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COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 10.2.2016

COM(2016) 85 final

COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO

CONSELHO

Comunicação sobre a situação de execução das ações prioritárias da Agenda Europeia

da Migração

2

Comunicação sobre a situação de execução das ações prioritárias da Agenda Europeia da

Migração

I INTRODUÇÃO: GESTÃO DA CRISE DOS REFUGIADOS

Há mais de 60 milhões de refugiados ou pessoas deslocadas no interior do seu próprio país em todo o

mundo. Trata-se da mais grave crise de refugiados desde a Segunda Guerra Mundial. O conflito e a

crise na Síria e noutros países são apontados como a causa imediata do problema, mas as tendências

demográficas subjacentes, as alterações climáticas, a pobreza, a globalização dos transportes e das

comunicações são elementos que contribuíram igualmente para o número recorde de migrantes e

refugiados chegados à União Europeia em 2015. É improvável que esta combinação de fatores seja

revertida num futuro previsível. Por conseguinte, em 2016, será necessário um reforço radical do

sistema de migração da UE. É imperioso irmos além de meras iniciativas para contrariar as

consequências de fluxos migratórios não controlados e irregulares. Com efeito, devemos ser capazes

de gerir efetivamente esses fluxos, proporcionando às pessoas que necessitem de proteção

possibilidades legais e organizadas de entrada no território da UE e, simultaneamente, ser capazes de

identificar e repatriar rapidamente e com eficácia as pessoas que não têm o direito de permanecer na

União Europeia.

O segundo semestre de 2015 foi marcado por um número sem precedentes de pessoas entradas

irregularmente na União Europeia. No pico ocorrido em outubro de 2015, mais de 200 000 pessoas

chegaram à Grécia num mês. Mesmo se este número registou uma diminuição substancial para pouco

mais de 60 000 em janeiro, os números continuam elevados para os meses de inverno, em

comparação com anos anteriores. O agravamento do conflito na Síria nos últimos dias deverá

implicar um maior afluxo de refugiados à Turquia. Tal significa que a solidariedade europeia

continuará a ser solicitada, em conformidade com as responsabilidades que a UE assumiu a título da

Convenção de Genebra de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados e com os valores humanitários que

todos os Estados-Membros da União Europeia subscreveram. A UE deve também evitar que os

refugiados tenham necessidade de se lançar em viagens perigosas, ajudando-os mais próximo das

suas casas. Apesar de uma redução dos fluxos ser altamente desejável uma vez que as autoridades

nacionais e locais ficam frequentemente sobrecarregadas, não deve haver ilusões de que a crise dos

refugiados seja resolvida se as suas causas profundas — a instabilidade, a guerra e o terror na

vizinhança imediata da Europa, nomeadamente a continuação da guerra e das atrocidades na Síria —

não forem definitivamente erradicadas. A única linha de ação responsável é enfrentar esta realidade e

explicá-la aos cidadãos de forma aberta e honesta e intensificar os esforços para gerir com maior

eficácia as consequências desta situação na União Europeia, através de uma abordagem europeia

melhor coordenada e no respeito das normas e dos valores comuns da UE.

Nos últimos meses formou-se uma rota migratória no Mediterrâneo Oriental e em toda a região dos

Balcãs Ocidentais através da qual os migrantes progridem rapidamente em direção ao norte, uma

fronteira após outra, em contradição com os princípios essenciais do Sistema Europeu Comum de

Asilo e das regras de Schengen. Esta situação, por sua vez, levou vários Estados-Membros a

recorrerem à reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas, pondo em causa o bom

funcionamento do espaço Schengen de livre circulação e das suas vantagens para os cidadãos

europeus e para a economia europeia. A segurança é também extremamente preocupante, em especial

na sequência dos recentes atentados terroristas em solo europeu, e tem sido invocada por alguns

Estados-Membros para justificar a aplicação desse tipo de medidas temporárias. O objetivo deve ser

o de assegurar que todas as pessoas que chegam à UE são sujeitas a controlos de segurança

rigorosos.

3

Durante os últimos seis meses, a Comissão Europeia tem trabalhado de forma constante e contínua

para dar uma resposta europeia rápida e coordenada. Apresentou uma extensa série de propostas

destinadas a dotar os Estados-Membros das ferramentas necessárias para gerir o grande número de

chegadas, muitas das quais foram já adotadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Desde

triplicar a nossa presença no mar, passando pela criação de um novo mecanismo de solidariedade de

emergência para recolocar os requerentes de asilo a partir dos países mais afetados, por uma

mobilização sem precedentes do orçamento da UE de mais de 10 mil milhões de EUR para resolver a

crise dos refugiados e ajudar os países mais afetados, pela criação de um novo quadro de

coordenação e cooperação para os países dos Balcãs Ocidentais, pelo lançamento de uma nova

parceria com a Turquia, até uma proposta ambiciosa de criação de uma nova guarda costeira e de

fronteiras europeia, temos reforçado de forma significativa a política europeia de asilo e de migração

para que possa lidar com os novos desafios com que se confronta.

Embora os elementos constitutivos essenciais de um sistema de gestão da migração sustentável

tenham sido passados para o papel, tem falhado a sua implementação rápida e integral no terreno.

Em dezembro, a Comissão Europeia comunicou os progressos realizados no âmbito da execução das

decisões tomadas pelos Estados-Membros e verificou que a sua aplicação era demasiado lenta. Dois

meses mais tarde, já se registaram alguns progressos em relação a alguns pontos. No entanto, vários

prazos não foram respeitados e muitos compromissos têm sido cumpridos de forma muito lenta. As

responsabilidades políticas devem ser assumidas ao mais alto nível em todos os Estados-Membros, a

fim de assegurar que as autoridades nacionais e locais possam, com o apoio e a assistência que a UE

tem disponibilizado ao longo dos últimos meses, dar execução à resposta europeia coordenada que foi

decidida para lidar com a crise dos refugiados rapidamente e com eficácia no terreno.

O restabelecimento da gestão ordenada das fronteiras na rota do Mediterrâneo Oriental/Balcãs

Ocidentais é atualmente a prioridade mais urgente para a União Europeia. Na próxima reunião do

Conselho Europeu, os dirigentes deverão comprometer-se a fazer tudo o que for necessário para

restabelecer o funcionamento do sistema de migração e impor o controlo dos fluxos irregulares e não

controlados através da rota do Mediterrâneo Oriental/Balcãs Ocidentais antes da primavera. Tal irá

exigir decisões difíceis, ação determinada, responsabilidade e solidariedade por parte de todos os

Estados-Membros.

É particularmente importante que todos os Estados-Membros se empenhem em acabar com a

abordagem que permite a passagem indiscriminada de pessoas que tencionam solicitar asilo noutros

países. As pessoas que chegam à União devem saber que se precisam de proteção irão recebê-la, mas

que não lhes cabe escolher um país da sua preferência. Se não tiverem direito a beneficiar de

proteção, serão repatriadas, no pleno respeito pelo princípio da não-repulsão.

A Grécia e os países situados a montante da rota dos Balcãs Ocidentais irão precisar de apoio

substancial para registar e tratar corretamente as pessoas necessitadas de proteção, bem como para

repatriar rapidamente os outros migrantes para os seus países de origem ou para países terceiros

seguros pelos quais tenham transitado. Os demais Estados-Membros devem honrar os compromissos

que assumiram sobre a partilha da responsabilidade de acolher as pessoas com necessidade de

proteção e de lhes proporcionar um refúgio, acelerando a implementação dos regimes de recolocação

de emergência, em vigor desde setembro de 2015. Por conseguinte, embora a Grécia deva fazer o

necessário para restabelecer a aplicação normal dos controlos nas fronteiras externas de Schengen e

das regras de Dublim, não pode ser deixada sozinha a fazer face às consequências da crise dos

refugiados, devendo continuar a receber apoio financeiro e assistência técnica por parte das

instituições e agências da UE e de todos os outros Estados-Membros, a fim de estar em condições de

assumir as responsabilidades que incumbem a um Estado-Membro de primeira entrada, tal como

previsto pelas normas da UE decididas de comum acordo.

4

A presente comunicação faz o balanço da execução das medidas decididas em resposta à crise dos

refugiados e destaca os principais domínios em que é necessária uma ação imediata para restabelecer

o controlo da situação. A Comissão fornecerá, antes do Conselho Europeu de março, informações

adicionais sobre as alterações mais importantes necessárias a uma política de migração sustentável e,

em especial, a uma reforma do sistema de Dublim.

Para ajudar a gerir com eficácia a crise dos refugiados, os dirigentes presentes no Conselho

Europeu de fevereiro devem comprometer-se a:

Concluir urgentemente os centros de registo na Grécia e em Itália, a fim de assegurar o registo

dos migrantes e refugiados e a assistência de que necessitam, em consonância com o princípio

de que ninguém deve entrar na UE sem ter sido devidamente registado e sem terem sido

recolhidas as suas impressões digitais, com o apoio direcionado da UE visando garantir o

reforço das capacidades de acolhimento e o correto funcionamento dos procedimentos de asilo

e de regresso;

Acabar com a abordagem que permite a passagem indiscriminada de pessoas e insistir para

que sejam aplicadas as normas da UE em matéria de asilo e de gestão das fronteiras;

Acelerar sensivelmente a aplicação do sistema de recolocação adotado para aliviar a pressão

sobre a Itália e a Grécia;

Recorrer mais frequentemente e de forma mais coerente às disposições que permitem o

regresso de requerentes de asilo para países terceiros seguros;

Executar a abordagem acordada sobre uma cooperação e coordenação acrescidas entre os

países situados ao longo da rota dos Balcãs Ocidentais;

Intensificar consideravelmente os esforços desenvolvidos a todos os níveis para assegurar

regressos e readmissões efetivos e para lutar contra as causas profundas da migração através

da maximização de todos meios disponíveis, nomeadamente as preferências comerciais e a

ajuda ao desenvolvimento, a fim de garantir o empenhamento dos países terceiros a favor de

resultados concretos;

Prosseguir as ações desenvolvidas no quadro do Plano de Ação Conjunto UE-Turquia para

conter os fluxos provenientes da Turquia e dar rápida execução aos projetos a título do

Mecanismo de apoio aos refugiados na Turquia;

Reforçar os controlos nas fronteiras externas adotando a proposta relativa à guarda costeira e

de fronteiras europeia o mais tardar em junho, e tornando-a operacional durante o verão;

Prestar assistência às necessidades básicas dos migrantes e refugiados mais vulneráveis, em

particular as crianças;

Reforçar a capacidade da UE para prestar ajuda humanitária aos países terceiros e criar uma

capacidade que possa prestar ajuda humanitária a nível da UE, a fim de apoiar os países

confrontados com um grande número de refugiados e migrantes;

Intensificar o apoio da UE aos refugiados sírios, nomeadamente abrindo vias de acesso legais

que facilitem a reinstalação e apoiando o programa voluntário de admissão por motivos

humanitários em associação com a Turquia, conforme recomendação da Comissão de 15 de

dezembro de 2015.

5

II O QUE FOI FEITO

II.1 Medidas operacionais

Gerir os fluxos de entradas de migrantes e refugiados

O salvamento no mar foi a primeira prioridade da União Europeia. Durante 2015, as operações

conjuntas Triton e Poseidon, coordenadas pela Frontex, permitiram salvar mais de 250 000 pessoas1.

Estas intervenções, conjugadas com o destacamento de equipas de intervenção rápida da Frontex nas

fronteiras no mar Egeu, contribuíram para detetar mais de um milhão de migrantes irregulares e deter

mais de 900 presumíveis passadores.

A ação da UE está também diretamente direcionada para o tráfico de pessoas e migrantes. No

Mediterrâneo do Sul e no Mediterrâneo Central, a operação Sophia da EUNAVFORMED entrou com

êxito numa fase que permite proceder à subida a bordo, busca, confisco e desvio em alto mar de navios

e embarcações suspeitos de serem utilizados na introdução clandestina de migrantes ou no tráfico de

pessoas. Até agora, a referida operação já socorreu mais de 9000 pessoas e está preparada para alargar

as suas operações a águas territoriais líbias se a evolução da situação institucional e política na Líbia o

permitir.

As agências da UE, Europol, Frontex e Eurojust, aumentaram a sua capacidade para lutar contra a

introdução clandestina de migrantes, mediante o reforço da coordenação, de recursos adicionais e uma

presença permanente nos Estados-Membros sob pressão. Tal inclui a recolha de informações no

terreno, nomeadamente nos centros de registo, para ajudar as autoridades nacionais a recolherem

informações e lançarem investigações. Em 2015, 10 735 novos suspeitos de ligação à introdução

clandestina de migrantes foram inseridos na base de dados da Europol, que possui atualmente mais de

38 600 suspeitos. A Europol lançará brevemente, em 22 de fevereiro, o Centro Europeu contra a

Introdução Clandestina de Migrantes, que consiste numa plataforma europeia de informações sobre

este tráfico2.

Com o apoio sólido e direcionado da UE, a Grécia e a Itália começaram a instalar e, em alguns casos,

concluíram, os centros de registo3 para assegurar a triagem, a identificação e a recolha das impressões

digitais dos nacionais de países terceiros que cheguem de modo irregular à fronteira externa da UE. O

registo é a primeira etapa essencial no controlo e gestão dos fluxos de pessoas. Os centros de registo

são concebidos para permitir que equipas integradas de agentes fronteiriços operem em instalações

adaptadas, 24 horas por dia e 7 dias por semana. Todas as pessoas que chegam às fronteiras externas

devem ser registadas, sujeitas à recolha das impressões digitais e à verificação dos seus documentos

nas bases de dados de segurança nacionais e internacionais. Os nacionais de países terceiros que

cheguem de forma irregular devem ser seguidamente encaminhados para um dos três sistemas

1 Os meios de ação da operação Triton no Mediterrâneo Central triplicaram em maio e 155 000 pessoas foram

salvas entre 1 de janeiro de 2015 e 31 de janeiro de 2016. A ação no Mediterrâneo Oriental foi intensificada

em dezembro de 2015, graças à operação conjunta Poseidon, e salvou mais de 107 000 pessoas no mesmo

período. 2 O Centro, dotado de um efetivo de 30 pessoas, será uma plataforma de informações, mas também irá

aprofundar a cooperação entre os principais organismos, designadamente as unidades de informações

financeiras, a unidade de sinalização de conteúdos na internet e os pontos de contacto nacionais dos

Estados-Membros. 3 Comunicações da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: relatórios intercalares sobre a

implementação dos centros de registo na Grécia e em Itália, respetivamente, COM(2015) 678 final e

COM(2015) 679 final de 15 de dezembro de 2015. Ver anexos 2 e 3.

6

seguintes: o sistema de asilo nacional, o sistema de recolocação europeu ou o sistema de regresso. A

proporção de migrantes cujas impressões digitais foram inseridas na base de dados Eurodac

aumentou na Grécia de 8 %, em setembro de 2015, para 78 % em janeiro de 2016, e em Itália de

36 % para 87 % no mesmo período4. Prevê-se que estes números melhorem à medida que os centros

de registo se tornem plenamente operacionais. A Comissão dispõe, nos dois Estados-Membros, de

uma presença permanente que tem por missão exclusiva ajudar as autoridades nacionais. Apenas 518

agentes da Frontex e 21 peritos do EASO estão atualmente destacados nos centros de registo, número

que é manifestamente insuficiente para fazer face às necessidades. O apelo lançado aos

Estados-Membros solicitando equipas de intervenção rápida foi mais bem-sucedido5.

A Comissão mobilizou o orçamento da UE de uma forma sem precedentes para consagrar mais de 10

mil milhões de EUR à resolução da crise dos refugiados. A título de exemplo, um reforço do

financiamento de emergência permitiu desbloquear 174 milhões de EUR em 2015; este montante foi

rapidamente disponibilizado e inteiramente gasto antes do final do ano. Em 2016 foram igualmente

disponibilizados 161 milhões de EUR. Cerca de 146 milhões de EUR foram concedidos à Grécia a

título de financiamento de emergência.

Outro elemento importante do apoio da UE tem sido a recolocação. A legislação e as estruturas estão

criadas para permitir a recolocação de emergência noutros Estados-Membros de cerca de 160 000

pessoas com necessidade manifesta de proteção internacional6. O orçamento da UE disponibilizou

640 milhões de EUR para apoiar a recolocação7. Contudo, a taxa de execução é muito inferior ao

necessário (ver a secção sobre a recolocação e o anexo 4).

Em resposta à forte pressão migratória e às dificuldades particulares enfrentadas pela Suécia, a

Comissão propôs em dezembro que as obrigações de recolocação desse país fossem temporariamente

suspensas. A Comissão propôs agora igualmente uma suspensão semelhante das obrigações de

recolocação que incumbem à Áustria.

Em dezembro, a Comissão aprovou um programa de 80 milhões de EUR para ajudar a construir

instalações de acolhimento para alojar os migrantes e refugiados na Grécia, tendo por objetivo criar

os 50 000 lugares suplementares acordados, incluindo uma rede de 20 000 lugares para requerentes de

asilo geridos pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) graças a um

sistema de cupões, bem como para apoiar a criação de 7 000 lugares nas áreas dos centros de registo.

Foram disponibilizados 14 950 lugares ao abrigo do sistema de cupões.

A Comissão criou um grupo de trabalho consagrado à estratégia de informação dos migrantes,

encarregado de definir e divulgar informações úteis aos requerentes de asilo sobre os seus direitos e

obrigações. É essencial que as pessoas saibam que têm o direito de requerer asilo, mas não de escolher

o Estado-Membro, e que sejam corretamente informadas sobre as implicações do regime de

recolocação. O primeiro dossiê de informação sobre o direito de asilo e a recolocação está disponível

4 A Itália e a Grécia faziam parte dos quatro Estados-Membros (sendo os outros Chipre e a Croácia) contra os

quais a Comissão tinha dado início a processos de infração no respeitante ao Regulamento Eurodac. 5 O atual pedido da Frontex permitiu obter 83 % dos recursos solicitados. O EASO solicitou 374 peritos,

tendo-lhe sido prometidos 201. 6 No Fórum sobre a recolocação e a reinstalação com os Estados-Membros, organizado pela Comissão em

setembro, foram decididas as diferentes medidas destinadas a dar execução à recolocação na prática. 7 Incluindo uma subvenção de 20 milhões de EUR concedida em dezembro para ajudar a implementação na

Grécia, bem como a concessão de um montante fixo de 6 000 EUR aos Estados-Membros por pessoa

recolocada e 500 EUR para suportar os custos da transferência. Este último montante será pago aos

Estados-Membros na próxima disponibilização de fundos no quadro dos programas nacionais a título do

FAMI e do FSI.

7

em 14 línguas8 e é utilizado atualmente pelo EASO nos centros de registo.

Solidariedade e responsabilidade

O Mecanismo de Proteção Civil da União (UCPM) tem sido utilizado para apoiar cinco países, com

quatro pedidos ainda ativos provenientes da Sérvia, da Eslovénia, da Croácia e da Grécia. No total, 15

países ofereceram assistência, fornecendo artigos como tendas, roupa de cama, artigos de proteção

pessoal, aquecedores, geradores e iluminação. A Comissão Europeia apoia financeiramente o

transporte da assistência oferecida pelos Estados participantes e facilita a coordenação geral do

transporte e da logística. A Comissão aumentou recentemente o seu financiamento e agora cobre 85 %

das despesas de transporte desta ajuda, mas encontram-se ainda pendentes pedidos de assistência

provenientes de Estados-Membros, conforme descrito no anexo 9.

Têm sido realizadas reuniões semanais organizadas pela Comissão para monitorizar o plano de 17

pontos aprovado na reunião de dirigentes organizada pelo Presidente Juncker sobre os fluxos de

refugiados ao longo da rota dos Balcãs Ocidentais. Numa altura em que todas as comunicações

praticamente cessaram, esta coordenação tem sido crucial para reduzir o risco de que medidas

imprevistas tomadas num país tenham repercussões nos outros. Esta situação foi reforçada com o

financiamento direto: a Comissão concedeu 10 milhões de EUR à Sérvia e à antiga República

jugoslava da Macedónia para obter resultados concretos através do aumento da capacidade operacional

da gestão da migração9. Este montante vem juntar-se aos 22 milhões de EUR atribuídos à ajuda

humanitária.

II.2 Dimensão externa

As dimensões externa e interna da migração estão muito interligadas. A ação da UE centrou-se em

tratar as causas profundas da intensificação dos fluxos migratórios, dissociando-os entre os elementos

que geram os fluxos e os que os facilitam, bem como em eliminar a necessidade de os refugiados se

lançarem numa perigosa viagem para a Europa, ajudando-os em locais mais próximos das suas casas.

A referida ação também se centrou em reforçar a cooperação em matéria de gestão da migração com

os países terceiros de origem e de trânsito, como parte essencial da sua parceria bilateral com a UE e

os seus Estados-Membros.

Os esforços diplomáticos para resolver crises como as da Síria e da Líbia e lutar contra a ameaça do

Daexe incidem sobre as causas profundas que geram os fluxos, destinando-se igualmente a criar um

enquadramento estável para que os refugiados possam regressar. Este esforço tem de ser mundial. No

caso da Líbia, a UE tem prestado apoio político, financeiro e logístico aos esforços das Nações Unidas

para pôr fim à crise política e de segurança. Registaram-se progressos significativos nos últimos meses

com a assinatura do acordo político líbio em dezembro. No entanto, os progressos são frágeis e estas

medidas devem ser rapidamente consolidadas, designadamente mediante um governo de unidade

nacional que disponha de autoridade suficiente para fazer face às ameaças e aos desafios com que a

Líbia se confronta. O acordo assinado em dezembro tem de ser seguido por um governo de unidade

nacional capaz de fazer face às ameaças e aos desafios que se colocam ao país: a UE tem disponível

um pacote de apoio de 100 milhões de EUR para ajudar um futuro governo. No caso da Síria, para

além de ser o principal doador de ajuda humanitária e de ajuda ao desenvolvimento, a UE

desempenhou e continua a desempenhar um papel ativo na criação e nos trabalhos do grupo de apoio

internacional ao país, incluindo nos esforços conducentes à adoção unânime da Resolução do

Conselho de Segurança das Nações Unidas que define o roteiro para as conversações internas e o

8 Inglês, francês, espanhol, italiano, português, árabe, farsi, arménio, pastum, russo, somali, albanês, tigrínia e

urdu. 9 Assim como 8 milhões de EUR do programa regional.

8

processo político na Síria. Uma vez que os combates no norte da Síria se intensificaram, os esforços

diplomáticos devem ser redobrados no presente contexto.

A UE tem respondido de várias formas ao impacto devastador da crise síria. Em termos de ajuda

humanitária à Síria e aos países de acolhimento vizinhos, a contribuição do orçamento da UE

ultrapassou 400 milhões de EUR em 2015, como parte do compromisso global da UE superior a 5 mil

milhões de EUR à ajuda humanitária, ao desenvolvimento e à estabilização. Esta contribuição incluiu

o apoio direto aos sírios que ainda se encontram no país, bem como aos países que têm a maior

percentagem per capita de refugiados sírios. Mais de 160 milhões de EUR foram consagrados às

operações de salvamento na própria Síria, em setores como saúde, proteção, água, saneamento,

alimentação e alojamento: 97 milhões de EUR para os refugiados no Líbano, 58 milhões de EUR para

a Jordânia e 35 milhões de EUR para a Turquia. O Fundo Fiduciário Regional da UE em resposta à

crise síria constitui um meio muito flexível e eficaz de partilha e implementação de assistência da UE

e dos seus Estados-Membros. Até agora, o referido fundo já atraiu contribuições de 654 milhões de

EUR, apesar de as contribuições nacionais ainda não terem atingido o objetivo de igualar a

contribuição do orçamento da UE10. O Fundo apoia até 1,5 milhões de refugiados sírios e cobre as

comunidades de acolhimento sobrecarregadas no Líbano, na Turquia, na Jordânia e no Iraque, através

da prestação de serviços básicos de educação e de proteção das crianças, um melhor acesso a cuidados

de saúde, melhores infraestruturas de água e saneamento, bem como de apoio a oportunidades

económicas e à inclusão social. Como foi anunciado na semana passada na Conferência de Londres

de apoio à Síria e à região, a contribuição da UE em 2016 para a crise síria atingirá 1,115 mil

milhões de EUR. A Comissão está a tomar medidas para assegurar que a contribuição da UE se

mantenha ao mesmo nível em 2017. Na referida conferência, a Comissão também assumiu um papel

de liderança na resposta internacional, propondo o desenvolvimento de «pacotes» para a Jordânia e o

Líbano, que incluem um amplo conjunto de medidas estratégicas em todos os âmbitos de competência

da União, nomeadamente a nível das preferências comerciais.

A Cimeira de Valeta sobre Migração, realizada em novembro de 2015, reuniu Chefes de Estado e de

Governo europeus e africanos com o intuito de reforçar a cooperação em matéria de migração entre os

países de origem, de trânsito e de destino. Esta cimeira sublinhou a necessidade de intensificar os

esforços para lutar contra a migração irregular para a Europa e integrar a migração na cooperação para

o desenvolvimento, tendo aprovado ações concretas que devem ser implementadas até ao final de

2016. A UE criou um Fundo Fiduciário de Emergência para África a favor da estabilidade e da luta

contra as causas profundas da migração irregular e do fenómeno dos deslocados, bem como da

cooperação em matéria de migração com os países de origem e de trânsito. O nível de financiamento

está a aproximar-se de 1,9 mil milhões de EUR, mas também neste caso está longe de ser atingido o

objetivo de o financiamento nacional igualar o financiamento da UE, pois as contribuições nacionais

são inferiores a 82 milhões de EUR11. Já foram aprovados projetos num montante total superior a

350 milhões de EUR, abrangendo áreas como a criação de emprego, a melhoria da gestão da migração

e o reforço da segurança12. Além disso, a UE continua a apoiar os refugiados e deslocados

10 Ver anexo 7. Até agora, foram atribuídos 654 milhões de EUR ao Fundo Fiduciário para a Síria, sendo 594

milhões de EUR do orçamento da UE, mas apenas 60,5 milhões de EUR provenientes de 19

Estados-Membros. 11 Ver anexo 7. 12 Os exemplos incluem: Mali: três projetos no valor de 43,5 milhões de EUR para apoiar as autoridades locais

e a população vulnerável no norte do Mali e criar postos de trabalho no resto do país; Níger: dois projetos no

valor de 32 milhões de EUR que devem ser executados na região de Agadez, para ajudar as autoridades a

gerir os fluxos migratórios e a promover alternativas sustentáveis para a migração irregular; Senegal: um

projeto no valor de 8 milhões de EUR para ajudar as pessoas mais vulneráveis no país através da melhoria

das condições de vida e resiliência das populações locais; processo de Cartum: um projeto no valor de 40

milhões de EUR para melhorar a gestão da migração através do desenvolvimento de capacidades e do

fornecimento de equipamentos de base, da elaboração de políticas e de legislação sobre o tráfico de pessoas e

9

internamente na Líbia. A nível diplomático, a Alta Representante/Vice-Presidente e a Comissão

iniciaram também uma ação para incluir a migração e a segurança nas prioridades das políticas

bilaterais com os países africanos.

O Plano de Ação Conjunto UE-Turquia13 constituiu um grande avanço na cooperação para apoiar os

sírios que beneficiam de uma proteção temporária na Turquia e na gestão da migração para resolver a

crise criada pela situação na Síria (ver a secção sobre a cooperação com a Turquia infra). A UE e os

Estados-Membros intensificarão a sua cooperação com a Turquia e reforçarão substancialmente os

seus compromissos políticos e financeiros. Um importante contributo da UE, e que reflete o espírito de

partilha da responsabilidade, é o novo Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia, criado

pela Comissão a 24 de novembro de 2015, com o respetivo financiamento aprovado pelos

Estados-Membros a 3 de fevereiro de 2016. Este mecanismo reagrupa o orçamento da UE e os

recursos dos Estados-Membros para fornecer, a partir de agora, um pacote de assistência global e

coordenado de apoio a 2 milhões de refugiados sírios na Turquia. O referido montante atingirá

3 mil milhões de EUR no período de 2016-2017.

III MEDIDAS PRIORITÁRIAS PARA AS PRÓXIMAS SEMANAS E MESES

As fortes pressões resultantes dos fluxos de refugiados e migrantes representam um enorme desafio

para a gestão da migração pela UE. A gestão das fronteiras e os procedimentos de asilo nos pontos de

primeira entrada na UE não têm conseguido dar resposta a este desafio. Emergiu um fluxo de

refugiados e de migrantes que viola claramente as principais regras do sistema de asilo da UE.

Os refugiados procuram viajar por sua iniciativa para os destinos que lhes interessam, quando as

normas da UE estipulam que estes devem solicitar proteção no primeiro país onde entram na UE.

Os países situados ao longo da rota, em vez de cumprirem as suas responsabilidades lidando com os

pedidos de asilo, começaram a ver-se a si próprios apenas como países de trânsito. O resultado foi uma

fragmentação na aplicação das normas e o surgimento de uma pressão desproporcionada e

insustentável, que se faz sentir igualmente em três dos principais Estados-Membros de destino,

impedindo o processo de recolocação de ganhar dinamismo. A reposição da ordem nestas

circunstâncias implica a adoção de medidas rápidas e coordenadas a nível europeu, a fim de suprir as

carências mais imediatas e de reduzir a dimensão dos fluxos migratórios.

III.1 Estabilizar a situação nos Estados-Membros sob maior pressão

É claramente necessário intervir para responder às enormes pressões enfrentadas pelos

Estados-Membros onde entra pela primeira vez na UE a maioria dos refugiados e migrantes, o que

requer apoio da parte de todos os Estados-Membros, colocando a tónica na prestação de apoio à Grécia

e Itália.

A abordagem dos centros de registo (os chamados hotspots) permite concentrar os esforços nos locais

sob maior pressão. Estes centros proporcionam um elemento de ordem e de processamento numa

situação que se carateriza por um número de chegadas sem precedentes. Contudo, seis meses após a

referida abordagem ter sido lançada, em setembro último, os progressos têm sido muito mais lentos do

a introdução clandestina de migrantes, e sensibilização sobre os perigos da migração irregular; Etiópia: um

projeto no valor de 20 milhões de EUR para melhorar as condições de vida dos migrantes e retornados

através de ações de formação profissional, microfinanciamento e criação de emprego, com vista à criação de

condições para o regresso e a reintegração dos refugiados etíopes; Somália: um projeto no valor de 50

milhões de EUR para apoiar a gestão do regresso voluntário dos refugiados somalis a regiões estáveis da

Somália, criando um enquadramento favorável para o seu regresso e reintegração. 13 O Plano de Ação Conjunto foi ativado na Cimeira de Chefes de Estado e de Governo da UE com a Turquia,

em 29 de novembro de 2015. Ver anexo 1.

10

que o exige a escala do desafio. Atualmente, existem apenas três14 centros de registo totalmente

operacionais. É crucial tornar esses centros plenamente operacionais. Todos têm de ficar prontos

urgentemente, caso contrário, há um elevado risco de que as pressões simplesmente sejam desviadas

para o ponto mais fraco. Os próximos dias devem ser aproveitados para acelerar este processo, de

modo a que os centros de registo fiquem totalmente equipados e operacionais. Isto implica corrigir,

com o apoio dos funcionários nacionais e da UE presentes no terreno, as deficiências existentes em

termos de infraestruturas, recursos humanos e interligação entre os centros de registo e o restante

sistema de migração. As regras em matéria de registo, identificação, recolha de impressões digitais e

triagem de segurança das chegadas devem ser aplicadas de uma forma eficaz e sistemática. É crucial

que os Estados-Membros disponibilizem os peritos solicitados pela Frontex e pelo EASO15.

No caso da Grécia, isto implica uma aceleração dos esforços e um maior empenho em resolver os

problemas existentes. A criação dos centros de registo tem sido lenta, dada a necessidade de serem

construídos de raiz e as carências existentes em matéria de infraestruturas, pessoal e coordenação.

Atualmente, só um desses centros pode ser considerado como estando totalmente operacional, embora

outros se encontrem quase concluídos16. Na sequência de um intenso diálogo com a Comissão, o

governo grego comprometeu-se recentemente a recorrer às forças armadas para assegurar que os

centros de registo ficarão plenamente operacionais até à data do Conselho Europeu de fevereiro. Isto

implica terminar a construção, prestar serviços essenciais e disponibilizar os recursos humanos

necessários. Devem ser aumentadas as capacidades de acolhimento, de modo a satisfazer as

necessidades em termos de ajuda humanitária e a melhorar a gestão dos fluxos, havendo já

financiamento da UE disponível para ajudar a alcançar rapidamente o objetivo de 50 000 lugares que

foi acordado na reunião dos líderes dos Balcãs Ocidentais. Devem ser aplicados procedimentos

normalizados em todas as fases do processo e ser integralmente instalados os aparelhos de recolha de

impressões digitais do Eurodac. Não pode haver falhas no apoio da UE: as agências têm de estar

presentes em todas as ilhas.

Em Itália, as chegadas diminuíram devido ao inverno, mas é necessário encetar os preparativos para

um provável aumento repentino logo que as condições climatéricas o permitam17. Só dois dos centros

de registo18 se encontram plenamente operacionais. Está em curso a renovação e abertura de outros

dois. A lentidão dos progressos na abertura desses centros decorre do uso atual de um dos locais como

centro de realojamento e de problemas administrativos com as autoridades portuárias no caso do outro.

Se necessário, devem ser consideradas localizações alternativas, caso seja for essa a única forma de

dispor de capacidade suficiente nas próximas semanas. Será igualmente necessário envidar esforços

para colmatar as lacunas e melhorar a eficiência, nomeadamente melhorar o apoio médico prestado,

coordenar o desembarque dos migrantes resgatados no mar e assegurar a plena interligação das bases

de dados de controlo de segurança. A Comissão está disponível para criar uma equipa para os centros

de registo, móvel e inovadora (com agentes da Frontex e do EASO), no leste da Sicília, a fim de

facilitar a identificação, a recolha das impressões digitais e a prestação de informações aos migrantes

que não possam desembarcar nos portos designados para registo, ajudando a suprir as lacunas na

recolha de impressões digitais e no registo de migrantes fora dos centros de registo. A ligação com o

continente é importante para garantir que os migrantes identificados para repatriamento ou para novos

procedimentos de asilo permaneçam dentro do sistema.

14 Dois na Itália e um na Grécia. 15 Este apoio também precisa de ser mantido quando o mandato dos peritos individuais chegue ao seu termo.

Existe um risco real de retrocesso, caso os peritos regressem aos postos de origem sem serem substituídos. 16 Ver Anexo 2. 17 Ver Anexo 3. 18 Lampedusa (desde outubro de 2015) e Pozzallo (desde 19 de janeiro de 2016).

11

Um componente essencial dos centros de registo tanto para a Itália como para a Grécia é o reforço das

medidas de segurança. Foram identificados problemas na coerência dos documentos fornecidos, que

parecem ser mais graves nos pontos de maior pressão, nomeadamente aquando da transferência dos

centros de registo para o continente. Na Grécia, a introdução de elementos de segurança nos

documentos emitidos aquando do registo é fundamental para evitar que estes sejam trocados ou

falsificados. As verificações nas bases de dados de segurança e de documentos europeias e da Interpol,

nomeadamente o Sistema de Informação de Schengen, devem passar a ser sistemáticas, devendo ser

disponibilizado acesso às bases de dados europeias aos agentes convidados da Frontex.

As verificações sistemáticas nas bases de dados de segurança não só são obrigatórias por força da

legislação da UE como se mostram ainda mais importantes perante a presente ameaça terrorista muito

real. A Grécia e a Itália têm enfrentado problemas com migrantes que se recusam a autorizar a recolha

das respetivas impressões digitais. A legislação nacional terá de ser alterada com caráter prioritário e

tomadas todas as medidas operacionais para assegurar que são recolhidas as impressões digitais de

todos os migrantes — incluindo, em último recurso, através do uso proporcionado de medidas

coercivas — devendo ser impedidos os movimentos secundários de migrantes não identificados e não

registados. Embora tenham sido envidados progressos neste domínio, precisam de ser acelerados,

de modo a assegurar uma cobertura a 100% da identificação e registo de todas as entradas até ao

Conselho Europeu de março. Ao mesmo tempo, deve ser assegurada uma investigação e uma

perseguição mais rigorosas dos criminosos que utilizam documentos de identidade e de viagem

fraudulentos para efeitos de tráfico de migrantes.

O ponto fulcral da abordagem dos centros de registo é ajudar a distinguir quem precisa e quem não

precisa de proteção internacional, mediante um processo de identificação e triagem dos pedidos. A UE

e as suas agências devem estar prontas para fornecer toda a assistência a este processo. Neste contexto,

as ligações ao sistema de repatriamento são particularmente importantes. Em 1 de fevereiro, a

Frontex lançou um novo programa de apoio no domínio do regresso, incidindo nomeadamente sobre a

Grécia, a Itália e a Bulgária, que prevê uma assistência abrangente e flexível. A Grécia tem tido algum

êxito neste domínio: em 2013, o desempenho esteve acima da média da UE, com uma taxa de

repatriamento de 59 %. Agora, é necessário envidar um esforço especial para acelerar os

procedimentos. A Grécia precisa de tomar rapidamente as decisões de repatriamento dos migrantes

que entram no seu território irregularmente, caso estes não solicitem ou não sejam elegíveis para asilo.

Deve adotar procedimentos acelerados, sempre que possível, para o repatriamento desses migrantes e

garantir que todos eles permanecem sob o controlo das autoridades durante o processo. Também neste

caso importa adotar medidas para impedir que os migrantes em situação irregular se evadam antes de

serem repatriados, se necessário recorrendo à detenção.

A Itália também tem deparado com problemas para assegurar um repatriamento efetivo. O país tem

feito progressos com um novo programa de regresso voluntário assistido, que estará operacional

brevemente, está a trabalhar na readmissão e aplica com êxito procedimentos acelerados na tomada de

decisões de repatriamento dos migrantes em situação irregular para determinados países africanos.

No entanto, persiste um problema com os migrantes em situação irregular que se evadem antes da

conclusão dos procedimentos. As limitações das capacidades de detenção e o limite máximo de

90 dias da detenção administrativa para efeitos de repatriamento são problemas que têm de ser

abordados urgentemente. A UE e as suas agências continuarão a ajudar as autoridades italianas nesta

matéria.

Retoma das transferências para a Grécia ao abrigo do Regulamento de Dublim

Para que o Sistema Europeu Comum de Asilo funcione devidamente, tem de haver verdadeiras

oportunidades de um requerente de asilo regressar ao país onde primeiro entrou no território da UE

(«transferências de Dublim»), tal como previsto na regulamentação da UE estabelecida de comum

acordo. Em outubro, a Comissão recordou que, desde 2010-11, os Estados-Membros não tinham

12

condições para efetuar transferências de Dublim para a Grécia19. Entre as deficiências sistémicas

identificadas pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e pelo Tribunal de Justiça Europeu

contam-se o pleno acesso ao sistema de asilo e o fornecimento e qualidade das capacidades de

acolhimento. A responsabilidade pela decisão de retomar as transferências cabe às autoridades dos

Estados-Membros, sob o controlo dos respetivos tribunais e do Tribunal de Justiça. Embora tenham

sido efetuados alguns progressos neste domínio, subsistem deficiências nas áreas da capacidade e das

condições de acolhimento, do acesso aos procedimentos de asilo, dos recursos e do apoio judiciário.

Consequentemente, a Comissão adotou hoje uma recomendação que enumera as medidas concretas

que são necessárias para que a Grécia possa regressar ao sistema de Dublim20. Os relatórios elaborados

pela Grécia sobre os progressos efetuados na implementação das medidas recomendadas, assim como outras informações, nomeadamente os relatórios do Comité de Ministros do Conselho da

Europa sobre a execução dos acórdãos e do ACNUR, permitirão confirmar se estão ou não reunidas as condições para que os Estados-Membros possam retomar as transferências individuais para a

Grécia ao abrigo do Regulamento de Dublim, tendo em conta que o volume de transferências e as

categorias de pessoas a transferir devem corresponder aos progressos concretos realizados.

Principais medidas a adotar:

Com o pleno apoio da UE, a Grécia e Itália devem disponibilizar, o mais rapidamente possível,

centros de registo plenamente operacionais em todos os locais em causa;

Os outros Estados-Membros devem preencher urgentemente os postos de peritos da Frontex e do

EASO em falta;

A Grécia e Itália devem redobrar os esforços para assegurar regressos eficazes e impedir a evasão

dos migrantes em situação irregular antes de serem repatriados;

A Grécia deve tomar as medidas enunciadas na recomendação da Comissão hoje apresentada,

de modo a permitir a retoma das transferências de Dublim, caso a caso e com base nos progressos

realizados.

III.2 Aplicação prática do processo de recolocação

As duas decisões de recolocação juridicamente vinculativas que foram adotadas pelo Conselho são o

reconhecimento da necessidade de prestar assistência urgente à Grécia e à Itália. O processo de

recolocação é um instrumento essencial para reduzir a pressão sobre os Estados-Membros em situação

mais crítica e restabelecer a ordem na gestão da migração. No entanto, requer uma cooperação efetiva

entre os países onde os migrantes se encontram e os Estados-Membros onde irão ser recolocados.

Em primeiro lugar, é essencial que a Grécia e a Itália cumpram o compromisso de efetuar um registo e

uma triagem exaustivos e ordenados. Os dois Estados-Membros estão a criar sistemas para identificar,

referenciar, registar e transferir os candidatos à recolocação, bem como a proceder exames médicos e a

controlos de segurança antes da partida.

Os requerentes de asilo devem compreender que o processo de recolocação lhes proporciona mais

segurança do que evadirem-se do sistema de asilo local e que serão impedidos de viajar irregularmente

19 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho «Gerir a crise

dos refugiados: balanço da execução das ações prioritárias no quadro da Agenda Europeia da Migração»,

COM(2015) 510 final de 14 outubro de 2015. 20 Recomendação da Comissão dirigida à República Helénica sobre as medidas que a Grécia deve adotar com

urgência para permitir a retoma das transferências ao abrigo do Regulamento n.º 604/2013 (C(2016) 871 da

UE de 10 de fevereiro de 2016).

13

para o Estado-Membro da sua escolha. No caso da Grécia, a situação exige um melhor controlo (com

apoio e assistência da UE) da fronteira com a antiga República jugoslava da Macedónia, de

modo a assegurar o registo das pessoas que tenham entrado irregularmente no território da UE. Além

disso, a Grécia deve receber auxílio para a identificação rápida e eficaz e o consequente regresso das

pessoas sem direito a permanecer na União. É também fundamental sancionar os movimentos

secundários para outros Estados-Membros, sendo as pessoas em causa reenviadas para o Estado-

Membro de recolocação.

Contudo, o fator determinante continua a ser o empenho político dos Estados-Membros no êxito do

processo de recolocação21. Enquanto o número de candidatos elegíveis identificados continuou a

aumentar, os Estados-Membros só formalizaram, até à data, pouco mais de 2 000 lugares de

recolocação, e apenas 12 Estados-Membros acolheram migrantes no quadro do mecanismo de

recolocação. Até 8 de fevereiro, apenas 218 pessoas haviam sido transferidas a partir da Grécia e 279 a

partir de Itália22. Cinco Estados-Membros ainda não disponibilizaram quaisquer lugares para efeitos de

recolocação23. A lentidão do ritmo de recolocação tem sido atribuída a fatores como a falta de pontos

de contacto dedicados (para efetuar os exames médicos e os controlos de segurança, únicos motivos

pelos quais o Estado-Membro de recolocação pode recusar candidatos) e a insuficiente capacidade de

acolhimento do Estado-Membro de recolocação. Os Estados-Membros de recolocação têm de pôr

termo aos atrasos registados e ao estabelecimento de preferências inaceitáveis na indicação e

preenchimento dos lugares disponíveis.

Por esse motivo, a Comissão decidiu relembrar hoje, por escrito, a todos os Estados-Membros as

obrigações que lhes incumbem por força das duas decisões, instando-os a acelerarem o ritmo de

implementação do processo de recolocação para que possa ser prestada ajuda urgente. À medida

que vão sendo reforçados os controlos fronteiriços ao longo da rota dos Balcãs Ocidentais, a pressão

que as referidas decisões pretendiam aliviar poderá aumentar, tornando essa solidariedade ainda mais

premente.

Principais medidas a adotar:

Os Estados-Membros devem honrar os seus compromissos mediante a aceleração da

implementação das decisões de recolocação.

Os Estados-Membros e as agências da UE (Frontex, EASO) devem auxiliar a Grécia a controlar

a fronteira com a antiga República jugoslava da Macedónia, de modo a assegurar, nomeadamente,

o registo das pessoas que entraram irregularmente no território da UE. Além disso, a Grécia deve

ser ajudada a identificar rápida e eficazmente as pessoas que não têm direito a permanecer na

União e a proceder ao seu consequente repatriamento.

III.3 Fronteiras sólidas

A gestão das fronteiras externas da UE implica responsabilidades. Se uma pessoa transpuser a

fronteira de forma irregular deve ser-lhe dada a possibilidade de requerer proteção internacional.

Para tal, o Estado-Membro onde primeiro entrou no território da UE deve dar-lhe acesso aos

21 No Fórum de Reinstalação e Recolocação organizado pela Comissão com os Estados-Membros em

setembro foram acordadas várias medidas para o funcionamento prático da recolocação. 22 Dos 40 000 lugares criados no âmbito do primeiro mecanismo de recolocação, falta ainda repartir 8 000

lugares pelos Estados-Membros. 23 Dados de 8 de fevereiro de 2016. Ver Anexo 4 para mais pormenores.

14

procedimentos de asilo nacionais, como estipulado na legislação europeia e internacional. Se a pessoa

não requerer asilo, o Estado-Membro da primeira entrada pode e deve recusar-lhe a entrada.

Esta responsabilidade pelo controlo da fronteira reflete as obrigações dos migrantes na fronteira, com

base no princípio «sem registo não há direitos». Os cidadãos de países terceiros devem satisfazer as

condições de entrada previstas no Código das Fronteiras Schengen, nomeadamente a posse de um

documento de viagem válido24

. Os Estados-Membros devem tomar as medidas adequadas para

garantir que as pessoas a quem foi concedido acesso ao seu território por motivos de asilo não se

podem evadir antes de ter sido efetuada uma avaliação e tomada uma decisão sobre o respetivo pedido

de asilo. É importante clarificar que a intenção de transitar por um Estado-Membro a fim de requerer

asilo noutro Estado-Membro não é um motivo aceitável para autorizar a entrada. O direito de acesso a

procedimentos de asilo equitativos – reconhecido nos termos do direito internacional dos refugiados e

observado pelos Estados-Membros da UE e pelos países dos Balcãs Ocidentais – não pode ser

utilizado como pretexto para escolher o país no qual o requerente de asilo irá apresentar o pedido de

asilo.

Esta é, contudo, uma das tendências que tem caracterizado nos últimos meses os controlos fronteiriços

na rota dos Balcãs Ocidentais. Devido às fortes pressões migratórias, vários países, incluindo

Estados-Membros, têm desempenhado o papel de países de trânsito, estabelecendo uma capacidade de

acolhimento de pequena escala e de prazo muito curto e, em certos casos, transportando os migrantes

de uma fronteira para outra. A cooperação entre os países da rota dos Balcãs Ocidentais continua a ser

insuficiente. Têm-se verificado ocorrências regulares de decisões que são tomadas de forma unilateral

por um país e que têm um efeito de dominó na fronteira de cada um dos países a montante.

O resultado é uma política efetiva de recusa de entrada por nacionalidade ou em função do país onde o

migrante pretende apresentar o pedido de asilo. Estas políticas não representam uma solução estrutural

para o desafio que a União Europeia enfrenta. Por este motivo, a Comissão tem insistido na

importância do registo dos migrantes, no aumento da capacidade de resistência das fronteiras e no

aumento das capacidades de acolhimento.

O primeiro passo para normalizar esta situação é aceitar a necessidade de coordenação dessas medidas,

a fim de evitar o descartar de responsabilidades e criar tensões entre países vizinhos, prevenindo que

um grande número de migrantes fique bloqueado a meio do caminho. Este processo deve envolver a

emissão de alertas rápidos e uma grande transparência. O segundo passo deve consistir em

restabelecer a ordem no sistema, sendo concedida entrada apenas a quem requerer asilo no

quadro do sistema nacional de asilo do Estado-Membro responsável segundo as normas de

Dublim. O facto de um Estado-Membro ter conhecimento de que um refugiado ou migrante já

atravessou o seu território afeta sem qualquer dúvida a sua disponibilidade para dar cumprimento a

essa responsabilidade. O objetivo consiste, contudo, em restabelecer a aplicação desta norma.

A mais recente tendência nos países da rota dos Balcãs Ocidentais é, contudo, muito clara: reforçar

progressivamente os controlos fronteiriços, o que pode levar ao encerramento das fronteiras, caso o

fluxo de migrantes não diminua. Importa, por conseguinte, acelerar o cumprimento dos compromissos

assumidos na reunião dos líderes dos Balcãs Ocidentais, assegurando que as decisões tomadas nos

países são plenamente coordenadas e, se for caso disso, enquadradas pelo direito da União Europeia.

Neste contexto, espera-se que a Grécia, com um apoio reforçado da Frontex, exerça pleno controlo

sobre a sua fronteira com a antiga República jugoslava da Macedónia. A aplicação dessas medidas já

teve início na sequência de um pedido apresentado pela Grécia, com um destacamento de uma equipa

Frontex. Esse destacamento deve agora ser intensificado e ser aproveitado todo o seu potencial,

24 Aplica-se tanto à fronteira externa como às fronteiras internas em que foram reintroduzidos controlos

fronteiriços. Um Estado-Membro pode igualmente, por razões humanitárias, autorizar a entrada sem que

estejam preenchidas as condições de entrada, devendo informar os outros Estados-Membros.

15

nomeadamente aumentando o número das funções desempenhadas pelos agentes destacados. Embora

não seja possível levar a cabo uma operação conjunta Frontex diretamente no território da antiga

República jugoslava da Macedónia, estão a ser preparados meios alternativos de apoio da Frontex.

Quaisquer medidas complementares a adotar do lado norte da fronteira devem ser enquadradas pelo

direito da UE.

A capacidade da União Europeia de manter um espaço livre de controlos fronteiriços internos depende

da existência de fronteiras externas seguras. O sistema de Schengen tem uma grande flexibilidade para

permitir aos Estados-Membros responder à evolução das circunstâncias. As normas permitem

responder a situações específicas, através da reintrodução temporária dos controlos fronteiriços,

na totalidade ou em partes específicas das fronteiras internas, por motivos de ameaça grave à

segurança interna ou à ordem pública. O aumento contínuo do número de migrantes e refugiados

resultou na tomada de medidas excecionais e de último recurso pelos Estados-Membros, como a

construção de vedações ou a reintrodução temporária de controlos nas fronteiras internas25. O Código

das Fronteiras Schengen estabelece prazos para a reintrodução de controlos fronteiriços de acordo com

a sua natureza excecional, sendo a sua prorrogação apenas possível em condições rigorosamente

definidas. Esses controlos devem ser suspensos após um total de oito meses, a menos que o Conselho

recomende a sua prorrogação devido a deficiências graves e persistentes relacionadas com o controlo

das fronteiras externas identificadas no quadro de um relatório de avaliação Schengen, sempre que o

funcionamento geral do espaço Schengen seja posto em risco e exista uma ameaça grave à ordem

pública ou à segurança interna.

Em novembro de 2015, foi realizada uma visita de avaliação Schengen não anunciada às fronteiras

externas da Grécia no âmbito da avaliação de rotina da gestão das fronteiras externas. Duas equipas

constituídas por peritos dos Estados-Membros e da Comissão avaliaram a fronteira marítima grega

(duas ilhas no Mar Egeu) e a fronteira terrestre com a Turquia. Depois de ter sido dada às autoridades

gregas a oportunidade de se pronunciarem sobre o teor do relatório, este recebeu parecer positivo dos

Estados-Membros no âmbito do Comité de Avaliação de Schengen. Em 2 de fevereiro, a Comissão

concluiu que as carências identificadas constituíam deficiências graves. O Conselho está atualmente a

ponderar recomendações para resolver essas deficiências graves. A Comissão está pronta para tomar

as medidas de execução adequadas logo que o Conselho adote uma decisão.

Custos da reintrodução dos controlos nas fronteiras internas

A estabilização do sistema de Schengen mediante o recurso aos respetivos mecanismos de salvaguarda

é essencial para garantir o posterior levantamento de todos os controlos nas fronteiras internas.

Caso contrário, as pessoas seriam privadas dos enormes benefícios da livre circulação transfronteiriça

com enormes custos económicos para os cidadãos e as empresas, prejudicando o mercado único26.

Se fossem reintroduzidos controlos fronteiriços de uma forma mais sistemática e duradoura, os custos

diretos poderiam ser muito significativos, em especial para os trabalhadores transfronteiriços, os

transportadores rodoviários de mercadorias e as administrações públicas. O livre intercâmbio de

mercadorias na UE representa atualmente mais de 2,8 biliões de EUR em valor e 1 700 milhões de

toneladas em volume. As estimativas sugerem que a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas

de uma forma sistemática e a longo prazo poderia representar um valor situado entre 5 000 milhões e

25 A reintrodução dos controlos nas fronteiras internas pela Hungria e pela Eslovénia já terminou. França e

Malta também aplicaram controlos nas respetivas fronteiras internas por motivos não relacionados com a

crise migratória. 26 Segundo a France Stratégie, o comércio entre os países da zona Schengen poderia diminuir pelo menos 10 %

se fossem reintroduzidos de forma permanente controlos fronteiriços internos.

16

18 000 milhões de EUR só em custos diretos globais27. O impacto iria muito além do setor dos

transportes, afetando o volume e os custos do comércio de mercadorias e a eficiência do setor de

logística europeu, causando um provável aumento dos preços. Imporia igualmente novas restrições ao

mercado laboral: 1 % dos cidadãos empregados que residem nos países Schengen trabalha

além-fronteiras e seria afetado pela reintrodução dos controlos fronteiriços28.

Se os controlos fronteiriços estiverem associados a uma fragmentação da política comum de vistos da

UE, as simulações apontam para um enorme impacto na indústria do turismo (entre 10 000 e 20 000

milhões de EUR ou 0,07 %-0,14 % do PIB da UE). Se for iniciado um processo que coloque em risco

a profundidade da integração económica, incluindo o bom funcionamento da União Económica e

Monetária, os custos indiretos a médio prazo podem ser substancialmente superiores às estimativas

diretas, visto que o impacto no comércio, no investimento e na mobilidade intracomunitários não teria

precedentes.

Uma solução sustentável nas fronteiras externas

Em dezembro de 2015, a Comissão adotou um conjunto de medidas relativas às fronteiras que foi

concebido para ajudar a gerir melhor a migração e lidar com as ameaças à segurança na UE,

salvaguardando ao mesmo tempo o princípio da livre circulação no espaço Schengen. Este conjunto de

medidas centra-se na proposta apresentada em 15 de dezembro de 2015 pela Comissão sobre a

Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia29. A referida proposta visa criar um sistema comum para

aumentar consideravelmente a eficácia dos controlos nas fronteiras externas, identificar muito mais

rapidamente as carências existentes e definir medidas operacionais claras para as resolver30. Logo que

seja possível, a Frontex será transformada numa Agência Europeia da Guarda Costeira e de Fronteiras,

com novas funções e responsabilidades, dotada de recursos próprios, que lhe permitirão intervir

operacionalmente nas fronteiras externas sempre que for necessária uma intervenção urgente.

Para além de duplicar o pessoal atual da Frontex, a nova agência poderá recorrer a uma reserva de

recrutamento que disporá de pelo menos 1 500 peritos nacionais que podem ser mobilizados no prazo

de três dias. A nova agência permitirá solucionar o problema que atualmente se coloca à Frontex

quando os Estados-Membros não satisfazem os pedidos de destacamento de guardas fronteiriços

nacionais por esta formulados. A proposta vem dar resposta a uma necessidade urgente e as fronteiras

da UE irão continuar a estar vulneráveis até que a mesma seja adotada. As conclusões do Conselho

Europeu de dezembro de 2015 obrigam o Conselho a tomar uma posição até junho. A Comissão

subscreve o apelo dos líderes que pretendem acelerar a criação da nova Guarda Costeira e de

Fronteiras Europeia e torná-la operacional durante o verão.

27 O cenário mais provável prevê 7 100 milhões de euros em custos adicionais, sendo que as transportadoras

rodoviárias seriam responsáveis por um valor adicional de 3 400 milhões de euros por ano (se o atraso médio

na fronteira tiver a duração de uma hora) e mais de 6 700 milhões por ano (se esse atraso médio for de duas

horas), afetando pelo menos 57 milhões de operações de transporte rodoviário internacional. No caso dos

passageiros, o transporte terrestre seria o mais afetado devido ao aumento da duração da viagem, aos atrasos

e ao congestionamento (2 600 milhões de EUR por ano), enquanto os procedimentos adicionais de controlo

de documentos custariam aos Estados-Membros cerca de 1 100 milhões de EUR por ano. 28 A percentagem de trabalhadores transfronteiriços é particularmente elevada na Eslovénia (5,7 %), na Estónia

(3,5 %), na Hungria (2,4 %) e na Bélgica (2,3 %). 29 Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à Guarda Costeira e de Fronteiras

Europeia e que revoga o Regulamento (CE) n.º 2007/2004, o Regulamento (CE) n.º 863/2007 e a Decisão

2005/267/CE do Conselho, COM(2015) 671 final de 15 de dezembro de 2015. 30 A proposta será complementada por uma outra proposta relativa às «fronteiras inteligentes», tendo em vista

melhorar a eficiência, a eficácia e a segurança das fronteiras externas da UE, recorrendo a tecnologias para

apoiar a gestão do espaço Schengen.

17

A Comissão propôs também que fosse introduzida uma alteração específica no Código das Fronteiras

Schengen, de modo a que possam ser efetuadas nas fronteiras externas verificações sistemáticas

obrigatórias dos cidadãos da UE por confronto com as bases de dados pertinentes31. Estas verificações

contribuiriam de forma significativa para a segurança, nomeadamente no que respeita à deteção de

combatentes terroristas estrangeiros. As verificações sistemáticas dos cidadãos de países terceiros nas

bases de dados pertinentes continuarão a ser obrigatórias tanto à entrada como à saída do território da

UE.

Principais medidas a adotar:

O Parlamento Europeu e o Conselho devem acordar, o mais tardar em junho, senão mesmo

antes, na criação da Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia, que deverá ficar operacional antes

do verão;

Todos os países dos Balcãs Ocidentais devem passar do sistema de alerta rápido em caso de

alterações nas normas e procedimentos fronteiriços para o restabelecimento da plena aplicação da

legislação europeia e internacional;

A Grécia deve suprir rapidamente as carências identificadas através dos procedimentos de

salvaguarda Schengen, incluindo o pleno controlo da fronteira com a antiga República jugoslava

da Macedónia;

Toda a assistência complementar prestada à antiga República jugoslava da Macedónia deve ser

prestada no âmbito de um enquadramento da UE.

III.4 Apoio às necessidades básicas dos migrantes e refugiados

O imperativo humanitário e os direitos fundamentais são os princípios orientadores da abordagem da

UE quanto aos refugiados e migrantes. Esses direitos motivam muitas das iniciativas específicas em

curso, como as ações de busca e salvamento no Mediterrâneo e no Egeu, a cooperação com os países

que se deparam com um afluxo substancial de refugiados, a fim de melhorar as suas capacidades de

acolhimento, e as medidas adotadas para ajudar os Estados-Membros a prestar auxílio às pessoas mais

necessitadas e a apoiar a sua integração.

Existem dois elementos fundamentais que devem ser respeitados na forma como a UE e os seus

Estados-Membros tratam os migrantes e os refugiados. O primeiro diz respeito ao acesso ao sistema de

asilo e à oportunidade de requerer proteção internacional. Este procedimento deve ser rápido, efetivo e

permitir que cada caso seja tratado com base no respetivo mérito, devendo ser previstas vias de recurso

adequadas. O direito de não repulsão32 deve ser sempre respeitado. O segundo diz respeito às

condições em que devem ser tratados todos os migrantes e refugiados. As normas de base devem

respeitar os direitos humanos e a dignidade de todas as pessoas.

A Agenda Europeia da Migração deu especial relevo à necessidade de proteger as crianças e ao

seguimento do Plano de Ação relativo a menores não acompanhados (2010-2014)33. Esse trabalho está

31 Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento n.º 562/2006 (CE)

no que diz respeito ao reforço dos controlos nas fronteiras externas por confronto com as bases de dados

pertinentes, COM(2015) 670 final de 15 de dezembro de 2015. 32 Este princípio, consagrado na legislação europeia e internacional, proíbe a expulsão ou regresso de um

refugiado a territórios onde a sua vida ou liberdade possam estar ameaçadas por motivos de raça, religião,

nacionalidade, pertença a determinado grupo social ou opinião política. 33 Plano de Ação relativo a menores não acompanhados 2010 – 2014, COM(2010) 213 final de 6 de maio de

2010.

18

neste momento a ser realizado, a fim de implementar uma abordagem abrangente para a proteção das

crianças em toda a cadeia migratória. A prioridade dada às pessoas mais vulneráveis, nomeadamente

os menores não acompanhados, foi também integrada no processo de recolocação. A proteção e a

salvaguarda das crianças são planeadas de forma a serem plenamente integradas nos centros de registo.

O Anexo 6 descreve as ações em curso e a curto prazo que contribuem para proteger as crianças.

Há também fortes indícios de que a crise migratória tem sido explorada por redes criminosas

envolvidas no tráfico de seres humanos que têm como alvo os migrantes mais vulneráveis,

nomeadamente as mulheres e as crianças. As pesquisas sugerem que as instalações de acolhimento de

alguns Estados-Membros foram alvo destas redes criminosas, havendo casos em que desapareceram

até 60 % dos menores com um grande risco de poderem ter acabado em redes de tráfico. A Europol

indicou que existe uma forte ligação entre os passadores de refugiados e os gangues que se dedicam a

raptar pessoas para exploração no comércio sexual ou em trabalhos forçados. Por este motivo, é

essencial que, desde a primeira fase nos centros de registo, as vítimas reais ou potenciais de tráfico

humano sejam identificadas e informadas dos respetivos direitos, e que exista uma cooperação com a

polícia e as autoridades judiciais a fim de assegurar a identificação e a prossecução judicial dos

traficantes.

À medida que são reforçados os controlos fronteiriços, o que constitui a tendência atual ao longo da

rota dos Balcãs Ocidentais, a UE deve estar preparada para aumentar rapidamente a assistência

humanitária prestada ao longo de toda essa rota. Isto requer que a UE aumente a sua capacidade de

prestar assistência humanitária externamente e que crie essa capacidade internamente, a fim de apoiar

os países que se confrontam com um grande número de refugiados e migrantes.

Principais medidas a adotar:

Os Estados-Membros devem prestar especial atenção às necessidades dos menores não

acompanhados quando aplicarem a abordagem dos centros de registo e procederem à

recolocação de migrantes;

Importa aumentar a capacidade da UE para prestar assistência humanitária a países terceiros e

criar capacidade para prestar assistência humanitária dentro da UE, a fim de apoiar os países

que se confrontam com um grande número de refugiados e migrantes;

A Comissão canalizará fundos para reforçar a sua resposta em matéria de proteção dos menores

migrantes, incluindo programas de educação e de proteção de menores dentro e fora da UE.

III.5 Reforçar o funcionamento do regresso e da readmissão

O regresso dos migrantes em situação irregular de forma sistemática e rápida é um elemento

indispensável a uma adequada gestão da migração, tendo um poderoso efeito dissuasor sobre a

migração irregular. A UE está totalmente empenhada em proteger as pessoas que fogem da violência e

dos conflitos. Contudo, os migrantes que não necessitam de proteção devem ser efetivamente

repatriados para o seu país de origem ou de trânsito, no pleno respeito pelos direitos humanos e a

dignidade humana. Um sistema de regresso eficaz também é crucial para que os recursos possam ser

orientados para o acolhimento de pessoas que necessitam de proteção. Tal requer medidas tanto no

interior da UE como nos países terceiros. Todavia, os sistemas nacionais de regresso enfrentam muitos

problemas práticos: falta de documentos de viagem, falta de capacidade de detenção nos

Estados-Membros, procedimentos nacionais morosos e ineficazes que facilitam as fugas, e países de

origem que obstruem a readmissão. As percentagens de regresso executados em 2014 são reduzidas,

atingindo 16 % em determinados casos de países africanos, sendo a percentagem média da própria UE

(40 %) excessivamente baixa.

19

Melhorar o sistema de regresso

As capacidades da UE em matéria de regresso necessitam de ser reforçadas e melhoradas devido ao

número crescente de migrantes verificado em 2015 e previsto para 2016. Um sistema de regresso

eficaz é fundamental para a viabilidade das políticas europeias de migração: se a Europa quer dar

acolhimento às pessoas que necessitam de proteção, deve fazer regressar rapidamente todas as não têm

o direito de permanecer na UE. Até à data, os Estados-Membros não têm conseguido estabelecer com

sucesso sistemas nacionais capazes de responder a estes desafios, sendo a credibilidade do conjunto do

sistema de regresso da UE prejudicada em virtude disso. O Plano de Ação da UE sobre o regresso34

proporciona um instrumento para um sólido sistema de regresso nacional e europeu.

Para esse efeito, são necessárias medidas tanto a nível da UE como dos países terceiros. A nível da

UE, os Estados-Membros devem aplicar plena e corretamente a Diretiva Regresso e colaborar com a

Comissão para identificar e tratar os obstáculos jurídicos e práticos que impedem a eficácia das

operações de regresso, desde logo com a tomada de decisões de regresso visando garantir que os

interessados não se furtem ao processo, salvaguardando simultaneamente os direitos humanos básicos

e as necessidades de proteção de todos. Em dezembro, a Comissão apresentou uma proposta relativa a

um novo documento de viagem europeu para o regresso35. O regresso voluntário continua a ser a

opção preferida, pois é a mais digna e menos dispendiosa, estando a ser financiado pelo orçamento da

UE, bem como por programas conjuntos e pelo intercâmbio de boas práticas. No entanto, muitas vezes

os migrantes apenas aceitam o regresso voluntário se sujeitos a uma ameaça séria e credível de serem

obrigados a regressar de forma coerciva. Portanto, os Estados-Membros devem assegurar que tal

possibilidade é efetivamente real.

A abordagem da Comissão tem sido reforçada graças a apoio prático e financeiro. Está a ser criado um

sistema integrado de gestão do regresso em que participam todos os Estados-Membros e as redes da

UE responsáveis pelos regressos e a reintegração. A Frontex coordenou 66 voos conjuntos de regresso

e um total de 3 565 migrantes foram repatriados nestas operações conjuntas em 201536. O orçamento

da Frontex para o regresso foi significativamente aumentado para 2016. As operações conjuntas de

regresso serão apoiadas por um orçamento de 65 milhões de EUR, em comparação com os cerca de 10

milhões de EUR anteriores. O resultado será verificado nas próximas semanas, em operações

específicas para apoiar o regresso dos migrantes em situação irregular desde a Grécia e a Itália.

Cooperação com países terceiros em matéria de regresso e readmissão

O regresso de migrantes em situação irregular que não necessitem de proteção internacional é

um elemento crucial da política de migração da UE. Os países terceiros têm a obrigação de readmitir

os seus nacionais. No entanto, as dificuldades persistentes em fazê-lo e as tendências da migração

irregular em 2015 contribuíram para que o regresso e a readmissão sejam uma das principais

prioridades das relações da UE com os países terceiros de origem e de trânsito37. A Comissão e os

Estados-Membros estão a examinar os incentivos, tanto positivos como negativos, que podem ser

utilizados para assegurar a aplicação efetiva dos acordos de readmissão existentes ou a celebração de

34 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: Plano de Ação da UE sobre o regresso,

COM(2015) 453 final de 9 de setembro de 2015. 35 Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a um documento de viagem europeu

para o regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, COM(2015) 668 final de 15 dezembro

de 2015. 36 Só se contabilizam as operações de regresso nacionais executadas com a assistência da Frontex. 37 A este respeito, será dedicada atenção especial aos principais países de origem e de trânsito da migração

irregular para a UE, a saber: Afeganistão, Argélia, Bangladesh, Costa do Marfim, Etiópia, Gana, Mali,

Marrocos, Níger, Nigéria, Paquistão, Senegal, Somália, Sudão e Tunísia.

20

novos acordos. Tal está em consonância com o pedido do Conselho Europeu de outubro de 2015 para

definir pacotes globais e adaptados visando reforçar junto dos parceiros a importância da cooperação

em matéria de readmissão para as relações no seu conjunto. Estes pacotes de incentivos e apoios,

incluindo o funcionamento das preferências comerciais, devem ser aplicados de forma coordenada

pela UE e os seus Estados-Membros. A sua conceção teve por objetivo informar o Conselho Europeu

de março sobre os primeiros resultados.

Está a ser prestada especial atenção à melhoria da cooperação em matéria de regresso e readmissão

com parceiros específicos. Destacam-se os países terceiros com uma baixa taxa de regressos e com os

quais as negociações para a celebração de um acordo de readmissão não estão a avançar, como a

Argélia ou Marrocos, ou com o qual o acordo de readmissão já assinado não é aplicado corretamente,

como o Paquistão. No caso deste último país, apesar dos contactos de alto nível e dos esforços da UE

no decurso de 2015, a aplicação do acordo de readmissão vigente confrontou-se com obstáculos

sucessivos. Além disso, é dada especial atenção aos países a partir dos quais as entradas irregulares

têm aumentado de forma significativa, nomeadamente o Afeganistão e o Bangladesh: mais de

200 000 afegãos entraram na UE através da Grécia em 2015, enquanto o número de nacionais do

Bangladesh entrados irregularmente triplicou entre 2014 e 2015.

No que diz respeito a África, na sequência do plano de ação de Valeta, a Comissão está a trabalhar em

estreita colaboração com os países da África Subsariana de origem a fim de lhes permitir respeitar a

obrigação jurídica, por força do Acordo de Cotonou, de readmitir os seus nacionais. As taxas de

regresso efetivas atuais são baixas, atingindo 16 % em determinados casos, consideravelmente abaixo

da taxa média da UE de 40 %, ela própria muito baixa. As medidas para melhorar esta situação

procuram identificar formas práticas para os ajudar a aplicar os seus compromissos em matéria de

readmissão

Países terceiros seguros

A Diretiva Procedimentos de Asilo permite que um Estado-Membro não analise um pedido de asilo

quanto ao fundo no caso em que, devido a uma ligação suficiente a um «país terceiro seguro», o

requerente possa, em alternativa, solicitar aí proteção. Se estiverem reunidas as condições aplicáveis,

esta disposição permite aos Estados-Membros encerrar o procedimento de asilo e fazer regressar o

requerente de asilo ao país terceiro seguro em questão. No entanto, nesta fase, nem todos os

Estados-Membros preveem a aplicação desta possibilidade nas respetivas legislações nacionais, ou

fazem-no sob condições restritivas38. Por conseguinte, todos os Estados-Membros são encorajados

a prever nas respetivas legislações nacionais o conceito de país terceiro seguro e a aplicá-lo

quando as condições estiverem preenchidas.

Neste contexto, a Comissão sublinha que o conceito de país terceiro seguro, tal como definido na

Diretiva Procedimentos de Asilo39

, obriga a que exista a possibilidade de receber proteção em

conformidade com a Convenção de Genebra, mas não exige que o país terceiro seguro tenha

ratificado a referida convenção sem reserva geográfica. Além disso, no que diz respeito à questão

de saber se existe uma ligação com o país terceiro em causa e se é, portanto, razoável para o

requerente ir para esse país, também pode ter-se em conta o facto de o requerente ter transitado através

desse país terceiro seguro, ou se esse país terceiro seguro está geograficamente próximo do país de

origem do requerente.

38 Numa conferência de imprensa realizada em 5 de fevereiro de 2016, o Ministro do Interior grego,

P. Kouroumplis, declarou que a Grécia considera a Turquia como um «país terceiro de trânsito seguro». 39 Artigo 38.° n.° 1, alínea e), da Diretiva Procedimentos de Asilo (2013/32/UE).

21

Principais medidas a adotar:

Em cooperação com a Comissão, os Estados-Membros devem tratar rapidamente a questão dos

obstáculos e estrangulamentos administrativos para que os procedimentos de regresso se

realizem de forma sistemática e com rapidez;

Com a plena participação dos Estados-Membros com base nas suas próprias relações bilaterais,

deve ser intensificado o compromisso com os países prioritários para dar cumprimento aos

pacotes de incentivos e apoios para melhorar as taxas de readmissão;

Todos os Estados-Membros devem prever nas respetivas legislações nacionais o conceito de país

terceiro seguro e aplicá-lo quando as condições estiverem preenchidas.

III.6 Cumprir os objetivos do Plano de Ação Conjunto UE-Turquia

O cumprimento dos objetivos do Plano de Ação Conjunto UE-Turquia será essencial para travar o

fluxo de migrantes irregulares nas próximas semanas e meses, tendo em conta que os volumes de

chegadas irregulares permaneceram excecionalmente elevados durante o inverno apesar das condições

meteorológicas. Imediatamente após a ativação do Plano de Ação Conjunto, a Turquia tomou

importantes medidas tendo em vista a sua aplicação. Graças às medidas destinadas a abrir o mercado

de trabalho turco aos sírios que beneficiam de uma proteção temporária, os refugiados deverão

encontrar mais facilmente um emprego legal. Há outras medidas em curso que visam eliminar os

obstáculos à cooperação com a UE para lutar contra a introdução clandestina de migrantes e a

migração irregular, bem como utilizar a informação para desencorajar os refugiados a iniciarem uma

perigosa viagem para a Europa. A Turquia assinalou um aumento da detenção de migrantes em

situação irregular e de passadores, prendendo 3700 traficantes em 2015, embora a cooperação em

matéria policial e judiciária deva ser reforçada.

Foram mantidos contactos intensos com as autoridades turcas para garantir que as medidas concretas

no âmbito do Mecanismo de Apoio aos Refugiados na Turquia, no valor de 3 mil milhões de EUR,

comecem a financiar projetos assim que possível. No final de 2015, em cooperação com as autoridades

turcas, a Comissão lançou uma avaliação das necessidades dos sírios que beneficiam de uma proteção

temporária na Turquia. Uma primeira perspetiva geral dessa avaliação é esperada para meados de

fevereiro com o objetivo de identificar os projetos a serem financiados através do referido mecanismo.

As áreas prioritárias são a ajuda humanitária aos refugiados, o apoio socioeconómico, a integração no

mercado de trabalho, os cuidados de saúde, a inclusão social, as infraestruturas municipais e a gestão

dos fluxos de refugiados40.

Será igualmente importante realizar progressos em matéria de readmissão. Seria essencial uma

aplicação eficaz do acordo de readmissão UE-Turquia41, tanto no que diz respeito à readmissão dos

próprios nacionais pela Turquia e, a partir de 1 de junho de 201642, quer à readmissão de nacionais de

outros países que tenham transitado pela Turquia antes de chegarem à União. Paralelamente, foram

desenvolvidos intensos esforços para tornar mais eficaz o acordo bilateral de readmissão entre a

Turquia e a Grécia respeitante à readmissão dos nacionais de outros países, mas até agora a sua

aplicação concreta tem sido manifestamente insuficiente. A Comissão examina atualmente a

possibilidade de novos apoios e está pronta a trabalhar de forma estreita com as autoridades gregas e

40 No apêndice do anexo 1 está incluída uma lista das áreas prioritárias. 41 Trata-se de um ponto importante do roteiro de liberalização do regime de vistos com a Turquia. 42 Em conformidade com o Plano de Ação Conjunto, a Comissão apresentou medidas para antecipar a data de

aplicação desta disposição de 1 de outubro de 2017 para 1 de junho de 2016.

22

turcas a fim de intensificar os regressos à Turquia ao abrigo do acordo bilateral existente, enquanto se

aguarda a plena entrada em vigor do acordo entre a UE e a Turquia.

Principais medidas a adotar:

A Comissão e os Estados-Membros devem lançar urgentemente as primeiras ações ao abrigo do

Mecanismo de Apoio aos Refugiados na Turquia;

As medidas adotadas pela Turquia e pela UE devem apresentar resultados reais e rápidos na

contenção do fluxo de migrantes irregulares e na execução eficaz do seu regresso.

III.7 Apoiar os refugiados fora da União Europeia

A situação dos sírios é desesperada, estando 13,5 milhões de pessoas a necessitarem de ajuda

humanitária, seis milhões dos quais são crianças. Em 2016, a Comissão manterá o nível elevado de

assistência humanitária prestada em 2015, a fim de satisfazer as necessidades mais urgentes dos

refugiados na região afetada pela crise síria. No interior da Síria, apesar da intensificação do conflito e

do agravamento da situação humanitária, com novos surtos de deslocados, a UE assegurará que a

assistência é entregue às pessoas com necessidades, incluindo alimentação, água, alojamento e

educação, com destaque especial para as pessoas mais vulneráveis. O Fundo Fiduciário da UE para a

Síria irá consagrar 350 milhões de EUR para ajuda urgente a 1,5 milhões de refugiados e às suas

comunidades de acolhimento muito sobrecarregadas no Líbano, Turquia, Jordânia e Iraque, a fim de

ajudar a mitigar as necessidades básicas, como a educação, os cuidados de saúde e a higiene. A

Comissão vai agora concretizar rapidamente os compromissos assumidos e examinar todas as

possibilidades de ação seguintes. Por exemplo, a Comissão está a desenvolver formas inovadoras de

utilizar as preferências comerciais para dar assistência aos refugiados na Jordânia. Os

Estados-Membros também devem cumprir rapidamente as suas promessas a fim de contribuírem para

uma melhoria real no terreno.

A comunidade internacional deve continuar a intensificar os seus esforços coletivos para ajudar os

refugiados sírios. A UE deve aproveitar a oportunidade de sublinhar a necessidade de um esforço

mundial em toda uma série de instâncias internacionais. Este contexto exige uma preparação

cuidadosa da reunião de alto nível sobre a partilha da responsabilidade a nível mundial através de vias

de admissão de refugiados sírios, organizada pelo ACNUR em Genebra em 30 de março, da Cimeira

Humanitária da ONU, a realizar em Istambul em maio de 2016, e da Cimeira sobre a resposta a

grandes deslocações de refugiados e migrantes, a realizar na Assembleia Geral das Nações Unidas em

setembro de 2016. Estes eventos proporcionarão novas oportunidades para a UE e a comunidade

internacional demonstrarem o seu apoio de longo prazo à Síria e aos países vizinhos.

Tratar as causas profundas das deslocações noutras regiões

A UE apoia igualmente os refugiados e os seus países de acolhimento noutras partes do mundo

confrontadas com situações de deslocações forçadas. Em meados de 2015, havia 4,1 milhões de

refugiados e cerca de 11,4 milhões de pessoas deslocadas no interior dos seus países na África

subsariana. O Sudão e a Etiópia acolhem mais de 1 milhão de refugiados provenientes de países

23

vizinhos, para além dos quase 3,5 milhões de pessoas deslocadas no interior do país. Uma pressão

adicional advém do rápido aumento do número de jovens em África43.

A situação exige um empenhamento constante e determinado da União e de outros intervenientes

mundiais nos países em causa. Pode ser fornecido um financiamento rápido, em particular através do

Fundo Fiduciário de Emergência da UE para África. A fim de ajudar os países abrangidos por este

fundo a acolher os refugiados da região, é conveniente lançar projetos visando dar aos refugiados

acesso à educação, aos serviços sociais e ao mercado de trabalho, bem como apoiar esses países na

gestão das suas fronteiras.

Criar vias legais

Os programas de reinstalação ou de admissão humanitária constituem outra forma de ajudar os

refugiados de forma ordenada. Estes programas proporcionam vias legais para dar proteção às pessoas

com necessidades, sem que devam recorrer às perigosas viagens que têm sido a causa de tantas

tragédias humanas. A reinstalação constitui uma abordagem global e os parceiros que trabalham com o

ACNUR em todo o mundo têm condições para apoiar o esforço global de ajudar as pessoas que

necessitam de proteção internacional.

Na sequência da recomendação da Comissão de junho de 201544, foi aprovado um regime de

reinstalação respeitante a 22 504 pessoas, com o objetivo de ajudar as pessoas deslocadas

provenientes de países externos à UE com manifesta necessidade de proteção internacional. A

reinstalação efetiva ao abrigo do regime acordado dá resposta a um pedido do ACNUR e cobre o

período de dois anos. De acordo com as informações comunicadas pelos Estados-Membros que

participam no programa, tinham sido reinstaladas 3358 pessoas até ao final de 201545. Os

compromissos acordados devem ser honrados em tempo útil. Em abril, com base na experiência

prática adquirida até essa data, a Comissão apresentará uma iniciativa de reinstalação horizontal de

modo a assegurar uma abordagem coletiva da reinstalação e a posicioná-la como uma ferramenta

essencial que regula a forma como a UE ajuda os países que acolhem um grande número de refugiados

e fornece proteção a estas pessoas sem que necessitem de recorrer às perigosas rotas clandestinas nas

mãos dos traficantes.

O programa voluntário de admissão por motivos humanitários com a Turquia46 deve ser posto

em prática rapidamente a fim de fornecer uma via legal para os Estados-Membros oferecerem proteção

internacional a pessoas deslocadas em razão do conflito na Síria, e os Estados-Membros devem

acelerar os trabalhos sobre a recomendação da Comissão. A ativação deste programa está subordinada

à redução do número de pessoas que atravessam a fronteira da Turquia de forma irregular e pode ser

ajustada de acordo com a dimensão da população de refugiados neste país. Um acordo e execução

rápidos daria um importante contributo para a eficácia das relações com a Turquia em matéria de

migrações e completaria a realização das ações previstas no Plano de Ação Conjunto UE-Turquia.

43 Segundo as estimativas, a população de África, 60 % da qual com 24 anos ou menos, aumentará em quase

500 milhões de indivíduos até 2030 - Fonte: Nações Unidas, Departamento de Assuntos Económicos e

Sociais, Divisão da População (2015). 44 Recomendação da Comissão de 8.6.2015 relativa a um programa de reinstalação europeu, C(2015) 3560

final. 45 Bélgica (123), República Checa (16), Irlanda (163), Itália (96), Países Baixos (220), Reino Unido (1000),

Liechtenstein (20), Suíça (387). 46 Recomendação da Comissão de 15.12.2015 relativa a um programa voluntário de admissão por motivos

humanitários com a Turquia, C(2015) 9490.

24

Principais medidas a adotar:

A UE deve cumprir rapidamente os compromissos assumidos na Conferência de Londres;

A UE e os seus Estados-Membros devem aumentar o seu empenhamento na resolução das causas

profundas das deslocações de pessoas, melhorando a cooperação em matéria de assistência e

cumprindo o objetivo de 0,7 % de ajuda pública ao desenvolvimento (APD);

Os compromissos nacionais a favor do Fundo Fiduciário de Emergência para África e do Fundo

Fiduciário para a Síria devem aumentar para igualar a contribuição da UE;

Os Estados-Membros devem acelerar a reinstalação conforme acordado em 2015 e aprovar

rapidamente o programa voluntário de admissão por motivos humanitários com a Turquia,

como recomendado pela Comissão em 15 de dezembro de 2015;

Em abril, a Comissão irá propor uma iniciativa de reinstalação à escala da UE para permitir

intensificar consideravelmente os esforços de reinstalação.

IV APLICAÇÃO DO DIREITO DA UE/INFRAÇÕES

Em setembro de 2015, a Comissão lançou uma iniciativa para abrir ou prosseguir diversos dossiês

relativos à aplicação integral e correta da legislação em matéria de procedimentos de asilo, de

condições de acolhimento, de impressões digitais ao abrigo dos regulamentos Dublim e Eurodac, e de

regresso. No domínio do asilo, em 2015, a Comissão adotou um total de 58 decisões (cartas de

notificação formal e pareceres fundamentados), relacionadas com a transposição e observância do

acervo da UE em matéria de asilo, desde 23 de setembro de 2015.

Desde que as medidas foram tomadas em setembro, vários Estados-Membros comunicaram à

Comissão a legislação nacional considerada como sendo a plena transposição das diretivas em causa.

Os serviços da Comissão avaliam atualmente a integridade das medidas notificadas47. Na ausência de

notificação completa das disposições em causa, a Comissão decidiu hoje formular pareceres

fundamentados em 9 casos.

Em relação à Diretiva Regresso, a Comissão enviou cartas administrativas a 10 Estados-Membros

solicitando esclarecimentos sobre a adoção de decisões de regresso e sobre as medidas tomadas para

assegurar a sua aplicação efetiva. Tendo recebido as suas observações, a Comissão está a colaborar

estreitamente com os Estados-Membros em causa para identificar os obstáculos e estrangulamentos

que atualmente dificultam os regressos, bem como as medidas que devem ser adotadas para

resolvê-los, de modo a aumentar a taxa de regressos e garantir que as obrigações sejam plenamente

respeitadas.

O trabalho da Comissão sobre a aplicação da legislação e as infrações reflete o facto de que um

dos pontos fracos do sistema de gestão da migração da UE e do Sistema Europeu Comum de Asilo em

particular, tem sido a transposição incompleta e a aplicação incoerente nestas matérias. A Comissão

está a trabalhar arduamente para ajudar os Estados-Membros a assegurarem a plena conformidade da

legislação nacional. Continuará a utilizar as competências que lhe conferem os Tratados para dar

seguimento a procedimentos relativos a infrações potenciais ou declaradas, a fim de garantir a plena

conformidade com as normas da UE adotadas de comum acordo.

47 Ver anexo 8.

25

V CONCLUSÃO

Tendo em conta o próximo Conselho Europeu de fevereiro, é urgente fazer tudo o que for necessário

para restabelecer a ordem no sistema de migração e impor o controlo dos fluxos irregulares através

da rota do Mediterrâneo Oriental/Balcãs Ocidentais. O Conselho Europeu deverá empenhar-se na

adoção das medidas consideradas necessárias, e as instituições, as agências da UE e todos os

Estados-Membros deverão executá-las com determinação.

Uma gestão das fronteiras adequada exige que todas as novas pessoas chegadas sejam efetivamente

registadas e dirigidas para os procedimentos de asilo nacionais, os procedimentos de recolocação ou

os procedimentos de regresso, em consonância com as regras do Regulamento Dublim da UE. A

plena aplicação da legislação da UE em matéria de asilo e de gestão das fronteiras, bem como a

aplicação das decisões coletivas tomadas no ano passado, permitiriam garantir que a

responsabilidade é partilhada de forma uniforme entre os Estados-Membros da UE e que cada um

dos Estados-Membros é capaz de fazer face à situação.

A supressão dos incentivos à migração irregular passa também por melhorar as condições de vida

nos países de origem, a cooperação com os principais países de trânsito, como a Turquia, vias legais

de migração fiáveis, e regressos e readmissões eficazes, sistemáticos e rápidos das pessoas que não

tenham o direito de permanência.

A União Europeia tem uma obrigação jurídica e moral, bem como uma responsabilidade histórica de

oferecer proteção a quem dela necessita. Coletivamente, a Europa pode — e deve — gerir a crise dos

refugiados. Para este efeito, o conjunto dos países, das instituições e das agências da UE devem

desenvolver todos os seus esforços em várias frentes para dar execução às medidas que foram

acordadas. A Comissão continuará a consagrar toda a sua energia à ajuda e apoio dos

Estados-Membros no exercício das suas responsabilidades.

Anexos

Anexo 1: Plano de Ação Conjunto UE-Turquia: Relatório de aplicação

Anexo 2: Grécia – Relatório sobre o ponto da situação

Anexo 3: Itália – Relatório sobre o ponto da situação

Anexo 4: Recolocação – Ponto da situação: Grécia

Anexo 5: Seguimento da reunião dos dirigentes dos Balcãs Ocidentais – Relatório sobre o

ponto da situação

Anexo 6: Ações em curso que contribuem para a proteção das crianças migrantes

Anexo 7: Compromissos dos Estados-Membros para fundos fiduciários – Ponto da situação

Anexo 8: Aplicação da legislação da UE - Ponto da situação

Anexo 9: Apoio dos Estados-Membros aceite para o Mecanismo de Proteção Civil para a

Sérvia, Eslovénia, Croácia e Grécia