Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Centro de Cincias Sociais

Faculdade de Direito

Cristiana De Santis Mendes de Farias Mello

O revigoramento do poder legislativo: uma agenda para o sculo

XXI

Rio de Janeiro

2011

Cristiana De Santis Mendes de Farias Mello

O revigoramento do poder legislativo: uma agenda para o sculo XXI

Dissertao apresentada, como requisito

parcial para a obteno do ttulo de Mestre,

ao Programa de Ps-Graduao em Direito,

da Universidade do Estado do Rio de

Janeiro. rea de Concentrao: Direito

Pblico.

Orientador: Prof. Dr. Lus Roberto Barroso

Rio de Janeiro

2011

CATALOGAO NA FONTE

UERJ/REDE SIRIUS/BIBLIOTECA CCS/C

Autorizo, apenas para fins acadmicos e cientficos, a reproduo total ou parcial desta dissertao, desde

que citada a fonte.

_______________________________________ _____________________

Assinatura Data

M527r Mello, Cristiana De Santis Mendes de Farias.

O revigoramneto do poder legislativo: uma agenda para o sculo XXI /

Cristiana De Santis Mendes de Farias Mello. 2011. 214 f.

Orientador: Prof. Dr. Lus Roberto Barroso.

Dissertao (mestrado). Universidade do Estado do Rio de Janeiro,

Faculdade de Direito.

1.Poder legislativo. 2.Tutela jurisdicional. 3. Lobby. I. Barroso, Lus

Roberto. II. Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Faculdade de Direito.

III. Ttulo.

CDU 342.52

Cristiana De Santis Mendes de Farias Mello

O revigoramento do poder legislativo: uma agenda para o sculo XXI

Dissertao apresentada, como requisito

parcial para a obteno do ttulo de Mestre,

ao Programa de Ps-Graduao em Direito,

da Universidade do Estado do Rio de

Janeiro. rea de Concentrao: Direito

Pblico.

Aprovada em 13 de setembro de 2011.

Banca Examinadora:

__________________________________________

Prof. Dr. Lus Roberto Barroso (Orientador)

Faculdade de Direito da UERJ

__________________________________________

Prof. Dr. Gustavo Binenbojm

Faculdade de Direito da UERJ

___________________________________________

Prof. Dr. Paulo Gustavo Gonet Branco

Faculdade de Direito do Instituto Brasiliense de Direito Pblico (IDP)

Rio de Janeiro

2011

AGRADECIMENTOS

Agradeo ao professor Lus Roberto Barroso, exemplo na vida acadmica e

na vida profissional, pela orientao zelosa e paciente durante cada uma das etapas

da elaborao deste trabalho, mesmo quando vivia perodo singular, conjugando a

dedicao vida acadmica fora do Pas com a atuao em julgamentos histricos

no Supremo Tribunal Federal. A ele devo inclusive os temas, a estrutura e o ttulo da

dissertao.

Sou grata aos professores do Mestrado, em especial aos professores Ana

Paula de Barcellos, Daniel Sarmento e Gustavo Binenbojm, pelos textos

desafiadores, pela interlocuo aberta e pelas aulas fascinantes.

Ao professor Paulo Gustavo Gonet Branco e, mais uma vez, ao professor

Gustavo Binenbojm, meu muito obrigada por terem aceito de imediato participar da

banca de defesa desta dissertao.

No poderia deixar de me referir a Sonia Leito, chefe da Secretaria do

Programa de Mestrado e Doutorado em Direito da UERJ no fosse ela, certamente

a vida dos mestrandos seria muito mais difcil.

Agradeo tambm aos colegas de mestrado, pela convivncia alegre e

enriquecedora, na pessoa de Daniela Giacomet, companheira de aulas, de voos, de

angstias e que se tornou uma grande amiga.

Sou especialmente grata a Eduardo Mendona, sempre de prontido para me

ajudar com palavras motivadoras, com ideias e argumentos perspicazes, com

brainstormings inspiradores, sem contar a inacreditvel disposio de ler e comentar

um dos captulos da dissertao via Iphone.

Agradeo aos meus irmos, Leticia, Renata e Eduardo, pelo carinho e por

entenderem a minha ausncia e, em especial, Leticia, cuja disposio em ler,

alterar e inquirir meu texto instigou-me a melhorar meus argumentos. Ao Joo

Pedro, agradeo a compreenso pelos momentos em que a tia Cris no podia

brincar nem de pnalti rapidinho porque precisava estudar.

Aos meus pais, Sandra e Marco Aurlio, meus primeiros e eternos

orientadores, sou grata pelo amor constante, pelo incentivo contnuo e pela

confiana irrestrita e at excessiva. minha me, exemplo de responsabilidade no

exerccio impecvel da magistratura, agradeo especialmente o apoio extra

dissertao, externado em frequentes gestos cotidianos. Ao meu pai, paradigma de

coragem, de sensibilidade e de entusiasmo com o Direito, de quem tanto me

orgulho, agradeo a disposio em ler e comentar o que eu lhe submetesse, a

qualquer hora do dia ou da noite.

Ao Bruno, meu amor, agradeo no s a pacincia por esse perodo de

privaes, mas tambm todos estes anos de companheirismo incondicional, de

amizade, de carinho, de estmulo, de alegria, de paixo. Um dia ele h de confessar

embora no seja da rea jurdica, bem que gostou das tarefas de que participou

neste projeto...

Para descobrir as melhores regras de sociedade que convm s naes,

seria necessria uma inteligncia superior, que visse todas as paixes dos homens

e no experimentasse nenhuma, que no tivesse relao alguma com nossa

natureza e conhecesse a fundo, cuja felicidade fosse independente de ns e, no

entanto, admitisse ocupar-se da nossa; e que, enfim, no transcurso do tempo,

contentando-se com uma glria longnqua, pudesse trabalhar num sculo e usufruir

em outro. Haveria necessidade de deuses para dar leis aos homens.

J. J. Rousseau

RESUMO

MELLO, Cristiana De Santis Mendes de Farias Mello. O Revigoramento do Poder

Legislativo: uma agenda para o sculo XXI. 2011. 214 f. Dissertao (Mestrado em

Direito) Faculdade de Direito, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de

Janeiro, 2011.

O Legislativo vital para o autogoverno coletivo e para a conteno do poder.

Impe-se revigor-lo. Esta dissertao traz propostas para incrementar a

legitimidade do Poder Legislativo que independem da reforma poltica. A primeira

proposta consiste na correo de algumas prticas comprometedoras da atuao do

Legislativo, quais sejam, a falta de apreciao do veto, a atual forma de elaborao

e execuo da lei oramentria, o poder excessivo dos lderes e a tutela jurisdicional

limitada do devido processo legislativo. A segunda proposta reside no fortalecimento

das comisses temticas, arenas mais adequadas do que o Plenrio para

desenvolver o potencial deliberativo do Parlamento. Esses rgos fracionrios

podem empregar a avaliao de impacto, recurso que se destina a aprimorar a

legislao. A terceira proposta corresponde regulamentao do lobby. A

institucionalizao dessa atividade revela-se essencial para imprimir-lhe

transparncia, de modo a possibilitar o controle, e para minimizar o desequilbrio no

acesso aos tomadores de deciso.

Palavras-chave: Poder Legislativo. Fortalecimento. Veto. Oramento. Voto de

liderana. Tutela jurisdicional. Processo Legislativo. Comisses temticas. Avaliao

de Impacto. Lobby.

ABSTRACT

The Legislative Branch is vital to collective self-government and to restrain

power. It is necessary to reinvigorate it. This dissertation brings proposals to increase

the legitimacy of the Legislative Branch that are independent from the political

reform. The first proposal consists in correcting some practices that compromise the

performance of the Legislative, which are, the lack of appreciation of veto, the current

form of budget preparation and execution, the excessive power of the leaders and

the limited jurisdictional review of the due process of law. The second proposal aims

at the strengthening of the committees, which are arenas more adequate than the

Plenary to develop the deliberative potential of the Parliament. These fractional

organs can use the impact assessment, which is a tool intended to improve

legislation. The third proposal corresponds to the regulation of lobbying. The

institutionalization of this activity is essential to imprint transparency to the process so

as to allow control and to minimize the imbalance in access to decision makers.

Keywords: Legislative Power. Legislative Branch. Strengthening. Veto. Budget.

Leadership Vote. Judicial Review. Legislative Process. Thematic Commissions.

Impact Assessment. Lobbying.

SUMRIO

INTRODUO................................................................................................10

1 BREVE NOTA TERICA SOBRE O PAPEL DO LEGISLATIVO E A

DELIBERAO

DEMOCRTICA.....................................................................................................................13

2 PRIMEIRA PROPOSTA DE APRIMORAMENTO DO PODER LEGISLATIVO: INVERSO

DE ALGUMAS PRTICAS ATUAIS......................................................................................28

2.1 Introduo.................................................................................................................30

2.2 A falta de apreciao do veto..................................................................................30

2.3 A prtica oramentria.............................................................................................40

2.4 O poder excessivo dos lderes................................................................................49

2.5 A tutela judicial limitada do devido processo legislativo......................................58

3 SEGUNDA PROPOSTA DE APRIMORAMENTO DO PODER LEGISLATIVO:

FORTALECIMENTO DAS COMISSES TCNICAS...........................................................82

3.1 Introduo.................................................................................................................82

3.2 As comisses no processo legislativo britnico e o americano.........................84

3.2.1 Reino Unido....................................................................................................84

3.2.2 Estados Unidos...............................................................................................85

3.3 As comisses parlamentares e o processo legislativo brasileiro.......................91

3.4 A capacidade institucional das comisses..........................................................103

3.5 Avaliao de impacto da legislao......................................................................113

3.5.1 A experincia britnica..................................................................................115

3.5.2 As vantagens da avaliao de impacto.........................................................120

3.6 A deferncia s comisses tcnicas....................................................................124

4. TERCEIRA PROPOSTA DE APRIMORAMENTO DO PODER LEGISLATIVO:

REGULAMENTAO DO LOBBY.....................................................................................128

4.1 Introduo...............................................................................................................128

4.2 O lobby e a democracia..........................................................................................130

4.3 As vantagens da regulamentao.........................................................................133

4.4 O lobby no direito comparado...............................................................................137

4.4.1 Estados Unidos.............................................................................................137

4.4.2 Canad..........................................................................................................147

4.4.3 Reino Unido...................................................................................................150

4.4.4 Unio Europeia..............................................................................................157

4.4.5 Sntese: Estados Unidos, Canad, Reino Unido e Unio Europeia..............160

4.5 A regulao do lobby no Brasil.............................................................................165

4.5.1 Fundamentos constitucionais........................................................................165

4.5.2 Dispositivos regimentais................................................................................168

4.5.3 Dois projetos de lei sobre o tema..................................................................169

4.5.3.1 O Projeto de Lei n 203/1989 Senado........................................................169

4.5.3.2 O Projeto de Lei 1.202/2007 Cmara.........................................................171

4.6 Nossa opinio: algumas diretrizes........................................................................173

CONCLUSO.......................................................................................................................178

REFERNCIAS....................................................................................................................183

ANEXO A..............................................................................................................................192

ANEXO B..............................................................................................................................194

10

INTRODUO

[...] small changes can have large democratizing effects.

Adrian Vermeule1

Como no existem deuses para legislar, tampouco se pretende fechar o

Congresso Nacional, ho de ser pensadas medidas para fortalecer o Poder

Legislativo.

No plano terico, o Legislativo a casa de deliberao pblica por excelncia,

cuja legitimidade deriva do lastro popular. Contudo a realidade outra. Prticas

poltico-partidrias reprovveis, interesses particularistas, cooptao de

parlamentares ditam as decises.

A populao, por seu turno, se, num primeiro momento, reagiu com desprezo,

agora porta-se com indiferena ante a rotina de escndalos. O desinteresse

generalizado. O pblico no sabe nem se interessa pelo que est na pauta do dia.

Diferentemente da TV Justia, a TV Senado e a TV Cmara, que poderiam servir

para aproximar representantes e representados, no passam de instrumentos

considerados enfadonhos. O sentimento de avano em relao aos Poderes

Judicirio e Executivo e de retrocesso em relao ao Poder Legislativo.

Salvo em raras ocasies, parlamentares, em geral, agem como subordinados

ao Executivo. Comportam-se como caudatrios. Carecem, no plano real, de

autonomia poltica, predicado necessrio instituio cuja funo precpua, a par de

legislar, fiscalizar. Graas atuao sobretudo do Judicirio e da imprensa, o

Executivo no detm coroa nem cetro2. Para o equilbrio entre os Poderes, parece

pouco contribuir o Legislativo. Quase sempre est deriva das principais decises

do Estado. At mesmo sua agenda imposta pelo Executivo.

O desprestgio do Poder Legislativo parece advir tambm de sua progressiva

desimportncia na produo normativa. A cada dia, parecem interessar menos as

leis e mais os precedentes do Poder Judicirio, as medidas provisrias, as decises

1 VERMEULE, Adrian. Mechanisms of Democracy. Oxford University Press, 2007, p. 3. Traduo livre:

pequenas mudanas podem produzir grandes efeitos democrticos. 2 A expresso utilizada por Eduardo Mendona, ao tratar da execuo oramentria empreendida atualmente

no Brasil. MENDONA, Eduardo. A constitucionalizao das finanas pblicas no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar, 2010.

11

e atos normativos das agncias reguladoras. Assim, se, por um lado, o fenmeno

vivenciado corresponde a uma crise, por outro, em alguma medida, pode ser

considerado um rearranjo das atribuies do Poder Legislativo, que precisa

encontrar seu rumo, seu espao, de maneira a reduzir o hiato entre teoria e prtica

democrticas.

Medidas de revigoramento do Poder Legislativo que passem ao largo da to

esperada reforma poltica e que no ignorem o agir estratgico dos parlamentares:

esse o foco do estudo a ser empreendido. O objetivo perquirir meios para resgatar

o papel do Legislativo, o que de forma alguma significa desqualificar outras

instncias decisrias, em especial o Poder Judicirio. A anlise a que se proceder

compreende apenas aspectos jurdicos que podem incrementar a legitimidade do

Poder Legislativo, embora o tema tambm comporte exame sob o ngulo da cincia

poltica.

Como engajar o Parlamento na deliberao, como aumentar-lhe a

transparncia, como aproxim-lo dos representados, como resgatar seu papel, como

fortalecer a accountability, sem que se conte com deuses legisladores ou

exclusivamente com homens virtuosos? Quais mecanismos, que independam da

reforma poltica, podem reduzir o hiato entre teoria e prtica democrticas?

Essas so indagaes de difcil resposta. Relacionamos algumas medidas

pontuais que podem contribuir para revigorar o Poder Legislativo, de maneira a

fortalec-lo no contexto da separao entre os Poderes e a aproxim-lo dos

representados. Apesar de pontuais, so medidas com potencial de produzir efeitos

positivos considerveis.

Os captulos, com exceo do primeiro, tm introduo prpria, motivo por

que ora so apresentados brevemente. O primeiro, o mais curto, traz nota terica a

propsito do papel do Poder Legislativo e a propsito da democracia deliberativa,

cujos valores serviro para guiar as medidas propostas. O segundo trata de algumas

prticas atuais que comprometem a atuao do Poder Legislativo e demandam

correo, a saber: a falta de apreciao do veto, a atual forma de elaborao e de

execuo da lei oramentria, o poder excessivo dos lderes e a tutela jurisdicional

limitada do devido processo legislativo. O terceiro captulo prope, como medida

para revigorar o Poder Legislativo, o fortalecimento das comisses temticas, por se

acreditar que esses rgos so as arenas mais aptas para a deliberao efetiva e

12

transparente. Nessa parte, merece destaque a chamada avaliao de impacto,

ferramenta que pode ser utilizada pelas comisses para aprimorar o processo

legislativo. O quarto captulo, por fim, defende a regulamentao do lobby, com base

nas experincias do direito comparado.

13

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