Controle Interno

CURSO SUPERIOR DE T ECN OLO G IA E M G ESTO P BL I CA

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S UM R I O

AULA 1 AULA 2 AULA 3 AULA 4 AULA 5 AULA 6 AULA 7 AULA 8

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AULA 9 AULA 10 AULA 11 AULA 12 AULA 13 AULA 14 AULA 15 AULA 16 AULA 17 AULA 18 AULA 19 AULA 20 AULA 21 AULA 22 AULA 23 AULA 24

Glossrio ............................................................................................. 256 Introduo ao Tema do Controle ....................................................... 268 Histrico da Evoluo do Estado ........................................................ 270 Desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil - O Imprio .... 275 Desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil - O Imprio (Continuao) ..................................................................................... 278 Desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil - A Repblica 282 Finalidades do Controle no Estado .................................................... 287 Finalidades do Controle no Estado .................................................... 293 Controle da Administrao Pblica - Conceito .................................. 297 Controle Externo ............................................................................... 300 Caractersticas dos Processos nos Tribunais de Contas ..................... 305 Tipologia Processual e Recursal ......................................................... 308 Controle Interno ................................................................................ 312 Controle Interno ................................................................................ 314 Controle Interno - Conceito ............................................................... 319 Controle Interno Princpios ............................................................. 322 Formas de Controle Interno .............................................................. 325 Estrutura do Controle Interno ........................................................... 328 Controle Interno ................................................................................ 332 Controle Interno - Poltica Organizacional ........................................ 336 Fases do Controle Interno ................................................................. 340 Orientaes para uma Estrutura de Controle Interno ...................... 346 Escola Contempornea ...................................................................... 348 Integrao dos Controles Externo e Interno ..................................... 353

Caros Alunos

Este trabalho no tem a pretenso de esgotar o tema, mas de esclarecer alguns poucos aspectos sobre o assunto to abrangente. Sinto-me honrado em poder colaborar com voc. Minha maior satisfao de saber que este material didtico ter uma dupla utilidade: a primeira, de levar at voc um melhor grau de compreenso a respeito da administrao pblica e do corpo de pessoal que a integra - o que por certo se traduzir em maior desempenho profissional de sua parte. A segunda, mais importante a meu ver, a formao intelectual de indivduos com capacidade analtica radical, fruto de todo estudo e reflexo a que voc se submete, e que por certo melhorar o prprio exerccio da cidadania e, consequentemente, o Pas. Bons estudos e bom aproveitamento! Harry Avon

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Apre se ntao

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Harry avon Graduou-se em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC/PR) no ano de 1998. Ps-Graduado em Direito pela Escola da Magistratura do Paran no ano de 2000. Ps-Graduado em Direito Processual Civil pelo Centro Universitrio Positivo (UNICENP), no ano de 2002, com grau mximo na avaliao final e na monografia. Mestre em Direito pela Universidade Gama Filho - RJ. rea de concentrao: DireiSmula Vinculante - Inter-relaes entre o clssico e o novo, editado em 2008 pela JM Livraria Jurdica. Autor do artigo Aspectos da remunerao do servidor pblico, publicado na Revista de Previdncia Funcional n. 0/2001, bem como do artigo as contribuies previdencirias e a Lei de Responsabilidade Fiscal, publicado na Revista de Previdncia Funcional n. 01/2001. Ex- Procurador e Coordenador Jurdico da Paran Previdncia. Professor Substituto da Universidade Federal do Paran (UFPR) entre 2004 e 2006. Professor de Direito Processual Civil e Direito Previdencirio das Faculdades DOM BOSCO e UNIBRASIL. Professor de Ensino Distncia - Convnio UFPR desde 2005. Professor da Escola de Governo do Paran. Membro da Comisso de Direito Previdencirio da OAB/PR.I nsti t uto Fede ra l Pa ran

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N o ta so bre o auto re

to, Justia e Cidadania. Autor do livro Coisa Julgada e

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Glossrio

Caros alunos, Este glossrio foi elaborado com o intuito de fornecer uma maior compreenso de termos importantes utilizados no estudo desta matria, definies e prticas do controle interno. Portanto, utilizem o contedo desta aula como apoio para esclarecer suas dvidas durante todo esta etapa. Bons estudos!

AAccountability (Obrigao de Prestar Contas) O processo no qual as organizaes de servio pblico e os indivduos que as constituem so responsveis por suas decises e aes, incluindo a salvaguarda de recursos pblicos e todos os aspectos do seu desempenho. Obrigao imposta, a uma pessoa ou entidade auditada, de demonstrar que administrou ou controlou os recursos que lhe foram confiados em conformidade com os termos segundo os quais lhe foram entregues. Accountability Pblica (Obrigao de Prestar Contas Pblicas) A obrigao que tm as pessoas ou entidades s quais se tenham confiado recursos, includas as empresas e corporaes pblicas, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programtica que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades (Normas de Auditoria INTOSAI). Acesso fsico No controle de acesso, ter acesso a reas fsicas e entidades (ver acesso lgico). Acesso lgico O ato de ter acesso aos dados de um computador. O acesso pode estar limitado apenas para consulta, porm direitos de acesso mais extensivos incluem a capacidade de alterar os dados, criar novos arquivos e apagar arquivos existentes (ver acesso fsico). Administrao Compreende os dirigentes e outros que tambm realizam funes gerenciais superiores. A administrao ou gerncia inclui diretores e o comit de auditoria somente nos casos em que esses cumprem tais funes (IFAC).

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Ambiente de controle O ambiente de controle estabelece o perfil de uma organizao, influenciando na conscincia das pessoas acerca do controle. o fundamento para todos os componentes do controle interno, fornecendo o conjunto de regras e a estrutura. Aplicativo Programa de computador projetado para auxiliar as pessoas a realizar determinado tipo de trabalho, incluindo funes especiais, tais como relaes de pagamento, controle de inventrio, contabilidade e apoio. Dependendo da tarefa para a qual foi projetado, o aplicativo pode manipular textos, nmeros, grficos ou uma combinao desses elementos. Auditores internos Examinam e contribuem para a eficcia do sistema de controle interno atravs de suas avaliaes e recomendaes, mas no possuem responsabilidade primria pelo planejamento, implementao, manuteno e documentao do processo. Auditoria Reviso das atividades e das operaes de uma organizao, para assegurar que essas esto sendo executadas ou esto funcionando de acordo com os objetivos, o oramento, as regras e as normas. O objetivo dessa reviso identificar, em intervalos regulares, desvios que podem requerer uma ao corretiva (glossrio). Auditoria externa Auditoria realizada por um corpo tcnico externo e independente do auditado, com o propsito de emitir uma opinio ou um relatrio sobre a prestao de contas e as demonstraes financeiras, a regularidade e a legalidade das operaes e/ou da gesto financeira (glossrio). Auditoria interna Meio funcional que permite aos dirigentes de uma entidade receber de fontes internas a segurana de que os processos pelos quais so responsveis funcionam com as probabilidades de ocorrncia de fraudes, erros ou prticas ineficientes e antieconmicas reduzidas ao mnimo. A auditoria interna possui muitas das caractersticas da auditoria externa, porm pode, perfeitamente, atender a instrues dos dirigentes da entidade a que deve informar (Normas de auditoria da INTOSAI). Uma atividade independente, de segurana objetiva e de carter consultivo, concebida para agregar valor e aprimorar as operaes de uma organizao. Auxilia uma organizao a atingir seus objetivos, mediante um enfoque sistemtico e disciplinado para avaliar e melhorar a eficcia do processo de gesto de risco, de controle e de governana (IIA, IFAC). A auditoria interna uma atividade de avaliao estabelecida dentro de uma entidade como um servio para a mesma. Suas funes incluem, dentre outras, examinar, avaliar e monitorar a adequao e eficcia da contabilidade e dos sistemas de controle interno (IFAC). Avaliao de risco A avaliao de risco o processo de identificao e anlise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos da entidade e a determinao de resposta apropriada.

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CCiclo de avaliao de risco um processo contnuo e repetitivo para identificar e analisar as mudanas nas condies, oportunidades e riscos, e realizar as aes ne-

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cessrias, em especial as modificaes no controle interno dirigidas s mudanas de risco. Os perfis de risco e os controles a eles associados devem ser revisados e repensados com regularidade, de modo a garantir que o perfil de risco continua sendo vlido, que as respostas ao risco continuam sendo adequadas e apropriadamente direcionadas, e que os controles para mitig-lo continuam sendo eficazes na medida em que os riscos mudam com o tempo. Conformidade / Cumprimento Relaciona-se com a conformidade com as leis e regulamentos aplicveis a uma entidade (COSO 1992). Conformidade e aderncia a polticas, planos, procedimentos, leis, regulamentos, contratos ou outros requisitos (IIA). Comit de auditoria um comit da Mesa Diretora, cuja funo tipicamente focada em aspectos de informao financeira e nos processos gerenciais da entidade para administrar o risco do negcio e o risco financeiro, e para o cumprimento de significativos requisitos legais, ticos e regulamentares. O Comit de Auditoria normalmente auxilia a Mesa com uma viso geral sobre: (a) a integridade dos demonstrativos financeiros da entidade; (b) o cumprimento dos requisitos legais e regulamentares; (c) as qualificaes e independncia dos auditores; (d) o desempenho do auditor interno da entidade e dos auditores independentes; e (e) as remuneraes dos dirigentes da entidade. Componente do controle interno Um dos cinco elementos do controle interno. Os componentes do controle interno so o ambiente de controle interno da entidade, a avaliao de risco, os procedimentos de controle, a informao e comunicao, e o monitoramento (COSO 1992).

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Conluio Um esforo corporativo entre funcionrios para defraudar recursos financeiros, estoque ou outros bens de uma empresa (Arens, Elder & Beasley). Controle 1. Um substantivo, utilizado como sujeito, exemplo: existncia de controle . uma poltica ou procedimento que parte do controle interno. Um controle pode existir dentro de qualquer dos cinco componentes. 2. Um substantivo, utilizado como objeto, exemplo: efetuar controle o resultado de polticas e procedimentos planejados para controlar; este resultado pode ou no ser um controle interno efetivo. 3. Um verbo, exemplo: controlar, regular, estabelecer ou implementar uma poltica que se destina ao controle (COSO 1992). Qualquer ao tomada pela gerncia, direo e outros setores para administrar o risco e aumentar as possibilidades de que os objetivos e metas sejam alcanados. A administrao planeja, organiza e dirige a gesto com as aes adequadas para proporcionar uma garantia razovel de que os objetivos e metas sejam alcanados (IIA). Controle de acesso Em tecnologia da informao, os controles planejados para proteger os recursos de modificaes no autorizadas, perda ou exposio.

Controle de continuidade de servio Esse tipo de controle envolve assegurar que, quando ocorram eventos inesperados, as operaes crticas continuem sem interrupo ou sejam rapidamente reassumidas, e a informao crtica e sensvel seja protegida. Controles de aplicativos A estrutura, polticas e procedimentos que so aplicados em separado aos sistemas individuais de aplicativos e que so projetados para cobrir o processamento de dados em softwares aplicativos especficos. Procedimentos programados nos aplicativos e no respectivo manual de procedimentos, projetados para ajudar a assegurar a integridade e exatido do processamento da informao. Os exemplos incluem revises computadorizadas da entrada de dados, seqncia numrica de revises e procedimentos manuais para monitorar os itens listados em relatrios de exceo (COSO 1992). Controle de deteco Um controle programado para descobrir um fato ou um resultado imprevisto (em contraste com o controle preventivo) (COSO 1992). Controle interno O controle interno um processo integrado que est afeto gerncia e ao corpo de funcionrios da entidade e estruturado para administrar os riscos e para oferecer segurana razovel de que na busca de sua misso, os seguintes objetivos gerais esto sendo alcanados: executar as operaes de forma regular, tica, econmica, eficiente e eficaz, cumprindo com as obrigaes de prestar contas (accountability) e com todas as leis pertinentes, assim como os regulamentos e a salvaguarda dos recursos contra a perda, mau uso e danos. Uma garantia independente e objetiva, e uma atividade de consultoria projetada para proporcionar valor agregado e melhorar a operacionalidade da organizao ajudam organizao a cumprir seus objetivos, mediante o uso de um enfoque sistemtico e disciplinado para avaliar e melhorar a eficcia nos processos de gesto do risco, controle e governana (IIA). Controle oramentrio Controle mediante o qual uma autoridade que liberou um oramento para uma entidade assegura que o oramento est sendo implementado de acordo com as estimativas, autorizaes e regulamentos. Controle preventivo Um controle definido para evitar aes ou resultados no previstos (comparar com controle de deteco) (COSO 1992). Controles computadorizados 1. Controles executados por computador, exemplo: controles programados no software do computador (em oposio aos controles manuais). 2. Controles sobre o processamento da informao, consistindo de controles gerais e controles de aplicativos (tanto programados como manuais) (COSO 1992). Controles do sistema de software Controles sobre o elenco de programas de computadores e respectivas rotinas, projetadas para operar e controlar as atividades de processamento dos equipamentos computacionais.

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Controles gerais Os controles gerais so a estrutura, polticas e procedimentos que se aplicam a todos ou a uma grande parte dos sistemas de informao de uma entidade e ajudam a assegurar sua correta operao. Eles produzem o ambiente no qual operam os sistemas de aplicao e controles. Polticas e procedimentos que ajudam a assegurar a continuidade e a operao apropriada dos sistemas de informao. Incluem controles sobre gerenciamento da tecnologia da informao, infra-estrutura da tecnologia da informao, gesto de segurana, aquisio, desenvolvimento e manuteno de software. Os controles gerais do suporte ao funcionamento dos controles de aplicativos programados. Outros termos por vezes utilizados para descrever os controles gerais so: controles gerais de computao e controles de tecnologia da informao (COSO ERM). Controles manuais So os controles executados manualmente, no atravs do computador (comparar com controles computadorizados) (COSO 1992). Corrupo Qualquer forma de utilizao no tica da autoridade pblica para obteno de vantagem pessoal ou particular (INTOSAI XVI, Uruguai, 1998). O mau uso do poder outorgado, para o benefcio particular (Transparncia Internacional). COSO Comit de Organizaes Patrocinadoras da Comisso Treadway, um grupo de vrias organizaes de contabilidade. Em 1992 publicou um estudo relevante sobre o controle interno intitulado Controle Interno: marco integrado. O estudo muitas vezes chamado de Relatrio COSO.

D260Dados Fatos e informao que podem ser comunicados ou manipulados. Deficincia Uma falha percebida no controle interno, potencial ou real, ou uma oportunidade para fortalecer o controle interno, para oferecer uma maior probabilidade de que os objetivos da entidade sejam alcanados (COSO 1992). Diagramao de fluxo Ilustra um fluxo de procedimentos, informao ou documentos. Essa tcnica torna possvel que se d uma descrio sinttica de procedimentos ou circuitos complexos (glossrio). Documentao A documentao suporte do controle interno a evidncia material e escrita dos componentes do processo de controle interno, incluindo a identificao das polticas e da estrutura de uma organizao, suas categorias operacionais, seus procedimentos de controle e respectivos objetivos. Esses devem estar evidenciados em documentos, tais como diretrizes gerenciais, polticas administrativas, manuais de procedimento e manuais de contabilidade. O exame do auditor dos documentos do cliente e dos registros para fundamentar a informao que est ou deve estar includa nas demonstraes financeiras (Arens, Elder e Neasley).

EEconomia Consiste em reduzir ao mnimo o custo dos recursos utilizados para desempenhar uma atividade a um nvel de qualidade apropriado (Normas de auditoria INTOSAI). Aquisio dos recursos financeiros, humanos e materiais, no momento adequado, ao menor custo, que sejam mais adequados em termos de qualidade e quantidade. Econmico Sem desperdcio nem extravagncia. Significa adquirir a quantidade necessria de recursos, na qualidade adequada, entregues no momento e no lugar correto, ao custo mais baixo. Eficcia A medida em que se alcanam os objetivos e a relao entre os resultados pretendidos e os resultados alcanados (Normas de auditoria INTOSAI). O grau em que os objetivos estabelecidos so alcanados sob a tica do custo-eficcia (glossrio).

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Eficincia Relao entre o produto . expresso em bens, servios e outros produtos - e os recursos utilizados para produzi-los (Normas de auditoria INTOSAI). Utilizao dos recursos financeiros, humanos e materiais de modo a maximizar os produtos obtidos com uma determinada quantidade de recursos, ou a minimizar os insumos para obteno de determinada quantidade e qualidade de produtos (glossrio). Eficiente Refere-se aos recursos utilizados e os produtos gerados para alcanar os objetivos. Significa que o mnimo de insumos so utilizados para se obter uma determinada quantidade e qualidade de produtos, ou o mximo de produtos com uma determinada quantidade e qualidade de insumos. Entidade Uma organizao de qualquer tamanho estabelecida com um propsito particular. Uma entidade, por exemplo, pode ser uma empresa de negcios, uma organizao sem fins lucrativos, uma organizao governamental ou instituio acadmica. Outros termos usados como sinnimos so organizao ou departamento (COSO 1992). Entidade Fiscalizadora Superior (EFS) rgo pblico de um Estado que, qualquer que seja a sua denominao ou a forma em que seja constitudo ou organizado, exerce, em virtude da lei, a suprema funo de auditoria pblica desse Estado (Normas de auditoria INTOSAI & IFAC). Entrada Qualquer informao introduzida em um computador ou o processo de inserir dados no computador.


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Eficaz Refere-se ao cumprimento dos objetivos ou ao grau dos resultados alcanados por uma atividade frente aos objetivos ou aos efeitos pretendidos daquela atividade.

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tico Relacionado com princpios morais.

FFluxograma Uma representao grfica dos documentos e arquivos do cliente, e a seqncia na qual eles so processados (Arens, Elder & Beasley). Fraude Interao ilegal entre duas entidades, na qual uma das partes intencionalmente defrauda a outra, atravs de representaes falsas para obter vantagens ilcitas ou injustas. Envolve atos fraudulentos, ardis, omisses ou quebra de sigilo, utilizados para obter alguma vantagem injusta ou desonesta (INCOSAI XVI, Uruguai 1998).

IIncerteza Incapacidade de saber com antecedncia a real probabilidade ou impacto de eventos futuros (COSO ERM). Independncia A liberdade que se d a uma instituio de auditoria e a seus auditores para atuar em acordo com as atribuies de auditoria que lhes so conferidas, sem nenhuma interferncia externa. A liberdade da EFS, nas matrias que so objeto de auditoria, para atuar conforme sua competncia legal de auditoria, sem sujeio a diretrizes ou interferncias externas de nenhuma classe (Normas de auditoria INTOSAI). A liberdade das condies que ameacem a objetividade ou a aparncia de objetividade. Tais ameaas objetividade devem ser administradas nos nveis individual com o auditor, de compromisso, funcional e organizacional (IIA). A habilidade de um auditor para manter um ponto de vista imparcial no desempenho de servios profissionais (independncia de fato) (Arens, Elder & Beasley). A habilidade de um auditor para manter um ponto de vista imparcial diante dos olhos dos demais (aparncia de independncia) (Arens, Elder & Beasley). Instituio de auditoria Organizao pblica que, qualquer que seja a sua denominao ou a forma em que seja constituda ou organizada, executa atividades de auditoria externa em conformidade com a lei (glossrio). Interveno administrativa Aes administrativas para anular polticas ou procedimentos destinados a propsitos legtimos; a interveno administrativa geralmente necessria para lidar com transaes ou eventos no-rotineiros e no normatizados que de outra forma seriam tratados de modo inadequado pelo sistema (comparar esse termo com o de Sustao de ato administrativo) (COSO 1992). Instituto de Auditores Internos (Institute of Internal Auditors-IIA) O Instituto de Auditores Internos uma organizao que estabelece normas ticas e de procedimentos, promove capacitao e fortalece o profissionalismo entre seus membros.

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LLimitaes inerentes As limitaes de todos os sistemas de controle interno. As limitaes se relacionam aos limites do julgamento humano; restries de recursos e a necessidade de considerar o custo dos controles em relao aos benefcios esperados; a realidade que podem ocorrer colapsos; e a possibilidade de sustar atos administrativos e conluios (COSO 1992).

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MMapa de risco Uma viso conjunta ou matriz dos riscos-chave enfrentados por uma entidade ou uma unidade, que inclui o nvel de impacto (exemplo: alto, mdio, baixo), bem como a probabilidade de que o evento ocorra. Mainframe Computador de grande porte destinado s atividades de processamento de dados mais intensivas. Os computadores de grande porte ou servidores so usualmente compartilhados por mltiplos usurios conectados atravs de terminais.

Monitoramento Monitoramento um componente do controle interno e o processo que avalia a qualidade do sistema de controle interno ao longo do tempo. Moralidade/Integridade A qualidade ou o estado de ser de um importante princpio moral; retido, honestidade e sinceridade; o desejo de fazer as coisas corretamente, professar e viver de acordo com certos valores e expectativas (COSO 1992).


OObjetividade Atitude mental de imparcialidade que permite que as EFSs, auditores externos e internos realizem suas atribuies de tal maneira que emitam uma opinio honesta no resultado de seus trabalhos, e que no sejam feitos comprometimentos de qualidade significativos. A objetividade requer que os auditores no subordinem seu julgamento sobre questes de auditoria opinio de terceiros. Operaes Essa palavra usada com objetivos ou controles tem a ver com a eficcia ou a eficincia das atividades de uma entidade, incluindo suas metas de desempenho e rentabilidade e a salvaguarda de recursos (COSO 1992). As funes, processos e atividades atravs dos quais os objetivos de uma entidade so alcanados. Oramento a expresso financeira e quantitativa de uma programao de medidas planejadas para um determinado perodo. O oramento projeta-

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Mensurao de risco Significa estimar a importncia de um risco e calcular a probabilidade de sua ocorrncia.

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do com uma viso de planejamento de operaes futuras e de revises posteriores dos resultados obtidos. Ordenadamente Significa de forma ordenada, ou metdica. Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (International Organisation of Supreme Audit Institutions INTOSAI) INTOSAI a organizao profissional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFSs) nos pases que pertencem s Naes Unidas ou a suas agncias especializadas. As EFSs exercem um papel central na auditoria de contas e das operaes governamentais, e na promoo de administraes financeiras slidas e responsveis por prestar contas dos seus governos. A INTOSAI foi fundada em 1953, vem crescendo dos 34 pases membros iniciais para mais de 170 membros no presente.

PPartes interessadas (stakeholders) Entes que so afetados pela entidade, tais como os acionistas, as comunidades nas quais a entidade opera, funcionrios, clientes e fornecedores (COSO ERM). Poder Legislativo A autoridade que, em um pas, elabora as leis; por exemplo: um Parlamento (Normas de auditoria INTOSAI) Poltica Instruo gerencial sobre o que se deve fazer para efetuar um controle. Uma poltica serve como base para a implementao dos seus procedimentos (COSO 1992). Procedimento Uma ao que implementa uma poltica.

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Projeto (design) 1. Inteno. Como utilizado na definio, o controle interno destinado a fornecer segurana razovel para o alcance dos objetivos; quando a inteno se torna realidade, o sistema pode ser considerado eficaz. 2. Plano. A forma atravs da qual um sistema concebido para funcionar, comparada maneira que ele efetivamente funciona (COSO 1992). Processamento Em tecnologia da informao, a execuo das instrues de um programa pela unidade central de processamento do computador. Procedimento de controle Os procedimentos de controle so as polticas e os procedimentos estabelecidos para enfrentar os riscos e alcanar os objetivos da entidade. Os procedimentos que uma organizao executa para tratar o risco se chamam procedimentos de controle interno. Os procedimentos de controle interno so uma resposta ao risco, j que eles so projetados para lidar com o nvel de incerteza previamente identificado. Procedimentos de usurio final Referem-se utilizao de processamento de dados no centralizados (exemplo: que no sejam do departamento de TI), utilizando procedimentos automatizados desenvolvidos pelos usurios finais, geralmente com a ajuda de aplicativos (exemplo: planilha eletrnica e base de da-

dos). Os processos do usurio final podem ser sofisticados e transformarem-se em uma fonte extremamente importante de gerenciamento de informao. Se eles esto documentados e testados adequadamente podem ser questionados. Processo gerencial ou administrativo A srie de aes tomadas pela direo para administrar uma entidade. O controle interno uma parte integrante do processo gerencial (COSO 1992). Programa de segurana Programa de toda uma organizao para o planejamento e gerenciamento da segurana, que constitui o fundamento da estrutura de controle da segurana de uma organizao e que reflete o compromisso da alta administrao para lidar com os riscos de segurana. O programa deveria estabelecer um referencial e uma periodicidade para a avaliao de risco, desenvolvendo e implementando procedimentos eficazes de segurana, e realizando o monitoramento da eficcia desses procedimentos.

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RCONTROLE INTERNORede Em tecnologia da informao, um grupo de computadores e equipamentos conectados por instalaes de comunicao. Uma rede pode envolver conexes permanentes, tais como cabos, ou conexes temporrias feitas atravs de telefone ou de outros meios de comunicao. Uma rede pode ser to pequena como uma rede local composta por poucos computadores, impressoras ou outros equipamentos, ou pode ser composta por muitos computadores de grande e pequeno porte distribudos em uma vasta rea geogrfica. Revises de edio Controles programados concebidos nas primeiras fases de alimentao de dados para identificar campos com dados incorretos. Por exemplo, os caracteres alfanumricos, que so introduzidos nos campos numricos, podem ser rejeitados por esse controle. Controles de edio programada tambm podem ser aplicados, por exemplo, quando os dados das transaes ingressam no ciclo de processamento de uma outra aplicao. Risco A possibilidade de que ocorra um evento adverso que afete o alcance dos objetivos (COSO ERM). Risco aceitvel A quantidade de risco qual a entidade est preparada para enfrentar antes que se julgue necessria uma ao. Uma base ampla de quantidade de risco que uma companhia ou outra entidade est disposta a aceitar na busca de sua misso ou sua viso (COSO ERM). Risco inerente O risco para uma entidade na ausncia de aes gerenciais que possam reduzir a probabilidade do risco ou seu impacto (COSO ERM). Risco residual O risco que permanece depois que a gerncia responde ao risco.


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SSada Em tecnologia da informao, os dados/informao produzidos pelo processamento informatizado de um computador, tal como uma informao grfica apresentada em um terminal ou uma cpia impressa. Setor pblico O termo setor pblico. refere-se aos governos nacionais, governos regionais (por exemplo: estadual, provincial, territorial), aos governos locais (por exemplo: municpios, povoados) e respectivas entidades governamentais (por exemplo: agncias, diretorias, comisses e empresas) (IFAC). Segurana razovel Equivale a um nvel satisfatrio de confiana segundo determinadas consideraes de custos, benefcios e riscos. O conceito de que o controle interno, sem importar o quanto seja bem planejado e executado, no pode garantir que os objetivos da entidade sero alcanados. Isso se deve a limitaes inerentes a todos os sistemas de controle interno (COSO 1992). Sistema de controle interno (ou processo, ou arquitetura) Um sinnimo de Controle Interno aplicado em uma entidade (COSO 1992). Sistemas computadorizados de informao Um ambiente de sistemas de informaes computadorizados existe quando um computador de qualquer tipo ou tamanho est envolvido no processamento de informao (financeira) da entidade que tenha significado para a auditoria, seja este computador operado pela entidade ou por uma terceira parte (IFAC). Segregao (ou separao) de funes Para reduzir o risco de erro, desperdcios, aes equivocadas e o risco de no detectar estes problemas, nenhuma equipe ou indivduo apenas deveria controlar todas as fases-chave (autorizao, processamento, documentao e controle) de uma transao ou evento. Sistema software Software que trata fundamentalmente da coordenao e do controle do hardware e dos recursos de comunicao, acesso a pastas e arquivos, e do controle e programao de aplicativos. Sustao de ato administrativo Decises administrativas de anular polticas ou procedimentos destinados a propsitos ilegtimos, com a inteno de obter ganhos pessoais, ou permitir a apresentao errada das demonstraes financeiras de uma entidade ou de situaes de descumprimento da lei (comparar este termo com o de interveno administrativa) (COSO, 1992).

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TTolerncia ao risco a variao aceitvel relativa consecuo dos objetivos (COSO ERM). TI Sigla empregada para designar Tecnologia da Informao

UUnidade de auditoria interna Departamento (ou atividade) dentro de uma entidade, qual so confiadas revises e avaliaes dos sistemas e procedimentos da entidade para minimizar a probabilidade de fraude, erros e prticas ineficientes. A auditoria interna deve ser independente dentro de uma organizao e reportar-se diretamente direo. Um departamento, diviso ou equipe de consultores ou outros profissionais que oferece independncia, segurana objetiva e servios de consultoria projetados para agregar valor e melhorar o funcionamento de uma organizao. Os procedimentos de controle interno ajudam uma organizao a cumprir seus objetivos mediante o uso de um enfoque sistemtico e disciplinado para avaliar e melhorar a eficcia nos processos de gesto de risco, controle e governana (IIA).

VValores ticos Valores morais que permitem que aquele que decide determine um curso apropriado de conduta. Esses valores devem estar baseados no que correto., o que pode estar alm daquilo que legalmente exigido (COSO 1992). Valor pelo dinheiro Ver economia, eficcia e eficincia.


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Introduo ao Tema do ControleO objetivo maior desta aula apresentar a vocs uma introduo matria relacionada aos controles que devem incidir sobre a administrao pblica. A abordagem vai mostrar o porqu da importncia dos mecanismos de controle e o incio do seu entendimento. O assunto relativo a controles no Estado, mais do que importante sob o aspecto de sua utilidade, mostra-se interessante e desafiador. Interessante na medida em que traz luz toda a tendncia histrica de aperfeioamento institucional, indicando a evoluo sociopoltica pela qual passa a Administrao Pblica, e cujo movimento no aponta para qualquer indicao de arrefecimento. Ao contrrio, por fora de um grau de conscincia que se aprofunda cada vez mais, em nvel internacional, demonstra a necessidade da adoo de modalidades mais sofisticadas de controles, que permitam ao Estado e Administrao formas mais equitativas de alcance do ideal no uso dos dinheiros pblicos. Desafiador por se constituir em um conjunto de conhecimentos proveniente de vrias reas das cincias, cuja contribuio acumulada importa num caldo cultural denso, cabendo ao intrprete ou aplicador do resultado lidar com os inmeros conceitos e elementos de forma integrada, quase que holstica, dispondo-os de forma apta a atingir resultados de ordem eminentemente prtica. Sero ressaltadas duas conjunturas que, embora paream uma nica ordem de coisas, na realidade tratam de aspectos diferentes, mas conexos. A primeira diz respeito abordagem jurdica do controle, que indica os parmetros normativos, conferindo legalidade e legitimidade estruturao dos sistemas, ao tempo em que tambm lhe estabelece limites. A segunda est relacionada com a abordagem contbil, na medida em que estabelece linhas-guia de ordem tcnica, tornando o resultado mais eficiente e econmico. Questes relacionadas com a constitucionalidade e com a legalidade se misturam as questes de ordem puramente tcnica e tendem, progressiva e cumulativamente, a se ocupar com a melhoria das operaes futuras, muito mais que a com crtica ao passado, a divulgao de irregularidades e a aplicao de sanes, evitando maiores declnios de desempenho e enfatizando a necessidade de intro-

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duzir ganhos de eficincia, eficcia e efetividade. de bom alvitre (sugesto, conselho, opinio...) que os agentes do controle tenham crescente preocupao com a competncia profissional, desempenhando suas atividades com a mxima integridade, resguardando as caractersticas de independncia, objetividade e imparcialidade. Somente assim poder-se- atingir a certeza de que o alto esprito que deve nortear a administrao pblica estar sendo respeitado.

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Histrico da Evoluo do EstadoA FORMAO DO ESTADO MODERNO Nesta aula, trataremos do desenvolvimento da histria do Estado, desde suas origens at os dias de hoje, para demonstrar porque chegamos aonde chegamos com tal conceito, segundo nossa compreenso moderna dessa instituio. O Estado moderno, como ideia abstrata que , teve sua aceitao construda atravs de um longo perodo de tempo, que se iniciou no sculo XVI, com a obra O Prncipe de Maquiavel, onde era proposta a separao entre a tica e a poltica, buscando o ideal de estabelecer um Estado em que o dirigente fosse legitimamente entronizado e que o povo fosse defendido a qualquer custo, donde a famosa frase - que em verdade nunca chegou a ser escrita por este autor - de que os fins justificam os meios. certo que anteriormente j haviam ocorrido inmeras iniciativas de estabelecer-se um Estado de forma mais organizada, tal como se deu na Inglaterra em 1215, onde por conta de um reinado cheio de altos baixos e, depois de fracassada invaso Frana, o rei Joo 1, tambm chamado Joo sem Terra (John Lackland em ingls) obrigado a firmar um documento composto de sessenta e trs artigos, nos quais a nobreza inglesa estipulava determinados direitos e garantias que queria fossem aplicados a si e a sua descendncia. A importncia de tal documento decorre do fato de que a partir de ento, ficou definida uma alterao do conceito de que o direito real era divino, passando a ser produto do entendimento entre o monarca e a nobreza, meio como que sendo limitado e consensual. Todavia, tais iniciativas eram expresses de teoria de justificao da existncia estatal que se baseavam em premissas, tais como: 1) a do direito divino, com o Estado sendo concepo da vontade de Deus; 2) a naturalista, em que o Estado provm da prpria natureza, com os homens aglutinando-se em torno de uma vontade comum preexistente; 3) a da fora, em que o uso da violncia justificava a unio estatal, at que finalmente surgiram pensadores como Thomas Hobbes, John Locke e Jean-Jacques Rousseau.

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Hobbes defendia o Estado Absoluto, a partir de uma concepo de que o homem, vivendo em um estado natural, deveria ter como elemento aglutinador social um Estado com poderes superiores, a lhe garantir a convivncia organizada e, portanto, despida de caractersticas inerentes quele estado natural, por exemplo: egosmo, crueldade, ambio, etc. Da decorreria a existncia de um pacto, um contrato, em que se apoiava a existncia do Estado de poder absoluto, sobre todos e em toda extenso. Contrapondo-se a isto, h a teoria defendida por John Locke, de que o ser humano livre em seu estado natural, porm, por temor de que um homem tentasse submeter sempre o outro a seu poder absoluto, os homens delegaram poderes ao Estado, atravs de um contrato social, para que este assegurasse seus direitos naturais, assim como a sua propriedade. Para ele, o Estado poderia ser feito e desfeito como em qualquer contrato, caso o Estado ou o governo no o respeitasse adequadamente. Finalmente, Rousseau apresenta duas fundamentaes para a existncia do Estado, ainda de caracterstica contratualista, porm com o enfoque social teoria, justificando-a com o argumento de que a sociedade civil decorrente de um contrato social, implicando isto no fato de que os membros dessa sociedade no podem renunciar s caractersticas de liberdade e igualdade que lhe so inerentes. Prossegue este importante pensador determinando que somente a sociedade seja constituda atravs de um contrato social, sendo ao povo atribuda a soberania. Da decorre sua conceituao de relacionamento entre liberdade e igualdade, sendo que com a inexistncia da segunda, segue-se tambm a inexistncia da primeira, e que a propriedade, como um fato intrnseco, viria a ser o cerne de todas as mazelas sociais. Assim, nasce o Estado Liberal, em contraposio ideolgica ao Estado Absolutista, trazendo o primeiro uma clara separao entre a coisa pblica e a propriedade privada. Se o Estado Absolutista impunha uma hierarquia por parte das corporaes, alm de privilgios decorrentes de laos sanguneos e de outras circunstncias sociais de ento, evidente que tais fatos acabaram por descontentar a burguesia, resultando em uma revoluo que transformou a sociedade feudal na Europa medieval, trazendo aos revolucionrios uma estrutura social e poltica que permitia

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estabelecer, manter e aumentar os avanos conquistados. Cabe aqui a observao de que o lugar comum de todos esses movimentos tendentes a concretizar a existncia do Estado, vem a revestir-se de fortes caractersticas econmicas. Tomando como exemplo a Revoluo Francesa, constata-se que sua ecloso foi causada pelas desavenas existentes entre o Primeiro Estado, composto do Alto Clero, que representava 0,5% da populao francesa e que, compreensivelmente, negava quaisquer reformas tendentes a excluir regalias da nobreza e de si prprio. Compunha tambm o Primeiro Estado, o Baixo Clero, mais relacionado com as camadas populares da sociedade e, portanto, identificando-se com o sofrimento destas, exigia reformas que lhes aumentassem benefcios. A seguir havia o Segundo Estado, composto pela nobreza, distribuda em trs estratos: a palaciana, a provincial e a Nobreza Togada. A primeira vivia custa do Estado; a segunda retirava suas posses das rendas feudais; e a terceira adquiria ttulos e cargos importantes, transmissveis hereditariamente. Estes trs estratos significavam 1,5% da populao de ento. Finalmente havia o Terceiro Estado, composto por um grupo denominado sans culottes, que era um grupamento social de artesos, proletrios e aprendizes, e cuja denominao provinha do tipo de vestimenta simples (calas=culottes) que eles usavam, bem diferente da usada pelas altas camadas sociais. Tambm compunha o Terceiro Estado o grupo dos burgueses e o dos camponeses sem terra. Importante frisar que este terceiro Estado era o nico a pagar tributos de forma impiedosa, uma vez que os outros Estados se beneficiavam de iseno por serem constitudos pelo clero e pela nobreza, alm de ainda usufrurem das riquezas do reino. Ora, sendo a Frana uma sociedade de caractersticas feudais, com uma economia quase que totalmente baseada na agricultura, e tendo quela poca ocorrido sria complicao climtica, em que o frio praticamente dizimou a possibilidade de razoveis colheitas, restou a grande parcela da populao agricultora mudar-se para as cidades, passando a constituir-se numa enorme massa de artesos e operrios, que trabalhavam em pssimas condies de existncia, em termos de alimentao (a bsica era po preto), de higiene e de moradia, com absoluta ausncia de sanea-

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mento bsico e alta vulnerabilidade a doenas, muitas vezes epidmicas. Do quadro histrico exposto no difcil inferir-se que o mote para um levante popular revestia-se basicamente de circunstncias econmicas e de suas consequncias no campo social. O passo seguinte foi dado por Adam Smith, criador do Liberalismo Econmico, que propunha que o consumidor seria a pea-chave na relao sociedade/Estado. O ponto central de sua ideologia era o da existncia de uma lgica interna na relao produo de bens/consumo, que impunha a ausncia de qualquer interveno externa, a fim de que permanecesse adequada. Desse raciocnio decorria a consequncia de que uma mercadoria somente seria produzida caso existisse a necessidade do consumidor para tanto. Frente a tais circunstncias, era impossvel a existncia de um Estado intervencionista. O absentesmo da atuao estatal era imperativo para que a sociedade pudesse atingir um nvel de bem-estar proporcionado pela riqueza. A teoria do Estado Liberal baseava-se numa sociedade competitiva, em que todos se mantinham divididos, cada qual buscando seus meios de produtividade, porm com o Estado atuando para organiz-los minimamente e administr-los em perfeitas condies de igualdade. A insatisfao social causada por condies econmicas, como vimos, levou s constantes alteraes na consubstanciao do Estado e, do fortalecimento das classes derivantes, a burguesia industrial e o proletariado, decorreram outras teorias, notadamente a do socialismo - em fins do sculo XIX - e a do socialismo cientfico, produto de pensadores como Marx e Engels. Entretanto, as experincias no campo do socialismo e suas derivantes, como o comunismo, demonstraram-se ineficientes no transcurso do sculo XX, causando seu desaparecimento quase que total, em termos de fato social, ou ao menos uma adaptao dos poucos regimes restantes as caractersticas capitalistas. O que pode ser afirmado, acima de tudo, que se abriram possibilidades para implantao do wellfare-state, o Estado assistencial ou pluriclasse, apoiado nas ideias do economista John Maynard Keynes.

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Esta aplicao prtica demonstrou-se geradora de constantes crises fiscais e consequentes dficits financeiros, dando espao para conceitos neoliberais, como o ocorrido durante o governo de Margareth Tatcher na Inglaterra, cujos princpios espalharam-se para outros tantos pases, sendo aplicados com as devidas adaptaes. Tal estado de coisas perdurou at o incio do sculo XXI, ocasio em que necessidades sociais de melhor distribuio de renda, alm de circunstncias como a recente crise econmica, de abrangncia mundial, obrigaram a uma reorganizao da posio do Estado, transformando-o atravs de iniciativas como privatizao, desestatizao, globalizao, desregulamentao ou seu oposto, enfim, aes que transformaram o Estado moderno de forma a torn-lo diferente do da metade do sculo XX.

PARA SABER MAIS...

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Pesquise e reflita sobre as caractersticas da biografia de cada autor e do contedo de cada obra relacionada abaixo. O Prncipe, de Nicolau Maquiavel. Leviat, de Thomas Hobbes. Dois Tratados sobre o Governo, de John Locke. O Contrato Social, de JeanJaques Rousseau.

Desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil - O ImprioNesta aula, vamos apresentar o histrico da formao da Administrao no Brasil, resgatando suas origens durante o Imprio, passando (na aula 5) pela Repblica, para que se entenda todo o desenrolar das circunstncias e fatos do processo e por que temos os conceitos e estruturas utilizados hoje em nossa Administrao Pblica. O ponto inicial da formao do Estado brasileiro foi, por vrios motivos, a transferncia da corte portuguesa para o Brasil, em 1808. A instalao da monarquia, com todo o aparato que lhe era nsito, propiciou a reorganizao do Estado brasileiro em moldes mais cientficos. Com isto quer se dizer que administrao, propriamente, j existia em nosso Pas, porm com caractersticas embrionrias.

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Imperador Dom Pedro II do Brasil, 1873.

Em sntese, tal sistema administrativo estava estruturado em quatro estamentos, a saber: 1. as instituies metropolitanas; 2. a administrao central; 3. a administrao regional; e, 4. a administrao local.http://pt.wikipedia.org/wiki/Histria_do_Imprio_do_Brasil

I nsti t uto Fede ra l Pa ran

A administrao colonial, extremamente complexa do ponto de vista estrutural e do alcance de suas atribuies, no passava de um confuso aglomerado de instituies (ordenamentos gerais, encargos, atribuies, intendncias, etc.) que deixava de lado princpios administrativos bsicos e uniformes, como a diviso do trabalho, da simetria e da hierarquia, o que era agravado pela confuso gerada pela excessiva legislao colonial que, extremamente desorganizada quanto sua produo, aumentava as circunstncias propiciadoras da subverso das autoridades e das competncias ento existentes.

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Havia no Brasil colnia uma ampla, complexa e ramificada administrao. Adverte Prado Jnior (1972, p. 299-300) que para compreend-la, preciso se desfazer de noes contemporneas de Estado, de esferas pblicas e privadas, de nveis de governo e poderes distintos, da conceituao moderna de direito pblico ou privado.

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Toda a vida administrativa, negocial e social da colnia tinham a superviso do secretrio de Estado dos Negcios da Marinha e Territrios Ultramarinos, em Lisboa, um dos quatro secretrios de Estado do governo real, ao qual se vinculava o Conselho Ultramarino que, por sua vez, tinha ascendncia sobre a estrutura acima enumerada. Do ponto de vista da organizao territorial, o Brasil estava dividido em capitanias, que eram as maiores unidades administrativas da colnia. O territrio delas era dividido em comarcas que, por sua vez, eram compostas por termos sediados nas cidades ou vilas. Os termos eram constitudos de freguesias que correspondiam s parquias da circunscrio eclesistica. Por ltimo, as freguesias se dividiam em bairros, cuja jurisdio era imprecisa (Prado Junior, 1972, p. 306). O Brasil colnia assistiu criao do governo-geral, em 1549, situado inicialmente na Bahia e bem depois no Rio de Janeiro, aqui j como vice-reino, tudo no sentido de ultrapassar a deficincia ocasionada pelo fracasso da iniciativa privada em administrar as capitanias, bem como para melhor lidar com tribos muito belicosas e com as tentativas constantes de invaso estrangeira (franceses, holandeses, etc.). Do ponto de vista da hierarquia formal, o vice-rei tinha prevalncia sobre os governadores das capitanias hereditrias, mas na prtica tal hierarquia era inexistente pelo fato do seu poder ser limitado, ao norte at a Bahia e, ao sul, at So Paulo; alm desses limites no exercia qualquer autoridade e, seu poder era igualado aos demais governadores. A estrutura poltico-administrativa, ento distribuda em capitanias, tinha no comando das capitanias secundrias (ou subordinadas) o capito-mor, e nas principais o capito-general ou, em certos casos, o governador, sempre com competncia de forma preponderante nos aspectos militares. Mas este comando aplicava-se, alm do setor militar, tambm aos setores fazendrio e administrativo, ainda que limitado por normas restritivas impostas pelo Conselho Ultramarino e tambm por circunstncias criadas por organismos coletivos encarregados de assuntos judiciais e administrativos, dos quais os governadores participavam, alm

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de outros organismos setoriais, como a Mesa de Inspeo ou as Intendncias encarregadas da explorao do ouro e diamantes. Importa saber que, apesar de tais limitaes, o poder dos governadores ainda era grande, pois representavam simbolicamente o prprio Rei.

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Desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil - O Imprio (Continuao)Do ponto de vista da administrao militar, exclusivamente, havia a diviso em: a) tropas de linha; b) milcias; e, c) corpos de ordenanas, sendo a primeira, com seus regimentos permanentemente armados, considerada como tropa regular e profissional. De outra parte, as milcias podiam ser consideradas tropas auxiliares no remuneradas, formadas atravs de recrutamento obrigatrio entre os cidados; as milcias tambm eram organizadas em regimentos. J os corpos de ordenanas equivaleriam ao que hoje seriam considerados os reservistas das atuais Foras Armadas, ou seja, todos os cidados do sexo masculino (com idade entre 18 e 60 anos) no alistados em quaisquer das instituies anteriores. Havia uma condensao entre a esfera administrativa e a judicial, no corpo da administrao geral, permeada da confuso causada pela complexa distribuio de encargos, o que gerava a superposio de competncias. Esta circunstncia, da condensao, era devida ao fato de os juzes exercerem funes jurisdicionais e administrativas. Na esteira dessa confuso de atribuies, havia tambm uma outra que era devida ao fato de a administrao geral por vezes confundir-se com a administrao local, com as cmaras atuando ora como produtoras de leis, ora como executoras das mesmas e ora na funo de julgadoras. Como um sistema bicameral, tinha um Senado, presidido por um juiz togado (tambm conhecido por juiz de direito) ou por um juiz ordinrio (conhecido tambm como juiz leigo), que juntamente com trs vereadores e mais um procurador, reunia-se semanalmente em sesses denominadas vereana, sempre a ttulo no oneroso. Por sua vez, o governador presidia tambm a Junta da Fazenda, cuja competncia era a de arrecadar os tributos, gerir o Errio Real e realizar as despesas, nas respectivas capitanias. Tanto o principal tributo, o dzimo, quanto os demais: direitos de passagens, direitos de alfndega, donativos, emolumentos e imposies especiais, podiam ter sua cobrana como que terceirizada, atribuindo-se contratualmente e por prazo determinado a particulares.

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Outras instituies paralelas tambm atuavam no campo fazendrio, sendo as mais relevantes, as seguintes: 1. Juntas de Arrecadao do Subsdio Voluntrio Alfndega (estritamente fazendrio); 2. Tribunal de Provedoria da Fazenda (estritamente fazendrio); 3. Juzo da Conservatria (fazendrio, administrativo e jurisdicional); 4. Juzo da Coroa (fazendrio, administrativo e jurisdicional); 5. Juzo do Fisco (fazendrio, administrativo e jurisdicional); 6. Juzo das Despesas (fazendrio, administrativo e jurisdicional), alm de outros. Com menor relevncia, porm com atuao constante e, em certos casos absolutamente autnomos, havia os seguintes rgos especiais: 1. Intendncia da Marinha; 2. Administrao dos ndios; 3. Intendncia do Ouro e Diamantes; 4. Mesa de Inspeo (j mencionada); 5. Conservatrias de Cortes de Madeira; 6. Administrao Eclesistica (tambm com atribuies laicas). A instalao da corte ensejou a criao de uma srie de organismos que existiam na antiga sede do Reino, alguns deles no to necessrios quanto outros. O governo arranjado de acordo com o Almanaque de Lisboa dava oportunidade de criar cargos e honrarias para tantos que haviam feito o sacrifcio de acompanhar o rei. Assim, criaram-se o Desembargo do Pao, o Conselho de Fazenda e a Junta de Comrcio, quando a realidade demonstrava que o pas precisava, segundo Hiplito da Costa, de um conselho de minas, de uma inspeo para abertura de estradas,

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uma redao de mapas, um exame da navegao dos rios. (Apud VINHOSA, Francisco Luiz Teixeira. Brasil, sede da monarquia, Brasil reino -2 parte. Braslia: Funcep, Fundao Centro de Formao do Servidor Pblico, 1984 (Coleo Administrativa do Brasil). Como descreve Frederico Lustosa da Costa, em seu artigo Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administrao pblica; 200 anos de reformas:[...] tambm foram criadas instituies e organismos teis e necessrios, como a Academia de Marinha, a de Artilharia e Fortificaes, o Arquivo Militar, a Tipografia Rgia, a Fbrica de Plvora, o Jardim Botnico, a Biblioteca Nacional, a Academia de Belas Artes, o Banco do Brasil e os estabelecimentos ferrferos de Ipanema.

Relata o autor que foram inmeras as criaes e inovaes institucionais, jurdicas e administrativas que revolucionaram a vida econmica, social, poltica e cultural do Brasil, tanto no plano nacional, quanto na esfera regional. Foram leis, cidades, indstrias, estradas, edificaes, impostos, cadeias, festas e costumes introduzidos no cotidiano da antiga colnia. Prossegue Costa em sua excelente anlise:[...] O fato que a transferncia da corte e mais tarde a elevao do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessrio afirmao da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevao condio de corte de um imprio transcontinental fez da nova administrao brasileira, agora devidamente aparelhada, a expresso do poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-se em mera subsidiria de uma metrpole de alm-mar. Com a derrocada de Napoleo I, a reorganizao geopoltica da Europa e as agitaes dos liberais no Porto, em 1821, D. Joo VI teve que retornar a Portugal e reassumir o controle poltico da metrpole. No Brasil, ficaram o prncipe herdeiro (na condio de regente dessa parte do Reino) e todo o aparato administrativo instalado pelo rei. D. Pedro I que nomeou seu prprio ministrio. Transferiu a pasta dos Negcios Estrangeiros da Secretaria da Guerra, para o Ministrio do Reino, dando ainda mais relevncia a esse ministro. Mas era o prprio prncipe a maior autoridade do Brasil, que a exercia com vigor, impetuosidade e, por vezes, intemperana, colocando-se no centro das disputas polticas locais e no contraponto dos interesses da metrpole.

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Prossegue a organizao estatal brasileira atravs do perodo de regncia de D. Pedro I, com a instituio de quatro poderes polticos - Legislativo, Moderador, Executivo e Judicial - e com a diviso do Brasil em provncias, em substituio s capitanias, sendo aquelas governadas por um presidente nomeado pelo Imperador. Aps dez anos de comando, D. Pedro I passou a enfrentar graves problemas de governo, com questes de ordem financeira, revoltas

regionais, identificao com os interesses portugueses e divergncias com o Poder Legislativo, ocasio em que abdicou do trono em favor de seu filho, D. Pedro II, que poca contava com apenas cinco anos de idade, passando o Brasil a ser governado por uma junta denominada Regncia Trina que, por fora de reforma legislativa transmutou-se em Regncia Una. Foi ento abolido, segundo Costa:[...] o Conselho de Estado e criadas as assembleias legislativas provinciais, em substituio aos conselhos gerais. Tratava-se de pequeno passo no sentido da descentralizao, uma vez que institua o Poder Legislativo provincial e a diviso de rendas entre o governo central e os governos provinciais. Exercendo o Poder Moderador, o monarca concentrava-se em dirimir conflitos surgidos entre faces das classes dominantes e a sustentar a ordem monrquica, apoiada na grande propriedade rural, na economia primrio-exportadora e no trabalho escravo em declnio.

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PARA SABER MAIS... Analise melhor a importncia de D. Joo VI consultando http://www.historianet. com.br/conteudo/default. aspx?codigo=620

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Tais conflitos foram tomados de um constante crescendo, em razo dos interesses dos grandes senhores de terra, adeptos da manuteno do trabalho escravo de um lado, tendo de outro os setores urbanos, adeptos do abolicionismo. A libertao dos escravos acabou por suprimir um dos suportes da ordem imperial, o que foi agravado pela questo da autonomia das provncias, que opunha os partidrios da centralizao e da descentralizao, alm da deflagrao da Guerra do Paraguai e a questo inerente dos soldados-escravos, cuja decorrncia foi o fortalecimento do Exrcito, e a maior desestabilizao do governo imperial. Por fim, o dbil estado de sade do Imperador, acrescido da problemtica de poder o Pas vir a ser co-governado por um estrangeiro (o Conde dEu), acarretou o crescimento do movimento que levou proclamao da Repblica.

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Desenvolvimento da Administrao Pblica no Brasil - A RepblicaNesta aula, veremos como se deu o desenvolvimento da administrao pblica aps o perodo imperial, atravessando a Repblica at nossos dias. Os episdios do final do perodo imperial tiveram o condo de tornar a separao de Poderes ainda mais ntida. O Poder Legislativo continuava bicameral, sendo agora formado pela Cmara dos Deputados e pelo Senado, com membros eleitos para mandado de durao certa. Ampliou-se a autonomia do Judicirio. Ocorreu a criao do Tribunal de Contas para fiscalizar a realizao da despesa pblica. As provncias, transformadas em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadao prpria. Suas assembleias podiam legislar sobre grande nmero de matrias. Esse sistema caracterizou o federalismo competitivo. Novamente fica ressaltado o carter econmico a permear as relaes de poder poltico, uma vez que o aspecto preponderante nas mais diversas questes de ento versava sobre a atividade financeira e suas decorrncias oramentrias. Denominada Repblica Velha, cujo perodo de existncia foi de 1889 a 1930, foi um sistema de governo que cristalizou as principais caractersticas do Estado brasileiro, sem que fosse omitida a criao de novas instituies, que apontavam para a modernizao das relaes sociais, constituindo enfim as bases do Brasil contemporneo. Durante este perodo, constata-se que o desenvolvimento administrativo passa a assumir caractersticas de racionalizao, com a constante atualizao de um corpo burocrtico, logo aps a proclamao da Repblica de modo ainda pouco acelerado, assumindo maior consistncia durante a Revoluo de 30, que veio a ser o movimento poltico que sepultou a chamada Repblica Velha. Historiadores defendem que o fim da Repblica Velha foi mais que uma ruptura de poder, significando tambm a passagem de um pas agrrio para um industrial, com a reacomodao de determinadas oligarquias e as consequncias econmicas da advindas. Porm tal transformao no se deu de forma tranquila, como todos sabem, mas atravs de inmeras intervenes de carter revolucionrio, decorrentes da mencionada reacomodao. Sendo na poca um

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http://pt.wikipedia.org/wiki/Repblica_ Federativa_do_Brasil

pas basicamente agrcola, onde prevalecia a cultura do caf e sua exportao, e com as oscilaes do mercado mundial, foi o governo obrigado a praticar a poltica de aquisio dos excedentes de produo, formando estoques reguladores que eram paulatinamente queimados para dar lugar aquisio de novos estoques, tudo com o objetivo de transferir renda classe produtora, evitando a recesso econmica e o desemprego no campo. Porm a destinao de recursos para esta finalidade implicava na diminuio dos mesmos para a importao de bens e insumos destinados ao consumo interno. Surgiram polticas de substituio de determinados bens importados por similares de fabricao nacional, e o Estado brasileiro colocou-se na condio de, intuitivamente, praticar uma poltica keynesiana, onde o Estado exercia um papel fundamental na manuteno da demanda agregada, pela transferncia de rendas para os trabalhadores-consumidores, alm de estimular a substituio de importaes. Tal condio veio propiciar uma reflexo sobre o desenvolvimento econmico na Amrica Latina. De um lado era defendida uma poltica de crescimento, que abandonava a prioridade concedida exportao de bens e insumos de base e a importao de manufaturados, voltando-se mais para os problemas da industrializao do pas. Por outro lado, havia a influncia do New Deal norte-americano que apresentava uma poltica intervencionista, com o claro objetivo de recuperao do crescimento, e que fazia com que economias perifricas aos EUA tentassem copiar aquele modelo, aplicando-o como remdio universal para diferentes problemas de ordem macroeconmica. Pensava-se, ento, que o processo de desenvolvimento nacional, com uma adequada interveno estatal, atingiria o grau de infraestrutura e de poupana interna suficientes a promover o crescimento nacional, o que viria a ocorrer, porm sob uma tica estatizante e intervencionista. O incio da nova forma de governo que apresentava forte caracterstica de concentrao de poderes, tambm se demonstrou coerente na implantao de novas linhas de desenvolvimento nacional. A grande crise econmica que eclodiu em 1929 diminuiu a capacidade de aquisio de bens em termos internacionais, fazendo com que a economia brasileira, extremamente dependente da exportao agrria, sofresse os efeitos. Estavam criadas as condies para a implantao de alteraes propcias a uma forma

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de desenvolvimento que, a princpio, requeria o estabelecimento de infraestrutura bsica mais coerente, tal como: construo de estradas, melhor fornecimento de energia, produo de ao, etc. Sob o comando de Getlio Vargas, que ficou 15 anos no poder, sendo quatro de governo provisrio, trs de governo constitucional e oito de ditadura, foi mantida a poltica de proteo exportao de matrias primas, tambm foram iniciadas mudanas que, segundo Lima Jnior (1998, p. 5), havia duas vertentes principais: a primeira com o estabelecimento de mecanismos de controle da crise econmica, resultante dos efeitos da Grande Depresso (1929), e subsidiariamente a promoo de uma alavancagem industrial. A segunda, promovendo a racionalizao burocrtica do servio pblico, por meio da padronizao, normatizao e implantao de mecanismos de controle, notadamente nas reas de pessoal, material e finanas. A adoo de tais polticas teve, em termos de administrao pblica, seu ponto relevante com a criao do DASP - Departamento Administrativo do Servio Pblico. Efetivamente organizado em 1938, tinha como principais objetivos a reestruturao das polticas relacionadas aos servidores pblicos civis, assim considerada a admisso de pessoal e sua ulterior capacitao, alm de outras questes de carter tcnico, tais como a montagem do oramento da Unio e normas de padronizao do servio pblico e, bem de conformidade com as diretrizes intervencionistas de ento, aplicava sua produo intelectual aos Estados sob interveno federal, atravs de agncias locais. Assim, a implantao do DASP produziu resultados satisfatrios na implementao de mudanas racionais e normativas trazendo ordem para o setor administrativo pblico, inclusive com a admisso de pessoal por meio de concursos pblicos, dando mais ateno ao princpio da igualdade; porm, o modelo econmico implantado previa tambm a instituio de empresas pblicas, regidas por estatutos prprios em razo de sua natureza, e quando da redemocratizao do pas, aps o fim da 2 Guerra Mundial (1945), ocorreram nessas empresas inmeras nomeaes sem a prvia aprovao em concurso, desvirtuando os princpios organizacionais at ento implantados. Seguiram-se vrios governos, cada qual implementando suas iniciativas para racionalizao da mquina ad-

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ministrativa, atravs de reformas constantes baseadas em modelos extremamente diversos, porm integrados experincia de ento. Aps o golpe revolucionrio de 1964, o governo militar retirou do Congresso Nacional um anteprojeto de lei criado pela Comisso Amaral Peixoto - instituda durante o governo de Joo Goulart com o objetivo de promover, segundo Marcelino (1987, p. 41) uma ampla descentralizao administrativa at o nvel do guich, alm de ampla delegao de competncia- que propunha linhas de ao precursoras do Decreto-lei n. 200 e, dando-lhe novas feies, acabou por editar este diploma legal em 1967. O Decreto-lei n. 200 estabeleceu nova organizao administrao pblica, determinando uma uniformidade de conceituao, de princpios aplicveis, de estruturas e de funcionamento. Segundo Costa (op. cit.), tal dispositivo legal continha as seguintes linhas principais em sua estrutura:Primeiramente, prescrevia que a administrao pblica deveria se guiar pelos princpios do planejamento, da coordenao, da descentralizao, da delegao de competncia e do controle. Em segundo, estabelecia a distino entre a administrao direta - os ministrios e demais rgos diretamente subordinados ao presidente da Repblica - e a indireta, constituda pelos rgos descentralizados - autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista. Em terceiro, fixava a estrutura do Poder Executivo federal, indicando os rgos de assistncia imediata do presidente da Repblica e distribuindo os ministrios entre os setores poltico, econmico, social, militar e de planejamento, alm de apontar os rgos essenciais comuns aos diversos ministrios. Em quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares - pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e auditoria e servios gerais. Em quinto, definia as bases do controle externo e interno. Em sexto, indicava diretrizes gerais para um novo plano de classificao de cargos. E finalmente, estatua normas de aquisio e contratao de bens e servios.

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Novas tentativas de aprimoramento da mquina administrativa foram encetadas durante o governo Sarney, por volta de 1985, movimento este interrompido pela Assembleia Nacional Constituinte de 1987 que, dentro do entendimento de que havia necessidade de maior controle e dissipao da disparidade existente entre rgos da administrao direta e da indireta, acabou por estruturar a administrao pblica, ao menos em termos de controle, como uma. Crticos referem-se a tal iniciativa como tendo sido um retrocesso, pelo fato de terem sido retirados da administrao indireta os mecanismos de autonomia que lhe conferiam a vantagem de agente de desenvolvimento econmico.

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Independentemente destes acontecimentos, e talvez em razo da recente histria poltica do pas, deve ser creditado Constituio de 1988 avanos quanto democratizao da estrutura pblica, com maior participao popular, principalmente no que diz respeito ao controle social, tendo sido dada nfase descentralizao e ao planejamento das aes poltico-administrativas, com evidentes benefcios da decorrentes. As iniciativas tomadas pelo governo Collor, tido como promissor em razo de ter sido o primeiro governo eleito democraticamente aps 30 anos de regime de exceo - nos 100 anos de histria republicana - acabaram por se demonstrarem altamente negativas, por inmeros fatores que no cabe aqui, em curtos termos, discutir. O fato que, somente por volta de 1995 que foi retomado o processo de modernizao da administrao pblica, com a instituio do MARE, o Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, atravs da edio do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado - PDRAE. A discusso ocasionada pelos conceitos contidos no PDRAE acabou por causar a edio, em 1998, da Emenda Constitucional n. 19, que traduzia as cinco diretrizes bsicas derivadas daquele estudo conceitual que, com a promulgao da Emenda foram reduzidas a trs: avaliao estrutural (racionalizao), agncias executivas (flexibilizao) e organizaes sociais (publicizao). Disto tudo, redundou que a avaliao estrutural nunca chegou a ser realizada, que em termos de agncias executivas houve a criao de somente uma (INMETRO), e que somente cinco organizaes sociais foram institudas. Ainda que no relacionado diretamente atuao do MARE, ocorreram inmeras privatizaes de empresas estatais, nos setores de telefonia, minerao e financeiro. Delineamos, portanto, os modelos clssicos da administrao pblica que foram se sucedendo: o patrimonialista, tpico dos regimes autoritrios, em que a vontade suserana prevalecia no trato da coisa pblica, confundindo-se o patrimnio desta com o patrimnio particular do soberano; o burocrtico, que desvinculava a atividade pblica da privada, buscando dotar a ao do agente pblico de regras e instrumentos fiscalizadores, com o fito de agir sempre da forma mais adequada; finalmente, o gerencial, que busca incondicionalmente a realizao da eficincia administrativa, dotando-a de qualidade, eficcia e eficincia.

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PARA SABER MAIS... Pesquise as circunstncias da reforma administrativa no Brasil, em http://www. mp.gov.br/noticia. asp?p=not&cod=522&cat= 238&sec=25.

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Finalidades do Controle no EstadoFINANAS PBLICAS Nesta aula, faremos explanao de como o Estado exerce sua soberania, aplicando esta na obteno de recursos com os quais custear os prprios objetivos. Entendido o Estado como pessoa jurdica de direito pblico interno, segundo a conceituao do art. 41 do Cdigo Civil, passa-se ao conceito de que este tem por finalidade precpua a promoo do bem comum de sua coletividade, visando sempre o interesse pblico. No dizer de Meirelles (2007, p. 88), interesse pblico deve ser compreendido como aquelas aspiraes ou vantagens licitamente almejadas por toda a comunidade administrada, ou por uma parte expressiva de seus membros.

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Finalmente, a Administrao Pblica funciona como elo intermedirio entre as decises de governo expressadas em lei, e a satisfao do interesse pblico, coletivo, para o convvio social. Mais do que regular as aes sociais como um todo na rea de polcia, na qual a Administrao Pblica condiciona o exerccio dos direitos de todos os cidados a formas que no agridam o prprio interesse coletivo, ou no ofendam outros direitos individuais, a atividade administrativa


Os rgos do Estado so elementos administrativos com ausncia de personalidade jurdica, cuja misso exercida por distribuio interna de competncia, j que so integrantes do mesmo corpo estatal e, em seu conjunto, compem a Administrao Pblica Direta. Por outro lado, as entidades estatais compem a Administrao Pblica Indireta, com personalidade jurdica distinta da do Estado que lhes d origem, em razo do princpio da descentralizao administrativa.

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No atendimento deste interesse que o Estado cria, organiza e mantm seus servios e os desenvolve atravs do exerccio da funo pblica, que pode ser descrita como a atividade exercida para o cumprimento dos deveres, mediante o exerccio dos poderes constitucionalmente atribudos. Uma vez considerado uma abstrao, deve o Estado corporificar-se de forma a manifestar sua vontade, e o faz mediante seus rgos, entidades e agentes pblicos.

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cuida da prestao de servios pblicos, todos definidos segundo o momento histrico e as necessidades no supridas pelo esforo individual. Para tanto, atravs dos recursos humanos que se dar realidade ao prevista em lei como necessria ao interesse da coletividade organizada. Estes agentes pblicos devem ser profissionais em suas atividades especficas, e permanentes, como o so os servios a serem prestados rotineira e continuamente populao. Dotado dos elementos destinados a cumprir suas funes, e de molde a suport-las, resta claro que o Estado necessita de dinheiro - entendido este em sentido mais abrangente, ou seja, valores e patrimnio - e sempre em grandes quantidades, que possam suprir suas atividades finalsticas e de manuteno, enfim, todas aquelas que constituem o oramento pblico. No exerccio destas atividades financeiras, age o Estado elegendo as necessidades pblicas e as necessidades coletivas. Estas podem ser definidas como demandas da sociedade e relacionam-se a transportes, comunicao, energia, gua e esgoto, sade, previdncia, educao e cultura, etc. A manuteno ou construo de edifcios pblicos, abertura e conservao de estradas, avenidas, ruas, viadutos, etc., tambm so consideradas demandas sociais, assim como servios decorrentes da seguridade social, da prestao jurisdicional e outros tantos. J as necessidades pblicas, em sentido estrito, so descritas doutrinariamente como aquelas a que incumbe o Estado prestar em decorrncia de decises polticas, introduzidas em norma jurdica, ou seja, so necessidades coletivas escolhidas pelos exercentes do poder poltico, posteriormente elencadas em leis oramentrias devidamente aprovadas pelo Poder competente. Em sua forma mais bsica pode ser entendida como prestao de servios pblicos, exerccio do poder de polcia e interveno no domnio econmico. Assim que, no exerccio de atividades financeiras, suportadas pela soberania que lhe inerente, o Estado edita normas cogentes, imperativas, dotadas da caracterstica de poder-dever, com o que se tornam compulsrias quanto a seu atendimento. Deve gerar recursos suficientes para cobrir todas as despesas decorrentes dos gastos com os servios pblicos e com o suporte da estrutura administrativa; a

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tais recursos denominam-se receitas pblicas, ao passo que os gastos descritos so denominados de despesas pblicas. As atividades financeiras do Estado brasileiro so regradas pelo Direito Financeiro, conforme se depreende do art. 24, I, da Constituio Federal de 1988, sendo aplicveis ao ordenamento e regulao da atividade financeira estatal, qual seja: o oramento pblico, a receita pblica, a despesa pblica, o crdito pblico e o controle da execuo oramentria. No se confunde com o Direito Tributrio, vez que este se refere to somente arrecadao dos recursos pblicos, enquanto que aquele trata de espectro muito mais amplo. Sabidamente, a Constituio Federal a fonte suprema das atividades financeiras do Estado, no Ttulo VI Da Tributao e do Oramento, Captulo II - Das Finanas Pblicas, arts. 163 a 169, alm de outras normas l existentes. Fontes principais so a Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, que estabelece normas gerais para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e a Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas pblicas referidas responsabilidade na gesto fiscal. Cabe a ressalva de que no Captulo II - Das Finanas Pblicas, mais exatamente no art. 165, I, a Constituio determina que o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, so matrias de disposio de lei complementar. Todavia, ainda no foi editado tal diploma legal, restando Lei n. 4.320/64, em tratando de matrias anlogas quelas mencionadas no texto constitucional, o status material de lei complementar. Outras fontes, denominadas secundrias por complementarem as principais, so os decretos, regulamentos, resolues e portarias, notadamente as expedidas pela Secretaria do Tesouro Nacional, quando regulamentem matria financeira. Por fim, temos os costumes e a jurisprudncia, que apesar da menor importncia, tambm so consideradas fontes. No que refere competncia para a edio de normas de Direito Financeiro, a Constituio confere Unio o campo relativo s normas gerais; e Unio, Estados e Dis-

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trito Federal competncia concorrente para a normatizao especfica. Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; II - oramento; (..) 1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. ORAMENTO PBLICO Conceitualmente, o oramento pblico o instrumento de que se serve o Estado para, em um dado espao de tempo, prever suas receitas e fixar suas despesas, tambm sendo denominado lei de meios, em razo de tratar dos meios atravs dos quais a Administrao Pblica levar a efeito suas atividades, dentro de critrios de organizao e equilbrio. H quem o defina como o instrumento de conjuno entre o planejamento estatal e sua quantificao fsica e monetarizao, de forma a permitir a mensurao e fiscalizao das aes estatais. O Plano Plurianual um instrumento de planejamento de longo prazo, com vigncia por perodo correspondente a um mandato de governo, ainda que no coincidente com este, que objetiva estabelecer trs aspectos prioritrios: diretrizes, objetivos e metas. As diretrizes propem orientaes de carter geral para alcance dos objetivos, estes discriminam as metas a serem alcanadas, ao passo que as metas apresentam a quantificao fsica e financeira dos objetivos.

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A parte financeira dividida em despesas de capital, despesas correntes e programas de durao continuada. Despesas de capital tratam dos gastos com investimentos, inverses financeiras e transferncias de capital. Despesas correntes so relacionadas com o custeio geral da estrutura administrativa. Programas de durao continuada so aes de governo de carter especfico, cuja durao seja superior a um exerccio financeiro, como exemplo, o programa Bolsa Famlia. A Lei de Diretrizes Oramentrias um instrumento de planejamento de curto prazo, que delimita as metas e prioridades da Administrao Pblica, orientando a elaborao do oramento para o ano seguinte. Importante discusso surgiu a respeito da condio vinculatria da LDO quando da elaborao oramentria pelo Legislativo, considerando alguns que por ser este Poder detentor originrio da capacidade estatal de elaborar leis, no poderia submeter sua vontade quando da edio das mesmas. Entretanto, cremos no assistir razo a tal raciocnio, pelo fato de tratar-se de determinao constitucional formando um conjunto uniforme. No haveria sentido na existncia de normas oramentrias se estas no fossem adequadamente seguidas. H ainda o sistema de freios e contrapesos a permear a atividade do Estado; assim sendo, fica claro que o Legislativo no poder alterar as previses de receita ou fixao de despesas realizadas em desacordo com planos e orientaes previamente elaborados pelo Executivo e votadas pelo Legislativo. A Lei Oramentria Anual considerada lei de natureza formal, por no criar direitos subjetivos ou modificar leis tributrias e financeiras. Objetiva, to somente, a previso de receitas e a fixao de despesas. composta de trs partes, que poderiam ser denominadas de suboramentos. A primeira parte o oramento fiscal, que abrange todas as receitas e despesas referentes aos trs Poderes, bem como aos fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta. A segunda parte o oramento de investimentos, que contm receitas e despesas das empresas em que o Estado, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. A terceira parte o oramento da seguridade social, compreendendo receitas e despesas voltadas garantia dos direitos sade, previdncia social e assistncia social.

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Em termos de funes, o oramento pode ser dividido entre a poltica, a econmica e a jurdica. A funo poltica observada sob diversos vetores, quando so levadas a efeito grandes discusses e decises polticas, demonstrando uma interdependncia de Poderes; a apreciao do oramento pelo Legislativo um processo lento uma vez que se relaciona distribuio da totalidade da receita pblica por todo um exerccio financeiro, com o consequente interesse de toda sociedade, demonstrado pelo envolvimento de lideranas poltico-partidrias. A funo econmica observada pela busca de equilbrio e otimizao no uso dos recursos financeiros, denotando intrinsecamente, atravs de estmulos produo, ao consumo e ao desenvolvimento, a busca de melhor distribuio de renda, de diminuio de desigualdades regionais e sociais. Em termos de balano, pode ser permitida a realizao de dficits oramentrios como instrumento de suplantao de situaes conjunturais, ainda que a regra do equilbrio venha a ser retomada posteriormente. A funo jurdica apresenta-se no cumprimento das normas constitucionais de planejamento e se relaciona com a noo de Estado Democrtico de Direito, postulado pela Carta de 88, sendo o oramento a consecuo do dever jurdico de estabelecimento de metas, diretrizes e objetivos governamentais, durante espao determinado de tempo, objetivando atender ao interesse pblico.

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Finalidades do Controle no EstadoEsta aula tratar dos princpios aplicveis ao oramento pblico, demonstrando quais os elementos que devem balizar sua realizao, bem como apontar seu ciclo de existncia, desde a elaborao at o controle durante a execuo de suas normas. PRINCPIOS ORAMENTRIOS No entendimento de Mello (2008, p. 53), princpios so os mandamentos nucleares de um sistema, seus alicerces, disposies fundamentais que se irradiam sobre diferentes normas, compondo-lhe o esprito e servindo de critrio para sua correta compreenso. Ainda segundo o autor, por serem os princpios um conjunto de valores superiores adotados em uma sociedade, a violao a um princpio ao mais grave do que violar uma regra, pois significa ofensa a todo um sistema de comandos. Os princpios formam, ento, a base de todo o ordenamento jurdico, por refletirem os valores fundamentais de uma sociedade juridicamente organizada, nem sempre estando positivados para sua validade, mas havendo a possibilidade de o serem, situao em que so denominados normas principiolgicas. A Constituio de 88 traz aqueles relativos matria oramentria nos citados arts. 165 a 169, alm dos contidos na legislao infraconstitucional, sabidamente a Lei n. 4.320/64 e a Lei Complementar n. 101/2000. O primeiro e mais importante princpio aplicvel o da legalidade, positivado na Constituio Federal, art. 5, inciso II; art. 37, caput, e art. 167, I e II, corolrio da ideia de Estado de Direito, onde a vontade da Administrao decorre exclusivamente da lei. Segundo tal princpio, a Administrao s pode fazer o que a lei determina, diferentemente do particular que pode fazer tudo desde que a lei no proba. O princpio da indisponibilidade da receita pblica decorre dos princpios da legalidade e da indisponibilidade, significando que os bens e o patrimnio pblico pertencem sociedade, no podendo ser-lhes dada livre utilizao. Com isto quer se dizer que as receitas somente podero ser utilizadas se institudas em lei e as despesas somente podero se efetivar com a devida autorizao oramentria, em razo dos interesses coletivos envolvidos.

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Princpio da universalidade o expresso no art. 165, 5, da Constituio Federal, que determina a conteno, pela pea oramentria, de todas as receitas e despesas administrativas. Segue-se o princpio da exclusividade, expresso no mesmo artigo, porm em seu 8, a dispor que o oramento no poder conter matria que no diga respeito previso das receitas e fixao das despesas. Verifica-se o princpio da no-afetao da receita no art. 167, IV e 4, da Constituio Federal, tambm conhecido como no-vinculao da receita, determinando ser vedada vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, com ressalva a transferncias relativas repartio tributria, a aes e servios pblicos de sade, e a manuteno e desenvolvimento do ensino, alm de outras previstas constitucionalmente. Por fora dos incisos VI e VII, incide o princpio da proibio do estorno de verbas, a vedar a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria econmica ou de rgo para outro, sem a devida autorizao legislativa. O princpio da programao contido nos arts. 48, IV e 165, 4 determinam relao de programas de trabalho e metas, em contedo e forma. Seguem-se os princpios infraconstitucionais, como o do oramento bruto, previsto no art. 6 da Lei n. 4.320/64, que determina que todas as receitas e despesas devero constar do oramento pelos seus totais; o da unidade, previsto pelo art. 2 da mesma Lei, afirmando a existncia de um nico oramento no Estado. Outros princpios seriam o da anualidade, da precedncia, da especificao e da transparncia, entre outros mais. O da anualidade, tambm constante do art. 2 da Lei n. 4.320/64, informa a necessidade de nova pea oramentria a cada doze meses, sendo este perodo, por fora do disposto no art. 34 do mesmo diploma legal, coincidente com o ano-calendrio, significando que o oramento dever coincidir com o exerccio financeiro, de 1 de janeiro a 31 de dezembro de cada ano. O da precedncia tem carter constitucional, vez que previsto no art. 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, estatuindo que o oramento dever ser aprovado antes do exerccio financeiro a que se referir. O princpio da especificao, tratado no art. 5 da Lei n. 4.320/64, tambm conhecido como princpio da especializao, determina que no oramento no constaro do-

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taes globais e, consequentemente, a discriminao das despesas dar-se- por categoria econmica, especificando os elementos, fontes, funes e programas. J o princpio da transparncia tratado no art. 165, 3, da Constituio Federal, bem como nos arts. 48 e 49 da Lei Complementar n. 101/00. Por sua aplicao, tem-se que o povo - verdadeiro dono dos recursos oramentrios - deve tomar conhecimento de todas as etapas que precedem a aplicao dos recursos pblicos, implicando em oramento participativo, relatrio resumido da execuo oramentria e relatrio de gesto fiscal, permitindo o controle social da Administrao. CICLO ORAMENTRIO As normas que definem o processo legislativo aplicvel aos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA, esto expressas no art. 59 e seguintes, da Constituio Federal de 88, com as excees previstas no art. 166, 7 da mesma Carta. Assim, o ciclo oramentrio pode ser definido como o conjunto das etapas de elaborao, apreciao e votao, execuo e controle. Tais normas determinam uma primeira fase compreendendo estudos que objetivam o estabelecimento de metas, prioridades, programas, obras e estimativa da receita, tudo entremeado de discusses com o povo e as entidades representativas. Estas duas aes representam a gesto oramentria participativa, estabelecida pela Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada de Estatuto da Cidade, cujo art. 43 obriga realizao de debates, consultas e audincias pblicas, condicionantes da aprovao dos projetos de leis oramentrias. A gesto oramentria participativa restou reforada pelas disposies da Lei Complementar n. 101/00, notadamente no art. 48 e 48-A, com as alteraes que lhes foram dadas pela Lei Complementar n. 131/09. Cabe ressaltar que os Poderes Legislativo e Judicirio, alm do Tribunal de Contas e do Ministrio Pblico, dispem de autonomia para elaborao de seus oramentos parciais, dentro dos parmetros preexistentes, encaminhando-os ao Poder Executivo que, aps promover a consolidao, envia a proposta ao Legislativo para apreciao e votao.

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A apreciao inicial se d por trabalhos de comisso mista da Cmara de Deputados e do Senado Federal, especialmente criada para tal fim, que poder apresentar emendas ou, em situao especial, rejeit-la. Depois de apreciado no mbito da Comisso, segue o Projeto para votao pelo Congresso Nacional, por fora do disposto no art. 48, II, da Carta de 88. A execuo se dar com a publicao da Lei Oramentria Anual, a partir do que o Executivo dispor de 30 dias para publicar decreto estabelecendo a programao financeira e cronograma de execuo mensal do desembolso. Por fim, executada a despesa, cabe aos rgos de controle, Poder Legislativo e Tribunal de Contas, apreciar e julgar a aplicao dos recursos p

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