Conflitos de Interesse Ord Territorial Amazonia

7/22/2019 Conflitos de Interesse Ord Territorial Amazonia

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CONFLITOS DE INTERESSE NO ORDENAMENTO TERRITORIAL DAAMAZNIA BRASILEIRA

ESTUDOSAVANADOS 16 (45), 2002 37

Introduo

M1966, foi iniciada uma nova fase dos programas de desenvolvimento dogoverno brasileiro para a explorao econmica da regio amaznica. O fo-co do planejamento de desenvolvimento regional foi deslocado para a re-

gio relativamente isolada do norte do pas. O rgo responsvel pelo plane-jamento regional na Amaznia, a Superintendncia do Desenvolvimento da Ama-znia (SUDAM), foi restabelecido depois de tentativas falhas do seu precursor,SPVEA, em implementar os objetivos econmicos do governo militar, fixadosno modelo de desenvolvimento orientado para o crescimento econmico. A novaregio de planejamento, a Amaznia legal, com cerca de 5milhes de km2,consiste nas florestas tropicais da plancie amaznica e da encosta do Brasil cen-tral, regio que representa 59%da rea total do pas. A Operao Amaznia,

organizada como tirocnio militar, mobilizou fundos pblicos e privados. A in-teno era mostrar a habilidade do novo sistema poltico em levar adiante o de-senvolvimento como uma potncia-lder do terceiro mundo por meio de no-vas estratgias para explorar o seu potencial econmico (Kohlhepp, 1978), mes-mo em regies com condies naturais adversas e srios problemas logsticos.

O rpido aumento de tenses sociais no nordeste brasileiro, causado pelanegligncia urgente e necessria reforma agrria, tornou-se ainda maior depoisda desastrosa seca, levando em 1970 a um acordo de estratgia geopoltica quecombinava programas de explorao da infra-estrutura e econmicos na Amaz-nia com um projeto de colonizao para o assentamento de nordestinos sem-

terra. A regio amaznica era vista como escape espacial para os conflitos sociaisno-solucionados. Novas terras na Amaznia foram colocadas disposio, comoa chamada alternativa para a reforma agrria (Kohlhepp, 1979).

As medidas para o desenvolvimento econmico regional na Amaznia po-dem ser subdivididas em duas categorias:

1Ao estatal para o desenvolvimento da infra-estrutura, concentrada notransporte rodovirio, como parte central dos esforos para a integrao daAmaznia. Projetos selecionados de colonizao rural foram implementados.A reduo de impostos para corporaes foi um dos fatores mais importan-

Conflitos de interesseno ordenamento territorialda Amaznia brasileiraGERD KOHLHEPP

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tes para atrair investidores privados aos projetos de desenvolvimento apro-vados pelo Estado.

2 A ao privadafoi baseada em investimentos em todos os setores econmicosmediante incentivos fiscais e a reduo de taxas tributrias, a serem empre-gadas como capital de investimento, principalmente na criao de gado,indstria e projetos de minerao.

Fases do desenvolvimento regional na AmazniaO planejamento de desenvolvimento regional para a regio amaznica nos

ltimos 30anos pode ser dividido em seis fases principais:

O Programa para a Integrao Nacional (PIN)

na primeira metade dos anos 1970

O programa de desenvolvimento infra-estrutural foi baseado no conceitode planejamento de eixos de desenvolvimento, realizado por construo de nu-merosas estradas de longa distncia, como a Transamaznica e a Perimetral Nor-te, a Cuiab-Santarm e tambm a Cuiab-Porto Velho-Manaus. As estradas pio-neiras serviram de roteiros de migrao para a Amaznia e foram planejadas parao estabelecimento de reas de atividades econmicas na forma dos chamadoscorredores de desenvolvimento, mas sua construo causou srios impactosambientais (Goodland/Irwin, 1975). As bases legais foram estipuladas no senti-do de estabelecer corredores de 200 quilmetros de extenso para colonizaoestatal. De acordo com o modelo do INCRA, para a operao de assentamento

em grande escala, principalmente de trabalhadores rurais e arrendatrios do Nor-deste, foi fixada uma faixa de 10 quilmetros de extenso de ambos os lados dasestradas atravs da Amaznia, com vistas ao estabelecimento de pequenas pro-priedades de 100 hectares cada, num sistema de rotao de terras com apenas50%de devastao o restante era organizado em unidades de trs milhectares.Infelizmente, o plano de remover 2,2milhes de km2de terras de especulaopor desapropriao ao longo das estradas principais no foi realizado. Isso certa-mente teria fortalecido atividades federais e regionais na conservao de vastasextenses de florestas tropicais em dcadas posteriores.

Por causa da baixa fertilidade dos solos de terra firme com deficincia em

nutrientes inorgnicos (Fearnside, 1986; Kohlhepp/Schrader, 1987), o modeloidealista de colonizao foi concentrado em sub-reas selecionadas. Projetos pro-ttipos estatais foram implementados ao longo da Transamaznica entre o rioXing e o rio Tapajs (Moran, 1981; Smith 1982), e, em Rondnia, na estradaCuiab-Porto Velho.

O nmero de colonos assentados representou somente pequena parte dosobjetivos extremamente otimistas do incio. No comeo, eram um milho defamlias a serem assentadas; mais tarde, o INCRA reduziu esse nmero para 100mil e, em meados dos anos 1970, somente 7%do nmero planejado estava assen-


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tado na Transamaznica (Kohlhepp, 1976). Desde 1973, o foco da colonizaoestatal foi transferido para Rondnia (Kohlhepp/Coy, 1986; Coy 1988).

A colonizao agrcola, especialmente ao longo da Transamaznica, foi umfracasso, pois as condies ecolgicas no foram devidamente compreendidas e,por conseguinte, a sustentabilidade foi avaliada de maneira muito positiva (Mahar,1988). Planejamento, levantamento topogrfico, organizao, informaes aoscolonos, modelos de uso da terra (mudana rpida para culturas permanentes) efacilidades de mercado foram inadequados. Mesmo o conceito da agrovila,deassentamentos centrais, falhou. Todavia, o slogan do governo, H terra paratodos na Amaznia, deu impulso migrao de massa para o norte, tendo sidoiniciada espontaneamente na segunda metade dos anos 1970. A fronteira agrcolaavanou rapidamente ao longo de uma srie de frentes pioneiras, estendendo-seadentro das florestas tropicais (Kohlhepp, 1984).

O Programa Polamazniade 1974 a 1980

No cume do perodo do milagre econmico brasileiro, a mentalidadepredominante do Eldorado envolveu a explorao econmica setorial e a quaseilimitada distribuio territorial da periferia da Amaznia. O setor operacional,permitido a atividades de businessprivado, aumentou enormemente, tornando-se com isso o novo foco central da estratgia de desenvolvimento. A explicaooficial para essa deciso foi a primeira crise do preo do petrleo, forando ogoverno a cancelar investimentos por causa das srias conseqncias financeirasdas dispendiosas importaes de petrleo.

Nessa segunda fase, as estratgias de planejamento regional na Amazniaforam concentradas no conceito de plos de crescimento, tema discutido naAmrica Latina desde meados dos anos 1960. Os plos de desenvolvimento pre-vistos no Segundo Plano de Desenvolvimento Nacional (1975-79)foram basea-dos em pontos focais setoriais separados como, por exemplo, extrao de recur-sos minerais ou reas de criao de gado com possvel processo industrial.

Investidores de capital nacional e internacional foram atrados por redu-es considerveis de taxas tributrias e tambm por outros benefcios. Tornou-se vantajoso para bancos, companhias de seguro, mineradoras e empresas esta-tais, de transportes ou de construo de estradas investir na devastao da flores-

ta tropical para introduzir grandes projetos de criao de gado, com subsdiosoficiais, realizando a explorao das terras a preos baixos. Os tradicionais fazen-deiros de gado no Brasil trabalharam como subcontratados em grande escala. Asfazendas de gado a rea mxima oficial era de 60 mil hectares, mas na realidadehavia ainda as fazendas da Volkswagen do Brasil, com 140 mil hectares, ou a damultinacional Liquigas Group, com 566 mil hectares, e muitas outras mais fo-ram responsveis pela enorme destruio das florestas tropicais, principalmentenas regies do sudeste e do leste do estado do Par e na parte norte do MatoGrosso. Em meados dos anos 1980, os projetos oficiais de fazendas de criao de


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gado ocupavam quase que 9 milhes de hectares. De um total de 350 mil km2deterra adquiridos pelas fazendas de gado, uma rea florestal de cerca de 140 mil

km2

foi destruda (Kohlhepp, 1987a).A rpida expanso de desmatamento por queimada em projetos de fazen-das de gado causou danos irreparveis aos ecossistemas, como eroso, perda denutrientes por escoamento, encrostamento da superfcie e distrbios no balanode guas. Alm disso, a especulao de terra causou srios problemas e conflitosviolentos entre as populaes indgenas e posseiros. Por causa da rpida degrada-o de pastos, a criao de gado tornou-se atividade econmica sem lucro, fazen-do com que as manadas diminussem consideravelmente nos anos posteriores. Ocancelamento de incentivos fiscais, anos mais tarde, acabou com novas iniciativasde pecuria.

A explorao de recursos minerais foi um dos objetivos centrais dos pro-gramas de desenvolvimento da Amaznia. Muitas licenas de explorao de jazi-das de grande extenso foram cedidas a empresas nacionais e internacionais. Depoisque os minrios mangans e cassiterita comearam a ser explorados no Amap eem Rondnia a partir de meados dos anos 1950 e 1960, as novas descobertas deenormes jazidas de minrio de ferro na serra dos Carajs, de bauxita no rio Trom-betas e tambm de ouro e diamantes revelaram a riqueza de recursos minerais daAmaznia, sendo iniciados grandes projetos na regio, nos anos 1980.

No Programa Polamaznia, o conceito dos plos de crescimento foi malinterpretado e o resultado no foi a concentrao descentralizada de desenvol-vimento, mas sim o aumento das disparidades do desenvolvimento inter e intra-

regional. A periferia tornou-se mais dependente do centro, em nvel nacional einternacional. Em vez de plos de crescimento com impulsos de desenvolvimen-to irradiantes, surgiram enclaves, mantidos artificialmente (Kohlhepp, 1997).Modernizao conservadora de cima, exercida pelos governos militares queincorporavam o setor privado s elites regionais e nacionais por incentivos fiscais,tinha que manter a aparncia democrtica de modo a no colocar em perigocrditos internacionais.

A administrao militar via o seu desempenho como lder, como nicoprotagonista capaz de realizar modernizao atravs de planejamento racional(Becker/Eger, 1992) e o componente regional era, muitas vezes, tratado de ma-

neira superficial.Programas de desenvolvimento rural integrados do incio dos anos1980

O fracasso dos projetos de fazendas de gado, que se tornou bvio no finaldos anos 1970, deu grande impulso a novas idias de colonizao agrcola porpequenos agricultores. O Programa Polonoroeste em Rondnia e no noroestede Mato Grosso, financiado pelo Banco Mundial, criou um novo conceito paraum desenvolvimento integrado orientado para a pobreza nas reas rurais de zonapioneira, baseada em trs premissas:


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Classes rurais de nvel social mais baixo como grupos alvo;Desenvolvimento de estratgias para a satisfao de necessidades bsicas; e

Incentivo para mtodos participativos.Os projetos de colonizao existentes tinham que ser consolidados e novos

projetos integrados dirigidos pelo Estado foram estabelecidos. Em 1985, mais de44mil famlias foram assentadas (Kohlhepp, 1987a; Coy 1988). O incentivo dodesenvolvimento de baixo foi fortalecido, sendo realizadas inmeras inova-es no planejamento e organizao de assentamentos, alm de melhorias naproduo e marketing de bens agrcolas. Uma enorme onda espontnea de mi-grao das reas rurais socialmente degradas do sul e do sudeste, mas tambm daesfera de conflitos urbanos, foi atrada pela distribuio de terras nos projetos decolonizao, que rapidamente se esgotaram. Isto causou, num processo cont-

nuo, enorme aumento do nmero de terras apossadas e assentamentos descon-trolados em reas com capacidade agrcola muito limitada. Vastas reas florestaisforam devastadas e, em muitos casos, assentados foram expulsos por grileiros epor fazendeiros de gado. As deficincias e problemas aumentaram no ProgramaPolonoroeste, anunciado anteriormente com tanto otimismo. O programa su-cessor, o Planafloro, foi implementado alguns anos mais tarde, visando a reorga-nizar a problemtica situao social e ecolgica em Rondnia.

Mega-programas e projetos dos anos 1980

Ao mesmo tempo em que participao foi propagada em desenvolvimentorural integrado como novo modelo em Rondnia, mega-projetos realizados noleste da Amaznia legal praticavam o velho estilo do desenvolvimento de cima.As informaes para a populao regional atingida por tais projetos foram insufi-cientes e tardias. As decises eram tomadas sem qualquer coordenao com asrespectivas autoridades regionais ou locais (Valverde, 1989). Nem mesmo a au-toridade executiva encarregada do desenvolvimento regional na Amaznia, aSUDAM, participou das negociaes do maior programa de desenvolvimentoregional Grande Carajs (PGC). Este programa de cima cobriu uma reade quase 900mil km2ao leste da Amaznia, nos estados do Par e do Maranho(Kohlhepp, 1987b). O programa estava em funcionamento desde 1980 e demons-trou forte dependncia das condies do mercado mundial. O objetivo do PGC

foi estabelecer uma srie de projetos de infra-estrutura, minerao e indstria nabase da mais importante jazida de minerais na serra dos Carajs especialmenteo minrio de ferro.

Enquanto a extrao de minrio de ferro, no corao do PGC, ocupavasomente rea limitada, totalmente cercada e bem organizada pela, na poca ain-da estatal, Companhia Vale do Rio Doce, os projetos associados e a migraoespontnea e descontrolada para a regio de planejamento levaram a uma situa-o um tanto catica. A construo de estradas, a ferrovia da minerao Carajs,o novo porto Ponta da Madeira, perto de So Lus, a construo da mega-usina


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eltrica de Tucuru (4mil mW, contendo a gua do Tocantins, rio acima, for-mando um reservatrio de 2.430km2), a larga rede de sistemas de transmisso e

os gigantes fundidores de alumnio em Barcarena, perto de Belm e em So Lus,contriburam para a sobreposio de novas estruturas espaciais e um novo surtode devastao das florestas, associada produo de carvo vegetal, fazendo au-mentar as disparidades socioeconmicas intra-regionais e a desintegrao regio-nal (Hall, 1989; Valverde 1989).

A falta de participao regional e local em todos os setores e a chamadaintegrao ao mercado mundial intensificaram a chamada sndrome de periferiada periferia na regio de planejamento do Grande Carajs. Numerosos conflitosde interesse, a falta de respeito pelos limites das reservas indgenas, a inseguranacom respeito a direitos legais e a continuada escalada da competio pelo uso daterra levaram a uma situao na qual a coexistncia dos grupos sociais e seus

objetivos econmicos ressaltaram a falha de objetivos comuns de desenvolvi-mento para a regio Amaznica. O preo alto do crescimento econmico, junta-mente com os mega-projetos, foi pago com a destruio da floresta tropical e adegradao ecolgica e social (Kohlhepp, 1991a, b).

A mudana nas estratgias de desenvolvimento para um conceito sadio doponto de vista ambiental e social foi uma das diretrizes bsicas da nova polticaregional para a Amaznia anunciada pelo recm-criado Ministrio do MeioAmbiente (MMA/SCA, 1995), aps a desordem social e ecolgica ter prevaleci-do em alguns setores dessa regio nas ltimas trs dcadas.

O Programa Piloto:uma nova iniciativa do desenvolvimento regional sustentvel

Como conseqncia da preocupao internacional com a destruio dasflorestas tropicais, criou-se o Programa Piloto Internacional para Conservaodas Florestas Tropicais Brasileiras (PPG-7), por iniciativa alem, na reunio decpula dos pases do G-7em Houston, em julho de 1990 (Kohlhepp, 1995). Aproposta do G-7de apoiar financeiramente a reorganizao dos modelos de de-senvolvimento regional para a Amaznia foi aceita pelas autoridades brasileiras.O PPG-7foi aprovado s vsperas da cpula da UNCED, no Rio de Janeiro, em1992 (ECO 92). Os pases do G-7reafirmaram seu compromisso de apoio finan-

ceiro, com doaes de cerca deUS$ 290

milhes e assistncia tcnica. O BancoMundial foi encarregado de coordenar o programa e criou-se um Rain ForestTrust Fundde US$ 60milhes, sob a administrao do referido banco.

O PPG-7 um empreendimento conjunto do governo do Brasil, da socie-dade civil brasileira, do Banco Mundial e dos pases do G-7. O programa consisteem um conjunto de projetos que devem contribuir para o uso sustentvel dosrecursos naturais e para uma substancial reduo da taxa de desflorestamento. Oobjetivo geral maximizar os benefcios ambientais das florestas de uma manei-ra que seja consistente com os objetivos de crescimento do Brasil (Banco Mun-dial, 1994).


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De acordo com os objetivos do PPG-7, seria possvel oferecer-se um mo-delo de cooperao Norte-Sul em questes ambientais globais, tentando assim

provar a possibilidade de harmonizar os objetivos econmicos e ecolgicos nasflorestas tropicais (MMA/Banco Mundial, 1998). O programa poderia ajudar apreservar a biodiversidade e os imensos recursos genticos, bem como reduzir asemisses de CO2no Brasil, ao diminuir a taxa de desmatamento.

O programa segue cinco linhas principais de ao (Kohlhepp, 2001c):

Experimentao e demonstrao:para promover a experincia prtica dascomunidades locais em preservao da natureza, desenvolvimento sustentvel einiciativas de educao ambiental. Isso feito por meios de projetos de demons-trao, de manejo dos recursos da floresta e das vrzeas (Junk, 2000) e de projetose cursos de treinamento na preveno de incndios (Nepstad, 1999). As vrzeas

de rios rasos permitem mltiplos usos dos recursos naturais (Sioli, 1968, 1984;Sternberg, 1956/1998; Junk, 1989, 2000).Os projetos de demonstrao so elementos-chave do PPG-7. Seu objetivo

testar e disseminar iniciativas de conservao e desenvolvimento, em pequenaescala, baseadas na comunidade local, que sejam sadias do ponto de vista ambiental,econmico e social, e que tragam benefcios diretos para a populao que vive nafloresta tropical. No mbito de muitos desses projetos so experimentadas novasformas de uso sustentvel de recursos, inclusive o processamento e comercializaode produtos no-madeireiros da floresta, tais como frutos e resinas. A restaura-o das terras degradadas pela introduo de sistemas de agrosilvicultura outroprojeto central (Smith, 1998). Por meio de uma rede de ONGs, so dissemina-

das as melhores prticas (Hall, 1997).Conservao:tem o objetivo de melhorar o manejo de reas protegidas,

tais como parques, reservas naturais e reservas extrativistas (Clsener-Godt/Sachs,1994), florestas nacionais e terras indgenas. O conceito de corredores ecolgicos,

abordado em um dos projetos em preparao, conecta em rede as reas protegidas.

As polticas de conservao da Amaznia enfrentam uma srie de proble-mas na alocao dos recursos escassos, mas uma nova legislao, aprovada em2000, cria um amplo espectro de opes de conservao dentro do Sistema Na-cional de Unidades de Conservao (SNUC). A contribuio do Programa Pilo-to para o estabelecimento da nova poltica conservacionista significativa (IAG,

2001).A demarcao e o registro de reservas indgenas uma das tarefas mais

urgentes, porm mais controvertida, do ponto de vista poltico (Kasburg/Gram-kow, 1999). Na medida em que a integridade espacial, fsica e cultural dos gru-pos indgenas ameaada, suas terras devem ser protegidas (Kohlhepp, 1998a).Os povos indgenas usam h muito tempo os ecossistemas da floresta tropicalsem provocar degradao ambiental. Seu conhecimento especializado dos recur-sos naturais (Posey, 2000) considerado fundamental para o uso sustentvel e agesto dos recursos florestais.


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Fortalecimento institucional:oferece suporte tcnico aos nove governosestaduais da regio amaznica e suas instituies publicas, no mbito da imple-

mentao de polticas ambientais sadias em cooperao com o setor privado e asociedade civil, dentro do marco da descentralizao ambiental e da capacitaoa ela relacionada. Esse fortalecimento tem o apoio do complexo Projeto de Pol-tica de Recursos Naturais (Kohlhepp, 2001b), que compreende o zoneamentodo uso da terra como instrumento poltico para a gesto fundiria (Mahar/Ducrot,1998; Mahar, 2000; veja tambm AbSaber, 1989).

Pesquisas cientficas:tm o objetivo de melhorar o conhecimento cient-fico sobre os ecossistemas da Amaznia e o uso e gesto sustentvel de seus re-cursos. Um de seus componentes, o projeto de Centros de Cincia, apoia a mo-dernizao de duas instituies bem conhecidas, o Instituto Nacional de Pesqui-sas da Amaznia (INPA), em Manaus, e o Museu Paraense Emlio Goeldi, emBelm, com o objetivo de aprimorar a base de pesquisa regional e ajudar a recru-tar e manter pesquisadores de alto nvel. O componente de pesquisa dirigidapermite que cientistas altamente qualificados solicitem financiamentos de projetoscom prioridade especfica de pesquisa.

O Programa Piloto uma iniciativa extremamente complexa e sua naturezaexperimental d um estmulo exemplar ao processo de aprendizagem de desenvol-vimento sustentvel no nvel dos atores internacionais, nacionais, regionais e lo-cais (Becker, 2001a). Ele encoraja as parcerias pblico-privado e a criao de for-tes redes de ONGs, bem como a participao das comunidades locais na tomadade decises sobre estratgias de uso e gesto de recursos. Financiado por pases

doadores o principal a Alemanha, responsvel por 45%dos recursos totais ,o Programa Piloto, apesar de todas as deficincias e obstculos conceituais, orga-nizacionais e de implementao, at agora o exemplo mais bem-sucedido deum programa de cooperao ambiental internacional (Kohlhepp, 2001b). umdesafio para o governo brasileiro provar que o compromisso com um novo mode-lo de desenvolvimento regional sustentvel pode ser executado na regio amaznica.

Entre os problemas e inmeros conflitos de interesses na Amaznia, so-mente os seguintes so mencionados:

Aumento da populao e da urbanizao: O Programa Piloto cobre aregio de planejamento da Amaznia legal, que tem hoje cerca de 20 milhes de

habitantes, com cerca de dois teros dessa populao vivendo em assentamentosurbanos. Desse ponto de vista, a Amaznia uma floresta urbanizada (Becker,1995) com cidades da floresta tropical (Browder/Godfrey, 1997).

Desmatamento: De acordo com estudos recentes do Instituto Nacionalde Pesquisas Espaciais (INPE 1998, 2000), no mbito dos quais o desmatamento qualificado a partir da interpretao de imagens de satlites, a rea total de flo-resta tropical derrubada na regio amaznica pode ter aumentado para 580 milkm2 em 2000. Isso equivale a 14,2% da rea coberta pela floresta tropical naAmaznia legal, calculada por Skole e Tucker (1993)em 4,1milhes de km2. At


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1975, somente 0,6%havia sido derrubada. A partir de ento, as estratgias dedesenvolvimento do governo e os impactos relacionados s atividades dos atores

humanos aumentaram rapidamente a taxa de desmatamento e causaram danosenormes (Fearnside, 1993, 2000; MMA, 2001). A taxa mdia anual de desfloresta-mento bruto na Amaznia brasileira entre 1978 e 1988 foi de cerca de 21milkm2e, no perodo de 1988-1998, de16 mil km2. Os dados preliminares sobre odesmatamento de agosto de 1999 a agosto de 2000 chegam, lamentavelmente, a19.800km2, concentrados nos estados do Mato Grosso (40%) e Par (30%)(Re-vista Veja,23.5.2001; Laurance, 2001a, b).

A rea de floresta afetada por atividades humanas a cada ano muito maiordo que os dados mostrados pelo programa de monitoramento do INPE, devidoaos incndios de superfcie que fogem do controle e se expandem para a florestaprimria. Estes podem destruir de 10% a 80% da biomassa da superfcie, mas

dificilmente so detectados por imagens de satlite. Os incndios de superfciepodem afetar o dobro da rea de desmatamento, e at reas maiores, nos anos desecas severas (Nepstad, Moreira e Alencar, 1999).

Atividades madeireiras:A exportao de madeira da Amaznia para osmercados externos responde por apenas 14,4%do volume total, enquanto que56,1%do consumo de madeira amaznica se concentra no sudeste e no sul doBrasil. A contribuio da Amaznia para a produo total de madeira do Brasilaumentou rapidamente de 14%para 85%em duas dcadas. Em 1997, a produode madeira em toras na regio amaznica chegou a 28milhes de m3, dos quais75%foram extrados no Par e no Mato Grosso (Smeraldi/Verssimo, 1999). Com

a destruio das florestas do sudeste asitico, a Amaznia vista pelas empresas trans-nacionais como a principal fonte de madeiras tropicais no futuro (Cotton/Romine,1999). As empresas asiticas, em especial da Malsia, esto entrando no Brasil e,obviamente, tentam obter concesso para extrao de madeira em larga escala.

A extrao ilegal est aumentando (Amigos da Terra, 1997) e grupo de ma-deireiros danificam gravemente de 10a 15mil km2de floresta por ano, que noesto includos nas estatsticas de desmatamento (Nepstad, 1999). Tendo emvista que a extrao de madeira se espalha para grandes reas da regio ama-znica sem nenhuma regulamentao, necessrio organizar o zoneamento des-sa atividade conforme critrios ecolgicos e a proteo de reas especficas contra

a extrao deve ser rigorosamente controlada (Verssimo, 1998).Aps o fracasso das iniciativas do governo para diminuir as formas predat-rias de explorao da floresta (Lele, 1999), surgiram em 1997 os certificados desilvicultura baseados em padres sociais e ambientais, com o objetivo de promo-ver a gesto florestal sustentvel (Leroy/Fatheuer, 1996). Entre as iniciativas decertificao, o Forest Stewardship Council (FSC)ganhou reconhecimento signi-ficativo. At hoje, apenas um pequeno nmero de empresas recebeu o selo doFSCno Brasil (Scholz, 1999). A demanda por certificados depender da conscin-cia do consumidor final de madeiras e dos regulamentos do mercado e do comr-cio internacional.


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rea de invaso,Parauapebas,Par,1991. Foto:Miguel Chikaoka/Kamara-K.


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O Mega-ProgramaAvana BrasilDesde a implementao do Programa Piloto para Conservao das Flores-

tas Tropicais Brasileiras (PPG-7), na primeira metade dos anos 1990, as atividadesestatais na regio amaznica se desenvolveram de modo desigual. De um lado, osobjetivos do governo para os anos seguintes se concentraram na melhoria dainfra-estrutura, no fomento ao crescimento econmico regional e no fortaleci-mento da integrao ao mercado. Por outro lado, devido ao PPG-7, h o com-promisso de realizar o desenvolvimento sustentvel e a proteo do espao vitalda populao local e regional, bem como do ambiente, como um objetivo dapoltica regional. A nova poltica nacional integrada para a Amaznia legal (MMA/SCA, 1995; MMA/CONAMAZ, 1998; BNDES, 1998)visa a consolidao da Ama-znia e planeja dar passos decisivos no sentido da sustentabilidade do uso de re-cursos ajustada aos interesses e ao bem-estar da populao amaznica, mediantemedidas descentralizadoras e a participao da sociedade civil. Isso contrasta funda-mentalmente com o programa Brasil em Ao(1997-99)e sua expanso no maisrecente mega-programa de desenvolvimento, oAvana Brasil, para 2000-2003,com perspectivas de planejamento at 2007 (MPBM, 1999; MPOG, 2000; BNDES,2000). Um importante potencial de conflitos de grande significado regional po-der surgir, na medida em que existem enormes interesses privados envolvidos.

Como medida para melhorar o planejamento de infra-estrutura, o governobrasileiro recomendou um grande estudo de regies de desenvolvimento nacio-nal integrado, identificando e avaliando centenas de projetos que demonstramum potencial para acelerar o desenvolvimento econmico nos prximos anos

(MPBM, 1999). Muitos desses projetos de infra-estrutura oferecem oportunida-des de investimentos a empresas privadas via privatizao,joint venturese outraformas de participao. Os projetos foram avaliados em grupos, a fim de identi-ficar sinergias potenciais, e analisados dentro do contexto de nove regies princi-pais de desenvolvimento, os denominados eixos nacionais de integrao e de-senvolvimento. Essas regies tm uma certa identidade, uma vocao econ-mica distinta, e fazem parte de uma viso geoestratgica de longo prazo dodesenvolvimento nacional.

O governo brasileiro planeja realizar investimentos de grande escala (US$40bilhes) em projetos de desenvolvimento, especialmente na regio amaznica,

por meio do programaAvana Brasil.Quanto regio amaznica, h quatro pacotes de projetos (MPBM, 1999):

Integrao internacional do norte; Logstica na regio do Madeira-Amazonas;

Logstica no Brasil central; e

Gerao de energia hidreltrica e linhas de transmisso.

Os dois estados mais ao norte, Roraima e Amap, agora esto ligados aospases vizinhos por estradas pavimentadas, fato que desenha o mapa para um


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novo cenrio geopoltico. Pode-se ir de Caracas a Manaus de caminho. Alm deum considervel contrabando de madeira para a Venezuela, espera-se que haja

um crescimento do comrcio regional, uma vez que a Zona Franca de Manaus uma grande produtora de produtos eletrnicos domsticos.Apesar do controle militar dessa regio fronteiria do norte, o trfico de

drogas, ubquo na Amaznia, ser iminente tambm nos portos e aeroportos doCaribe e do Atlntico (Machado, 1996). A linha de transmisso (230 kV)de 700quilmetros de Gur, na Venezuela, a Boa Vista, foi concluda em 2000.

O principal objetivo do planejamento infra-estrutural nesse grupo deprojetos possibilitar o transporte da produo agrcola, por meio da conexodos sistemas de transporte fluviais e rodovirios. A via navegvel do rio Madeira,capaz de operar com chatas o ano inteiro, foi melhorada com custos muito bai-xos e est ganhando importncia no transporte, principalmente de soja, por cha-tas de reboque de at 6 mil toneladas, que descem o rio at Itacoatiara, a leste deManaus. Esse novo terminal no rio Amazonas possibilita o transporte de sojapara o mercado europeu por cargueiros de at 80 mil toneladas brutas, reduzin-do consideravelmente o tempo e os custos de transporte em relao aos portosgraneleiros de Paranagu e Santos, distantes at 2 mil quilmetros por rodovia.

Ao lado da melhoria da BR-364(Cuiab-Porto Velho) e de parte da BR-163 (Cuiab-Alta Floresta/MT), o transporte fluvial da produo da rea deplantao de soja e pecuria em expanso rpida do Mato Grosso (Kohlhepp/Blumenschein, 2000) concentra-se cada vez mais ao norte. Hoje, a produo desoja no Brasil central est estimada em 6,5milhes de toneladas, a de milho em

1,4 milho de toneladas e a pecuria em 18milhes de cabeas. O boomde agro-negcios est transformando Porto Velho, capital de Rondnia, em um novocentro porturio, com 1,6milho de toneladas de carga (1998)e um terminal decontineres em construo. A reconstruo do trecho da BR-119, de Porto Ve-lho a Manaus, hoje totalmente intransitvel, altamente questionvel, tendo emvista a via fluvial do rio Madeira.

um sinal positivo que no haja planos para a construo de novas estra-das atravessando a floresta Amaznica; mas os projetos de gasodutos do campode gs natural de Rio Urucu at Porto Velho (500quilmetros) e de Coari aManaus (420 quilmetros) para suprir as usinas termoeltricas projetadas em

Porto Velho (330 mW) e Manaus (540mW) tero um enorme impacto ecolgico.Embora os projetos de desenvolvimento doAvana Brasilno Brasil cen-

tral sejam executados fora da regio de planejamento da Amaznia legal, as con-seqncias afetam direta e indiretamente a situao da franja meridional da re-gio amaznica. medida que a expanso agrcola no Planalto Central cresce, preciso melhorar a infra-estrutura de transporte para os principais mercados nacio-nais e portos martimos.

Os principais projetos na parte norte do Brasil central so os de construode usinas hidroeltricas no rio Tocantins e o da linha de transmisso de 1.300


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quilmetros de extenso, ligando o sistema hidroeltrico do norte inclusive aampliao de Tucuru e a instalao de eclusas e o sistema da regio centro-oeste,

com uma conexo de rede de energia de 500 kV. Diversas usinas hidrelticas equi-padas com eclusas esto em construo ou sendo planejadas ao longo do rioTocantins (Kohlhepp, 1998b), dando capacidade adicional de 5mil mWao de-senvolvimento regional do estado de Tocantins, criado em 1988, e que est setransformando em um novo Eldorado das atividades agrcolas. A privatizaoem andamento do setor de eletricidade oferecer a construo de novas usinasaos investimentos privados em concesses de longo prazo. Deve-se enfatizar queos trabalhos de construo das vias fluviais planejadas Araguaia-Tocantins eTeles Pires-Tapajs tiveram de ser suspensos pelo IBAMAdevido ao alto riscoambiental, s irregularidades nos estudos apresentados pelo Ministrio dos Trans-portes (Carvalho, 1999) e a vrios defeitos no relatrio de impacto ambiental

(Fearnside, 2001). O conflito oficial com esses projetos foi acompanhado deamplos protestos de grupos indgenas afetados.

Perspectivas e problemas:o futuro no-resolvido da AmazniaH um contraste agudo entre as atuais atividades econmicas e infra-estru-

turais do programaAvana Brasil, planejadas pelo Ministrio do Planejamentopara a Amaznia, e o conceito do Programa Piloto, implementado pelo Minist-rio do Meio Ambiente, baseado na sustentabilidade de um uso ambientalmentesadio dos recursos da floresta tropical para o bem-estar da populao amaznica.

A terminologia usada pelo Ministrio do Planejamento para falar doAvan-a Brasil com eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, corredoreseconmicos e um progresso regional concebido apenas em termos de cresci-mento econmico lembra a viso do governo militar de explorao e valoriza-o da periferia amaznica nos anos 1970 por meio do Programa de IntegraoNacional (PIN).

Com respeito ao montante de investimentos planejados, dois teros dosquais financiados pelo governo e muitssimo acima do horizonte financeiro doPrograma Piloto, de crucial importncia manter-se as medidas rgidas de verifi-cao da compatibilidade ambiental Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e

Relatrio de Impactos sobre o Meio Ambiente (RIMA) dos projetos em prepa-rao, e monitorar-se os projetos em andamento, a fim de evitar conseqnciasnegativas de amplo alcance. Infelizmente, EIA/RIMA indicam somente os im-pactos diretos dos projetos planejados. O programaAvana Brasil uma inicia-tiva de modernizao conservadora que at agora no mostrou qualquer compo-nente ambiental (Becker, 1999; Nepstad, 2000) ou relevncia social. Os confli-tos sociais e econmicos que resultam da disputa pelo uso dos recursos naturaisso problemas extremamente complexos, no podendo ser encarados apenas pelatica dos negcios (Allegretti, 2001).


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Em termos de esforos de desenvolvimento de baixo para cima e de des-centralizao em todos os setores, uma experincia muito estranha acompa-

nhar uma vez mais a implementao de estratgias de cima para baixo absolu-tamente desajustadas ao meio ambiente e s necessidades bsicas da populaoregional.

A SUDAM, rgo de desenvolvimento regional, jamais levou adiante umplanejamento e desenvolvimento autodeterminado, ou mesmo participativo, deacordo com o potencial endgeno da regio. Ao contrrio, durante os governosmilitares, implementou objetivos nacionais de crescimento econmico determi-nados pelo centro do pas, sem levar em conta as peculiaridades amaznicas.Posteriormente, o rgo tornou-se cada vez mais um instrumento dos grupos deinteresse da regio. Como j foi mencionado, desde a dcada de 1980, a SUDAM,tal como outros rgos de desenvolvimento regional, perdeu grande parte desua importncia. Em anos recentes, mergulhou na fraude e na corrupo. At

mesmo altos polticos esto envolvidos no rombo amaznico de bilhes dereais.Em maio de 2001, a SUDAM foi abolida e substituda por uma nova enti-dade, a Agncia de Desenvolvimento da Amaznia (ADA), que se espera seja su-pervisionada com rigidez.

Por um lado, os pases do G-7contribuem para um programa ambientalinovador, ligado proteo da floresta tropical mas, por outro, ao menos seusmembros europeus e o Japo, estimulam direta e indiretamente a expanso dasoja na frente pioneira do Brasil central, saindo dos campos cerrados para as reasde floresta tropical da Amaznia, com um apoio imenso de investimentos pbli-

cos e privados em infra-estrutura e pesquisa. No estado do Par, pode-se obser-var o plantio de soja nas regies de Paragominas e Santarm, e, no Amazonas,nas proximidades de Humait. Na medida em que o mercado europeu, aps acrise da vaca louca, precisar de mais rao rica em protena para substituir osresduos animais, a exportao da soja ainda no alterada geneticamente do Bra-sil ter outra fase de boom.

Os plantadores de soja, impulsionados pelas foras do mercado global, es-to convertendo as terras dos pequenos proprietrios, expulsos para a nova fron-teira, em reas de cultivo mecanizado. Devido ao enorme desenvolvimento dainfra-estrutura necessria ao transporte das colheitas e aos insumos agroqumicos,

os impactos ambientais da expanso da soja esto ameaando a biodiversidadetropical (Carvalho, 1999; Fearnside, 2001). Os custos e benefcios do cultivo dasoja devem ser bem analisados e preciso levar em conta o risco da queda depreos decorrente do excesso de produo sul-americana.

No programaAvana Brasil, a Amaznia legal est dividida em sub-regies.Criou-se um novo macro-zoneamento, formado pelos eixos de desenvolvimentoatuais. obvio que a pecuria, a agricultura de subsistncia e as atividades madei-reiras no ficaro concentradas numa faixa de 50 quilmetros de ambos os ladosdas estradas, como previsto pelos planejadores (Nepstad, 2000) e que causaro,


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sim, amplos impactos ambientais pelo desmatamento e o aumento de incndiosacidentais (Barros, 2001; Schneider, 2000a; Laurance, 2001b).

Nas partes sul e leste da Amaznia, predominam sistemas de colonizao,produo agrcola e criao de gado em grandes propriedades, e existe uma situa-o de conflito para a agricultura de pequena escala e os posseiros. Nessas sub-regies na verdade, trata-se de uma nova regio, o centro-norte, causando adissoluo da Amaznia legal (Becker, 2001b) so necessrias urgentes medi-das sociais e de conservao.

Em um novo macro-zoneamento permanecero, de acordo com BerthaBecker (1999), duas regies centrais na Amaznia:

Amaznia central, composta principalmente pelo estado do Par e o lestedo estado do Amazonas, cortada por eixos de transporte ao sul do rio

Amazonas e contendo numerosos territrios indgenas e unidades de con-servao. Trata-se de uma regio altamente vulnervel, sob forte pressoprovocada pela fronteira invasora do agro-negcio da Amaznia meridio-nal e oriental e pelos projetos de infra-estrutura doAvana Brasil. O objetivopara o futuro deve ser compatibilizar produo e conservao, reservando-se a sub-regio do norte do rio Amazonas para unidades de conservao.

Amaznia ocidental,a imensa regio a oeste do eixo central Rio Branco-Porto Velho-Manaus-Boa Vista, com uma taxa muito baixa de desmata-mento at o momento, deveria ser destinada a questes de conservao.Grandes territrios indgenas e a criao do assim denominado corredorecolgico central ao longo do rio Solimes e de novas unidades de conser-

vao, tais como as reservas de desenvolvimento sustentvel, deveriamser protegidas contra a euforia desenvolvimentista. Isso poderia realizar-se com o apoio do SIVAM, o programa militar que monitora os processosde desenvolvimento da Amaznia, tendo em vista a necessidade de vigiln-cia e controle causada pelo aumento do trfico de drogas. No se deveriapermitir a construo de estradas nem projetos de larga escala nessa regio.

A viso geopoltica tradicional da Amaznia como um vasto espao vazio euma reserva de recursos naturais, refletida no planejamento regional das dcadaspassadas, foi um erro fundamental. Hoje a abordagem da sustentabilidade comonica alternativa aceitvel do desenvolvimento futuro (Anderson, 1990; Goodman

/Hall, 1990; Clsener-Godt/Sachs, 1995; Castro/Pinton, 1997; Schneider, 2000;Hall, 2000; etc.) e o conceito de conservao produtiva (Hall, 1997) competemcom a ideologia de desenvolvimento extremamente destrutiva dos grandes pro-gramas.

Consideraes finaisA explorao de recursos naturais na Amaznia fortemente impregnada

de abusos e se realiza, em grande parte, de forma ilegal. Tenses sociais crescen-tes contribuem para a irradiao de violentos conflitos.


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Segundo conhecimentos adquiridos nas ltimas trs dcadas, o planejamentoregional para a Amaznia, em certos casos, era mais pseudo-planejamento

(AbSaber, 1989). As florestas da Amaznia no devem mais servir de campo deexperincias dos chamados modelos de desenvolvimento, como tambm nopodem mais ser espao de ao de conflitos de interesses postos periferia daperiferia. Somente com a criao de condies gerais de carter poltico de altonvel ser possvel concentrar as atividades dos diferentes grupos sociais e suasreivindicaes e direitos de uso de terra num desenvolvimento regional adaptados caractersticas ecolgicas e s necessidades scio-econmicas da populaoenvolvida.

At o presente no foi possvel eliminar a especulao, a ilegalidade e acorrupo, sendo que esta ltima se tornou pblica na ocasio do fechamento dorgo SUDAM.

Em futuros planejamentos de projetos na Amaznia, e isso se refere especial-mente ao programaAvana Brasil, no s deve ser comprovada a compatibilida-de com o meio ambiente segundo severas normas, mas tambm comprovada arelevncia social para a populao regional, no s retoricamente, sendo quetodos os critrios parciais devem ser considerados. A anlise custo/benefcio nosomente deve se basear em proveito econmico (para quem?) mas tem que con-ter, mais fortemente, critrios ticos. A poltica regional deve reunir eficinciaeconmica e efetividade ecolgica, segundo a nova racionalidade requeridapor Ignacy Sachs (1980).

Nos projetos, entendidos como economicamente necessrios, deve haver

uma escala de classificao totalmente nova sobre o que significa desenvolvi-mento, e.g., custos e fatores de tempo. Ou seja, os custos ecolgicos e sociaisdiretos e indiretos, e os custos subseqentes devem ser includos nos projetos eser testados no sentido de um efeito positivo a mdio e longo prazo. Conseqen-temente, eles criaro conscincia para a qualidade dos processos sociais, que de-vero ir alm da mentalidade de explorao e conquista e alm do mero uso dosrecursos naturais. Para tal necessrio um consenso poltico que seja mais fortedo que o lobbyeconmico.

A isso deve estar aliado um processo de reflexo nos pases industrializa-dos, nos quais, durante muito tempo, se considerou as regies de florestas tropi-

cais como sendo apenas reserva de matria-prima. O Programa Piloto mostraque esse processo de reflexo j est em andamento.Apesar das fraquezas conceptuais e dos dficits ainda existentes na imple-

mentao, o Programa Piloto um dos mais abrangentes exemplos concretos. um programa de meio ambiente internacionalmente sintonizado, que tem comoponto central a proteo e o uso sustentvel das florestas tropicais no mbito dasrelaes ordenadas homem/meio ambiente.

O Programa Piloto encontra-se ainda em estado experimental instvel e ainda susceptvel a estratgias opostas polticas, econmicas e de planejamento


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espacial. Nesse contexto, no se deu a necessria importncia continuada cons-telao de conflito, violncia e ilegalidade na Amaznia.

A preservao das florestas tropicais no Brasil encontra-se num contextocom o Programa Piloto que no poder evitar a destruio da floresta tropical acurto prazo. Todavia, o plano estabelece condies de meio ambiente para umanegociao participativa no sentido da sustentabilidade (UNAMAZ/SCA, 1998).A abertura de alternativas econmicas para a populao regional, junto com m-todos de manejo compatveis com o meio ambiente (Haddad/Resende, 2002),poder causar um retardamento considervel no processo de destruio, tendoem vista a conscientizao da necessidade de proteger as florestas e de um manejoflorestal sustentvel. O perigo do aumento da fragmentao das florestas deixa asreas das florestas tropicais remanescentes mais vulnerveis (Laurance, 2001b).Portanto, torna-se necessria a imposio poltica de medidas necessrias, a con-tinuidade das atividades e o esclarecimento de desavenas relativas s competn-cias entre rgos pblicos.

A reviso do Cdigo Florestal que, em breve, ser novamente discutida noCongresso, tem que ser evitada. A lei em vigor desde 1996 prev que 80%da reaflorestal privada na Amaznia no pode ser desmatada. O lobbydos latifundiriosdemonstra disposio para reduzir este percentual para 50%ou at 20%.

A regio amaznica brasileira uma regio importante para o trfico dedrogas. Graas ao Plan Colombia, instalado na Colmbia com o apoio dosEstados Unidos, a mfia da droga talvez seja expulsa daquele pas, iniciando cer-tamente atividades intensas em territrio brasileiro.

Tendo em vista o limitado efeito das medidas para o fortalecimento de ins-tituies, para o zoneamento ecolgico e econmico, e para o fomento do usosustentvel, medidas adicionais, que tematizem o latente conflito do uso dosrecursos naturais, tero que ser implementadas: o fortalecimento de grupos so-ciais mais fracos e a segurana de sua participao, e o fortalecimento do estadode direito e da educao de meio ambiente podem contribuir para a preveno deconflitos e, em parte, para a soluo dos mesmos.

O confronto entre a explorao tradicional e desrespeitosa dos recursosnaturais como modelo de desenvolvimento regional na Amaznia e o objetivode uso sustentvel dos recursos florestais fundamentado em base ecolgica, social,

econmica e tica para a proteo do ser humano e da biodiversidade continua.O exemplo das atividades paralelas do programaAvana Brasil e do ProgramaPiloto para Conservao das Florestas Tropicais Brasileirasmostra que j est emcima da hora pensar-se em soluo para os conflitos de interesse entre programasopostos de desenvolvimento regional e em dar prioridade sustentabilidade namaior floresta tropical do mundo.


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RESUMOAREGIOde planejamento Amaznia Legal, de cincomilhes de Km2, sendoa maior rea de florestas tropicais do mundo, passou nos ltimos 30 anos por seis fases deprogramas de desenvolvimento regional com aes estatais e privadas: 1 Integrao na-cional, 2Polamaznia, 3Desenvolvimento rural integrado, 4Grande Carajs, 5Estrat-gias de desenvolvimento sustentvel no mbito do Programa Piloto, 6Avana Brasil.Com exceo do Programa Piloto Internacional, que quer contribuir ao desenvolvimen-to sustentvel e ao manejo dos recursos naturais, todos os programas de desenvolvimen-to levaram a uma crescente destruio das florestas tropicais, significando 14%da reaflorestal da Amaznia. O mega-programa Avana Brasil, financiado em grande partepelo governo, com ampliao da infra-estrutura e atividades econmicas reforadas, pro-vocar enormes impactos ambientais, o que representa grande desafio para o futurodesenvolvimento da Amaznia.A modificao das estratgias da poltica regional e o desenvolvimento regional descen-tralizado devero satisfazer as condies de vida da populao regional, tendo comobase o manejo sustentvel dos recursos e a preservao da biodiversidade da Amaznia.

ABSTRACT DURINGthe last three decades, the 5-million square kilometer planning regionAmaznia legal, the worlds largest area of tropical forests, endured six phases ofregional development programs with far-reaching state and private activities: 1Nationalintegration, 2 Polamaznia, 3 Integrated rural development, 4 Grande Carajs, 5Sustainable development strategies in the Pilot Program, 6Avana Brasil.With the exception of the Pilot Program, which contributed to the sustainabledevelopment and management of natural resources, the consequences of all regionaldevelopment programs have been the increased destruction of tropical forests, comprising14 % of the total forest area in Amazonia. The new Avana Brasil mega-program, financedmostly by the government, with an enormous expansion of infrastructure and complexeconomic activities, is causing huge environmental impacts, constituting a major challengefor the future development of Amazonia.Changes in the strategies for regional policy and decentralized regional development

will have to satisfy the basic needs of the regional population on the basis of sustainablemanagement of forest resources and the preservation of biodiversity in Amazonia.

Gerd Kohlhepp professor catedrtico de Geografia Econmica e Social na Universidadede Tbingen, Alemanha, diretor do Centro de Pesquisas sobre a Amrica Latina Insti-tuto de Geografia da Universidade de Tbingen e membro da Academia Brasileira deCincias.

Conflitos de Interesse Ord Territorial Amazonia

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