Contratação de serviços de ti no setor público tcu

Contratação de serviços de TI no

setor público

Cláudio CruzCláudio Cruz

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

O Contexto(visão geral)

Base legal para contratação de serviços

• Descentralização: Decreto-Lei nº 200/67Art. 10, §§ 7º e 8º) A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada. [...] § 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e contrôle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execução. § 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso, aos ditames do interesse público e às conveniências da segurança nacional.

Base legal para contratação de serviços

• Governo FHC• Reforma do Estado• Decreto 2.271/97: pref. execução indireta

Art. 1º, §§ 1º e 2º) No âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade. § 1º As atividades de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática, copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução indireta. § 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.

Diretrizes de Estado

• Terceirização no Setor Público– A regra é sempre que possível contratar de terceiros

as atividades executivas (DL200/67).– Limite:

• Capacidade e qualidade do mercado• Interesse público• Segurança nacional

– D2.271/97 trouxe terceirização de “atividades materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade” = atividades-meio

Estratégia de terceirização de TI

PlanejamentoCoordenaçãoSupervisão

Controle(DL200/67)

+ Governança(TCU)

Execução indireta(atividades operacionais) de:

ConservaçãoLimpeza

SegurançaVigilância

TransportesInformáticaCopeiragemRecepção

ReprografiaTelecomunicações

manutenção de prédios, equipamentos e instalações

(D2.271/97)

Atividades inerentes ao cargo Atividades não inerentes ao cargo

Exceçõesjustificadas

�� Necessidade de ajustes no plano de cargos e na polNecessidade de ajustes no plano de cargos e na políítica de TItica de TI

Súmula Nº 331 do TST. Contrato de prestação de serviços. Legalidade - Inciso IV alterado pela Res. 96/2000, DJ 18.09.2000: I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal,formando-se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974). II - A contratação irregular de trabalhador, mediante empresa interposta, não gera vínculo de emprego com os órgãos da administração pública direta, indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988). III - Não forma vínculo de emprego com o tomador a contratação de serviços de vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza, bem como a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que inexistente a pessoalidade e a subordinação direta. IV - O inadimplemento das obrigações trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos serviços, quanto àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da administração direta, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista, desde que hajam participado da relação processual e constem também do título executivo judicial

Pessoalidade/habitualidade do trabalhadorSubordinação direta

Propriedade dos recursos usadosResponsabilidade pelos resultados finais

++

--

contratante contratado

contratante contratado

Intermediaçãode

mão-de-obra

Alocação depostos detrabalho

pagos porpresencia-

lidade

Alocação depostos detrabalho

pagos porresultado

Fornecimentode serviçospagos pordisponibi-

lidade

Fornecimentode serviçospagos porresultado

ILEGAL

Legalidade da contratação de terceiros

Como atender ao COBIT ME3?

• Cobit 4.1, ME-3: Assegurar a aderência legal, regulatória e contratual1.Mapear a legislação aplicável2.Comparar com os processos praticados3.Identificar as oportunidades de melhoria4.Planejar e executar as melhorias5.Auditar o cumprimento dos requisitos

• Mas como mapear a legislação aplicável?– Identificar o processo– Identificar (com auxílio) os requisitos legais,

regulatórios e contratuais

Como atender ao TCU?

• Quais são os parâmetros que devem balizar as contratações de serviços de TI?Acórdão 1558/2003-Plenário

Uma proposta de solução

(visão geral)

www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti

+30 fontes da legislação e +50 fontes da jurisprudência (TCU e T+30 fontes da legislação e +50 fontes da jurisprudência (TCU e TST)ST)

Modelo Genérico

PlanejamentoInstitucional

Planejamentode TI

Planejamento da

contratação

GestãoContratual

Controle eGovernança

TCU

ControleInterno Seleção e contratação

Cliente-cidadão

Derivações do QRN (TCU)

Quadro ReferencialNormativo paracontratação deserviços de TI

Modelo deauditoria das

contratações de serviços de TI

(TCU, CGU, CI,“controles internos”

à TI)

Riscos

Modelo existentes:CobiT, eSCM,

PMBoK,PrATIco, MPS.Br,

Gespublica

Demandas:Legislação, TCU,

gestores, entidades,normas etc.

Derivações do QRN (Gestores)

Quadro ReferencialNormativo paracontratação deserviços de TI

Processo decontratação de serviços de TI,

incluindoprocessosde controle

(gestor)

Riscos

Modelo existentes:CobiT, eSCM,

PMBoK,PrATIco, MPS.Br,

Gespublica

Demandas:Legislação, TCU,

gestores, entidades,normas etc.

A T E N Ç Ã O ! ! !

• As idéias relacionadas neste trabalho são interpretações do autor com base na legislação, doutrina e jurisprudência;

• Não há garantia de que as instâncias de controle (consultoria jurídica, controle interno e controle externo) adotem necessariamente essas posições;

• A fundamentação das idéias apresentadas é fornecida no texto escrito e é um referencial para o posicionamentos dos dirigentes de TI nas contratações de serviços.

Modelo de contratação

• Planejamento Institucional e de TI– Planejar é uma obrigação (DL200/67, art. 6º)

– Contratações de TI devem ser coerentes com o planejamento institucional e de TI (Ac1521/03-P; Ac2094/04-P)

– A gestão dos contratos deve competir a servidores (L8666/93, art. 67; D2271/97, art. 6º)

– Atividades não terceirizáveis:• Gestão (DL200/67)

• Finalísticas e/ou Inerentes aos servidores (D2271/97)

Fund. do objetivo da contratação

Def. dos requisitosda contratação

Análise do mercado

Def. do modelo de prest. de serviços

Def. do fiscalizadordo futuro contrato

Designação da equipe projetista

Aprov. dos estudostécnicos prelim.

Análise do impactoda contratação

Def. do objetoda contratação

Modelode remuneração

Modelo de seleçãodo fornecedor

Critériosde seleção do forn.

Def. do modelo degestão do contrato

Lev. e análise depreços do mercado

Análise da economicidade

Encerramento do planejamento

Pre

limin

arD

efin

itivo

Planejamento dacontratação de serviço


• Planejamento da contratação:– Planejamento preliminar (L8666/93, art. 6º, IX; D2271/97):

• Caracterização da necessidade, prospecção de mercado, estudos técnicos e de alternativas análise de alternativas, análise de impacto e resultados esperados; Plano de Trabalho (IN MARE

18/97);– Planejamento definitivo (L8443/92, L8666/93, L10520/02, LC101/00, D3555/00,

D5450/05):• Delimitação do objeto, modelo de remuneracão,

modelo e critérios de seleção do fornecedor, modelo de gestão do contrato, estimativa de preço e análise da economicidade.


• Fundamentação do objetivo da contratação– Obrigação (D2271/97, art. 2º)

– Base para aferição de eficácia, eficiência, efetividade e economicidade (DL200/67, arts. 6º e 10; CF/88, arts. 37 e 70; D2271/97, art. 2º; Ac304/06-P, 5.2.6 e 9.4.7; Ac950/06-1C, 9.9.1)

– Caracterização da motivação (L9784/99, arts. 2º e 50)


• Definição dos requisitos do objeto– Objeto focado na necessidade e no objetivo (princípio da

eficácia, CF/88, art. 70)

– Somente requisitos pertinentes e relevantes AO OBJETO (L8666/93, art. 3º)

• Requisitos exigíveis ao fornecedor decorrem dos requisitos do objeto (e.g. qualidade CMMI, ISO etc.)

– Tipos de requisitos• Intrínsecos (princípios da APF)• Internos (funcionais e não funcionais)• Externos (e.g. exigências legais)


• Análise de mercado– identificar e avaliar os recursos disponíveis no mercado,

especialmente no mercado local, e as possibilidades de ampliação da competitividade, sem perda de economia de escala; (L8666, art. 23)

– levantar os preços correntes do mercado; (L8666, arts. 43, 44 e 48)

– levantar os padrões de desempenho e qualidade usualmente adotados no mercado; (L10520)

– estimar a homogeneidade ou heterogeneidade entre os fornecedores quanto à possibilidade de uso do direito de preferência nos casos de empate e/ou para inserção de mecanismos de estímulo às micro e pequenas empresas. (L8248, art. 3º; LC123)


• Modelo de prestação de serviços– Padronização (L8666/93, art. 11)

– Solução de TI (L8666/93, art. 8º)

– Maximização da competição (CF/88, art. 37, XXI; L8666/93, art. 23)

• Manter garantias de execução• Manter economia de escala• Parcelamento, sempre que possível e conveniente

técnica e economicamente– Pode-se parcelar por adjudic. por itens, consórcio,

subcontratação e quarteirização– Legalidade da contratação: somente serviços

terceirizáveis (D2271/97)

– Método de mensuração dos serviços (D2271/97; Ac 786/06-P)

– Definição dos níveis de serviço exigíveis (D2271/97; Ac 786/06-P)


• Análise de impacto– Vale a pena? É viável técnica e economicamente?

Todos os envolvidos estão formalmente comprometidos?

• Aprovação do projeto pelas autoridades competentes (área de TI + negócio)

• Indicação do fiscalizador (L8666/93, art. 67; D2271/97, art. 6º)

– Ter capacidade técnica e operacional


• Definição do objeto da contratação– ≠ de necessidade; ≠ de objetivo– Sucinto, preciso, suficiente, claro (L8666, D3555)

– Caracterização completa só no Projeto Básico ou Termo de Referência (L8666, D3555)

– Vedado exclusiv. fornecim. de mão-de-obra (D2271)

– Quantitativos e prazos definidos (L8666)

• declaração “O objeto desta contratação é a prestação de serviços de ...”;• declaração do tipo de serviços a ser contratado nos termos do que seja considerado suficientemente claro no mercado (p.ex., “desenvolvimento de código de sistemas de informação, por meio das atividades de codificação, de teste e de documentação de código, em conformidade com os padrões técnicos de desempenho e qualidade estabelecidos pelo CONTRATANTE, mediante ordens de serviço dimensionadas pela técnica de pontos de função (PF) e acompanhadas da respectiva documentação de análise de requisitos, de projeto arquitetural e de ambiente de testes e de produção provida pelo CONTRATANTE, ...");• declaração do quantitativo necessário (p.ex., “limitada ao quantitativo máximo de 8.000 PFs anuais para cada uma das atividades contratadas, sem garantia de consumo mínimo, ...”);• declaração do modelo de prestação de serviços (p.ex., “segundo o modelo ‘fábrica de software’, na forma de serviços continuados e não presenciais, pagos pelo quantitativo mensal de resultado recebido e homologado como


• Exemplo de declaração de objeto:


• Modelo de remuneração– Vinculada aos resultados (D2271; Ac1558/03-P; Ac786/2006-P)

– Vinculada ao método de mensuração (id.)

– Vinculada à planilha de formação de preços, vedados os impostos personalíssimos (L8666; D2271; Ac950/07-P)

– Vedado (L8666, D2271; Ac667/05-P):• Indexação a qualquer indexador de preços• Reembolso de salários ou benefícios• Reembolso de despesas de transporte ou

hospedagem– Vinculada à regularidade comercial, fiscal, trabalhista

e previdenciária (L8666, art. 71 c/c TST Súmula 331)


• Modelo de seleção do fornecedor– Contratação mais vantajosa, garantido o tratamento

isonômico ao mercado!!! (L8666, art. 3º)

– Contratação direta (exceção):• Demonstrar que não há outro modo melhor, razão

de escolha e razoabilidade do preço (L8666, art. 26)

• L8666, art. 13 � altíssima especialização; não écaso para CMMI5 ou assemelhados

– Licitação (regra geral):• regra geral � menor preço (L8666, art. 46)

• TxP para TI � exceção devido à PNI (L8666, art. 45, §4º)


• Roteiro para decidir o tipo de licitação:– Bens e serviços comuns � pregão sempre (L10520;

L11077; Ac2138/05-P)

– Serviço de natureza predominantemente intelectual � pode TxP (L8666, art. 46)

– Serviço complexo e de grande vulto � pode TxP (L8666, art. 46)

– Possibilidade real de uso do DP � pode TxP(L8666, art. 45, §4º)

– Único meio de selecionar proposta mais vantajosa (e.g. mercado heterogêneo/incipiente e sem padrões) � pode TxP (L8666, art. 3º, por princípio)


• Critérios de seleção do fornecedor (1)– Habilitação: é legalmente habilitado, atua no ramo,

está quite e tem porte compatível (L8666, art. 30)

– Critérios técnicos• Decorrem dos requisitos do objeto e compatíveis

com o mercado (sem direcionamento) (L8666, art. 3º)

• Obrigatórios (intrínsecos ao objeto) (L8666, art. 6º,IX)

• Pontuáveis (desejáveis no objeto; JUSTIFICAR o nexo) (Ac667/05-P)


• Critérios de seleção do fornecedor (2)– Aceitabilidade dos preços (L8666, arts. 40 e 48)

• método de avaliação; preço máximo aceitável; limite de inexeqüibilidade; composição de planilha e BDI; pisos salariais de categoria etc.

– Critério de julgamento (L8666, arts. 45 e 46)

• Menor preço � regra geral• TxP e melhor técnica � exclusivamente:

– serviços predominantemente intelectuais– Complexos e de grande vulto (R$37,5M)

– Critério de desempate:• Direito de preferência (L8666, arts. 3º e 45, §4º)

• sorteio


• Modelo de gestão do contrato– Papéis e responsabilidades (cliente final, fiscalizador,

preposto etc.)– Vinculação do contrato ao edital (L8666, art. 3º)

– Manutenção das condições: habilitatórias, classificatórias e pontuadas; comerciais, trabalhistas, fiscais e previdenciárias

– Procedimentos administrativos:• Ordem de serviço; recebimento de serviço; avaliação

de qualidade e prazo; rejeição e correção de defeitos; cronograma; medição, faturamento e atestação etc.

– Sanções– Propriedade intelectual, transferência de tecnologia e

segurança da informação (L8666, art. 111)


• Levantamento de preços e análise de economicidade– Prospeção de preços praticados na APF e no

mercado (L8666, arts. 43, IV, 44, §3º, 48)

– Análise de economicidade (CF/88, art. 70; L8443)

• O benefício é maior que o custo?• É a melhor alternativa (+benefícios; -custos)?• Há garantias que o benefício virá?


• Seleção e contratação do fornecedor– Vários atores (TI, ordenador de despesa, orçamento,

compras, jurídico, almoxarifado etc.)– Formalização:

• Solicitação de contratação• Projeto Básico ou Termo de Referência

– Audiência pública � obrigatória acima de 150M– Segregação de funções � TI só atua sob demanda

formal e sob registro– Assinatura do contrato � convém a TI revisar

Sugere-se a seguinte estrutura para o documento de solicitação:• I. Memorando de solicitação, contendo a declaração de objeto, o custo estimado, a justificativa e o objetivo da contratação, e um breve resumo da análise de economicidade, e encaminhando o Projeto Básico ou Termo de Referência;• II. Projeto Básico ou Termo de Referência, contendo:• declaração do objeto;• justificativa e objetivo da contratação, com demonstração da coerência entre a licitação em questão e o planejamento institucional e de tecnologia da informação;• apresentação das credenciais técnicas da equipe projetista;• requisitos da contratação: apresentação detalhada com justificativas das escolhas feitas;• resumo da análise de mercado e das alternativas de contratação;• modelo de prestação de serviços, com destaque para os métodos de execução: apresentação detalhada com justificativas das escolhas feitas;• resumo da análise de impacto da contratação;• modelo de remuneração: apresentação detalhada com justificativas das escolhas feitas;• resumo do modelo de seleção de fornecedor (incluindo as contratações diretas);• modelo de gestão do contrato: apresentação detalhada com justificativas das escolhas feitas;• regime de contratação, custo estimado, classificação orçamentária e análise de economicidade da contratação;• Anexo I: modelo de seleção de fornecedor (incluindo as contratações diretas): apresentação detalhada com justificativas das escolhas feitas;• Anexo II: análise de mercado, levantamento de preços e orçamento em planilhas:


• Gestão contratual– Iniciação do contrato– Execução do contrato

• Encaminhamento de demandas• Monitoração técnica da execução• Atestação técnica• Monitoração administrativa do contrato• Avaliação de problemas e ajustes do contrato

– Encerramento e transição contratual

Enc

erra

men

toIniciação do Contrato

Encerram. do contrato

Encam. de demandas

Monit. técnica da execução

Atestação técnica

Monit. admin. do contrato

Inic

iaçã

oE

xecu

ção

Gestão Contratual

Avaliação de ajustes do contrato


• Iniciação do contrato– Reunião inicial dos envolvidos– Foco nas responsabilidades de cada papel– Mesma compreensão do edital e do contrato:

• Problema de negócio, objetivo, objeto, modelo de prestação dos serviços, modelo de gestão, níveis mínimos de serviço exigidos e penalidades

• Manutenção das condições habilitatórias, classificatórias e pontuadas

• Cronogramas de entrega e pagamento


• Encaminhamento de demandas– Somente ao preposto (L8666, art. 68)

– Formal, por meio de Ordem de Serviço (Ac786/06-P)

• Definição e quantificação da demanda• Prazo e cronograma• Método de avaliação da quantidade e qualidade• Valor dos serviços segundo métricas oficiais• Responsável pela avaliação da entrega


• Monitoração e atestação técnicas (L8666, arts. 67, 69, 73, 74, 76;

D2271, art. 6º)

– A cargo do fiscal/gestor do contrato– Aplicação dos procedimentos de verificação dos

serviços executados– Identificação dos desvios e encaminhamento das

demandas de correção– Encaminhamento de glosas e sanções


• Monitoração administrativa do contrato– Verificação da aderência às normas do contrato,

internas e legais– Verificação da regularidade comercial, trabalhista,

fiscal e previdenciária– Verificação da manutenção da necessidade da

contratação, da vantajosidade e da economicidade– Verificação da manutenção das condições

habilitatórias, classificatórias e pontuadas


• Avaliação de problemas e ajuste contratual– Acompanhamento formal de desvios contratuais (e.g.

nível de serviço exigido não atendido)– Mudança em metodologias e/ou quantitativos– Alteração contratual � preservar o núcleo imutável

do objeto (L8666, art. 65)

– Aditivo de 25% é para imprevistos (L8666, art. 65)

– Cuidado com o jogo de planilha (L8666, arts. 7º, §2º, II; §8º, 40, X, 65, §3º)

– Aditivo superior a 25% é excepcional (Ac1014/07-P)


• Encerramento e transição contratuais– Planejar a continuidade dos serviços

• Excepcionalmente, usar a prorrogação no 6º ano– Cuidados com:

• Segurança da informação• Recursos materiais e de informação com o terceiro• Transferência de conhecimento

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