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II CONINTER – Congresso Internacional Interdisciplinar em Sociais e Humanidades
Belo Horizonte, de 8 a 11 de outubro de 2013
CONTROLE SOCIAL DOS GASTOS PÚBLICOS:
UM DESAFIO EMERGENTE
GUIMARÃES, CATARINE ELAINE DE SOUZA AMARAL. (1)
(1) Mestranda em Sociologia – Programa de Pós-Graduação em Sociologia - Universidade Federal do Piauí (UFPI)
RESUMO
Este artigo é parte de pesquisa em andamento no Programa de Pós-Graduação em Sociologia, na linha Estado e Sociedade. Para esta comunicação objetivou-se uma breve discussão teórica a cerca dos mecanismos de controle social que fiscalizam os gastos públicos a fim de reduzir a corrupção e o desperdício do dinheiro público. Os impactos da descentralização constituem um determinante para a participação social a partir dos movimentos sociais urbanos que lutaram por uma nova cidadania que reivindica o direito de participar efetivamente das decisões políticas, fortalecendo assim o desenvolvimento de uma sociedade civil organizada e sistemática para, junto ao Estado, dialogarem a cerca das ações políticas. Após o período de redemocratização, as relações entre Estado e Sociedade Civil se intensificaram, constituindo assim a formação de espaços públicos, fortalecendo o ideal democrático, refletida na Constituição de 1988 que incentivou participação social de forma organizada, especialmente nas esferas municipais onde crescia a ideia de que a descentralização favoreceria um maior controle dos gastos públicos. Este artigo tem a intenção de provocar uma discussão inicial a cerca da relação entre participação social e controle social, aproximando estas categorias através da eficácia da transparência como essencial para melhor controle dos gastos públicos.
Palavras-chave: Controle social. Participação Social. Gastos Públicos. Transparência.
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1 INTRODUÇÃO
Nos últimos anos, entre os pesquisadores e gestores brasileiros, tem-se notado
uma preocupação a cerca da melhor eficácia da administração pública. A forma
descentralizada de políticas públicas gerou diversas mudanças na estrutura social,
especialmente no contexto dos governos subnacionais, estaduais e municipais. O crescente
incentivo para maior participação social torna-se mais notório nas esferas municipais do que
nas esferas nacionais, nos levando a reflexão sobre os impactos do federalismo e da
descentralização na participação social. Em 1995, a Secretaria Especial de Políticas
Regionais do Ministério do Planejamento e Orçamento afirmava que a incorporação de um
planejamento regionalizado permitiria uma intervenção mais apropriada do Governo, visto
que cada região definiria suas prioridades, contribuindo assim para o desenvolvimento
regional (Arreche, 1996).
Com o processo de descentralização do poder ao longo da década de 90,
ampliaram-se as experiências de participação popular e disseminou-se a crença de que
haveria mais eficiência dos serviços públicos, reduzindo o clientelismo e aumentando o
controle social sobre o Estado. De 75 países em desenvolvimento, 63 adotaram reformas
descentralizantes (Arreche, 1996), o que contribuiu para o desenvolvimento da democracia,
o fortalecimento das instituições políticas locais e consequentemente maior participação dos
cidadãos nas decisões publicas (Rocha, 2011).
Durante o período da chamada redemocratização, novos cenários foram se
constituindo no âmbito da cidadania, incentivados pela Constituição de 1988 que aprovou
diversas medidas de fortalecimento dos governos subnacionais (Dagnino, 2002). Nesta
ocasião, há uma aproximação nas relações entre Estado e sociedade civil, constituindo
assim a formação de espaços públicos que promovessem o encontro de diálogo entre esses
atores e o Estado. Para Rocha,
Fortalecer institucional e politicamente esses espaços de participação implicaria criar condições para a superação de problemas advindos do Estado centralizador, a saber: balcanização do poder público por elites econômicas e políticas; exercício de um poder ilegítimo de burocracia pública no processo de tomada de decisões; e o clientelismo como lógica de ação do Estado. (ROCHA, 2011, p.172)
A sociedade civil brasileira foi marcada profundamente pela experiência
autoritária do regime militar e apenas a partir da década de 1970 tomou uma nova postura
onde se fundou efetivamente a sociedade civil no Brasil (Avritzer, 2002) com a vigência das
instituições democráticas. Mas a sociedade civil que se articulava não era tão homogênea
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como se imaginou na luta unificada contra o autoritarismo, e sim heterogênea, levando a
formação de diversos grupos que lutavam por seus interesses coletivos. Conforme Dagnino:
na medida em que o retorno às instituições formais básicas da democracia não produziu o encaminhamento adequado por parte do Estado dos problemas de exclusão e desigualdade social nas suas várias expressões, mas antes coincidiu com o seu agravamento, aguçaram-se percepções que enfatizaram não só a ampliação e radicalização da própria noção de democracia, mas também a necessidade de aprofundar o controle do Estado por parte da sociedade. (DAGNINO, 2002, p.10)
Nesse sentido além do processo de redemocratização que põe em pauta a
redefinição da noção de cidadania que visa uma sociedade mais igualitária, onde todos
conhecem seus direitos e podem participar da gestão da sociedade, inicia-se o processo de
lutas contra a ditadura militar expandindo os movimentos sociais urbanos e demonstrando a
população que os cidadãos poderiam ter voz, provocando mudanças estruturais nas
decisões políticas e administrativas. É através dessas mudanças que o Estado e a
Sociedade Civil têm seu relacionamento estreitado, fortalecendo o ideal democrático e
levantando a bandeira de um novo paradigma da “participação da sociedade civil” onde
ocorre uma postura de negociação entre a sociedade civil e o Estado (Dagnino, 2002).
2 SOCIEDADE CIVIL ENTRA EM CENA
Atualmente a participação social tem sido uma das características mais fortes da
democracia participativa que se desenvolveu ao longo do século XX, sendo considerada por
muitos estudiosos um dos eventos mais importantes para o desenvolvimento da
democracia. Até a Segunda Guerra Mundial a democracia era tida como o modelo de
governo mais desejável, entretanto, com o final da Guerra chegou-se ao consenso de que o
procedimento eleitoral era a melhor e maior forma de participação política, restringindo os
meios de participação. Ao longo do século XX essa concepção democrática liberal elitista ou
concepção hegemônica sofreu intensas modificações, pois ela já não abarcava as
complexidades do mundo contemporâneo e não atuava com a qualidade desejada.
Com a chamada terceira onda de democratização1, a democracia liberal passou por
uma crise tanto de representação, onde os cidadãos não se consideravam representados
por aqueles que foram eleitos, como de participação, onde os cidadãos eram limitados em
sua participação política. Isso abriu espaço para a ascensão da chamada democracia
1 Ver Samuel Huntington de seu livro A Terceira Onda: A democratização no final do século XX. Ed. Ática, 1994.
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participativa abandonando-se a visão elitista e dando maiores incentivos a mobilização
social e ação coletiva.
A democracia participativa tem se difundido bastante e sob diversos contextos,
especialmente nos países do Sul que se justifica pelos recentes processos de
redemocratização e de luta pela liberdade e descolonização (Santos, 2002). Em todo caso,
o que se pode perceber é uma mudança cultural da gramática social vigente, onde o que
está em pauta é a constituição de um Estado democrático inclusivo e regido por um ideal
participativo, diferente da então democracia liberal elitista onde havia uma limitação da
participação cidadã. A democracia participativa abriu espaços para a constituição de
espaços de discussão públicos onde era possível uma maior publicidade e negociação dos
interesses. Trata-se de um alargamento da democracia, desenvolvendo mecanismos de
incorporação da sociedade civil que se desenvolveu a partir dos anos 60, sob a influência de
alguns movimentos sociais urbanos como os dos trabalhadores e os estudantis que lutaram
para transformar práticas dominantes e inserir novos atores nas decisões políticas (Laisner,
2009). Nesta época o termo participação tornou-se parte do vocabulário político,
incorporando-se na maioria dos discursos.
No Brasil, o processo de democratização se deu envolto aos ares de movimentos de
diversos setores sociais como sindicatos, associações, advogados, jornalistas,
universidades, partidos políticos, todos em oposição ao autoritarismo. Tais movimentos
contribuíram para a maior solidificação da sociedade civil em busca de direitos e de uma
maior participação política, avançando-se na construção de uma “nova cidadania”:
A redefinição da noção de cidadania, empreendida pelos movimentos sociais e por outros setores sociais na década de 80, aponta na direção de uma sociedade mais igualitária em todos os seus níveis, baseada no reconhecimento dos seus membros como sujeitos portadores de direitos, inclusive aquele de participar efetivamente na gestão da sociedade. (DAGNINO, 2002, p.10).
Esse novo sentido de cidadania deu bases para a Constituição de 1988, que ficou
conhecida como a Constituição Cidadã, estreitando as relações entre Estado e Sociedade
Civil, dando impulso para maior organização e participação através de conselhos, fóruns,
orçamentos participativos e com isso ampliando a participação política.
Outro fator de importância para a crescente participação popular no Brasil se deu
através do processo de descentralização política que ocorreu ao longo da década de 90,
onde se disseminou a crença de que poderia haver mais eficiência dos serviços públicos e
consequente redução do clientelismo e aumentando no controle social sobre o Estado. A
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descentralização contribuiu para o desenvolvimento da democracia, o fortalecimento das
instituições políticas locais e consequentemente maior participação dos cidadãos nas
decisões publicas (Rocha, 2011).
Os espaços públicos se constituíam como espaços de diálogo e tomada de decisões.
Antes da promulgação da Constituição de 1988, a estrutura administrativa brasileira era
fortemente centralizada e quase todos os municípios eram organizados a partir de leis
orgânicas elaboradas pelo Estado, logo, a Constituição representa uma mudança na
estrutura administrativa, especialmente do ponto de vista da descentralização e do
fortalecimento dos municípios. Essa nova administração exige “novas estruturas, novas
atribuições e novos papéis, possibilitando uma nova gestão mais democrática, abrindo
espaços para o controle e a fiscalização popular” (Cardozo, 2002, p.61).
García (2003) retoma a influencia dos movimentos sociais, que buscaram, dentro do
novo contexto de redemocratização e descentralização, construir novas regras para nortear
as relações com o Estado, a fim de romper com modelos cristalizados. Após o processo de
redemocratização, houve uma mudança na estrutura social, que estava mais consciente dos
seus direitos e exigindo maior participação na gestão pública, o que levou a conquista de
direitos e possibilidades de intervir efetivamente nas ações do Estado. Os movimentos
sociais urbanos pós-redemocratização influenciaram diretamente no desejo de maior
participação da sociedade a fim de controlar a aplicação dos recursos públicos para que não
gerasse desperdício e corrupção. Esta tendência de maior participação da sociedade nos
processos de controle ainda é pequena, entretanto, temas como Transparência e Controle
Social têm tomado espaço no cenário político atual.
A reflexão sobre o Estado e suas formas de regulação social é necessária para
compreender a articulação entre o Estado e a sociedade, assim como suas mudanças ao
longo da história, evidenciando o processo de redemocratização como nexo de
transformação da ação social, assim como a descentralização do poder político, visto como
um importante dispositivo no sentido
“da criação de um novo pacto federativo, sendo o município reconhecido como ente autônomo da federação, transferindo-se para o âmbito local novas competências e recursos públicos capazes de fortalecer o controle social e a participação da sociedade civil nas decisões políticas.” (BRAVO, 2001, p.44).
O conceito de controle social por muito tempo foi compreendido apenas sob a
perspectiva do controle do Estado ou do empresariado sobre as massas. Entretanto, com a
Constituição de 1988, o controle social toma o sentido de participação da população
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efetivamente na gestão pública (Bravo, 2001). É neste sentido que a preocupação com os
gastos públicos torna-se um eixo onde seu controle é essencial para que não haja corrupção
ou desperdício dos recursos públicos. A sociedade tem tido maiores participações após o
processo de redemocratização, assim como há um maior interesse pela transparência e
gerenciamento eficaz dos recursos públicos, tanto pelo próprio Estado como pela sociedade
civil, formando arranjos políticos e institucionais que geram mecanismos de controle dos
gastos públicos.
Speck (2000) apud Bugarin (2003) comenta que o controle é um fenômeno
elementar para a análise dos processos de organização e regulação social. Já Viegas
(1996) apud Bugarin (2003) afirma que entre as funções administrativas definidas por Fayol
– planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar – parece que a que tem recebido
menos atenção em termos de reflexão e pesquisa, “salvo raras exceções o controle é visto
na literatura apenas como controle contábil” (BUGARIN, 2003, p.25).
Para Silva (2002), o sentido da palavra controle possui diversas conotações, tendo
origem francesa (controlé) e tendo sido utilizada no Brasil primeiramente por Seabra
Fagundes em sua monografia “O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judiciário”
em 1941, na Administração o controle é uma das funções administrativas que fundamenta a
Escola Clássica iniciada por Taylor e Fayol. Entretanto, apesar do termo controle social ser
bastante utilizado pela Administração, é um conceito de origem na sociologia com Richard
T. LaPiere, em seu livro A Theory of Social Control (1954). Segundo Silva (2002),
A base desse trabalho está na redescoberta dos grupos primários da sociedade como elementos-chave no estabelecimento das normas de conduta sociais. A ação desses grupos orientam indiretamente os objetivos globais da sociedade. Essa ação de grupos primários, não necessariamente planejada, que modifica a conduta social por meio de um sistema dinâmico de punições é o que se chama de controle social. (SILVA, 2002, p. 3).
Esse sentido desenvolvido por LaPierre foi absorvido pela sociologia especialmente
quando se referia a coerção social, controle do poder, das forças militares e imposição de
normas, em contextos relativos a crimes e penalidades. Entretanto, estes sentidos se
distinguem do conceito de controle social desenvolvido pela Administração Pública e até
mesmo pelos estudos democráticos, por vezes sendo utilizado como sinônimo de controle
democrático. O controle social é, portanto, no contexto deste trabalho visto como “uma
particularização da função de controle que tem sido entendida como a atuação de grupos
sociais no controle da execução das ações governamentais e da administração dos gestores
públicos” (GARCIA, 2003, p.139). Entretanto, para que os grupos sociais e cidadãos possam
efetivamente participar das decisões políticas, torna-se necessário que a sociedade tenha
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uma nova postura, pois, o controle social só é possível diante da existência de um grupo
ativo, consciente e informado. Isso porque mesmo dentro das organizações da sociedade
(associações, movimentos sociais, conselhos gestores) se reproduzem as formas
tradicionais de fazer política: clientelismo, paternalismo, corrupção (Pitanga, 2006). Torna-se
então, fundamental, para que haja eficácia no controle social, que a sociedade compreenda
a importância desse procedimento, superando alguns aspectos limitadores como a ausência
de maior luta pelos direitos por parte da população, o conhecimento precário das leis e
ciclos orçamentários assim como a compreensão do processo de gastos públicos, que se
apresenta em linguagem técnica e por fim, a permanência da cultura histórica de praticas
clientelistas difíceis de serem dissolvidas de todos os lados, tanto pelas Instituições como
pela Sociedade Civil.
O controle social é um pressuposto básico para efetiva participação dos movimentos
sociais, sendo um desafio da sociedade civil ser parte nas ações políticas, pois, “não
adiantará muito indicar obras e serviços, participar de processos de licitação, acompanhar a
obra, se não houver a devida compreensão do funcionamento da máquina, que na sua
concepção detém as condições de reprodução do sistema” (Medeiros, 2004, p.88). Há ainda
uma parcela de atores que consideram que a linguagem das informações publicas não pode
ser tão simples a ponto de perder suas minúcias e a transparência fique tendendo para o
fosco.
Durante parte da década de 1980, a descentralização foi palco para teorias otimistas
de um melhor acompanhamento das políticas sociais no país. No entanto houve uma
descentralização das obrigações, mas não houve uma mudança compatível de competência
tributária capaz de suportar as despesas inerentes, deixando os municípios incapacitados
para realização dos planejamentos por falta de uma modificação na transferência dos
tributos, o que nos remete ao mito da descentralização onde a autonomia dos municípios
nem sempre favorecia ao desenvolvimento das políticas sociais e o acompanhamento por
parte dos cidadãos das decisões políticas (Arreche, 1996; Neto, 2005).
Segundo Rolim (2006), o controle na Administração Pública do Brasil teve início com
o surgimento do DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público, em 1936. Este
departamento “possuía as atribuições de racionalizar a administração mediante
simplificações, padronizações e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e
aplicações de métodos na definição de procedimentos” (ROLIM, 2006, p. 10).
Até a emergência da participação social nas decisões políticas, a própria estrutura
administrativa passou por alguns processos e mudanças que foram aos poucos abrindo
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espaço para o controle social (Linhares, 2013). Em 1967 o Decreto Lei nº 200/67 influenciou
a estrutura administrativa ao prever os princípios das atividades da Administração Federal:
Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação de Competência e Controle.
Após a Constituição de 1988 surgiram outros instrumentos legais entre eles, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) sendo considerado um marco para o controle enquanto
ferramenta para boa gestão. Foi a partir da Carta Magna que o controle passou a ter maior
importância nos debates entre os gestores. A Constituição definiu duas formas de controle,
o interno e o externo, o controle interno exercido pelo sistema de controle de cada Poder e o
controle externo exercido pelo Congresso Nacional ou casa legislativa. O Controle Social
está além do controle governamental (externo e interno) e é exercido pela sociedade, seja
individualmente ou organizada.
O “controle social” no âmbito da constituição brasileira é fomentado por meio de
órgãos públicos responsáveis ou pelo controle interno ou externo. Entretanto, verificou-se a
necessidade de aliar o controle governamental ao cidadão. Entretanto, uma das principais
dificuldades na publicação das informações refere-se à forma quem essas informações são
disseminadas, com uma linguagem nada clara e objetiva, sendo praticamente ineficiente.
Parece que existem lacunas nas pesquisas a cerca da compreensão das
informações públicas como o processo do ciclo orçamentário, as arrecadações municipais e
seu destino, conhecimento este, que seria essencial ao cidadão, reconhecer a função dos
órgãos governamentais como a Câmara Municipal, que serve de elo entre a sociedade e a
prefeitura mas que se torna basicamente um espaço de favores. É necessário que a função
administrativa do controle não se restrinja apenas à prestação de contas, visto que o
controle deve ser entendido como o processo. Isso porque é justamente no
acompanhamento dos gastos que se encontra menor presença da sociedade. Talvez pela
dificuldade de acesso as informações ou pela dificuldade financeira já que o
acompanhamento torna-se por vezes caro.
3 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Controle Social é a fiscalização das decisões públicas por parte da sociedade e
está diretamente relacionada com o desejo do cidadão em saber o que os órgãos públicos
arrecadam e gastam os recursos. No entanto, um desafio para a transparência das
informações vem sendo muito discutida para que elas sejam postas de maneira que o
cidadão compreendê-las e interpreta-las, sendo então possível obter o pleno conhecimento
das finanças públicas (Linhares, 2013).
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Entretanto, em meio a dificuldade de compreensão dos dados publicados para
acompanhamento e transparência das arrecadações e gastos governamentais, há um outro
fator que torna-se um empecilho de difícil resolução: a falta de interesse dos cidadãos em se
envolverem no exercício do controle social.
É preciso observar o grau de compreensão da sociedade diante do acesso as
informações sobre as contas públicas, quem são os atores interessados em buscar essas
informações. Um fato que chama a atenção é a cerca da atuação dos Conselhos Municipais,
onde o índice de participação é mínimo diante do tamanho da população dos municípios, no
entanto, são os Conselhos que detém a maior credibilidade diante da sociedade de uma
atuação eficiente para exercer o controle social (Linhares, 2013)
A questão é: se as pessoas confiam tanto na atuação dos Conselhos, porque não
participam ou utilizam seus serviços? É certo que em cada região ou município essa
configuração pode variar havendo setores e municípios com maiores índices de
participação, pois não devemos ignorar a cultura de participação do município ao longo dos
anos. A participação social segue a lógica do diálogo entre interesses individuais e coletivos,
portanto, é necessário que mesmo que houvesse essa negociação entre as partes
envolvidas, os conselhos possam ser vistos como espaços de luta e articulação, onde nem
sempre apenas os interesses individuais se sobressaem.
A partir de 1989, outra experiência de participação popular se expandiu para muitos
governos subnacionais e fora do país: o Orçamento Participativo. Teve seu início em Porto
Alegre na gestão do governo do PT, dando oportunidade dos cidadãos participarem
diretamente na construção do orçamento municipal. García (2003) afirma que “em tese, com
a implantação do OP, a população passa a fiscalizar a destinação dos recursos do município
e, consequentemente, reduz-se a possibilidade de existir corrupção ou má fé na utilização
do recurso público” (García, 2003, p.151), sugere o termo “em tese” porque ao
acompanharmos as experiências de Orçamento Popular em diversos municípios
perceberemos que a fiscalização por parte da comunidade é ínfima, não tendo acesso aos
processos de licitação até entrega dos materiais necessários para construção e
implementação das obras solicitadas, como também há planos aprovados no Orçamento
que demoram anos para serem concluídos, sendo necessário maior fiscalização por parte
da sociedade, considerando o Orçamento Participativo como uma ferramenta para o
Controle Social.
De modo geral são muitas instâncias que favorecem a aproximação entre a
Administração Pública e a sociedade, entre elas temos também órgãos governamentais que
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se prestam ao serviço de fiscalização onde os cidadãos podem recorrer. É o caso das
Ouvidorias, Controladorias e Ministério Público. Mas, diante de tantas aberturas na
sociedade a fim de torna-la mais democrática e consequentemente mais transparente, ainda
há resistências por parte da sociedade em participar ativamente desses processos de co-
participação. Para Linhares (2013), as ferramentas de controle precisam passar por uma
melhoria como maior incentivo, motivação e publicidade. Se houver esse incentivo continuo
há a possibilidade de isso de tornar um hábito, modificando assim a gramática da
participação social.
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REFERÊNCIAS
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