomia. SeecertoteressacompreensodoesIoroIiscalantesdepromoverqualquerreIorma, nosepodeperderdevista a variavel estrutural ligada a essa problematica, como ad-verteCarlosMarcial, ex-diretordoDepartamentodaReceitaFederal:66/968'Aretomadadocrescimentoemnovasbaseseoresgate da divida social iro requerer um esIoro de in-vestimentosigniIicativo. Paraviabiliza-lo, enecessarioeIetivarreIormas estruturaisbasicas com a reIorma dasIinanas publicas e a reviso dos espaos de atuao doEstado e da iniciativa privada26.Nessaperspectiva, segundoMarioTinocodaSilva, 'asuperaodarestrioIiscal apresenta-secomopre-requisitopara retomada do desenvolvimento econmico, acrescent-ando: 'ocorre, porem, queumchoqueIiscal, noestiloorto-doxo, no e capaz de, isoladamente, sanear as Iinanaspublicas, tendo emvista a componente estrutural ligada aquesto externa e a dimenso ja atingida pela divida publica27.Nesse contexto, segundo Paulo Nogueira Batista Jr.,'parece especialmenteimportantedo ponto de vista es-trategico que se possa contar, sem grandes demoras, comumesIoroIiscalextraordinario, IorteosuIicienteparacontribuirdeIormasigniIicativaparaarecuperaodacredibilidade perdida e da capacidade de atuao doEstado28.Aatividadeestatal temcomopontoaltooprocessodeplanejamento continuo e permanente com a adoo dos instru-mentos preconizados pela Constituio Federal. De sorte que agestoIiscalhadesepautaremcomportamentoequilibrado,com a utilizao racional do plano plurianual, das diretrizes or-amentarias e dos oramentos (Iiscal, de investimentos e da se-guridade social).Reveste-sedamaiorimportnciaaemolduraodeumquadrodessanaturezano contextoda administraodo Pais.Entretanto, isso somente sera possivel se os agentes publicos67/968cumprirem as determinaes constantes dos dispositivos con-sagrados pela lei de responsabilidade Iiscal e Iorem capazes deconduzir a coisa publica com seriedade, competncia e, sobre-tudo, espirito publico.Cabe-lhes, portanto, a tareIa de limitar gastos, manter oequilibrio nas contas publicas e atuar na preveno de deIicits,de maneira a estabelecer a compatibilizao entre as receitas easatisIaodas demandas sociais. Minimizar os eIeitos dadivida estatal com medidas saneadoras, atuando na prevenoderiscos Iiscais, eIetivandoas devidas correes, aIimdecumprir as metas perseguidas pelo interesse publico, especial-mente de resultados entre os recursos Iinanceiros disponiveis eos gastos do setor publico.O processo de desenvolvimento tem natureza dicotmica,Iazendocomquesegmentosmaisorganizadosseapropriemdos beneIicios gerados pelo Poder Publico, ampliando osdesequilibriosintersetoriais. DiIiculdadedogovernodecom-patibilizar interesses conIlitantes, devido a magnitude daspresses, torna desigual o processo de distribuio.O rapido crescimento populacional, a urbanizao acel-erada, a insuIicincia da poupana interna, o corporativismo, oestigma do comercio exterior, todos esses Iatores combinadosampliam o desequilibrio reduzindo a eIicacia das medidas Iisc-ais. PerIis inadequados dos setores mais complexos: servios eindustrias, cujocrescimentoelimitadopor demandas com-pletamente deIasadas. Assim, por exemplo, uma expanso doconsumo de determinados produtos no se Iaz porque existemconsumidores, mas porque essa industria temde continuarproduzindo. Por isso so necessarios esquemas de Iinan-ciamentos, cujosjurossoaltos, poisacirculaodamoedatem de ser controlada, porque a inIlao no pode recrudescer.Cria-se um circulo vicioso de controles que impede o desen-volvimento econmico.O poder de tributar e o poder de preservar. Mas o tributono caos institucional em que vive o Pais perde a sua Iuno de68/968preservao dos elevados interesses, para se tornar um instru-mento de manuteno de privilegios de toda natureza: corpor-ativistas, politicos, empresariais. O Estado Iiscalista e rigorosocomunsegenerosocomoutros, dentrodeumavisototal-mente inversa do seu papel, que Iortalece os monopolios e osquase monopolios, reduzindo assim a sua capacidade de inter-vir, de Iorma adequada, para reduzir as desigualdades, mesmocom instrumentos Iiscais.Nesse quadro de disIunes, o poder de tributar e o poderde conservar privilegios, desIigurando a sua natureza. E essepoder termina tornando-se injustiIicado, pela ilegitimidade deseuspropositos, perdendoosconceitosdeeticaemoral, suaverdadeira dimenso. Ha que modiIicar esses valores para quea sociedade sinta-se responsavel com os deveres contributivos.A gesto adequada de custos implica o procedimento deanalise dos esIoros voltados para a execuo de determinadoato de natureza econmica. Dai por que a avaliao ha de con-templarosprazosdematuraodadivida, comvistasasuacompatibilizao com aqueles. Tais providncias visam a im-pedir que o gestor Iiscal seja contaminadopor desequilibriostransitorios, cujos eIeitos possam ultrapassar o nivel de corres-pondncia entre as receitas e as despesas.5.3. SeguranaOutro elemento a inIormar a gesto das Iinanas publicase oprincipioda segurana, que objetiva aIastar os eIeitosdanosos de eventos imprevistos. Por ele, a divida deve conter-se dentro de limites toleraveis, de modo a suportar os impactosdeIatosnegativos, comsuaconsequenteabsoro. Oquesequer e que a divida guarde compatibilidade coma receitatributaria eIetiva e o patrimnio liquido.De igual sorte, tornam-se imprescindiveis a colocao dopatrimnio liquido em nivel adequado e sua consequente pre-servao, de modo a observar impactos no previstos. Dotar a69/968politica tributaria de certa regularidade, com o monitoramentodosgastoscontinuados, nivelando-osdentrodopatamar ad-equado, bem assim estabelecendo mecanismos compensatoriosem Iace dos eIeitos decorrentes de aumento duradouro dos gas-tos publicos. Finalmente, a gesto de riscos Iiscais deve ganharpendncia, a Iim de evitar a atuao das contas publicas.5.4. Transparncia da gesto fiscalA expresso transparncia da gesto fiscal e empregadapela lei de responsabilidade Iiscal no sentido de dar eIetividadeao principio da publicidade, norteador das aes da Adminis-trao Publica direta, indireta ou Iundacional de qualquer dosPoderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Mu-nicipios. De sorte que a publicidade dos atos consubstancia orequisito da eIicacia, com repercusso no principio da moralid-ade, que deve inIormar as aes dos agentes publicos, em Iacedanecessidadedetorna-losdeconhecimentouniversal, comvistas ao seu controle pela sociedade.O principio da transparncia Iiscal encontra ressonncianotextoconstitucional, emanadodevariosdeseusdisposit-ivos, cujasdiretrizesevidenciamtal assertiva. Umdelesres-salta a importncia do aspecto Iiscal, quando assevera que 'aleideterminaramedidasparaqueosconsumidoressejames-clarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadoriase servios29. Outro manda que o oramento seja acompanhadode demonstrativo regionalizado do eIeito sobre as receitas, emIace da concesso de incentivos e beneIicios30, que, para tanto,exige lei especiIica31.No basta apenas ao administrador pautar sua atividadedentrodoestritocampodalegalidade, emborasejaumdospontosaorientarsuaconduta; exige-seaindaumcomporta-mento etico-moral na conduo da coisa publica. Nesse plano,e plausivel que seu agir no deva escapar ao controle social e70/968sobretudo ao crivo do Poder Judiciario, sede legitima para de-cidir sobre sua lisura.Trata-se de principio amplo que consiste no acessopublico as inIormaes veiculadas em documentos ora-mentarios, contabeise Iinanceiros, bem como na publicidadedos atos praticados no curso da gesto das Iinanas publicas.Assim, envolve a divulgao de dados que constituem os objet-ivos e metas da politica de governo e dos resultados conseguid-os com os procedimentos de aplicao do dinheiro publico naexecuo dos planos e programas nacionais, regionais e setori-ais previstos nas leis e na Constituio.6. POLTICA FISCALA politica Iiscal32expressa-se atraves do oramento Iisc-al, na medida em que este revela sua condio de instrumentodeintervenodoPoder Publicosobreoconjuntodaeco-nomia. Por issoque ooramento, comotecnica ligada aoplanejamento, sobos aspectos econmicoe social, e pres-suposto de que o nivel de renda e os gastos publicos so aIeta-dos pela tributao, pelas despesas e pela divida publica, queconIiguram atividades vinculadas ao oramento Iiscal, como sedepreendedaposiodePauloSandroni, aoexplicitarqueapolitica Iiscal'Corresponde a ao do Estado quanto aos gastos publi-cos e a obteno da receita publica. Sua area de ampli-ao acompanhou o crescimento do papel do Estado e dosetor publico na demanda eIetiva de bens e servios, umavezqueaatividadeIiscal aIetaopoderaquisitivodosdiIerentessegmentosdaeconomiaedasociedade, bem71/968como os tipos de bens e servios que sero produzidos econsumidos33.Depreende-se que a atividade Iiscal envolve os negociospublicosnocampoadministrativooupolitico. Nessecaso, ovocabuloreIere-seaaodesenvolvidapeloPoder Publico,que, enriquecido por qualiIicativo proprio, passa a ser tomadana acepo de gesto Iiscal, especie de servio compreendidono campo da Administrao Publica.Ento a responsabilidade Iiscal diz respeito aocumprimento de normas ou obrigaes cometidas aos agentespublicoscomvistasamanutenoregulardasatividadesporelesexercitadasnocampodagestopatrimonial. Envolveaao tributaria conjugada com os esIoros no campo Iinanceiroembusca do equilibrio oramentario decorrente da pro-gramao de governo.7. ENTES OBRIGADOS PELA LRF7.1. Entes federativos, seus poderes, o Ministrio Pblico eos Tribunais de ContasO inc. I delimita o raio de abrangncia a que esto sub-metidos os entes autnomos daFederao, juntamentecomseus respectivos poderes. Acrescente-se, ademais, que, pelocriterio da autonomia, notadamente administrativa e Iinanceira,outros orgos, entidades e empresas tambem devem Iidelidadea LRF.Nessa linha, tem-se que as normas estatuidas na lei sobcomentosodirecionadaseobrigamaUnio, osEstados, oDistrito Federal e os Municipios. Vale ressaltar que, no tocanteas reIerncias a essas pessoas politicas de direito publico72/968internoIeitasaolongodotexto, socompreendidosoPoderExecutivo, oPoder Legislativo, os Tribunais de Contas, oPoder Judiciarioe oMinisterioPublico, bemcomoas re-spectivas Administraes diretas, Iundos, autarquias,Iundaes e empresas estatais dependentes.7.2. Referncias a Estados compreendem o Distrito FederalNas reIerncias a Estados, ha de ser considerado o Dis-trito Federal. Nessa perspectiva, o que se pretende e veriIicarse o Distrito Federal deve ser classiIicado como Estado ou Mu-nicipio, paraosIinspreconizadospelaLRF(art. 20, III, a).Vale consignar, entretanto, que essa opinio no goza de unan-imidade no seio da doutrina, especialmente para eIeito de de-limitao de percentuais com gastos de pessoal.Mesmodiante da ausncia de consensoemtornodatematica, o inc. II reproduz com nitidez a ideia de que o Dis-trito Federal, para eIeito da lei sob comento, incorpora omesmoIigurinoreservadoaoEstado. Essaconcepotrans-pareceexequivel namedidadesuaperceptivel razoabilidadedentrodeumaperspectivaconstitucional, noprosperandooponto de vista que a considera como incompativel com a Con-stituio Federal.Tanto mais porque tal duvida tambemaguou o ra-ciocinio desenvolvido pelo Min. Cezar Peluso, que, apos tecerjudiciosas consideraes a respeito da tematica, exarou por IimDeciso provisoria, datada de 30-8-2006, em sede de mandadodeseguranainterpostopeloDistritoFederal, contraatodoSecretario do Tesouro Nacional. Entendeu prudente indeIerir oprovimento liminar requerido, preIerindo meditar sobre o tema,sem deixar de se pronunciar a respeito, como se observa:A luz da interpretao sistematicae, sobretudo,teleologicaparece-me mais coerente conceber o DistritoFederal como entidade equiparada a Estado, que, precisamentepor no ter Judiciario nem Ministerio Publico, no Iaz jus aos73/968limites especiIicos de 6(Judiciario) e de 2(MinisterioPublico)34.Noedemaissalientar otraocaracteristicodoPoderExecutivo do Distrito Federal que, cotejado com o dos Estados,revelaseunitidocarater depeculiaridade. OdesdobramentodissodecorrenaturalmentedoIatodequeaUnioconcorrecomumpercentual derecursosIinanceirosparasuprir suasdespesas compessoal35. Esse aporte de receita, entretanto,pode aIetar a analise da situao do Distrito Federal, 'no mo-mento da aplicao dos controles a despesa publica previstosnestediplomalegal, mormenteasdespesascompessoal dosoutros poderes, do Ministerio Publico e do Tribunal de Contasdo DF36.Arigor, a expresso Estado compreende o DistritoFederal para os Iins nela previstos, pois outro tratamento nose coaduna com seu status dentro do concerto Federativo. Se,no caso do direito constitucional tributario, o Distrito FederalostentaacondiodeEstado-membro, aolheseratribuidaacompetnciatributariaestadual emcarater privativo, duvidano prospera quanto a isso. Dai, no contrariar a ConstituioFederal quandoestarecorreaopragmatismoparaemprestarsoluo exequivel de cunho substantivo ao gasto publico compessoal.Se se qualiIica o Distrito Federal como Estado-membro adimensoconceitual dessaescolhanooIerecequalquer di-Iiculdade. Com eIeito, no cenario constitucional a insero deregra contemplando o Distrito Federal tambem com impostosmunicipais, pressupe que lhe deu tratamento diIerenciado. Eassim o Iez por necessidade de adequao de materia to relev-ante no plano das Iinanas publicas, no deixando margem deduvida acerca da legitimidade da norma contida no art. 1, 3,II, da LRF: 'nas reIerncias: a Estados entende-se consideradoo Distrito Federal.74/9687.3. Tribunais de Contas e sua abrangnciaQuanto ao inc. III, este procura estabelecer o tratamentoadequado dos orgos de controle, de maneira que a expressoTribunais de Contas compreende, emtermos reIerenciais,Tribunal de Contas do Estado, Tribunal de Contas dos Munici-pios e Tribunal de Contas doMunicipio. Os Tribunais deContas so orgos que atuam na linha auxiliar do Poder Legis-lativo. Dotados deautonomiaIinanceira, tecnicaeadminis-trativa, executam atividades de cunho administrativo, em Iaceda unicidade de jurisdio adotada pelo direito positivobrasileiro.Foramcriadosostribunaiscomoescopodeexaminarinicialmente Iatos contabeis ligados ao oramento publico, es-pecialmente no tocante a questes de receita e despesa.Evoluiram, depois, para a veriIicao da legalidade das contaspublicas, antesdesuasubmissoaoLegislativo, vindomaistardearealizarinspeeseauditorias. PorIim, otextocon-stitucional de 1988 ampliou as prerrogativas dos Tribunais deContas, notadamente o da Unio, conIerindo-lhes um conjuntode atribuies aIins. Assim, pode-se agrupa-las em Iunes deIiscalizao, consultoria, inIormativa, sancionatoria, normativae judicante.Art. 2 Para os efeitos desta Lei Complementar,entende-se como:I ente da Federao: a Unio, cada Estado, o Dis-trito Federal e cada Municpio;IIempresacontrolada:sociedadecujamaioriadocapital social comdireitoavotopertena, diretaouin-diretamente, a ente da Federao;75/968III empresa estatal dependente: empresa controladaquerecebadoentecontroladorrecursosfinanceirosparapagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geraloudecapital, excludos, noltimocaso, aquelesproveni-entes de aumento de participao acionria;IV receita corrente lquida: somatrio das receitastributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais,agropecurias, de servios, transferncias correntes e out-ras receitas tambm correntes, deduzidos:a) na Unio, os valores transferidos aos Estados e Mu-nicpios por determinao constitucional ou legal, e as con-tribuies mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso IIdo art. 195, e no art. 239 da Constituio;b) nos Estados, as parcelas entregues aos Municpiospor determinao constitucional;c) naUnio, nos Estados enos Municpios, acon-tribuiodosservidoresparaocusteiodoseusistemadeprevidncia e assistncia social e as receitas provenientes dacompensao financeira citada no 9 do art. 201 daConstituio. 1 Sero computados no clculo da receita correntelquida os valores pagos e recebidos em decorrncia da LeiComplementar n. 87, de 13de setembrode 1996, e dofundoprevistopeloart. 60doAtodasDisposiesCon-stitucionais Transitrias. 2 No sero considerados na receita correntelquidado DistritoFederale dos Estadosdo Amap e deRoraima os recursos recebidos da Unio para atendimentodas despesas de que trata o inciso V do 1 do art. 19. 3 A receita corrente lquida ser apuradasomando-se as receitas arrecadadas no ms em referncia enos onze anteriores, excludas as duplicidades.76/968COMENTRIO1. ENTES FEDERATIVOSAideiaIederativa, Iorteepredominante, vemimpreg-nada no corpo da Constituio Federal:'ARepublicaFederativadoBrasil, Iormadapelaunio indissoluvel dos Estados e Municipios e do DistritoFederal, constitui-se em Estado Democratico de Direito etem como Iu