CONCEITO ESTRATÉGICO DE SEGURANÇA E DEFESA PORTUGAL...

CEDIS Working Papers | Direito, Segurança e Democracia | Nº 5 | julho de 2015

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DIREITO, SEGURANÇA E

DEMOCRACIA

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CONCEITO ESTRATÉGICO DE SEGURANÇA E DEFESA – PORTUGAL NA NATO Portugal's National Strategy of Defense and Security within NATO - an approach RUTE GONÇALVES Mestranda em Direito e Segurança RESUMO

Propõe-se com este trabalho individual uma leitura transversal no que à participação

de Portugal na NATO concerne, contextualizando a abordagem numa estratégia nacional

de Defesa e Segurança em sede desta Organização Internacional, pela perspetiva do

Tratado de Lisboa. Após aprofundar a génese da Aliança enquanto organismo que

confere um pleno direito ao uso de legítima defesa contra um ataque armado por um

qualquer Estado soberano, tendo como objeto assegurar a liberdade e a segurança dos

seus Estados Membros (quer pela via política, como pela via militar) através do princípio

de assistência mútua em caso de agressão externa a um dos seus Estados Membros ser

entendida como uma agressão a todos os Estados signatários da Aliança. Com a

construção de novos Estados emergentes com a queda do muro de Berlim, este conceito

Estratégico teve a sua necessária revisão evolutiva, definindo-se novos desafios pela

Defesa coletiva europeia, abrindo a porta a novas adesões, face a enquadramentos

posteriores em que a NATO se envolveu relativamente a intervenções sentidas na região


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dos Balcãs. As Cimeiras da Aliança acentuaram o contexto da época, reforçando-se a

noção de ameaça e agressão com os iminentes ataques terroristas de então, originando o

documento “Desafios Emergentes em matéria de Segurança”. Ocorreu em Lisboa, em

2010, a Cimeira que ficou conhecida como aquela que orientava uma “Aliança para o

século XXI”, pela ótica da Segurança Cooperativa, baseando-se o conceito estratégico no

princípio da Defesa coletiva e da gestão de crises. Dois anos mais tarde, reflexo da

instabilidade económica vigente, o futuro da Aliança foi novamente colocado em

perspetiva pela Cimeira de Chicago, baseando-se na filosofia de uma “uma guerra

responsável”, considerando que a maior arma contemporânea é a informação, através

dos mass media.

PALAVRAS-CHAVE

OTAN, Conceito Estratégico de Defesa, Cimeiras da OTAN, Terrorismo, Defesa

Global, Segurança

ABSTRACT With this paper, a transversal reading concerning Portugal’s participation on NATO is

proposed by approaching the context of a National Strategy of Defense and Security

according to this International Organization’s definition, on the new perspective of the

Lisbon Treaty. After a deep study on the Alliance genesis whilst an organization that

allows the full legal right to use Self-defense against an armed attack by foreign States,

aiming to ensure the Liberty and Security of their State-members (politically or military

speaking), through Mutual Assistance Principles in case of an external aggression to one

of the State-members is understood as being an aggression to all of the signatory States

of the Alliance. After the Berlin’s wall fall and with the rising of new States, this strategic

concept added its necessary upcoming review, defining new European’s Common

Defense challenges, opening the door to new accessions facing other interventions on the

Balkans’ area where NATO was involved. The Alliance’s Summits accentuated those

time’s contexts, enforcing the notion of threat and aggression due to the imminent terrorist

attacks and leading to the document “Global Security Upcoming Challenges”. In 2010 the

Summit known as the “Alliance for the XXI century” was held in Lisbon, with the

Cooperative Security’s point of view, based in the strategic concept of Collective Defense


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Principles and Crisis Management. Two years later, as a reflex of the economic instability,

the future of the Alliance was put into perspective by the Chicago’s Summit, based on the

new philosophy of “responsible war” recognizing information and media to be the most

powerful weapons nowadays.

KEYWORDS NATO, Strategic Defense, Terrorism, NATO Summit, Global Defense System,

Security

1. Introdução

No contexto de uma complexa e profunda crise financeira e económica em que

vivemos e que partilhamos com os povos dos restantes países de quem somos parceiros

em outras tantas organizações e instituições como sucede com quase todos os aspetos

da nossa organização social e civilizacional, surgiu este desafio de abordar o contexto da

participação de Portugal na NATO numa perspetiva simultaneamente evolutiva e

conjuntural, contribuindo para uma reflexão mais completa e abrangente das

consequências e implicações recíprocas que se produzem quer no conceito estratégico

nacional de defesa e segurança quer do mesmo modo, e com a escala apropriada, nos

conceitos estratégicos que vão sendo delineados e revistos no seio da própria Aliança.

Considera-se que esta é uma componente importante para um estudo mais vasto

sobre a conceptualização desse mesmo conceito estratégico com influência bastante

direta na definição dos recursos a alocar às missões internacionais e na ponderação dos

compromissos que a nossa dimensão permite assumir de forma sustentada quer para não

comprometer a eficácia interna atual quer para manter em perspetiva que esses

compromissos não se podem cingir aos ciclos eleitorais e/ou governativos de cada país

nem extravasar as limitações orçamentais politicamente definíveis.

A pertinência desta reflexão acompanha não só este período de crise em que novas

entidades se assumiram na ordem mundial como decisivamente influentes – os mercados

(poderosos, dispersos e abstratos) e as novas potências emergentes (Brasil, alguns

países africanos e Ásia que trilham um caminho de afirmação que vai tendo efeitos no


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status quo global) – mas igualmente o escrutínio cada vez mais informado e exigente que

a opinião pública e o espaço mediático (na sua conceção mais lata – media

convencionais, redes sociais, blogosfera, etc) legitimamente veiculam e fomentam, num

incessante exercício de exigência de transparência e simultaneamente de racionalização

dos meios e dos recursos empenhados, reivindicando equilíbrio nesse exercício logístico.

Ao mesmo tempo, o posicionamento de Portugal na NATO face ao mais recente

conceito estratégico e na União Europeia com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa,

são também vetores de análise indissociáveis da presente reflexão.

Este estudo inicia por uma breve contextualização histórica do surgimento da

Organização, dos seus propósitos e do seu percurso estratégico e ideológico ulterior, por

forma a tornar mais percetível o caminho que tem sido seguido por comum acordo entre

os seus atualmente 28 países membros.

Sendo Portugal um dos países fundadores e estando diretamente envolvido em

operações militares regulares no terreno que constituem, desde o fim da Guerra do

Ultramar, os únicos teatros bélicos em que participam forças militares nacionais ganha

relevância o conhecimento e estudo do percurso estratégico da NATO e dos seus

membros para uma melhor apreensão e enquadramento do conceito estratégico de

defesa e segurança nacional.

Serão abordados em capítulos autónomos os principais temas e conclusões que

tiveram maior destaque nas Cimeiras recentes que ocorreram em Lisboa e posteriormente

em Chicago, quer pela atualidade e relevância na estratégia adotada quer por permitirem

uma leitura mais sustentada do passado e uma melhor compreensão dos objetivos

explícitos e implícitos nos conceitos futuros.

Segue-se uma abordagem integrada com o atual Conceito Estratégico de Defesa

Nacional e as considerações finais em que é incorporada igualmente alguma perspetiva

mais pessoal sobre esta problemática.


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2. Desenvolvimento

a. Breve enquadramento histórico

Espelho do tempo em que foi criada, 04 de Abril de 1949, e da ambivalência

internacional das línguas inglesa e francesa nesse período, a Organização ficou

conhecido tanto por OTAN como por NATO (North Atlantic Treaty Organization) ou ainda

por Aliança Atlântica sendo que, por um feliz acaso, a sigla francesa encaixa igualmente

bem na habitual designação portuguesa de Organização do Tratado do Atlântico Norte.

Trata-se de uma Organização Internacional inspirada no Artº 51º da Carta das

Nações Unidas que estabelece o pleno direito à legítima defesa contra um ataque armado

por qualquer Estado soberano, individual ou coletivamente, e cuja configuração jurídica

está vertida no Tratado de Washington celebrado na data acima referida entre países da

América do Norte e da Europa bem como na manutenção do direito pleno à denúncia da

condição de membro por qualquer Estado (Artº 13º).

A referência ao Atlântico Norte remete desde logo para o papel que se pretende

consignar a este Mar, fundamentalmente cimentando a sua vocação para ponto de união

entre Continentes e povos que comungam valores civilizacionais semelhantes e que

desde o advento secular dos Descobrimentos tem progressivamente atenuado a sua

condição de obstáculo geográfico natural.

Os países fundadores foram a Bélgica, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos da

América, França, Holanda, Islândia, Itália, Luxemburgo, Noruega, Portugal e Reino Unido

e a Aliança assenta desde esse momento no princípio da cooperação internacional e no

respeito pela igualdade jurídica dos seus Estados. Cada país preserva, no seio desta

organização intergovernamental de cooperação, as respetivas prerrogativas de soberania

e a salvaguarda de independência que o Direito Internacional estipula e reconhece,

estando definido que as decisões são tomadas por unanimidade e necessitam de

ratificação/transposição para os respetivos planos internos.

Os impulsos fundadores foram a vontade comum de assegurar a liberdade e a

segurança dos Estados membros pelas vias política e militar e interpretar cooperativa e

defensivamente a configuração política e a realidade geoestratégica militar que emergiu

da 2ª Grande Guerra e em especial a ameaça do Bloco soviético e do comunismo do

Leste europeu.


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Desta ameaça latente viria a resposta sob a forma de contrapoder, materializada no

dia 14 de Maio de 1955 na constituição de um Bloco militar semelhante chamado Pacto

de Varsóvia que pretendia agregar os apoiantes das ideologias socialista/comunista por

oposição ao capitalismo que viam como ameaça.1

Entre os seus membros contavam-se a URSS, a Polónia, Hungria, Bulgária,

Roménia, Alemanha Oriental e Checoslováquia (excluiu-se geograficamente a Jugoslávia

de Tito). A história haveria de registar premonitoriamente como principais intervenções

deste Bloco militar as ações de repressão de revoltas internas como a célebre Primavera

de Praga (1068) ou as revoltas de 1956 na Hungria e Polónia.

Os doze países fundadores da NATO foram os vencedores da 2ª Grande Guerra,

Portugal como Estado neutro e Itália como derrotada.

O objetivo da Aliança continua a poder ser resumidamente encontrado no Artº 5º do

Tratado de Washington e mantém-se essencialmente como o reconhecimento da

obrigação de assistência mútua no caso de agressão externa a um dos Estados membros

que será entendida como a qualquer um dos restantes.

Naturalmente, o seu próprio embrião constituinte (Benelux, França e Reino Unido

em 1948) em resposta às preocupações face à emergência de novos nacionalismos

fascistas e às ameaças de Leste encabeçadas pela URSS, associadas à necessidade da

1 Não sem que antes, em 1954, a URSS formalizasse um ambíguo e pouco divulgado pedido de adesão à

Aliança Atlântica. Ver em anexo excerto de documento desclassificado.


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parceria com o poderio americano enquanto fator dissuasor central, não limitavam as

ambições políticas e diplomáticas de cada Estado membro da Organização, o que ainda

hoje se observa.

A célebre frase do primeiro Secretário-geral2 da Aliança continua a ser, ainda hoje,

ciclicamente reinterpretada parecendo adaptar-se aos sucessivos cenários mundiais que

se vão desenhando e que, em última análise, fazem reconhecer necessidade e

legitimidade à existência e atuação da NATO e à intensa atividade diplomática de suporte.

"to keep the Russians out, the Americans in, and the Germans down"

Lord Ismay, 1949 (Secretário Geral da NATO)

No seguimento da queda do Muro de Berlim e do desmantelamento da URSS, a

Aliança passou por uma remodelação que foi refletida na Declaração de Roma (produzida

na Cimeira que decorreu nessa cidade em 1991) sobre Paz e Cooperação.

A primeira Cimeira que assumiu esse desiderato ocorreu em Roma nos dias 7 e 8 de

Novembro de 1991 e teve como “lema” Construir uma Europa de cooperação e

prosperidade refletido na Declaração sobre a Paz e a Cooperação. Esta primeira revisão

do Conceito Estratégico da NATO ocorreu no pós-Guerra Fria, com a queda do muro de

Berlim (1989) e o fim do Pacto de Varsóvia (Julho de 1991) a que se seguiu uma

reorganização militar dos países do Leste europeu que reconfigurou todas as perspetivas

estratégicas herdadas da Guerra Fria.

A Rússia conseguiu manter uma presença política e militar centralista e forte no

novo bloco militar que emergiu com a CEI (Comunidade dos Estados Independentes)

ainda que continuando a investir na sua própria capacidade militar autónoma,

posicionando-se dessa forma no plano geopolítico e diplomático nas duas frentes e

conseguindo assim manter o seu estatuto de superpotência mundial.

Esta sucessão de acontecimentos políticos de grande envergadura exigiu dos

membros da Aliança a definição de novos desafios dos quais se destacaram a promoção

do diálogo com os antigos adversários (agora “libertos” dos compromissos do Pacto), a

2 1 A escolha da designação Secretário-geral reveste-se de particular significado pois é devedora da

tradição iniciada nos anos vinte do século passado pela Sociedade das Nações a que a ONU daria continuidade ainda antes da NATO. O termo remete para a lealdade institucional que se espera do dirigente e do seu staff para com a Organização Internacional antes de para com qualquer nação em particular.


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definição de estratégias de cooperação para a prevenção de conflitos, incentivo e apoio

ao desarmamento (um embrião da transição de defesa para segurança) e a tónica na

defesa coletiva europeia (a CSCE, Conferência de Segurança e Cooperação Europeia)

face a novos desafios/ameaças emergentes.

A NATO conta, atualmente, com vinte e oito Estados membros que são Albânia,

Bélgica, Bulgária, Canadá, Croácia, República Checa, Dinamarca, Estónia, França,

Alemanha, Grécia, Hungria, Islândia, Itália, Letónia, Lituânia, Luxemburgo, Países Baixos,

Noruega, Polónia, Portugal, Roménia, Eslováquia, Eslovénia, Espanha, Turquia, Reino

Unido, Estados Unidos.

Países membros da NATO (fonte – Wikipedia)

Em Abril de 1999, em Washington, ocorreu nova Cimeira da NATO para definir o

Conceito Estratégico num enquadramento político-militar em que a Aliança se envolveu

na região dos Balcãs e aceitou a adesão da Polónia, Hungria e República Checa. O

objetivo era mais uma vez dar a conhecer o novo posicionamento político e encontrar as

bases para um ambiente estratégico seguro e estável que estancasse a turbulência

política daquela região da Europa.

As outras Cimeiras (de Lisboa e de Chicago), pela sua influência no atual conceito,

são tratadas em capítulos autónomos mas ambas estiveram ligadas igualmente à

necessidade de clarificação do posicionamento da Aliança face à evolução do conceito de

ameaça global que os ataques terroristas nos EUA em 2001 e a consequente invasão do

Iraque representaram.


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A filosofia essencialmente militar da ação da Aliança Atlântica passou então a

incorporar novas valências que se ajustavam melhor aos processos de construção

europeia, de cooperação (que viriam a revelar-se absolutamente essenciais na

prossecução dos objetivos estratégicos de preservação da paz mundial) e de contribuição

mais genérica para a prosperidade dos Aliados.

Um dos pilares estratégicos e políticos da Aliança reforçado nestas Cimeiras é a sua

política de “porta aberta” a novas adesões (regulada no Artº 10º do Tratado fundador)

aliada a uma política abrangente de relações de cooperação bilateral que se tem vindo a

intensificar e que permite, sem desvirtuar o conceito fundador da Organização, envolver

novos Estados de diferentes regiões do Globo conferindo amplitude geopolítica aos

objetivos definidos pelos seus membros e a prossecução de uma estratégia proactiva de

defesa e de antecipação preventiva de possíveis cenários de potencial ameaça. No

âmbito dessas parcerias veja-se o mapa abaixo:

Mapa global dos Estados membros e parceiros da NATO.

A estrutura interna da Organização é particularmente complexa quer ao nível militar

(continuando a densificar-se e disseminar-se significativamente com o tempo) quer

também na sua componente civil em que se inserem o Conselho do Atlântico Norte

(composto pelos Ministros dos Negócios Estrangeiros ou da Defesa de cada País,


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consoante o caso, e que é a entidade de Direção Superior) e o Secretariado, uma

componente militar vasta (não integrada pela França e pela Espanha) e ainda a

participação de Agências e outras Organizações. O Quartel-General é em Bruxelas.

As atuais principais intervenções regulares operacionais das forças da NATO

localizam-se na Europa continental (Bósnia, Kosovo), no Afeganistão e em África

(segurança da União Africana) e ainda, em teatros de operações navais, no Atlântico

Norte, Mediterrâneo (Estreito de Gibraltar ou Active Endeavour, por exemplo) e na costa

oriental africana, no combate ao fenómeno da pirataria.

Em termos históricos, conforme foi mencionado, a Aliança tem vindo a fortalecer o

objetivo de interpretar com atualidade, latitude e projeção os acontecimentos geopolíticos

(e cada vez mais os sociais, económicos e outros) por forma a reorientar as suas

estratégias e manter a sua posição dominante em termos de Blocos de Defesa militar

mundiais.

Paralelamente, e em especial a partir do mandato do dinamarquês Rasmussen

como Secretário-geral (Agosto de 2009), a NATO reforçou as noções de ameaça e

agressão potencial passíveis de despoletar uma resposta por parte dos Aliados, com a

definição estratégica dos desafios para o século XXI, que designou de “Desafios

Emergentes em Matéria de Segurança” e a criação de uma nova divisão interna,

agrupados da seguinte forma:

- a proliferação do terrorismo e das armas de destruição em massa;

- o crime cibernético

- a pirataria marítima

- a energia e a segurança ambiental em larga escala.

A inclusão destas ameaças constrói um novo tipo de conceito, mais transversal e

dinâmico, que não se cinge a uma região do Globo e que nem sempre apresenta uma

estruturação tipicamente militar.


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A NATO reforça assim o seu estatuto de principal Organização Internacional de

defesa do Mundo projetando-se para o século XXI com a ambição de adaptabilidade e

flexibilidade que parece ser timbre destes tempos.

b. A Cimeira de Lisboa

Sob o slogan “Uma Aliança para o Século XXI”, os membros da NATO reuniram-se

na capital portuguesa nos dias 19 e 20 de Novembro de 2010 para uma revisitação que

se afigurava como essencial do conceito estratégico. O objetivo comum de pacificação

pela via defensiva mantinha a sua centralidade e este Encontro buscava uma revisão

evolutiva, uma leitura modernizadora que lançasse a Organização no século XXI.

Mantendo inalterado o objetivo fundador do Tratado de Washington (aliás nas linhas

dos anteriores conceitos de 1991 e 1999), tratava-se portanto de adotar um novo conceito

estratégico que permitisse posicionar os meios da Aliança num quadro novo de ameaças

à liberdade e segurança dos seus membros.

Assim, este conceito estratégico assentou no princípio da defesa coletiva (artº 5º do

tratado fundador, salvaguarda da liberdade e segurança dos membros, por meios

militares e políticos), na gestão de crises (pelo empenhamento de meios antes, durante e

depois dos conflitos, abrindo assim uma nova vertente na atuação da Aliança, a

componente civil) e na segurança cooperativa.

A segurança cooperativa teve forte pendor nesta Cimeira e traduziu uma inflexão

muito relevante na condução político-diplomática da estratégia dos Aliados. Materializa-

se, no essencial, no estabelecimento e aprofundamento de parcerias bilaterais com

países e organizações de que são exemplo a própria União Europeia ou a ONU. Ao nível

dos países revestiu-se de particular importância o esforço de cooperação encetado com

os Estados da antiga URSS, a Ucrânia, a Geórgia e, destacadamente, a Rússia. Esta

cooperação visou, em concreto e entre muitos outros aspetos, o controlo do armamento

nos países do Antigo Bloco de Leste numa política de “manter os inimigos próximos” e na

afirmação do reforço da estratégia de “porta aberta” da Aliança aos países europeus

democráticos que cumpram os critérios de adesão.

O destaque para a relação bilateral com a Rússia foi dado na promoção de uma

Cimeira bilateral (que ocorreu em paralelo) em que foi afirmada uma posição comum


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sobre a segurança mundial, designadamente quanto ao compromisso sobre a não

proliferação de arsenais nucleares (NPT – Non-Proliferation of Nuclear Weapons), o

combate ao narcotráfico à escala global, ao terrorismo e à pirataria. Ensaiaram-se

igualmente declarações de cooperação sobre a implementação de sistemas antimíssil.

Desta Cimeira, que decorreu já em circunstâncias de fortes restrições económicas,

saiu também a decisão de retirada das forças da NATO do Afeganistão em 2014 que não

foi alheia aos condicionamentos na maioria dos orçamentos de defesa dos seus membros

(também ao nível da restruturação interna foram anunciadas decisões no sentido da

racionalização das estruturas).

Quanto ao plano de retirada militar do Afeganistão, primeiro país em que a NATO

interveio localizado fora do território de qualquer dos seus membros, fez-se acompanhar

de uma nova abordagem em matéria de conceito de defesa, apresentando um

compromisso com a transição para um conceito de organização de segurança por forma a

não abandonar o combate ao fenómeno terrorista de dimensão mundial com origem nos

campos de treino dos talibãs após a saída.

Sinteticamente, como concluiu o Secretário-geral Rasmussen no final da Cimeira

lateral com a Rússia, as partes acordaram em não impor nenhuma ameaça mútua e

identificaram inimigos comuns – terrorismo, armas de destruição massiva e pirataria – o

que permite reforçar a cooperação.

c. A Cimeira de Chicago

Menos de dois anos depois da Cimeira de Lisboa e continuando a refletir a

instabilidade económica que entretanto se tornou paradigma de dimensão global

contagiando os planos da segurança transnacional e regional, os membros da Aliança

avançaram para uma nova reunião ao mais alto nível que desta feita teve lugar na cidade

americana de Chicago, nas datas de 20 e 21 de Maio de 2012.

Novamente na ordem da discussão esteve o futuro da própria Aliança, em concreto

o rumo a seguir para impedir o mais possível a migração dos fatores de crise económica

para uma crise de segurança de dimensões preocupantes a que fosse possível

responder, com preparação e antecipação, com uma NATO mais forte e sedimentada.


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Em cima da mesa, igualmente, a questão do Afeganistão na perspetiva de uma

análise melhorada e assente em dados mais trabalhados sobre a real dimensão da

ameaça terrorista latente e a logística que a suporta no terreno.

Sobre esta matéria, que rapidamente se tornou a principal e mais mediática, os

Estados adotaram a decisão consensual de prolongar a permanência militar no terreno

para além de 2014, assentindo em que a ameaça terrorista estaria longe de estar

controlada e muito menos eliminada.

Naquela que viria a ficar conhecida como a “Decisão Obama”, por ter sido enunciada

pelo Presidente Americano, a NATO assumiu que a retirada militar do Afeganistão

obedeceria a um novo paradigma estratégico a que chamou de “guerra responsável”.

De forma simplificadora, o plano de retirada dos Aliados passou a prever um período

de transição do controlo militar para as autoridades nacionais locais, seguido de um

período de acompanhamento (que inclui ações de treino, de formação e equipamento das

forças) e, por fim, o cessar das ações armadas no terreno. A apresentação deste plano

concreto foi um dos momentos de maior relevância desta Cimeira pois não só assumiu

claramente que a Aliança está determinada em retirar militarmente do Afeganistão, como

também, com uma frontalidade que desafia a diplomacia regular, assumiu os erros que

foram cometidos no passado recente, designadamente no teatro de operações do Iraque

e na questão de Guantánamo, que continua a ser internacionalmente muito sensível.

Á margem desta questão central, mas com ligação com a mesma, foram abordados

igualmente o tema da “defesa inteligente” que de algum modo evidenciou a

suscetibilidade da Aliança às dificuldades orçamentais que os Estados membros faziam

refletir nos seus orçamentos de defesa, fruto dos efeitos que a crise económica global

obrigava a redimensionar. Este conceito de defesa procura orientar cada Estado a calibrar

a sua contribuição para a Organização em função dos recursos que consegue manter

disponíveis, abrindo a possibilidade de considerar diferentes tipos de recursos (meios

humanos, equipamentos, verbas, serviços, outros) que, numa avaliação conjunta,

permitam manter semelhantes níveis de capacidade militar de apoio rentabilizando as

valias individuais.

Outro aspeto muito importante, ainda que não tenha sido devidamente refletido em

alguma comunicação social menos especializada, foi o debate que se iniciou


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(ironicamente, com grande influência do Presidente americano) em torno da questão do

reequilíbrio da relação transatlântica no que respeita à balança de liderança.

Não se tratou de uma qualquer disputa de supremacia interna, que poderia ser

prejudicial, mas antes de uma assunção visionária e diplomaticamente muito relevante de

reconhecer a proximidade geográfica inquestionável e a convivência cultural milenar dos

povos europeus com o Mundo Árabe e de como essa partilha poderia e deveria ser

jogada politicamente para benefício dos Aliados. Aguardemos que o tempo esclareça se

também neste desafio a União Europeia se conseguirá afirmar e até que ponto será

aproveitado este impulso para fortalecer os pilares da segurança e da defesa na

construção do espaço europeu.

A questão da adoção do mecanismo conhecido como “Pooling and Sharing” foi,

assim, lançada pelos EUA e pela NATO aos Estados signatários. Este regime de partilha

de capacidades militares levanta diversos obstáculos na maioria dos Estados signatários

que estão constitucionalmente vinculados a conceitos de soberania bastante restritivos

em matéria de defesa nacional.

Por fim, resumindo os tópicos de maior relevância, foi dado seguimento á questão

bilateral iniciada em Lisboa, da relação com a Rússia, procurando aprofundar aspetos

relacionados com a implementação do sistema de defesa antimíssil e mantendo a

estratégia de proximidade diplomática.

d. Portugal – estratégia de participação

Atualmente a participação de forças militares portuguesas em operações regulares

no âmbito da NATO inclui os seguintes teatros:

- SFOR (Stabilization Force – Bosnia Herzegovina)

- KFOR (Kosovo Force)

- ISAF (International Security Assistance Force – Afeganistão)

- STANAVFORLANT (Standing Navy Force in the North Atlantic)

- Active ENDEAVOUR (Operação naval no Mediterrâneo)

- SNMG (Standing NATO Maritime Group)

- STROG (Standing NATO Maritime Gibraltar)


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A participação portuguesa nos diversos cenários referidos não pode ser desligada

do sentido de globalidade que carateriza o mundo em que nos inserimos e que deve ser,

necessariamente, refletido no conceito nacional estratégico de defesa e segurança.

A nossa dimensão nacional e regional não escapa à crescente complexidade e

transversalidade das ameaças globais. Se é verdade, e devemos desejar que continue a

ser o paradigma, que acontecimentos da dimensão dos ataques terroristas em Nova

Iorque, Madrid ou Londres não se registaram em território nacional também é verdade

que não devemos ficar à espera que venham a ocorrer para reagir em vez de prevenir.

O conceito estratégico de defesa e segurança deve cada vez mais conter uma

componente preventiva ou, talvez mais acertadamente, proactiva de antecipação às

ameaças.

Refere o documento publicado pelo Governo de Portugal que “…o conceito

estratégico de defesa nacional define os aspetos fundamentais da estratégia global a

adotar pelo Estado para a consecução dos objetivos da política de segurança e defesa

nacional…”3

Portugal deve adotar estratégias que no plano interno reconheçam a inescapável

realidade de integração crescente e multifacetada de todos os setores da sociedade, do

papel central que a informação e a sua velocidade de difusão assumem na emergência

de fenómenos criminosos que facilmente ganham dimensão de ameaças à segurança do

Estado.

As ameaças emergentes implicam abordagens holísticas e abrangentes, que

envolvam não só respostas de natureza eminentemente militar se necessário mas

também política, diplomática, económica (veja-se, por exemplo, a opção pelas sanções no

recente caso do conflito entre a Rússia e a Ucrânia) e mesmo tecnológica ou científica.

Igualmente, Portugal deve de ter presente (como os seus parceiros na Aliança, em

sentido recíproco) que uma das marcas caraterísticas nas novas ameaças reside no seu

direcionamento preferencial para países conotados com a globalização. Por outras

palavras, a forma como os países do chamado “mundo ocidental” são vistos, numa “aldeia

global” em que os efeitos de um ataque sobre um país rapidamente se propagam pelos

3 Excerto do Conceito Estratégico de Defesa Nacional do Governo de Portugal


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demais, acrescenta um efeito de imprevisibilidade geográfica de um eventual ataque

(terrorista, cibernético ou outro) a praticamente todos os Aliados.

A estrutura tradicional de defesa e segurança, quer ao nível político-diplomático quer

ao nível da cultura estratégica nacional e da própria NATO enquanto aliança político-

militar de defesa vocacionada para as ameaças territoriais e contra a soberania, está

questionada pela evolução dos acontecimentos e do paradigma mundial

(Hatzigeorgopoulos, 2012).

Nesta perspetiva, a relação aberta e de plena cooperação com os parceiros NATO é

um fator de mútua vantagem essencial e é também valorizado (no Conceito Estratégico

de Defesa Nacional) como ideia nuclear do envolvimento nacional no processo de

“coprodução de segurança internacional”.

Adicionalmente a participação em teatros de operações como o Afeganistão ou as

complexas regiões dos Balcãs, por exemplo, elevam os ganhos ao nível da

aprendizagem, da experiência e da obtenção de informação a patamares de importância

que vão muito para além dos tradicionais e mais herméticos conceitos de defesa.

Igualmente, e de forma nenhuma desprezível, a participação nestas operações

regulares representa uma mais-valia operacional que seria inigualável para países com a

dimensão e a conjuntura política e militar de Portugal quer ao nível da experiência

adquirida em teatros reais, quer por exemplo ao nível das melhores práticas logísticas, do

contato com equipamento militar de última geração, etc 4

As experiências militares prolongadas que as forças da NATO mantêm, por

exemplo, na região dos Balcãs (e nas quais Portugal está integrado) têm sido de

importância nuclear na perceção da centralidade que a relação com as populações civis e

com a opinião pública têm na estratégia de atuação regional e têm tido reflexo evidente

nos mais recentes conceitos que os Estados subscreveram em Lisboa e em Chicago.

As atuais ameaças terroristas, por exemplo, contêm uma forte componente de

miscigenação com a sociedade civil quer na sua atuação quer mesmo na sua

organização e dispersão jogando com fatores a que convencionalmente não era atribuída

tanta relevância no âmbito do planeamento essencialmente militar das intervenções.

4 Contributo essencial para manter os níveis de operatividade e de segurança das forças militares nacionais

com exigências quanto aos graus de prontidão apenas possíveis com a participação em operações regulares reais e muito em particular desde que se começaram também a observar os efeitos negativos resultantes do fim do serviço militar obrigatório (mais evidentes em tempos de crise)


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Desse ponto de vista, a participação de forças portuguesas nas operações da NATO

deve ser aproveitada e essa experiência acumulada deve ser vertida no conceito

estratégico de defesa e segurança – os militares da NATO interagem com as populações

civis e prosseguem mesmo objetivos de natureza social, económica ou política que

devem procurar ajudar a atingir.

O Strategic NATO Concept (2010: 5-9) salienta a relevância dessa aprendizagem

(em especial nos Balcãs e no Afeganistão) para a adoção de estratégias inclusivas (civis

e militares) como elemento determinante para o sucesso das ações de gestão de crises.

Também para o nosso plano interno é importante transpor esta ideia de que a

confiança construída junto das populações é um elemento chave no sentimento de apoio

às forças armadas e no sentimento de segurança que as populações devem procurar

junto destas em eventuais cenários de ameaça.

O papel das redes sociais, dos media e o conhecimento dos mais recentes meios de

comunicação é igualmente essencial para controlar aquele que deve ser encarado como

o maior poder dos nossos dias – a informação.

No campo da diplomacia política, Portugal (como os restantes países europeus

membros da NATO) posiciona-se de forma ambivalente entre as exigências da sua

própria soberania, as expetativas dos seus parceiros na Aliança Atlântica e os

compromissos com os restantes Estados membros da União Europeia. Estabelecer a

“ponte” entre estes três desempenhos não é tarefa fácil.

A NATO, Portugal incluído, tem procurado integrar a União Europeia nas suas

ações, especialmente políticas e diplomáticas. Desde logo quando se estabeleceu como

parceira numa relação bilateral que se tem aprofundado recentemente.

A cooperação, no entanto, mantém-se ainda descentralizada nos Governos dos

Estados por diversas razões entre as quais a incapacidade notória que a UE tem revelado

em dar respostas aos “Desafios emergentes em matéria de segurança” e por limitações,

por ora inultrapassáveis, de natureza social, política e cultural que se podem associar às

soberanias próprias do modelo Estado-nação que carateriza a maioria dos Estados

europeus desde o século XIX.

Efetivamente, os Estados têm-se confrontado com uma União excessivamente

burocratizada, institucionalmente complexa, ineficiente ao nível da coordenação política

interna e pouco relevante no plano das decisões sobre política externa. Quanto aos


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orçamentos de defesa, reflexo das políticas nacionais e dos conceitos estratégicos,

continuam dispersos e sob a soberania individual de cada Estado até porque o conceito

comum é pouco mais que teórico.

Numa análise possível dir-se-ia que a União Europeia se mantém relativamente

protegida face às novas ameaças à segurança muito mais graças ao fato da maioria dos

seus Estados membros serem também membros da NATO do que propriamente à

propalada construção do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça que tem tido, na

componente de defesa, um pilar ainda muito pouco sólido.

Resulta assim claro que a participação de Portugal na NATO continua a ser

desejável, necessária e atual sendo que está longe de ser possível afirmar que os custos

dessa participação sejam desproporcionados face às mais-valias recolhidas, assim seja

possível integrá-las com sabedoria no conceito estratégico de segurança e defesa

nacional.

3. Considerações finais

Uma visão abrangente e informada sobre o conceito estratégico de segurança e

defesa nacional deve partir da aquisição plena do posicionamento que o país ocupa na

sua relação com os diversos atores internacionais e com os seus parceiros nas diversas

organizações que, ao longo da história mais recente, têm passado a fazer parte do acervo

político e diplomático que nos carateriza.

Revelar-se-ia um exercício de difícil coerência tentar uma análise interpretativa ou

explicativa sobre os recursos investidos para manter as atuais participações de forças

militares portuguesas nos teatros em que estão destacadas, sem atender à importância

social, económica e militar que resulta de pertencermos (e cooperarmos ativamente)

numa organização internacional de defesa coletiva com a dimensão da NATO.

Este desafio que a definição do conceito estratégico nacional representa não pode

evidentemente, sob pena de perder a sua credibilidade e coerência de finalidade,

desligar-se da componente essencial e (ainda) primeira que são as “realidades

conhecidas e identificáveis dos compromissos nacionais formalizados legalmente”5 bem

como da gestão inteligente que deve ser prosseguida em relação ao “triângulo

5 Professor Adriano Moreira in artigo de opinião DN, 11 de Dezembro de 2012


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estratégico” geográfico que o continente forma com os arquipélagos das Regiões

Autónomas dos Açores e da Madeira.

Reconhecendo as diferentes vocações das Instituições a que pertencemos e não se

afigurando (num horizonte temporal previsível) qualquer dificuldade de conciliar a nossa

participação simultânea na União Europeia, não é porém prudente separar totalmente os

contributos que ambas as Organizações (em moldes distintos) representam para as

nossas opções estratégicas e que cada vez mais se complementam e interligam.

O reconhecimento dessa globalidade e transversalidade é bem patente nos

“Desafios Emergentes em matéria de segurança” que foi, sem grande surpresa, acolhido

como documento fundamental para o reforço do pilar europeu da defesa conjunta.

Com os problemas internos que se lhe reconhecem e que, na atual situação de crise

económica e financeira se têm tornado mais visíveis se não mesmo agudizado, as

Instituições europeias das quais Portugal é membro de pleno direito não têm mostrado a

flexibilidade e agilidade diplomáticas e políticas que os países encontram na estrutura da

Aliança Atlântica nestas matérias.

A UE apresenta uma excessiva burocracia interna, aliada a uma pesada e complexa

máquina administrativa na qual os diferentes intervenientes políticos não conseguem

articular-se com o mesmo pragmatismo em matéria de construção de uma política comum

de defesa, reconhecendo porém os mesmos vetores estratégicos de atuação que no seio

da Aliança Atlântica afirmam como atuais. Denota-se, muito para além das óbvias razões

orçamentais, uma falta de liderança política na União (Myrto Hatzigeorgopoulos, 2012).

A reflexão futura, política, sobre esta incontornável relação que se vai estabelecendo

entre as duas Organizações Internacionais por via da condição de dupla ratificação em

que muitos Estados, como Portugal, se encontram não permite um caminho de costas

voltadas e afigura-se como um dos percursos estratégicos mais determinantes para a

consolidação sustentada do Espaço de Liberdade, Segurança e Justiça ambicionado.

As ameaças que emergiram nos últimos 15 a 20 anos constituem um novo desafio

de transversalidade, de globalização e até de priorização (Brito, 2008) que desafiam os

países e os povos a unirem-se na busca de novas respostas, menos convencionais, e

que convocam mais e diferentes recursos.

A título de referência merecem destaque a questão da Primavera árabe (ainda em

curso e porventura ainda distante da sua dimensão mais preocupante) pelos efeitos de


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instabilidade no plano das migrações humanas, da disseminação de elementos de

organizações terroristas que ali proliferam (e noutras regiões de África) pelo interior da

Europa e pela tentação crescente de optar pela solução da “fortaleza europeia”6 criando

uma tensão no Mediterrâneo com efeitos, por enquanto, difíceis de prever7.

As situações de risco incalculado (ou pelo menos insuficientemente acautelado)

sucedem-se e são um bom exemplo do tipo de ameaça global que deve ser refletida num

documento como o conceito estratégico de segurança e defesa, demonstrando na prática

a pertinência do muito trabalho que está ainda por fazer, também no plano interno. Como

exemplo atente-se ao recente caso da aterragem de um avião comercial oriundo da Guiné

Bissau que transportou 74 cidadãos sírios para o aeroporto de Lisboa em 2013. Este

caso, bastante noticiado (embora insuficientemente explicado, talvez até para não criar

circunstâncias de alarme social) é bem ilustrativo da ineficiência do modelo em vigor,

ainda muito mais reativo do que preventivo, e que coloca um Estado (e, por via da

legislação Schengen, toda a União Europeia) numa situação de gravíssimo risco em

matéria de segurança interna (considere-se apenas a circunstância de essa mesma

aeronave, em vez de migrantes sírios, transportar explosivos com o objetivo de perpetrar

um ataque terrorista).

Pelo exemplo acima (publicamente ultrapassado pela atualidade noticiosa) se pode

constatar facilmente que as ameaças emergentes não se compatibilizam com

entendimentos estanques em matéria de defesa e de segurança e que, cada vez mais, é

na informação e no seu tratamento que reside uma parte essencial da gestão da

capacidade defensiva de um Estado.

Igualmente, ainda que à data de redação deste trabalho a análise da situação seja

prematura, o conflito que recentemente se iniciou (pelo menos abertamente) com a

anexação militar da região da Crimeia pelas forças russas deve constituir motivo de

intensa reflexão estratégica e de esforço político e diplomático incessante pois adivinha-

se nova pressão sobre a União Europeia, desta vez nas fronteiras a Leste.

Em resumo, e porque a apaixonante análise de cada um destes temas daria uma

dissertação por si só, cabe no âmbito da reflexão que aqui se prossegue concretizar a

ideia de que nas futuras revisões do conceito estratégico de segurança e defesa nacional,

6 Expressão que entrou no debate a propósito da questão dos refugiados e da pressão migratória

7 O número de pedidos de asilo de migrantes oriundos destas regiões, bem como a pressão migratória junto

das fronteiras europeias no Mediterrâneo encontra-se nos seus valores mais elevados de sempre.


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teremos de saber posicionar-nos no plano interno num equilíbrio entre a resposta eficiente

às ameaças e a gestão comedida e sustentada dos recursos mas cada vez mais

compreender a nossa relevância estratégica enquanto parceiro que assume sem

complexos a sua capacidade orçamental mas igualmente capaz de evidenciar a

importância dos recursos geográficos ou humanos que possui e aqueles que pode

disponibilizar procurando continuar a firmar compromissos que não eclipsem a imagem do

Estado internacionalmente mas antes prestigiem e projetem o país.

Pessoalmente, da reflexão e estudo que desenvolvi sobre esta matéria,

acrescentaria ainda que me parece essencial que qualquer documento que corporize um

conceito estratégico de defesa e segurança nacional deve ter duas características

fundamentais para além das já referidas.

Deve ser flexível, ou seja, deve poder ajustar-se e alterar-se com a dinâmica e com

a rapidez necessárias para acompanhar a evolução das ameaças emergentes, a sua

transnacionalidade, permanente mutação e complexidade estrutural bem como conceder

o espaço suficiente para abordagens holísticas e pluridisciplinares dos fenómenos e das

respetivas respostas, afastando visões e posturas mais convencionais e porventura mais

herméticas e estáticas.

Em segundo lugar, julgo ser da maior importância a capacidade de adaptação das

Instituições à instabilidade que a nova ordem mundial transformou em paradigma

(especialmente no plano económico) encarando com seriedade e humildade as

dificuldades de responder com os mesmos recursos aos compromissos assumidos no

passado (propondo contributos alternativos) e trabalhando internamente no reforço de

parcerias que estimulem a preservação do conhecimento e fomentem a inovação no

plano do capital tecnológico e científico8

A nossa histórica vocação atlântica, a nossa proximidade com as ex-colónias (África,

Ásia e Brasil) e, evidentemente, a nossa condição de europeus devem estar refletidas nas

nossas opções estratégicas pois são parte muito relevante da contribuição que podemos

proporcionar na construção de um conceito estratégico que se quer nacional mas

necessariamente devedor de uma realidade global em que nos inserimos e que, em

última análise, permita uma resposta tranquilizadora, sustentável e eficaz aos novos

desafios emergentes em matéria de segurança e defesa.

8 Cooperação estreita entre a rede de ensino militar e as Universidades, por exemplo.


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4. Bibliografia:

- AAVV, O Direito da Defesa Nacional e das Forças Armadas (coord. de Jorge Miranda e

Carlos Blanco de Morais), edições Cosmos, IDN, Lisboa, 2000

- AAVV, Estudos de Direito e Segurança (org. de Jorge Bacelar Gouveia): I vol., Almedina,

Coimbra, 2007; II vol., Almedina, Coimbra, 2012

- AAVV, Contributos para um Conceito Estratégico de Defesa Nacional (coord. António

Figueiredo Lopes, Nuno Severiano Teixeira e Vítor Rodrigues Viana), IN-CM-IDN, Lisboa,

2012

- AAVV, Segurança e Defesa Nacional – um conceito estratégico (coord. Luís Fontoura),

Almedina, Coimbra 2013

- Brito, Wladimir (2008) Direito internacional público, Lisboa: Coimbra Editora.

- Ferreira, Maria João Militão (2005) A Política externa europeia. Uma reflexão sobre a

União Europeia como actor internacional, Lisboa: ISCSP-UTL.

- Velasco, Manuel Diez de (2008) Las organizaciones internacionales, 15ª edição, Madrid:

Tecnos.

- Gaspar, Carlos (2010) O Conceito Estratégico da Aliança Atlântica, in Nação & Defesa,

N.º 126 – 5.a Serie pp. 9-36.

- Santos, José Alberto Loureiro dos (2010) O Conceito Estratégico da Nato: Superar

Contradições, Manter a Coesão, in Nação & Defesa, N.º 126 – 5.a Serie, pp. 37-46.

- Serronha, Marco Paulino (2010) A Cimeira de Lisboa: uma NATO para o Século XXI, in

Nação & Defesa, N.º 126 – 5.a Serie pp. 67-92.


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- Campos, João Mota de (2010) Organizações Internacionais. 4.ª Ed. Coimbra: Coimbra

Editora

- Cabrita, Luís Xavier (2011) Organização do Tratado do Atlântico Norte, in Ribeiro,

Manuel e Coutinho, Francisco e Cabrita, Isabel (Coord.), Enciclopédia do Direito

Internacional. Coimbra: Almedina. pp.334/335.

- Pereira, André Gonçalves; Quadros, Fausto – Manual de Direito Internacional Público,

Almedina 2009

5. Webgrafia:

http://www.fd.uc.pt/CI/CEE/OI/NATO/Tratado_NATO.htm

http://www.isis-europe.eu/sites/default/files/publications-downloads/esr54-EU-

NATOemergingchallenges-May%202012%20MH.pdf

http://comum.rcaap.pt/bitstream/123456789/1669/1/NeD67_NunoMiraVaz.pdf

http://www.nato.int/cps/en/SID-3CA3A393-15B94260/natolive/structure.htm#MS

http://www.infopedia.pt/$nato

http://www.nato.int/cps/en/natolive/index.htm

http://visao.sapo.pt/afinal-o-que-e-a-nato=f579770. 27.04.2013

http://pt.wikipedia.org

http://www.internationaldemocracywatch.org/index.php/north-atlantic-treaty-organization

http://www.emgfa.pt/pt/operacoes/missoes/oae-mediterraneo/oaportuga/

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http://www.dn.pt/inicio/opiniao/interior.aspx?content_id=2939121&seccao=Adriano%20Mo

reira&tag=Opini%E3o%20-%20Em%20Foco

http://www.defesa.pt/Documents/20130405_CM_CEDN.pdf

http://www.nato.int/cps/en/SID-36224D2F-56FD647D/natolive/nato_countries.htm

http://smallwarsjournal.com/blog/lord-ismay-restated

http://www.nato.int/

http://www.operacional.pt/numeros-da-defesa-nacional-nos-paises-da-nato-e-em-portugal/

http://www.nato.int/cps/en/SID-36224D2F-56FD647D/natolive/nato_countries.htm


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6. Anexos

Anexo 1 – excerto de uma Nota difundida pelo Governo soviético a países da NATO na

data de 01 de Abril de 1954 (propondo a sua admissão na Aliança em vésperas

da criação do Pacto de Varsóvia)

Fonte: http://www.nato.int/ (cons. 2014)

http://www.nato.int/


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Anexo 2 – alguns dados financeiros relevantes extraídos do sítio da NATO (Setembro

2012)

Gasto anual por habitante (em US dólares).

Luxembourg 87.168

Norway 55.835

United States 47.285

Netherlands 41.699

Canada 39.432

Denmark 38.960

Germany 38.093

Belgium 37.126

Iceland 35.833

United Kingdom 35.826

France 34.458

Spain 32.409

Italy 32.400

Slovenia 28.171

Greece 28.065

Czech Republic 26.176

Portugal 25.568

Slovak Republic 24.170

Hungary 20.722

Poland 19.766

Estonia 20.541

Croatia 19.974

Lithuania 17.531

Turkey 15.338

Romania 14.114

Latvia 16.333

Bulgaria 14.113


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Albania 7.381

Gastos com a defesa em percentagem do PIB

United States 5.4

Greece 2.9

United Kingdom 2.7

France 2.0

Albania 2.0

Poland 1.9

Turkey 1.9

Estonia 1.8

Bulgaria 1.7

Slovenia 1.6

Portugal 1.6

Norway 1.5

Canada 1.5

Croatia 1.5

Czech Republic 1.4

Germany 1.4

Denmark 1.4

Italy 1.4

Netherlands 1.4

Slovak Republic 1.3

Romania 1.3

Spain 1.1

Belgium 1.1

Hungary 1.1

Latvia 1.0

Lithuania 0.9

Luxembourg 0.5

CONCEITO ESTRATÉGICO DE SEGURANÇA E DEFESA PORTUGAL...

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