CONTRIBUIÇÕES DA APRENDIZAGEM SOCIAL PARA POLÍTICAS...

CONTRIBUIÇÕES DA APRENDIZAGEM SOCIAL PARA POLÍTICAS PÚBLICASMUNICIPAIS DE ADAPTAÇÃOÀ MUDANÇA DO CLIMA

FGVces-Junho2018

CONTRIBUIÇÕESDAAPRENDIZAGEMSOCIALPARAPOLÍTICASPÚBLICASMUNICIPAISDEADAPTAÇÃOÀMUDANÇADOCLIMA

FernandaMaschietto

MarianaNicolletti

ThaisMorenoSoares

CONTRIBUIÇÕES DA APRENDIZAGEM SOCIAL PARA POLÍTICAS PÚBLICAS MUNICIPAIS DE ADAPTAÇÃO À MUDANÇA DO CLIMA

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REALIZAÇÃO

CentrodeEstudosemSustentabilidade(FGVces)eCentrodeDesenvolvimentodoEnsinoedaAprendizagem(CEDEA)daEscoladeAdministraçãodeEmpresasdaFundaçãoGetulioVargas(FGVEAESP)

AGRADECIMENTOS

Aosquecontribuírampormeiodeentrevistaserevisõesdopolicypaper:

AdrianBannister(InstituteofDevelopmentStudies)

AlanStanley(InstituteofDevelopmentStudies)

AlexandreCastro(InstitutoIlhasdoBrasil)

AnaElisadeFariaBacellar(InstitutoChicoMendesdeBiodiversidade-ICMBio)

AndréFerretti(ObservatóriodoClima)

BenGarside(InternationalInstituteforEnvironmentandDevelopment-IIED)

CarolineNóbrega(InstitutodePesquisadaAmazônia-IPAM)

DemétriodeToledo(MinistériodaIndústria,ComércioExterioreServiços–MDIC)

EduardoHosokawa(PrefeituradeSantos)

FleurRuckley(2020ClimateGroup)

GabrielaCyrulin(residenteempesquisadaFGV)

IagoHaron(Engajamundo)

KateLonsdale(IMCWorldwide)

KatiaRibeiro(InstitutoChicoMendesdeBiodiversidade-ICMBio)

KristenGuida(LondonClimateChangePartnership)

LauraSilici(InternationalInstituteforEnvironmentandDevelopment-IIED)

LeonardoPóvoa(MinistériodaIndústria,ComércioExterioreServiços–MDIC)

LincolnAlves(CentrodeCiênciadoSistemaTerrestre–CCST/INPE)

MárcioNóbrega(AgênciaNacionaldeÁguas–ANA)

NatalieUnterstell(FórumBrasileirodeMudançadoClima-FBMC)

PedroChrist(MinistériodoMeioAmbiente-MMA)

RogerStreet(UKClimateImpactsProgramme-UKCIP)

RuthWolstenholme(AdaptationScotland/SNIFFER)

RaquelRosenberg(Engajamundo)

SigmundKluckner(ClimateKnowlegeBrokersGroup-CKBG)

SimonAnderson(InternationalInstituteforEnvironmentandDevelopment-IIED)

TiagoCapelaLourenço(FaculdadedeCiênciasdaUniversidadedeLisboa)

Diagramação:BelBrunharo


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SUMÁRIO

Mensagensprincipais..........................................................................................................................4

1. Adaptação:questãocomplexaqueexigemudançasnaspolíticaspúblicas..................................5

AdaptaçãoàmudançadoclimanaspolíticaspúblicasnoBrasil...................................................6

Desafiosdoplanejamentoedaimplementaçãodaadaptaçãononívelmunicipal.......................7

2. PorqueaabordagemAprendizagemSocialérelevanteparaaagendadeadaptação?...............9

Adaptaçãocomoumprocessodeaprendizagem..........................................................................9

Masafinal,oqueéAprendizagemSocial?...................................................................................10

Participaçãoemobilização........................................................................................................11

Desenvolvimentodecapacidadesecoproduçãodeconhecimento......................................11

Reflexãocontínua.......................................................................................................................11

Revisãodeinstituições,normasepráticas...............................................................................12

3. Comoprocessosdeaprendizagemsocialcontribuemparaociclodepolíticaspúblicasdeadaptação?...................................................................................................................................13

IntegraçãodaAprendizagemSocialempolíticaspúblicasdeadaptação..............................13

Fase1:PreparaçãoeEngajamento...........................................................................................18

Fase2:Análisedeimpactosevulnerabilidades.......................................................................19

Fase3:Planejamento.................................................................................................................20

Fase4:Implementaçãoemonitoramento...............................................................................21

Desafios.......................................................................................................................................21

AcompanhamentoeavaliaçãodaintegraçãodaAprendizagemSocialempolíticaspúblicas

deadaptação..............................................................................................................................22

4.PorqueomomentoatualépropícioàincorporaçãodaabordagemAprendizagemSocialàagendadeadaptaçãonoBrasil?.................................................................................................25

Referências.......................................................................................................................................26


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MENSAGENSPRINCIPAIS

§ Amudançadoclimaéumaquestãocomplexaquedesafiaparadigmastradicionaisdepolíticaspúblicas.Paraalémdeinvestimentoseaçõesfocadosemeventoseameaçaspontuaisedecaráterreativo,aadaptaçãoàmudançadoclimadependedemedidasantecipatórias,quefortaleçamacapacidadeadaptativaereduzamvulnerabilidadessociais,econômicaseambientais.

§ Aspolíticaspúblicasrelacionadasàadaptaçãopodemsebeneficiardeumaabordagemquepromovaaapropriaçãoeaplicaçãodeconhecimentocientíficoeempírico,multidisciplinar,reflexãoeaprendizagem,desenvolvendocapacidadesintrínsecasaosistemasocioambientalparaabsorver,seprepararereagiraevidênciasdeimpactosevulnerabilidadesdamudançadoclimaearesultadospositivosounegativosdemedidasqueestejamsendoimplementadas.

§ Osgovernosmunicipaissãoinstânciaprivilegiada,emdestaque,paraliderarefacilitarprocessosdeconstruçãoderesiliênciaconsiderandoque:osimpactosdamudançadoclimamanifestam-senosterritóriosdemaneirasespecíficasdeacordocomasconfiguraçõessocioeconômicasebiofísicas,osgovernosmunicipaisestãoàfrentedeoutraspolíticas

públicasterritoriaisàsquaisadaptaçãodeveserintegrada,ehámaiorproximidadeepossibilidadedemobilizaçãoeatuaçãojuntoaoutrosatoresegruposlocais.

§ MuitosdesafiosdaagendadeadaptaçãomunicipalnoBrasil,relacionadosàcoordenaçãodeatoreseàfaltadeinformaçõesedecapacidadesinstitucionais,podemsersuperadospormeiodeprocessosdeAprendizagemSocial,quedãosuporteàconstruçãoderesiliênciaemquestõesdecrescentecomplexidadeeincerteza.

§ AabordagemAprendizagemSocialenvolvequatroprincipaisdimensões:participaçãoemobilização;desenvolvimentodecapacidadesecoproduçãodeconhecimento;reflexãocontínua;erevisãodeinstituições,normasepráticas,queresultememmaiorcapacidadeadaptativalocal.

§ Osgestoreseformuladoresdepolíticaspúblicasmunicipaissãochamadosaliderarecoordenarinstânciaseprocessosparaaparticipaçãosocial,trocadeexperiências,aprendizagementrepareseparacriaçãoconjuntadesoluçõesafimdeconstruirefortalecercapacidadesadaptativaseresiliênciadossistemassocioambientais.


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1. ADAPTAÇÃO:QUESTÃOCOMPLEXAQUEEXIGEMUDANÇASNASPOLITICASPUBLICAS

Aadaptaçãoàmudançadoclimase traduzem iniciativasemedidasquepromovamajustesemsistemasnaturaisehumanosemrespostaaosimpactosatuaiseesperadosdoseventosclimáticos,demodoareduzirosdanoseexploraroportunidadesexistentes1.Masqualamelhormaneiradeimplementar estas iniciativas e medidas? A adaptação não é um processo linear ou gerencialsimples, pelo contrário, é classificada como uma questão complexa (wicked problem, termo eminglês).Osprincipaiselementosquetornamdesafiadoraagestãodeprocessosepolíticaspúblicasde adaptação são:multiplicidadede temas, interesses e atores envolvidos; conjunçãodediversascausas e efeitos distribuídos em diferentes escalas de tempo e espaço; cenário de incertezascientíficas e falta de informação sobre riscos e vulnerabilidades; e, consequentemente, a altacomplexidade na estrutura de governança para lidar com todos esses desafios2. Isso significa queajustestambémsãodemandadosemrelaçãoàabordagemtradicionaldepolíticaspúblicasa,aqualse baseia em gerenciamento de riscos, decisões pontuais e "otimizadas" diante da ocorrência deriscos,muitasvezesdecurtoprazo,comenvolvimentodesigualentreossetoresdasociedadee,emgeral, apenas em nível de consulta, e que ignora processos de produção de conhecimento eaprendizagemfundamentaisatodososestágiosdociclodepolíticaspúblicas3,4.

Emboraexistaumaexpectativapormarcos regulatórios,diretrizese incentivosdosgovernos5,aelaboraçãodestesinstrumentosisoladamentenãoésuficienteparacriarcapacidadeadaptativaeconstruirsociedadesmais resilientesàmudançadoclima.Emprimeiro lugar,nãose implementapolítica, estratégia ou plano de adaptação sem adesão e colaboração da sociedade civil, do setorempresarial, da academia e de outros níveis e órgãos governamentais. Em segundo lugar, asorganizações e comunidades são suscetíveis a aumentar a resiliência não apenas a partir dediretrizesgovernamentais,masprincipalmentepormeiododesenvolvimentooufortalecimentoderelações sociais formais e informais e de processos de aprendizagem que requerem, mais queinstrumentosnormativos,aaberturadecanaiseinstânciasdeinteraçãoeesforçosdemobilizaçãoefacilitação. É a partir das relações e dos processos de aprendizagem que se pode experimentar,comunicar, trocar experiências, produzir conhecimento e refletir sobre suas ações, bem comoadaptaremelhorarasdiretrizesoficiaisbaseando-senasrealidadeslocais6,7.

O desafio aos caminhos convencionais de formulação e implementação das políticas públicasderiva, ainda, do fato de que desenvolver resiliência, efetiva e perene no longo prazo, nossistemassocioambientaisdemandaabordagenstransversaiseintegraisentreequipeseórgãosdegoverno.Porestarintrinsicamenterelacionadaàreduçãodevulnerabilidadessociais,econômicaseambientais, a agenda de adaptação é sinérgica a tantas outras agendas públicas, entre quaisdestacam-seassistênciasocial,habitação,saúde,geraçãoderendaeempregoemobilidadeurbana.Por isso, e também por interessar – impactar e depender da ação – a diversos setores e grupossociais e demandar a aplicação de conhecimento, científico e empírico, de múltiplos campos edisciplinas, a adaptação exige que as tão discutidas transversalidade e integralidade8 das políticaspúblicassejamconcretizadas.Atransversalidadevolta-seprincipalmenteaummovimentointernoàburocracia governamental: pode ser traduzida, de um lado, pela “lente climática”5 aplicada àformulação,implementação,monitoramentoeavaliaçãoerevisãodaspolíticas–estratégias,planos,programas, ações – das demais áreas de governo; de outro lado, por iniciativas de difusão deconhecimento e informação e mobilização e capacitação das equipes de gestão e técnicas dasdemaispastaseórgãosdegoverno,empreendidaspelassecretariasedepartamentosdemudançado clima. A integralidade implica que as diversas versões sobre as realidades e as inter-relaçõesentrepessoaseentreelaseosobjetospresentesnasituaçãoemfoco(porexemplotecnologiaseferramentasquemediamasdiversasrealidades)sejamconsideradasnoprocessodeplanejamento

a A abordagem tradicional de políticas públicas considerada neste documento é o processo de políticas públicasrepresentado,paraefeitodidático,emetapas: I)definiçãodaagenda; II)formulaçãodepolíticas; III)tomadadedecisão;IV)implementação;V)monitoramentoeavaliação4.Aquirefere-seàsetapasIIeIIIcomoplanejamento.


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coletivo frente aos problemas complexos. Os três pilares da integralidade são estruturas degovernançahorizontaisb,participaçãodiversaeefetiva–nosentidodeexistirrealpossibilidadedemanifestação e de influência de processos e resultados das políticas – e produção e acessodemocráticos de conhecimento científico e empírico, de forma articulada9,10. Enquanto atransversalidadejáconfiguraesforços,mesmoquecircunscritosaprogramasespecíficos,nagestãopúblicabrasileira,a integralidadeaindaprecisaser inseridanorepertóriodeconceitos,métodoseinstrumentosdosgestoreseformuladoresdepolíticaspúblicas.

Este trabalho tem o objetivo de contribuir para que a formulação e implementação depolíticaspúblicasmunicipaisrelacionadasàadaptaçãoàmudançadoclimapossamresponderaos desafios impostos ou acentuados pela agenda de adaptação no contexto da gestãopública brasileira. Para tanto, vale-se da teoria e abordagem Aprendizagem Social (SocialLearning, em inglês) assumindo que processos de aprendizagem abrangentes e equitativosestão no centro dos caminhos possíveis para a construção de resiliência em sistemassocioambientais complexos. O ponto de partida é o entendimento de que os desafios dacomplexidade da adaptação podem ser superados por meio de processos que envolvam:participaçãoemobilização;desenvolvimentodecapacidadese coproduçãodeconhecimento;reflexão contínua; e revisão de instituições, normas e práticas, que resultem em maiorcapacidade adaptativa local. Esses são elementos que constituem a abordagem deAprendizagemSocial,queseráapresentadanestedocumento juntoaumapropostadecomointegrá-la no ciclo de políticas públicas de adaptação, incluindo exemplos de atividades eindicadoresdeavaliação.

AdaptaçãoàmudançadoclimanaspolíticaspúblicasnoBrasil

NoBrasil,emnívelnacional,aPolíticaNacionalsobreMudançadoClima(PNMC), instituídaem 2009, estabeleceu a base legal para a criação de planos setoriais de mitigação eadaptação, dentre os quais o Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima (PNA),instituídoemmaiode2016.CoordenadopeloMinistériodoMeioAmbiente,oPNAtemcomoobjetivo promover a redução da vulnerabilidade nacional à mudança do clima e realizar agestãodo risco associada a esse fenômeno (saibamais da construçãodoplanonoBox 5).Odocumentoreconheceaimportânciadacoordenaçãodasaçõesentreostrêsníveisdegovernoeentreosdiferentessetoresdasociedadeerecomendaparaaarticulaçãofederativaacriaçãode “um fórum permanente para concertação com governos estaduais e representação demunicípios, cujo papel será elaborar e propor diretrizes e recomendações técnicas”.O PNA étido como referência naContribuição Nacionalmente Determinada (NDC, na sigla em inglês)peloBrasilnocontexto internacionaldoAcordodeParis,queentrouemvigoremsetembrode2016.ANDC prevêmetas demitigaçãoc e no âmbito de adaptação tem como prioridade a proteção daspopulaçõesvulneráveisaosefeitosdamudançadoclimaeo fortalecimentodesuacapacidadederesiliência11.

Em âmbito subnacional, há uma dificuldade em contabilizar e acompanhar as políticas deadaptação em curso. Estima-se que tenham sido sancionadaspor volta de 16 leis estaduais em

b Adota-se o conceito de governança pública como “estruturação das relações entre o Estado e suasinstituiçõesnosníveisfederal,estadualemunicipal,porumlado,easorganizaçõesprivadas,comesemfinslucrativos,bemcomoosatoresdasociedadecivil (coletivose individuais),poroutro” (Kissler&Heidemann,2006,p.480).cNoqueserefereàmitigação,acontribuiçãodoBrasilseráreduzirasemissõesdegasesdeefeitoestufaem37% abaixo dos níveis de 2005, em 2025, com uma contribuição indicativa subsequente de reduzir essasemissõesem43%abaixodosníveisde2005,em2030.


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mudança do clima e sabe-se que alguns estados e municípios já desenvolveram programas eplanosdeadaptação,comoEspíritoSanto,MinasGerais,Paraná,PernambucoeascidadesdoRiodeJaneiroeSantos12,13,14.Outraaçãoquetemtrazidootemadeadaptaçãomaispróximoàagendasubnacionalsãocompromissospolíticos,comooPactoGlobaldePrefeitospeloClimaeEnergiad,eaadesãoa redescomoRegionsAdapte, iniciativaglobalquereúnegovernosregionais,eoFórumdeSecretáriosdeMeioAmbientedasCapitaisBrasileiras–CB27f.Essasinstânciaspromovemtrocadeexperiências e informações para alavancar políticas de adaptação, incentivam o reporte emonitoramento de medidas de adaptação e mitigação, e visamalavancar colaborações entreprojetos.

Apesardeserumaquestãoglobal,osimpactosdamudançadoclimasãosentidoslocalmentenosterritórios, de acordo com suas especificidades socioeconômicas e biofísicas, portanto éindispensávelaatuaçãodegovernosmunicipaisnaagendaapartirda integraçãodaperspectivadamudançado clima transversalmente aosplanos eprogramasdediferentes secretarias13. Issotanto por esse nível de governo ser a escala jurisdicional imediata aos territórios, onde seconcretizamosimpactos,quantoporseremresponsáveispelamaiorpartedaspolíticasterritoriaiseestarem mais próximos, portanto atuarem mais facilmente em conjunto dos agentes locais18. AtransversalizaçãodaagendaestáempráticaeminiciativasmunicipaisaoredordoPaís,assimcomooembasamentoemconhecimentocientífico,oenvolvimentodediferentessetoresegrupossociaise a conexão entre níveis de governo (municipal com estadual e nacional). São iniciativas aindaespecíficas,masquepassamaapresentarnovosmodelosecontribuem,apartirdasistematizaçãode lições aprendidas, para outras políticas relacionadas a adaptação, em fase inicial ou ainda porseremformuladas.Sãooscasos,porexemplo,daelaboraçãoeimplementaçãodoPlanoMunicipalde Adaptação de Santos, lideradas pela SecretariaMunicipal deDesenvolvimentoUrbano junto àsete outros órgãos do governo municipal organizados na Comissão Municipal de Adaptação àMudança do Clima (para saber mais, veja o Box 6); e do Projeto Biodiversidade e MudançasClimáticas naMata Atlântica, coordenado peloMinistério doMeio Ambiente e implementado nocontextodaCooperaçãoBrasil-AlemanhaparaoDesenvolvimentoSustentável,quetempromovidoagestãointegradaconsiderandoamudançadoclimaeserviçosecossistêmicoseminstrumentosdeordenamento territorial – como resultado, medidas adaptação baseada em ecossistemas (AbE)fazempartedePlanosMunicipaisdeConservaçãoeRecuperaçãodaMataAtlântica(PMMA)19.

Ainda que algumas dessas políticas de adaptação atribuam importância à participação dasociedadena elaboraçãodas políticas e planos de ação, nãohámençãodireta àAprendizagemSocial. Embora essas iniciativas utilizem-se de métodos participativos, articulem conhecimentocientífico e empírico e, por vezes, inovem em estruturas e procedimentos de governança,participação e aprendizagem não são, em geral, elementos centrais da abordagemmetodológicaaplicada e aparecem como procedimentos dedicados à validação e legitimação do processo e deseus produtos e em intensidades e profundidades diversas – de consultas públicas online aencontrospresenciaisparaasocializaçãodedocumentoscríticosdoprojeto.

Desafiosdoplanejamentoedaimplementaçãodaadaptaçãononívelmunicipal

dOPactoGlobaldePrefeitospeloClimaeEnergiaéumacoalizão internacionaldeprefeitosformadacomoobjetivodereduzirasemissõesdegasesdoefeitoestufa,elevara resiliênciaàmudançadoclimaepossibilitaroacompanhamentopúblicodoprogressodascidades.Atualmente,são43cidadesbrasileirascomprometidas15.eAiniciativaglobalRegionsAdapttemporobjetivoinspirareapoiargovernosregionaisatomaraçõesconcretas,colaborare reportar esforços emadaptação àmudançado clima.Os estados doCeará,Goiás, Paraná, RioGrandedo Sul, Rio deJaneiro,SãoPauloeTocantinsparticiparamdesuacriação16. fOCB27reúneosdirigentesdaspastasresponsáveispelomeioambientenasprefeiturasdas26capitaisbrasileirasenogovernodoDistritoFederalparaofortalecimentoeaçãocoordenadadassecretariasdemeioambiente, intercâmbiodeexperiênciasemsustentabilidadeurbanaeavançoemagendasambientaisdevanguarda17.


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A falta de planos de adaptação e instrumentos de políticas públicas de adaptação no nívelmunicipalnoBrasilexplica-seemgrandeparteporcontadedificuldadesnafasedeplanejamento.Fatorescomumenterelatadoscomobarreirasaoplanejamentodeaçõesdeadaptaçãosãoafaltaderecursos,dificuldadedeacessoainformaçõesebaixacapacidadetécnica-institucional20.Soma-seaindaaessecontextoafaltadeentendimentoeprioridadedaagendadeclimaeadaptaçãoemrelaçãoaoutrosprojetoseinvestimentosquandoarelaçãodiretacomasdemaisagendasdagestãomunicipalnãoéclaramentepercebida.

De maneira geral, os municípios vêm respondendo de forma reativa a estresses e eventosclimáticos – sejam eles extremos ou contínuos-, principalmente por meio da defesa civil, complanos de contingência e minimização de desastres. Mesmo assim, a Pesquisa de Perfil dosMunicípiosBrasileirosde2013mostraquequasemetadedos5570municípiosnãopossuíanenhumdos12instrumentosdeplanejamentourbanoeprevenção,reduçãoegestãoderiscosedesastresconsiderados na pesquisa21. Algunsmunicípiosmaiores trabalham com gestão de riscos de formasistemática,mas raramente incluemriscos relacionadosàmudançadoclima,de formaquedadosclimáticoseestudosdevulnerabilidadee impactosclimáticosnãoentramnestaanálise.Resultadodissoé a alta vulnerabilidadedaspopulações aos eventos, refletidanas enchentesquedesalojammilhares de pessoas, crises hídricas que afetam milhões, desmoronamentos que colocamcomunidadesemriscodevidamesmonosmunicípiosmaisricosdopaís22.Comaintensificaçãodoseventos climáticos causados pelo aumento da temperatura global e sem um planejamentoadequadoanívelmunicipal,omaisprováveléqueaadaptaçãosigasendotratadadeformareativa,ouseja,respondendoaeventoseestressestãologoelesaconteçam.

Poroutrolado,essecenárioénamaioriadasvezesmaistrágicoemaiscustosodoquetrabalharaadaptaçãodeformaantecipatória,queseutilizaderecursos,entreosquaisdadoseinformações,parafortaleceraresiliênciaecriarcapacidadeadaptativanossistemasconsiderandoasameaçasfuturas e as medidas de adaptação já em curso23. Entre as principais barreiras para a açãoantecipatóriaestáo acessoadadose informaçõesaplicáveis aos contextos locais.Parceriasentreórgãosdogoverno federal–comoMCTI,MI,MMA, INPE,Cemaden,REDECLIMA -e institutosdepesquisa nacionais e internacionais têm avançado no desenvolvimento de modelos climáticos,análisede cenários futuros e índicesde vulnerabilidadesparapreveros impactosdamudançadoclima no território brasileiro24,25. Existe também um esforço de disponibilização de dadosgeográficos, socioeconômicos e outros dados ambientais em plataformas como o Portal doIBGE26, o Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil27, o Sistema Nacional de InformaçõessobreRecursosHídricos28,entremuitosoutros.Porém,muitosdadoseinformaçõesprecisamsertratados por especialistas, carregam incertezas e não estão agregados por município. Ou seja,mesmoquandoexistemdadoseinformaçõescientíficas,exige-seumperfilespecíficodeprofissionalou a contratação de consultoria externa para traduzir o conteúdo para um formato aplicável porgestorespúblicoseequipestécnicas;oquenãoéviávelnamaioriadasmunicipalidades.Iniciativasno sentido de facilitar o acesso para gestores públicosmunicipais têm sido fomentadas de formaarticuladaàimplementaçãodoPlanoNacionaldeAdaptação(PNA),porexemplooSisVuClimageaPlataformaAdaptaClimah.

Alémdoacessoaoconhecimento,paraquemedidasdeadaptaçãoefetivas,consistentesnolongoprazo,e transversaisaoutraspolíticaseagendas sejam implementadas,énecessário

g O SisVuClima é um sistema que permite avaliar e comparar a vulnerabilidade aos impactos damudança do clima demunicípiosdeseisestadosbrasileirosatéomomento(Amazonas,EspíritoSanto,MatoGrossodoSul,Maranhão,ParanáePernambuco)29.hA AdaptaClima é uma plataforma online de conhecimento em adaptação que disponibiliza conteúdos relacionados àagenda de adaptação indicados pelos próprios usuários e também tempor objetivo conectar produtores e usuários deconhecimento;configura-seumadasmetasdoPNA30.


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que dados e informações sejam aplicados, conectados à prática, inseridos nos processosorganizacionais, e frequentemente atualizados. Para tanto, são fundamentais odesenvolvimento de capacidades técnicas e institucionais e o fortalecimento da coesão dossistemassociaisenvolvidos.Oselementosqueservemdebaseparaaadaptaçãoantecipatóriaereativa,combinadas,sãoilustradosnaFigura1.

Figura1:Adaptaçãoreativaeadaptaçãoantecipatóriacombinadas(Elaboradapelasautoras)

Estratégias de adaptação efetivas e consistentes no longo prazo são associadas, emreferências teóricas e práticas, a instâncias perenes para a participação social, troca deexperiências,aprendizagementreparesecriaçãoconjuntadesoluçõesnoâmbitodaspolíticaspúblicas municipais territoriais, complementando ações e investimentos para fortalecerresiliênciaecriarcapacidadeadaptativafrenteaoseventosclimáticos.Issoporque,ressalta-se,não existem soluções únicas e isoladas para adaptação; as incertezas sobre eventos e suasconsequências dificultam replicar ações e investimentos e a alta complexidade da agendaimpede o sucesso de políticas lineares, centradas em instrumentos regulatório-normativos esemaparticipaçãoampladosdiversosgruposinteressados.

2. PORQUEAABORDAGEMAPRENDIZAGEMSOCIALERELEVANTEPARAAAGENDADEADAPTAÇÃO?

Adaptaçãocomoumprocessodeaprendizagem

A incorporação de processos de aprendizagem nas políticas públicas ocorre especialmente nasagendasqueenvolvemquestõescomplexas.Énecessárioapresentaralgunsconceitossobreosquaisseapoiaaaplicaçãodaaprendizagemnaspolíticaspúblicasdeadaptação.Emprimeirolugar,resiliênciaé“ahabilidadedeumsistemaedesuaspartesdeantecipar,absorver,acomodarouserecuperardosefeitosdeumeventoderiscodemaneiraeficiente,garantindoapreservação,restauração oumelhoria de suas estruturas básicas e funções essenciais” 31; a resiliência de umacomunidade ou organização depende da “combinação de habilidades, atributos e recursosdisponíveis para os indivíduos e o coletivo se prepararem e agirem de forma a reduzir impactosadversos, moderar danos ou explorar oportunidades” 32. Em outras palavras, depende dodesenvolvimentodacapacidadeadaptativa33,comodescritonaFigura2.Portanto,pode-seafirmarque a capacidade adaptativa de uma comunidade está diretamente ligada à sua capacidade deaprendizagem, tanto combinando diferentes tipos de conhecimento para gerar novas soluções,comoaprendendoalidarcomincertezas34,35.Finalmente,processosdeaprendizagemdãosuporteàconstruçãoderesiliênciafrenteaquestõesdecrescentecomplexidadeeincerteza36.

Àmedidaquecompreendemosocontextoeosdesafiospostos,torna-seclaroqueaadaptaçãoéum processo de aprendizagem. As políticas públicas de adaptação se beneficiariam de umaabordagem que promova reflexão contínua (reflexividade), aprendizagem a partir da troca deconhecimentoempíricoeacessodeconhecimentocientíficoaplicável,e flexibilidadedeaçãocom


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baseeminformaçõessobrenovasevidênciasdeimpactosevulnerabilidadesdamudançadoclimaesobreresultadospositivosounegativosdemedidasqueestejamsendoimplementadas37.

Figura2:Adaptaçãocomoprocessodeaprendizagemquedásuporteàconstruçãoderesiliência(Elaboradopelasautoras)

Masafinal,oqueéAprendizagemSocial?

A promoção da aprendizagem social nas políticas públicas de adaptação no Brasil ainda éincipiente. As metodologias que vêm sendo utilizadas para promover processos deaprendizagem, em linhas gerais, limitam-se a atividades de informação, consulta eparticipação das partes envolvidas, que são formas distintas de envolvimento dos grupossociais. Conforme mostra a Figura 3, a Aprendizagem Social vai além destes métodos que,apesardenecessários,nãosãosuficientesparalidarcomquestõescomplexas38.

Figura3:RepresentaçãoconceitualdaAprendizagemSocial(CollinseIson,2009)

A Aprendizagem Social é uma abordagem orientada a processos39 que propõe o “aprenderfazendo”40eédefinidacomo“umprocessodemudançasocialemqueaspessoasaprendemumascomasoutrasdeformaabeneficiarsistemassociaiseecológicosmaisamplos”41. Pormeio de processos contínuos de trabalho colaborativo entre pessoas que compartilham umpropósito comum – envolvendo diálogos, intercâmbios, ação e reflexão – emergem novosconhecimentosesoluçõesconjuntasquelevamamudançasnaprática42.Comobaseteórica,oselementos e especificidades da Aprendizagem Social podem ser melhor explicados quandodivididosemquatrodimensõestransversais,baseadasempesquisasdoInstitutoInternacionalpara o Meio Ambiente e Desenvolvimento (IIED)i, e apresentadas a seguir: participação emobilização; desenvolvimento de capacidades e coprodução de conhecimento; reflexãocontínua;erevisãodeinstituições,normasepráticas.

iEstastiveramcomobaseasquatrodimensõesdaaprendizagemsocialpropostaspeloIIED(VanEpp&Garside, 2014; Fisher et al, 2016): Engagement and participation; capacity development and buildingsharedunderstanding;iterativereflectionandaction;challenginginstitutions,normsandpractices.

dependeda Resiliência Capacidade

Adaptativa ProcessosdeAprendizagem

diretamenteligadaa

dãosuporteàconstruçãode


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Participaçãoemobilização

Umelementocentraldaparticipaçãoemobilizaçãodepessoasparaaaprendizagemsocialsãoas chamadas comunidades de prática. Diferente da participação pontual de pessoas em umprojeto por um breve período de tempo, as comunidades de prática são grupos quecompartilhamumproblemae/ouinteressecomumeinteragemregularmenteparaaprofundaro conhecimento sobre a questão por meio do compartilhamento de ideias, informações eferramentasebuscamsoluçõesapartirdestapráticade interaçãosocial43,44.Ascomunidadespodemserdiferenciadasportemas,escoposgeográficos,especialidade,ououtrointeresseemcomum e é importante que sejam formadas por pessoas que se reconheçam como pares e,portanto,estejamdispostosacompartilharsuasexperiênciaseconsiderarasdosdemaispararepensarassuas.Apartirdaconstituiçãodogrupo,éessencialquehajaumprocessoativoecontínuodeengajamentomútuo,reforçodaconfiançaedorespeitoentreaspartesenvolvidasedeesforçopelatransparênciaemrelaçãoaatividades,informaçõesetomadasdedecisão6.

Para que o aprendizado e a mudança de práticas e comportamentos alcancem outros grupos eindivíduos que compõem o sistema social, os knowledge brokers (“agentes de fomento deconhecimento”) e boundary organisations (“organizações-ponte”) exercem funções relevantes. Oprimeiro papel tem por objetivo levar o conhecimento para diferentes realidades de formainteligível, e o segundo refere-se à conexão entre comunidades de prática e outros grupos parapotencializaraaçãocoletiva;ambospapéispodemserdesempenhadosporindivíduos,organizaçõesoumesmoobjetos,comodocumentosemateriaisdecomunicação45.

Desenvolvimentodecapacidadesecoproduçãodeconhecimento

Emumprocessodeaprendizagemsocial,oconhecimentoobtidoeconstruídoentreparesapartirdas interaçõessociaisécomplementara instrumentosvoltadosà formulaçãoe implementaçãodepolíticas, comoos planosde adaptaçãoe sistemasde informação.Alémdisso, a compreensãodedeterminado assunto é por vezes mais eficaz e profunda em uma interação dentro de umacomunidadedepráticadoqueem capacitações feitaspor especialistas externos46.Oaprendizadodevefluiremtodasasdireçõese,napresençadeuminstrutor,estetambémaprendecomogrupo.

O conhecimento empírico, portanto, também é valorizado e assumido como complementar aoconhecimentotécnico-científico.Aolevaremcontaeexplicitarumagamadiversadeinformaçõeseperspectivas,oconhecimentogeradocoletivamenteémaisrobustoparalidarcomasincertezasdeum problema complexo, como é o caso da projeção de impactos e vulnerabilidades acessados apartirdemodelosclimáticos3.

Reflexãocontínua

O processo de aprendizagem social envolve reflexão contínua sobre ações que estão sendoimplementadas gerando aprendizados que retroalimentam ações futuras. Aprendizados sobre osefeitoseconsequênciasdeatividades implementadaseevidênciasemergentes sobremudançadoclimapodemserincorporadosnosplanosdetrabalho,permitindomelhorarosresultadosaolongodotempo.Momentoscontínuosdereflexãopodemtambémincentivartomadasdedecisãoalongoprazo em complemento ao curto prazo, além de apoiar as partes envolvidas na construção deconfiançaenoaperfeiçoamentodeaçõesparaciclossubsequentesdetomadadedecisões3.


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Figura4:Representaçãodosciclosdeaprendizagem(elaboradopelasautoras)

Areflexãoincluiidealmente,masnãosempre,oquestionamentoquevaialémdasaçõesespecíficas,podendodesafiaraspremissas,asnormaseosparadigmasemquesebaseiamasações.Aliteraturaapresentao“ciclotriplodeaprendizagem”(triple-looplearning,eminglês)47,quepodedesembocarem transformações nas atividades, normas e até mesmo nas estruturas institucionais. No ciclosimples (single-loop), a reflexãoé sobre "Estamos fazendoas coisasdemaneira correta?"eentãopode-semelhoraraefetividadedasrotinaseaçõesexistentes;nocicloduplo(double-loop)acontecea reflexão sobre "Estamos fazendo as coisas certas?", que deve resultar na reformulação doproblema, das premissas e dos objetivos; finalmente, no ciclo triplo (triple-loop) reflete-se sobre"Como decidimos o que é certo?", o que pode levar à revisão crítica de valores e crenças quefundamentamaspercepçõeseosentendimentossobreassituaçõescomplexascomoumtodoeàreconfiguraçãodossistemasdegovernança.Porcompreenderreflexãoprofundasobreasbasesdossistemas sociais e dos comportamentos e ações individuais e coletivas, o ciclo triplo deaprendizagem inaugurao“aprenderaaprender”, issoé,acapacidadederefletircontinuamenteapartirdenovas informaçõesoueventos sobrepremissas,oque fazere como fazer.Essaéabasepara fortalecer a capacidade adaptativa sustentada ao longo do tempo nos sistemassocioambientais6.Revisãodeinstituições,normasepráticas

A complexa agenda de adaptação desafia paradigmas tradicionais de elaboração de políticaspúblicasetomadadedecisãonasinstituiçõesexigindoquebarreirassejamsuperadasenovasoportunidadesparaaprendizagemsocialsejamdesenvolvidasparaquemudançasnaspráticasindividuais e organizacionais possam ser empreendidas, conforme apresentado nas trêsdimensõesanteriores3.Aoadentrareseaprofundarnasinstânciaseestruturasdegovernançade iniciativase instituições,aaprendizagemsocialpodeculminarnacogestãodeprocessoseiniciativas–asdecisõeseaçõespassamaconsiderarasdiferentesvisõeseconhecimentosdosatoresesetoresenvolvidosnasquestõesempauta,apartirdeobjetivoscomunserelaçõesdeconfiança. Assim criam-se oportunidades para que outros grupos empoderem-se48 eresponsabilizem-sesobreosprocessosdeadaptaçãoeseusresultados.Finalmente,apesardainquestionável importância do envolvimento de um coletivo com diversidade de visões, étambém essencial engajar desde o início os indivíduos e grupos que trabalham dentro das


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instituiçõespúblicasequepodemliderareimplementarmudançasnosprocedimentos,práticasenormas.

3. COMOPROCESSOSDEAPRENDIZAGEMSOCIALCONTRIBUEMPARAOCICLODEPOLITICASPUBLICASDEADAPTAÇÃO?

IntegraçãodaAprendizagemSocialempolíticaspúblicasdeadaptação

Existemdiversasmetodologiasparaplanejamentoe implementaçãodepolíticasdeadaptaçãoque são utilizadas no Brasilj. Independente da metodologia a ser utilizada, a abordagem daAprendizagemSocial pode ser aplicadade forma transversal a partir da integraçãode algunselementos-chave ao processo. Para ilustrar como isso pode acontecer, parte-se do ciclo deadaptação à mudança do clima proposto na Plataforma AdaptaClima30; trata-se de quatrograndes fases representadas emumaestrutura simplificada quepermite ser aderente a umadiversidadede iniciativaspúblicasanívelmunicipaleprocessosorganizacionais:preparaçãoeengajamento, análise de impactos e vulnerabilidades, planejamento, e implementação emonitoramentok.

Valemencionarqueas fasesdo ciclonão sãonecessariamente sequenciais, podemse sobreporeaconteceremoutraordeminclusive–arepresentaçãoemfasestemobjetivodidático.Nomais,ociclodeadaptação,conformerepresentadoabaixo,nãoincluiaetapadeformaçãodaagenda,quecompõeoprocessodaspolíticaspúblicas.Assume-sequeessaetapa,emquearelevânciadotemaeseucaráterdeinteressepúblicosãoreconhecidospelossetoresdasociedade,jáaconteceuouestáem curso. A etapa de preparação e engajamento de atores pode se dar a partir da agenda jáconformadaou,casoelaestejaemformação,deveimpulsionaresseprocesso.

Diagrama1:EstruturadeapoioparaintegraçãodaAprendizagemSocialempolíticaspúblicasdeadaptação

jOguiadeadaptaçãoàsmudançasdoclima(Margulis,2017)compilou12metodologiasparaelaboraçãodeplanosdeadaptaçãoedesenhouumguiapróprioparaentesfederativos.k Este documento não tem por objetivo detalhar as fases do ciclo de adaptação, mas exemplificar a integração deelementos de aprendizagem social nestas. Para mais detalhes do ciclo, acesse a Plataforma AdaptaClima em:http://adaptaclima.mma.gov.br


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Enquanto o Diagrama 1 apresenta a estrutura geral de apoio para integração da AprendizagemSocialnociclodeadaptação,oQuadro1trazexemplosdeatividadesqueintegramelementosdaAprendizagem Social que podem compor a implementação de cada uma das quatro fases ,divididosnasquatrodimensõestransversaisapresentadasnaseçãoanterior;osexemplosadvêmda experiência de construção da Plataforma AdaptaClima e de 17 entrevistas feitas comrepresentantesdeorganizaçõesnoBrasil enaEuropaque lideram iniciativas locaisemadaptaçãopor meio de processos coletivos - que se autodenominam processos de aprendizagem social ouapresentamcaracterísticassimilaresaestesl.Nasequência,éexplicadode formamaisabrangentecomoasdimensõestransversaisdaAprendizagemSocialeseuselementospodemseraplicadosemcadaumadas quatro fases do ciclo de adaptação.Os boxes apresentamde forma sintética casoscapazesdeilustrarelementosdaAprendizagemSocialaquidestacadosefacilitaracompreensão.

Asatividadesaseremimplementadasnociclodeadaptaçãodependemdecadacontextoespecíficoe cabe aos indivíduos e grupos envolvidos identificar asmais adequadas, suas variações e a criaroutraspossibilidades;épossível, inclusive,utilizarestesexemplosemprocessosjáemandamento.As políticas públicas devem ser entendidas como processos dinâmicos, assim os exemplos deatividadesservemdeapoioparaqueosformuladoresdepolíticasegestorespúblicosreflitamsobreaspráticaseaçõeslideradasecoordenadaspelosgovernoslocaiseadaptem-nasafimdepromoverprocessos de aprendizagem social ao longo das etapas do ciclo das políticas de adaptação àmudançadoclima.

l Os representantes e as respectivas organizações brasileiras entrevistadas foram: Raquel Rosenberg e Iago Haron(Engajamundo), André Ferretti (Observatório do Clima), Pedro Christ (Ministério doMeio Ambiente), Natalie Unterstell(FórumBrasileirodeMudançadoClima),KatiaRibeiroeAnaElisadeFariaBacellar (ICMBio),AlexandreCastro (InstitutoIlhasdoBrasil),CarolineNóbrega(IPAM)eEduardoHosokawa(PrefeituradeSantos).Osrepresentanteseasrespectivasorganizaçõeseuropeiasentrevistadasforam:RogerStreet(UKCIP),KateLonsdale(IMCWorldwide), Ben Garside e Simon Anderson (IIED), Kristen Guida (London Climate Change Partnership), Tiago CapelaLourenço(FaculdadedeCiênciasdaUniversidadedeLisboa),RuthWolstenholme(SNIFFER),FleurRuckley(2020ClimateGroup),AlanStanleyandAdrianBannister(InstituteofDevelopmentStudies),SigmundKluckner(CKBGroup).

FASE 2Análise de impactos

e vulnerabilidades

FASE 3Planejamento

FASE 4Implementação e

monitoramento contínuo

Definir objetivos erecursos(equipe, financeiro, conhecimento,parcerias) para a elaboração daestratégiade adaptação.

Revisão deinstituições,normas e práticas

- Documentação e comunicação clara sobre estrutura de governança e processos de tomada de decisão envolvidos na iniciativa/processo de formulação e implementação da política em foco

- Debate sobre os arranjos institucionais sob o qual a agenda de adaptação está inserida, do contexto local ao nacional, e como a iniciativa/ política em foco relaciona-se com eles

- Análise de como as práticas e políticas dos grupos e instituições envolvidas relacionam-se com os riscos, impactos e vulnerabilidades presentes e futuros

- Identificação, a partir do debate em grupo, de possíveis mudanças nas práticas e políticas que geram ou reforçam vulnerabilidades

- Definição clara de responsabilidades compartilhadas envolvendo os atores, com atividades, indicadores e prazos específicos

- Identificação de instituições relevantes a serem comunicadas e acompanhadas

- Definição de “embaixadores” com o papel de conectar as ações e disseminar resultados e aprendizados dentro e fora das organizações envolvidas

- Avaliação sobre a viabilidade da cogestão e de outras práticas aprendidas no processo para implementação no contexto das organizações

- Registro das mudanças nas práticas, processos e normas nas instituições participantes

- Revisão participativa das ações implementadas e planejadas (ex. box 7), incluindo reflexão sobre barreiras, avanços e passos necessários para mudanças necessárias nas instituições

Reflexão contínua

- Promoção da reflexão individual e coletiva sobre processo, resultados e aprendizados desta etapa (encontros, questionários, etc.)



- Avaliação participativa sobre o processo e documentação dos aprendizados e resultados para compartilhamento

Analisar histórico climático eprojeções futuras e identificarpotenciais impactos e vulnerabilidades e priorizar riscos.

Avaliar e selecionar medidas deadaptação prevendo recursos,pessoas, cronograma, indicadores,parcerias, comunicação, etc.

Implementar e monitorarações previstas, além da avaliação, ajustes e a comunicação dosaprendizados e resultados.

FASE 1Preparação e Engajamento

Quadro 1: Exemplos de atividades para integração da Aprendizagem Social em políticas públicas de adaptação

Para a construção e visualização de um mapa sistêmico, sugere-se a ferramenta online Social Network Visualizer, disponível em inglês em: http://socnetv.org/.

A publicação “Metodologias Participativas, Elaboração e Gestão de Projetos” do WWF é uma referência para planejamento participativo, disponível em:https://www.wwf.org.br/?45322/Metodologias-Participativas-Elaboracao-e-Gestao-de-Projetos. Já a publicação “Participação e Diálogo efetivos para umDesenvolvimento Compatível com o Clima” do CDKN mostra ferramentas e exemplos para planejamento participativo em projetos relacionados à mudança do clima.Disponível em espanhol em: https://crclatam.net/documentos/publicaciones/2-guia-dialogo-efectivo-con-el-clima-final/file.html

O “Guia para Parcerias Multi-Stakeholder” apresenta diversas metodologias para atividades que envolvem múltiplos atores e promovem trocas de experiências, alémde atividades de reflexão. Disponível em inglês em: http://www.mspguide.org/

A organização Engajamundo criou sua própria metodologia para formar jovens em todo o Brasil utilizando-se de linguagem baseada nas experiências e vivênciasdos próprios jovens que trabalham na organização, jogos e atividades mão-na-massa. Conheça mais em: http://www.engajamundo.org

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Participação e mobilização

- Mapeamento de atores: identificar diversidade de atores incluindo grupos vulneráveis e indivíduos influentes (ex. Box 2)

- Reuniões para: sensibilização, compartilhamento de experiências, identificação de objetivos comuns e estabelecimento de acordos sobre funcionamento do grupo

- Desenho de mapa sistêmico que represente relações e funções entre atores e grupos

- Identificação dos papéis desempenhados nos grupos sociais dos quais os atores participam

- Definição de instrumento e processos de comunicação interna e externa que permitam retroalimentação (ex. Box 2)

- Identificação de sinergias e estabelecimento de parcerias com organizações voltadas à análise do clima, potenciais impactos e vulnerabilidades (ex. Box 6)

- Tradução das informações de base científica para linguagem acessível e contexto do grupo, para uso em materiais de comunicação e dos encontros

- Definição de atores a serem envolvidos pontualmente e ao longo da implementação do plano de ação coletivo a fim de viabilizar ações e investimentos

- Comunicação interna e externa sobre o objetivo da etapa em foco (plano de ação)

- Construção em grupo do objetivo do plano de ação e do método a ser empregado para sua elaboração e definição dos instrumentos de comunicação a serem utilizados

- Atualização do mapeamento de atores antes no início de cada fase (grupo pode mudar ao longo do tempo)

- Manutenção do engajamento de atores: comunicação retomando os objetivos e resultados esperados; encontro para reafirmar acordos do grupo

- Comunicação frequente por meio de instrumentos acordados (redes sociais, plataformas-web) e encontros presenciais também frequentes, na medida do possível (ex. Box 5)

m

Desenvolvimentode capacidadese coprodução deconhecimento

- Identificação do nível de conhecimento, das experiências e das percepções dos atores sobre o tema adaptação, sobre seus desdobramentos no contexto municipal e sobre aprendizagem social (questionário)

- Oficina para troca de conhecimento e debate a partir de informações de base científica – traduzida para linguagem acessível (ex. Box 3)

- Registro e compartilhamento entre participantes das definições acordadas, lacunas mapeadas e próximos passos

- Capacitações sobre histórico e projeções climáticas na região (traduzir linguagem científica, utilizar jogos e propor diálogos)

- Colheita e sistematização de dados observacionais sobre impactos e vulnerabilidades no território (mapa participativo) (ex. Box 3 e 4)

- Mapeamento, análise e priorização participativa dos riscos

- Planejamento participativo: construção coletiva de possíveis soluções (medidas adaptativas, mudança de comportamentos e práticas) (ex. Box. 5 e 6)

- Pesquisa e compartilhamento de conhecimento a partir de dúvidas que surjam ao longo do planejamento

- Revisão coletiva das medidas e ações planejadas para garantir o entendimento comum sobre elas

- Capacitações sobre temas, métodos e ferramentas, conforme necessidade

- Encontros para troca de informações sobre a implementação das ações planejadas (ex. Box 5)

- Readequação do plano de acordo com informações coletadas e experiências compartilhadas sobre a implementaçãon

o

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Fase1:PreparaçãoeEngajamento

Adimensãodeparticipação emobilizaçãodaAprendizagemSocial é crucial nesta fase inicialpara que as diferentes realidades e visões sobre elas tenham espaço para emergir desde oprincípio e possam, inclusive, moldar o processo de elaboração da política de adaptação;também, para que os atores envolvidos se sintam corresponsáveis pela implementação dapolítica.Sugere-sequeparaofomentodeumaoumaiscomunidadesdepráticasejafeitoummapeamentodeorganizaçõese indivíduos com relevânciano tema, incluindo representantesde grupos vulneráveis, implicados e interessados na agenda, assim como indivíduos cominfluência para mudar normas e práticas existentes (vide Box 2). Para que comunidades depráticasejamefetivamenteconstituídas,osparticipantesdevemestarligadosporumpropósitocomum e alinhados sobre conceitos relacionados ao tema adaptação, objetivos da iniciativa,estruturadegovernançaeformadeparticipação.Aconstruçãodeumambientedecolaboraçãotem como base encontros presenciais para trocas de experiências e a definição clara edistribuição de papéis entre os participantes do grupo fortalece o engajamento e propiciarelaçõeshorizontais(videBox1).

Box1:Papéisimportantesemumprocessodeaprendizagemsocial

Coordenador: organiza as reuniões, apoia a convergência de visões, garante a comunicação e ocompartilhamentodemateriaisentreencontros;

Técnico:garanteabasecientíficaaolongodoprocesso;

Sintetizador:temahabilidadedecapturaraessênciadadiscussãoeexplicitaroaprendizado;

Mobilizador:apoiaoengajamentoinicialeaolongodoprocesso;

Facilitador: é o papel central pois este lidera o processo coletivo, criando espaço de abertura econfiançaparaqueas trocasaconteçame intervindo,quandonecessário,paraque aparticipaçãosejaefetivaeequitativaeparaquetodostenhamsuascontribuiçõesconsideradaspelogrupo.Paratanto, o facilitador propõe e acompanha a dinâmica de trabalho e organiza os insumosnecessários6,7,23.

Outra definição estrutural nesta fase inicial é sobre os instrumentos e processos decomunicaçãodentrodacomunidadeeparacomopúblicoexternoquepermitamnãoapenasinformar o andamento do processo, mas receber contribuições de outros atores. Existemtecnologiasdemobilizaçãoparaaçãocoletivaqueajudamacatalisaracriação,documentação,troca e disseminação de conhecimento por e para comunidades locais, por exemplo: mídiasocial, sistema de informação geográfica participativo, rádio comunitário, alianças deaprendizagem,plataformasdeinovação,etc49.

Box2:MobilizaçãoeparticipaçãodeatoresnaestratégiadeResiliênciadePortoAlegre

Em 2016, Porto Alegre lançou a estratégia de resiliência urbana considerando estresses echoques aos quais a cidade estava exposta, incluindoos relacionados àmudançado clima, aqualgerou17planosregionais.Areflexãosobreotemadaresiliênciafezcomquesentissemanecessidadedeaprofundaroprocessoparticipativo,passandodaparticipaçãoparaacocriaçãodaestratégia.Foramenvolvidasmaisde500pessoasdediversossetoresemcomunidadesdepráticadivididasporterritóriose interessescomuns.Oprocessocontoucomdiferentesníveisdeengajamento,facilitadores,tomadasdedecisãoconjuntas,comunicaçãocontínuapormeiodeumaplataformaonline,entreoutroselementosconsideradosessenciaisemumprocessode


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aprendizagemsocial.Acomplexidadedotrabalhofoicompensadacomnovasideiaseiniciativasa fim de contribuir para o aumento da resiliência dos diferentes grupos na cidade e com oempoderamento de indivíduos e comunidades sobre a agenda. A legitimidade alcançada apartir da participação do prefeito, secretários e de organizações influentes nos territórios foicondiçãoessencialparaqueoprocesso fossedesencadeado.Finalmente, todooprocesso foiregistradoedocumentado,servindocomoreferênciaparaoutrasiniciativassimilares50.

Fase2:Análisedeimpactosevulnerabilidades

A análise de impactos e vulnerabilidades exige a integração de conhecimento científico comconhecimento empírico e a dimensão de desenvolvimento de capacidades e coprodução deconhecimentodaAprendizagemSocialécrucialnestafase.Alémdademandadeprofissionaisquetenhamconhecimentoemanálisedoclimaapartirdehistóricoeprojeçõesclimáticos,osdados observacionais sobre impactos e o mapeamento de riscos e vulnerabilidades pelosdiferentes gruposquehabitame transitampelo território tambémsão indispensáveis. Esteéummomentopropícioparacriarespaçosparaatrocadeconhecimentosedebateroacessoainformações.Alémdisso,háaoportunidadedeenvolvermaispessoasparaquesecapacitemsobreaanálisedeimpactosevulnerabilidadesnaregiãoesobreasincertezasclimáticaseparaquecompreendamaimportânciadaconstruçãoderesiliênciaedaaprendizagemcontínua(videBox3,4e6).

Box3: Indígenasepesquisadores trocam informaçõessobre impactosdamudançadoclimanaAmazônia

ComoaumentodoimpactodamudançadoclimanasTerrasIndígenas,oInstitutodePesquisadaAmazônia(IPAM)identificouanecessidadedeempoderarospovosindígenasnasquestõesclimáticas.Oestilodevida tãopróximoediretamentedependentedosciclosdanatureza fazcom que os indígenas percebam a mudança do clima de forma muito mais intensa. Nosencontrosdetrabalho,pesquisadoresdoIPAMouvemosdepoimentosdascomunidadeseemseguida compartilham informações científicas sobre a mudança do clima. Por meio de umaplicativodecelular,asliderançasindígenastambéminsereminformaçõessobreimpactosemmapas.Essasinformaçõesserãofuturamenteinseridasjuntoadadoscientíficosdaplataformaonline SOMAI, que atualmente permite a visualização de mapas e relatórios das TerrasIndígenas da Amazônia brasileira para identificar vulnerabilidades e ameaças climáticas eantrópicas51.

Box 4: Análise participativa de vulnerabilidade amplia percepção de risco e envolvecomunidadesO Instituto Ilhas do Brasil trabalha com adaptação àmudança do clima em regiões costeirascomfocoemadaptaçãoantecipatóriaedebasecomunitária.Osatoresenvolvidosnosprojetossão governos locais, secretarias de saúde, educação emeio ambiente, organizações de base,associação de pescadores, escolas, etc. Inicialmente, a análise de vulnerabilidades era feita apartirdediagnósticos.Comotempoperceberamanecessidadedeutilizarmetodologiasmaisparticipativas, inclusivas, que abordem a questão de gênero entre outras, para que ascomunidades se envolvam, ampliem a percepção de risco e se empoderem. Exemplos deatividades aplicadas são: criação de linha do tempo para analisar a vulnerabilidade localabordandoexperiênciasdeváriasgerações,elaboraçãodeumdocumentáriosobreadaptação


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produzido por crianças e instalação deminiestaçõesmeteorológicas em escolas em parceriacomoCentroNacionaldeMonitoramentoeAlertasdeDesastresNaturais(Cemaden)52.

Fase3:Planejamento

O trabalho demobilização de atores relevantes para a agenda de adaptaçãomunicipal e asoportunidades de coprodução e troca de conhecimento entre os envolvidos na análise deimpactos e vulnerabilidades preparam o terreno para a avaliação e definição demedidas deadaptação a serem incorporadas em uma estratégia, plano ou outro instrumento de políticapública a ser implementado. Neste estágio, já se distingue quem são os indivíduos e gruposmais engajados e quem deve ser envolvido nas diferentes ações definidas, nas instâncias degovernança requeridas, nas ações de comunicação e articulação institucional, entre outrasfrentes de atuação demandadas. As comunidades de prática podem ser rearranjadas porcategoriasquepromovamaparticipaçãocoletiva,sejapelosdesafiosmapeadosouportemas,comonocasonoPlanoNacionaldeAdaptação(videBox5).Ofocoprincipalestánaconstruçãode uma política pública capaz de conjugar interesses e voltada a mitigar riscos e reduzirvulnerabilidadesde formasistêmica.Talpolíticadeveconsideraremseusobjetivospromovermudançasnecessáriasnasinstituições,normasepráticasexistentesdemodoqueasnoçõesderesiliência e aprendizagem sejam incorporadas e aumentem a capacidade adaptativa dossistemassociaisenvolvidos.Aquioconhecimentoconstruídodevesercolocadoempráticaparaaelaboraçãodesoluçõesinovadoras.

Box5:AelaboraçãodoPlanoNacionaldeAdaptaçãopormeiodegrupostemáticos

A elaboração do PNA foi um processo que envolveu participação de diversos atores,capacitações para alinhamento sobre o tema, processos de facilitação nas reuniões paragarantir que todos se sentissem contemplados e produção conjunta do plano. Foi criado umgrupo de trabalho de adaptação coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente e peloMinistériodeCiência,TecnologiaeInformação,doqualparticiparamrepresentantesdeoutrosministérios,agênciasfederais,doFórumBrasileirodeMudançadoClimaeoutrosconvidados.Para a elaboração das 11 estratégias setoriais e temáticas, foram criados grupos de trabalholiderados pelos órgãos que respondem pelos temas dentro do governo que, por sua vez,organizaramredesdecarátertécnico-científicoedeconhecimentotradicionaisparapromoveradefiniçãoconjuntadasdiretrizesque,ao final, foramabertasparaconsultapública53.Comoresultado,algumasestratégiasficarammaisrobustasqueoutras,consequênciadadisparidadenoengajamentodosparticipantesounadisponibilidadedeinformações.Sobaperspectivadeumprocesso de aprendizagem, as lacunas servempara reflexão e para tomada de ação, e arevisãoeimplementaçãodoplanoéumtrabalhoquedeveseraperfeiçoadodeformacontínua.

Box6:BasescientíficasdãosuporteaPlanoMunicipaldeAdaptaçãodeSantosNoanode2015, Santos recebeuoprojetodepesquisaMetropoleqqueescolheuomunicípioporcontadospossíveisimpactoscomoaumentodoníveldomarnacidade,quejásofrecomeventoscomomaréalta,ressacaseinundações.Ahipótesedoestudoeradeque“oentendimentodoriscodamudançado climaémelhor assimiladoquando coproduzido combases científicas aliada aumcontextosocial,políticoecultural”.Abasededadosexistentesobreosníveisdemaré facilitouas

q O Projeto Metropole é uma pesquisa internacional apoiada pelo Forum Belmont, grupo de agências defomentoquepromoveequipes internacionaisparaelaborarestudossobremudançasambientaisnomundo.NoBrasilasinstituiçõesdepesquisaenvolvidasforamCemaden,INPE,FAPESPeUNICAMP.


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pesquisassobreavulnerabilidadecosteiraeforamprojetadosdiferentescenáriosparaomunicípio.Asociedadecivil foienvolvidacomquestionáriosparaavaliaçãodapercepçãodaspessoassobreamudança do clima, workshops para alinhamento do tema e os participantes definiram juntospossíveis medidas de adaptação, que posteriormente foram inseridas em análises de viabilidadetécnica-financeira. Os participantes foram representantes de ONGs, secretarias, empresários,associações de bairro, universidades, órgãos públicos, Marinha, Exército, etc. Este processo depesquisa e mobilização serviu de insumo para a criação da Comissão Municipal de Adaptação àMudançadoClima,estabelecidaem2015,edoPlanoMunicipaldeMudançadoClimadeSantos,emdezembrode201614.Umdosgrandesresultadosdestaexperiênciafoiasensibilizaçãodapopulação,oenvolvimentodostécnicosdaprefeituraeosaportescientíficosdaacademia.Comoobjetivodemanter estes últimos, pretende-se criar uma Comissão Consultiva Acadêmica para apoiar aimplementaçãodoPlano54.

Fase4:Implementaçãoemonitoramento

Arealizaçãodasaçõesprevistasnoplanejamentoeaimplementaçãodasmudançasnecessáriasdependerá do modelo de governança participativa funcionando. Mais uma vez, é aincorporação de processos de aprendizagem, o empoderamento de atores locais e a açãocoletivacoordenadaquefortalecemacapacidadedeadaptação(videBox7).Emcomplemento,aimplementaçãodeumapolíticapúblicadeveprevermomentosdeavaliaçãoemonitoramentoconstante das ações realizadas e não realizadas, considerando as diversas perspectivas dosatoresenvolvidose implicadosnasmedidasdeadaptação.Atividadesde reflexão individualecoletivasãofeitascomoobjetivodeavaliarospontospositivosenegativosefazeralteraçõeseajustesdurantea implementação,ondefornecessário.Recomenda-seoregistrocontínuodasaçõesrealizadasedosresultadoseaprendizadosgeradosdurantetodoociclodeadaptaçãoeaposteriordocumentaçãoedivulgaçãodestes.Esteéumconhecimentoqueservedereferênciapara a criação de outras políticas públicas ou estratégias locais baseadas na aprendizagemsocial.

Box7:ModelodegestãoparticipativaediscussãocoletivaderesultadospromovemaprendizagemsocialemUnidadesdeConservação

O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) tem como foco e grandedesafio implantar o modelo de gestão participativa das Unidades de Conservação federais, quepromovaprocessosdeaprendizagemsocialeempoderamentodeatoresnagestãodoseuterritóriode influência55. Para isso, realizam cursos de gestão participativa e trabalham coma estrutura deconselhos para facilitar o diálogo com a sociedade e construir conjuntamente soluções para osdesafios da conservação. Nas atividades comunitárias realizadas, os diferentes tipos deconhecimentosãovalorizadoseouvidos,econsideramqueomaiorpotencialparaaaprendizagemcoletivaacontecedurantea“discussãocoletivadosresultados”,que, inclusive,anteserachamadade“devolutiva”emudoudenomeparamelhorrepresentaratrocaqueacontecenestemomento56.

Desafios

Durante o processo de construção da Plataforma AdaptaClima e por meio da revisão deliteraturaforammapeadosdesafiosparaa integraçãodaAprendizagemSocialempolíticasdeadaptação que podem ser resumidos em três fatores principais e inter-relacionados:legitimidade, recursos e visão de longo prazo57. A falta de apoio e prioridade dada à agenda


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reduzadisponibilidadederecursos,queporsuavezimpedeaparticipaçãoativadepartedosatoresinteressadoseimplicadosedificultaaimplementaçãoeomonitoramentoeavaliaçãoalongoprazo.Oapoiodeliderançassociaisqueendossemelegitimemainiciativaéimportantepara haver suporte e abertura para que os elementos da aprendizagem social possam sercolocadosemprática(videBox2).Aprópriamaneiracomoaestruturainstitucionaltradicionale suas práticas e incentivos funcionam, além do descasamento entre o tempo deimplementação de políticas e os mandatos das gestões municipais, muitas vezes limita aintegração dos elementos de aprendizagem social e o engajamento dos diversos atoresinteressados. Sendo assim, os tomadores de decisão devem se adequar às condiçõesinstitucionais e políticas existentes em seusmunicípios e buscar soluções criativas para lidarcoma faltadeapoio,visãodecurtoprazoe restriçãode recursos.Caminhospossíveis sãoasparcerias com outros projetos que possuem recursos alocados ou arranjos regionais,especialmente os consórcios intermunicipais, e parcerias com academia (vide Box 6), setorempresarial,organizaçõesinternacionaisedasociedadecivil(videBox4).

Emrelaçãoaosdesafiosmaiscomunsnodiaadiadeumacomunidadedepráticaqueestáseformandoestãoa rotatividadedosparticipantes, a faltadecomunicação foradas reuniões, adificuldadedepromover relaçõesde confiança e compartilhar informaçõesdas organizações,alémdatendênciadequeasrelaçõessociais,econômicasepolíticasestabelecidaseenrijecidasentreatoresegrupossociaissejamreplicadasnoâmbitodacomunidadedepráticaedaredemais ampla de comunidades. Estas são dificuldades que estão diretamente interligadas ereforçamanecessidadedeumafacilitaçãotambémreflexiva,propositivaeempática.Porfim,aavaliação tanto do processo quanto dos resultados da abordagem de Aprendizagem Socialaindaéumassuntoincipiente,poucoexploradonaliteraturaecompoucosavançosempíricos.

AcompanhamentoeavaliaçãodaintegraçãodaAprendizagemSocialempolíticaspúblicasdeadaptação.

ConformeapresentadoanteriormenteeilustradonoDiagrama1,aintegraçãodaaprendizagemsocialempolíticaspúblicasefetiva-secommudançasnaspráticasde indivíduos, comunidadeseinstituiçõesquecontribuemparafortalecersuaresiliênciafrenteàmudançadoclima.Apartirdaí,surgeodesafiodeavaliartantoosresultadosquantooprocessoemsi.Naliteratura,estetipodeavaliaçãoaindaéumdesafio,masque jácomeçoua ser trabalhado -VanEppeGarside58criaram uma ferramenta para monitoramento e avaliação de impactos da abordagemAprendizagem Social estruturada em torno de 30 indicadores. O presente trabalho pretendecontribuir com a proposição de indicadores para avaliar o processo e os resultados daintegração da aprendizagem em políticas públicas municipais relacionadas à adaptação. Osindicadores foram elaborados com base na experiência da construção da PlataformaAdaptaClima,alémdepesquisaemfontessecundárias.

NoQuadro2épossívelvisualizar:parâmetrosparaestabelecimentodeumalinhadebasequefacilitem amedição dos indicadores, indicadores de processo e indicadores de resultado. Osindicadores de processo apoiam na avaliação da eficácia das atividades exemplificadas noQuadro 1 nas diferentes dimensões da Aprendizagem Social, ou seja, ao aplicar estesindicadorespodemosmonitorar:seestáocorrendoumaumentooudiminuiçãodaparticipaçãoemobilizaçãodaspessoasenvolvidas;seestáounãohavendodesenvolvimentodecapacidadese coprodução de conhecimento; se instituições, normas e práticas estão sendo revistas emalgumnível;eseatividadesdereflexãoestãoounãosendopromovidasdeformacontínua.Osindicadores de resultado apoiam na avaliação de mudanças no entendimento individual ecoletivo sobre aprendizagem no contexto de adaptação e possíveis ações decorrentes disto:mudanças nas práticas, procedimentos e normas das instituições para aumentar capacidade


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adaptativa,característicasdecogestãoinstituídas,empoderamentodosindivíduosnaagendaecompreensãodarelaçãoentreaprendizagemeresiliência.

Não foram criados parâmetros e indicadores específicos para cada um dos exemplos deatividades do Quadro 1, mas todos referem-se a pelo menos uma ou mais atividadesexemplificadas, portanto o Quadro 2 deve ser lido à luz do Quadro 1. A escolha, análise emonitoramento dos indicadores dependerá das atividades escolhidas e implementadas. Emgeral,asinformaçõesquantitativassãocolhidaspormeiodeanálisesequestionários,enquantopara as informações qualitativas utilizam-se métodos como entrevistas, grupos focais equestionários,aplicadosaolongodetodooprocesso.

Revisão deinstituições,normas e práticas

- Características das práticas e políticas das instituições que criam ou reforçam vulnerabilidades à mudança do clima (análise de práticas e políticas - fase 2)

P9. Processos de governança e tomada de decisão implementados e legitimados pelo grupo

P10. Ações empreendidas pelos atores a fim de levar os aprendizados e implementar mudanças nas organizações e outros grupos dos quais fazem parte P11. Atores com poder de influência mapeados e atuando como “embaixadores”

R8. Governança participativa e/ou características de cogestão instituídas em processos e instâncias da política pública ou de organizações e outros grupos relacionados aos participantes

R9. Mudanças realizadas nas práticas, procedimentos e normas das instituições e dos grupos para aumentar capacidade adaptativa

R10. Indivíduos reconhecem que mudanças reduzem vulnerabilidades e reforçam as capacidades adaptativas

R11. Atores, parceiros e outros interessados avaliam positivamente a iniciativa/política pública de adaptação em relação a sua relevância e aderência à realidade

Reflexão contínua

- Percepção entre os atores sobre a relevância da aprendizagem social, da agenda de adaptação e os impactos da mudança do clima no contexto local (questionário - fase 1)

P13. Atividades voltadas à reflexão realizadas P14. Resultados das reflexões e aprendizados da etapa anterior incorporados nas etapas subsequentes

P15. Percepção positiva dos atores no sentido de que suas contribuições e visões são consideradas na construção de conhecimento e nas tomadas de decisão

R12. Atores enxergam a importância da aprendizagem social nos processos de políticas públicas para criar resiliência

R13. Atores compreendem as relações entre mudança do clima e a vida cotidiana dos grupos e organizações R14. Agenda de adaptação fortalecida em outras pastas e níveis de governo, organizações e grupos sociais a partir da iniciativa/processo de planejamento e implementação da política

Quadro 2: Exemplos de indicadores para avaliar o processo e os resultados da integração da Aprendizagem Social em políticas públicas de adaptação

Participação e mobilização

- Número de atores engajados inicialmente

- Quantidade e qualidade de relações e funções entre atores e instituições (mapa sistêmico - fase 1)

P1. Atores mapeados envolvidos e engajados, incluindo diversidade de grupos sociais e setores representados

P2. Diferentes papéis para o funcionamento do grupo divididos entre os atores e desempenhados

P3. Quantidade e diversidade de atores, organizações e grupos alcançados pelos instrumentos de comunicação utilizados

P4. Conexões estabelecidas com outros grupos e organizações

P5. Equilíbrio de oportunidade/espaço para participação dos diferentes atores no processo estabelecido

R1. Quantidade de atores e grupos participantes (e parcerias entre eles) maior ou igual ao início do processo

R2. Comunidades de prática formadas e fortalecidas

R2. Sinergias e parcerias estabelecidas com outros planos/pastas do município e outros níveis de governo

R4. Comprometimento dos atores na implementação e monitoramento da política pública estabelecido

Desenvolvimentode capacidadese coprodução deconhecimento

- Nível do conhecimento inicial sobre o tema de adaptação à mudança do clima e seus desdobramentos no contexto municipal (questionário – fase 1)

P6. Nível de conhecimento dos atores sobre adaptação, impactos e vulnerabilidades no contexto local, e possíveis soluções maior que inicialmente P7. Nível de entendimento dos atores sobre as diferentes necessidades e perspectivas dos demais, maior que inicialmente

P8. Atividades de promoção da aprendizagem social ao longo do processo realizadas e avaliadas positivamente pelos atores

R5. Indivíduos se sentem preparados para participar ativamente da implementação da política pública

R6. Indivíduos se sentem aptos para contribuir para a agenda de adaptação

R7. Indivíduos reconhecem a política pública de adaptação como viável e coerente

Indicadores de processo Indicadores de resultadoParâmetros paraestabelecer linha de base


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4.PORQUEOMOMENTOATUALEPROPICIOAINCORPORAÇÃODAABORDAGEMAPRENDIZAGEMSOCIALAAGENDADEADAPTAÇÃONOBRASIL?

A caracterização da agenda de adaptação como uma questão complexa já traz de início osdesafios para o ciclo de políticas públicas de adaptação. Por outro lado, o envolvimento demúltiplos temas e setores é uma oportunidade de juntar esforços a outras agendassocioambientaiserealizaraçõesquegeremcobenefícios.

A abordagem Aprendizagem Social pode ser entendida como instrumento para que políticaspúblicasemadaptaçãoàmudançadoclimasejamformuladaseexecutadasa fimde lidar,deformaconsistente,comumaagendadeincertezas-demaneiraquediversosatorestrabalhemjuntos em um processo de compartilhamento de informações, criação de conhecimento,aprendizados,reflexõesesoluçõesconcretasparaumobjetivocomum.

Nestemomento,emqueoPlanoNacionaldeAdaptaçãoestásendo implementado,aagendadeadaptaçãocomeçaaganharfôlegonoBrasiledevecresceronúmerodeplanoseestratégiasmunicipais sobre o tema, além da incorporação da lente climática em planos e projetos jáexistentes. É importantequeos formuladores depolíticas e gestores públicos entendamqueadaptaçãonãosetrataapenasdeplanosdecontingênciaeminimizaçãodedesastres,masqueacapacidadeadaptativadasociedadeestádiretamenteligadaàcapacidadedeaprendizagemedemobilização para a ação por parte de indivíduos e grupos que devem ser envolvidos nosprocessos de preparação, planejamento, implementação e monitoramento das políticasrelacionadas. É a partir deste processo coletivo de criação, aprendizageme adaptação que aresiliênciaéconstruídanasociedade.

Porfim,estetrabalhoesperacontribuirparaqueprocessosdeaprendizagemsocialsejamaospoucos integradosnaagendadeadaptaçãonoBrasile resultememmudançassistêmicasnasinstituições, normas e práticas, e nos comportamentos de grupos e comunidades. Apesar dofoconaspolíticaspúblicasmunicipais,aestrutura,atividadese indicadoressugeridostambémpodembeneficiaroutrosgestorespúblicoseprivadosatuandoemoutrosníveisdafederação,nosdiversoscontextosdoPaís.


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