COMISSÃO TEMÁTICA PROCESSANTE E DE...

GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO

SECRETARIA DE ESTADO DO MEIO AMBIENTE CONSELHO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE – CONSEMA

Av. Prof. Frederico Hermann Jr., 345 – Prédio 6, 1ºAndar CEP 05489-900 São Paulo – SP

Tel.: (0xx11) 3133-3622 Fax.: (0xx11) 3133-3621 E-mail: [email protected]

1

COMISSÃO TEMÁTICA PROCESSANTE E DE NORMATIZAÇÃO

V O T O

RECURSO ESPECIAL Processo nº 16/00379/13 (NIS 2001078) Recorrente: Lara Central de Tratamento de Resíduos LTDA Recorrida: CETESB

Conforme se verifica às fls. 277 dos autos, após apresentação

do relatório da Comissão Temática Processante e de Normatização, que havia

entendido pela inadmissibilidade do Recurso Especial interposto pela Lara Central de

Tratamento de Resíduos LTDA, foi proferida a Deliberação CONSEMA nº 08/2017,

que determinou a devolução dos autos à Comissão para reanálise do todo processado.

Nesta senda, a matéria foi debatida novamente pela Comissão,

e, não obstante o voto fls. 274/275, a maioria dos membros entendeu por rever seu

relatório e admitir o Recurso Especial interposto, tendo em vista o princípio da

autotutela, eis que poderia revisar seus próprios atos, podendo anulá-los, revogá-los

ou modificá-los, por motivos de legalidade e com fundamento no interesse público.

Deste modo, rememore-se que o art. 3º do Decreto Estadual

55.087/1999 prescreve:

Artigo 3º - Nos procedimentos referentes a auto de infração

por desrespeito à legislação ambiental, caberá recurso especial

ao CONSEMA nas seguintes hipóteses:

I - decisões proferidas em grau de recurso pelas

autoridades ou órgãos do SEAQUA relativas a





2

penalidades de multa de valor superior a 7.500 (sete mil e

quinhentas) UFESP’s;

II - aplicação da pena de interdição.

Destarte, na hipótese em tela, verifica-se que houve a

penalidade de multa diária imposta no valor de 1.000 UFESPs (por dia)12, cujo valor

da penalidade totalizou em R$ 637.500,00 (v. Guia de Recolhimento às fls. 147). Ou

seja, a pretensão recursal do recorrente abrange a totalidade da pretensão de cobrança

pela recorrida, e não apenas o valor da multa/dia, que ultrapassa em muito o valor

mínimo exigido para o recebimento de Recurso Especial junto ao CONSEMA, 7.500

UFESPs, nos termos legais supracitados.

Desta forma, tendo em vista o art. 3º do Decreto Estadual

55.087/1999, os princípios constitucionais da ampla defesa e contraditório, bem

como que não poderia se conferir interpretação restritiva à norma para se restringir

direitos - mormente o direito à apreciação da decisão recorrida pelo CONSEMA -, por maioria

de votos, o recurso foi admitido pela Comissão para apreciação do mérito pelo órgão

competente.

Em tempo, não obstante por maioria de votos tenha se

decidido pela admissibilidade da apreciação do presente recurso, diante das

controvérsias apresentadas dentre os membros da Comissão Técnica no que tange

aos critérios de in/admissibilidade do Recurso Especial junto ao CONSEMA, ficou

1 O valor da penalidade foi fixado consoante motivado pela Área Técnica no Despacho de fls. 136/137,

respeitando-se o valor máximo previsto no art. 87 do Decreto Estadual 8468/1976: “[...] é oportuno informar que, para valoração da penalidade de multa diária, foi observado o estabelecido no item 2 do PROCEDIMENTO da Instrução Técnica nº 30, de junho de 2007, onde, no caso de reincidência de infração, o valor da multa diária será o dobro da última multa pontual aplicada (16.000 x 2 = 32.000 UFESP) dividida por 30, o que resulta em 1.066,66 UFESP/dia.” (v. fls. 136/137) 2 Decreto Estadual 8468/1976:

“Art. 87 – Nos casos de infração continuada, a critério da CETESB, poderá ser imposta multa diária de 1 a 1.000 vezes o valor da UFESP. §1º - Considera-se em infração continuada a fonte poluidora do meio ambiente que: [...] 3 – Permaneça descumprindo exigências técnicas ou administrativas da CETESB, após decurso de prazo concedido para sua correção.”





3

decidido ainda que, tal controvérsia sobre o tema seriam levadas à Plenária com

proposta de atribuição de tarefa a esta Comissão para que debatesse e rediscutisse tais

critérios, propondo-se um padrão para casos futuros.

Do mérito

A autuada interpôs Recurso Especial Administrativo perante

este Conselho, em face da decisão que indeferiu Recurso Hierárquico que manteve o

AUTO DE INFRAÇÃO E IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE DE MULTA

DIÁRIA – AIIPMD Nº 16000037, lavrado em 29/01/2014, com enquadramento no

artigo 2º c/c 3º, V e 51 do Regulamento da Lei nº 997/76, aprovado pelo Decreto nº

8.468/76, por “estar operando o empreendimento com a disposição irregular em nova camada de

resíduos, ultrapassando a cota licenciada pela CETESB (850m), não tendo atendido às exigências

técnicas formuladas no Auto de Infração e Imposição de Penalidade de Multa nº 16001663,

podendo comprometer a estabilidade de todo o maciço, bem como tornar as águas, o ar e o solo

impróprios, nocivos ou ofensivos e/ou inconvenientes ao bem estar público”, aplicando-se a

penalidade de multa no valor de 1.000 (hum mil) UFESPS por dia (v. fls. 33/34).

A Recorrente aduz em seu recurso especial que, (i) apresentou à

CETESB pedido de ampliação do aterro no Município de Mauá, consoante prevê a Resolução

75/08, em seu art. 2º, §2º, I e a fim de que fossem emitidas as licenças ambientais prévia e de

instalação; (ii) mediante protocolo da SD nº 16.022.149 foi apresentado projeto de ampliação do

aterro a fim de prolongar a vida útil por mais 18 meses e ampliar a capacidade volumétrica em

9,2%; (iii) somente em 13/07/2010 o projeto foi encaminhado para análise técnica pertinente na

Agência Ambiental da CETESB em São Bernardo do Campo, entretanto a análise começou tão

somente 4 meses após (05/10/2010); (iv) 29/03/2011 foi proferido despacho de autoria técnica

ambiental e sem fundamento indeferiu o requerimento das licenças; (v) em 13/05/2011 foi

apresentado pedido de reconsideração para que fosse oportunizada à Recorrente a possibilidade de

atender às exigências técnicas ao invés de simplesmente indeferir o pedido; (vi) a Recorrente teria sido

orientada a renunciar ao pedido de reconsideração e apresentar novo requerimento de licença prévia,

que o fez em 22/06/2011 e em ato contínuo, após análise pela CETESB, foi emitida Licença





4

Prévia em 25/11/2011 para a ampliação do aterro sanitário; (vii) em 20/06/2011 foi

realizada vistoria na área autuada, tendo sido lavrado o auto de infração para imposição de

advertência nº 13003089 em 04/07/2011, pelo qual se determinou a paralisação das atividades

acima da cota 850 e remoção dos resíduos depositados sem estipulação de prazo (fls. 217); (viii) em

24/08/2011 houve nova inspeção constatando-se continuidade de operação acima da cota de 850 e

o relatório sucessivo apurou a correção das medidas; (ix) a recorrente teve contra si lavrado o

AIIPM nº 16001497, por estar operando acima da cota de 850m, não tendo sido atendida a

imposição de penalidade de advertência nº 13003089; após nova inspeção em 21/12/2011 a

recorrente foi novamente autuada por reincidência, tendo sido lavrado o AIIPM nº 16001533; (x)

houve novo AIIPM nº 16001565, por estar operando acima da cota de 850m; (xi) após nova

inspeção em 20/05/2013, houve novo AIIPM nº 16001663 pela mesma reincidência; (xii) após,

foi requerida juntada do plano de encerramento da etapa atual do aterro sanitário visando-se

regularização e redução da multa em 90%, sendo que em 29/05/2014 foi emitida a licença de

operação nº 16008776, a qual aprovou o plano de encerramento e a operação até a cota de 870 m e

a referida licença foi renovada até 17/06/2015; (xiii) a recorrente teve contra si lavrado em

29/01/2014 AIIPMD nº 16000037, por suposta reincidência (art. 2º, 3º, V, 81, II, 84, II,

86, 87 e 94 do Decreto Estadual nº 8.468/76 e foi imposta multa diária de 1.000 (mil)

UFESPs; (xiv) multa diária consonante à instrução técnica nº 30/07, onde se especificou que o

valor da multa diária seria o dobro da última multa pontual, por se tratar de reincidência; ou seja,

16.000 (dezesseis mil) UFESPs referente ao AIIPM nº 16001663 multiplicado por dois, que

resulta em 32.000 UFESPs, valor este dividido por 30 dias, resultando em 1.066,66 UFESPs,

porém, de acordo com art. 98 do Decreto Estadual 8.468/76, o valor da aplicação da multa não

poderia ultrapassar 1.000 (mil) UFESPs, resultando no valor de multa de R$637.500,00; (xv)

apresentou defesa com relação a esta multa, que foi mantida; (xvi) por conseguinte apresentou

recurso hierárquico, tendo sido este improvido, bem como negando-se a conversão da penalidade de

multa em serviços de preservação; (xvii) a ausência de infração não teria sido enfrentada na análise

do Recurso Hierárquico e não teria sido feita a análise de que na data da infração estava a se

regularizar a área e portanto careceria de motivação (v. fls. 226); (xviii) as motivações deveriam

constar na lavratura do auto e não se teria descrito de que forma específica a recorrente teria

concorrido para a prática da infração e não foram indicados os supostos efeitos nocivos ao meio

ambiente além da previsão hipotética da norma; (xix) o auto de infração aponta tão somente





5

dispositivos do Decreto Estadual 8.468/76; (xx) não foram utilizados no auto de infração os arts

70 da Lei Federal 9.605/98 e arts. 7º, da Lei Estadual nº997/76 e 80, §1º, do Decreto

Estadual nº 8.468/76 (normas penais em branco) e somente lei poderia prever infrações ou prever

sanções; (xxi) não consta qualquer estudo de topografia e/ou estabilidade tenha sido realizado pela

agente de fiscalização; (xxii) o auto de infração lavrado não poderia ser mantido, principalmente

porque a operação acima de cota de 870m foi aprovada; (xxiii) seria preciso apurar a culpa ou dolo

do recorrente para caracterizar a infração e consequente aplicação da penalidade de multa; (xxiv)

consoante art. 83 do Decreto Estadual nº 8.468/76, a sanção de advertência que antecedeu as

multas deveria especificar o prazo para cumprimento das medidas que se entendam como exigíveis;

(xxv) o requerimento de ampliação do aterro data de 11/06/2010, a análise do requerimento foi

concluída apenas em 29/03/2011; (xxvi) a agente não teria indicada a área e quais os critérios

para aplicação da multa diária; (xxvii) o Decreto Estadual permite apenas ao gerente da Agência

Ambiental a lavratura, o qual não esteve presente na inspeção; (xxviii) aplicou-se multa diária

relativa ao período de 30 (trinta) dias contados a partir de 29/01/2014, todavia se a operação do

aterro acima da cota de 870m foi aprovada em 24/02/2014 o período de aplicação da multa diária

deve ser restrito a 25 dias, nos termos do art. 87, §§ 4º e 5º do Decreto Estadual nº8.468/76;

(xxix) subsidiariamente requer a conversão do valor da multa em prestação de serviços ambientais e

assinatura de TCRA.

Neste diapasão, verifica-se dos autos, e das próprias razões da

recorrente, que foram efetuadas diversas autuações administrativas em face da mesma,

decorrentes de reiteradas reincidências da empresa na mesma infração, em razão do

aterro sanitário estar operando acima da cota de 850 m licenciada, “podendo comprometer

a estabilidade do maciço, bem como tornar as águas, o ar e o solo impróprios, nocivos ou ofensivos

e/ou inconvenientes ao bem-estar público” (v. fls. 34).

A recorrente apresenta todo um histórico com relação às suas

autuações por reincidências. Entretanto, os pontos centrais do recurso da recorrente

referem-se: à ausência de dolo ou culpa no cometimento da infração; que quando fora aplicada a

penalidade de advertência a CETESB não teria estipulado prazo à regularização; que não houve

qualquer dano ambiental; e que inclusive houve a emissão de licença de operação nº 16008776, em





6

29/05/2014, a qual aprovou o plano de encerramento e a operação até a cota de 870 m, tendo sido

renovada a licença até 17/06/2015.

Pois bem, não assiste razão a recorrente, senão vejamos.

Veja-se que, diferentemente da esfera criminal, na seara

administrativa, não há que se comprovar dolo ou culpa do autuado para a aplicação

das penalidades administrativas, posto que o nexo de causalidade no presente caso se

faz pela conduta do agente e o descumprimento da norma ambiental (operação do

empreendimento acima da cota licenciada), ainda que nenhum dano ambiental tenha

sido aferido.

Em outras palavras, diferentemente da seara criminal, a

responsabilidade administrativa não é subjetiva, mas sim objetiva. Neste sentido, cite-

se entendimentos judiciais também citados no Parecer de fls. 201:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL.

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA POR DANO

AMBIENTAL. APURAÇÃO DE CULPA. IRRELEVÂNCIA.

PROVAS PERICIAL E TESTEMUNHAL. INDÍCIOS.

IDONEIDADE E SUFICIÊNCIA. CORREÇÃO MONETÁRIA.

JUROS DE MORA. ÔNUS DE SUCUMBÊNCIA. 1. Merece parcial

reforma a decisão monocrática, pois a apreciação das provas testemunhal e pericial é

suficiente para se concluir pela responsabilidade do réu. 2. Tratando-se de

dano ambiental, que tem especial proteção constitucional, a

apuração da culpa é irrelevante. A hipótese é de responsabilidade

objetiva, a obrigação de indenizar decorre do PAR-1 do ART –14

da Lei 6938/81. (...)” (TRF-4 – Apelação Cível: AC: AC 8378 RS

96.04.08378-3).





7

MEIO AMBIENTE. Degradação ambiental. Responsabilidade objetiva e

integral do poluidor. Imposição de multa pela Administração Pública.

Admissibilidade. Discussão sobre possível culpa de terceiro pelo que deverá ser

aferida em ação regressiva, ‘inter partes’. Inteligência dos arts. 3º e 14 da Lei

6.938/81. (RESP 442.586-SP – 1ª T. – STJ – j. 26.11.2002 – rel. Min.

Luiz Fux – DJU 24.02.2003 – in revista de Direito Ambiental nº 36, p

231/236),

No mesmo sentido, cite-se doutrina referenciada:

“A doutrina inclina-se pela regra da objetividade para definir a natureza jurídica

da responsabilidade administrativa.

Hely Lopes Meirelles, por exemplo, sempre sustentou que a ‘multa administrativa é

de natureza objetiva e se torna devida independentemente da ocorrência de culpa ou

dolo do infrator”3 (v. fls. 202)

Ademais, não obstante o dano não tenha sido caracterizado no

caso em tela, não se perca de vista que o Princípio da Prevenção foi consagrado na

Magna Carta possibilitando o exercício do Poder de Polícia Ambiental acautelatório,

preventivo - motivo este que para obras potencialmente poluidoras, como são as

atividades da recorrente, a lei exige o devido licenciamento ambiental. E, uma vez que

é incontroverso nos autos que houve operação do maciço acima da cota licenciada, a

autuação administrativa pelo órgão ambiental se impôs, nos termos devidamente

expostos na autuação do AIIPMD de fls. 34, por violação ao “art. 2º combinado com 3º

Inciso V e 51 do Regulamento da Lei nº 997, de 31 de maio de 1976, aprovado pelo Decreto nº

8468, de 08 de setembro de 1976 e suas alterações. ”

Isso porque, de outro modo, a potencialidade de risco e graves

danos ambientais eram incontestes, a considerar que a empresa estava operando seu

aterro além de sua cota licenciada.

3 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. São Paulo:RT.





8

Veja-se que é incontroverso nos autos que a recorrente operou

seu empreendimento por meses, quiçá anos, a fio acima da cota licenciada de 850m,

até mesmo porque afirma às fls. 217 que, em vistoria pelo órgão licenciador, em

20/06/2011, “teria constatado a operação do aterro sanitário além da cota licenciada e com

deficiências de impermeabilização, assim como problemas pontuais relativos à afloramento de chorume

e existência de urubus, conforme relatório”, o que gerou o AIIPAdvertência nº 13003089,

lavrado em 04/07/2011.

De outra banda, veja-se que, ainda que porventura houvesse a

autuada alegado que a agência ambiental não teria estipulado prazo razoável à

regularização do aterro, tal argumento carece de sustentação para a anulação das

autuações, a uma, porque jamais poderia ter operado o empreendimento acima da

cota permitida, a duas, porque, a lavratura do AIIPMD 16000037 se deu tão somente

em 29/01/2014, ou seja, passados quase 3 anos da referida penalidade de advertência

– tempo mais do que suficiente para que a empresa pudesse ter regularizado suas

atividades dentro dos limites de operação já licenciados.

Outrossim, não obstante a alegação de demora na análise do

empreendimento pelo órgão licenciador, para os fins de majoração da capacidade de

operação do maciço, que, conforme alegações da recorrente, “em 29/05/2014 foi

emitida a licença de operação nº 16008776, a qual aprovou o plano de encerramento e a operação

até a cota de 870 metros e acrescenta-se que a referida licença de operação foi renovada até

17/06/2015” (v. fls. 220), torna-se também incontroverso nos autos que a recorrente

tão somente poderia operar acima da cota de 850 metros (até 870 metros) a partir da

concessão da licença, ou seja, a partir de 29/05/2014, sendo que a autuação que

aplicou a multa diária foi anterior a esta data, qual seja, 29/01/2014.

Diga-se ainda, que a legislação ambiental é clara no sentido de

que as atividades exercidas pela recorrente prescindem de licenciamento ambiental,

não merecendo guarida a alegação da recorrente de que não seria cabível a autuação





9

por estar a empresa operando além da capacidade licenciada, eis que meses após a

autuação houve a autorização para operação até 870 metros.

Esclareça-se que, em que pese o autuado ter apresentado à

CETESB novo Plano de Encerramento em 24/02/2014, o qual, posteriormente,

possibilitou o aumento da cota do maciço para 870m (conforme se verifica das fls.

190 dos autos), constata-se que o órgão ambiental, quando da lavratura da autuação

combatida, não determinou a apresentação de novo plano, mas sim a paralisação da

disposição dos resíduos acima da cota licenciada, nos seguintes termos:

“1. Paralisar a disposição de resíduos sólidos na camada em

operação acima da cota máxima licenciada pela CETESB.

2. Remover os resíduos depositados irregularmente em cota

superior à licenciada (850m), destinando-os para local aprovado

pela CETESB.” (v. fls. 35)

Deste modo, as razões da recorrente para que a multa aplicada

fosse de 25 (vinte cinco dias), a contar da data do protocolo da apresentação do novo

plano, e não 30 (trinta), também não prosperam.

Ademais, a ausência de dano ambiental não macula a autuação,

pois a autuada operou em desacordo às normas de licenciamento ambiental, mas tão

somente libera a recorrente de eventual responsabilidade civil, eis que, uma vez

regularizado o aterro, não restariam medidas de reparação da área a serem adotadas.

Quanto à alegação da recorrente de que teria havido mácula ao

princípio da legalidade, o Parecer de fls. 200/verso já esclareceu sobre o tema:

“Também não há que se falar em nulidade do AIIPMD nº 16000037 por não

apresentar descrição específica da forma pela qual a interessada teria concorrido para

a infração ambiental. Lembramos que a autuação se deu por ‘Estar operando o





10

empreendimento com a disposição irregular em nova camada de resíduos,

ultrapassando a cota licenciada pela CETESB (850m), não tendo atendido às

exigências técnicas formuladas no Auto de Infração – Imposição de Penalidade de

Multa nº 16001663, podendo comprometer a estabilidade de todo o maciço, bem

como tornar as águas, o ar e o solo impróprios, nocivos ou ofensivos e/ou

inconvenientes ao bem estar público’(fls. 33/34), não havendo qualquer imprecisão

na descrição da infração que pudesse prejudicar o seu direito de defesa.

Ademais, o AIIPMD nº 16000037 foi lavrado pelo Gerente da Agência

Ambiental do ABC I, em conformidade com o disposto no artigo 94 do Decreto nº

8468/76, Regulamento da Lei nº 997/76.

No que tange ao argumento de que houve mácula ao princípio da reserva legal, uma

vez que o auto de infração foi fundamentado em dispositivos do Decreto nº

8468/76, Regulamento da Lei nº 997/76 e não em lei em sentido estrito, a tese é

absolutamente indefesa.

O princípio da reserva legal prevê que uma infração deve estar devidamente descrita

na norma para sua observância ser exigida. Por sua vez, a descrição de uma

infração administrativa que empregue conceitos jurídicos indeterminados não viola a

reserva legal, desde que esse termo seja bem delimitado pela norma secundária, o que

é justamente a situação em comento.

Ora, a Administração Pública pode complementar normas administrativas em

branco ou tais termos jurídicos indeterminados quando atua no exercício do poder

regulamentar desde que ela não traga inovação no mundo jurídico ou violação de lei.

Logo, exigir-se que toda e qualquer conduta que mereça a reação do Estado esteja

prevista em lei em sentido estrito é totalmente descabido, eis que é imprescindível

haver uma margem de discricionariedade técnica para o exercício do poder de polícia

quando se trata de ofensas às regras de proteção ao meio ambiente, consoante

permitido em lei.” (v. fls. 200)

No que se refere ao quantum devido, o valor da multa já fora

devidamente esclarecido no Parecer de fls. 203, bem como às fls. 136/137 dos autos,





11

consoante motivado pela área técnica, respeitando-se o valor máximo previsto no art.

87 do Decreto Estadual 8468/76:

“ [...] é oportuno informar que, para valoração da penalidade de multa diária, foi

observado o estabelecido no item 2 do PROCEDIMENTO da Instrução Técnica

nº 30, de junho de 2007, onde, no caso de reincidência de infração, o valor da multa

diária será o dobro da última multa pontual aplicada (16.000 x 2 = 32.000

UFESP) dividida por 30, o que resulta em 1.066,66 UFESP/dia.” (v. fls.

136/137)

Quanto ao pedido de conversão da penalidade em prestação de

serviços ambientais, não se torna possível, tendo em vista a carência de

regulamentações sobre o tema na esfera do licenciamento ambiental.

Por fim, também não prospera o pedido subsidiário de que a

aplicação da multa diária teria que ser restrita a 25 dias, posto que a penalidade de

multa diária foi lavrada em 29/01/2014 e a licença admitindo a cota máxima de 870

metros tão somente se deu em 29/05/2014.

Destarte a decisão recorrida que, em síntese, entendeu pela

manutenção do respectivo AIIPMD, tendo em vista a inexistência de qualquer vício

de procedimento corretivo adotado pela CETESB; que a infração mencionada foi

devidamente caracterizada; que a penalidade foi devidamente aplicada; que as razões

apresentadas pela recorrente seriam irrelevantes; que não se fariam presentes os

pressupostos legais para redução do valor da multa; bem como que não seria possível

a conversão da penalidade de multa em serviços de preservação e melhoria e

recuperação da qualidade do meio ambiente diante da falta de previsão legal. (fls.

206), não merece reparos.

Diante do exposto, o recurso especial é improvido por maioria

de votos (6 votos), havendo uma abstenção pela FIESP, que assim declarou por

entender que não estaria esclarecido o período de apuração da multa, que entende





12

possível a conversão do valor da multa em prestação de serviços ambientais, bem

como que entende que a Responsabilidade Administrativa seria Subjetiva e não

Objetiva.

São Paulo, 14 de agosto de 2017.

SERGIO LUIS MARÇON Conselheiro relator

SMA/CFA

COMISSÃO TEMÁTICA PROCESSANTE E DE...

Documents

Transcript of COMISSÃO TEMÁTICA PROCESSANTE E DE...