CURSO DE EXTENSÃO CIDADANIA - EAD - TCE MT · Coordenadora de Projetos SUPERVISOR DE TUTORIA...

CIDADANIAe controle social

CURSO DE EXTENSÃO

TEXTO DIDÁTICO | 2016


CURSO DE EXTENSÃO

TRIBUNAL PLENO

PresidenteConselheiro Antonio Joaquim M. Rodrigues Neto

Vice-PresidenteConselheiro Valter Albano da Silva

Corregedor-GeralConselheiro José Carlos Novelli

Ouvidor-GeralConselheiro Waldir Júlio Teis

IntegrantesConselheiro Gonçalo Domingos de Campos Neto

Conselheiro Sérgio Ricardo de AlmeidaConselheiro Interino Moisés Maciel

Conselheiros SubstitutosLuiz Henrique Moraes de Lima

Isaías Lopes da CunhaLuiz Carlos Azevedo Costa Pereira

João Batista Camargo JúniorJaqueline Maria Jacobsen Marques

Ronaldo Ribeiro de Oliveira

Ministério Público de ContasProcurador-Geral

Gustavo Coelho Deschamps

Procurador-Geral SubstitutoWilliam de Almeida Brito Júnior

Procuradores de ContasAlisson Carvalho de Alencar

Getúlio Velasco Moreira Filho

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MATO GROSSO

Maria Lúcia Cavalli NederReitora

João Carlos de Souza MaiaVice-Reitor

AutoresBartolomeu José Ribeiro de Sousa

Rose Cléia Ramos da Silva

AtualizaçãoMaria Felícia Santos da Silva

Apoio TécnicoMurillo Oberdan dos Santos Gouveia

Apoio AdministrativoJosane Ferreira de Araújo

Projeto Gráfico e EditoraçãoMaurício Mota

Fabio Marques Guerreiro Santos

ColaboraçãoPatrícia Simone Nogueira

RevisãoIrene Cajal

DADOS DO CURSO DE EXTENSÃOCurso de Extensão: “Cidadania e Controle Social”

ÁREA DE CONHECIMENTO

Educação e Políticas Públicas”

NATUREZA E MODALIDADEExtensão (EAD)

UNIDADE RESPONSÁVELSecretaria de Articulação Institucional e Desenvolvimento da Cidadania do TCE-MT

SUPERVISÃO DO CURSOCassyra L. Vuolo

Secretária de Articulação Institucional e Desenvolvimento da Cidadania

COORDENAÇÃO DO CURSOMarina Spinelli

Diretora da Escola Superior de Contas do TCE-MT

COORDENAÇÃO DO CURSO DE EXTENSÃO/UFMTMarluce de Oliveira Arruda Feitosa

COORDENAÇÃO DA ÁREA EAD/CONVÊNIO TCE/UFMTRosana Abutakka

COORDENAÇÃO PEDAGÓGICAEsther de Mello Menezes

Gerente do EaD da Escola Superior de Contas do TCE-MT

COORDENAÇÃO EXECUTIVAAnayna Auerswald

Coordenadora de Projetos

SUPERVISOR DE TUTORIAClaudia Oneida Rouiller

COORDENADORES DE TUTORIAIsabela Gomes de PaivaKarina Richter Modelli

Simony Jin

REVISÃO TEXTOSolange Maria de Barros

Alice Matos – Jornalista DRD 643/MT

ENDEREÇO DE FUNCIONAMENTOEscola Superior de Contas do Tribunal de Contas de Mato Grosso

Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, S/N, - Edifício Marechal RondonCentro Político Administrativo – Cuiabá-MT / CEP 78.049-915Fone: (65) 3613-7550 – Email: [email protected]

Horário de Funcionamento: 8h às 18h

Copyright © Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, 2016.

As informações técnicas são de livre reprodução, total ou parcial, desde que citada a fonte.

Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, nº 1

Centro Político e Administrativo – CEP: 78049-915 – Cuiabá-MT

+55 65 3613-7561 – [email protected] – www.tce.mt.gov.br

Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, nº 1Centro Político e Administrativo – CEP: 78049-915 – Cuiabá-MT+55 65 3613-7500 – [email protected] – www.tce.mt.gov.br

Carta de ServiçoS ao Cidadão

http://www.tce.mt.gov.br/uploads/flipbook/CartadeServicos2013/index.html

Horário de atendimento: 8h às 18h, de segunda a sexta-feira.

Siga:

Dados Internacionais para Catalogação na Publicação (CIP)

M433c Mato Grosso. Tribunal de Contas do Estado Consolidação de entendimentos técnicos : súmulas e prejulgados Tribunal de Contas do Estado. 7. ed. – Cuiabá : Publicontas, 2015. 320p. ; 22,8x15,8 cm. ISBN 978-85-98587-46-2

1. Administração Pública. 2. Controle Administrativo. 3. Controle Externo. 4. Orientação. 5. Fiscalização. I- Título.

CDU 35.08

Jânia Gomes da SilvaBibliotecária CRB1 2215

ProDução De ConteúDoSuperviSão Maria Aparecida Rodrigues Oliveira ........................ Secretária-Geral de Controle Externo

Consultoria técnicaCoordenação e reviSão Bruno Anselmo Bandeira ............................................ Secretário-Chefe da Consultoria Técnicaelaboração Natel Laudo da Silva ..................................................... Assessor Tecnico da Consultoria Tecnica Bruna Henriques de Jesus Zimmer .......................... Técnico de Controle Público ExternoColaboração Edicarlos Lima Silva ....................................................... Consultor de Estudos Técnicos Emerson Augusto de Campos ................................... Consultor de Orientação ao Fiscalizado Loide Santana Pessoa Bombassaro ......................... Auditora Pública Externo Renato Marçal de Mendonça ..................................... Técnico de Controle Público Externo

@TCEmatogrossoTCEMatoGrosso



M433c

Mato Grosso. Tribunal de Contas do Estado

Curso de extensão cidadania e controle social / Tribunal de

Contas do Estado. – Cuiabá : Publicontas, 2016.

238p. ; 21x29,7 cm.

ISBN 978-85-98587-64-6

1. Controle gestão pública. 2. Políticas pública.

3. Gestão orçamentária. 4. Cidadania. 5. Democracia.

I- Título.

CDU 341.215.4-029:3

Jânia Gomes

CRB1 2215

sumárioAPRESENTAÇÃO DO CURSO ...........................................................................10

MÓDULO 1 ................................................................................................15

UNIDADE 1 - O ESTADO E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS .......................171.1 Um pouco de história ....................................................................................................181.2 Você sabia que existem duas concepções distintas de Estado? ........................201.3 Como se organiza o Estado brasileiro? .....................................................................211.4 Princípios da Administração Pública .........................................................................25

UNIDADE 2 - DEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL .....................332.1 Agora vamos entender um pouco o percurso histórico da democracia ............332.2 A hegemonia da democracia Norte-Americana ......................................................39

UNIDADE 3 - MODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ...........................................................483.1 Onde se situam os conselhos na estrutura do Estado? ........................................48

UNIDADE 4 - O CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA ............................................634.1 Definindo controle..........................................................................................................644.2 Controle interno em entidades públicas mato-grossenses ..................................694.3 Quem são os responsáveis pelo controle externo? ................................................724.4 Reflexão ...........................................................................................................................774.5 O direito à informação e o controle social ................................................................78

UNIDADE 5 - O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO ...........845.1 Qual o papel do tribunal de Contas de Mato Grosso? ............................................845.2 Criação e instalação do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso ...........855.3 Competência do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso ........................875.4 Exercício do controle externo ......................................................................................90

REFERÊNCIAS .................................................................................................98

MÓDULO 2 ...................................................... ...............................................................105

UNIDADE 1 - CONCEITOS BÁSICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS .........................1071.1 Conceitos Básicos de Políticas Públicas...................................................... ............1071.2 Ciclo de Políticas Públicas...................................................... .....................................117

UNIDADE 2 - GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA ....................................1342.1 Gestão Orçamentária e Financeira .............................................................................1342.2 Ciclo Orçamentário no Brasil .......................................................................................1412.3 Planejamento e Orçamento na Administração Pública .........................................1452.4 PDI – Programa de Desenv. Institucional Integrado ...............................................1552.5 Audiências Públicas p/ apresentação e discussão dos Projetos Orçamentários ..1562.6 Receitas Públicas sob o enfoque orçamentário ......................................................1602.7 Etapas da Receita Orçamentária ................................................................................1632.8 Despesas Públicas sob o enfoque orçamentário ...................................................1642.9 Etapas da Despesa Orçamentária ..............................................................................1662.10 Indicadores Sociais .....................................................................................................168

UNIDADE 3 - NOVOS INSTRUMENTOS LEGAIS DE CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA E A ARTICULAÇÃO ENTRE O CONTROLE INTERNO E O CONTROLE SOCIAL .........1793.1 Novos Instrumentos Legais de Controle da Gestão Pública e a Articulação entre o Controle Interno e o Controle Social .............................................................................1793.2 Transparência na Administração Pública .................................................................1853.3 Ouvidoria..........................................................................................................................1933.4 Articulação entre o Controle Interno e o Controle Social .......................................1953.5 Controle Social ...............................................................................................................2023.6 Ações do TCE-MT de Estimulo ao Controle Social .................................................206

REFERÊNCIAS .................................................................................................216

MÓDULO 3 ...................................................... ...............................................................221

UNIDADE 1 - FUNDAMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS DA FUNCIONALIDADE DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS ....................................................2231.1 A gestão democrática nas políticas e serviços públicos .......................................2231.2 O controle social exige integração das ações e trabalho em rede ......................225

UNIDADE 2 - ASPECTOS DA AÇÃO ..................................................................2322.1 Aspecto da Ação ............................................................................................................2322.2 Aspectos da ação para a elaboração do trabalho final ..........................................234

REFERÊNCIAS .................................................................................................237

Caro(a) Cursista

Seja bem-vindo(a) a este Curso de Extensão!

Agora você inicia um importante Curso de Extensão − “CIDADANIA E CONTROLE SOCIAL” − que objetiva capacitar os conselheiros dos Conselhos Municipais e Estaduais, estudantes e membros da sociedade para o exercício do controle social, fomentando sua interface com o controle interno e externo. O curso visa promover o fortalecimento institucional dos conselhos de políticas públicas na medida em que favorece a atualização do conselheiro e a formação do cidadão para que se torne conselheiro futuramente.

Em que pese, o controle social possa ser exercido individualmente ou por um grupo de pessoas, os conselhos gestores de políticas públicas são canais efetivos de participação relevante para a sociedade e os seus fins sociais pressupõem a melhoria da implementação das políticas públicas e de seus resultados à coletividade. Os perfis democrático, representativo e deliberativo dos conselhos provocam alguns questionamentos que serão estudados e debatidos neste curso. Somos uma sociedade efetivamente democrática? Os nossos conselhos de políticas públicas são democráticos de fato? De quais mecanismos devem se apropriar os conselhos para efetivarem o controle social que exercem?

Diante desses e de tantos outros questionamentos, este curso pretende, mediante uma carga horária total de 100 horas, com três módulos, provocar a sua reflexão e o seu potencial de ação, no âmbito dos conselhos que atua. Caso você não seja conselheiro(a) ainda, este curso também se dirige a você visando provocar-lhe o compromisso social da participação em instâncias tão importantes para a construção da democracia efetiva.

módulo I

“Estado, participação e controle social” (40 horas), visa oferecer-lhe fundamentos sobre o Estado, a forma de organização do Estado brasileiro e os princípios que regem a administração pública; a participação – compreendendo a democracia como o modelo político mais avançado historicamente na humanidade. Este módulo trata das formas de controle da administração pública, ou seja, o controle interno, o controle externo e o controle social. Aborda ainda, a institucionalização dos conselhos de políticas públicas, aos quais a função de controle social está legalmente atribuída, em nossas legislações vigentes.

módulo II

“Gestão Pública em Mato Grosso” (40 horas), visa oferecer-lhe fundamentos sobre a administração pública e conhecimentos elementares sobre o ciclo orçamentário para que possa ter clareza sobre as contas apresentadas e o que é feito do dinheiro público, no âmbito dos gastos realizados pelo Poder Executivo de seu município. Este módulo pretende também, orientá-lo sobre a melhor forma de ter acesso às informações pertinentes às contas públicas de Mato Grosso.

módulo III

“Projeto Integrador” (20 horas), visa relacionar os conhecimentos dos módulos anteriores a sua prática concreta de modo a oferecer a você conselheiro, ou futuro conselheiro, diferentes alternativas pautadas em estudos que referenciam um controle social efetivo para os conselhos de políticas públicas. Esse módulo apresenta também, as orientações para a realização do seu trabalho final, necessário para a obtenção da certificação neste curso.

Para o alcance dos objetivos do curso, será necessário estabelecermos compromisso de leitura, estudo detido ao material e empenho nas atividades propostas para que, processualmente, em momentos avaliativos, todos (as) demonstrem excelente nível de aprendizagem da totalidade de conhecimentos formulados para esta formação.

É importante destacar que as referências e a biblioteca virtual recomendadas constituem-se de textos e documentos legais, com informações e conhecimentos imprescindíveis para que você obtenha formação adequada e atual.

Desejamos-lhe um excelente curso!

ESTADO, PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL | 2016


CURSO DE EXTENSÃO

mod.

1

Profa. DRA. ROSE CLEIA RAMOS DA SILVA (Autor)

Graduada em Licenciatura Plena em Pedagogia pela UFMT (1998), Mestre em Educação pela UFMT (2002), Doutora em Educação pela UFF/ RJ (2011). Professora do Instituto de Educação, desde 2004, credenciada no Programa de Pós-graduação em Educação da UFMT, desde 2011 e líder do Grupo de Estudo e Pesquisa em Gestão e Financiamento da Educação Básica/ GEPGFEB,o qual está inserido na Linha de Pesquisa em Movimentos Sociais e Educação Popular do PPGE-UFMT-IE. [[email protected]].

Profa. Ms. MARIA FELICIA SANTOS DA SILVA (Atualização)

Bacharel em Ciências Contábeis – UFMT (1989); Especialização em Controladoria e Finanças – UFMT (1995); Mestre em Ciências Contábeis e Atuariais – PUC SP (2000). Professora do Departamento de Ciências Contábeis – UFMT, desde 1996. Auditor Público Externo no Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, desde 2009.

Prof. Ms. BARTOLOMEU JOSÉ RIBEIRO DE SOUSA (Autor)

Possui graduação em Licenciatura em Ciências Biológicas e Pedagogia pela Universidade Estadual do Piauí – UESPI (2002); Especialização em Educação a Distância pela Universidade de Brasília – UnB (2008) e Mestrado em Educação pela Universidade Católica de Brasília – UCB (2010), na linha de concentração Políticas Públicas e Administração da Educação. Atualmente é professor do Instituto de Educação da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), onde atua no Curso de Pedagogia, modalidade a distância como professor conteudista da Disciplina Políticas Públicas e Gestão Educacional I. Foi Técnico-Especialista em Educação do quadro efetivo de pessoal do Ministério da Educação (MEC) atuando na implementação e acompanhamento de programas e projetos educacionais, tendo atuado nos programas Escola de Gestores da Educação Básica Pública, Programa Pró-Licenciatura, Universidade Aberta do Brasil e Plano de Ações Articuladas. Foi Professor da Rede Pública de Educação do Estado do Piauí e professor substituto da Universidade Estadual do Piauí.

2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSOPg. 14

Biblioteca de íconesDurante sua leitura, encontrará os seguintes ícones:

ATIVIDADES

SAIBA MAIS

REFLITA

IMPORTANTE

ESCREVA

RESUMINDO

As atividades convidam o aluno para realizar tarefas relacionadas ao assunto que acabaram de ler.

Quando alguma informação no material merecer um destaque de importância, o ícone ao lado deve constar próximo ao texto relacionado.

Muitas vezes, escrever sobre o assunto lido/aprendido é a melhor maneira para fixar o conteúdo.

Quando um link externo, livro, vídeo ou PDF for necessário para que o assunto seja melhor compreendido, o ícone de “saiba mais” será exibido.

Ao fazer imersões profundas nos textos, momentos de pausa e reflexão se tornam necessários. Ao avistar esse ícone, reflita sobre o assunto.

Para concluir um tema, nada melhor do que um resumo. Ao avistar o ícone ao lado, um resumo sobre a unidade será apresentado.

Pg. 15 2016 - TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO

MÓDULO IESTADO, PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL

Caro(a) Cursista, você está iniciando o seu primeiro módulo do Curso: “CIDADANIA E CONTROLE SOCIAL”. Conforme deve ter observado na apresentação geral do curso, o conteúdo está organizado em três módulos que se articulam e se complementam. Neste, trazemos cinco unidades: Unidade I, “O Estado e seus elementos constitutivos”; Unidade II, “Democracia, perspectivas liberal e social”; Unidade III, “Modalidades de participação e institucionalização dos conselhos de políticas públicas”; Unidade IV, “O controle na Gestão Pública”; e finalmente, Unidade V "O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso".

As cinco unidades deste módulo objetivam a ampliação de seu conhecimento sobre Estado, Democracia, participação e as mediações que se fazem possíveis entre controle institucional e social, via conselhos de políticas públicas. Pretendemos que, mediante estudos e debates, durante o curso, você aprenda conhecimentos sobre os princípios da administração pública, perspectivas de democracia e seja capaz de propor caminhos alternativos para o funcionamento do conselho no qual atua, ou que atuará, em busca da melhoria na fiscalização e na avaliação dos resultados das políticas públicas.

É muito importante que você tenha empenho em relação aos estudos, inclusive, realizando todas as atividades propostas ao final do módulo. Cada uma delas deve ser resolvida antes de você passar para o módulo seguinte.

Caso encontre alguma dificuldade, peça ajuda ao seu professor tutor, coordenador, supervisor e também procure discutir e socializar os conhecimentos com outros cursistas do seu município que estejam participando deste curso.

Participe do Fórum de Dúvidas e dos demais fóruns de discussão no Ambiente Virtual de Aprendizagem. Discuta e compartilhe os conhecimentos com os colegas e com os professores tutores. Não se sinta sozinho. Você está participando de um processo de formação continuada que se constitui numa rede de formação de conselheiros do Estado de Mato Grosso.

UNIDADEO ESTADO E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS1


UNIDADE 1O ESTADO E SEUS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS

Tão logo alguém diga dos negócios do Estado: que me importam eles, pode-se estar seguro de que o Estado está perdido.

(Rosseau. Do Contrato Social).

Vamos começar o nosso curso refletindo sobre um conceito que será fundamental para a compreensão das políticas públicas, da participação, do controle social e para sua atuação como cidadão. Trata-se do conceito de Estado.

Definir Estado é uma tarefa complexa, pois esse termo pode abrigar uma variedade de conceitos. Em uma definição clássica, o Estado pode ser definido como a ordem jurídica soberana, que tem por fim o bem comum de um povo, situado em determinado território (DALLARI, 2007).

Para além dessa definição clássica, é importante compreender que o conceito de Estado é complexo e que este precisa ser compreendido numa perspectiva histórica e na sua relação dialética e contraditória que o mesmo estabelece com a sociedade. Não é possível falar de Estado sem relacioná-lo à sociedade, e vice-versa, pois, onde quer que ambos compareçam, um tem implicações no outro e se influenciam mutuamente (PEREIRA, 2008).


Fonte: Google imagens

1.1 | UM POUCO DE HISTÓRIA

Até o século XV o Estado era tratado como uma entidade divina ou natural, e que não se separava da pessoa do rei ou governante. Foi somente no século XVII, com a publicação da obra Leviatã, de Thomas Hobbes, que o Estado passou a ser visto como uma entidade criada pelo homem ou um fenômeno político e, portanto, não natural. Por conseguinte, o Estado passou a ser encarado como separado tanto da pessoa do governante quanto da função de governo.

Na atualidade, o Estado é formado pelo conjunto de instituições públicas que representam, organizam e buscam atender aos anseios da população que habita o seu território. Entre essas instituições podemos citar as escolas, as prisões, os hospitais públicos, o exército, dentre outras. Assim, o mundo vivencia a consolidação e o desenvolvimento dos Estados Nacionais, com território definido e regido por uma lei maior ou Constituição.

Nesse processo, o desenvolvimento de uma burocracia pública voltada para a arrecadação de tributos, fiscalização e coerção legal foi essencial para que o


Estado tornasse uma instituição verdadeiramente política, com supremacia sobre as demais instituições sociais.

Considerando a amplitude e complexidade do conceito de Estado, será mais fácil compreendê-lo conhecendo os elementos que o constituem que são:

1Um conjunto de instituições e prerrogativas, dentre as quais o poder coercitivo, ou poder de polícia, que só o Estado possui por delegação da própria sociedade.

2

O território, isto é, um espaço geograficamente delimitado onde o poder estatal é exercido. Muitos denominam esse território de sociedade, ressaltando a sua inescapável relação com o Estado, embora este mantenha relações com outras sociedades, para além de seu território.

3

Uma máquina burocrática capaz de administrar as instituições e as políticas governamentais: arrecadar e gerir tributos; zelar pela ordem pública interna e externa; imprimir e assegurar o desenvolvimento econômico; realizar estudos, pesquisas e construir dados estatísticos (não por acaso, a palavra estatística provém de Estado) cada vez mais precisos sobre eficiência e eficácia das ações estatais.

4

Um conjunto de condutas e comportamentos gerais e previsíveis regulados pela máquina burocrática do Estado dentro de seu território, o que ajuda a criar e manter uma cultura política comum a todos os que fazem parte da comunidade nacional ou do que muitos chamam nação. (PEREIRA, 2008, p. 142, com modificações).

Apesar do Estado ser uma criação humana, é importante não tratá-lo em abstrato, ou seja, desenraizado da realidade e da história. Na prática, os Estados têm grandes dificuldades de exercerem os seus poderes políticos, regular a sociedade, aplicar regras e controlar a entrada de elementos externos indesejáveis no seu território (PEREIRA, 2008 p. 143).

Portanto, mesmo havendo concordância quanto a sua definição, torna-se evidente que a existência do Estado não é tranquila, assim como não são as ligações que ele mantém com seus elementos constitutivos. Com a sociedade, com a qual estabelece constante e simultânea relação de antagonismo e de reciprocidade, os seus liames são tensos (PEREIRA, 2008. p. 143).


1.2 | VOCÊ SABIA QUE EXISTEM DUAS CONCEPÇÕES DISTINTAS DE ESTADO?

Nesse momento, importa considerar também as questões de fundo, ou concepções teóricas que orientam a ação do Estado, ou ainda os projetos de sociedade, pois como vimos, o Estado só pode ser analisado considerando-se a sua relação dialética com a sociedade. Dessa forma, são duas as principais concepções teóricas que analisam e explicam, sob ângulos distintos, a atuação do Estado e sua relação com a sociedade. Trata-se da perspectiva marxista e da perspectiva liberal ou neoliberalismo, como denominado nos dias atuais.

Na perspectiva marxista, o Estado funciona como um agente ou comitê dos interesses da burguesia ou classe dominante. Não importam as formas de governo que se apresentem, para Marx o Estado é sempre um instrumento de dominação e de manutenção da estrutura de classe que coloca em campos opostos os detentores dos meios de produção ou a burguesia, e a grande massa que nada possui a não ser a força de trabalho, denominada de proletariado.

Na perspectiva liberal ou neoliberal o Estado é visto como um “mal necessário”. Essa abordagem teórica procura minimizar a influência de determinada classe ou frações de classes no direcionamento da ação do Estado. Nessa abordagem, o Estado deve garantir a liberdade e os direitos individuais. Por liberdade entenda-se a liberdade econômica. O Estado precisa garantir a livre circulação de mercadorias e produtos e não deve atuar em setores de produção como mineração, energia, telecomunicações. Por direitos individuais entende-se, sobretudo, a propriedade privada.

Para os defensores do neoliberalismo, o Estado deve garantir as condições para que o mercado, por sua racionalidade própria, garanta o desenvolvimento econômico e social. O mercado torna-se, assim, o princípio fundador e unificador da sociedade.

Compreender essas duas perspectivas e como as mesmas se manifestam no interior da sociedade, é fundamental para a análise das políticas públicas. É a concepção de Estado e o projeto de sociedade em hegemonia num determinado momento histórico que orienta, bem como imprime os contornos legais e operativos que sustentam e viabilizam as políticas públicas, sobretudo, as políticas sociais.


RESUMINDO

RESUMINDOEstado – é definido como o conjunto das instituições permanentes – como órgãos legislativos, tribunais, exército e outras que não formam um bloco monolítico necessariamente e que possibilitam a ação do governo.

Governo – conjunto de programas e projetos que partem da sociedade, como políticos, técnicos, organismos da sociedade civil e outros, propõe para a sociedade como um todo. O governo assume e desempenha as funções de Estado por um determinado período (HOFLING, 2001).

O Estado é a estrutura jurídico-política e compreende o conjunto das instituições permanentes. Os governos, no nosso sistema político, são ciclos de quatro anos, que podem ser reconduzidos por mais quatro anos.

O Estado não pode ser visto como um bloco estático, impermeável às demandas e reivindicações populares. Como uma criação humana, o Estado tem uma dimensão histórica, sendo, portanto, permeável às demandas e pressões populares.

Não se esqueça!

1.3 | COMO SE ORGANIZA O ESTADO BRASILEIRO?

É importante compreender que o Estado não poder ser visto em sentido absoluto. Na atualidade, os Estados podem assumir formas diferentes, destacando-se o Estado unitário e o Estado federal.

No Estado unitário existe apenas um poder político central, com influência em todo o território. No Estado federal, também chamado de Estado composto, coexistem, no mesmo território, poderes políticos distintos.


Aqui, cabe lembrar que o conceito de Estado é diferente de país e de nação. O Estado é detentor de personalidade jurídica. Brasil é o nome do país e país é um conceito geográfico, histórico e até político, mas não jurídico (MESSEDER, 2007).

Veja o que determina a Constituição Federal de 1988 sobre esse assunto:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos

I – a soberania;

II – a cidadania;

III – a dignidade da pessoa humana;

IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V – o pluralismo político.

Parágrafo único - Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (BRASIL, CF. 1988).

Conforme a Constituição Federal, o nosso país é uma República Federativa constituída por quatro ordens de pessoas políticas ou entes federados: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos independentes e autônomos nos termos da Constituição. O Distrito Federal é uma espécie de ente federado híbrido, pois juridicamente possui características de Estado e de Município. A compreensão da organização federativa do Estado brasileiro é fundamental para a análise das políticas públicas.


O termo “federal” deriva do latim foedus, que significa pacto, e foederale, relativo a federação. Federalismo pode significar um conjunto de ideias sobre como governar um Estado. O federalismo, tal como concebido pelos pais fundadores dos Estados Unidos, é “uma forma de organização política que centraliza, em parte, o poder num Estado Unitário”. Hoje, concebe-se federalismo como uma forma descentralizada de poder. A federação permite uma aproximação maior entre os cidadãos e seus governantes, um pacto em que o poder dividido entre a União e os estados garante o espaço de atuação de ambos. A federação permite a descentralização político-administrativa (ABREU; ARAÚJO, 2009, p. 53).

Como você pode perceber, pelo exposto acima, a essência da dinâmica política de uma federação é produzir pactos. Assim, as relações intergovernamentais entre a União, os estados e os municípios, conforme a Constituição Federal, devem ser de cooperação e colaboração recíproca e orientada por processos de pactuação, tendo em vista o interesse público.

Além da forma de organização federativa, o povo brasileiro decidiu que nossa forma de governo é Republicana e que nosso sistema de governo é presidencialista.

A República, do latim res pública, “coisa pública”, é uma forma de governo na qual o chefe do Estado é eleito pelos cidadãos ou seus representantes, tendo o seu mandato uma duração limitada. Enquanto Republicano, o Estado brasileiro deve garantir a supremacia do interesse público sobre o privado, ou seja, não pode admitir que o interesse privado de sobreponha ao interesse público. De acordo com a nossa Constituição de 1988, o Estado brasileiro deve ter como fundamentos a soberania, a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Deve também fundar-se na ética e na divisão e equilíbrio entre os poderes.

O presidencialismo significa que o Estado brasileiro é dirigido por um Presidente da República, chefe do Poder Executivo, eleito para mandato de quatro anos, a ser exercido com o auxílio dos Ministros de Estado (BRASIL, 2010).


Dos fundamentos da República Federativa do Brasil destacam-se os seguintes aspectos:

a) SoberaniaPode ser definida como o poder político supremo, a liberdade de poder político e decisório dentro de seu respectivo território nacional, principalmente no tocante à defesa dos interesses nacionais.

b) CidadaniaDecorre diretamente do princípio do Estado Democrático de Direito, consistindo na participação política do indivíduo nos negócios do Estado.

A participação da sociedade, debatendo em suas organizações, dialogando com o Estado e realizando o controle social, é muito importante para garantir que as políticas públicas atendam, de fato, às necessidades da população, melhorando os níveis de oferta e de qualidade dos serviços e a fiscalização da aplicação dos recursos públicos. São exemplos de instrumentos de controle social as Conferências, os Conselhos de Políticas Públicas e os Orçamentos Participativos (INSTITUTO PÓLIS, 2008, p. 01)

c) Dignidade da pessoa humanaAssegura ao cidadão brasileiro e seus equiparados um mínimo de direitos que devem ser respeitados pela sociedade e pelo poder público, de forma a preservar a valorização do ser humano.

d) Valores sociais do trabalhoBusca impedir a concessão de privilégios econômicos condenáveis, por ser o trabalho imprescindível à promoção da dignidade da pessoa humana.

e) Livre iniciativaLigada ao liberalismo econômico, envolve a liberdade de empresa e a liberdade de contrato. A livre iniciativa é também um princípio fundante da ordem econômica.

f) Pluralismo políticoDiz respeito a uma sociedade plural onde exista diversidade e onde as liberdades devem ser respeitadas. O pluralismo é social, político, religioso, econômico, de ideias, cultural, dos meios de informação.


Quanto a Administração Pública, por força da organização federativa do Brasil temos uma Administração Pública Federal, uma Administração Pública Estadual, uma Administração Pública Distrital e Administrações Públicas Municipais.

O trecho abaixo é uma adaptação de Sérgio Jund (2007), com diferenciações entre governo e administração pública.

O vocábulo governo, pela sua etimologia, apresenta-se com o significado de autoridade, poder de direção, que preside a vida do Estado e provê as necessidades coletivas.

Já a Administração “é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução concreta dos objetivos do governo, em sentido formal, e a atividade pública (serviço público), em sentido material”.

RESUMINDO

RESUMINDOSENTIDO FORMAL SENTIDO MATERIAL

GOVERNO Três PoderesFunções do Estado (atividade administrativa, legislativa e judiciária)

ADMINISTRAÇÃOConjunto de órgãos e entidades que realizam serviço público

Serviço público (atividade administrativa)

1.4 | PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Constituição da República de 1988 estabeleceu princípios que devem nortear a conduta e a atuação dos ocupantes de cargos e funções públicas, incluindo-se


os conselheiros (as) dos conselhos municipais de políticas públicas.

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].

Vamos compreender melhor como esses princípios podem ser garantidos na prática da administração e dos serviços públicos.

Legalidade – o princípio da legalidade impõe ao agente público o dever de agir em estrito cumprimento as disposições da lei. Logo, aos cidadãos, na esfera particular, é permitido fazer tudo o que a lei não proíbe, enquanto ao agente público só é permitido agir dentro daquilo que a lei determina. Sobre esse princípio é destacar que no Brasil, ninguém pode, com relação à lei, alegar desconhecimento. De acordo com o art. 3º, da Introdução ao Código Civil: “Ninguém se escusa de cumprir a Lei alegando que não há conhece”.

Um conselheiro precisa conhecer bem as leis da área em que atua, sobretudo as de caráter nacional e do seu município. É importante também conhecer os atos emanados (indicações, pareceres, resoluções) do conselho congênere ao que pertence no âmbito nacional.

Impessoalidade – a impessoalidade na Administração Pública é um princípio extraído das contribuições de um importante pensador das Ciências Sociais, chamado Max Weber. Para Max Weber a impessoalidade é uma forma, ou um modo particular de ser da burocracia pública. Dentro do aparelho do Estado, não pode existir acepção de pessoas, não pode ocorrer diferenciação de grupos (CURY,2005). A impessoalidade significa que no âmbito da Administração Pública não pode ocorrer nenhum tipo de privilégios.

Cabe lembrar que a impessoalidade na Administração Pública não significa tratar as pessoas de forma fria, distante, ou sem cordialidade. A pessoalidade e a impessoalidade, no trato da vida privada, tem um sentido e no trato da coisa pública apresenta outro sentido. Na vida privada valoriza-se a pessoalidade enquanto a Administração Pública, no seu funcionamento, exige a impessoalidade que significa tratar a todos com igualdade.


O princípio da impessoalidade é, muitas vezes, quebrado por perseguições políticas, pelo tráfico de influência ou pelo clientelismo e assistencialismo político (SIRAQUE, 2009).

Moralidade – esse princípio adentra no resguardo dos bens públicos e no combate à corrupção financeira ou moral. A observância ao princípio da moralidade se torna mais sensível nos órgãos que lidam com o dinheiro público e que podem praticar atos (imorais) que tenham a ver com tráfico de influência ou malversação de dinheiro público. A moralidade se aplica também a atos que signifiquem, por exemplo, assédio de qualquer natureza para obtenção de vantagens ou a prática de colocar o bem público a serviço do interesse individual (CURY, 2005).

Publicidade – quando delegamos uma atribuição ou responsabilidade a outro, para a realização de uma determinada função, como no caso da democracia representativa, essa delegação geralmente implica em uma assimetria de informações. Quando, por exemplo, delegamos a responsabilidade pelo conserto de um veículo a um mecânico que possui os conhecimentos especializados para tal função, este passa a ter conhecimentos privilegiados de que não dispomos, pelo desconhecimento do trabalho. Assim, pode agir de forma a se beneficiar dessa situação. Para evitar essa assimetria de informações, uma das marcas da Administração Pública deve ser a transparência. É dar publicidade dos atos praticados. O princípio da publicidade demonstra que não pode existir segredo na Administração Pública, a não ser em relação às informações que coloquem em risco à segurança do Estado e da sociedade. Nesse caso específico, é necessário que exista uma lei definindo as informações sigilosas e, mesmo assim, por prazo determinado (SIRAQUE, 2009).

A publicidade dos atos da Administração Pública, na esfera federal, é veiculada pelo Diário Oficial da União e, no Estado de Mato Grosso, pelo Diário Oficial do Estado de Mato Grosso, publicado pela Superintendência da Imprensa Oficial do Estado de Mato Grosso. Além da publicação dos atos oficiais do Poder Executivo estadual, o Diário Oficial do Estado de Mato Grosso também publica os atos do Poder Legislativo e Judiciário do Estado e os atos do Poder Executivo e Câmaras Municipais, de municípios que não dispõem de um veículo oficial de divulgação. Os municípios maiores geralmente dispõem de veículo próprio de comunicação.

Como instrumento de atendimento ao princípio da publicidade, o Tribunal de Contas de Mato Grosso instituiu o Diário Oficial de Contas do Tribunal de Contas de Mato Grosso (DOC/TCE-MT) - ferramenta eletrônica, regulamentada como


meio oficial de divulgação e publicação dos atos processuais e administrativos do TCE-MT e das unidades gestoras fiscalizadas, bem como das suas comunicações em geral.

As publicações são gratuitas e auxilia as unidades gestoras fiscalizadas do TCE-MT (e também ao próprio TCE-MT, pois também é uma instituição pública) no atendimento ao princípio da publicidade.

Fonte: Secom TCE-MT

O DOC foi institucionalizado pela Lei Complementar n° 475, de 27 de setembro de 2012, tendo entrado em operação no dia 3 de outubro do mesmo ano. Foi regulamentado pelas Resoluções Normativas TCE-MT 15/2012, 27/2012, 004/2015 e Julgamento Singular nº 1738/2014.

Eficiência – esse princípio foi inserido na Constituição da República de 1988 por força da Emenda Constitucional nº 19/98 e se insere no bojo de um amplo conjunto de mudanças na Administração Pública. O princípio da eficiência preconiza que o ato público não se esgota no cumprimento da conformação legal, mas este precisa atingir os objetivos e garantir resultados e a satisfação do cidadão.

Veja no exemplo abaixo, uma situação concreta de aplicação do princípio da eficiência, referente a execução do Código Nacional de Trânsito.

Para controlar a velocidade dos veículos nas vias públicas e fiscalizar o cumprimento de outras normas do Código Nacional de Trânsito, poderiam ser colocados nas ruas diversos fiscais de trânsito. Essa medida ensejaria uma realidade bem conhecida de todos nós: corrupção, tráfico de influências por meio das famosas carteiradas e das notificações que desaparecem misteriosamente. Para resolver essa questão, existem mecanismos modernos de fiscalização do


trânsito, como os meios eletrônicos de controle de velocidade e de cruzamento irregular dos semáforos. Por esses meios eletrônicos garante-se a aplicação do Código Nacional de Trânsito em condições de igualdade para todos os motoristas. Cumprem-se, ao mesmo tempo, os princípios da isonomia, da legalidade, da impessoalidade, da publicidade e da eficiência (SIRAQUE, 2009, com modificações).

Além dos princípios já elencados, destacamos, ainda, o do interesse público ou finalidade e o da igualdade.

Interesse Público ou Finalidade – “O interesse público deve ser conceituado como interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da sociedade.” (MELLO, 2005, p. 61). Relacionado com a impessoalidade relativa à Administração, este princípio orienta que as normas administrativas têm que ter sempre como objetivo, o interesse público.

Igualdade – O presente princípio deriva da igualdade consagrada na Constituição Federal de 1988, solidificando a necessidade de tratamento isonômico a todos aqueles que se propõem a contratar com a Administração Pública. Assim, salvo as hipóteses e permissões legais, não é possível quaisquer formas de discriminação entre participantes de certames licitatórios, seja frustrando sua participação por meio de critérios diversificados no edital ou no julgamento das propostas no certame.

Além desses princípios plasmados no art. 37 da CF de 1988, temos outros que estão implícitos em nossa Constituição, como o princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, o princípio da razoabilidade, da proporcionalidade e os princípios estabelecidos no Decreto Lei nº 200/67.

Os Conselheiros de Políticas Públicas constituem agentes públicos no desempenho de suas funções e, portanto, também devem observar os princípios da Administração Pública no desempenho de suas funções.


Veja o resumo:

Fonte: www.entendeudireito.com.br (adaptado)

RESUMINDO

RESUMINDONesta primeira unidade, você pode compreender o conceito de Estado, a organização política que organiza a nossa vida em sociedade.

Vimos que, até o século XV, o Estado era tratado como uma entidade divina, que não se separava da pessoa do rei ou governante. Após esse período, com o desenvolvimento sociopolítico, temos a consolidação dos Estados Nacionais, constituídos por um poder coercitivo, por um território, máquina burocrática e por um conjunto de condutas e comportamentos.

Você aprendeu que existem duas principais concepções teóricas que orientam a ação do Estado, por meio das políticas e dos serviços públicos: a perspectiva marxista e a perspectiva liberal ou neoliberalismo.

CONCEITOConjunto de órgãos integrados na estrutura administrativa do Estado, encarregado de exercer as funções determinadas pela constituição e pelas leis, no interesse da coletividade

PRINCÍPIOS • CONSTITUCIONAIS

• SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO

• RAZOABILIDADE• PROPORCIONALIDADE• MOTIVAÇÃO• PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO

DECRETO LEI 200/67

LEGALIDADEIMPESSOALIDADEMORALIDADEPUBLICIDADEEFICIÊNCIA

LIMPE

PLANEJAMENTOCOORDENAÇÃODESCENTRALIZAÇÃODELEGAÇÃO DE COMPETENCIA


O Estado brasileiro se organiza, sob a forma federativa, conforme a nossa Constituição de 1988, com quatro entes federados autônomos: União, estados, Distrito Federal e municípios. Nessa forma de organização, temos mais de um governo agindo em um mesmo território, o que implica cooperação e colaboração na execução das políticas públicas.

Vimos também que o nosso país, além de uma federação, é uma República e, como uma República, deve garantir a supremacia do interesse público sobre o privado. Você também pode conhecer os princípios que regem a administração pública e que também recaem sobre os Conselhos de Políticas Públicas.

UNIDADEDEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL2


UNIDADE 2DEMOCRACIA: PERSPECTIVAS LIBERAL E SOCIAL

Realize esta atividade no Ambiente Virtual de Aprendizagem (AVA)

Antes de iniciar o estudo da democracia e suas principais perspectivas, vamos começar refletindo sobre o sentido da palavra democracia para você. O que é democracia para você? Escreva rapidamente, sem consultar, o que entende por democracia.

ATIVIDADE 1 | Mod.1 | Unid.2

FÓRUM DE DISCUSSÃO

2.1 | AGORA VAMOS ENTENDER UM POUCO O PERCURSO HISTÓRICO DA DEMOCRACIA

Em suas origens, a democracia como prática de civilidade, surgiu na Grécia antiga, em Atenas, no século VI a. C. Os cidadãos decidiam, de forma direta, sobre os assuntos mais importantes da polis. Mas nem todos eram cidadãos. Os escravos e as mulheres eram excluídos da cidadania ateniense, e somente os homens tinham posses de terras e eram considerados cidadãos.

Depois que a democracia ateniense teve seu fim, houve uma interrupção por dois mil anos e, somente com os movimentos da Revolução Americana e Revolução Francesa (ambas no Século XVIII), é que ela reaparece com novas concepções filosóficas.

Surge então a ideia da democracia representativa como um fator inquestionável de legitimação da participação do cidadão no processo de escolha de seus representantes. Neste contexto, lançando mão do sufrágio masculino e depois o feminino para exercer a democracia representativa, as formas de democracia direta no modelo dos antigos tornou-se inviável. E vale ressaltar que “[...] Somente a democracia, entre as formas de governo, nasceu como termo indicativo do

OPTATIVA


poder (o-krátos) de um corpo coletivo” (BOBBIO, 2000, p. 377).

As diferentes formas como se configura o Estado na história revelam a presença ou ausência da democracia, ou ainda, a prevalência de seus sentidos enquanto liberal/formal ou social/substancial que significa partilha de poder com igualdade substancial do usufruto dos bens materiais, sociais e culturais acumulados pela humanidade.

Para alguns estudiosos da democracia no Estado Liberal, a única forma de democracia compatível seria a democracia representativa ou parlamentar. Em outras palavras, trata-se da única forma de governo possível para reconhecer e garantir alguns direitos fundamentais (direitos de liberdade, de pensamento, de religião, de imprensa, reunião, etc.).

Você sabia que existem cinco modelos de democracia que já foram historicamente implementados?

Democracia direta: diz respeito às formas de organizações políticas em que os cidadãos participam diretamente no processo de tomada de decisões das ações políticas. Dentre os autores que teorizam sobre este modelo, o que mais se destacou foi Jean-Jacques Rosseau (1712-1778) que idealizou a democracia como forma de participação direta do povo no ato legislativo e, assim, afirmou que a soberania deve expressar sempre a vontade geral. Um exemplo histórico de democracia direta foi também a Comuna de Paris. Na democracia direta, o cidadão vota e expressa sua opinião sem intermediários. No entanto, trata-se de um modelo aplicável apenas a populações e territórios pequenos.

Democracia representativa: neste modelo, o direito de fazer leis não deveria ser estendido a todo o povo reunido em assembleia, mas a representantes eleitos pelos cidadãos, aos quais são reconhecidos e garantidos os seus direitos políticos. Para Benjamin Constant (1767-1830), Alex Tocqueville (1805-1859) e John Stuart Mill (1806-1873), esse modelo é a única forma de governo possível para reconhecer e garantir alguns direitos fundamentais (direitos de liberdade, de pensamento, de religião, de imprensa, reunião etc.)

Democracia participativa: emerge a partir dos anos 1960, caracterizada por eleições livres e periódicas, nas quais o cidadão tem participação como representante político e representado que faz suas escolhas, há centralidade à participação dos processos de decisões políticas por via da representação e


composição de órgãos colegiados.

Democracia radical: está relacionada ao fim do domínio soviético, ao final dos anos 1980, constitui a ideia de uma posição hegemônica de equivalências, expressa a tendência pós-moderna de interpretação da democracia, pois na prática recomenda-se, nesta tendência, que a participação e a deliberação possam servir para aumentar a igualdade do poder político.

Democracia deliberativa: conceito mais difundido nos anos de 1980, a obra que mais influenciou esse modelo foi a de Jürgen Habermas sobre ação comunicativa. Dois aspectos básicos constituem esse modelo:

1) as decisões devem ser tomadas por todos os que são diretamente afetados pelas decisões em questão;

2) o processo decisório deve acontecer por meio de apresentação de argumentos pelos envolvidos, considerando valores de imparcialidade e racionalidade.


A atuação dos Conselhos Municipais contribui na mediação de relações e confere maior efetividade na interação entre governo e sociedade civil, pois são voltados à discussão, deliberação e definição de políticas públicas específicas, como o conselho de educação, saúde, cultura, meio ambiente, consumidor, etc. Os Conselhos são compostos por representantes do poder público e da sociedade civil organizada que formulam em conjunto as políticas públicas, em um processo de gestão descentralizada e participativa (GOHN, 2001. p. 107-108).



Vamos refletir em relação aos modelos apresentados. Dentre os cinco modelos, qual deles você considera mais apropriado aos conselhos, à prática cotidiana do conselho no qual atua?

Pense sobre isso e faça uma breve pesquisa sobre o modelo que selecionou, elabore um breve texto (10 linhas, no máximo) justificando os elementos que identificou como mais próximos à prática do conselho no qual você atua.


ENVIO DE ARQUIVO

A democracia moderna, em perspectivas diferentes, aponta caminhos e modelos para a democracia nas quais a representação política ganha força.

Tornam-se evidentes nas experiências históricas da democracia que os modelos existentes possuem diferentes fins com relação à partilha do poder com a dimensão da soberania popular no movimento político.

Convém destacar que a democracia formal é aquela que materializa a concepção da democracia liberal. As pressões populares contribuíram para que esse modelo de democracia pautasse também o sufrágio universal, mas os seus fins não visam a distinção das classes sociais. Constitui-se de princípios e valores da cidadania, sendo uma perspectiva de cidadania pautada na defesa do direito individual à propriedade. A força da democracia formal está vinculada à hegemonia do capitalismo.

Contrapondo-se à democracia liberal/formal, a democracia social pressupõe a partilha substancial de poder nas decisões políticas e nas decisões sobre a distribuição dos bens materiais e culturais produzidos pela humanidade.

A práxis humana pautada na democracia social visa alcançar a emancipação da sociedade para a coletividade e rejeita a divisão das classes sociais existentes nas sociedades capitalistas e a ideia da acumulação e apropriação privada de bens materiais.

OPTATIVA



A teoria de Marx e Engels influenciou líderes socialistas. Dentre eles Lênin que se destacou como um teórico defensor da democracia genuína e um severo crítico da democracia burguesa. Apesar de reconhecer avanços na república democrática, ele afirma que nas sociedades capitalistas o conceito de liberdade é contraditório.

Lênin formula uma concepção de democracia atribuindo, de fato, poder a todos os homens e mulheres, principalmente aos trabalhadores, isto é, um instrumento do poder político realizado por intermédio do Estado. Embora não tenha desprezado os avanços da democracia da república burguesa, sinalizou que o capitalismo não pode propiciar a completude da democracia social. Para Lênin, a exploração de sistema capitalista impede a emancipação dos trabalhadores e os aprisiona em aviltantes condições de trabalho e de vida.

Em virtude das condições da exploração capitalista, os escravos assalariados modernos vivem tão tiranizados pela penúria e pela miséria que se desinteressam da democracia, se desinteressam da política, de tal modo que no decurso quotidiano e pacífico dos acontecimentos, a maioria da população vive afastada da vida política e social. (LÊNIN, 1975, p. 43-44).

Historicamente, ao mesmo tempo em que o movimento da democracia social se destaca por influentes teóricos, militantes e políticos da esquerda revolucionária, novas teorias da tradição liberal revertem-se em modelos políticos da direita conservadora. Dessa forma, a modernidade compõe-se de embates teóricos com projetos sociais propositivos que disputam a hegemonia de seus modelos.


Ao final do século XVIII, grandes nações como a Inglaterra, Estados Unidos e a França, haviam passado por profundas mudanças políticas e institucionais. A Constituição dos Estados Unidos da América, por exemplo, a primeira constituição escrita do mundo, em 1787, representou o marco documental da separação dos três poderes que havia sido proposta por Montesquieu, no século XVIII. Logo em seguida, a Revolução Francesa, em 1789, defende o mesmo princípio e a Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do cidadão, de 1789, adotou a separação dos três poderes em seu artigo 16. Esse movimento significou a organização da classe burguesa para controlar e reduzir os poderes do absolutismo.


Em consequência, o Estado passa a ser, predominantemente, entendido como uma instituição política capaz de vigiar a aplicação do direito positivado com respeito às liberdades e igualdades formais. Segundo as palavras de Bobbio:

[...] quando se fala de Estado de direito no âmbito da doutrina liberal do Estado, deve-se acrescentar à definição tradicional, uma definição ulterior: a constitucionalização dos direitos naturais, ou seja, a transformação desses direitos em direitos juridicamente protegidos, isto é, em verdadeiros direitos positivos (2006, p. 18).

A democracia liberal ou constitucionalista surgiu com o movimento da burguesia que, no campo econômico, visava assegurar o livre mercado para atingir os seus objetivos de consolidação das práticas mercantis diminuindo o poder regulador do Estado absolutista. Para a doutrina liberal, o individualismo é a base do desenvolvimento econômico. Daí se constrói a ideia de liberdade do homem perante o Estado, na qual se distingue o que é público do que é privado, sendo a


comunidade estatal responsável pela garantia da cidadania, segurança jurídica e da organização da representação política e no campo do privado a garantia de proteção da vida, da liberdade, da instituição familiar, da propriedade e do mercado.

No final da II Guerra Mundial que os modelos fascistas e autoritários são derrotados e o discurso da democracia liberal se torna hegemônico. Mas tal discurso carrega um nítido conflito ideológico causado pela segregação de dois blocos, um liderado pelos Estados Unidos da América e outro pela União Soviética. O movimento da democracia liberal, durante o contexto da Guerra Fria, marcou uma nova conceituação para a democracia.

2.2 | A HEGEMONIA DA DEMOCRACIA NORTE-AMERICANA

Um teórico do tema da democracia que se tornou muito influente nos Estados Unidos e, posteriormente, no mundo foi Schumpeter (1953). Ele fez veemente crítica à doutrina clássica da democracia por considerar o povo consciente de suas escolhas e do significado de bem comum. Para Schumpeter, o povo é manipulado pela demagogia das propagandas políticas. Propõe a competição das elites pela disputa do voto popular. O seu modelo acaba sendo largamente reproduzido pelas democracias ocidentais, nas quais a participação do cidadão fica mais restrita ao voto e não se estende a outras formas de intervenção na vida pública.

Na visão de Schumpeter, a democracia passa a ter mais efeito ao se caracterizar como um mecanismo institucional de tomada de decisão política. Mas o que se coloca em questão é como aproximar a sociedade política da sociedade civil. Nesse aspecto, a teoria de Schumpeter é bastante criticada e falha.

Esse modelo elitista de democracia criado por Schumpeter influenciou importantes estudiosos do tema da democracia, como Robert Dahl, Giovanni Sartori e Antony Downs.

Para autores contemporâneos que se ocuparam do tema da democracia, muitas referências aparecem após a modernidade para o entendimento dos caminhos que a democracia passou a ter e das lutas sociais que a defendem. Os autores contemporâneos mais influentes são Hannah Arendt e Norberto Bobbio, por seus trabalhos sobre temas europeus, e Robert Dahl, com relação aos seus estudos acerca da evolução da democracia norte-americana.


As teorias sobre democracia apontam-nos diferentes concepções a respeito desse tema tão abrangente, entretanto, para fins de aproximarmos a ideia de democracia à prática dos conselhos de políticas públicas e melhor entendermos, dentre as perspectivas e os modelos já apresentados, qual é a perspectiva e o modelo que mais proximidade confere aos conselhos contemporâneos no Brasil, adentraremos a seguir, no movimento recente de democratização da sociedade brasileira para compreendermos a eminência e configuração dessas instituições que se habilitam ao processo democrático em curso, no país.

Diante do exposto, torna-se pertinente observar como se deu o movimento da democracia no Brasil, na contemporaneidade.

SAIBA MAIS

O texto de Marcello Baquero sobre democracia formal e cultura política traz uma importante abordagem dos limites da democracia brasileira. Disponível em: http://www.scielo.br/pdf/op/v14n2/05.pdf

Recomendamos leitura como ampliação do conhecimento acerca do movimento da democracia contemporânea no Brasil.

Agora, vamos pensar sobre a democracia no Brasil. Você acredita que vivenciamos um processo de democracia efetiva em nosso país?

IMPORTANTE

Mas é preciso questionar se, de fato, vivenciamos uma democracia de direitos.

E, nesse sentido, é preciso problematizar as formas de participação historicamente experiências, sobretudo, analisarmos se as formas predominantes de participação de nossa sociedade têm contribuído para a sua emancipação.


DEMOCRACIA (Tom Zé)

Democracia que me engana

na gana que tenho dela

cigana ela se revela, aiê;

democracia que anda nua

atua quando me ouso

amua quando repouso.

É o demo o demo a demó

é a democracia

é o demo o demo a demó

é a democracia.

Democracia, me abraça

com tua graça me atira

desfaz esta covardia, aiê;

democracia não me fere

mira aqui no meio

atira no meu receio.

Democracia que escorrega

na regra não se pendura

na trégua não se segura, aiô;

democracia pois me fere

e atira-me bem no meio

daquilo que mais eu mais receio.

Democracia, não me deixe

sou peixe que fora d’água

se queixa, morre de mágoa, aiê;

democracia não se dita

maldita seja se dura,

palpita pela doçura.

Podemos dizer que somos uma sociedade democrática?Quais são as principais contradições do projeto societário vigente?


Antes de responder essas perguntas vamos analisar alguns dados da nossa realidade socioeconômica.

REALIDADE SOCIOECONÔMICA

37,8% dos estudantes brasileiros de ensino médio têm distorção idade-série, sendo em Mato Grosso este índice é de 35,5% (IBGE/2010)

10,3% é a taxa de abandono escolar no ensino médio dos estudantes brasileiros e em Mato Grosso este índice é de 11,2% (IBGE/2010)

Apenas 26% dos brasileiros são plenamente alfabetizados. O número de analfabetos funcionais totaliza 20% dos brasileiros entre 15 e 49 anos. (INAF/IBOPE)

7,2 anos é o tempo médio de estudo de um brasileiro. O mesmo do Zimbábue. (IBGE/2009)

De cada mil bebês nascidos vivos, 17,56 morrem antes de completar um ano. (IBGE/2008)

11 milhões de pessoas passam fome no Brasil. Enquanto isso, em 2010, o país produziu 150 milhões de toneladas de grãos. (IBGE/2009)

4,25 milhões de crianças e adolescentes trabalham no Brasil. (IBGE/2009)

O Brasil tem um déficit habitacional de 8 milhões de moradias, além de 11,2 milhões de domicílios inadequados. (Fonte: Fundação João Pinheiro, 2007)

11 milhões de brasileiros, o equivalente a 6% da população, vivem em favelas. (IBGE/2011)

Na década de 1970, o economista Edmar Bacha, ex-presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), criou o termo “Belíndia” para designar o Brasil. Um país injusto e marcado por uma profunda desigualdade de renda. Uma pequena parte da população vive em condições semelhantes a Bélgica, país europeu de excelentes padrões de desenvolvimento humano e


grande parcela da população brasileira em condições paupérrimas de vida, condições da Índia, naquela época.

De lá para cá muita coisa mudou. O Brasil implementou políticas públicas importantes de distribuição de renda com avanços significativos, sobretudo, nas áreas sociais. No entanto, essas políticas não atacaram problemas estruturais como a extrema desigualdade social e os mecanismos que alimentam essa desigualdade como a concentração de renda e de terra.

IMPORTANTE

O controle democrático é uma das ferramentas necessárias para reduzir as desigualdades.

É preciso compreendermos que a democracia como soberania popular emancipa a sociedade e torna autônoma a nação.

Para que a democracia seja consolidada, a desigualdade social não pode ser naturalizada, a corrupção não pode ser tratada como algo irrelevante e sem solução. Todos os problemas que impedem que a partilha do poder seja substancialmente igualitária em uma sociedade devem ser rigorosamente rejeitados na coletividade.

Veja algumas cenas dos nossos diferentes Brasis

O RICO

O Município de São Paulo possui a segunda maior frota de helicópteros do mundo, perdendo apenas para Nova York nos Estados Unidos.



No Brasil rico se realiza o segundo maior número de cirurgias plásticas do mundo, depois dos Estados Unidos.

O POBRE

Cerca de 7 milhões de brasileiros gastam mais de uma hora entre a casa e o trabalho (IBGE, Censo 2010).

Entre 1995 e 1997, 350 mil crianças pobres morreram no Brasil, por causa de doenças relacionadas à ausência de saneamento básico.

Apesar da nossa Constituição da República de 1988 garantir direitos sociais universais como a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, entre outros, a democracia brasileira, limitada ao aspecto formal e representativo, tem sido incapaz de garantir esses direitos a todos.

Dessa forma, a própria democracia corre grande risco. Limitada a um formalismo representativo, tem sido incapaz de gerar uma nova sociedade cidadã e participativa, responsável, justa e solidária, diversa e sustentável (GRZYBOWSKI, 2007).






A organização de uma sociedade pautada em direitos que respeitam a condição de liberdade humana aproxima os homens de um mundo mais justo. A democracia tem a liberdade como premissa, a liberdade de escolha, o respeito às diferenças e a igualdade de oportunidades. Todavia, existem distintas concepções de sociedade, de educação e de democracia. Compreendendo que há distinção entre as perspectivas de democracia liberal e social, a perspectiva que defendemos é a social, portanto, importa apreender a democracia como partilha do poder político com substancial igualdade na sociedade, e assim entendemos que é possível alcançar a emancipação. Não se pode dizer que a sociedade brasileira já tenha consolidado a democracia nessa perspectiva. Há ainda um longo percurso a ser trilhado nessa direção. Os conselhos de políticas públicas se constituem, a nosso ver, como importantes canais de fomento da democracia e de sua efetivação.

Democracia e participação são conceitos indissociáveis, entendendo a participação como ferramenta necessária ao processo de efetivação da democracia. No próximo tópico, apresentaremos as características de suas modalidades e abordaremos a institucionalização dos conselhos de políticas públicas.


RESUMINDO

RESUMINDONesta unidade, você conheceu o percurso histórico da democracia e os seus modelos postos em prática. Assim, tivemos cinco modelos de democracia: direta, representativa, radical, participativa e deliberativa. Dentre os modelos apresentados, os mais próximos à prática dos conselhos são os da democracia participativa e deliberativa. Mostramos também, nesta unidade, que temos dois Brasis, um rico e um pobre, chamando a sua atenção para as contradições do sistema capitalista em nosso projeto societário vigente, de modo a provocar a sua reflexão sobre a perspectiva de democracia que nos referência em nossa prática cotidiana. O que é democracia para você? Ela deve se materializar apenas formalmente ou substancialmente, no que se refere à igualdade política, econômica, cultural e social? Pense nisso.

UNIDADEMODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

3


UNIDADE 3MODALIDADES DE PARTICIPAÇÃO E INSTITUCIONALIZAÇÃO DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS


O artigo de ALMEIDA, Carla e TATAGIBA, Luciana, de 2012, o qual faz uma excelente abordagem sobre o argumento referente às expectativas democratizantes dos conselhos gestores pode trazer-nos elementos teórico-empíricos fundamentais para uma compreensão crítica e pertinente à nossa realidade, no que tange ao funcionamento dessas instâncias.

Acesse o artigo acima mencionado, disponível em: http://www.scielo.br/pdf/sssoc/n109/a05n109.pdf, e depois de uma leitura detida, analise os pontos que identificar como similares em relação ao que você se depara na sua atuação con-creta e no conjunto de práticas que vêm sendo desenvolvidas pelo conselho em que atua. Caso ainda não seja conselheiro, procure um conselho, entreviste um conselheiro e descubra essas respostas. Posteriormente, discuta no fórum do curso o que, em sua opinião, se configura como limite e como avanço no cotidiano de seu colegiado.



3.1 | ONDE SE SITUAM OS CONSELHOS NA ESTRUTURA DO ESTADO?

Agora que você já sabe o que é o Estado, já conhece os seus elementos constitutivos, viu como se organiza o Estado brasileiro, o que é democracia e suas principais perspectivas, vamos refletir sobre a posição dos conselhos na estrutura do Estado.

OBRIGATÓRIA


Antes disso, vamos conhecer um pouco a história dos conselhos.

Os conselhos são uma das formas mais antigas de organização e deliberação coletiva. Há registros históricos que sinalizam que já existiam, há quase três mil anos, no povo hebreu, nas cidades-estados, na Grécia antiga, conselhos como formas primitivas e pioneiras de administração da vida social (BORDIGNON, 2004).

Atenas, na Grécia antiga, no período democrático mais significativo, era dirigida por um conselho com quinhentos integrantes provenientes do espaço urbano e rural. Esses conselheiros somente poderiam ser indicados duas vezes em toda a sua vida, o que garantia constante renovação dos conselhos e uma participação ampliada (FONTES,2012).

Como visto anteriormente, o homem é um ser histórico que se reinventa e se recria, e com a questão da participação isso não é diferente. Nogueira (2005) elabora uma interessante síntese explicando a qualidade dos processos participativos que possuem diferentes características e perfis, de acordo com determinados contextos históricos, o autor descreve quatro modalidades, assim definindo-as:

Participação assistencialista – a que possui um perfil de filantropia ou de solidariedade - uma modalidade que teve mais sustentação nas fases que precederam a afirmação dos direitos de cidadania e aparece mais em circunstâncias nas quais os grupos sociais apresentam menor grau de consciência política coletiva;

Participação corporativa - está relacionada a interesses específicos de determinados grupos sociais ou de categoria de profissionais, trata-se da modalidade de participação que teve sua maior expressão na origem do sindicalismo moderno. É de grande importância, tanto quanto a participação assistencialista, que é uma modalidade universal de participação. Ambas se articulam porque estão relacionadas a problemas práticos, imediatos e quase sempre de fundo econômico;

Participação eleitoral – modalidade que visa especificamente à defesa de interesses particulares, mas com interferência na coletividade. Isso faz dessa modalidade uma ação da qual o indivíduo tem a consciência sobre o poder político que envolve sua participação e sobre as possibilidades de direcioná-lo. Mas essa


modalidade apresenta limites no plano dos atos e escolhas individuais. Além disso, por meio do voto, não é possível expressar as convicções cívicas e com elas estabelecer influências, dadas as circunstâncias que envolvem um processo eleitoral e os riscos que podem trazer de despolitização, na medida em que os indivíduos não veem atendidas as suas expectativas e, consequentemente, em muitos casos, se decepcionam com as escolhas feitas;

Participação política – modalidade que se realiza por via da organização da vida social em seu conjunto, com a observância do Estado. Para Nogueira (2005), esta é uma modalidade de prática política que se relaciona tanto com a questão do poder, quanto com a questão do consenso e da hegemonia, o que mostra a força e o consentimento, tanto no plano das práticas do governo, quanto no plano da convivência e da cultura.

Durante o século XX houve uma mescla dessas quatro modalidades de participação, configurando o instituto da representação e a evolução da democracia moderna.

É interessante analisarmos que a prática da democracia está diretamente relacionada à ideia dos conselhos.

Para fins deste estudo, vamos conhecer agora um pouco da história dos Conselhos no Brasil.

No Brasil, os primeiros conselhos foram criados ainda no período colonial, logo após a vinda da Família Real, em 1808. Com a chegada da corte real ao Brasil, no conjunto das medidas administrativas que foram tomadas, foi criado o Conselho de Fazenda e, em 1822, já no Império, foi criado o Conselho de Estado.

No cenário sociopolítico dos anos de 1930, foram criados importantes conselhos no âmbito federal, como o Conselho Nacional de Educação (1930), o Conselho Consultivo de Ensino Comercial (1930), Conselho Federal do Comércio Exterior (1934), Conselho Técnico de Economia e Finanças (1937), Conselho Nacional de Saúde (1937), Conselho Nacional do Petróleo (1938), Conselho Nacional de Serviço Social e Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial (1944). Como parte das ações de estruturação do sistema de mérito e profissionalização do serviço público, foi criado o Conselho Federal do Serviço Público Civil, em 1936.

Esses conselhos eram constituídos eminentemente por notáveis, com caráter


predominantemente técnico e, em alguns casos, a criação tinha o propósito de cooptação por parte do Poder Público, de setores de oposição. Esses conselhos excluíam da sua composição o saber popular e não refletiam a voz plural da sociedade. Cabe destacar, no entanto, que esses conselhos foram as primeiras experiências de participação em que, mesmo de forma restrita, setores populares puderam participar de atividades relacionadas à Administração Pública. Essas experiências também se constituíram no germe do que viriam a ser os conselhos de políticas ou conselhos gestores (CUNHA, 2009).

A Constituição da República Federativa do Brasil incorporou grande parte das demandas dos movimentos sociais, transformando em princípios constitucionais a descentralização político-administrativa, a responsabilização do Estado, a universalização dos direitos sociais e a participação da sociedade na formulação e implementação das políticas e serviços públicos em todos os níveis de governo.

Assim, a regulamentação das principais políticas públicas ocorrida a partir dos anos 1990, como saúde, educação, assistência social, agricultura familiar, meio ambiente, passa a exigir a criação de conselhos, com atribuições de acompanhamento e controle social de recursos públicos.

Dessa forma, a gestão das políticas públicas se assenta no Tripé:

FUNDOSCONTÁBEIS

CONSELHOS PLANOS SETORIAIS

Fonte: Cunha, 2009

Mas o que diferencia os conselhos atuais dos seus antecessores?

Os conselhos atuais são espaços participativos, de composição paritária com representação em igual número do Poder Público e da sociedade civil, incluindo


os usuários dos serviços públicos e trabalhadores. Esses conselhos são espaços da voz plural e instâncias de democracia participativa, sendo esta a característica que os difere dos conselhos técnicos.

SOCIEDADE CIVIL

ESTADO

CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Todo

Pod

er e

man

a do

Pov

o

Fonte: Constituição Federal, 1988

As expectativas de democratização do Estado e da sociedade brasileira foram enfraquecendo diante das medidas neoliberais do Governo Federal, particularmente nos anos 1990. Muitas contradições são evidentes no plano das conquistas sociais que haviam sido reivindicadas, pois muitas perdas são constatadas e a classe trabalhadora é a mais prejudicada. Esse processo contraditório, em que a classe trabalhadora perde até mesmo importantes conquistas no plano da democratização dos aparelhos do Estado, significa que, no campo das lutas sociais, a burguesia se vale da apropriação privada do poder e mantém-se na condição de classe dominante e até dirigente.

A Constituição Federal (CF) de 1988 assegura a participação dos cidadãos na esfera da sociedade política. Porém, a nossa frágil cultura democrática impõe-nos mobilização e organização dos movimentos sociais de base e de movimentos combativos, propostos por entidades sociais e por sindicatos politizados e comprometidos com a defesa dos interesses dos trabalhadores.


Você sabia que há artigos na Constituição Federal de 1988 que tratam da participação popular?

QUADRO 1 - artigos da CF/ 1988 que remetem à participação popular

Possibilidade de participação/ Controle

SocialO que é Artigos

Plebiscito

Consulta popular realizada pelo governo sobre matéria de acentuada relevância, de natureza constitucional, legislativa ou administrativa. É convocado antes de atos legislativos ou administrativos, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido.

Artigo 14, inciso I; artigo 18, parágrafos 3º e 4º; artigo 2º do ADCT.

Referendo

Consulta popular realizada pelo governo sobre um assunto de grande relevância, na qual o povo se manifesta sobre uma lei após esta estar constituída, podendo ratifica-la ou rejeitá-la.

Artigo 14, inciso II; artigo 49, XV.


Iniciativa popular

Consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles.

Artigo 14, inciso III; artigo 27, parágrafo 4 (Estados); artigo 29, XIII (municípios); artigo

61, parágrafo 2º.

Proposição de ação popular

Qualquer cidadão pode propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e cultural.

Artigo 5º, LXIII

Fonte: MADZA, Ednir e BASSI, Marcos, 2009, p. 149-150, com modificações.

Segundo Siraque (2005), embora o termo “Conselho” não seja citado de forma explícita, faz-se referência a ele através de expressões e vocábulos semelhantes quanto ao sentido de “participação, controle, gestão democrática, fiscalização, os quais têm as características básicas dos conselhos de políticas públicas” (p.126). Esses termos são, segundo o autor, encontrados nos artigos 10, 198, inciso III, 204, inciso II, e no artigo 206, inciso VI, abaixo transcritos:

Art. 10. É assegurada a participação dos trabalhadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objetos de discussão e deliberação.

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com seguintes diretrizes:


III – participação da comunidade.

Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:

II – participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação de políticas e no controle das ações em todos os níveis.


O fato de estarem inscritos na Carta Magna não significa a efetivação desses canais na sociedade. A democracia brasileira ainda é frágil quanto à construção de colegiados que possam representar os interesses da maioria trabalhadora. Constata-se, porém, que os governos que conduzem processos de participação popular, na gestão pública, fortalecem a democracia, como assevera Pompeu (2008 p. 49): “Os governos participativos, nos quais a sociedade civil e o Poder Público priorizam metas que garantem a efetivação dos direitos fundamentais, têm maior índice de legalidade e legitimidade”.

É preciso identificar as contradições dentro do movimento histórico da participação, pois há avanços, limites e também retrocessos na trajetória da democracia brasileira dos anos 1980 aos dias atuais. Com o fim do regime militar, a democracia foi o estandarte dos discursos políticos (de partidos de direita e de esquerda), foi proclamada pelos projetos de sociedade em disputa política e na legislação. Todavia, o ideal de democracia que se fez hegemônico foi o da


representativa fundada em princípios liberais. Partindo de tal premissa, é válido considerar que os avanços da participação cidadã não revelam maturidade política e ideológica da sociedade brasileira. Ao contrário, a sociedade civil continuou revelando-se extremamente autoritária.

A experiência da redemocratização no Brasil orientou-se pela concepção de democracia formal. Assim, coerente com seus fins, de garantia dos direitos individuais e igualdade de oportunidades para a livre concorrência, a democracia liberal foi configurada por um novo paradigma de participação a partir da década de 90.

É fundamental entender que a cidadania, por ser um princípio constitucional e assegurar novos espaços de participação, nos marcos das relações capitalistas, não resulta em práticas efetivas de melhoria das condições objetivas da maioria da população. A cidadania está inscrita na Constituição Federal de 1988 (Art. 1º, inciso II) e, conforme Zvirblis (2006, p. 170), confere ao cidadão brasileiro o direito de participar da vida política do Brasil.

Betlinski (2006) afirma que, no Brasil, aproximadamente 35% dos eleitores são analfabetos ou não concluíram o ensino fundamental. Esse dado indica que, embora a CF reconheça esses cidadãos como iguais perante outros, parece razoável concluir que uma massa de cidadãos excluídos de condições culturais e educacionais e acesso às informações que signifiquem sua promoção e emancipação social não poderá gozar da cidadania de forma plena.

Coutinho critica a aviltante disparidade entre inclusão e exclusão do sistema capitalista, afirmando que, em face da negação de uma ordem socialista capaz de socializar efetivamente o poder, não é possível exercer plenamente a democracia. Atualmente no país, a disparidade das classes sociais configura-se diante de um quadro desolador de exclusão social, em que, segundo o autor, 25% da população encontram-se incluídas do sistema produtivo, enquanto 75% estão fora desse sistema (COUTINHO, 2002).

Nos últimos anos do regime militar (1964-1985), o nosso país vivenciou movimentos reivindicativos por democracia por diversos segmentos da sociedade civil que, revoltados contra a falta da cidadania, recusavam o regime autoritário. Todavia, a prática da representação política que renasceu junto com o regime democrático-parlamentarista foi, aos poucos, revelando que o autoritarismo ainda persiste em nossa cultura política. Avalia-se que esse perfil autoritário só


poderá mudar com a maturidade política da população.

Ao refletir acerca dessa temática, Benevides (1996) aborda a necessidade de se implantarem mudanças no plano das mentalidades e dos costumes do povo brasileiro. A distância entre o povo e as instâncias decisórias do Estado nas sociedades contemporâneas é uma realidade bastante complexa. Isso somente é possível mudar por meio de uma tarefa coletiva e não individual. Defende a autora, que a institucionalização da participação popular pode eliminar algumas dificuldades da democratização do Estado. Assim, o povo tem a possibilidade de participar e conhecer os problemas, pensando coletivamente as alternativas para solucioná-los.

Considerando a perspectiva do materialismo-histórico do movimento político no Brasil, vale salientar que há indícios de forte instabilidade da cidadania política e, nesses termos, as razões desse processo parecem estar justificadas pela formação da hegemonia política no seio do bloco das frações e classes dominantes da economia capitalista do país.

Saes (2001) analisa o processo de formação da cidadania brasileira composto por um quadro de instabilidades. Em perfeita síntese, ele mostra que no período de 1894 e 1930, configurou-se a “democracia oligárquica”; entre 1930 e 1937, ocorreu um período de transição, de 1937 a 1945, ocorreu a ditadura estado novista; de 1946 a 1964, configurou-se a nossa democracia nacional-populista; de 1964 a 1985 (por 21 anos), a sociedade brasileira teve a difícil experiência da ditadura militar; e em tempos mais recentes, como afirma o autor, a partir de 1988, configurou-se o novo regime democrático-constitucional. O autor aponta que o capitalismo no Brasil configura-se de forma retardatária em relação aos países centrais.

A redemocratização dos anos 1980 é uma luz no fim do túnel no que se refere à possibilidade de criação de uma cultura cívica que fomente a cidadania ativa em nossa sociedade.

Diante dos problemas inerentes ao sistema produtivo, sobretudo o problema da desigualdade social, e outro, tão grave quanto o de corrupção, podemos dizer que há, na população brasileira, inegável descrédito dos cidadãos eleitores no que tange à prática da representação política no país, constatando-se a fragilidade dessa democracia representativa.


A democracia representativa, ao ser manipulada e desvirtuada pelas elites econômicas, transforma em objeto o povo, que deveria, em tese, ser soberano. Enquanto uma nação inteira deveria ser a titular do governo, ao invés disso, pequenos grupos de poderosos detentores de capital tornam-se donos do governo e privilegiados com as suas ações.

A institucionalização dos conselhos requer pensar as perspectivas presentes (do Estado e da sociedade civil) para compreendermos o desenvolvimento da cultura de participação na gestão da coisa pública. O seu potencial democrático depende da concepção de democracia, de participação e de cidadania dos conselheiros (de seus representados) e de suas práxis.

A cultura dialeticamente constituída nesse movimento histórico forma consciências e direciona a vontade coletiva.

Os conselhos aparecem no cenário das políticas públicas como uma importante novidade e conquista das reivindicações populares. Não há como negar que possuem um papel mediador no âmbito da relação Estado/sociedade civil.

Siraque mostra o importante papel dos conselhos:

A nosso ver, conselho sem a participação da sociedade em sua composição não é conselho; pode ser comissão intergovernamental, interministerial ou autarquia. Os conselhos instituídos pelo Estado devem ter a participação de representantes do Poder Público e da sociedade e, na medida do possível, paritariamente; isto é, 50% de integrantes de origem estatal e outros 50% de origem popular (2005, p.128).

E, ainda, segundo Siraque, os conselhos de políticas públicas exercem função pedagógica na formação da cidadania ativa, nesse sentido, a experiência de cada cidadão que participa de um conselho é sempre muito rica na sua compreensão sobre os assuntos da coisa pública.

Contudo, no Brasil dos idos de 1990, com a mudança de perfil do Estado, de burocrático para gerencial, a ênfase das políticas está nos resultados e não mais nas regras e nos procedimentos, como ocorria com o perfil burocrático. As políticas descentralizadas, orientadas conforme as diretrizes da Reforma do Estado, contêm uma perspectiva de controle social limitada a evitar que os recursos destinados aos municípios sejam desviados ou mal aplicados, sem


que alcancem seus fins e garantam a educação básica pública com um padrão mínimo de qualidade.

A nova institucionalidade das políticas públicas no Brasil não pode ser compreendida criticamente sem os elementos constitutivos da participação popular na perspectiva do materialismo dialético ou da filosofia da práxis. Com relação ao movimento histórico das lutas sociais no Brasil, não há como negar que a Constituição de 1988 garantiu novos contornos para este tipo de controle social e, com isso, maior participação popular.

Em que pesem as contradições da democratização das políticas públicas atualmente, a institucionalidade dos conselhos e a chamada que faz à participação popular devem ser valorizadas, pois negá-las enquanto conquista é o mesmo que consolidar uma situação de absoluto retrocesso.

O fato de os conselhos estarem inscritos na Constituição de 1988 é uma expressiva prova de uma conquista da sociedade, sobretudo em função de suas possibilidades de elevação do nível de consciência social das classes populares, no que se refere aos direitos de cidadania. Essas instâncias podem provocar uma nova cultura de participação ativa dos representantes dos segmentos sociais que as compõem. Todavia, convém lembrar que, dentro da lógica capitalista, os conselhos estão longe de um perfil revolucionário, mas podem ser instâncias formativas de consciências revolucionárias, o que dependerá dos processos formativos da dinâmica desses colegiados.

As perspectivas teóricas que fundamentam a concepção sobre os conselhos gestores na esfera pública são distintas. Segundo Gohn (2007), os liberais entendem esses conselhos como instrumentos para a difusão de ideais conservadoras da tradição liberal-burguesa; já para os socialistas, a perspectiva é a de que eles devem funcionar como mecanismos/canais que potencializam as práticas democráticas nas relações que se inserem entre o Estado e a sociedade civil. Isso significa dizer que a hegemonia alcançada por grupos e por sujeitos de diferentes classes sociais que participam desses órgãos colegiados é definidora de suas possibilidades de democratização ou de sua antonímia.

É oportuno citar o movimento de consolidação dos conselhos no Brasil, no século XX, com o objetivo de conhecer a lógica legitimadora da implantação


dessas instâncias. Dessa forma, é novamente importante destacar a reflexão de Gohn (2007), segundo a qual em nosso país a história registra três formas de conselhos no século XX:

1) aqueles criados pelo poder Executivo;

2) os populares, criados pela sociedade civil; e, mais recente,

3) a novidade dos conselhos institucionalizados. Segundo a autora:

Os conselhos gestores são muito importantes porque são frutos de lutas e demandas populares e de pressões da sociedade civil pela redemocratização do país. Por terem sido promulgados no contexto de uma avalanche de reformas do Estado, de caráter neoliberal, vários analistas e militantes de movimentos sociais desacreditaram os conselhos enquanto possibilidades de participação real, ativa, esquecendo-se de que eles foram reivindicados e propostos pelos movimentos em passado recente. As novas estruturas inserem-se na esfera pública e, por força de lei, integram-se com os órgãos públicos vinculados ao Poder Executivo, voltados para políticas públicas específicas, responsáveis pela assessoria e suporte ao funcionamento das áreas onde atuam. Eles são compostos, portanto, por representantes do poder público e da sociedade civil organizada (GOHN, 2007, p. 84-85).

Os conselhos gestores foram configurados de maneira plural, paritária ou não, entre o Estado e a sociedade. A paridade ocorre quando o conselho é constituído por pares, ou seja, sempre que houver um representante do Estado tem que haver um da sociedade civil. Em todas as esferas político-administrativas do Estado brasileiro, municipal, estadual e federal, os conselhos têm a competência de fazer propostas e deliberar sobre medidas de interesse público.



Para você entender a grande importância dos Conselhos, recomendamos a leitura do artigo de Maria da Glória Gohn como leitura principal ao estudo e pedimos uma breve síntese do texto, com a sua opinião sobre a discussão apresen-tada pela autora. O texto está disponí-vel em: http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v13n2/03.pdf


TAREFA ONLINE OPTATIVA

UNIDADEO CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA4


UNIDADE 4O CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA

Agora, Cursista, você vai compreender o conceito de controle, as formas de controle e conhecer os órgãos encarregados da ação de controle na gestão pública. Antes disso, reflita um pouco sobre esse tema a partir das questões abaixo:

1. O que é controle?

2. Como você pensa ser possível realizar o controle da gestão pública?

3. Quais são os órgãos de controle da gestão pública?

4. Quais são os mecanismos de controle social dos recursos públicos?

Vamos começar refletindo sobre algumas situações do dia a dia

Uma pessoa com hipertensão arterial que vive em um ritmo de trabalho de stress físico e mental, com alimentação hipercalórica, não pratica atividades físicas e que não controla o peso e o nível da pressão arterial.

Uma pessoa com diabetes diagnosticada que ingere alimentos ricos em glicose, não segue uma dieta adequada e não faz o controle glicêmico.

Uma família com renda de três salários mínimos que já comprometeu mais de 50% dos rendimentos com dívidas no cartão de crédito e cheque especial e continua sem fazer um controle financeiro dos gastos.

Como você pode perceber o controle é essencial no nosso cotidiano nas mais diversas situações. Na gestão pública não é diferente.


4.1 | DEFININDO CONTROLE

O controle é um esforço sistemático de geração de informações sobre a execução das atividades organizacionais, de forma a torná-las consistentes com as expectativas estabelecidas nos planos e objetivos (SOBRAL, 2008).

Pela definição apresentada acima, pode-se compreender o controle como um processo que busca garantir o alcance eficaz e eficiente da missão e dos objetivos da organização.

Controle também é definido como o processo de “fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas” (Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, 2009).

Pelas definições apresentadas, pode-se compreender o controle como um processo que busca garantir o alcance eficaz e eficiente da missão e dos objetivos da organização. A finalidade principal do controle na Administração Pública constitui em:

... assegurar que a Administração Pública atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, com os da legalidade, moralidade, finalidade pública, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa. (DI PIETRO, 2010, p.728)

Portanto, o controle na Administração Pública constitui atividade fundamental para que os princípios da Administração Pública se concretizem no cotidiano das atividades desenvolvidas pelos entes públicos.

A Escola Clássica da Teoria Geral da Administração, com o trabalho de Henri Fayol (1841 – 1925) nos apresenta uma abordagem conceitual amplamente aceita segundo a qual o processo de administrar envolve as atividades de planejamento, organização, direção e controle.

Para o Ministro do TCU, Benjamim Zymler, o controle na gestão pública deve desenvolver-se em quatro fases: estabelecimento de metas, observação do desempenho, comparação do desempenho com as metas estabelecidas e ação corretiva.



Para você, o que significa o controle na Administração Pública?



IMPORTANTE

Será que o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso consegue fiscalizar sozinho a aplicação dos recursos públicos em todos os Municípios do Estado?

Considerando o controle, numa perspectiva ampla, que precisa estar articulado com as ações de planejamento, seria muito difícil para o TCE-MT fiscalizar sozinho os 141 municípios do Estado de Mato Grosso. Por isso, existe no Brasil uma rede de controle que tem a atribuição de fiscalizar a aplicação dos recursos públicos.

COMO É COMPOSTA A REDE?

Para responder a essa pergunta, analise o esquema abaixo.

A constituição Federal de 1988 estabeleceu as formas e os mecanismos de controle interno e externo dos órgãos e entidades da administração pública.

OPTATIVA


Fonte: Constituição Federal, 1988

Veja o que diz a CF de 1988 sobre esse assunto:

Art. 70. A Fiscalização contábil, financeira, orçamentária e patrimonial da União e das entidades da administração pública direta e indireta, quanto a legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade,

guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a

MECANISMOS INDIVIDUAIS

• Solicitação de vistas a processos administrativos ou judiciais;

• Leitura do Diário Oficial;

• Requerimento ou petição solicitando certidões ou informações junto aos órgãos públicos;

• Cartas

• Denúncias

• Representação;

• Reclamação verbal ou escrita à própria administração, ao Ministério Público, ao Tribunal de Contas e ao Poder Legislativo.

MECANISMOS COLETIVOS

• Conselhos Municipais;

• Conferências;

• Fóruns;

• Orçamento Participativo;

• Encaminhamento de denúncias aos órgãos de controle

FUNDOSCONTÁBEIS

CONTROLE INTERNO

CONTROLE EXTERNO

• CGU e unidades de controle

interno do Governo Federal

• Unidades de controle interno

dos governos estaduais

• Unidades de controle interno

do DF

• Unidades de controle dos

governos municipais

• Congresso Nacional

• Assembleias Legislativas

• Câmara Legislativas do DF

• Câmaras municipais

• Tribunal de Contas da União

• Tribunal de Contas Estaduais

• Tribunal de Contas do DF

• Tribunal de Contas

Municipais


União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

Cabe destacar que essas normas acima aplicam-se aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal e onde houver dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Na base está o controle interno que é realizado por uma unidade administrativa, a qual integra a estrutura dos órgãos das esferas federal, estadual, distrital e municipal.

É interno o controle decorrente de órgão integrante da própria estrutura na qual se insere o órgão fiscalizado. É inerente a cada um dos órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário que, mediante sistema integrado de controle interno, deverão exercer o controle sobre seus próprios agentes (GUERRA, 2011, p 93).

Este tipo de controle envolve função inerente a toda atividade administrativa. (…) O controle é interno. Quando a própria Administração fiscaliza os seus atos,


decorrendo do poder hierárquico que a organiza. É o chamado autocontrole da Administração Pública.

Todavia, no que diz respeito à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, este tipo de controle – o interno - assume uma especificidade mais definida, com um direcionamento aos atos de gerência dos bens e valores públicos, buscando uma atuação administrativa mais eficiente e com regularidade legal. (MILESKI, 2003, p 157).

No Poder Executivo Federal, o trabalho das unidades de controle interno é coordenado pela Controladoria Geral da União a CGU.

No Estado de Mato Grosso, o controle interno é realizado pela unidade setorial de controle interno de cada órgão público e coordenado pela Controladoria Geral do Estado.

O controle institucional interno é uma autofiscalização, voltada, entre outros, aos seguintes objetivos:

• Preparar a prestação de contas e o controle externo, social e institucional;

• Fiscalizar as atividades dos agentes públicos hierarquicamente inferiores;

• Fornecer informações à administração superior;

• Garantir a legalidade eficiência e economicidade na aplicação dos recursos públicos;

• Identificar erros e fraudes;

• Preservar a integridade do patrimônio público;

• Acompanhar a execução do plano plurianual, do orçamento público e demais planos e metas da Administração Pública.

Nos municípios, o controle interno fica a cargo da Controladoria Interna que deve coordenar todo o processo nas secretarias e órgãos da administração pública municipal.

Apesar de o controle interno ter um grande potencial de combate a erros, fraudes


e desvios de conduta dos agentes públicos, ele não é infalível e, por sua vez, não está imune a má fé e ao intento corruptor.

Nesse sentido, o controle interno apresenta limites que precisam ser constantemente observados pela administração pública e pela sociedade:

• Erros de julgamento.

• Falhas de vários tipos.

• Conluio entre servidores públicos;

• Ausência de supervisão e impunidade.

Por último, cabe destacar que o controle interno não pode se isolar em si mesmo, tendo como preocupação apenas a análise da conformidade legal dos atos oficiais, ou a análise contábil. É necessária uma atuação voltada para a garantia da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas, o que exige um trabalho articulado com o controle externo e com o controle social.

4.2 | CONTROLE INTERNO EM ENTIDADES PÚBLICAS MATO-GROSSENSES

As entidades públicas estaduais e municipais mato-grossenses, por arrecadarem recursos públicos para o desempenho de suas funções, têm as suas contas apreciadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT), que emite parecer prévio, circunstanciado, sobre as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais e julga as contas dos demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos Poderes do Estado, dos Municípios e demais entidades da Administração indireta.

Considerando o disposto no artigo 74 da Constituição Federal e art. 52 da Constituição Estadual de Mato Grosso, a função institucional do Tribunal de Contas de prestar orientação pedagógica, de caráter preventivo, com vistas a combater a ineficiência na administração pública, e o incentivo a administração pública gerencial, o Tribunal de Contas de Mato Grosso adotou como uma das medidas “apoiar a implementação do controle interno” em suas Unidades Jurisdicionadas.


Destaca-se como apoio, a implementação do controle interno pelas Unidades Jurisdicionadas do Tribunal de Contas de Mato Grosso, a Resolução Normativa TCE-MT 01/2007 que determinou a implantação do Sistema de Controle:

Art. 2° Determinar aos Poderes e órgãos do Estado e dos Municípios de Mato Grosso, que ainda não tenham implantado sistema de controle interno, que o façam até 31-12-2007, mediante lei específica, (...).

O artigo 5° da citada Resolução legislou, como prazo máximo, para que os entes implantem o Sistema de Controle Interno até o final do exercício de 2011.

Implantação do Controle Interno segundo o TCE-MT

• Instituição mediante lei específica, de iniciativa do Executivo, englobando os Poderes Executivo e Legislativo;

• Lei cria o Sistema de Controle Interno (SCI) do município e define se o Legislativo terá Unidade de Controle Interno (UCI) própria.

Importância da implantação e efetivação do Sistema de Controle Interno

A importância da atuação do Sistema de Controle Interno reside no caráter preventivo, com vistas a combater a ineficiência na administração pública podendo contribuir para a qualidade dos gastos e eficiência operacional.

Importância da implantação e efetivação do Sistema de Controle Interno

A importância da atuação do Sistema de Controle Interno reside no caráter preventivo, com vistas a combater a ineficiência na administração pública podendo contribuir para a qualidade dos gastos e eficiência operacional.

Atuação da Unidade de Controle Interno

As Resoluções Normativas TCE-MT 33/2012 e 05/2013 dispõem que a Unidade de Controle Interno - UCI deve estar vinculada diretamente ao dirigente máximo, sem órgão intermediário; determinação de que as Unidades Jurisdicionadas criassem carreira específica para controladores internos com concurso público e de que o líder da UCI deve pertencer ao quadro efetivo do órgão/entidade e, preferencialmente, pertencer à carreira de Controladores.


Estas prerrogativas de atuação são imprescindíveis para garantia da autonomia no desenvolvimento dos trabalhos da UCI.

A Resolução Normativa TCE-MT 33/2012 aprovou padrões e prazos de envio dos pareceres da Unidade Central de Controle Interno das organizações municipais sobre as contas anuais de gestão e de governo:

Art. 2º. Determinar que os pareceres deverão ser encaminhados ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso:

§1º. Relativamente às contas anuais de gestão, devendo os pareceres serem consolidados a cada novo envio:

I - quadrimestralmente, nas cargas mensais de abril, agosto e dezembro, para os municípios com população acima de 50 mil habitantes;

II – semestralmente, nas cargas mensais de junho e dezembro, para os municípios com população inferior a 50 mil habitantes;

§2º. Relativamente às contas anuais de governo: anualmente, na prestação de Contas Anuais de Governo.

As Unidades de Controle Interno (UCI) devem trabalhar de forma planejada e o planejamento deve ser encaminhado do TCE-MT:

Art. 8º. O Planejamento Anual de Auditoria Interna – PAAI da UCI deverá ser encaminhado a este Tribunal a partir da carga mensal de janeiro de 2014 (Resolução Normativa TCE-MT 33/2012).

Os servidores que integram a UCI no desempenho de suas atribuições podem ser responsabilizados em face das deficiências no SCI:

Art. 9º. A responsabilização em face das deficiências detectadas no Sistema de Controle Interno deve ser individualizada e atrelada às competências dos diversos agentes e servidores que integram o referido Sistema (Resolução Normativa TCE-MT 33/2012).


SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

1-Avaliar

Cumprimento das Metas Previstas no Plano Plurianual

Execução

Eficiência Gestão

Orçamentária

Órgãos e Entidades da Adm. Direta

Adm. Indireta

Financeira

Patrimonial

Rec. Humanos

Eficácia

Dos Programas de Governo

Dos Orçamentos dos órgãos

2-Comprovar a Legalidade

3-Avaliar Resultados

4 - Controlar

5 - Apoiar o Controle Externo no exercício de sua missão institutional

Fonte: GUIMARÃES, Fernando Agusto Melo apud CASTRO, Rodrigo, Pironti Agirre de.

4.3 | QUEM SÃO OS RESPONSÁVEIS PELO CONTROLE EXTERNO?

O controle externo ocorre quando outro Poder exerce controle sobre os atos administrativos praticados por outro Poder.

O controle externo, cuja competência pertence ao Poder Legislativo, na União fica a cargo do Congresso Nacional, sendo exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). Nos estados, o controle externo é exercido pelas Assembleias Legislativas, com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados. Nos municípios, o controle externo é exercido pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados e, em alguns casos, dos Tribunais de Contas Municipais.

• O sistema de Tribunais de Contas no Brasil é organizado da seguinte maneira:

• Um Tribunal de Contas da União, com sede no Distrito Federal e representação em todas as Unidades da Federação.

• Vinte e seis Tribunais de Contas Estaduais, sendo um em cada Unidade da Federação.


• Quatro Tribunais de Contas dos Municípios, localizados nos Estados da Bahia, Ceará, Pará e Goiás; e,

• Dois Tribunais de Contas Municipais, localizados nos Municípios de São Paulo e Rio de Janeiro.

Na Unidade 5 veremos prerrogativas constitucionais e peculiaridades do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

Política – as comissões parlamentares de inquérito (CPIs) são uma das formas políticas de controle legislativo que, em alguns casos, demonstraram eficácia, como a que resultou no impeachment do Presidente Collor.

Técnica – Os Tribunais de Contas ligados ao Legislativo exercem o controle externo estritamente técnico no julgamento das contas dos gestores públicos e na orientação dos órgãos de controle interno do Poder Executivo (EDNIR; BASSI, 2009).

O controle externo assume duas formas principais:

Temos ainda o Ministério Público que fiscaliza, além do Poder Executivo, o Legislativo e o próprio Judiciário.


NO CASO DOS MUNICÍPIOS A CONSTITUIÇÃO DETERMINA QUE:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente, sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei (BRASIL, 1988).

Além das formas de controle institucional (controle interno e controle externo) que você acabou de conhecer, a luta dos movimentos sociais organizados pela redemocratização do país e pela abertura de canais de participação da sociedade na gestão pública, consagrou o paradigma do controle social.

Após vinte anos de ditadura militar em que predominou uma forte centralização das decisões, sobretudo, no Poder Executivo Federal, em que foram cerceados os direitos a livre manifestação do pensamento e outras garantias individuais, as propostas discutidas durante o período de abertura democrática nos anos 1980 convergiam para a superação desse Estado autoritário. Era imperativo e urgente ampliar a participação nas decisões e descentralizar a gestão pública,

E O CONTROLE SOCIAL?COMO PODE SER REALIZADO?

QUEM SÃO OS RESPONSÁVEIS POR ESSE CONTROLE?


aproximando as decisões do Estado do cotidiano do cidadão (BRASIL, 2009).

Como você viu no início deste módulo, a Constituição da República de 1988 prescreveu no seu art. 1º, parágrafo único, que: “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.

Se pudéssemos resumir toda a Constituição ela seria resumida nessa oração: “Todo poder emana do povo”. Em outras palavras, o povo é titular do poder.

O PODER AO QUAL A CONSTITUIÇÃO SE REFERE DESDOBRA-SE EM DOIS ASPECTOS:

O poder político, isto é, o direito de participar das decisões referentes à formação dos atos normativos do Estado.

O direito público subjetivo de fazer controle da execução das decisões políticas, tanto aquelas constituídas diretamente pelo povo como as constituídas por meio dos representantes eleitos (SIRAQUE, 2005)

Em síntese, podemos dizer que o direito político é denominado de participação popular e o direito público subjetivo de controle das atividades do Estado é chamdo de controle social. É importante ressaltar que a participação e o controle social são faces de uma mesma moeda ou, os dois, são irmãos siameses, pois não pode haver controle social sem participação.

A participação popular pode ocorrer por meio do voto, do plebiscito, do referendo, da iniciativa popular, de projetos de leis, da participação nas conferências temáticas, audiências públicas, na composição dos conselhos de políticas públicas e participação na elaboração da lei orçamentária anual.



É importante distinguir que o termo controle social refere-se às ações que os cidadãos exercem, tanto de forma individual como coletiva, para monitorar, fiscalizar, avaliar, interferir na gestão pública e não o contrário. Com efeito, também denomina-se controle social, as ações do Estado para controlar a sociedade, que se dá por meio da legislação, do aparato institucional ou mesmo por meio da força (BRASIL, 2009).

Ao se falar em controle social não se objetiva unicamente que se consigam implantar mecanismos que reduzam, eliminem ou previnam os desperdícios, os desvios e as malversações na aplicação dos recursos públicos. Não se trata apenas de fiscalização. A fiscalização é apenas uma das ações de uma prática de controle social na gestão pública. O controle social objetiva também que os gestores públicos e sociais se comprometam com a excelência na concepção e implementação dos programas, projetos e serviços. De um lado, portanto, o controle social tem um sentido de vigilância e responsabilização. Do outro, tem o sentido de efetividade e compromisso com a coisa pública (BRASIL, 2009).


REFLITA

Agora que você já conhece as formas de controle das políticas e dos serviços públicos, vamos refletir um pouco?

Está tudo sob controle na Administração Pública do seu município? Ou não? O conselho do qual você faz parte, pretende fazer parte, realiza um trabalho integrado com o controle interno do seu município?

4.4 | REFLEXÃO

Nas análises sobre a corrupção no Brasil, um conjunto de abordagens foram desenvolvidas por analistas e estudiosos do assunto que procuram explicar as suas causas, delineando alternativas de superação desse problema.

Uma das principais abordagens teóricas sobre a corrupção e talvez a mais lembrada é a que correlaciona esse problema com as nossas origens históricas, fortemente centradas no modo particular como se processou a colonização portuguesa em nosso país. Nesse aspecto, o Brasil foi fundado enquanto Estado sob a marca do patrimonialismo, entendido como uma dominação política. Nesse modelo de administração, a coisa pública é confundida com a propriedade privada e as políticas públicas, sobretudo, as políticas sociais são tratadas como benesses ou favores do governante com a população atendida.

Essa abordagem de análise da corrupção promove um engessamento crítico das instituições políticas, uma vez que a possibilidade de controle da corrupção ocorreria apenas por meio de uma revolução “cultural” e histórica do Brasil.

Os grandes veículos de comunicação, por sua vez, fazem uma abordagem da corrupção apenas na dimensão dos custos econômicos, ou seja, apenas ao dinheiro que escorre pelos muitos “propinodutos” e ralos com subornos e propinas. É também comum a abordagem que problematiza a corrupção na administração pública apenas sob a dimensão do moralismo, ou da ausência de moral e da lógica criminal. Dentro dessa abordagem, a corrupção pode ser equacionada apenas com a aprovação de leis e o julgamento dos criminosos.


No senso comum da sociedade temos presenciado cada vez mais uma naturalização das práticas de corrupção, o que leva a um discurso balizado na antipolítica. Os sentimentos coletivos vão se perdendo e as pessoas acreditam que podem mudar a sociedade apenas mudando sua vida de forma individual.

A corrupção não é um problema apenas brasileiro, como também não é um problema apenas da administração pública, como muitas vezes acreditamos. Como diz Kanitz, não está definido nosso DNA nada que nos predisponha à corrupção, algo que seja herdado.

A corrupção no Brasil deve ser analisada a partir do sistema político, do Estado e das formas de controle sobre os serviços e a gestão pública. Assim, o enfrentamento do problema da corrupção deve ser pensando, sobretudo, a partir dos seus controles democráticos, ou seja, precisamos fortalecer os canais de participação da sociedade na gestão pública, como os conselhos, as ouvidorias, as conferências, fortalecer também o controle interno e o controle externo com os Tribunais de Contas.

4.5 | O DIREITO À INFORMAÇÃO E O CONTROLE SOCIAL

Assim como a participação, o direito à informação se constitui em uma das condições necessárias para o efetivo exercício do controle social.

No Brasil, o acesso à informação é uma garantia constitucional definida desde 1988.

Art. 5º, inciso XXXIII

Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

Nesse dispositivo da nossa Carta Magna, quando analisado com o princípio da publicidade, disposto no art. 37, têm-se as bases definidoras do direito fundamental de acesso à informação, condição necessária para o controle social e o fortalecimento e consolidação da nossa ainda jovem democracia. Nos últimos anos, leis importantes foram aprovadas visando garantir e dar efetividade ao princípio constitucional do direito à informação.


A Lei Complementar n.º 101, de 2000, também chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal, com as alterações dadas pela Lei Complementar n.º 131/2009, fixou importantes instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais deverá ser dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público com a internet.

De acordo com essa lei, o Plano Plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias, os orçamentos, as prestações de contas e o respectivo parecer prévio, o relatório resumido de gestão fiscal devem ser disponibilizados para qualquer cidadão ter acesso por meio da rede mundial de computadores.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante: (Redação dada pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

II – liberação ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

III – adoção de sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União e ao disposto no art. 48-A. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do parágrafo único, do art. 48, os entes da Federação disponibilizarão a qualquer pessoa física ou jurídica o acesso a informações referentes a: (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

I – quanto à despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execução da despesa, no momento de sua realização, com a disponibilização mínima dos dados referentes ao número do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao serviço prestado, à pessoa física ou jurídica beneficiária do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatório realizado; (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).


II – quanto à receita: o lançamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinários. (Incluído pela Lei Complementar nº 131, de 2009).

Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade.

Essa lei estabeleceu prazos escalonados para a divulgação na internet das informações sobre os gastos governamentais. Para os municípios de até 50 mil habitantes, o prazo final foi a partir de 27 de maio de 2013. Portanto, atualmente todos os entes da federação estão obrigados, por lei, a divulgar as informações sobre a gestão dos recursos públicos.

Uma grande conquista para o fortalecimento do controle social e que culmina com o processo iniciado com a nossa Carta Maga, em 1988, foi a aprovação da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, também chamada de Lei do Acesso à Informação (LAI). Essa lei apresenta como princípio básico o de que o acesso à informação é a regra. O sigilo é a exceção.

A partir de agora, todas as informações de interesse público devem ser divulgadas, independente de solicitações, com a utilização de recursos e meios de comunicação viabilizados pela tecnologia da informação.

Quem deve cumprir os preceitos e determinações estabelecidas na LAI?

Todos os entes públicos da administração direta e indireta dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, dos entes da federação, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, além das Cortes de Contas e o Ministério Público. Uma grande inovação dessa lei é a de que também devem cumprir os seus dispositivos as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para a realização de ações de interesse público, recursos públicos.

Para orientar os órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta do Estado de Mato Grosso e dos seus municípios, o TCE-MT publicou e distribuiu um Guia de implementação da Lei de Acesso à Informação e criação das Ouvidorias dos Municípios.


RESUMINDO

RESUMINDONesta unidade, foi possível compreender o conceito de controle, numa perspectiva ampla, a importância do controle para qualquer ação humana e as formas de controle na gestão pública.

Pudemos compreender que o controle na gestão pública tem uma abrangência ampla, envolvendo as funções de planejamento, organização, fiscalização e avaliação dos resultados das políticas públicas. Como você estudou, sem que haja controle, todas as outras funções da administração perdem sua razão de existir.

Conhecemos as formas de controle na gestão pública que compreendem o controle interno, o controle externo e o controle social.

O controle interno é aquele realizado pela própria administração pública, com a finalidade de analisar o alcance dos objetivos e das metas, acompanhando a execução do Plano Plurianual, do orçamento público e dos planos setoriais. O controle interno é também uma autofiscalização, com vistas a preparar a prestação de contas para o controle externo. Vimos também a atuação no Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso quanto à implantação dos Sistemas de Controles Internos nas Unidades Jurisdicionadas Mato-Grossenses.

O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo contando com a participação dos Tribunais de Contas e que o direito a informação amplia a

“Quem trabalha com recursos públicos tem o dever de prestar contas.”

(Conselheiro Antônio Joaquim TCE-MT)


possibilidade de exercer o controle social.

O controle social é o conjunto das ações que os cidadãos exercem, tanto de forma individual como coletiva, para monitorar, fiscalizar, avaliar e interferir na gestão pública. Trata-se de um direito público subjetivo de qualquer cidadão, ou seja, todos nós somos portadores do direito de exercer controle social sobre a gestão pública. O controle social é atualmente condição necessária para a democracia e exige participação do cidadão e transparência na divulgação de informações por parte do Poder Público.

E, para finalizar, pudemos ver que, hoje, a legislação garante ao cidadão o direito de obter dos órgãos públicos as informações que necessite, sem necessidade de justificativa, configurando um amplo repertório com diversos mecanismos que viabilizam o controle social sobre a gestão pública.



OBRIGATÓRIAENVIO DE ARQUIVO

UNIDADEO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO5


UNIDADE 5O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO

5.1 | QUAL O PAPEL DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO?

O Tribunal de Contas de Mato Grosso – TCE-MT é uma Instituição Pública de controle externo que cuida para que os recursos públicos sejam bem aplicados pelos gestores.

Controle externo é o efetivado por órgão ou Poder não pertencente à estrutura do órgão ou Poder responsável pela atividade controlada:

Fonte: Secom TCE-MT

É o que se realiza por um Poder ou órgão constitucional independente funcionalmente sobre a atividade administrativa de outro Poder estranho à Administração responsável pelo ato controlado, como p. ex., a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; [...]. (Meirelles, 2005, p. 661).

Para conhecermos um pouco mais da atuação desta Corte de Contas, apresentamos, a seguir, a identidade desta instituição definida no Planejamento Estratégico 2016-2021.

NÉGOCIOControle da gestão dos recursos públicos.

MISSÃOControlar a gestão dos recursos públicos do Estado e dos municípios de


Mato Grosso, mediante orientação, avaliação de desempenho, fiscalização e julgamento, contribuindo para a qualidade e a efetividade dos serviços, no interesse da sociedade.

VISÃOSer reconhecido como instituição essencial ao regime democrático, atuando pela melhoria da qualidade da gestão pública e no combate à corrupção e ao desperdício.

VALORES

Justiça: Pautar-se estritamente por princípios de justiça, pela verdade e pela lei, com integridade, equidade, coerência, impessoalidade e imparcialidade.

Qualidade: Atuar de forma ágil, tempestiva, efetiva, eficiente e eficaz, com base em padrões de excelência de gestão e de controle.

Profissionalismo: Atuar com base nos princípios e valores éticos e de forma independente, técnica, responsável, proativa, leal e comprometida com a identidade institucional e com o interesse público.

Transparência: Disponibilizar e comunicar tempestivamente, em linguagem clara e de fácil acesso, as ações, decisões e atos de gestão do TCE, bem como as informações dos fiscalizados sob sua guarda, no interesse da sociedade.

Consciência Cidadã: Estimular o exercício da cidadania e o controle social da gestão pública.

5.2 | CRIAÇÃO E INSTALAÇÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO

O controle das contas públicas no Estado inicialmente era realizado por uma Comissão Legislativa estadual criada pela Comissão Constituinte Estadual, em 1946. Porém, diante das dificuldades para o exercício da função, os parlamentares mato-grossenses viram a necessidade de criação do Tribunal de Contas. A Lei Constitucional nº. 02, de 31 de outubro de 1953, reformou a Constituição do Estado, extinguindo a Comissão Legislativa e criando o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT).

A instalação do TCE-MT ocorreu em Ato Solene, no Palácio do Governo do Estado, em 02/01/1954, quando o Governador Fernando Corrêa da Costa nomeou e


empossou os membros - à época denominados Juízes de Contas:

O Tribunal teve como seus primeiros Juízes os senhores Benedicto Vaz de Figueiredo, Clóvis Corrêa Cardozo, Lenine de Campos Póvoas, Luís Felipe Sabóia Ribeiro e Rosário Congro, e, representando o Ministério Público como Procurador-Geral, o Dr. Sebastião de Oliveira – Dr. Paraná. A nomeação destes foi efetivada pelo Governador do Estado de Mato Grosso em 31 de dezembro de 1953 (BARRETO, 2013, p. 109).

Na sua composição inicial, O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso possuía na sua estrutura organizacional o Corpo Deliberativo, o Corpo Instrutivo e o Ministério Público:

O Corpo Deliberativo compreende o Tribunal Pleno propriamente dito, constituído por cinco membros, passando, em seguida, a sete. Os primeiros, investidos como Juízes, depois Ministros e, atualmente, Conselheiros, atuaram em sintonia com a estrutura da União, quanto ao provimento e jurisdição, com idênticas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos magistrados do Tribunal de Justiça Estadual (BARRETO, 2013, p. 109).

Atualmente, o Tribunal de Contas de Mato Grosso possui o Corpo Deliberativo, Corpo de Gestão e Corpo Técnico. O Ministério Público de Contas (MPC-MT) foi implantado em janeiro de 2009.

O artigo 87 da Lei Complementar 269/2007 elenca a estrutura organizacional do TCE-MT:

Art. 87. O Tribunal de Contas tem sede na Capital e jurisdição sobre o território do Estado de Mato Grosso e possui a seguinte estrutura organizacional:

I. Tribunal Pleno;

II. Câmaras;

III. Presidência;

IV. Vice-presidência;

V. Corregedoria Geral;

VI. Conselheiros;


VII. Ministério Público de Contas;

VIII. Auditores Substitutos de Conselheiro;

IX. Área Técnica Programática;

X. Área de Gestão;

XI. Ouvidoria.

5.3 | COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DE MATO GROSSO

Os Tribunais de Contas tem como função essencial realizar a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos entes federativos, da Administração Pública direta e indireta. As empresas públicas e sociedades de economia mista também estão sujeitas à fiscalização dos Tribunais de Contas.

A Lei Complementar n° 269, de 22 de janeiro de 2007, contempla a Legislação Orgânica do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e dispõe, entre outros aspectos, sobre a natureza, competência e jurisdição desta Corte de Contas:

Art. 1º Ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, órgão de controle externo, nos termos da Constituição do Estado e na forma estabelecida nesta lei, em especial, compete:

I. emitir parecer prévio circunstanciado sobre as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais;

II. julgar as contas dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público, bem como as contas dos demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das unidades dos Poderes do Estado, dos Municípios e demais entidades da Administração indireta, incluídas as fundações, fundos e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público, as agências reguladoras e executivas e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao erário;

III. fiscalizar o cumprimento das normas específicas relativas à responsabilidade na gestão fiscal;

IV. fiscalizar e julgar a aplicação de quaisquer recursos repassados pelo Estado ou Município às pessoas jurídicas de direito público ou privado,


inclusive às organizações não governamentais e aos entes qualificados na forma da lei para a prestação de serviços públicos, mediante convênio, acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento congênere;

V. verificar a legalidade, legitimidade e economicidade dos procedimentos de dispensa ou inexigibilidade de licitação;

VI. apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração pública, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a legalidade das concessões de aposentadoria, reforma, pensão e transferência para reserva, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

VII. fiscalizar o cálculo das quotas referentes às transferências constitucionais aos Municípios a que se refere o inc. VI do art. 47 da Constituição Estadual, observando, inclusive, a entrega dos respectivos recursos, nos termos da legislação pertinente;

VIII. proceder, por iniciativa própria ou do Poder Legislativo ou de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e demais entidades referidas nos incisos II e IV;

IX. fiscalizar as contas de empresas cujo capital social o Estado ou Município participe, direta ou indiretamente, nos termos do instrumento constitutivo;

X. prestar as informações solicitadas pelo Poder Legislativo ou por qualquer de suas comissões, sobre matéria de sua competência;

XI. fixar prazo para que o titular do órgão ou entidade adote providências para o exato cumprimento das normas legais, se verificada ilegalidade;

XII. sustar, se não atendido em suas determinações, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão ao Poder Legislativo respectivo;

XIII. representar ao Governador do Estado pela intervenção no Município;

XIV. representar aos poderes competentes sobre irregularidades ou abusos apurados, indicando o ato inquinado, o agente ou autoridade responsável e definindo responsabilidades, inclusive as solidárias;

XV. decidir sobre as denúncias e representações afetas à sua competência;


XVI. decidir sobre os recursos interpostos contra suas decisões;

XVII. decidir a respeito de consultas formuladas por autoridades competentes sobre interpretação de lei ou questão formulada em tese, relativas à matéria sujeita à sua fiscalização;

XVIII. aplicar as sanções previstas nesta lei.

XIX. celebrar Termos de Ajustamento de Gestão – TAG.

Portanto, o TCE-MT possui o dever de apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais, mediante emissão de parecer prévio, e de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluindo as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público estadual e as contas daqueles que causarem a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo à Fazenda Estadual.

Compete também ao Tribunal de Contas de Mato Grosso dispor sobre sua organização e funcionamento:

Art. 4º Compete, ainda, ao Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso:

I. elaborar e alterar o seu regimento interno;

II. eleger os membros da mesa diretora e dar-lhes posse;

III. organizar e estruturar seus serviços internos na forma estabelecida no regimento interno e prover-lhe os cargos, observada a legislação pertinente;

IV. dispor sobre a criação, transformação e extinção de cargos e funções do seu quadro de pessoal, nos termos da lei;

V. decidir sobre demais matérias no âmbito do seu controle interno;

VI. propor ao Poder Legislativo a instituição e alteração de sua lei orgânica e a fixação de remuneração dos conselheiros e servidores do Tribunal de Contas;

VII. encaminhar à Assembleia Legislativa as contas anuais e relatórios de suas atividades.


5.4 | EXERCÍCIO DO CONTROLE EXTERNO

Para desempenhar o controle da gestão dos recursos públicos e a missão institucional, o TCE-MT dispõe de ferramentas para recebimento das informações contábeis, financeiras, patrimoniais das Unidades Jurisdicionadas. Destaca-se como uma destas ferramentas o Sistema de Auditoria Pública Informatizada de Contas – APLIC.

O APLIC é um sistema informatizado para prestação de contas dos jurisdicionados ao TCE-MT. As informações são elaboradas pelo jurisdicionado, conforme o padrão definido pelo TCE-MT no leiaute do APLIC e transmitidas via internet. Após a prestação de contas, tais informações ficam disponíveis às equipes de auditoria e as informações de receitas, despesas, atos de pessoal, obras, audiências públicas e licitações ficam à disposição de qualquer cidadão, por meio do Portão do Cidadão.

No site do TCE-MT, no link Espaço do Cidadão, são disponibilizadas informações sobre as Unidades Jurisdicionadas Municipais. Para buscar as informações siga os seguintes passos:

1) Acesse o site do TCE-MT (www.tce.mt.gov.br)

Fonte: Sítio do TCE-MT. http:www.tce.mt.gov.br


2) Acesse o link Espaço do Cidadão. Nele são disponibilizadas informações sobre as Unidades Jurisdicionadas Municipais.


As informações disponibilizadas contemplam:

Audiências Públicas realizadas – informações sobre audiências de leis orçamentárias (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária Anual) e audiências de apresentação dos resultados dos entes públicos, conforme previsão na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Atos de pessoal – informações sobre servidores e contratados das Unidades Jurisdicionadas, tais como funcionários ativos, comissionados, temporários, aposentados, colocados à disposição, estagiários, falecidos.

Contas anuais – emissão de pareceres prévios circunstanciados sobre as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais e julgamento das contas das demais Unidades Jurisdicionadas, com acesso e disponível aos processos.


Despesas – despesas realizadas pelos entes públicos segregadas, empenhadas, liquidadas e pagas e detalhamentos, conforme natureza das despesas.

Geo-Obras – link de acesso ao software desenvolvido pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso para gerenciar informações de obras executadas por órgãos das esferas Estadual e Municipais. Através da combinação das opções de filtros disponíveis, o internauta consegue obter informações gerais ou específicas sobre as obras.

Glossário do Cidadão – documento com as principais terminologias apresentadas nos documentos e site do TCE-MT, com seus respectivos significados.

Governo transparente – informações sobre as principais ações desenvolvidas no âmbito municipal em diversas áreas de atuação.

Indicadores – disponibilização dos Indicadores de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), Índice de Gestão Fiscal dos Municípios do Estado de Mato Grosso - IGFM-TCE/MT (mensura a qualidade da gestão pública dos municípios de Mato Grosso).

Julgamentos – pautas de julgamento das sessões ordinárias do TCE-MT e acesso aos vídeos das sessões.

Licitações – acesso as principais informações sobre as licitações das Unidades Jurisdicionadas.

Limites da LRF – informações sobre gastos com pessoal do Poder Legislativo e Executivo, percentual dos gastos aplicados em educação e saúde.

Perguntas e respostas – acesso a documento que contempla as principais respostas encaminhadas ao TCE-MT pelos cidadãos e as respectivas respostas.

Políticas Públicas – avaliação dos resultados das políticas de saúde e educação dos municípios e do Estado.

Diagnóstico do desempenho do Governo do Estado de Mato Grosso na política de segurança – exercícios de 2010 a 2013.


Remessas do APLIC – tipo de informações encaminhadas ao TCE-MT via Sistema Aplic, data de encaminhamento por Unidade Jurisdicionada e por exercício.


Como são julgadas as contas do governador e dos prefeitos no Estado de Mato Grosso?

As decisões do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso em relação às contas públicas do governador e dos prefeitos ocorrem de duas formas:

Contas de governo – emissão de parecer prévio favorável ou contrário à aprovação das contas. Nesse caso, é analisada a conduta dos governantes no âmbito do cumprimento das metas fiscais e das legislações que norteiam a administração pública. Em seguida, o processo do governador é encaminhado à Assembleia Legislativa e do Prefeito à respectiva Câmara Municipal, que tem o prazo de 60 dias para fazer o julgamento final.

Contas de gestão – ocorre o julgamento definitivo das contas, quando é julgada a conduta desses gestores em relação a atos de gestão e de gerência dos recursos públicos. Nesses casos, além de aprovar ou reprovar


as contas do Tribunal de Contas também pode aplicar penalidades ao gestor.

As contas de outras autoridades, como presidentes de Câmaras Municipais, secretários estaduais, municipais, presidentes e diretores de órgãos e de qualquer entidade que receba recursos públicos, são julgadas em definitivo pelo próprio Tribunal de Contas, que decide se elas estão regulares ou irregulares.

O que significa contas aprovadas?

A aprovação das contas significa que o gestor público cumpriu com as exigências legais, aplicando corretamente os recursos públicos, além de planejar adequadamente a gestão.

Quando isso ocorre, toda a sociedade é beneficiada, pois a boa gestão administração promove melhoria da qualidade de vida dos cidadãos.

E “contas reprovadas”?

A reprovação das contas demonstra que o governante não planejou sua administração e aplicou de forma errada os recursos públicos. Isso ocorrendo, quem sofre é a população como um todo, que deixa de receber serviços e obras de que necessita para ter uma administração pública mais eficiente. O mau gestor recebe sanções do Tribunal de Contas que vão de multa, ressarcimento à responsabilização criminal (TCE-MT,s/d).

Nos últimos anos, os Tribunais de Contas vêm passando por um processo promissor de transformações na sua atuação institucional, com significativas mudanças no escopo do controle externo da Administração Pública. De órgãos fechados, pouco conhecidos da sociedade, e voltados apenas para a contabilidade pública, os Tribunais de Contas querem saber mais que a necessária conformidade à lei (legalidade), se a despesa pública atendeu efetivamente ao interesse público almejado pela finalidade legal, ao menor custo possível, sem perda de qualidade, ou seja, economicidade (ELIAS, 2010).

Em outras palavras, de nada adianta as contas fecharem se os objetivos dos programas, projetos e ações não forem alcançados. Por exemplo, a Administração Pública de um município aplica o mínimo constitucional de 25% da receita de impostos na manutenção e desenvolvimento da educação pública. Contabilmente,


a prestação de contas atende os requisitos legais. Analisadas as notas fiscais, tudo está correto. No entanto, a realidade concreta da educação pública no município mostra que os alunos não estão aprendendo os conhecimentos exigidos para a sua série/ano, os professores e demais profissionais estão desmotivados pelos baixos salários e parte das escolas não apresenta condições adequadas de funcionamento.

O exemplo acima mostra que é fundamental verificar se os objetivos das políticas e serviços públicos foram atendidos. Nesse sentido, os Tribunais de Contas vêm desenvolvendo auditorias operacionais ou auditorias de gestão além da criação de mecanismos de aproximação da sociedade, como as ouvidorias e outros instrumentos.

Cabe lembrar, que a palavra final sobre o julgamento das contas de governo, sejam as do Presidente da República, dos governadores e dos prefeitos municipais, é sempre do Poder Legislativo.

No caso dos municípios, a Constituição determina que o parecer prévio, emitido pelo órgão competente, sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

O momento em que o Poder Legislativo recebe o parecer prévio do Tribunal de Contas, precisa contar com uma discussão ampliada, que, além dos membros do legislativo, envolva os segmentos organizados da sociedade civil, os conselhos municipais e os cidadãos interessados no bom desempenho da gestão pública. Assim, o controle externo poderá fortalecer os laços com o controle social.

É no âmbito do município que os cidadãos têm as melhores oportunidades de controle sobre a vida pública, tanto em função da pequena dimensão territorial, como em função do interconhecimento existente, sobretudo nos pequenos municípios.

No município, o cidadão tem próximo de si as instâncias representativas e de regulação da vida social local: a Prefeitura (Prefeito Municipal) e a Câmara Municipal (vereadores). A vida social dos pequenos municípios caracteriza-se, pela sua dinâmica própria, por uma espécie de transparência social, que tem o potencial, em tese, de favorecer a ação coletiva e o controle social (ABRAMOVAY, 2001).


Para acompanhar as ações desenvolvidas no âmbito municipal e estadual e como estão a prestação e julgamento das contas do seu município, acesse o site do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e busque informações adicionais (www.tce.mt.gov.br).

RESUMINDO

RESUMINDONesta unidade, você teve a oportunidade de conhecer a missão institucional do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e as competências constitucionais desta Corte de Contas.

Quanto à disponibilização de informações das Unidades Jurisdicionadas pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, foram elencados os tipos de informes apresentados no site do TCE-MT, colocados à disposição da sociedade, auxiliando no processo de controle social

Você pode refletir que, no seu trabalho de controle externo, os Tribunais de Contas vêm passando por um processo significativo de mudanças na sua atuação institucional, impostas pelas recentes transformações na gestão pública. Além da análise da conformidade legal, os Tribunais de Contas estão preocupados em avaliar o alcance da efetividade das políticas públicas à sociedade dos resultados das políticas, programas, projetos e serviços para o cidadão, estimulando também a participação da sociedade na definição da aplicação dos recursos públicos.

PARABÉNS pelo empenho até aqui.Você concluiu o estudo do MÓDULO I.

REFERÊNCIASMÓDULO 1 | Estado, Participação e Controle Social


REFERÊNCIAS

ABRAMOVAY, Ricardo. Conselhos além dos limites. Estudos Avançados. n. 15(43), 2001.

ABREU, Alzira Alves de; ARAUJO, Juliana Gagliardi de. A federação brasileira – estados e municípios: estrutura e atribuições. In: ABREU, Alzira Alves de (org.) Caminhos da cidadania. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2009.

ALMEIDA, Carla e TATAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores sob o crivo da política: balanços e perspectivas.Serv. Soc. Soc. [online]. 2012, n.109, pp. 68-92. ISSN 0101-6628.

ATTIE, William. Auditoria: Conceitos e Aplicações. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1998.

BAQUERO, Marcello. Democracia formal, cultura política informal e capital social no Brasil. Opin. Pública [online]. 2008, vol.14, n.2, pp. 380-413.

BARRETO, Neila Maria Souza (Org.). 50 +10 anos de história do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso 1953 - 2013.

BRASIL, Presidência da República. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm Acesso em: 14 de mar. 2013.

______. Presidência da República. Lei nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm Acesso em 14 de mar. 2013.

______. Presidência da República. Lei nº 131, de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos à Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm Acesso em: 14 de mar. 2013.

______. Presidência da República. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso à informação previsto no inciso XXXIII do art. 5º, no


inciso II, do § 3º, do art. 37 e no §2º do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm Acesso em: 14 de mar. 2013.

______. Controladoria Geral da União. I Seminário Nacional de Controle Social: a sociedade no acompanhamento da gestão pública. Relatório Crítico. Brasilia: CGU, 2009.

BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A Cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. 2ª ed. São Paulo: Ática, 1996.

BETLINSKI, Carlos. Conselhos municipais de educação: participação e cultura política. Tese (Doutorado em Educação). Faculdade de Educação, Universidade Pontifícia Católica-PUC, São Paulo, 2006.

BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política: a filosofia política e a lição dos clássicos. Rio de Janeiro: Elsevier, 2000.

BORDGINON, Genuíno. Conselhos Escolares: uma estratégia de gestão democrática da educação pública. Brasília: MEC, SEB, 2004.

CASTRO, Rodrigo Pironti Aguirre de. Sistema de Controle Interno. S/d.

COUTINHO, Carlos Nelson. A democracia na batalha das ideias e nas lutas políticas do Brasil de hoje. In: FÁVERO, O. e SEMERARO, G. (Orgs.) Democracia e Construção do público no Pensamento Educacional Brasileiro. Petrópolis, RJ: Vozes, 2002, p. 12-39.

CURY, Carlos Roberto Jamil. O regime de colaboração no ordenamento jurídico da educação escolar brasileira. In: Programa Nacional de Capacitação de Conselheiros Municipais de Educação. Pró-Conselho: caderno de referência. Brasília: Ministério da Educação, SEB, 2004.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 27 ed. São Paulo: Saraiva, 2007.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23 ed, São Paulo, Atlas, 2010.


EDNIR, Madza; BASSI, Marcos. Bicho de sete cabeças: para entender o financiamento da educação brasileira. São Paulo: Peirópólis: Ação Educativa, 2009.

ELIAS, Gustavo Terra. Controle Democrático de Contas Públicas: a importância da sinergia entre os Tribunais de Contas e a sociedade. Revista Controle. vol. IX, n. 1, jan./jun. 2011.

FONTES, Virgínia. Democracia. In: CALDART, Roseli Salete (Org.). Dicionário da Educação do Campo. Rio de Janeiro: Escola Politécnica de Saúde Joaquim Venância, Expressão Popular, 2012.

GOHN, Maria da Glória.Empoderamento e participação da comunidade em políticas sociais. Saúde soc. [online]. 2004, vol.13, n.2 [citado 2013-05-16], pp. 20-31.

LÊNIN, Vladimir Ilitch. Democracia Socialista. Lisboa: Edições Avante, 1975.

GUERRA, Evandro Martins. Os Controles Externos e Internos da Administração Pública. 2ª edição. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2005.

GOHN, Maria da Glória. Conselhos Gestores e Participação Sociopolítica. São Paulo: Cortez, 2001.

GRZYBOWSKI, Cândido. (Org.) De que Brasil o mundo precisa? In: GRZYBOWSKI, Cândido. Democracia, desenvolvimento e direitos: um debate sobre desafios e alternativas. Rio de Janeiro: IBASE, 2007.

INSTITUTO DE ESTUDOS, FORMAÇÃO E ASSESSORIA EM POLÍTICAS SOCIAIS – PÓLIS. Jornal Repelente. Controle social das políticas públicas. no 29 – Agosto/08.

LINZ, Juan. J. e STEPAN, Alfredo. A transição e consolidação da democracia: a experiência do Sul da Europa e da América do Sul. São Paulo: Paz e Terra: 1999.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 31. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 19º edição. Editora Malheiros. São Paulo, 2005.


MESSEDER, Hamurabi. LDB: Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – Lei nº 9.394/1996. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007.

MILESKI, Hélio Saul. O Controle da Gestão Pública. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais.2003.

NOGUEIRA, Marco Aurélio. Um Estado para a sociedade civil: Temas éticos e políticos da gestão democrática. 2ª ed., São Paulo: Cortez, 2005.

PEREIRA, PotyaraAmazoneida Pereira. Política Social: temas & questões. São Paulo, SP. Cortez, 2008.

POMPEU, Gina Vidal Marcílio. Municipalismo, controle social e controle estatal: trabalho coeso para garantir a efetivação do direito à educação. In: SOUZA, Donaldo Bellode.(Org.) Conselhos Municipais e controle social da educação: descentralização, participação e cidadania. São Paulo: Xamã, 2008, p.31-51.

SAES, Décio Azevedo Marques de. A questão da evolução da cidadania política no Brasil. Estudos Avançados. São Paulo, v. 15, n. 42, ago. 2001. Disponível em <http://www.scielo.br>. Acessoem: 20 nov. 2010.

SCHUMPETER, Joseph A. Capitalism, socialism and democracy. London: Georg Allen &UnwuinLtda, 1953.

SIRAQUE, Vanderlei. Controle social da função administrativa do Estado: possibilidades e limites na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 2005.

SOBRAL, Felipe. Administração: teoria e prática no contexto brasileiro. São Paulo: Pearson Prentice Hall, 2008.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO. Somar forças para multiplicar resultados. Esta é a nossa conta. Cuiabá – MT: TCE-MT, s/d.

__________. Resolução Normativa 01/2007. Aprova o “Guia para implantação do Sistema de Controle Interno na Administração Pública”, estabelece prazos e dá outras providências. Disponível em http://www.tce.mt.gov.br/legislacao?categoria=12. Acesso em set 2015.

__________. Resolução Normativa 33/2012. Aprova padrões e prazos de envio dos pareceres da Unidade Central de Controle Interno das organizações


municipais sobre as contas anuais de gestão e de governo ao TCE/MT, estabelece diretrizes para o sistema de controle interno e dá outras providências. Disponível em http://www.tce.mt.gov.br/legislacao?categoria=12. Acesso em set 2015.

__________. Resolução Normativa 05/2013. Altera o artigo 5º da Resolução Normativa nº 33/2012. Disponível em http://www.tce.mt.gov.br/legislacao?categoria=12. Acesso em set 2015.

VUOLO, C.L. Conselhos de Políticas Públicas enquanto instrumentos de controle social e participação democrática. Cuiabá – MT, 2013.

ZYMLER, Benjamim. Questões de controle. Controle das finanças públicas no Brasil: visão atual e prospectiva. Revista do Tribunal de Contas da União. Brasília. v. 29, n. 76. Abr/jun. 1998.

ZVIRBLIS, Alberto Antônio. Democracia Participativa e Opinião Pública: cidadania e desobediência civil. São Paulo: RCS Editora, 2006.

GESTÃO PÚBLICA EM MATO GROSSO | 2016


CURSO DE EXTENSÃO

mod.

2

Profª . DRA. NEIVA DE ARAÚJO MARQUES

Formada em Administração pela UFMT, Mestre pelo COPPEAD/RJ e Doutora pela UFV/MG. Professora do Curso de Administração desde 1986. Durante todo esse tempo desenvolveu trabalhos diversos dentro da Universidade, tais como, Chefia de Departamento, Coordenadora de Curso de Graduação em Administração, Coordenadora do Estágio Supervisionado em Administração, Coordenadora de Pós-Graduação da FAECC e participação em diversas Comissões, Colegiados e Bancas Examinadoras. Coordenou o Curso Piloto de Administração na modalidade à distância, autora de vários livros didáticos específicos à educação a distância, [[email protected]].



Prof. Me. EDSON RODRIGUES DE ARO

Graduado em Ciências Contábeis e em Administração, Pós-graduação em Gestão da Produção na Faculdade de Votuporanga/SP e em Docência no ensino superior na Faculdade de Sorriso, Mestre em Engenharia da Produção pela UFSCAR. Durante 20 anos trabalhou em empresas privadas- setor moveleiro e metalúrgico no interior de São Paulo, nas áreas de gestão da produção, administrativa e comercial. Trabalhou na UNIC Sorriso de 2005 a 2012, como professor nas disciplinas Custos Empresariais, Administração da Produção e Administração Financeira e Orçamentária. Nesse período foi Coordenador dos cursos de Ciências Contábeis, Tecnologia em Gestão Financeira e Administração. Professor de pós-graduação na área de Finanças Corporativas, atualmente é professor do Departamento de Administração da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), com dedicação exclusiva e Coordenador da Tutoria na Pós-graduação em Gestão em Saúde.


MÓDULO IIGESTÃO PÚBLICA EM MATO GROSSO

Caro(a) Cursista, Você inicia mais um módulo do Curso de Extensão “CIDADANIA E CONTROLE SOCIAL”, no sentido de continuar a capacitá-lo para o desenvolvimento de suas atividades de fiscalizar, monitorar e controlar as políticas públicas visando contribuir com os órgãos de controle na fiscalização e gestão dos recursos públicos na prevenção à corrupção e no fortalecimento da cidadania.

Destaca-se a importância deste módulo no contexto do curso, já que as políticas públicas representam “instâncias empíricas do Estado em ação” (SCMITTER (1988), citado em RUAS, 2009), e mobilizam diretamente todos aqueles envolvidos com a Administração Pública.

O nosso objetivo com este módulo é proporcionar-lhe um debate a respeito do significado de política, política pública e a diferença entre política pública e decisão política, percebendo que o planejamento realizado pelo Estado deve ser a resultante de ações dos atores públicos visando a defesa dos interesses e valores da sociedade. Para tal, definimos o conteúdo deste módulo em três unidades:

A Unidade 1 trata dos conceitos básicos de Políticas Públicas e a Nova Gestão Pública;

A Unidade 2 traz a Gestão Orçamentária e Financeira – os princípios básicos de orçamento público para fins de acompanhamento do resultado das políticas públicas e os principais indicadores nacionais de políticas públicas; e

A Unidade 3 apresenta os novos instrumentos legais de controle da gestão pública e a articulação entre o controle interno e o controle social.

É muito importante que você realize todas as leituras, na sequência em que estão apresentadas, procurando resolver as atividades propostas. Cada uma delas deve ser resolvida antes de você passar para a temática seguinte. Caso encontre alguma dificuldade, peça ajuda ao seu tutor.

Esses conteúdos lhe proporcionarão um novo entendimento de como operam o Estado, o governo, e de como você pode atuar para influir nas decisões e ações públicas, com ética, responsabilidade, eficiência, eficácia e efetividade rumo à qualidade de vida dos cidadãos.

UNIDADECONCEITOS BÁSICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS1


UNIDADE 11.1 | CONCEITOS BÁSICOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

AO FINAL DESTA UNIDADE, VOCÊ DEVERÁ SER CAPAZ DE:

• Conceituar política pública e diferenciar política de política pública.

• Distinguir entre análise de política e análise de políticas públicas.

• Caracterizar os atores de uma política pública, reconhecendo suas preferências e recursos de poder.


Cursista, como você define sociedade? Escreva o que é sociedade para você.



Muito bem! Como um cidadão que está na importante função do controle social de seu município, faz-se importante refletir continuamente a respeito de definições e conceitos que, de tão próximos, vão se tornando corriqueiros, simples e, às vezes, já nem pensamos mais a respeito, entramos no “automático”. Você concorda?

ENTÃO, VAMOS INICIAR ESTE ESTUDO DEFININDO O QUE É SOCIEDADE.

Sociedade é um conjunto de indivíduos, dotados de interesses e recursos de poder diferenciado, que interagem continuamente a fim

de satisfazer às suas necessidades (RUAS, 2009, p.14).

OPTATIVA


VOCÊ SABE QUE A SOCIEDADE POSSUI ALGUMAS CARACTERÍSTICAS QUE LHE SÃO INERENTES? SABERIA DIZER QUAL É A SUA PRINCIPAL CARACTERÍSTICA?

A principal característica da sociedade é a diferenciação social. Isso porque os membros de uma sociedade não possuem apenas diferenciação nos atributos, tais como idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação profissional etc., mas também possuem diferentes ideias, valores, interesses e aspirações e desempenham diferentes papéis no decorrer da sua existência. Por serem diferentes, os indivíduos trarão contribuições múltiplas e específicas à vida coletiva: habilidades, talentos, oferta de serviços, demandas etc.

CURSISTA, VOCÊ DEVE ESTAR SE QUESTIONANDO: E O QUE ISSO TEM A VER COM GESTÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS?

Veja bem, é a diferenciação que torna a vida em sociedade atraente como estratégia para satisfação de seus interesses e necessidades.

Pois bem, interesse é qualquer valor considerado importante, útil ou vantajoso, moral, social ou materialmente. Ele pode resultar de necessidades materiais ou ideais.

Mas você sabe o que vem a ser interesse e necessidade?O que “interessa” à sociedade ou do que a sociedade “necessita”?

O que você pensa sobre essas questões?

Para você, é clara a distinção entre cooperação, competição e conflito? Você acredita que conflito e competição são a mesma

coisa? Vejamos...


A cooperação consiste na capacidade de realização de ações conjuntas em prol de um benefício comum. Um mutirão para a construção de um açude comunitário é um exemplo de cooperação. Outro seria a realização de serviços voluntários, nesse caso, uma creche comunitária.

Já a competição é uma forma de interação social que compreende um amplo número de procedimentos de disputa por bens escassos, geralmente, regras admitidas pelas partes. A competição pode assumir diferentes formas e estar presente em processos distintos. Um exemplo de competição são os jogos esportivos, outro são os concursos para acesso a cargos, a disputa por vagas em universidades etc.

No contraponto temos ainda o conflito, que também é uma modalidade de interação social envolvendo indivíduos, grupos, organizações e coletividades. O conflito se distingue porque implica choques para o acesso e a distribuição de recursos escassos, geralmente identificados como riqueza, poder e prestígio e todos os seus instrumentos. Por exemplo, quando um grupo de trabalhadores sem-terra ocupa uma propriedade rural, com a finalidade de provocar sua desapropriação, temos uma situação de conflito.

Porque o conflito é próprio da vida coletiva. Porém, para que a sociedade possa sobreviver e progredir, o conflito deve estar dentro de limites administráveis. Ou seja, embora nós, indivíduos, possamos divergir, competir e entrar em conflito, precisamos evitar o confronto. Para tanto, é necessário que haja alguns consensos em relação às regras e aos limites necessários ao bem-estar coletivo.

Nada disso acontece naturalmente, pois o consenso significa a existência de um acordo entre os membros de uma coletividade, quanto a princípios, normas, valores, objetivos ou meios. Os consensos não ocorrem naturalmente, nem são automáticos: precisam ser construídos.

De certo modo, não há como julgar o conflitoem si como bom ou ruim, sabe por quê?


A coerção consiste na ação de reprimir, de refrear. Na política, corresponde à força exercida pelo Estado para fazer valer o direito. Como a aplicação da força pode gerar reações, o custo da coerção pode ser muito elevado e o seu uso demasiado é desgastante para quem a aplica. A figura 1 ilustra coerção policial.

Figura 1: Coerção Policial


Por isso, as sociedades recorrem à política, seja para construir os consensos, seja para controlar o conflito. Cabe indagar, então, o que é a política. Uma definição bastante simples é oferecida por Schmitter, citado em Ruas, que diz que a “política é a resolução pacífica para os conflitos” (1984, p. 34).

O termo “política”, no inglês politics, faz referência às atividades políticas: o uso de procedimentos diversos que expressam relações de poder (ou seja, visam influenciar o comportamento das pessoas) e se destinam a alcançar ou produzir

A administração do conflito, por sua vez, pode ser obtidapor dois meios: a coerção e a política.


uma solução pacífica de conflitos relacionados a decisões públicas.

Já o termo policy é utilizado para referir-se à formulação de propostas, tomada de decisões e sua implementação por organizações públicas, tendo como foco temas que afetam a coletividade, mobilizando interesses e conflitos. Em outras palavras, policy significa a atividade do governo de desenvolver políticas públicas, a partir do processo da política.

Avançando um pouco mais, é possível sustentarmos que as políticas públicas (policy) são uma das resultantes da atividade política (politics): compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores envolvendo bens públicos.

Para um melhor entendimento, torna-se necessário esclarecer também as diferenças entre política pública e decisão política (figura 2).

Figura 2: Diferenças entre Política Pública e Decisão

POLÍTICA PÚBLICA DECISÃO POLÍTICA

Política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas.

Decisão política corresponde a uma escolha dentre um conjunto de possíveis alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando – em maior ou menor grau – certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.

Ex: Reforma agrária, SUS etc. Ex: CPMF, reeleição etc

Fonte: Ruas, 2009

Assim, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública. Podemos encontrar um exemplo na emenda constitucional para reeleição presidencial, ou a CPMF, ou, ainda, a criação de um novo estado da federação. Observe que essas situações apresentadas são decisões, mas não são políticas públicas. Já a reforma agrária, o Sistema Único de Saúde, o financiamento da educação superior ou a adoção de mecanismos de transferência de renda são políticas públicas.


IMPORTANTE

Mas atenção: políticas públicas e atividades coletivas são coisas distintas.

Você sabe qual a diferença?

Imagine, por exemplo, clubes, condomínios e sociedades fechadas. Eles podem oferecer benefícios para seus associados por deliberação própria, com exclusividade, embora sejam entidades privadas. Assim, podemos dizer que é o direito exclusivo que um indivíduo ou um grupo possui sobre o desfrute de um determinado bem que o define como privado. Já a dimensão “pública” de uma política é dada não pelo tamanho do agregado social (grandes ou pequenos grupos) ao qual ela incide, mas pelo seu caráter jurídico “imperativo”. Isto

significa que uma das suas características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas do poder extroverso* e da autoridade soberana do poder público.

O Estado é um sistema organizacional cujo poder regulatório ultrapassa os seus próprios limites organizacionais e se estende sobre a sociedade como um todo – sendo, por isso, chamado de “poder extroverso”.

Essa característica não é própria de entidades privadas, mesmo que ajam visando ao benefício público ou que agreguem a participação de amplas coletividades. Por exemplo, o Movimento pela Cidadania contra a Fome e a Miséria, o famoso “movimento do Betinho”, que deu ajuda a muitas famílias carentes era uma ação privada, ainda que tivesse interesse público. Já o Programa Bolsa Família é parte de uma política pública de combate à fome e à miséria. Embora os objetivos dos dois sejam equivalentes e vários dos que atuaram

*Poder extroverso é o poder que o Estado tem de constituir, unilateralmente, obrigações para terceiros, com extravasamento dos seus próprios limites. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos, é possível destacar: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias,

o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde


no primeiro hoje atuem como gestores do segundo, a diferença entre eles é que o Programa Bolsa Família baseia-se em decisões e ações revestidas do poder extroverso e da autoridade soberana do Estado e, por isso, consiste em uma política pública e não em uma ação privada de interesse público.

VOCÊ SABE COMO ANALISAR AS POLÍTICAS PÚBLICAS?CONHECE ALGUMA METODOLOGIA PARA REALIZAR A ANÁLISE?

Para responder a essa pergunta, primeiramente vamos tentar esclarecer o que é análise de políticas públicas.

Uma definição correntemente aceita sugere que a Análise de Política tem como objeto os problemas com que se defrontam os formuladores de política e como objetivo auxiliar o seu equacionamento (RUAS, 2009, p. 23).

Na visão de Wildavsky (1979, p. 17): […], o papel da Análise de Política é encontrar problemas onde soluções podem ser tentadas, ou seja, “o analista deve ser capaz de redefinir problemas de uma forma que torne possível alguma melhoria”.

Não é raro encontrar, entre os estudiosos de políticas públicas, uma discussão acerca da capacidade explicativa dos modelos e conceitos criados para analisá-las. Para desenvolver um estudo sobre políticas públicas, nada melhor do que começar com o trabalho de Dye (1981), citado em Siman (2005), que identifica os vários paradigmas de análise existentes na literatura, mostrando as vantagens e desvantagens de cada um deles. São eles: modelo institucional; processo; de grupos; de elites; racional; incremental; teoria dos jogos e modelo de sistema.

Neste curso, vamos estudar apenas o modelo sistêmico de análise, por considerá-lo o mais apropriado à compreensão da política, definida como resposta de um sistema político à forças geradas no ambiente. O sistema político é o conjunto de estruturas e processos inter-relacionados que funcionam para produzir alocações de valores para a sociedade. O conceito de sistema implica uma série de instituições e atividades na sociedade que funcionam para transformar demandas em decisões imperativas, requerendo suporte legitimador da sociedade como um todo. Implica também que os elementos do sistema são inter-relacionados, que eles podem responder à forças do seu ambiente e que

pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc


fará isso para se auto preservar.

As forças que afetam o sistema político são os inputs e o ambiente é qualquer condição ou circunstância definida como limite externo ao sistema político. Os outputs do sistema político são alocações imperativas de valores do sistema expressas como decisões e políticas públicas. Os inputs são recebidos pelo sistema na forma de demandas e apoios; as demandas emergem quando indivíduos ou grupos, em resposta às condições ambientais, agem para afetar o conteúdo da política pública.

De acordo com o exposto, podemos afirmar que as demandas podem ser, por exemplo, reivindicações de bens e serviços, como saúde, educação, estradas, transportes, segurança pública, normas de higiene e controle de produtos alimentícios, previdência social etc. Ou, ainda, demandas de participação no sistema político, como reconhecimento do direito de voto dos analfabetos, acesso a cargos públicos para estrangeiros, organização de associações políticas, direitos de greve etc. Ou, ainda mais, demandas de controle da corrupção, de preservação ambiental, de informação política, de estabelecimento de normas para o comportamento dos agentes públicos e privados etc.

Os apoios nem sempre estão diretamente vinculados a cada demanda ou política específica. Geralmente, estão direcionados para o sistema político ou para a classe governante. Por outro lado, embora os inputs de apoio nem sempre estejam diretamente vinculados a uma política, eles não podem estar sempre totalmente desvinculados das políticas governamentais, pois, neste caso, o governo não conseguiria cumprir seus objetivos.

Podemos destacar como exemplos de apoio a obediência e o cumprimento de leis e regulamentos; atos de participação política, como o simples ato de votar e apoiar um partido político; o respeito à autoridade dos governantes e aos símbolos nacionais; a disposição para pagar tributos e para prestar serviços, como o serviço militar etc. Mas podem ser também atos mais fortes, como o envolvimento na implementação de determinados programas governamentais, participação em manifestações públicas etc.

Esses são apoios passivos, pois não exigem qualquer esforço especial por parte dos atores envolvidos e podem resultar até mesmo da conformidade obtida mediante a socialização. Mas os apoios podem ser também ativos, quando se trata de atos conscientes e deliberados, como o envolvimento na implementação


de determinados programas governamentais, participação em manifestações públicas etc.

Além disso, os apoios podem ser afirmativos, quando expressam legitimação, credibilidade, ou negativos, quando representam a negação da legitimidade. Assim, quando, por exemplo, ocorre sonegação de impostos, abstenção eleitoral ou manifestações populares contra governantes, está ocorrendo uma negação de apoio – seja ao governo, seja ao próprio regime político.

Qualquer que seja o seu tipo, os inputs ocorrem nos vários níveis sistêmicos. Existe, por definição, um sistema internacional. Quando os empresários, por exemplo, como forma de protesto contra uma dada medida de governo, deixam de pagar impostos, constata-se a ausência de um input de apoio. São globais, no qual tem lugar relações diversas entre múltiplos atores: Estados nacionais (países), blocos regionais (Mercosul, União Europeia, por exemplo), organismos internacionais, atores transnacionais (como o sistema financeiro global, corporações multinacionais, grupos terroristas, crime organizado, ONGs etc.).

Os inputs de demanda e de apoio não estão restritosao plano interno de uma sociedade nacional.

De fato, principalmente no mundo contemporâneo, no qual se aprofundou a globalização da economia, se expandiram as redes comunicacionais planetárias e se fragilizaram as barreiras nacionais, cada país é – cada vez mais – afetado pelo que acontece internamente com os outros países. Basta lembrar os abalos que a economia brasileira vem sofrendo atualmente, provocados pela crise econômica dos países do Hemisfério Norte.

Além disso, nos mais diversos aspectos da vida dos países – religião, economia, cultura, ciência e tecnologia etc., surgem questões cuja resolução pode envolver, direta ou indiretamente, interesses de outros países. Exemplos claros disso são as questões ambientais, os problemas de segurança sanitária, os conflitos religiosos e étnicos etc.

Um dos componentes desse sistema internacional/global são as sociedades nacionais, que formam cada uma delas um sistema nacional. Este, geralmente, é visto como um composto de diversos subsistemas. Entre eles: subsistema econômico (relações de produção, troca, circulação de bens e serviços); subsistema social (relações de classe, gênero, etnia, gerações etc.); e subsistema


cultural (manifestações artísticas, religiosas etc.).

Entre os subsistemas, destacamos o subsistema político, que é o conjunto das instituições do Executivo, do Legislativo, do Judiciário, instituições de representação de interesses, quadro administrativo público e forças de segurança pública. No subsistema político tem lugar o processamento dos inputs: formação da agenda governamental, formulação das alternativas para atender às demandas, tomada de decisão, implementação das políticas. É também onde se originam e se manifestam os withinputs*.

O modelo sistêmico, apresentado na Figura 3, identifica as dimensões significativas do ambiente que geram as demandas para o sistema político e as características significativas do sistema político que o capacitam a transformar demandas em decisões e políticas públicas e, ao mesmo tempo, preservar sua estabilidade; e procura explicar como os inputs ambientais afetam o conteúdo da política pública, como as características do sistema político afetam o conteúdo da política pública, e como a política pública afeta, por meio de processos de feedback, o ambiente e a dinâmica do sistema político.

O modelo sistêmico, apresentado na Figura 3, identifica as dimensões significativas do ambiente que geram as demandas para o sistema político e as características significativas do sistema político que o capacitam a transformar demandas em decisões e políticas públicas e, ao mesmo tempo, preservar sua estabilidade; e procura explicar como os inputs

ambientais afetam o conteúdo da política pública, como as características do sistema político afetam o conteúdo da política pública, e como a política pública afeta, por meio de processos de feedback, o ambiente e a dinâmica do sistema político.

O modelo sistêmico, apresentado na Figura 3, identifica as dimensões significativas do ambiente que geram as demandas* para o sistema político e as características significativas do sistema político que o capacitam a transformar demandas em decisões e políticas públicas e, ao mesmo tempo, preservar sua

*Withinput – expressa demanda e apoio, distingue- se dos inputs pelo fato de que são provenientes do próprio sistema político: dos agentes do executivo (ministros, burocratas, tecnocratas etc.), dos parlamentares, dos governadores de Estado, do Judiciário. Fonte: Ruas, 2009.

* Demandas: Compõem, juntamente com os apoios, os inputs. São estes que provocam ou desencadeiam o movimento do sistema político.


estabilidade; e procura explicar como os inputs ambientais afetam o conteúdo da política pública, como as características do sistema político afetam o conteúdo da política pública, e como a política pública afeta, por meio de processos de feedback, o ambiente e a dinâmica do sistema político.

Figura 3: Modelo Sistêmico

Fonte: Adaptada de Easton (1969) em Ruas (2009).

Esse é o quadro analítico para o estudo de políticas públicas que predomina nas ciências sociais e que permite uma compreensão mais substantiva sobre como elas surgem, estruturam-se e tornam-se diretivas de governo em situações específicas.

1.2 O | “CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS”As políticas públicas (policies) ocorrem em um ambiente tenso e de alta densidade política (politics), marcado por relações de poder, extremamente problemáticas, entre atores do Estado e da sociedade, entre agências intersetoriais, entre os poderes do Estado, entre o nível nacional e níveis subnacionais, entre comunidade política e burocracia.

Uma forma de lidar com essa complexidade, sem descartar a dinâmica sistêmica, é associar o modelo sistêmico com o modelo do ciclo de política (policy cycle),

SISTEMA INTERNACIONAL GLOBAL

RETROALIMENTAÇÃO(feedback)

SISTEMA NACIONAL (social, econômico,

cultural, etc)

INPUTS OUTPUTSSISTEMA POLÍTICO

WITHINPUTS

DECISÕES E AÇÕES

DEMANDAS

APOIOS


que aborda as políticas públicas mediante a sua divisão em etapas sequenciais (figura 4).

Figura 4: Ciclo das Políticas Públicas

AJUSTE

AVALIAÇÃO

MONITORAMENTO FORMAÇÃO DE ALTERNATIVAS

ANÁLISE DO PROBLEMA

DEFINIÇÃO DO PROBLEMA

FORMAÇÃO DE AGENDA

IMPLEMENTAÇÃO TOMADA DE DECISÃO:ADOÇÃO DA POLÍTICA

Fonte: Ruas (2009, p. 36)

Nesse caso, as etapas são compreendidas não como um processo linear, mas como uma unidade contraditória, em que o ponto de partida não está claramente definido e atividades de etapas distintas podem ocorrer simultaneamente ou as próprias etapas podem apresentar-se parcialmente superpostas.

A correta compreensão do ciclo das políticas pode ser de grande valia para o gestor, favorecendo seu entendimento correto do processo das políticas públicas e auxiliando-o a refletir com clareza sobre como e mediante quais instrumentos as políticas poderão ser aperfeiçoadas.

Na concepção do ciclo de políticas, a política pública é considerada a resultante de uma série de atividades políticas que, agrupadas, formam o processo político. Essa visão conduz os estudiosos a examinar como as decisões são ou poderiam ser tomadas e permite identificar e analisar os processos político-administrativos, os mecanismos e estratégias definidas para a realização da política e o comportamento dos diferentes atores envolvidos em cada etapa do processo de produção de políticas.

O ciclo de políticas é uma abordagem para o estudo das políticas públicas que identifica fases sequenciais e interativas-iterativas no processo de produção de uma


política. Essas fases são:

1. formação da agenda, que ocorre quando uma situação qualquer é reconhecida como um problema político e a sua discussão passa a integrar as atividades de um grupo de autoridades dentro e fora do governo;

2. formação das alternativas e tomada de decisão: ocorre quando, após a inclusão do problema na agenda e alguma análise deste, os atores começam a apresentar propostas para sua resolução. Essas propostas expressam interesses diversos, os quais devem ser combinados, de tal maneira que se chegue a uma solução aceitável para o maior número de partes envolvidas. Ocorre, então, a tomada de decisão;

3. tomada de decisão não significa que todas as decisões relativas a uma política pública foram tomadas, mas, sim, que foi possível chegar a uma decisão sobre o núcleo da política que está sendo formulada. Quando a política é pouco conflituosa e agrega bastante consenso, esse núcleo pode ser bastante abrangente, reunindo decisões sobre diversos aspectos. Quando, ao contrário, são muitos os conflitos, as questões são demasiado complexas ou a decisão requer grande profundidade de conhecimentos, a decisão tende a cobrir um pequeno número de aspectos, já que muitos deles têm as decisões adiadas para o momento da implementação;

4. implementação consiste em um conjunto de decisões a respeito da operação das rotinas executivas das diversas organizações envolvidas em uma política, de tal maneira que as decisões inicialmente tomadas deixam de ser apenas intenções e passam a ser intervenção na realidade. Normalmente, a implementação se faz acompanhar do monitoramento: um conjunto de procedimentos de apreciação dos processos adotados, dos resultados preliminares e intermediários obtidos e do comportamento do ambiente da política. O monitoramento é um instrumento de gestão das políticas públicas e o seu objetivo é facilitar a consecução dos objetivos pretendidos com a política; e

5. avaliação é um conjunto de procedimentos de julgamento dos resultados de uma política, segundo critérios que expressam valores. Juntamente com o monitoramento, destina-se a subsidiar as decisões dos gestores da política quanto aos ajustes necessários para que os resultados esperados sejam obtidos.


ATORES POLÍTICOS (STAKEHOLDERS)

Conforme visto em páginas anteriores, a política compreende um conjunto de procedimentos destinados à resolução pacífica de conflitos em torno da alocação de bens e recursos públicos.

MAS QUEM SÃO OS ENVOLVIDOS NESSES CONFLITOS?

São os chamados “atores políticos”: aqueles cujos interesses poderão ser afetados, positiva ou negativamente, pelo rumo tomado por uma determinada política pública. Os atores políticos podem ser indivíduos, grupos ou organizações. São específicos e possuem características diferenciadas.

Para entendermos melhor, vamos distinguir atores públicos de atores privados. Os atores públicos são aqueles que se distinguem por exercer funções públicas e por mobilizar os recursos associados a essas funções. Dentre os atores públicos, por sua vez, podemos diferenciar, numa visão generalizada, duas categorias:

1. Políticos são aqueles atores cuja posição resulta de mandatos eletivos. Por isso, sua atuação é condicionada principalmente pelo cálculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos políticos. São os parlamentares, governadores, prefeitos e membros eleitos do executivo federal.

2. Burocratas, por sua vez, devem a sua posição à ocupação de postos de trabalho que requerem conhecimento especializado e que se situam em um sistema de cargos públicos. São burocratas todos os servidores públicos federais, estaduais e municipais que possuem esses atributos. Compreendem gestores de alto escalão, chefias intermediárias, e um vasto exército de servidores situados na base da administração pública, aparentemente sem grandes recursos de poder, que estão em contato direto e permanente com os cidadãos.

Podemos afirmar que os burocratas controlam, principalmente, recursos

Como se formam e como operam, nas políticas públicas,os interesses e as expectativas dos atores?


de autoridade e informação. Embora não possuam mandato, os burocratas geralmente possuem “clientelas” setoriais. Além disso, eles possuem projetos políticos, que podem ser pessoais (como promoções, reconhecimento em termos de poder ou de gratificações materiais ou simbólicas etc.) ou organizacionais (como a fidelidade à instituição, o crescimento da organização à qual pertencem etc.). Por isso, é comum haver não apenas disputas entre políticos e burocratas, mas também conflitos entre burocracias de diferentes setores ou órgãos do mesmo governo. Principalmente quando operam nos níveis intermediários ou inferiores da estrutura administrativa, os burocratas são considerados, muitas vezes, um dos componentes do grupo dos “atores invisíveis”. Ou seja, aqueles que praticamente não aparecem nos debates, mas têm interesses em jogo em uma dada política e podem influenciar fortemente o seu curso porque contam com recursos de poder, como informação, conhecimento do processo administrativo e autoridade.

Quando falamos das relações entre burocracia e políticas públicas, vale destacar que a literatura da área faz menção ao grupo conhecido como burocracia de nível de rua. Trata-se de servidores administrativos que operam na ponta, no atendimento ao público, e que se apresentam como a face pessoal de um governo, podendo afetar fortemente a implementação das políticas públicas devido ao seu controle de acessos, seu conhecimento do público etc.

Entre os atores privados, destacam-se os empresários. Sem qualquer sombra de dúvida, são atores dotados de grande capacidade de influir nas políticas públicas, já que são capazes de afetar a economia do País: controlam as atividades de produção e o abastecimento, podem afetar o equilíbrio do mercado e a oferta de empregos.

Outro ator importante são os trabalhadores. O seu poder resulta da capacidade de ação organizada; portanto, atuam por meio de seus sindicatos. Estes eventualmente podem estar ligados a partidos, ONG e até mesmo a igrejas.

No caso dos trabalhadores, é importante considerar que, dependendo da importância estratégica do setor ou da posição estratégica da área em que atuam, podem dispor de maior ou menor poder de pressão, alguns deles sendo capazes de paralisar um país.

Por exemplo, caminhoneiros, trabalhadores da aviação, das comunicações ou dos núcleos informatizados das empresas.


Via de regra, os trabalhadores tendem a se manifestar por intermédio de suas organizações sindicais, reunidas, ou não, em grandes confederações, como a Central Única dos Trabalhadores (CUT), a Confederação Geral dos Trabalhadores (CGT) e outras.

Além dos que se inserem numa relação de emprego formal, há ainda os trabalhadores informais, os autônomos e os profissionais liberais. Estes podem se manifestar ou por meio de sindicatos profissionais ou por meio de associações, que podem ir desde as recentes Associações de Catadores de Lixo etc. até entidades mais antigas como a Ordem dos Médicos, a Ordem dos Advogados etc.

Ainda no sistema nacional, temos presentes outros atores, situados além das relações entre o capital e o trabalho. Compreendem um universo extremamente amplo e diversificado, seja quanto às áreas temáticas em que atuam, quanto ao estilo de atuação, quanto à capacidade de mobilização, quanto escopo de ação etc. Podem ser entidades voltadas para a defesa de interesses específicos, como associações de moradores, de proteção a animais, entidades religiosas, ambientalistas etc. Algumas delas se apresentam como cooperativas, associações, ONG etc.

Os atores que afetam a formação da agenda podem ser classificados segundo duas tipologias. A primeira delas distingue os atores segundo suas posições institucionais.

1. Atores governamentais, que abrangem o presidente da República, altos burocratas e funcionários de carreira, diplomatas, políticos eleitos e nomeados, parlamentares, funcionários do Legislativo e membros do Judiciário, governadores de Estados e prefeitos, empresas públicas e organizações governamentais diversas.

2. Atores não governamentais compreendem os grupos de pressão, instituições de pesquisa (como o CEBRAP – Centro Brasileiro de Análise e Planejamento), acadêmicos, consultores, organismos internacionais (como a ONU, UNESCO etc.), sindicatos e associações civis de representação de interesses (como o Sindicato dos Metalúrgicos, o dos Professores, a Associação Nacional dos Docentes do Ensino Superior etc.), partidos políticos (como o PSDB, o PT etc.), empresas (como as Casas Bahia etc.) e organizações privadas de diversos tipos (como as Organizações


Globo), organizações não governamentais (como a Anistia Internacional, o Greenpeace etc.), movimentos sociais (como o Movimento pela Cidadania contra a Fome e a Miséria etc.). Nessa categoria estão inclusos ainda os empresários políticos, que são indivíduos que constroem suas carreiras com base na defesa de interesses de comunidades e grupos, para depois desfrutar de dividendos políticos, como projeção política, votos etc.

A configuração e a capacidade de ação dos atores variam no tempo e no espaço. Um exemplo de ator não governamental, no Brasil, são os evangélicos. Até cerca de trinta anos atrás, eles tinham relativamente pouco peso político, pois o país era predominantemente católico. Aos poucos surgiram igrejas, seus líderes formaram organizações e passaram a se vincular a partidos políticos. Hoje os evangélicos são uma parcela importante do eleitorado, com uma bancada poderosa no Congresso.

Existem ainda outros atores de grande importância no processo político que operam no sistema internacional/global. Estes podem ser agentes financeiros, como grandes corporações financeiras e empresas multinacionais, além de instituições como o Fundo Monetário Internacional (FMI), o Banco Mundial etc., cuja importância é óbvia no que diz respeito a questões econômicas.

Podem ser também organizações multilaterais, como todas as agências do sistema Nações Unidas (ONU). Podem ser organizações ou governos de países com os quais se mantêm importantes relações de troca e que podem afetar não apenas a economia, mas também a política interna do país. Um exemplo foi a influência do governo americano, na década de 1990, quando pressionou fortemente o governo brasileiro a aprovar a Lei de Softwares. Outro exemplo é a atuação do governo norte-americano no combate ao narcotráfico na Colômbia.

O cenário internacional/global admite ainda os chamados atores transnacionais, geralmente informais, que atuam em escala global. Esses atores concentram atomizadamente vastas parcelas de poder, notadamente no mercado financeiro e nas telecomunicações, mas também no mercado de armas, como os agentes do terrorismo e o crime organizado.

Sem dispor de recursos da mesma magnitude, também são chamados de atores transnacionais algumas ONG (organizações não governamentais) que operam com temáticas transnacionais. Um exemplo é a atuação da Anistia Internacional em questões de direitos humanos. Outro diz respeito às organizações


ambientalistas que atuam em torno de problemas planetários, como é o caso do Greenpeace.

Outra tipologia diferencia os atores segundo o grau de exposição pública. Neste cenário, temos os atores visíveis, que são aqueles que recebem significativa atenção da imprensa e do público: o presidente da República, assessores de alto escalão, lideranças parlamentares, líderes dos partidos políticos de situação e de oposição, movimentos sociais, entidades e organizações civis de elevada visibilidade (MST, CUT, FIESP, Febrapan, CNI etc.).

E os atores invisíveis, que compreendem os burocratas de carreira, consultores especializados, acadêmicos, conselheiros presidenciais, assessores de ministros, assessores legislativos e outros funcionários parlamentares, além de lobbies* e de funcionários que ocupam cargos de confiança nos governos devido aos seus vínculos com movimentos sociais ou com grupos de interesse específicos. Esses atores têm mais influência na especificação das alternativas para solução dos problemas do que na inclusão/exclusão de questões na agenda governamental.

Outro fator a ser considerado, embora não atue diretamente, é a mídia. É importante assinalarmos que a mídia impressa e/ou eletrônica pode ser, ao mesmo tempo ou alternativamente, um ator, um recurso de poder e um canal de expressão de interesses.

A mídia será um ator quando seus interesses estiverem em jogo em uma política pública, como ocorreu com a proposta da Lei do Audiovisual no governo Lula. Frequentemente, a mídia é um recurso de poder de atores que têm capacidade de mobilizar os instrumentos mediáticos em favor dos seus interesses. Os jornais e a televisão são importantes agentes formadores de opinião, principalmente porque possuem capacidade de mobilizar a ação de outros atores. Na verdade, a televisão representa um inestimável recurso de poder, devido a sua enorme capacidade de influir na agenda de demandas públicas, de chamar a atenção do público para problemas diversos, de mobilizar a indignação popular, enfim, de influenciar as opiniões e os valores da massa popular.


VOCÊ SABE QUAL É O SIGNIFICADO DA EXPRESSÃO “RECURSOS DE PODER”?

Podem envolver desde reputação, posição social, contato com redes de influência, controle de dinheiro, de armas, capacidade de denunciar e chantagear, inserção internacional, poder de mobilização de grandes grupos (greves, manifestações sociais), controle de recursos tecnológicos (meios informatizados de operação de bancos de dados etc.), capacidade de infligir prejuízos (obstrução de estradas, de aeroportos, greves etc.). Os recursos de poder são os elementos que sustentam as alianças e as barganhas ou negociações em torno de uma política pública.

Para um melhor entendimento do complexo processo deformação da agenda, alguns aspectos relativos às demandas devem ser considerados em maior detalhe. Nem todas as demandas são iguais, nem cumprem a mesma trajetória. Basicamente, podemos distinguir em três os tipos de demandas.

As demandas novas são aquelas que resultam da mudança social e/ou tecnológica, do surgimento de novos atores políticos ou de novos problemas. Novos atores são aqueles que já existiam no subsistema político, mas não eram suficientemente organizados; quando passam a se organizar para pressionar o sistema político, aparecem como novos atores políticos. Novos problemas, por sua vez, são aqueles que existiam ou não efetivamente antes – como a Aids, por exemplo – ou que existiam apenas como “estados de coisas”, pois não chegavam a pressionar o subsistema político e se apresentar como problemas políticos a exigirem solução. Foi o caso, durante muito tempo, da questão ambiental.

As demandas recorrentes são aquelas que expressam problemas não resolvidos

Recursos de poder são capacidades que um ou vários atores podem utilizar para pressionar por decisões que sejam favoráveis

aos seus interesses.

* Para que um “estado de coisas” passe a preocupar de fato as autoridades e chegue a se tornar um item da agenda governamental, precisa antes se apresentar como um “problema político”, ou seja, uma situação que exige algum tipo de resposta do governo.


ou mal resolvidos e que estão sempre voltando a aparecer no debate político e na agenda governamental. No Brasil, um exemplo de demanda recorrente é a reforma agrária. O Estatuto da Terra tem mais de 40 anos de idade, o assunto foi votado na Constituinte, aprovou-se mais tarde a Lei Agrária, mas não se fez reforma agrária. Só a partir de meados da década de 1990 – com a implementação da reforma agrária – é que esta deixou de ser uma demanda recorrente.

As demandas reprimidas correspondem a “estados de coisas” ou “não decisões”. Um “estado de coisas” é uma situação que se arrasta durante um tempo razoavelmente longo, incomodando grupos de pessoas e gerando insatisfações sem, entretanto, chegar a mobilizar as autoridades governamentais. Trata-se de uma situação que incomoda, prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não chega a constituir um item da agenda governamental, como apresenta a Figura 5, ou seja, não se encontra entre as prioridades dos tomadores de decisão.

Figura 5: Formação de agenda governamental

SOCIEDADESSISTEMA POLÍTICO

DEMANDAS REPRIMIDAS

RECORRENTESNOVAS

PROBLEMASPOLÍTICOS

AGENDA

ESTADOS DE COISASNÃO - DECISÃO

Fonte: Ruas (2009, p. 70)

CERTAMENTE VOCÊ DEVE ESTAR SE QUESTIONANDO: E SE AS DEMANDAS SE ACUMULAREM?

Quando são acumuladas fortemente as demandas e o sistema não consegue encaminhar soluções aceitáveis pelos atores envolvidos, pode ocorrer o que se


denomina sobrecarga de demandas: uma crise que ameaça a estabilidade do subsistema político. Dependendo da sua gravidade e da sua duração, pode levar até mesmo à ruptura institucional. Mesmo que isto não ocorra, o subsistema passa a lidar com crises de governabilidade: pressões resultantes da combinação do excesso ou complexidade de demandas – novas ou recorrentes – com withinputs contraditórios e redução do apoio.

Mas nem sempre isso acontece. Algumas situações permanecem “estados de coisas” por períodos indeterminados, sem chegar a serem incluídas na agenda governamental, pelo fato de que existem barreiras culturais e institucionais que impedem que sequer se inicie o debate público do assunto.

Apesar de a mulher sempre ter sido tratada como subordinada ao homem, as questões de gênero permaneceram como um “estado de coisas” no mundo ocidental até pelo menos a década de 1950. Ou seja, tal tema nem sequer era discutido pelos governos e só se tornou um problema político após as ações do movimento feminista, a partir da década de 1960. Ainda hoje os direitos da mulher não entram na agenda governamental de diversos países do Oriente Médio.

Não obstante a devastação ambiental tenha se iniciado com a Revolução Industrial (entre 1750 e 1850), a questão ambiental só deixou de ser um “estado de coisas” nos países desenvolvidos após a grande destruição causada pela Segunda Guerra Mundial (1939-1945). No Brasil, o tema só passou a ser tratado pelo governo, mesmo que timidamente, na década de 1980. Em 1970, por exemplo, o governo federal resolveu abrir a Rodovia Transamazônica, que foi a primeira grande investida de destruição da maior floresta do mundo. Não houve qualquer oposição ou discussão, não somente porque era um governo autoritário, mas porque a própria sociedade não via a proteção da floresta como um problema político.

SAIBA MAIS

SAIBA MAISPara melhor entender as relações entre poder e decisão ou não decisão, leia Metodologia de Análise de Políticas Públicas, disponível em: <http://www.oei.es/salactsi/rdagnino1.htm#1a>


Quando um estado de coisas persiste, resistindo às provocações ao debate público, configura-se o que Bachrach e Baratz (apud DAGNINO, 2002) conceituam como “não decisão”.

A “não decisão” não se refere à ausência de decisão sobre uma questão que foi incluída na agenda política. Isso seria mais propriamente resultado do emperramento do processo decisório, que pode ocorrer por motivos diversos associados ao fluxo da política (politics). Logo, a “não decisão” significa que determinadas temáticas que contrariam os códigos de valores de uma sociedade ou ameaçam fortes interesses, enfrentam obstáculos diversos e de variada intensidade à sua transformação de um estado de coisas em um problema político e, portanto, à sua inclusão na agenda governamental.

Há autores que consideram que, no caso de uma forte resistência a certas demandas, mesmo que o tema seja incluído na agenda governamental, não chega a ter uma solução devido a movimentos de obstrução decisória. Ou que, caso haja uma decisão, esta não chega a ser implementada. Certamente, esta é uma ampliação do conceito, sujeita a exame mais cuidadoso e ao debate entre especialistas.

Para que um “estado de coisas” se torne um problema político e passe a figurar como um item da agenda governamental, é necessário que apresente pelo menos uma das seguintes características:

a) mobilize ação política: seja ação coletiva de grandes grupos, seja ação coletiva de pequenos grupos dotados de fortes recursos de poder, seja ação de atores individuais estrategicamente situados;

b) constitua uma situação de crise, calamidade ou catástrofe, de maneira que o ônus de não dar uma resposta ao problema seja maior que o ônus de ignorá-lo e

c) constitua uma situação de oportunidade, ou seja, uma situação na qual algum ator relevante perceba vantagens, a serem obtidas com o tratamento daquele problema.

A mobilização política pode se expressar como ação de coletividades, como aconteceu na década de 1960 com o movimento negro e com o movimento feminista. Ou pode ser ação de atores estratégicos, como vem ocorrendo com a questão ambiental no Brasil, onde lideranças políticas assumem bandeiras


ambientalistas. Ou podem ser as duas coisas juntas.

Em geral, é a percepção de um “mal público” – uma situação que é ruim para muitos e da qual ninguém tem como escapar – que frequentemente desencadeia a ação política em torno de um estado de coisas, transformando-o em problema político.

Ao deixar de ser um “estado de coisas” e se transformar em um “problema político”, uma questão qualifica-se à inclusão na agenda governamental. Não quer dizer que vá seguramente dar origem a uma política pública, mas, apenas, que passa a receber a atenção dos formuladores de políticas.

Evidentemente, se essa questão coincidir com withinputs favoráveis dentro do subsistema político, a sua chance de se tornar uma política pública aumenta consideravelmente. Embora mais atenção seja destinada à formulação de alternativas e à tomada de decisões, a formação de agenda representa uma das mais importantes fases do ciclo da política pública, especialmente porque mobiliza fortes recursos de poder.

COMO VOCÊ IMAGINA QUE SE COMPORTAM OS ATORES NO JOGO DA POLÍTICA?

Supostamente, eles agem racionalmente, procurando os melhores meios para realizar os seus interesses. O comportamento racional implica fazer escolhas que, por sua vez, significam renunciar. Ou seja, em qualquer situação de escolha sempre haverá pelo menos uma alternativa à qual alguém tem de renunciar quando decide o que quer fazer. Por este motivo é que podemos dizer que toda escolha tem seu custo.

O custo de uma escolha não se limita ao custo monetário (dinheiro gasto com algo): é conjunto de todas as coisas às quais alguém tem de renunciar para obter um benefício. Abrange também o chamado “custo real”, ou “custo de oportunidade”: aquilo a que se renúncia ou que se deixa de ter pelo mesmo valor. Por exemplo, imagine um prefeito que enfrenta a demanda por um hospital. Se ele decide construir um hospital num terreno vazio de propriedade estatal ou pública, o custo de oportunidade é representado pela renúncia a erguer outras construções naquele terreno e com o capital investido. Ele terá que descartar, por exemplo, a possibilidade de usar esse terreno para construir um centro desportivo, ou um estacionamento, ou ainda a venda do terreno para amortizar


parte das dívidas da prefeitura, e assim por diante.

Toda ação tem um custo real, ou custo de oportunidade, desde que haja escolha. Só não há custo quando a escolha não existe.

Como as escolhas tem custos, o comportamento racional significa que a pessoa escolherá as alternativas cujos benefícios esperados sejam maiores que os custos estimados.

A escolha racional, porém, apresenta diversas dificuldades. Primeiro, nem sempre os atores têm informação correta e completa sobre as alternativas. Segundo, nem sempre os atores são capazes de hierarquizar suas preferências e saber – de fato – o que querem. Isso muitas vezes acontece porque existem conflitos entre o que é o interesse de um ator e as normas e os valores que regem suas relações sociais – e a escolha racional não se dá num vácuo, mas sim num contexto de normas e valores.

Um elemento essencial para compreender os problemas da escolha racional e da participação na ação coletiva é a natureza dos bens:

1. privado – quando os seus benefícios são exclusivamente desfrutados pela pessoa ou pelo grupo que o possui.

2. público – quando é produzido pelo poder público e não há possibilidade de excluir do seu desfrute nenhum dos membros de um grupo, nem mesmo os que não tenham enfrentado os custos de obtê-lo.

Devido às características dos bens públicos, o comportamento racional nem sempre assegura os resultados mais vantajosos. Isso ocorre porque, como são bens não exclusivos, todos os membros do grupo podem desfrutar deles.

Quando os bens públicos são demandados por grandes grupos, podemos identificar um problema adicional: a participação de cada indivíduo continua tendo os mesmos custos, mas é menos visível e tem um peso menor que nos pequenos grupos. Por isso, nos grandes grupos, cada indivíduo terá uma tentação muito grande de deixar de participar e evitar o custo de obtenção do bem público demandado, transferindo-o para outros membros do grupo. Ou seja, cada indivíduo procurará apenas desfrutar dos benefícios, acreditando que o bem vai ser conquistado porque outros participarão em seu lugar.

Quando isso ocorre, embora o cálculo individual seja racional, o resultado


agregado da ação coletiva é totalmente irracional: como todos tendem a fazer o mesmo cálculo, a participação será insuficiente e o grupo provavelmente não conquistará o bem público demandado. Ou seja: mesmo quando todos agem da maneira mais racional buscando seus interesses individuais, o resultado coletivo será insatisfatório.

Com os pequenos grupos, a probabilidade de ocorrer o mesmo é muito menor, porque a participação de cada um é muito visível, tem um peso muito maior, e o custo de coordenar e controlar o grupo é menor. O resultado disso é que as demandas dos pequenos grupos tendem a ser mais atendidas com políticas públicas do que as dos grandes grupos.

RESUMINDO

RESUMINDONesta Unidade, vimos que a principal característica da sociedade é a diferenciação social. Ou seja, seus membros não apenas possuem atributos diferenciados, como também possuem ideias, valores, interesses e aspirações diferentes e desempenham papéis diferentes. O resultado disto é que a vida em sociedade é complexa e envolve múltiplas possibilidades de cooperação, competição e conflito.

Pudemos observar que o conflito, uma modalidade de interação social, pode levar a choques para o acesso a recursos escassos.

Para que a sociedade possa continuar a existir, a possibilidade do uso da violência, própria do conflito, deve estar dentro de limites administráveis. A sua administração, por sua vez, pode ser obtida por dois meios: a coerção e a política. As sociedades recorrem à política, seja para construir os consensos, seja para controlar o conflito.

Os portadores de interesses em conflito são os chamados “atores políticos”: indivíduos, grupos ou organizações cujos interesses podem ser afetados, positiva ou negativamente, pelo rumo tomado por uma determinada política pública. Para defender seus interesses, os atores mobilizam recursos de poder. Aos poucos, concepções vão se formando entre os membros do


governo e outros atores e vão sendo feitas negociações entre eles.

Dessa forma, são construídos acordos para atender às reivindicações, cuidando-se, porém, de evitar novos conflitos com outros atores sociais. Isso é política. Embora todo esse processo envolva atores racionais, nem sempre o exercício da escolha racional, à luz de interesses e preferências individuais, conduz aos resultados desejados pela coletividade. Essa inconsistência entre interesses individuais e resultados coletivos resulta principalmente das características dos bens públicos e afeta especialmente os grandes grupos.

Vimos que as políticas públicas são resultantes da atividade política e que existem diferenças fundamentais entre (a) atividade política e política pública; e (b) política pública e ações e decisões privadas. A partir dessas diferenças, somos capazes de identificar o que é e o que não é política pública.

Tomamos conhecimento da abordagem do “ciclo de políticas”, que identifica fases sequenciais e interativas-iterativas no processo de produção de uma política: formação de agenda, formulação, implementação, monitoramento e avaliação.

Vimos também que, na década de 1990, houve uma crescente ação municipal, especialmente na área social, chamando a atenção para um conjunto de abordagens inovadoras e para o estabelecimento de novas esferas de participação e negociação entre os atores envolvidos nas políticas públicas.

Outro aspecto que devemos destacar é o estabelecimento de vínculos de parceria com outros níveis de governo e com governos de outros municípios. E, por fim, aprendemos que os conselhos, mais do que um canal comunicacional para ressonância das demandas sociais, possuem dimensão jurídica e têm poder de tornar efetivos os valores, as questões e os dilemas vivenciados no espaço da sociedade civil.

Eles enfrentam dificuldades para realizar e ampliar a participação, viabilizar o envolvimento e o compromisso de atores centrais, tanto governamentais quanto não governamentais, e instituir mecanismos de controle e deliberação efetivos, o que daria condições para que a dimensão igualitária e deliberativa dos conselhos pudesse, de fato, garantir maiores níveis de eficiência, efetividade e equidade nas políticas públicas.

UNIDADEGESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA2


UNIDADE 22.1 | GESTÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA


• Compreender a importância da administração financeira e orçamentária como ferramenta para a gestão dos recursos públicos.

• Conhecer o ciclo orçamentário: sua elaboração, aprovação, execução, controle e avaliação e programação dos dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro.

• Conhecer os objetivos do Programa de Desenvolvimento Integrado – PDI desenvolvimento pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

• Conhecer os principais indicadores nacionais de resultados de políticas públicas.

• Conhecer os indicadores desenvolvidos pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso para avaliação das políticas públicas dos municípios mato-grossenses.

"O orçamento é essencialmente um ato político. É um plano de ação." Gaston Jèze, 1928.

Antes de iniciarmos, caro conselheiro, observamos que neste módulo iremos nos deparar com termos e expressões mais técnicas, porém, ressaltamos que ao final do material você terá condições de compreender os assuntos discutidos, pois o texto busca seguir um encadeamento que fará com que tenha um melhor entendimento. Mas se ainda a dúvida persistir, não deixe de revisar o material, de pesquisar sobre o assunto conforme links indicados, ou ainda, não deixe de perguntar ao seu tutor.

Boa leitura a todos!


VOCÊ JÁ PAROU PARA PENSAR O QUÃO IMPORTANTE É A FUNÇÃO DE UM CONSELHEIRO NO SENTIDO DE FISCALIZAR E GARANTIR A CORRETA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA DE ACORDO COM OS PLANOS DO MUNICÍPIO?

A administração financeira e orçamentária é uma ferramenta importante para a gestão dos recursos públicos. O setor governamental executa e realiza a atividade gerencial e também onde as ações da administração pública no Brasil se implementam.

VOCÊ SABE O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO?

Orçamento Público é o instrumento que permite controlar as informações de despesas de custeio e de capital da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos municípios, bem como de suas respectivas autarquias e fundações, por eles criadas e mantidas, assim como conhecer o orçamento de investimentos das empresas estatais e o modo de gestão de seus negócios (MATIAS-PEREIRA, 2009).

AFINAL, ORÇAMENTO É UMA LEI?

O orçamento, pela sua importância na vida de uma nação, apresenta-se como uma lei especial, que tem por

objeto a estimativa das receitas e a autorização das despesas, e recebe, de forma, explícita, tratamento extremamente privilegiado em termos constitucionais.

Nascimento (2010) diz que o Orçamento Público e a teoria do orçamento podem ser analisados, considerando-se pelo menos seis diferentes perspectivas:

a) instrumento de planejamento (orçamento-programa);

b) instrumento básico de política fiscal;

c) instrumento de controle político (orçamento tradicional);

d) sistema de informação;

e) instrumento de suporte à gestão governamental; e

f) instrumento de avaliação do gasto público.

* Lei especial: Deodato (1952: 287-28) apud (Matias- Pereira, 2009), entende que o orçamento não é uma lei no rigoroso sentido do termo, porque não cria tributos nem derroga leis fundamentais. É apenas uma apuração de conta. As constituições, enquanto denominando- a lei, prescreveram que “a lei orçamentária não conterá dispositivo estranho à receita prevista e à despesa fixada para os serviços anteriormente criados”.


VOCÊ SABE POR QUE SURGE O ORÇAMENTO PÚBLICO?

O orçamento público surge para cumprir uma função de controle da atividade financeira do Estado. Para a efetivação desse controle, torna-se necessário que, no processo de elaboração da proposta orçamentária, sejam respeitados determinados princípios orçamentários. Dessa forma, os princípios orçamentários se apresentam como as premissas básicas de ação a serem cumpridas na elaboração da proposta orçamentária.

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

Em uma definição mais geral, orçamentar refere-se a transformar recursos financeiros em objetivos humanos. Aaron Wildavsky, 1976.

O objetivo desses princípios é tornar o orçamento transparente e facilitar o seu controle e avaliação (NASCIMENTO, 2010).

Para SANCHES (1997), princípio orçamentário é um conjunto de proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas orçamentárias, com vista a dar-lhe estabilidade e consistência, sobretudo ao que se refere a sua transparência e ao seu controle pelo Poder Legislativo e demais instituições da sociedade.

Ressalta-se que os princípios orçamentários estabelecidos no art. 2º da Lei nº 4.320, de 1964, e no § 8º do art. 165, da Constituição Federal de 1988, são regras que visam assegurar o cumprimento dos fins a que se propõe a Lei Orçamentária Anual.

VOCÊ SABE O QUE É ORÇAMENTO PÚBLICO?

SAIBA MAIS

SAIBA MAISPara saber mais a respeito da Constituição Federal Brasileira, acesse:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm


Nascimento (2010) destaca que os princípios orçamentários podem ser divididos em:

PRINCÍPIOS OPERACIONAIS OBJETIVO: TORNAR O

ORÇAMENTO MAIS RACIONAL E EFICIENTE

F) EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO;

G) PUBLICIDADE;

H) ESPECIFICAÇÃO;

I) NÃO-VINCULAÇÃO DE RECEITA;

J) ORÇAMENTO BRUTO.

PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS MAIS CLÁSSICOS E NORMALMENTE

SEGUIDOS E ACEITOS PELA MAIORIA DOS PAÍSES

A) RESERVA LEGAL (OU DA LEGALIDADE);

B) PERIODICIDADE OU ANUIDADE;

C) EXCLUSIVIDADE;

D) UNIDADE;

E) UNIVERSALIDADE;

PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS

A) Princípio da Reserva Legal ou da (Legalidade)

Reserva Legal é a exclusividade, por força da Constituição Federal, de o Poder Executivo propor a Lei do Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual.

Vamos entender melhor o que cada princípio significa e sua importância para o orçamento.


O princípio da reserva legal declara que o orçamento deve ser, obrigatoriamente, objeto de uma lei, a qual deve ser o fruto de um processo legislativo completo.

Para melhor entendimento desse processo legislativo, vejamos:

Uma proposta, que contém o projeto de lei do orçamento, deve ser elaborada pelo Executivo e submetida ao Legislativo (Congresso Nacional, em nível federal), para que possa ocorrer apreciação (autorização – controle político) e a posterior devolução da lei ao Poder Executivo para sanção e publicação.

Nesse processo, as despesas do orçamento precisam receber autorização legal.

O orçamento precisa ter força de lei para que todos saibam que ele foi autorizado com aval da sociedade por meio de seus representantes legais.

O sistema orçamentário deverá estar em sintonia com o planejamento e a programação do poder público, garantindo que todos os atos relacionados aos interesses da sociedade devem passar pelo exame e pela aprovação do Parlamento.

A legalidade pode ser dividida em duas partes:

a legalidade da despesa – é a autorização legislativa da despesa.

a legalidade da receita – é autorização legislativa da receita.

B) Princípio da Anulidade/Periodicidade

O orçamento deve ter vigência limitada a um exercício financeiro. Impõe que as previsões de receita e despesas devem referir-se, sempre, a um período limitado no tempo. O orçamento deve obedecer a certa periodicidade, que, na maioria das vezes, é de um ano, uma vez que esta é a medida de tempo normal para previsões dentro do setor público (ano civil). Esse princípio está consagrado na legislação brasileira por meio da Constituição Federal (art. 165, inciso III) e Lei nº 4.320/64 (artigos 2º e 34).


IMPORTANTE

IMPORTANTE

VOCÊ SABIA QUE O PERÍODO DO ANO CIVIL COINCIDE COM O PERÍODO DO EXERCÍCIO FINANCEIRO?

Então ambos iniciam em 1º de janeiro e terminam em 31 de dezembro.

EM TERMOS DE EXERCÍCIO FINANCEIRO, SABE QUAL É O FOCO DAS ATENÇÕES NO ORÇAMENTO?

De acordo com a Lei 4.320/64 o foco deve ser:

Art. 34 – as receitas nele arrecadadas e

Art. 35 – as despesas nele legalmente empenhadas

C) Princípio da Exclusividade/Pureza

A lei orçamentária não poderá conter matéria estranha à previsão das receitas e à fixação das despesas. Esse princípio está consagrado na legislação brasileira por meio da Constituição Federal (art. 165, § 8º) e Lei nº 4.320/64 (art. 7º).

D) Princípio da Unidade/Totalidade

O orçamento deve ser uno, ou seja, do ponto de vista estritamente formal cada ente federado (União, Estado, Distrito Federal e Município) deve ter apenas um orçamento. Busca-se, dessa forma, eliminar a existência de orçamentos paralelos. No caso do Brasil, a União possui três peças orçamentárias integradas de forma harmônica dentro de um sistema integrado de planejamento-orçamento:

1. orçamento fiscal;

2. orçamento da seguridade social e

3. orçamento de investimentos em empresas que a União detenha a maioria do capital social votante.


PRINCÍPIOS OPERACIONAIS

E) Princípio da Universalidade

O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta. Esse princípio está consagrado na legislação brasileira por meio da Constituição Federal (art. 165, §5º) e Lei nº 4.320/64 (art. 2º).

F) Princípio do Equilíbrio

Assegura que as despesas não serão superiores à previsão das receitas. Contabilmente o orçamento está sempre equilibrado, pois se as receitas esperadas forem inferiores às despesas fixadas, e o governo resolver não cortar gastos, a diferença deve ser coberta por operações de crédito que, por lei, devem também constar do orçamento.

G) Princípio da Publicidade

Zela pela garantia da transparência e total acesso a qualquer interessado às informações necessárias ao exercício da fiscalização sobre a utilização dos recursos arrecadados dos contribuintes.

Deve ser divulgado, por meio de veículos oficiais de comunicação, para conhecimento público e para gerar eficácia de sua validade enquanto ato oficial de autorização de arrecadação de receitas e execução de despesas.

H) Princípio da Especificação/Especialização/Discriminação

Veda as autorizações de despesas globais. As receitas e despesas devem ser discriminadas, demonstrando a origem e a aplicação dos recursos. O §4º do art. 5º, da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF estabelece a vedação de consignação de crédito orçamentário com finalidade imprecisa, exigindo a especificação da despesa. As exceções a esse princípio orçamentário são os programas especiais de trabalho e a reserva de contingência (art. 5º, III, da LRF).

I) Princípio da Não Afetação (Não Vinculação) das Receitas

Dispõe que nenhuma receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos (CF/88, art. 167, IV e IX). Pretende-se, com isso, evitar que as vinculações reduzam o grau de liberdade do planejamento. As


exceções estão dispostas nos arts. 158, 159 e 212 da CF/88. Quando as receitas de impostos são vinculadas a despesas específicas, diz-se, em geral, que essas despesas são obrigatórias.

J) Princípio do Orçamento Bruto

Estabelece que todas as receitas e despesas devem constar do orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução, de forma a permitir efetivo controle financeiro do orçamento e universalidade. Esse princípio está consagrado na legislação brasileira por meio da Lei nº 4.320/64 (art. 6º).

VOCÊ SABE QUAL É A DINÂMICA PARA APROVAÇÃO DE UM ORÇAMENTO DO GOVERNO?

2.2 | CICLO ORÇAMENTÁRIO NO BRASIL

A fluidez do sistema orçamentário é que irá determinar o sucesso do processo orçamentário. Matias-Pereira, 2007.

Sanches (1997), apud Nascimento (2010), descreve o Ciclo ou Processo Orçamentário como o conjunto de etapas e procedimentos a serem cumpridos com o propósito de elaborar e aprovar o orçamento do setor público. Observa também que no processo orçamentário desenvolvem-se atividades de planejamento e programação, a cargo das unidades técnicas e operacionais no Poder Executivo e às atividades de apreciação da proposta orçamentária pelo Poder Legislativo.

Para Nascimento (2010), o ciclo orçamentário pode ser definido como um processo de caráter contínuo e simultâneo, por meio do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público nos aspectos físico e financeiro.

Continuando, Nascimento (2010), afirma que o processo de integração do orçamento com o planejamento envolve as seguintes etapas:


ELABORAÇÃO DA PROPOSTA

Essa fase é de responsabilidade essencialmente do Poder Executivo e deve ser compatível com os planos e as diretrizes já submetidos ao Legislativo (Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO), conforme disposição constitucional.

IMPORTANTE

Constituição Federal/88

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...) XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição.

A) O PROJETO DE LEI E SUA TRAMITAÇÃO

Estabelece o art. 165, § 9º, da Constituição Federal, que cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA). No entanto, na ausência desse diploma legal, seguem os estabelecidos no art. 35, § 2º, dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

QUANTO AOS PRAZOS PARA O MUNICÍPIO, SÃO OS MESMOS?PESQUISE A RESPEITO E COMPARTILHE COM SEUS COLEGAS E TUTOR

IMPORTANTE

Constituição Federal/88

Art. 35 (...)

§ 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165,


§ 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas:

I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;

II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período a sessão legislativa;

III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.

PARA APROVAÇÃO, QUEM APRECIA OS PROJETOS REFERENTES ÀS LEIS ORÇAMENTÁRIAS?

E NO MUNICÍPIO? QUEM APRECIA OS PROJETOS REFERENTES ÀS LEIS ORÇAMENTÁRIAS? VOCÊ SABE? E SOBRE AS PROPOSTAS DE EMENDAS ORÇAMENTÁRIAS, QUANDO PODEM OCORRER NO GOVERNO?

Na proposta de Emendas à LOA, somente poderão ser aprovadas emendas ao texto original caso sejam compatíveis com o PPA e a LDO. Devem indicar os recursos necessários, admitidos apenas os que derivem de anulação de despesas que não se refiram a despesas com pessoal, encargos da dívida e transferências constitucionais (obrigatórias) e sejam relacionadas com a correção de erros e omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.

São apreciadas pelas duas casas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e Senado Federal), na forma de Regimento Comum.


Na proposta de Emendas à LDO, somente poderão ocorrer se compatíveis com o PPA.

Na proposta de Emendas ao PPA, não será admitido o aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República (LDO e LOA). Assim, o PPA não poderá receber emendas que aumentem as despesas.

B) DISCUSSÃO, VOTAÇÃO E APROVAÇÃO DA PROPOSTA

A composição do Legislativo que forma a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização é composta por 84 membros titulares, sendo 63 deputados e 21 senadores, com igual número de suplentes de acordo com a Resolução nº 1, de 1993 – CN.

A Comissão Mista tem por competência examinar e emitir parecer sobre:

• Planos e programas nacionais, regionais e setoriais;

• Contas prestadas pelos poderes da República;

• Projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais;

• Créditos extraordinários encaminhados ao Congresso Nacional, por meio de medidas provisórias;

• Avisos do Congresso Nacional que tratam de subtítulos relativos a obras e serviços com indícios de irregularidades graves informados pelo Tribunal de Contas da União;

• Relatórios pertinentes ao acompanhamento e à fiscalização da execução orçamentária e financeira;

• Relatórios de gestão fiscal previstos;

• Relatórios referentes aos atos de limitação de empenho e movimentação financeira;

• Informações prestadas pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional;

• Demais atribuições constitucionais e legais.


É vedada a permanência de qualquer parlamentar por mais de dois anos consecutivos, sendo então, anualmente renovados, 50% dos membros titulares da Comissão.

C) SANÇÃO E VETO

Conforme disposição do artigo 66 da Constituição Federal, em síntese, o Presidente da República terá 15 dias úteis, a contar da data do recebimento do projeto, para sancioná-lo. Ainda poderá vetá-lo no todo ou em parte, comunicando o fato em 48 horas ao presidente do Senado Federal, expondo suas razões. E também o silêncio do presidente importará em sanção.

SAIBA MAIS

SAIBA MAISPesquise sobre as circunstâncias de veto presidencial parcial ou total da

Lei Orçamentária Anual – LOA 2016

2.3 | PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O planejamento apresenta-se como um processo contínuo que fundamenta, antecede e acompanha a elaboração orçamentária. Matias-Pereira, 1999.

O processo de elaboração do orçamento público no Brasil obedece a um “ciclo” integrado ao planejamento de ações, e tem sua obrigatoriedade estabelecida na Constituição Federal de 1988, art.165, por meio do: Plano Plurianual – PPA; Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO; e Lei Orçamentária Anual – LOA.

QUAL A IMPORTÂNCIA DO PLANEJAMENTO PARA O GOVERNO? QUAL O REFLEXO PARA SOCIEDADE?


PLANO PLURIANUAL

O Plano Plurianual – PPA foi instituído pela Constituição Federal de 1988 (art. 165, § 1º) trazendo importantes mudanças na forma de atuação do governo na reestruturação da ação governamental. Para Matias-Pereira (2009), o PPA traz a definição clara de objetivos e resultados esperados, integrando instrumentos de planejamento e de orçamento, sendo eles a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei de Orçamento Anual – LOA, com uma mesma linguagem, a dos programas e suas respectivas ações. A Figura 6 mostra a sequência do planejamento orçamentário iniciando pela elaboração do PPA.

Nascimento (2010) destaca que o Plano Plurianual é o instrumento de planejamento estratégico das ações do governo para um período de quatro anos. O PPA deve estar comprometido com o desenvolvimento sustentável e com a evolução das estruturas de gerenciamento dos órgãos da administração pública visando expressar com clareza os resultados pretendidos pelo governante que o elabora. É por meio de seu acompanhamento e avaliação que se torna possível a verificação da efetividade, na execução dos programas e da revisão dos objetivos e metas definidas no PPA.

Figura 6 - Elaboração do Plano Plurianual - PPA

ELABORAÇÃO E REVISÃO DO PLANO PLURIANUAL - PPA

EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA/CONTROLE E AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO

ELABORAÇÃO E REVISÃO DE PLANOS NACIONAIS REGIONAIS E SETORIAIS

DISCUSSÃO E APROVAÇÃO DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA

ELABORAÇÃO DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO

ELABORAÇÃO DA PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA ANUAL - PLOA

Fonte: http://www.orcamentobrasil.com

IMPORTANTE

O Art. 165 da Constituição Federal, § 1º estabelece que a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,


objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

E quanto a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF?

Esta lei veio criar vínculos, integrar o PPA com as LDO e LOA, conforme estabelecidos nos artigos 5º e 16º, da LRF.

Matias-Pereira (2009) destaca que a LRF reforçou a necessidade dessa articulação à medida que a execução das ações governamentais passou a estar condicionada à demonstração de sua compatibilidade com os instrumentos de planejamento. A LRF, em seus artigos 16 e 17, determina que a criação, expansão ou aperfeiçoamento da ação governamental que acarretem aumento de despesas de caráter continuado devem estar compatíveis com a PPA e com a LOA.

COMO SE ELABORA UM PPA? VOCÊ SABE QUE EXISTE METODOLOGIA PRÓPRIA PARA A ELABORAÇÃO?

Com base em Nascimento (2010, p. 110), apresentamos uma metodologia para a elaboração de um PPA. Ele se compõe basicamente de dois grandes módulos: 1) base estratégica e 2) programas.

A base estratégica compreende:

• A análise da situação econômica e social do ente público;

• As diretrizes do PPA;

• A análise setorial prospectiva das ações de governo;

• A avaliação regional do ente público.

Os programas compreendem:

• A definição dos problemas que se tem por objetivo solucionar;

• O conjunto de ações que deverão ser empreendidas para atingir os objetivos estabelecidos.


Esse planejamento é um processo ordenado e sistemático de tomada de decisão acerca do caminho a ser seguido e das ações a serem executadas para a construção de um futuro desejado.

As orientações estratégicas de governo são compostas pelos objetivos estratégicos, estratégias, objetivos específicos e metas que expressam as mudanças que se pretende realizar na realidade mato-grossense nos próximos quatro anos.

Os objetivos estratégicos se desdobram em estratégias e metas que explicitam os objetivos específicos traduzidos por indicadores que representam o desempenho futuro almejado para a realidade de Mato Grosso.

Para a definição das metas, foi feito um contraponto da situação atual, dado representativo dos indicadores na data mais recente, com um valor de referência adotado a ser perseguido para o ano de 2019. As estratégias, por sua vez, representam um corpo coerente e integrado de ações que explicitam as escolhas do governo e da sociedade, que colocam as mudanças em movimento e levam ao desenvolvimento futuro do Estado. Elas definem as grandes prioridades que organizam e estruturam o conjunto de programas, projetos e atividades numa determinada direção.

Em 2015 foi elaborado o PPA que norteará as metas e objetivos no Estado de Mato Grosso no período 2016-2019. O PPA 2016-2019 do estado de Mato Grosso envolveu a alocação de recursos na ordem de R$ 75,8 bilhões para atingir os objetivos de 77 programas, sendo 43 finalísticos e 34 de gestão, manutenção e serviços ao Estado.

A figura 7 exemplifica parte do planejamento estratégico do Estado de Mato Grosso, especificamente o objetivo estratégico de melhorar a qualidade do ensino fundamental e médio e universalizar o atendimento na educação básica.


Figura 7 – Indicadores e metas para a melhoria do ensino fundamental e médio em Mato Grosso até 2019 de acordo com o PPA 2012-2015

OBJETIVO ESTRATÉGICO 2 - MELHORAR A QUALIDADE DO ENSINO FUNDAMENTAL E MÉDIO, UNIVERSALIZAR O ATENDIMENTO NA EDUCAÇÃO BÁSICA

ESTRATÉGIA - MELHORIA DA QUALIDADE DO ENSINO FUNDAMENTAL E MÉDIO

Objetivos Específicos

Indicadores Unidade 2009 2015

Melhorar a qualidade do ensino

fundamental

Índice de Desenvolvimento da Educação Básica nos anos

iniciais do ensino fundamental - (IDEB)

Escala de 0 a 10

4,9 5,2

índice de Desenvolvimento da Educação Básica nos anos finais

do ensino fundamental

Escala de 0 a 10

4,3 4,7

Percentual de alunos com aprendizado adequado em língua

portuguesa no 8ª/9ª anosPercentual 23,9 40,7

Percentual de alunos com aprendizado adequado em matemática no 8ª/9ª anos

Percentual 12,7 33,7

Melhorar a qualidade do ensino médio

Indice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) Ensino

médio

Escala de 0 a 10

3,2 4,3

% de alunos com aprendizado adequado em língua portuguesa

na 3ª série do ensino médioPercentual 21 47,2

% de alunos com aprendizado adequado em matemática na 3ª

série do ensino médioPercentual 6,0 36,0

Universalizar o atendimento

escolar na faixa de 4 a 17 anos

População de 4 a 17 anos na escola

Percentual 89,7 100

Fonte: PPA 2012-2015


SAIBA MAIS

SAIBA MAIS

Pesquise no site da Secretaria de Planejamento – SEPLAN, os objetivos estratégicos do Governo de Mato Grosso constantes do PPA 2016-2019, acessando: (www.seplan.mt.gov.br). Envie ao AVA e discuta com os colegas e tutor.

ESTABELECIDO O PPA PELO GOVERNO, O CICLO INTEGRADO DO PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO PODE SER IMPLEMENTADO?

O GOVERNO JÁ PODE SAIR EFETUANDO GASTOS PÚBLICOS?

LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS - LDO

De acordo com a doutrina, a LDO deverá estabelecer os parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir a realização das metas e objetivos contemplados no PPA. Trata-se, portanto, de instrumento que funciona como elo entre o PPA e os orçamentos anuais, compatibilizando as diretrizes do plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exercício (NASCIMENTO, 2010).

A LDO fornece as seguintes informações:

a) Estabelece regras gerais substantivas;

b) Traça as metas anuais; e

c) Indica os rumos a serem seguidos e priorizados no decorrer do exercício financeiro, não se detendo em situações específicas ou individuais, próprias do orçamento.

Para Matias-Pereira (2009), é por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias que são estabelecidas, em cumprimento ao disposto no art. 165, § 2º, da Constituição Federal, desde as prioridades e metas da administração pública federal até as disposições sobre alterações na legislação tributária da União. Ainda, os orçamentos anuais (fiscal, seguridade social e de investimentos das estatais) que formam o orçamento unificado, bem como os demais projetos de caráter


financeiro, terão como referencial para sua elaboração as regras definidas pela LDO, sem o que não poderão ser apreciadas e votadas pelo Congresso Nacional. As receitas próprias dos órgãos e fundos deverão ser maximizadas e serão programadas para o atendimento de gastos racionais, objetivando ganhos de produtividade. Deve-se ressaltar que a Constituição Federal não permite a fixação de despesas sem que estejam definidas as respectivas fontes de receitas.

A Constituição Federal, art. 165 (dos orçamentos), assim dispõe:

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Matias Pereira (2009) observa que a LDO deve estabelecer, em cumprimento ao disposto no art. 165, § 2º, da Constituição Federal, e na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, as diretrizes orçamentárias da União para o exercício financeiro seguinte (em consonância com o Plano Plurianual), compreendendo:

I. as prioridades e metas da Administração Pública Federal;

II. a estrutura e organização dos orçamentos;

III. as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos da União e suas alterações;

IV. as disposições relativas à dívida pública federal;

V. as disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais;

VI. a política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento;

VII. as disposições sobre alterações na legislação tributária da União;

VIII. as disposições sobre a fiscalização pelo Poder Legislativo e sobre as obras e serviços;

IX. com indícios de irregularidades graves; e

X. as disposições gerais.


Com base na LDO, o Governo Federal elege os temas que compõem as prioridades e metas que integrarão a proposta de lei orçamentária do exercício seguinte, como para orientar a implementação de ações nos vários setores como: transporte, energia, comunicações, recursos hídricos; agricultura e reforma agrária; indústria, comércio exterior e turismo; ciência e tecnologia; meio ambiente; previdência social; assistência social; saúde; educação, cultura e desporto; saneamento, habitação e desenvolvimento urbano; trabalho; justiça; segurança e cidadania; Estado e administração pública; e defesa nacional (MATIAS-PEREIRA, 2009).

O papel da LDO consiste em ajustar as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa. A LDO tem também o mérito de submeter à soberania popular a definição das prioridades para a aplicação dos recursos.

CONCLUÍDO O PPA E A LDO, AINDA TEMOS A LOA. VOCÊ SABE O QUE É E QUAL A SUA IMPORTÂNCIA?

LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA

A principal finalidade da Lei Orçamentária Anual (LOA) ou Orçamento da União é gerenciar o equilíbrio entre receitas e despesas públicas, tendo como uma das funções reduzir as desigualdades inter-regionais, segundo o critério populacional conforme § 7º, art. 165 – CF.

IMPORTANTE

Lei de Natureza Especial - em razão do seu objeto e da forma peculiar de tramitação que lhe é definida pela Constituição, por meio da qual são previstas as receitas, autorizadas as despesas públicas, explicitados a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo e definidos os mecanismos de flexibilidade que a Administração fica autorizada a utilizar. A LOA deriva de projeto (PLOA) formalmente remetido à deliberação do Legislativo pelo chefe do Poder Executivo, apreciado pelo Parlamento segundo a sistemática definida pela Constituição Federal, possuindo a estrutura e nível de detalhamento definido pela Lei de Diretrizes


Orçamentárias do exercício.

Conforme o § 2º do artigo 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, até a entrada em vigor de lei complementar que substitua a atual Lei nº 4.320/64, o projeto de lei orçamentária deverá ser enviado pelo chefe do Poder Executivo ao Congresso Nacional, até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (31/08) e devolvido para sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa (22/12)

(http://www.orcamentobrasil.com).

Albuquerque (2008) observa que a Lei Orçamentária Anual - LOA discriminará os recursos orçamentários e financeiros para o atingimento das metas e prioridades estabelecidas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e compreenderá:

• O orçamento fiscal - referente aos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, seus fundos, órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público e as empresas estatais dependentes (art. 165, § 5º, inciso I, da CF/88);

• O orçamento de investimento - das empresas em que o ente público, direta ou indiretamente, detém a maioria do capital social com direito a voto (art. 165, § 5º, inciso II, da CF/88); e

• O orçamento da seguridade social - abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração Pública direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público, inclusive das empresas estatais dependentes (art. 165, § 5º, inciso III, da CF/88.

REFLITA

Senhor cursista, o governo pode gastar o que não tem?


Grande parte das receitas públicas são vinculadas. Ou seja, possui destinação previamente definida para atendimento de finalidades específicas conforme definição da Constituição Federal, Constituições Estaduais e leis orgânicas municipais.

O parágrafo único do art. 8º, da Lei Complementar 101/2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF e o art. 50, inciso I, da mesma Lei ao tratarem de recursos vinculados dispõem que:

Art. 8º […] - Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua inculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Art. 50. […] - Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:

I – a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fique identificados e escriturados de forma individualizada; (BRASIL, 2000).

A classificação orçamentária por fontes/destinações de recursos tem como objetivo de identificar a origem dos recursos e as fontes de financiamento dos gastos públicos.

As fontes/destinações de recursos reúnem certas Naturezas de Receita conforme regras previamente estabelecidas. Por meio do orçamento público, essas fontes/destinações são associadas a determinadas despesas de forma a evidenciar os meios para atingir os objetivos públicos (SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL, 2014, p. 112).

Como exemplos de recursos públicos vinculados temos:

• os municípios devem aplicar, no mínimo, 15% (quinze por cento) do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea b, e § 3º, da Constituição Federal em ações e serviços de saúde;

• a aplicação de recursos na Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - no caso dos Estados, Distrito Federal e Municípios - não pode ser inferior a 25% (vinte e cinco por cento) da Receita Líquida de Impostos e Transferências.


A Lei Orçamentária Anual contempla a estimativa de receitas a serem realizadas e as despesas fixadas para o exercício. Falaremos sobre receitas e despesas públicas no tópico de execução orçamentária.

2.4 | PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL INTEGRADO - PDIO Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado (PDI) foi instituído em 2012 pelo Tribunal de Contas de Mato Grosso, com o objetivo de contribuir para a melhoria da eficiência dos serviços públicos, fomentando a adoção de um modelo de administração pública orientada para os resultados para a sociedade.

No período 2006-2011, foi elaborado e executado o primeiro plano estratégico de longo prazo do TCE-MT que incorporou a prática da administração pública gerencial orientada para resultados, com objetivos e metas aprovados pelo Tribunal Pleno.

O foco do PDI é o desenvolvimento integrado e permanente do TCE-MT e de todas as instituições públicas fiscalizadas, a partir da transferência de conhecimento, tecnologias e boas práticas de gestão, tendo como principal objetivo contribuir para melhoria da qualidade e da eficiência dos serviços públicos mediante a transferência de práticas de gestão e tecnologias, reforçando a função orientadora do TCE-MT.

O PDI oferece às Unidades Jurisdicionadas que fazem a sua adesão os seguintes programas:

Projeto de apoio ao Planejamento Estratégico – tem por objetivo geral contribuir para melhoria da qualidade dos serviços públicos apoiando o desenvolvimento das instituições públicas. Como objetivo específico contempla a integração dos planos (desenvolvimento, diretor, educação, saúde, assistência, PPA, LOA e LDO).

Projeto de Incentivo ao Acesso à Informação e à Consciência Cidadã – tem por objetivo fomentar a transparência na gestão pública com a transferência de tecnologia e estímulo ao exercício da cidadania e controle social sobre os resultados das Políticas Públicas.

Projeto de orientação por meio de cursos presenciais e a distância – o objetivo é ampliar a função orientadora do TCE-MT mediante capacitação


dos agentes públicos para uma Gestão Eficaz, focada nos resultados e na legalidade, por meio de cursos presenciais e a distância (EAD). Como exemplo, temos este curso de formação que se encontra na sua segunda edição.

Controle Gerencial utilizando o Geo-Obras - Permitir o acompanhamento da execução de obras e serviços de engenharia realizados pela Administração Pública no Estado de Mato Grosso desde a fase de licitação até o recebimento definitivo das obras/serviços de engenharia

Projeto de modernização institucional - Aprimorar e integrar os sistemas de informação do TCE-MT, possibilitando que os mecanismos de comunicação, troca de informação e documentos com os fiscalizados, e os processos de trabalho sejam realizados completamente por meio tecnologia digital. Como principais resultados deste projeto há a maior integração dos sistemas do TCE-MT com os sistemas das Unidade Gestoras; maior celeridade e eficiência nas relações institucionais do TCE-MT com as Unidades Gestoras e redução de custos administrativos.

Em 2012, ano inicial do programa, aderiram ao PDI - Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado do Tribunal de Contas de Mato Grosso os oito maiores municípios do Estado. Em 2013, doze municípios aderiram, em 2014, vinte municípios integravam o programa.

Atingindo o objetivo do PDI, o TCE-MT estará contribuindo indiretamente para melhorar a qualidade dos serviços públicos na ponta, utilizando-se das ferramentas de controle externo, do planejamento estratégico, do controle interno, do controle social e da tecnologia da informação.

O PDI contribui também com as Unidades Jurisdicionadas especialmente quanto ao aspecto do planejamento pois contempla um plano integrado ao PPA, LDO e LOA e o acompanhamento pode ser realizado via GPE (Gerenciamento do Planejamento Estratégico (GPE) – Sistema de gerenciamento de estratégias e planos – programa fornecido pelo TCE-MT.

2.5 | AUDIÊNCIAS PÚBLICAS PARA APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS PROJETOS ORÇAMENTÁRIOSO inciso I, do parágrafo único, do art. 48, da Lei Complementar n.º 101/2000, deverá ser incentivada a participação popular, com a realização de audiências


públicas, durante os processos de elaboração e de discussão do Plano Plurianual -PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e da Lei do Orçamento – LOA:

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante:

I – incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos; (grifo nosso)

O artigo 44, da Lei Federal nº 10.257/2001, dispõe que no âmbito municipal, a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual, consistirá em condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal:

Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f, do inciso III, do art. 4o, desta Lei, incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal. (grifo nosso)

Desta forma, temos que as audiências públicas relativas às propostas do PPA, LDO e LOA, devem ser realizadas durante o exercício, com datas a serem estabelecidas por cada município, porém devem respeitar os prazos limites de encaminhamento das propostas à Câmara Municipal.

Além das audiências citadas, temos ainda o § 4º, do art. 9º, da Lei Complementar nº 101/2000, que determina que o Poder Executivo, até o final dos meses de fevereiro, maio e setembro, deve demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais, em audiência pública na Câmara Municipal.

Há também, o § 5º, do art. 36, da Lei Complementar nº 141/2012, que estabelece que o gestor do Sistema Único de Saúde do Município deverá apresentar, em


audiência pública na Câmara de Vereadores, até o final dos meses de fevereiro, maio e setembro, relatório detalhado contendo, no mínimo, informações e fonte de recursos aplicados no período.

Mês Motivo Prazo Base Legal

FevereiroAudiências das Metas

Fiscaisaté 28/02

Lei Complementar 101/2000

Fevereiro Audiência da Saúde até 28/02Lei Complementar

141/2012

Abril Audiência da LDO até 15/04 *ADCT da Constituição de Federal e Lei 10.527/2001

MaioAudiência da Saúde

até 31/05


Audiências das Metas Fiscais


Agosto

Audiência do PPA

até 31/08ADCT da Constituição de Federal e Lei 10.527/2001Audiência da LOA

Setembro

Audiência das Metas Fiscais

até 30/09


Audiência da SaúdeLei Complementar

141/2012

*Pode haver prazo diferenciado conforme Lei Orgânica Municipal

O TCE-MT disponibiliza aos cidadãos, informações quanto às audiências públicas realizadas pelos municípios no link Espaço do Cidadão.


EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Caro cursista, você já entendeu que o governo é obrigado, por Lei, a criar seu planejamento estratégico (PPA, LDO, LOA) e submeter ao legislativo para ajustar as ações do governo e posterior aprovação. E como controlar e executar as receitas e despesas do governo após sua aprovação?

Normalmente há interpretações equivocadas do que venha a ser execução orçamentária e financeira. Pode-se compreender da seguinte maneira: havendo orçamento e não existindo o financeiro, não poderá ocorrer a despesa. Por outro lado, pode haver recurso financeiro, mas não se poderá gastá-lo, se não houver a disponibilidade orçamentária (http://www.orcamentobrasil.com).

Em consequência, pode-se definir execução orçamentária como:A utilização dos créditos consignados no Orçamento ou Lei

Orçamentária Anual.


VOCÊ SABIA QUE HÁ DISTINÇÃO ENTRE O SIGNIFICADO DAS PALAVRAS RECURSO E CRÉDITO NA TÉCNICA ORÇAMENTÁRIA?

Crédito e Recurso são duas faces de uma mesma moeda, reservando-se na técnica orçamentária o seguinte sentido para os termos:

A) CRÉDITO designa o lado orçamentário, dotação ou autorização de gasto ou sua descentralização;

B) RECURSO é o financeiro, portanto, dinheiro ou saldo de disponibilidade bancária (http://www.orcamentobrasil.com).

Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execução orçamentária e de programação financeira estabelecidas para o exercício, e lançadas as informações orçamentárias no sistema orçamentário, financeiro e contábil dos entes públicos, fornecidas pela Secretaria de Planejamento, cria-se o crédito orçamentário e, a partir daí, tem-se o início da execução orçamentária propriamente dita.

A execução financeira e orçamentária, portanto, está atrelada à realização das despesas e receitas públicas.

2.6 | RECEITAS PÚBLICAS SOB O ENFOQUE ORÇAMENTÁRIOAs receitas orçamentárias ou receitas públicas necessárias à efetivação das políticas públicas através dos programas governamentais estabelecidos na LOA constituem os ingressos disponíveis para a realização das despesas orçamentárias.

Os recursos orçamentários são classificados segundo o artigo 11, da Lei 4.320/64 (classificação por categoria econômica):

Receitas Correntes – ingressos financeiros destinados a financiar as despesas correntes (custeio da máquina pública, juros e encargos da dívidas e transferências legais). Também poderá ser destinada ao financiamento de despesas de capital (investimento e amortização da dívida pública).

Receitas de Capital – recursos provenientes de operações de créditos (constituição de dívidas), conversão de bens e direitos (empréstimos recebidos), destinados a atender obrigatoriamente despesas de capital.

O artigo 11, da Lei 4.320/64 apresenta-nos a composição das receitas correntes


e de capital. Bezerra Filho (2013, p. 86) contempla o desdobramento das receitas correntes nas seguintes origens:

a) Receita Tributária – é a proveniente do poder tributante do Ente Federativo, que o faz coercitivamente através da cobrança de impostos, taxas e contribuições de melhoria.

b) Receita de Contribuições – é a proveniente das seguintes contribuições sociais (previdência social, saúde e assistência social), de intervenção no domínio econômico (tarifas de telecomunicações) e de interesse das categorias profissionais ou econômicas (órgãos representativos de categorias profissionais), como instrumentos de intervenção nas respectivas áreas.

c) Receita patrimonial – é a proveniente da exploração econômica do patrimônio da instituição, tais como aluguéis, arrendamentos, dividendos, aplicações de disponibilidades em opções de mercado e outros rendimentos oriundos de renda de ativos permanentes etc.

d) Receita industrial – é a proveniente de atividades industriais: extração mineral, indústria de transformação, indústria editorial e gráfica, indústria de lixo etc; provenientes das atividades industriais definidas como tal pela Fundação Instituo Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

e) Receitas de Serviços – é a proveniente de atividades caracterizadas pelas prestações de serviços financeiros, transporte, saúde, comunicação, portuário, armazenagem, de inspeção e fiscalização, judiciário, processamento de dados, vendas de mercadorias e produtos inerentes a atividades da entidade e outros serviços.

f) Transferências Correntes – recursos recebidos de outros entes/entidades referentes a recursos pertencentes ao ente/entidade recebedora ou ao ente/entidade transferidora, efetivado mediante condições preestabelecidas ou mesmo sem qualquer exigência, desde que o objetivo seja a aplicação em despesas correntes: transferências constitucionais e legais, convênios. Também se incluem os recursos financeiros recebidos de pessoas jurídicas ou físicas, independentes de contraprestação direta em bens ou serviços e que serão aplicados no atendimento de despesas correntes: doações.

g) Outras Receitas Correntes – constituídas de outras receitas não enquadradas nas classificações anteriores: multas, juros de mora, indenizações, restituições, cobrança de dívida ativa etc.


Bezerra Filho (2013, p. 87) contempla o desdobramento das receitas de capital, nas seguintes origens:

a) Operações de crédito – provenientes de compromissos contraídos para atender a desiquilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços, através da colocação de títulos públicos ou da contração de empréstimos e financiamentos obtidos junto a entidades estatais ou privadas. Podem ser internas e externas.

b) Alienação de bens – é a proveniente de produto resultante da venda de componentes do ativo permanente: bens móveis e imóveis, ações, etc.

c) Amortização de empréstimos – é a proveniente dos ingressos das amortizações dos valores anteriormente concedidos, ou seja, de recebimento de empréstimos concedidos a outro ente.

d) Transferências de Capital – recursos financeiros de pessoas jurídicas ou físicas, independentes da contraprestação direta em bens ou serviços, e que serão aplicados no atendimento de despesas de capital: transferências constitucionais e legais, convênios, doações.

e) Outras Receitas de Capital – constituídas de outras receitas não enquadradas nas classificações anteriores (...).


2.7 | ETAPAS DA RECEITA ORÇAMENTÁRIAPara ser realizada, a receita orçamentária passa por quatro etapas: previsão, lançamento, arrecadação e recolhimento.

Previsão

A previsão é o estágio em que a receita é estimada e passará a constar na lei orçamentária. O artigo 12, da Lei Complementar 101/2000, dispõe que:

Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas.

A etapa da previsão das receitas antecede a fixação das despesas públicas, pois, serão as receitas que suportarão a assunção de despesas pelos entes/entidades públicas.

Lançamento

Segundo o artigo 53, da Lei nº 4.320/1964, lançamento como ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.

O artigo 142, do Código Tributário Nacional, define lançamento como o procedimento administrativo que verifica a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, determina a matéria tributável, calcula o montante do tributo devido, identifica o sujeito passivo e, sendo o caso, propõe a aplicação da penalidade cabível. Uma vez ocorrido o fato gerador, procede-se ao registro contábil do crédito tributário em favor da fazenda pública em contrapartida a uma variação patrimonial aumentativa. A variação patrimonial aumentativa quando realizada configura a receita orçamentária efetiva.

Arrecadação

Corresponde à entrega dos recursos devidos, aos entes públicos, pelos contribuintes ou devedores, por meio dos agentes arrecadadores ou instituições financeiras autorizadas.


Recolhimento

Ocorre quando é efetuada a transferência dos valores arrecadados por meio dos agentes arrecadadores à conta específica dos entes públicos.

Em todas as etapas da receita orçamentária deve ser efetuada a classificação por Destinação de Recursos, permitindo o estabelecimento do vínculo entre o recurso arrecadado (receita orçamentária) e a sua respectiva destinação (despesas orçamentárias).

2.8 | DESPESAS PÚBLICAS SOB O ENFOQUE ORÇAMENTÁRIOAs despesas orçamentárias são necessárias à execução dos programas governamentais estabelecidos na LOA constituem os dispêndios disponíveis para a realização das despesas orçamentárias.

A despesa orçamentária é classificada segundo as previsões da Lei 4.320/64 em institucional (órgão e unidade orçamentária), funcional (função e subfunção), programática (programas, projetos, atividades, operações especiais) e natureza de despesa (categoria econômica, grupo, modalidade de aplicação, elemento e subelemento de despesa)

As despesas orçamentárias são classificadas segundo o artigo 11, da Lei 4.320/64 (classificação por categoria econômica):

• Despesas correntes – dispêndios que não contribuirão. Diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

• Despesas de capital – despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

Bezerra Filho (2013, p. 157) apresenta o desdobramento das despesas correntes nas seguintes naturezas:

1. Pessoal e Encargos Sociais: despesas orçamentárias com pessoal ativo e inativo e pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente


às entidades de previdência, conforme estabelece o caput do art. 18, da Lei Complementar 101/2000.

2. Juros e Encargos da Dívida: despesas orçamentárias com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária;

3. Outras Despesas Correntes: despesas orçamentárias com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas de categoria econômica “Despesas Correntes” não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa.

Bezerra Filho (2013, p. 157) contempla o desdobramento das despesas de capital nos seguintes itens:

1. Investimentos: despesas orçamentárias com softwares e com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

2. Inversões financeiras: despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento de capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas, além de outras despesas classificáveis nesse grupo.

3. Amortização da Dívida: despesas orçamentárias com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou imobiliária.

4. Reserva de Contingência e Reserva do RPPS: montante de recursos, definidos na LDO com base na receita corrente líquida, destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos fiscais imprevistos, inclusive a abertura de créditos adicionais.


2.9 | ETAPAS DA DESPESA ORÇAMENTÁRIAPara ser realizada a despesa orçamentária, ela precisa passar por quatro etapas: previsão, empenho, liquidação e pagamento.

Previsão

A previsão é o estágio em que a despesa é fixada e passará a constar na lei orçamentária.

Empenho

O empenho é o primeiro estágio da execução efetiva da despesa e pode ser conceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição.

Esse primeiro estágio é efetuado utilizando-se o documento Nota de Empenho - NE, que se destina a registrar o comprometimento de despesa orçamentária, obedecidos os limites estritamente legais, bem como aos casos em que se faça necessário o reforço ou a anulação desse compromisso (http://www.orcamentobrasil.com).

Não se deve confundir, entretanto, empenho da despesa com nota de empenho;


esta, na verdade, é a materialização daquele, embora, no dia a dia, haja a junção dos dois procedimentos em um único.

Todavia, ocorre que, estando a despesa legalmente empenhada, nem assim o Estado se vê obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que o implemento de condição poderá estar concluído ou não. Seria um absurdo se assim não fosse, pois a Lei 4320/64 determina que o pagamento de qualquer despesa pública, seja ela de que importância for, passe pelo crivo da liquidação (http://www.orcamentobrasil.com).

Liquidação

É nesse estágio da execução da despesa que será cobrada a prestação dos serviços ou a entrega dos bens, ou ainda, a realização da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o implemento de condição.

Assim, o segundo estágio da despesa pública é a liquidação, que consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou seja, é a comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho. Esse estágio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a importância exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação.

Ele envolve, portanto, todos os atos de verificação e conferência, desde a entrega do material ou a prestação do serviço até o reconhecimento da despesa. Ao fazer a entrega do material ou a prestação do serviço, o credor deverá apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente, acompanhada da primeira via da nota de empenho, devendo o funcionário competente atestar o recebimento do material ou a prestação do serviço correspondente, no verso da nota fiscal, fatura ou conta (http://www.orcamentobrasil.com).

Destaca-se nesta etapa a relevância da atuação do Fiscal do contrato pois, é esta a pessoa designada para o acompanhamento e verificação da execução da entrega de bens, materiais ou execução de serviços adquiridos pelos entes/entidades públicas.

Pagamento

O último estágio da despesa é o pagamento e consiste na entrega de numerário ao credor do ente público, extinguindo dessa forma o débito ou obrigação. Esse


procedimento normalmente é efetuado por tesouraria, mediante registro nos sistemas de execução contábil e financeira através de Ordem Bancária – OB, que deve ter como favorecido o credor do empenho. Esse pagamento normalmente é efetuado por meio de crédito em conta bancária do favorecido uma vez que a OB especifica o domicílio bancário do credor a ser creditado por uma instituição financeira.

2.10 | INDICADORES SOCIAIS

Januzzi (2009) comenta que, no campo aplicado das Políticas Públicas, os indicadores sociais são medidas usadas para permitir a operacionalização de um conceito abstrato ou demanda de interesse programático na área social.

Esses indicadores apontam, indicam, aproximam, traduzem em termos operacionais, as dimensões sociais de interesse definidas a partir de escolhas teóricas ou políticas realizadas anteriormente. Através dos indicadores, busca-se subsidiar as atividades de planejamento público e a formulação de políticas sociais nas diferentes esferas de governo, possibilitam o monitoramento das condições de vida e bem-estar da população por parte do poder público e sociedade civil e permitem o aprofundamento da investigação acadêmica sobre a mudança social e sobre os determinantes dos diferentes fenômenos sociais.

Esses indicadores, segundo o autor, procuram demonstrar a proporção de pobres, a taxa de analfabetismo, o rendimento médio do trabalho, as taxas de mortalidade infantil, as taxas de desemprego, a proporção de crianças matriculadas em escolas, índice Gini*. Assim, esses indicadores sociais buscam traduzir um pouco do contexto da realidade social. Januzzi (2009) destaca que os indicadores sociais são construídos a partir da combinação de dados de pesquisas de diferentes naturezas e produzidos por várias instituições. São dados facilmente encontrados e disponibilizados na internet, ampliando muito a

Caro cursista, estabelecidos e implementados os planos estratégicos (projetos e programas), como verificar sua efetividade na Saúde, Educação, Transporte etc.? Indicadores podem contribuir com o acompanhamento e controle?


capacidade de elaboração de diagnósticos para programas sociais. Entretanto, é necessário compreender as características dessas fontes de dados para construir indicadores consistentes e confiáveis.

Entre as diversas pesquisas, podem-se citar os Censos Demográficos, pela sua abrangência temática, cobertura total do território e por se constituir na principal fonte de dados e indicadores em nível municipal no Brasil. Outra fonte de consulta importante encontra-se nas pesquisas amostrais e institucionais do IBGE, conforme Figuras 8 e 9. Nele são encontrados os registros de procedimentos administrativos e cadastros públicos dos Ministérios e outras instituições que constituem em acervo importante para a produção de informação relevante para diagnósticos socioeconômicos e monitoramento da ação governamental.

Figura 8 - Principais Fontes de Indicadores Sociais

INSTITUIÇÃO FONTE DE DADOS TEMAS INVESTIGADOS

IBGE censo demográficohabitação, escolaridade, mão de

obra, rendimentos

IBGE contagem populacional população, migração

IBGE estatísticas do registro Civilnascimentos, óbitos,

casamentos

IBGEpesquisa básica de

infraestrutura municipalinfraestrutura, recursos, finanças, equipamentos

Ministério do Trabalho

RAIS/CAGEDempregos, salários, admissões,

demissões

Ministério da Educação

censo escolaralunos, professores,

equipamentos

Ministério da Saúde

Datasusmortalidade, vacinações, equipamentos, recursos

Fonte: Januzzi (2009)


Figura 9: Fontes oficiais diversas para atualização periódica

INSTITUIÇÃO FONTE DE DADOS TEMAS INVESTIGADOS

IBGE www.ibge.gov.br

Estatísticas sociais e econômicas diversas, em diferentes níveis de atualização e desagregação territorial, acessíveis nas publicações, no @Cidades, Sidra e BME.

Órgãos Estaduais

de Estatística

www.anipes.org.br

Pelo sítio da Associação Nacional das Instituições de Planejamento, Pesquisa e Estatística, podem-se acessar os órgãos estaduais e as informações dos mesmos.

Ministério da Saúde

www.datasus.gov.brEstatísticas de mortalidade por causas, Atendimentos no SUS, Registro de Vacinações.

Ministério da Educ.

www.inep.gov.br

Estatísticas educacionais, Docentes e equipamentos, Avaliação de desempenho educacional.

Ministério do

trabalhowww.mte.gov.br

Estatísticas mensais do Cadastro Geral de Empregados

e Desempregados, Relação Anual das Informações Sociais.

Ministério do Desenv.

Socialwww.mds.gov.br

Indicadores de Pobreza e Indigência, Acesso aos

Programas de Transferência de Renda


SAIBA MAIS

SAIBA MAIS

Para um melhor entendimento, pesquise nesses sites indicados acima diversos resultados expressos pelos indicadores e compreenda melhor o papel e a importância dos indicadores.

Os indicadores podem enriquecer a interpretação empírica da realidade social e orientar de forma mais competente a análise, formulação e implementação de políticas sociais. Contudo, conhecer bem a realidade social a que se destina a política pública não é condição suficiente para garantirmos o cumprimento dos objetivos a que ela se propõe. É importante lembrarmos que os encaminhamentos de qualquer programa público dependem, necessariamente, de decisões de natureza política (JANUZZI, 2009).

Januzzi (2009) observa que, na negociação das prioridades sociais, os indicadores sociais podem contribuir no apontamento da magnitude das carências a atender nas diversas áreas de intervenção. As escolhas são difíceis, já que os recursos públicos são, em geral, sempre insuficientes para atender a totalidade dos problemas.

Por exemplo:

• Construir mais escolas, salas de aula ou quadras esportivas pode implicar a construção de um número menor de moradias populares;

• Aumentar e diversificar o atendimento médico e hospitalar pode limitar o alcance de programas de expansão de infraestrutura urbana para áreas ainda não atendidas; e

• Melhorar e subsidiar o transporte público pode concorrer com as necessidades de ampliação de vagas em creches e asilos.

Diante desse desafio, compete ao administrador público planejar a utilização dos recursos públicos de forma que possa dimensionar e atender todas as necessidades da população.


CRIAÇÃO DE MECANISMOS PARA QUE OS MUNICÍPIOS COMPAREM OS RESULTADOS

Os desafios impostos à gestão pública estão ligados a resultados, sendo necessária, assim, a produção de indicadores destinados às atividades de diagnóstico, monitoramento e avaliação de programas e projetos.

Dessa forma, um controle regular das informações irá contribuir no alcance da maior eficiência para alocar os recursos, o alcance de sua eficácia e a qualidade dos serviços prestados à população e também, de produzir bases sustentáveis para a tomada de decisões.

VOCÊ DEVE ESTAR SE PERGUNTANDO, COMO SE CALCULA UM INDICADOR?E MAIS, É POSSÍVEL CONSTRUIR UM INDICADOR PARA UM MUNICÍPIO?

É importante considerar que a construção de indicadores não é tarefa simples, sendo necessário em algumas situações o entendimento de combinação de dados e utilização de métodos estatísticos.

Por exemplo, para calcular a taxa de mortalidade infantil, trata-se de uma razão entre o total de óbitos de crianças de até um ano de idade e o total de crianças nascidas vivas ao longo do mesmo ano de referência, como apresentado na fórmula a seguir:

É importante destacar, que se deve ter segurança no levantamento das informações, pois normalmente podem não ser tão confiáveis, devido a problemas nos registros de óbitos infantis e de registros atrasados de nascimentos em boa parte dos municípios do país. Toda fórmula deve levar em consideração os ajustes que forem necessários para expressar determinada realidade. O cálculo errado desse indicador poderia produzir uma medida de baixa confiabilidade, tornando a análise das condições de saúde ou de vida da população prejudicadas nas tomadas de decisão acerca de programas e ações do governo (JANUZZI, 2009).

Óbitos de crianças < 1 ano x1000Nascidos vivos no ano


Outro exemplo é o cálculo da taxa de frequência escolar para analisar o atendimento do sistema escolar frente à demanda potencial de estudantes no Ensino Fundamental. Veja:

Estes dados podem ser encontrados com grande confiabilidade por meio do Censo Escolar do INEP. Podemos também encontrar pesquisas com informações de indicadores em nível dos governos federal, estadual e municipal, em diversas instituições como IPEA, PNUD, Datasus, Portalodm, Muninet.org.br. Essas instituições trazem informações que podem atender a determinada necessidade de pesquisa em uma área de estudo, para compreensão de determinados cenários em que a população está inserida e podem colaborar na elaboração de projetos e programas sociais pelos agentes governamentais.

Indicadores de Políticas Públicas desenvolvidos pelo TCE-MT

O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso criou alguns índices de avaliação do desempenho de entidades municipais. O acesso aos índices é disponibilizado no sítio do TCE-MT (www.tce.mt.gov.br) no link Espaço do cidadão (http://cidadao.tce.mt.gov.br/). Apresenta-se a seguir informações adicionais sobre os indicadores somente dados do TCE-MT.

Em resumo, os indicadores podem servir de mecanismos para que os governos federal, estadual e municipal comparem seus resultados e a efetividade na aplicação dos recursos.

IGF – Índice de Gestão Fiscal

O TCE-MT “desenvolveu o Índice de Gestão Fiscal, baseado nos cálculos formulados pela FIRJAN (Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro de Gestão Fiscal), cujo objetivo é estimular a cultura da responsabilidade administrativa, por meio de indicadores que possibilitem o aperfeiçoamento das decisões quanto à alocação de recursos públicos, bem como maior controle social da gestão fiscal dos municípios”.

Alunos matriculados de 6 a 14 anos no ensino fundamental x100Público alvo normativo (população de 6 a 14 anos)


As informações são extraídas do Sistema de Auditoria Pública Informatizada de Contas – APLIC. O índice FIRJAN (Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro de Gestão Fiscal - IFGF), foi criado pelo sistema FIRJAN para avaliar a qualidade de gestão fiscal dos municípios brasileiros, tendo como objetivo estimular a cultura da responsabilidade administrativa, por meio de indicadores que possibilitem o aperfeiçoamento das decisões quanto à alocação dos recursos públicos, bem como maior controle social da gestão fiscal dos municípios.

O IGF é composto por 5 quesitos, conforme descritos a seguir:

IGF Receita Própria: referente a capacidade de arrecadação de cada município;

IGF Gasto com Pessoal: representa quanto os municípios gastam com pagamento de pessoal, medindo o grau de rigidez do orçamento;

IGF Liquidez: responsável por verificar a relação entre o total de restos a pagar acumulados no ano e os ativos financeiros disponíveis para cobri-los no exercício seguinte;

IGF Investimentos: acompanha o total de investimentos em relação à receita líquida;

IGF Custo da Dívida: avalia o comprometimento do orçamento com o pagamento de juros e amortizações de empréstimos contraídos em exercícios anteriores

Cada município é classificado com conceitos, sendo:

• A (Gestão de Excelência, acima de 0,8001 pontos);

• B (Boa Gestão, entre 0,6001 e 0,8 pontos);

• C (Gestão em Dificuldade, entre 0,4001 e 0,6 pontos);

• D (Gestão Crítica, inferiores a 0,4 pontos)

O IGF vigorou de 2009 a 2012, porém considerando a criação do IGFM (Índice de Gestão Fiscal dos Municípios do Estado de Mato Grosso - IGFM-TCE/MT, mediante a Resolução Normativa TCE-MT nº 29/2014, com a adoção de novos critérios para apuração foi desenvolvido o índice de IGFM-TCE/MT.


Índice de IGFM-TCE/MT

O IGFM-TCE/MT é uma ferramenta que permite mensurar a qualidade da gestão pública dos municípios de Mato Grosso, subsidiados pelos dados recebidos por meio do Sistema Auditoria Pública Informatizada de Contas - APLIC. O índice é composto pelos 6 quesitos:

• IGFM Receita Própria;

• IGFM Gasto com Pessoal;

• IGFM Liquidez;

• IGFM Investimentos;

• IGFM Custo da Dívida;

• IGFM Resultado Orçamentário do RPPS;

Avaliação do resultado das políticas públicas de saúde e educação

Em 2008, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso, em parceria com o Centro de Estudos da Metrópole (CEM/CEBRAP), construiu um instrumental de avaliação de políticas públicas de saúde e educação de responsabilidade do Governo do Estado e dos Municípios.

Trata-se de uma valiosa ferramenta a ser utilizada pelos controles externo, interno e social. Ao retratar os resultados das políticas públicas de saúde e educação do Governo do Estado e dos municípios, o controle externo avalia a eficiência na gestão dos recursos públicos; os gestores públicos avaliam sua própria atuação verificando a evolução dos resultados e sua posição em comparação com a média Brasil e Mato Grosso, o que permite a tomada de decisões; e por fim, a sociedade, que poderá verificar como está o desempenho do Estado e dos municípios mato-grossenses e cobrar ações dos gestores no sentido de melhorar a qualidade dos serviços ao cidadão.

Em 2009, o TCE/MT realizou a primeira atualização dos indicadores, criando ainda um sistema informatizado que tornou mais funcional e atrativa a consulta aos resultados. Por meio deste sistema, é possível selecionar o painel de indicadores ou de avaliação, com opções de selecionar a(s) política(s) e o(s) município(s). Dentro de cada painel é possível ainda consultar e visualizar notas técnicas, gráficos, mapas comparativos, ordenar de forma crescente ou decrescente os municípios ou os índices, reposicionar as colunas de indicadores, dentre outras


funcionalidades. Em 2010, ocorreu a segunda atualização dos indicadores, e a novidade é que 25 indicadores do total de 30, referem-se ao ano anterior, ou seja, 2009.

Selecionando o Painel de Avaliação o usuário terá acesso ao índice de desempenho em cada política, que é a somatória dos dez indicadores classificados em relação à média do Brasil ou de Mato Grosso, segundo os critérios:

BOM - o desempenho foi melhor que a média do Brasil ou de Mato Grosso.

MÉDIO - o desempenho foi próximo à média do Brasil ou de Mato Grosso.

RUIM - o desempenho foi pior que a média do Brasil ou de Mato Grosso.

Diagnóstico do desempenho do Governo do Estado de Mato Grosso na política de segurança

Visando o diagnóstico e avaliação da política de segurança implementada pelo Governo do Estado de Mato Grosso, o TCE-MT divulga e atualiza um conjunto de indicadores de resultados, selecionados com a finalidade de mensurar o desempenho das ações de segurança. As unidades avaliadas são regionais, formadas a partir do agrupamento de municípios do Estado.

Os dados apresentados abrangem o período de 2010 a 2013. A última atualização efetuada foi em maio de 2015.

SAIBA MAIS

SAIBA MAISAcesse o site do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso e verifique a situação do seu município, nos últimos três anos, quanto a classificação nos índices IGF – Índice de Gestão Fiscal, IGFM-TCE/MT e quanto a política de segurança implementada pelo Governo do Estado.


RESUMINDO

RESUMINDONesta unidade, vimos a importância da administração financeira e orçamentária como ferramenta para a gestão dos recursos públicos. Os governos federal, estadual e municipal utilizam o orçamento público para controlar as informações de todos os gastos governamentais.

Identificamos que, para a construção do Orçamento Público, é necessário seguir vários princípios para sua elaboração como o princípio da Reserva legal, Periodicidade, Exclusividade, Unidade, Universalidade, Equilíbrio orçamentário, Publicidade, Especificação, Não vinculação da receita e Orçamento bruto. Vimos que os governos devem cumprir um ciclo ou processo orçamentário que é estabelecido por um conjunto de etapas e procedimentos, por meio do qual elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação de dispêndios do setor público. Foi discutido o processo de elaboração do orçamento que segue mediante um ciclo integrado formado pelo Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA que formalizam e estabelecem o Planejamento estratégico do governo quanto às diretrizes, objetivos e metas referentes aos gastos públicos e sua efetiva forma de aplicação em benefício dos cidadãos.

Vimos as etapas orçamentárias das receitas e despesas públicas e as respectivas classificações quanto à sua natureza.

No contexto das políticas públicas, todos os agentes devem compreender e ter indicadores que possibilitem traduzir o resultado das ações do governo junto à sociedade. Esses indicadores apontam, aproximam, traduzem as dimensões sociais para tanto obter informações que venham respaldar as ações governamentais quanto para trazer informações que indiquem a eficácia da aplicação dos recursos para alterar uma determinada condição social. Como mecanismos de avaliação das políticas públicas dos municípios mato-grossenses, tivemos a oportunidade de conhecer os indicadores desenvolvidos e divulgados pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.

UNIDADENOVOS INSTRUMENTOS LEGAIS DE CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA E A ARTICULAÇÃO ENTRE O CONTROLE INTERNO E O CONTROLE SOCIAL

3


UNIDADE 33.1 | NOVOS INSTRUMENTOS LEGAIS DE CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA E A ARTICULAÇÃO ENTRE O CONTROLE INTERNO E O CONTROLE SOCIAL


• Conhecer os principais instrumentos legais de controle da Gestão Pública;

• Reconhecer a importância dos indicadores como possibilidade de controle;

• Identificar os controles internos e a possibilidade de articulação com o controle externo.

• Conhecer as ações que o Tribunal de Contas de Mato Grosso tem desenvolvido para ampliação do Controle Social no estado através da Secretaria de Articulação Institucional e Desenvolvimento da Cidadania - SAI.

Caro cursista, você sabe como é o acesso do cidadão à informação dos gastos e ações do governo? O governo disponibiliza essas informações?

O poder público é o agente que tem como poder absoluto a busca da satisfação dos interesses dos cidadãos com atenção especial à educação, saúde, segurança, saneamento, energia, transporte coletivo etc. Dessa forma, para atingir esses objetivos é necessária a realização de despesas que serão custeadas por dinheiro público, ou seja, do povo.

Portanto, nessa relação, o administrador público tem o dever de assegurar ao cidadão a sua participação em definições de prioridades de interesse da coletividade, e também tem o dever de prestar contas da sua atuação junto ao povo. Com esse comportamento com os cidadãos e organismos de controle, o administrador público compartilha a responsabilidade da gestão dos recursos públicos e dos resultados alcançados (TCE-MT, 2008).


CERTAMENTE VOCÊ DEVE ESTAR SE PERGUNTANDO: CONTROLE POR QUÊ? PARA QUE? PARA QUEM? QUEM DEVE FAZER?

No módulo I falamos sobre controle. Aproveitamos este momento para revisar alguns conceitos e aprofundá-los.

Oliveira (2013) conceitua Controle como “a função do processo administrativo que, mediante a comparação com padrões previamente estabelecidos, procura medir e avaliar o desempenho e o resultado das ações, com a finalidade de realimentar os tomadores de decisões, de forma que possam corrigir ou reforçar esse desempenho ou interferir em outras funções do processo administrativo, para assegurar que os resultados satisfaçam às metas, aos desafios e aos objetivos estabelecidos. ”

Quando pensamos em controle, já imaginamos que haverá um processo de conferência, checagem, verificação, rigidez e disciplina na gestão. Podemos concordar que sim, mas isto acontece por uma causa justa. Todo o processo de planejamento estratégico do administrador público deve ser auferido, e para obter os resultados da eficiência e eficácia de determinada ação do governo, deverá ser acompanhada de um controle adequado. A ação do controle não pode ser considerada como entrave à ação do gestor, mas deve, sim, ser para o administrador público o processo que assegurará que aquilo que foi estabelecido nos planos estratégicos, programas e projetos alcancem seu objetivo.

O controle objetiva identificar: fraudes, erros, falhas, vícios, irregularidades, virtudes, êxitos, boas maneiras e hábitos vencedores. Depois de detectar posturas negativas, o controle deve evitar as futuras ocorrências. Se, por acaso, detectar posturas positivas, ele deve estimular a disseminação para outras entidades ou outros órgãos da mesma entidade (CRUZ, 2012).

Além de discutirmos, até então, sobre controle, é importante destacar duas características do agente público, trata-se da ética e da probidade administrativa. Cruz (2012) diz que “podemos afirmar que a probidade administrativa acontece quando a conduta dos agentes é suficiente para obedecer aos dispositivos previstos pelo artigo 37 da Constituição Federal, no qual está o dever de cumprir os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência.

Praticar a corrupção administrativa é uma forma de desvirtuar a administração pública e, quase sempre, isso resulta em vantagens patrimoniais indevidas para


os agentes”.

A figura 10 mostra uma das charges estampadas na mídia que retrata a questão da corrupção no Brasil.

Figura: 10 – Corrupção Administrativa retratada por cartunista brasileiro.

Fonte: http://www1.folha.uol.com.br/folha/ilustrada/ult90u706261.shtml

Vejamos o que diz a Lei - A Lei Nº 8.429, de 2 de Junho de 1992, dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional.

Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.

Art. 2° Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma


de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Art. 3° As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.

Art. 5° Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do agente ou de terceiros, dar-se-á o integral ressarcimento do dano.

Art. 6° No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro beneficiário os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio.

Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.

Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança.

Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;

II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a


contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado;

IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;

V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem;

VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público;

VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade;

IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza;

X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado;


XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei;

XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei.

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei.

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições (BRASIL, 1992, artigos 1º a 11).

SAIBA MAIS

SAIBA MAISLeia essa Lei na íntegra visitando o sítio eletrônico http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm

Dessa forma, podemos perceber que o agente público não pode incorrer na tentação de ofertas de todo gênero, como presentes, favores indevidos, preços diferenciados, ignorar fatos ilícitos (fazer vista grossa), aceitar produtos fora das especificações, o chamado (gato por lebre), e diversas situações que podem ocasionar a improbidade administrativa.

O agente público deve ter uma trajetória financeira pela qual possa ser comprovado o seu acúmulo patrimonial. Além disso, destaca-se a apropriação indevida de bens, rendas, verbas, ou valores que pertencem ao patrimônio público estatal, dentre outros.


3.2 | TRANSPARÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICAVocê já acompanhou as contas públicas de seu município? Pode considerar que há transparência da gestão municipal?

Em 1998, foi editada a Lei n. 9.755/98, que dispõe sobre a criação de uma página na internet, com o título Contas Públicas, pelo Tribunal de Contas da União. Nessa página, todos os poderes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, administrações diretas e indiretas, devem publicar suas contas, conforme regulamentado pela Instrução Normativa n. 28/99 e Portaria n. 275/00. Logo após, em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF trouxe a obrigatoriedade de publicação dos instrumentos de transparência da gestão fiscal inclusive em meios eletrônicos de acesso público (CRUZ, 2012).

A Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, destaca:

Art. 1o Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição.

§ 1 o A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar (BRASIL, 2000).

Em Brasil (2000), conforme Inciso I, do artigo 5º, da Lei n.º 10.028/00, constitui infração administrativa contra as leis de finanças públicas deixarem de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de Contas o relatório de gestão fiscal. E também relata que a punição prevista no § 1º, do artigo 5º, da lei citada, é multa de 30% dos vencimentos anuais do agente que lhe der causa, sendo que o pagamento da multa é de responsabilidade pessoal do agente, não da instituição.


Observamos a importância atual da tecnologia mediante os meios eletrônicos para divulgação das informações das contas públicas que contribuem com a transparência dos governos. Ressalta-se que o país tem um grande desafio que é a disseminação dessa tecnologia para todos. Superando esses desafios tecnológicos, a população poderá ser um agente transformador na sociedade participando, monitorando e fiscalizando as ações dos agentes públicos.

Para o TCE/MT (2008), a transparência na Administração Pública ocorre quando se deixa claro onde, como, quanto, quando e por que o dinheiro do povo está sendo gasto. Dessa maneira, ser transparente é fazer as coisas às claras, sem mistérios, o que, aliás, deve ser uma prática permanente na Administração Pública.

Então, podemos entender da seguinte forma: as informações das ações da Administração Pública devem ser disponibilizadas ao cidadão e aos órgãos legais para fiscalizar, e deve conter os elementos que possibilitem a compreensão de todos.

A Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, conhecida como Lei de Acesso a Informação – LAI elenca, nos artigos 6º ao 9º, a forma de acesso as informações e o tipo de acesso que devem ser disponibilizados pelos entes/entidades públicos:

Art. 6º Cabe aos órgãos e entidades do poder público, observadas as normas e procedimentos específicos aplicáveis, assegurar a:

I - gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação;

II - proteção da informação, garantindo-se sua disponibilidade, autenticidade e integridade; e

III - proteção da informação sigilosa e da informação pessoal, observada a sua disponibilidade, autenticidade, integridade e eventual restrição de acesso.

Então, precisamos pensar no termo transparência na Administração Pública. O que é Transparência Pública?


Art. 7º O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter:

I - orientação sobre os procedimentos para a consecução de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser encontrada ou obtida a informação almejada;

II - informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos;

III - informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado;

IV - informação primária, íntegra, autêntica e atualizada;

V - informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e entidades, inclusive as relativas à sua política, organização e serviços;

VI - informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos; e

VII - informação relativa:

a) à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos;

b) ao resultado de inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas realizadas pelos órgãos de controle interno e externo, incluindo prestações de contas relativas a exercícios anteriores.

§ 1º O acesso à informação previsto no caput não compreende as informações referentes a projetos de pesquisa e desenvolvimento científicos ou tecnológicos cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

§ 2º Quando não for autorizado acesso integral à informação por ser ela parcialmente sigilosa, é assegurado o acesso à parte não sigilosa por meio de certidão, extrato ou cópia com ocultação da parte sob sigilo.


§ 3º O direito de acesso aos documentos ou às informações neles contidas utilizados como fundamento da tomada de decisão e do ato administrativo será assegurado com a edição do ato decisório respectivo.

§ 4º A negativa de acesso às informações objeto de pedido formulado aos órgãos e entidades referidas no art. 1o, quando não fundamentada, sujeitará o responsável a medidas disciplinares, nos termos do art. 32 desta Lei.

§ 5º Informado do extravio da informação solicitada, poderá o interessado requerer à autoridade competente a imediata abertura de sindicância para apurar o desaparecimento da respectiva documentação.

§ 6º Verificada a hipótese prevista no § 5o deste artigo, o responsável pela guarda da informação extraviada deverá, no prazo de 10 (dez) dias, justificar o fato e indicar testemunhas que comprovem sua alegação.

Art. 8º É dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.

§ 1º Na divulgação das informações a que se refere o caput, deverão constar, no mínimo:

I - registro das competências e estrutura organizacional, endereços e telefones das respectivas unidades e horários de atendimento ao público;

II - registros de quaisquer repasses ou transferências de recursos financeiros;

III - registros das despesas;

IV - informações concernentes a procedimentos licitatórios, inclusive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contratos celebrados;

V - dados gerais para o acompanhamento de programas, ações, projetos e obras de órgãos e entidades; e

VI - respostas a perguntas mais frequentes da sociedade.


§ 2º Para cumprimento do disposto no caput, os órgãos e entidades públicas deverão utilizar todos os meios e instrumentos legítimos de que dispuserem, sendo obrigatória a divulgação em sítios oficiais da rede mundial de computadores (internet).

§ 3º Os sítios de que trata o § 2º deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos:

I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão;

II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações;

III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina;

IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação;

V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso;

VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso;

VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e

VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei no 10.098, de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9o da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo no 186, de 9 de julho de 2008.

§ 4º Os Municípios com população de até 10.000 (dez mil) habitantes ficam dispensados da divulgação obrigatória na internet a que se refere o § 2o, mantida a obrigatoriedade de divulgação, em tempo real, de informações relativas à execução orçamentária e financeira, nos critérios e prazos previstos no art. 73-B da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).

Art. 9º O acesso a informações públicas será assegurado mediante:


I - criação de serviço de informações ao cidadão, nos órgãos e entidades do poder público, em local com condições apropriadas para:

a) atender e orientar o público quanto ao acesso a informações;

b) informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades;

c) protocolizar documentos e requerimentos de acesso a informações; e

II - realização de audiências ou consultas públicas, incentivo à participação popular ou a outras formas de divulgação.

O capítulo III, da Lei de Acesso à Informação, regimenta sobre os procedimentos de acesso à informação:

Art. 10. Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades referidos no art. 1o desta Lei, por qualquer meio legítimo, devendo o pedido conter a identificação do requerente e a especificação da informação requerida.

§ 1º Para o acesso a informações de interesse público, a identificação do requerente não pode conter exigências que inviabilizem a solicitação.

§ 2º Os órgãos e entidades do poder público devem viabilizar alternativa de encaminhamento de pedidos de acesso por meio de seus sítios oficiais na internet.

§ 3º São vedadas quaisquer exigências relativas aos motivos determinantes da solicitação de informações de interesse público.

Art. 11. O órgão ou entidade pública deverá autorizar ou conceder o acesso imediato à informação disponível.

§ 1º Não sendo possível conceder o acesso imediato, na forma disposta no caput, o órgão ou entidade que receber o pedido deverá, em prazo não superior a 20 (vinte) dias:

I - comunicar a data, local e modo para se realizar a consulta, efetuar a reprodução ou obter a certidão;


II - indicar as razões de fato ou de direito da recusa, total ou parcial, do acesso pretendido; ou

III - comunicar que não possui a informação, indicar, se for do seu conhecimento, o órgão ou a entidade que a detém, ou, ainda, remeter o requerimento a esse órgão ou entidade, cientificando o interessado da remessa de seu pedido de informação.

§ 2º O prazo referido no § 1º poderá ser prorrogado por mais 10 (dez) dias, mediante justificativa expressa, da qual será cientificado o requerente.

§ 3º Sem prejuízo da segurança e da proteção das informações e do cumprimento da legislação aplicável, o órgão ou entidade poderá oferecer meios para que o próprio requerente possa pesquisar a informação de que necessitar.

§ 4º Quando não for autorizado o acesso por se tratar de informação total ou parcialmente sigilosa, o requerente deverá ser informado sobre a possibilidade de recurso, prazos e condições para sua interposição, devendo, ainda, ser-lhe indicada a autoridade competente para sua apreciação.

§ 5º A informação armazenada em formato digital será fornecida nesse formato, caso haja anuência do requerente.

§ 6º Caso a informação solicitada esteja disponível ao público em formato impresso, eletrônico ou em qualquer outro meio de acesso universal, serão informados ao requerente, por escrito, o lugar e a forma pela qual se poderá consultar, obter ou reproduzir a referida informação, procedimento esse que desonerará o órgão ou entidade pública da obrigação de seu fornecimento direto, salvo se o requerente declarar não dispor de meios para realizar por si mesmo tais procedimentos.

Art. 12. O serviço de busca e fornecimento da informação é gratuito, salvo nas hipóteses de reprodução de documentos pelo órgão ou entidade pública consultada, situação em que poderá ser cobrado exclusivamente o valor necessário ao ressarcimento do custo dos serviços e dos materiais utilizados.

Parágrafo único. Estará isento de ressarcir os custos previstos no caput


todo aquele cuja situação econômica não lhe permita fazê-lo sem prejuízo do sustento próprio ou da família, declarada nos termos da Lei no 7.115, de 29 de agosto de 1983.

Art. 13. Quando se tratar de acesso à informação contida em documento cuja manipulação possa prejudicar sua integridade, deverá ser oferecida a consulta de cópia, com certificação de que esta confere com o original.

Parágrafo único. Na impossibilidade de obtenção de cópias, o interessado poderá solicitar que, a suas expensas e sob supervisão de servidor público, a reprodução seja feita por outro meio que não ponha em risco a conservação do documento original.

Art. 14. É direito do requerente obter o inteiro teor de decisão de negativa de acesso, por certidão ou cópia.

O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso elaborou e editou o Guia de Implementação da Lei de Acesso à Informação e criação das Ouvidorias Municipais com orientações às Unidades Jurisdicionadas - disponível no link Publicações Técnicas no sítio do TCE-MT (http://jurisdicionado.tce.mt.gov.br/arquivos/downloads/00043586/TCE-MT%20_%20Guia%20para%20Implantação%20-%20digital.pdf).

O Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso possui a propriedade do software do portal transparência e o disponibiliza através da formalização de termo de cessão de uso o portal transparência, serviço de informação ao cidadão, com os respectivos manuais aos entes/entidades públicas que queiram utilizá-lo para divulgação de suas informações, em cumprimento a lei de acesso à informação.

Na Figura 11, observa-se o cenário legal que traz a inserção da participação da sociedade no acompanhamento da gestão das contas públicas e seu acompanhamento e divulgação com transparência.


Figura 11 - Cenário legal

CONSTRUÇÃO CIDADÃ CF 1988

EMENDA CONSTITUCIONAL

19/1998

LRFLEI 101/2000

LEI151/2009

LEI12.527/2011

Fortalece a cidadani. (direito e

deveres)

Administração Burocrática. (Foco

em processos)

Participação da sociedade no processo de elaboração do orçamento

e do acompanhamento da aplicação dos recursos públicos. (Transparência e clareza das informações

Art. 481)

Determinaa disponibilização

em tempo real de informações sobre

execução orçamentária e financeira dos órgãos

públicos.

Lei de acesso a informação: obriga todos

os órgãos públicos a oferecer informações relacionadas às suas atividades a qualquer

pessoa que solicitar os dados.

Criação de instumentos de controle social.

(Conselhos Públicos) (Art. 29,

XII).

Administração Gerencial (Foco em resultados).

Gestão Fiscal responsável, responsabilização do

gestor e participação da sociedade nas aplicações

dos recursos públicos.

Todos os gestores públicos tem a

obrigação de divulgar as despesas e receitas

da administração em canal eletrônico (páginas oficiais).

Os gestores precisam disponibilizar

no site todas as informações referentes

a administração. A informação é a regra e o

sigilo é execução.

CIDADANIA (PARTICIPAÇÃO

POPULAR + CONCELHOS PÚBLICOS)

EFETIVIDADE (RESULTADO/

EFICÁCIA. PROGRAMAS E PROJETOS DE

GESTÃO)

TRANSPARÊNCIA (PARTICIPAÇÃO POPULAR

NA ELABORAÇÃO E DISCUSSÃO DOS PLANOS)

TRANSPARÊNCIA (ÓRGÃOS PÚBLICOS)

TRANSPARÊNCIA (ATIVA E PASSIVA DE TODOS OS ÓRGÃOS

PÚBLICOS)

Fonte: (TCE/MT, 2012)

Acesse o TCE/MT www.tce.mt.gov.br e você encontrará a publicação da cartilha "Transparência na Administração Pública: a serviço da cidadania". disponível no site - Link: publicações.

3.3 | OUVIDORIAVocê já fez uso dos canais de comunicação da Ouvidoria de alguma instituição pública ou privada?

Uma ferramenta muito utilizada é a Ouvidoria. O termo ouvidoria advém do verbo “ouvir”. No sentido geral, sua função é ouvir críticas (TCE/MT, 2012).

Segundo Cruz (2012), ela é como uma “via de mão dupla” entre governo e o cidadão, em que o cidadão pode obter o dado, gerar informações e contribuir para o Estado dando feedback operacional, permitindo ao Estado melhorar suas rotinas e seus procedimentos, além de revisar os dados que divulga para o cidadão.


O Tribunal de Contas de Mato Grosso disponibiliza vários canais de comunicação da Ouvidoria, e neles o cidadão poderá registrar sua opinião sobre a qualidade dos serviços públicos do Estado e desse modo contribuir com a fiscalização da aplicação dos recursos. Veja a seguir, os principais canais de comunicação disponíveis.

O projeto Consciência Cidadã do TCE/MT traz por intermédio da ouvidoria um permanente canal de comunicação para a interação com a sociedade, e assim, estimular o exercício do controle social. Esse projeto atua junto aos Conselhos de Políticas Públicas e leva informação às universidades, escolas e entidades da sociedade civil organizada. Na página do TCE-MT, você pode acessar todos os canais de comunicação a serviço do cidadão. Veja a seguir:

SEJA BEM VINDO, CIDADÃO

Esta é a Ouvidoria do Tribunal de Contas de Mato Grosso. Um espaço para você exercer a sua cidadania e fazer o controle social das contas públicas.

Por meio dos canais de comunicação, disponíveis nesta página, o cidadão pode registrar elogios, sugestões, reclamações, solicitar informações e comunicar irregularidades sobre os serviços prestados pela administração pública municipal e estadual.

Aqui na Ouvidoria, você contribui com a fiscalização para que os recursos públicos sejam aplicados de forma correta e eficiente.

Figura 12 – Canais de Acesso da Ouvidoria do TCE-MT

Disque Ouvidoria0800-6472011

Ouvidoria Onlinehttp://www.tce.mt.gov.br/denuncia

E-mail:[email protected]

Correspondência:Ouvidoria do TCE-MTRua Cons Benjamin Duarte Monteiro, nº1 Centro Político e AdministrativoCuiabá-MTCep:78049-915

Telefone:(65) 3613-7664

Fax:(65) 3613-7524



3.4 | ARTICULAÇÃO ENTRE O CONTROLE INTERNO E O CONTROLE SOCIAL

Caro cursista, você já discutiu no Módulo I algumas questões sobre controle interno, externo e social. Vamos aprender mais um pouco sobre o assunto?

REFLITA

Enquanto cidadão comum ou na função de conselheiro, como me relacionar e interagir nas instâncias de controle interno, externo e social para melhor desempenho do meu papel no controle e acompanhamento dos gastos e das ações do governo?

Constituição Federal prevê os seguintes tipos de controle sobre a Administração Pública (figura 12):

• Controle interno, que é aquele realizado pela própria administração sobre seus órgãos ou entidades;

• Controle externo, exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas;

• Controle externo, exercido diretamente pelo Tribunal de Contas;

• Controle social, exercido pela sociedade.

Figura 13 – Tipos de controle sobre a Administração Pública

Fonte: (TCE/MT, 2012)

CONTROLE EXTERNO INSTUMENTO DE CIDADANIA

CONTROLE SOCIAL PRESSUPOSTO DA DEMOCRACIA

CONTROLE INTERNO CONTROLE DE GESTÃO

(TCE-MT)

(Sociedade Civil Organizada. Conselho Políticas públicas,

Cidadão)

(Controlador Interno)


Segundo o TCE/MT (2008), a implantação do sistema de controle interno na Administração Pública é, antes de tudo, exigência constitucional. Entretanto, foi a Lei de Responsabilidade Fiscal que criou o ambiente de seriedade administrativa que faltava para que os controles internos pudessem prosperar. Ao impor à Administração Pública uma série de mecanismos destinados a garantir o equilíbrio entre a receita e a despesa, incluindo a observância a limites e condições, tornou imprescindível a existência de controle permanente sobre a administração, sob pena de responsabilidade dos gestores.

Assim, o principal papel do controle interno é fornecer ao gestor informações confiáveis e, em tempo hábil, para a tomada de decisões. Sua ação deve ser principalmente preventiva, de forma a evitar a ocorrência de erros, fraudes ou desperdícios, oferecendo alternativas de melhoria na atuação de cada setor da administração, visando à qualidade, transparência e, sobretudo, à probidade administrativa.

Em relação ao desempenho de suas atribuições, o controle interno não substitui ou se sobrepõe ao controle externo, mas serve de apoio a este, a quem deverá comunicar as irregularidades ou ilegalidades constatadas, sob pena de responsabilidade solidária.

SAIBA MAIS

SAIBA MAISPara maior compreensão do tema, leia o “Guia de Implementação do Sistema de Controle Interno na Administração Pública”, disponível no site www.tce.mt.gov.br – link: publicações

O Controle interno é tratado na Constituição Federal pelo artigo 74:

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:

I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia


e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;

IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.

§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

O controle exercido pela própria administração, no sentido de corrigir seus atos e fatos por iniciativa de instâncias de monitoramento e avaliação, envolve o autocontrole, a supervisão e o acompanhamento que indicam para a retroalimentação e melhoria contínua das práticas de gestão.

A atuação do controle interno tem dois grupos de objetivos:

• Voltado para colaborar com o controle externo e zelar pela legalidade e regular emprego dos recursos públicos e

• Procurar a melhoria contínua promovendo estudos e agindo para impor a eficiência, a economicidade e a eficácia nas ações implementadas pelo ente estatal, objetivando atingir o máximo de satisfação aos usuários do serviço público (CRUZ, 2012).

Pesquise em seu município como é exercido o controle interno, envie para o seu tutor e discuta com os colegas. Perceba as diferenças.


E O CONTROLE EXTERNO DO SEU MUNICÍPIO? VOCÊ SABE DIZER QUEM FISCALIZA OS GASTOS DO GOVERNO?

O Controle Externo na Constituição Federal compreende a fiscalização financeira, orçamentária, patrimonial e operacional dos poderes e órgãos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. No caso dos municípios, o controle externo é realizado especialmente por intermédio da Câmara Municipal e do Tribunal de Contas (TCE/MT, 2008).

O Controle externo é tratado na Constituição Federal pelos artigos, 71, 72 e 73 que tratam:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo poder público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais


de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União, mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

§ 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§ 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

§ 3º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

§ 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

art. 72. A comissão mista permanente a que se refere o art. 166, § 1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma


de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.

§ 1º Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a comissão solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.

§ 2º Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a comissão, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.

art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.

§ 1º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos:

I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;

II - idoneidade moral e reputação ilibada;

III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;

IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.

§ 2º Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:

I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;

II - dois terços pelo Congresso Nacional.

§ 3º Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça e somente poderão aposentar-se com as vantagens do cargo quando o tiverem exercido efetivamente


por mais de cinco anos.

§ 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.

Observe que os artigos 71, 72 e 73 da Constituição Federal, referentes ao controle externo, têm forte destaque no exercício da fiscalização nas áreas orçamentária, financeira, operacional e patrimonial.

Cruz (2012) observa que fiscalizar significa recorrer a técnicas de auditoria, testes de observância e demais recursos metodológicos para exercer o mandamento constitucional. Por esse e outros motivos, há necessidade de contar com o auxílio técnico do Tribunal de Contas. No entanto, quando o sistema de controle é modelo de plano Plurianual, não favorece uma efetiva fiscalização. Observamos ainda que a Lei de orçamento é apenas autorizativa, quer dizer, com ausência da imposição decisória.

Dessa maneira, compete ao Poder Executivo adaptar as execuções de verbas aos propósitos do governo ao invés de tomá-las como obrigação integral oriunda do Poder Legislativo. Parece necessário desenvolver esforços para aplicar, cada vez mais, a prática de fiscalizar as previsões e os demonstrativos de metas e riscos fiscais de forma consequente.

No caso dos municípios, a Câmara Municipal exerce o controle externo da Administração Pública diretamente, valendo-se de sua estrutura, independentemente da colaboração de qualquer outro órgão estatal. Como exemplo, temos as comissões parlamentares de inquérito no julgamento dos crimes de responsabilidade do prefeito municipal, na convocação de secretários para prestar esclarecimentos etc. Ainda compete a Câmara Municipal exercer outras atividades controladoras, com o auxílio do Tribunal de Contas, a exemplo do julgamento da prestação de contas anual do prefeito municipal, que exige a emissão de parecer prévio pelo Tribunal de Contas.

As competências do TCE/MT são amplas, todas enumeradas na Lei Complementar n.º 269/2007, correspondendo a atos de orientação, fiscalização, apreciação, julgamento e aplicação de sanções. E sua abrangência de atuação incide na administração pública estadual e municipal de Mato Grosso.


É importante ressaltar, a participação de outras instituições governamentais no controle do uso do dinheiro público nos municípios como, Tribunal de Justiça, o Ministério Público, o Tribunal de Contas da União, a Controladoria Geral da União, os Ministérios da Educação e Saúde, as Secretarias de Estado, etc.

E O CONTROLE SOCIAL? COMO ESTÁ A SUA REPRESENTAÇÃO? VOCÊ É ATUANTE EM SEU MUNICÍPIO?

3.5 | CONTROLE SOCIALControle Social. Na Administração Pública, há uma verdade soberana: quem paga imposto precisa saber como e onde seu dinheiro é aplicado. O município é o ambiente propício para que o cidadão exerça plenamente a sua cidadania, por meio da participação nas decisões que lhe afetam diretamente e da fiscalização de ações administrativas dos governantes locais. O prefeito que não incentiva e não garante a participação popular na administração pratica crime de responsabilidade, por negar execução da lei e da Constituição, e incorre em crime de improbidade administrativa, por atentar contra os princípios da Administração Pública. Isso não é faculdade conferida ao administrador.

Pelo contrário, é sua obrigação. As ações governamentais devem ser todas norteadas pelo interesse público. Não há mais espaço para o governante autossuficiente, que estabelece a forma de aplicação dos recursos públicos tendo por parâmetro somente a sua vontade.

É preciso ouvir e interpretar os anseios da população quando da elaboração e execução dos orçamentos, para ajudar a fazer com que o dinheiro público seja destinado, da melhor forma possível, à satisfação das necessidades da coletividade. Há outros mecanismos de democracia direta e participativa, entre eles o estabelecimento de Conselhos Gestores de Políticas Públicas com representação do Estado e da sociedade civil destinado a formular políticas sobre questões relacionadas à saúde, crianças e adolescentes, assistência social, mulheres etc. Ao cidadão, cabe denunciar aos organismos de controle (Câmaras Municipais, Tribunais de Contas, Ministério Público, etc.) a prática de atos supostamente ilegais ou irregulares praticados por agentes públicos, para fins de apuração de responsabilidades. No TCE/MT, as denúncias podem ser apresentadas por meio do Disque-denúncia: 0800-6472011; por e-mail: [email protected]; pela denúncia on-line: www.tce.mt.gov.br; por correspondência, fax


ou mediante protocolo, observando-se as regras estabelecidas no Regimento Interno do TCE/MT. (TCE/MT, 2008).

VEJA OS TIPOS DE MANIFESTAÇÕES QUE PODEM SER FEITAS NA OUVIDORIA DO TCE-MT

A Ouvidoria do TCE-MT recebe os seguintes tipos de manifestações:

Elogio: Demonstração de satisfação, reconhecimento e apreço em relação às atitudes dos servidores ou dos serviços prestados pelo TCE-MT ou dos órgãos fiscalizados.

Crítica: Manifestação sobre os serviços prestados pelo TCE-MT, seus servidores e gestores públicos.

Sugestão: Propostas de melhorias nas ações desenvolvidas pelo TCE-MT e pelos demais órgãos públicos.

Reclamação: Manifestação sobre quaisquer serviços prestados pelo TCE-MT que estejam em desacordo com o previsto em lei, assim como sobre os atos de gestão de organizações que gerenciam ou aplicam de forma errada os recursos públicos do Estado ou dos municípios de Mato Grosso.

Dúvida e/ou Solicitação: Pedido de informações sobre as ações e projetos realizados pelo TCE-MT e dos órgãos fiscalizados, bem como orientação técnica sobre as áreas de atuação do TCE-MT.

Comunicado de irregularidade: Manifestação sobre irregularidades verificadas na prestação de serviços tanto no TCE-MT como nos órgãos públicos. Além de atos ilegais praticados por servidores e gestores públicos.

VEJA COMO PROCEDER UMA DENÚNCIA OU REPRESENTAÇÃO SEGUNDO A LEI ORGÂNICA DO TCE-MT:

O encaminhamento de denúncia como forma de Controle social dos recursos públicos é tratado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso em seu Regimento Interno, nos artigos 217 a 223, que destacam:

Art. 217. Nos termos da Constituição Federal, qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar perante o Tribunal de Contas irregularidades ou ilegalidades de atos e fatos da


administração pública.

Art. 218. A notícia ou acusação de irregularidades ou ilegalidades que digam respeito às matérias de competência do Tribunal de Contas, apresentada por autoridades públicas ou responsáveis pelos sistemas de controle interno dos demais órgãos públicos, nessa condição, serão protocoladas como representação externa.

Art. 219. A denúncia ou representação deverá se referir ao administrador ou responsável sujeito à jurisdição do Tribunal de Contas, bem como estar acompanhada de indícios dos atos ou fatos denunciados ou representados e, quando possível, de provas que indiquem a existência de irregularidades ou ilegalidades praticadas

§ 1º. As denúncias ou representações que não preencham os requisitos de admissibilidade serão arquivadas mediante julgamento singular do Conselheiro relator.

§ 2º. Nos processos de denúncia ou representação, a participação do denunciante ou representante cessa com a apresentação da denúncia ou representação.

§ 3º. As denúncias ou representações cuja matéria já tenha sido anteriormente submetida à deliberação plenária por ocasião do julgamento de outro processo, serão arquivadas através de julgamento singular do Conselheiro relator em face da perda de objeto.

Art. 220. Resguardando os direitos e garantias individuais, as denúncias e representações terão tratamento sigiloso e urgente, até a deliberação definitiva sobre a matéria.

Parágrafo único. No caso de denúncia sem identificação do denunciante, após o processamento na forma regimental, o Relator, se constatar que não há fortes indícios de autoria e de materialidade quanto ao fato denunciado, determinará o arquivamento. Caso contrário, encaminhará os autos ao setor competente para a averiguação dos fatos e eventual instauração de representação interna.

Art. 221. A denúncia poderá ser apresentada:

I. Formalmente, mediante protocolo de petição e documentos;

II. Verbalmente;


III. Por carta ou através de meio eletrônico.

§ 1º. No caso de denúncia apresentada na forma do inciso I, os autos serão encaminhados para juízo de admissibilidade do Relator e depois, se for o caso, à Secretaria de Controle Externo vinculada ao Relator das contas do órgão jurisdicionado denunciado no exercício em que supostamente ocorreu o fato.

§ 2º. As denúncias apresentadas nos termos dos incisos II e III, não necessitam de identificação do denunciante, desde que comprovada a existência de fortes indícios da veracidade dos fatos ou que sejam acompanhadas de documentos probatórios do alegado.

§ 3º. Apresentada a denúncia através da central telefônica de atendimento, o ato ou fato denunciado será transcrito em formulário próprio com todas as informações narradas e encaminhado ao Presidente do Tribunal para despacho ao relator competente.

§ 4º. O servidor da central telefônica deverá limitar-se a transcrever os fatos da forma como são narrados, sem emitir juízo de valor ou omitir informações denunciadas, observando em todos os casos, o caráter sigiloso do processo, sob pena de responsabilidade e demais sanções cabíveis.

Art. 222. A denúncia apresentada por qualquer das formas admitidas, sem que seja possível identificar o Relator, será encaminhada para despacho do Presidente do Tribunal. Parágrafo único. Se dirigida a Relator certo, a denúncia será encaminhada logo que protocolada ou recebida à Secretaria de Controle Externo respectiva para análise e instrução.

Art. 223. Quando a denúncia ou representação abranger mais de um exercício financeiro, a distribuição será feita por dependência ao Relator do último exercício mencionado.

Parágrafo único. Na hipótese do caput, o Relator a quem for distribuído o processo determinará de plano, a extração de cópias da inicial, encaminhando-as aos Relatores dos demais exercícios financeiros denunciados para conhecimento e providências que entenderem necessárias.

A atitude de exercer o controle social é um rompimento do costume popularizado, no qual cidadão ou a cidadã, ainda que estejam convictos da ocorrência do


aviltamento dos interesses públicos, preferem silenciar e se omitir diante do risco real da repressão, perseguição ou perda da posição desfrutada na sociedade (CRUZ, 2012).

3.6 | AÇÕES DO TCE-MT DE ESTÍMULO AO CONTROLE SOCIALDesde 2002, o Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso busca se aproximar da sociedade e incentivá-la a exercer a cidadania e o controle social da gestão pública. De forma mais concreta, isso se intensificou, a partir de 2006, com a criação de uma Unidade específica, denominada SAI – Secretaria de Articulação Institucional e Desenvolvimento da Cidadania, que tem a missão de “garantir o estímulo ao exercício do controle social mediante estratégias de aproximação do controle externo com a sociedade visando o desenvolvimento da cidadania”.

O TCE-MT, através da atuação da SAI, enfatiza a importância da sociedade acompanhar e fiscalizar os atos dos gestores públicos, principalmente, sabendo onde e como são aplicados os recursos arrecadados pelos impostos que são pagos pelos cidadãos.

Deve-se destacar que a participação da sociedade na gestão pública é uma prerrogativa constitucional resultante da adoção do Estado Democrático de Direito e da soberania popular nas tomadas decisões públicas: “Todo poder emana do povo e em seu nome será exercido” (art. 1º, § único da CF/88). A Constituição Federal também definiu os instrumentos e os momentos do exercício desse controle, chamado controle social.

Por fim, no art. 74, § 2º, a Carta Magna legitimou todo cidadão e algumas entidades para diretamente dialogar com o Tribunal denunciando desvios ou má aplicação dos recursos públicos: “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União”.

Para dar cumprimento a esta ação de atender diretamente o cidadão com informações úteis e responder às suas demandas, o TCE-MT através da SAI implantou ações que visam o estímulo e orientação ao exercício do controle social. Além das palestras, oficinas e capacitação da sociedade, a Unidade desenvolve nos últimos 10 (dez) anos os Projetos Consciência Cidadã e TCEstudantil, cujos principais aspectos são apresentados a seguir.


Programa Consciência Cidadã

O Consciência Cidadã foi implantado em 2006, pela SAI, com o objetivo de promover o diálogo e o debate entre os membros do TCE-MT e a sociedade, buscando incentivá-la a acompanhar e fiscalizar a gestão pública. Este projeto prevê a realização de encontros regionais em municípios do Estado, de palestras para diferentes segmentos da sociedade, além da participação em eventos relacionados ao aperfeiçoamento da gestão pública.

O Projeto também tem como público-alvo universitários de Instituições públicas e privadas do Estado de Mato Grosso e, ainda, por meio do Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado (PDI), passou a realizar oficina e capacitação para os Conselhos Municipais de Políticas Públicas (CPP).

Além de estimular a participação dos cidadãos, no acompanhamento das políticas públicas, o Projeto Consciência Cidadã investe e incentiva o surgimento dos mais diversos canais dialógicos entre o TCE-MT e a sociedade. Apresenta os resultados do controle externo em linguagem acessível ao cidadão e os caminhos para a efetivação do controle social, bem como publica materiais pedagógicos que orientam o cidadão para o exercício deste controle.

Enfim, o Projeto opera em mão dupla, dá acesso às informações governamentais que proporcionam o princípio da transparência e fortalecem a democracia. Do mesmo modo, estimula o maior acesso às informações.

Nesses eventos, onde todos têm voz e vez, são apresentadas as funções do órgão de controle externo – o TCE-MT, as consequências do julgamento das contas públicas sob sua competência, as informações do Portal do Cidadão (receita, despesa, políticas públicas, obras em execução, limites da LRF), a Ouvidoria, o Portal Transparência, além dos canais disponíveis para o cidadão estabelecer um contato direto com a Corte de Contas.

Somente em 2015, foram realizados 93 eventos abrangendo um público de 9.988 pessoas dos mais variados segmentos da sociedade e municípios do Estado, como Diamantino, Alto Paraguai, Juscimeira, Jaciara, Poxoréu, Alto Araguaia, Itiquira, Santo Antônio do Leverger, Sapezal, Água Boa, Sinop, Primavera do Leste, Confresa, Tangará da Serra, Cáceres, Aripuanã e Cuiabá.


Projeto TCEstudantil

Com 15 anos de implantação, o Projeto TCEstudantil tem por objetivo proporcionar à comunidade estudantil e universitária de Mato Grosso a formação de valores fundamentais sobre a importância de exercer a cidadania e o controle social, assim como de disseminar no seu meio o conhecimento adquirido na visita ao Tribunal de Contas.

Desde 2001, o TCE-MT abre suas portas à comunidade escolar recebendo em suas dependências alunos e professores. Nas visitas do TCEstudantil, são apresentadas a missão do Tribunal enquanto órgão fiscalizador dos recursos públicos, bem como são realizados os julgamentos das contas. Os estudantes ainda ficam por dentro dos programas desenvolvidos para o controle eficaz da gestão e dos canais de comunicação disponíveis ao cidadão para a participação social, estimulando, fomentando o exercício do controle social através da difusão de conceitos e ações da cidadania aos jovens.

Em 2015, o TCEstudantil recebeu a visita de 30 instituições de ensino, reunindo 2.622 alunos, sendo 1.645 do ensino médio e 977 de nível superior. Contudo, desde a sua implantação, já passaram pelo TCE-MT mais de 20 mil estudantes, destes 12.555 são do nível médio, 6.741 são universitários e 771 são do ensino fundamental.

Elaboração de peças publicitárias

Em todos os eventos da SAI são aplicadas avaliações reativas que servem de subsídios para a confecção das peças publicitárias específicas que são distribuídas e trabalhadas nos projetos. O conteúdo pedagógico desse material e os slides das palestras são extraídos das críticas e sugestões feitas pelos participantes das avaliações.

Neste sentido, foram produzidos o Glossário do Cidadão, Perguntas e Respostas do Cidadão, folders e cartilhas. Também inclui neste material o Gibi do TCE-MT, que está em sua 5ª Edição e atingiu a marca de 100 mil exemplares distribuídos. O Gibi é legendado em Inglês, Espanhol e Português e traduzido nas linguagens Libras e Braile.

Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado (PDI)

O PDI - Programa de Desenvolvimento Institucional Integrado (PDI) foi instituído, em 2012, pelo Tribunal de Contas de Mato Grosso, com o objetivo de contribuir


para a melhoria da eficiência dos serviços públicos, fomentando a adoção de um modelo de administração pública orientada para os resultados para a sociedade.

O Programa foi implantado pelo TCE, a partir de cinco projetos que foram concebidos de modo integrado, onde a ação de um colabora na execução de outro. São eles:

1. Apoio ao Planejamento Estratégico;

2. Incentivo ao Acesso à Informação e à Consciência Cidadã;

3. Orientação por meio de Cursos Presenciais e a Distância;

4. Controle Gerencial utilizando o sistema Geo-Obras;

5. Modernização Institucional.

Estes cinco projetos pretendem contribuir com a gestão municipal introduzindo a Cultura do Planejamento, Cultura da Transparência e do Controle Social, Cultura da Educação Continuada e Cultura do Controle e da Eficiência.

Em 2015, a SAI assumiu a gerência dos projetos do PDI e permaneceu como a Unidade responsável direta pelo Projeto 2 (Incentivo ao Acesso à Informação e à Consciência Cidadã), que tem como público-alvo os Conselheiros Municipais de Políticas Públicas. Neste projeto, os conselheiros são orientados a indicar demandas que representem os anseios da sociedade para serem inseridas no Planejamento Estratégico do Município.

A partir do Projeto 2, do PDI, que trata do Incentivo ao Acesso à Informação e à Consciência Cidadã, a SAI produz banco de dados dos conselhos, estimula a participação dos conselheiros nas audiências públicas e a publicação da relação dos conselhos na página oficial da prefeitura. No caso do município não publicar estas informações, é sugerido que se faça o questionamento por meio do SIC - Serviço de Informação ao Cidadão – e, caso não obtenha resposta, informe o controlador interno da cidade e requeira a inclusão. Isso porque, toda informação pública deve ser disponibilizada para o público, conforme a exigência da Lei nº12.527/11.

Também, por meio do Projeto 2, a SAI propôs a realização de um diagnóstico que detalha de forma ampla, inédita e inovadora, o perfil, atuação e desempenho dos Conselhos Municipais de Políticas Públicas. A pesquisa, executada pela UFMT – Universidade do Estado de Mato Grosso, foi aplicada em 2012, nos oito maiores


municípios do Estado, para um público formado por 544 conselheiros de 103 Conselhos.

De acordo com o levantado no diagnóstico, metade (50%) dos conselheiros respondeu que se sente preparado para propor ideias, 55% quase não têm acesso às informações do orçamento, 40% não acompanham a elaboração e discussão na Câmara Municipal dos Projetos de Lei do PPA, LDO e a LOA e 60% atuam muito pouco na avaliação dos resultados de políticas públicas.

Outro dado da pesquisa reforça a existência de uma distância entre o poder executivo e os Conselhos de Políticas Públicas, uma vez que mais de 60% dos conselhos não participaram de qualquer ação que envolva o planejamento estratégico municipal e 70% também afirmaram que, até então, nunca estiveram presentes em ações integradas do TCE-MT com outras entidades municipais para discutir e pensar o planejamento estratégico da gestão pública.

Estes números demonstram que os conselheiros estão totalmente à margem do que acontece com esses importantes instrumentos da gestão pública municipal e também a fragilidade do processo de democratização da sociedade brasileira. Para os pesquisadores da UFMT, fica evidente a necessidade de capacitar os conselheiros em relação aos conhecimentos que os levem a ter facilidade de acesso às questões do orçamento público de seu município.

Parcerias Institucionais

A SAI desenvolve também ações de integração do TCE-MT com outras entidades através da formalização de parcerias institucionais que tenham por objetivo implementar as ações estratégicas, incluindo o intercâmbio de informações para elevar a qualidade do controle externo e de incentivar o controle social.

De 2006 a 2015 foram firmados pelo Tribunal de Contas de Mato Grosso 56 termos com 51 instituições, sendo 29 sistemas, 18 controle social e 9 de gestão.


RESUMINDO

RESUMINDONesta unidade, vimos que o poder público é o agente que busca a satisfação dos interesses dos cidadãos em diversas áreas como: Saúde, Educação, Saneamento Básico, Energia, Transporte coletivo etc. Para atender todas essas necessidades, o governo arrecada receitas e realiza despesas que precisam ser controladas e acompanhadas. Assim, o tripé do controle é formado pelo controle interno, externo e social que são instrumentos de grande importância nesse processo de acompanhamento dos gastos públicos. Sabemos que muitas vezes esses recursos não são aplicados corretamente pelos agentes públicos e, desta forma, os instrumentos de controle contribuem com a fiscalização e cobrança da responsabilidade fiscal.

Aprendemos que uma das formas de alertar a má gestão dos recursos públicos pode ser feita por meio da Ouvidoria, que são instrumentos de transparência da gestão fiscal.

Vimos também os programas desenvolvidos pelo TCE-MT, por intermédio da SAI, que estimulam o exercício da cidadania e o controle social em Mato Grosso.

Como cidadãos, temos a obrigação de saber como e onde nosso dinheiro é aplicado pelos gestores públicos, de forma eficiente e eficaz na efetividade das ações que possam beneficiar todo cidadão de forma transparente e com equidade social.

PARABÉNS pelo empenho até aqui.Você concluiu o estudo do MÓDULO II.


Preparamos para você algumas atividades com o objetivo de fazê-lo recordar o conteúdo estudado neste fascículo. Em caso de dúvida, não hesite em fazer contato com seu tutor.


Identifique, no seu município, um exemplo: de cooperação, competição e outro de conflito. Escreva uma pequena justificativa para ter selecionado cada uma das situações identificadas.


TAREFA ONLINE


Identifique, no seu municí-pio, “um estado de coisas”. Justifique porque você considera “um estado de coisas e não um problema político. Que tipo de evento poderia fazer com que esse “estado de coisas” se tor-nasse um “problema políti-co” e viesse a ser incluído na agenda governamental?


TAREFA ONLINE

OPTATIVA

OPTATIVA



Faça um levantamento dos conceitos que foram novi-dade para você nessa Uni-dade. Faça uma síntese deles. Discuta com seus colegas de turma e com seu tutor.


FÓRUM


Selecione jornais e revistas de circulação municipal, estadual ou nacional das últimas semanas e identifi-que os indicadores citados nas reportagens. Procure classificar os indicadores em áreas temáticas, por exemplo: Educação, Saúde, Transporte, Economia etc. Quais são as pesquisas e instituições produtoras de informações de indicadores sociais e identifiquem ima-gens que retratem uma determinada realidade social e associem a indicadores sociais.


ENVIO DE ARQUIVO

OPTATIVA

OBRIGATÓRIA



Procure um programa pú-blico municipal já existente voltado a combater ou mi-nimizar os efeitos da ques-tão social discutida no fas-cículo, relacionando alguns dos indicadores de monito-ramento das ações imple-mentadas.


TAREFA ONLINE


Proponha um projeto social voltado a combater ou mi-nimizar os efeitos da ques-tão social e aponte indicado-res que serviriam de moni-toramento destas ações.


ENVIO DE ARQUIVO


Elabore uma denúncia sobre mau uso de recursos públi-cos para encaminhamento do Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso.


TAREFA ONLINE

OBRIGATÓRIA

OPTATIVA

OBRIGATÓRIA

REFERÊNCIASMÓDULO 2 | Gestão pública em Mato Grosso


REFERÊNCIAS

ALBUQUERQUE, C.; MEDEIROS, M.; FEIJÓ, P. H. Gestão de Finanças Públicas. 2. ed. Editora IBAM, 2008.

BACHRACH, P.; BARATZ, M.S. Power and poverty: theory and practice. New York: Oxford University Press, 1970.

BEZERRA FILHO, João Eudes. Orçamento aplicado ao setor público. 2 ed. São Paulo: Atlas, 2013.

BRASIL. Lei 8.429, de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providencias. Disponível em: <http:planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429.htm>. Acesso em: 29 abr. 2013.

BRASIL. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 30 abr. 2013.

CRUZ, F. Auditoria e Controladoria. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração/UFSC; [Brasília]: CAPES: UAB, 2012.

DAGNINO, R. et al. Gestão Estratégica da Inovação: metodologias para análise e implementação. Taubaté, SP: Editora Cabral Universitária, 2002.

DRAIBE, S. M. As políticas sociais brasileiras: diagnósticos e perspectivas. In: IPLAN/IPEA. Para a década de 90: prioridades e perspectivas de políticas públicas. Brasília: IPLAN/IPEA, 1990.

DYE, T. R. Understanding public policy. 4 ed. New Jersey: Prentice Hall, 1981.

FUNDAP. www.fundap.sp.gov.br, São Paulo, 2006

JANNUZZI, P.M. Indicadores socioeconômicos na gestão pública. Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração/UFSC; [Brasília]: CAPES: UAB, 2009.

KLIKSBERG, B. O desafio da exclusão para uma gestão social eficiente. São Paulo: FUNDAP, 1997.

LINDBLOM, C. E. O processo de decisão política. Brasília: UnB, 1981.


MATIAS-PEREIRA, J. Finanças públicas: a política orçamentária no Brasil. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2009.

NASCIMENTO, E. R. Gestão Pública. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2010.

O’DONNEL, G.; SCHMITTER, P. (Orgs.). Transições do Regime Autoritário: sul da Europa. São Paulo: Vértice, 1988.

OLIVEIRA, D.P. R. Planejamento estratégico. 31. ed. Atlas, 2013.

OLSON, M. A lógica da ação coletiva. Fábio Fernandes (trad.). São Paulo: Edusp, 1999.

ORÇAMENTO BRASIL. Orçamento da União. Disponível em: http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/orcamentobrasil. Acesso em: 10 de abr. 2013.

PERROW, C. Análise organizacional: um enfoque sociológico. São Paulo: Atlas, 1972.

PETERS, G. La política de la burocracia. México: Fondo de Cultura Económica, 1999. RUA, M.G. Políticas públicas / Maria das Graças Rua. – Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2009

SANCHES, O. M. Dicionário de orçamento, planejamento e áreas afins. 1.ed. Brasília: Prisma, 1997.

SEPLAN – Secretaria de Planejamento do Estado de Mato Grosso. PPA 2012 -2015 – Lei N.9.675 de Dezembro 2011. Disponível em: http://www.seplan.mt.gov.br/html/internas.php?codigoPagina=439. Acesso em 19 abr. 2013.

SEPLAN – Secretaria de Planejamento do Estado de Mato Grosso. Projeto De Lei do PPA 2016-2019. Disponível em: http://www.seplan.mt.gov.br.Acesso em nov. 2015.

SCHMITTER, P. Reflexões sobre o Conceito de Política. In: BOBBIO, N. et al. Curso de Introdução à Ciência Política. Brasília: UnB, 1984.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE MATO GROSSO TCE-MT. Regimento Interno. Acesso em nov 2015.

_____. Lei Orgãnica. Acesso em nov 2015.


_____. Guia de Implementação da Lei de Acesso à Informação e criação das Ouvidorias dos Municípios: Instrumento de cidadania. 2012.

_____. O prefeito, o vereador e o controle da administração pública: orientações aos candidatos. Instrumentos de cidadania: 2008

PROJETO INTEGRADOR | 2016


CURSO DE EXTENSÃO

mod.

3

Profa. DRA. ROSE CLEIA RAMOS DA SILVA (Autor)

Graduada em Licenciatura Plena em Pedagogia pela UFMT (1998), Mestre em Educação pela UFMT (2002), Doutora em Educação pela UFF/ RJ (2011). Professora do Instituto de Educação, desde 2004, credenciada no Programa de Pós-graduação em Educação da UFMT, desde 2011 e líder do Grupo de Estudo e Pesquisa em Gestão e Financiamento da Educação Básica/ GEPGFEB,o qual está inserido na Linha de Pesquisa em Movimentos Sociais e Educação Popular do PPGE-UFMT-IE. [[email protected]].



Prof. Ms. BARTOLOMEU JOSÉ RIBEIRO DE SOUSA (Autor)

Possui graduação em Licenciatura em Ciências Biológicas e Pedagogia pela Universidade Estadual do Piauí – UESPI (2002); Especialização em Educação a Distância pela Universidade de Brasília – UnB (2008) e Mestrado em Educação pela Universidade Católica de Brasília – UCB (2010), na linha de concentração Políticas Públicas e Administração da Educação. Atualmente é professor do Instituto de Educação da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), onde atua no Curso de Pedagogia, modalidade a distância como professor conteudista da Disciplina Políticas Públicas e Gestão Educacional I. Foi Técnico-Especialista em Educação do quadro efetivo de pessoal do Ministério da Educação (MEC) atuando na implementação e acompanhamento de programas e projetos educacionais, tendo atuado nos programas Escola de Gestores da Educação Básica Pública, Programa Pró-Licenciatura, Universidade Aberta do Brasil e Plano de Ações Articuladas. Foi Professor da Rede Pública de Educação do Estado do Piauí e professor substituto da Universidade Estadual do Piauí.


MÓDULO IIIGESTÃO PÚBLICA EM MATO GROSSO

Caro(a) Cursista, você está iniciando o seu terceiro e último módulo do Curso. As experiências de leitura e estudos realizados até este momento, deverão, agora, darem condições a uma intervenção significativa em sua realidade local.

O texto de Leonardo Avritzer (2008), recomendado neste módulo, é uma importante referência de leitura, a qual permitirá, a você saber do potencial de democratização dos conselhos e das variáveis do formato das instituições participativas do Brasil democrático.

Discuta sobre isso com os demais cursistas nos fóruns, elabore suas sínteses e, no que tange à atividade final, articule autonomamente tudo o que você aprendeu com o conteúdo dos três módulos do curso e com as atividades de interação com os tutores e com os outros cursistas.

Neste módulo, estamos propondo um trabalho final, necessário para sua certificação, com o objetivo de envolver o conselheiro ou futuro conselheiro na discussão e proposição de ações que representem a sistematização das demandas reais da população local com vistas a intervir na melhoria da prestação dos serviços públicos prestados à população.

Sucesso no seu trabalho final!

UNIDADE1 FUNDAMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS DA FUNCIONALIDADE DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS


UNIDADE 1FUNDAMENTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS DA FUNCIONALIDADE DOS CONSELHOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS

1.1 A GESTÃO DEMOCRÁTICA NAS POLÍTICAS E SERVIÇOS PÚBLICOSO nosso primeiro pressuposto decorre de um princípio fundante do Estado Democrático de Direito, presente na nossa Carta Magna, a qual afirma de forma imperativa que, “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente (...)”.

A Constituição da República de 1988 e a legislação infraconstitucional que regulamenta as principais políticas públicas inovaram ao estabelecerem um sistema descentralizado de participação popular que inclui os conselhos, fóruns, ouvidorias, conferências, orçamento participativo, mesas de diálogo, como mecanismos institucionalizados de uma verdadeira arquitetura política de participação.

Sendo o povo brasileiro o titular do poder, a participação nas decisões referentes aos assuntos de interesse público deve ser o norte político e pedagógico de todo cidadão e, sobretudo, dos conselheiros, seja dos conselhos de direitos, conselhos de políticas públicas e conselhos responsáveis pela gestão de fundos contábeis.

Sabemos que a participação de setores populares na gestão pública encontra um grande número de obstáculos para concretizar-se. Por este motivo,

(...) um dos requisitos básicos e preliminares para aquele que se disponha a promovê-la (a participar) é estar convencido da relevância e da necessidade dessa participação, de modo a não desistir diante das dificuldades. A maior evidência da imprescindibilidade da participação popular nas instâncias onde se dá o oferecimento de serviço pelo Estado parece estar na constatação da fragilidade de nossa democracia liberal, que, restringindo a participação da grande maioria da população ao momento do voto, priva-a de processos que, durante os quatro ou cinco anos de mandato, permitiriam controlar as ações dos governantes no sentido de atender aos interesses das camadas populares. Desta


forma, em lugar de servir como instrumento para atendimento das necessidades da maioria, o Estado se limita a servir aos interesses dos grupos minoritários, detentores do poder econômico e político na sociedade. Por isso uma democracia efetiva exige controle democrático do Estado. (PARO, 2006, p. 16-17, grifos nossos).

Para que o conselho se fortaleça no seu potencial democratizador, os conselheiros precisam estar constantemente juntos com os segmentos que representam, comunicando e discutindo acerca das pautas de reuniões, das deliberações, da agenda do conselho. E, não apenas com os respectivos segmentos, mas com toda a sociedade, tensionando o poder político para o compartilhamento do poder. Esse é um processo de retroalimentação e legitimação do conselho enquanto espaço fundamental de democratização do Estado e da gestão pública.

O exercício da participação nos conselhos não pode ser um fim em si mesmo. Para uma prática efetiva de controle social sobre o Estado, é necessário que o exercício da participação no conselho se articule com outros conselhos e com outras instâncias e espaços. Fundamentos teórico-metodológicos da funcionalidade dos conselhos de políticas públicas de participação social e política como as conferências, audiências públicas, ouvidorias e outros que venham a ser criados no âmbito local.

A participação social e política nos espaços e instâncias de decisão é condição para o controle social e a gestão democrática da Administração Pública. Assim, é necessário destacar que a participação é importante porque:

• É um direito de toda pessoa: de opinar, reivindicar, propor, criticar e atuar em questões que afetam sua vida e das coletividades.

• É um fator de qualificação e aprimoramento das políticas públicas. Ela possibilita que os planos, as políticas e os programas sejam construídos e implementados de forma mais sintonizada com as demandas e aspirações sociais de um município, estado ou país.

• Mobiliza compromissos, diversifica as vozes, dinamiza o debate político, além de contribuir para a identificação de problemas a serem superados e de boas propostas, experiências, acúmulos e ideias existentes na sociedade.

• Possibilita que a população amplie sua compreensão sobre a administração pública, seus limites e desafios e, especialmente, sobre a atuação dos gestores (AÇÃO EDUCATIVA, 2013)


O verdadeiro sentido da palavra público refere-se aquilo que é decidido por todos.

1.2 O CONTROLE SOCIAL EXIGE INTEGRAÇÃO DAS AÇÕES E TRABALHO EM REDEO Estado moderno e a administração pública, nos moldes como conhecemos hoje foram fruto de um paradigma da ciência, marcado, entre outros aspectos, pela separação entre homem e natureza e uma forte especialização dos conhecimentos.

Essa visão de mundo nos legou uma administração pública fragmentada, estanque, estruturada de forma departamental, em secretarias, ministérios, autarquias e órgãos públicos que atuam de forma isolada, tratando o cidadão como um mero objeto de atuação e não como sujeito de direitos.

Nesse cenário, os problemas sociais e econômicos são tratados de forma isolada, com preponderância das questões econômicas sobre os problemas sociais. Os diagnósticos da realidade fragmentam o todo, privilegiam as partes, setorizam os problemas, intervêm na realidade apenas de forma parcial e desconsideram as relações com a totalidade.

Os conselhos de políticas públicas não são instâncias isoladas e, portanto, estão inseridos nessa realidade. Como órgãos situados na estrutura do Estado, os conselhos reproduzem essa organização setorizada e atuação fragmentada com uma cultura institucional de ausência de diálogo e articulação com os demais conselhos.

É preciso compreender que os grandes problemas que afligem a humanidade não acontecem de forma isolada, mas guardam relações entre si. A pobreza, por exemplo, é um problema multidimensional que não se restringe a uma questão meramente econômica, mas relaciona-se também com dimensões como o trabalho, moradia, saúde e educação e, logicamente, com as consequências das condições objetivas de vida, dentro de um contexto socialmente desigual. A saúde, por sua vez, também não pode ser vista apenas pelo enfoque da doença, mas pela educação, condições de vida, trabalho e acesso a bens culturais e formas de lazer.

Essa forma setorizada de organização da gestão pública precisa ser superada,


pois não responde mais aos desafios atuais e não garante eficiência, eficácia e efetividade nas políticas públicas. Os padrões atuais de organização da gestão pública e de implementação das políticas públicas impõem a necessidade de uma lógica orientada pela intersetorialidade e transversalidade das ações e dos serviços públicos.

A intersetorialidade é vista como uma articulação de saberes e experiências no planejamento, realização e avaliação de ações para alcançar efeito sinérgico em situações complexas visando ao desenvolvimento social, superando a exclusão social. É uma nova lógica para a gestão da cidade na sua totalidade, nas suas necessidades individuais e coletivas. Mas essa totalidade passa também pelas relações homem/natureza. É o espaço geográfico onde se dão as relações, mas que também é construído socialmente (JUNQUEIRA, 1998).

A intersetorialidade consiste em uma estratégia de gestão que se apresenta em diversos níveis de implementação e que se define pela busca constante de formas mais articuladas e coordenadas das políticas públicas e setores governamentais. É orientada pela necessidade de uma abordagem mais abrangente sobre os problemas sociais e as condições de sua produção e reprodução social.

É importante advertir que não se trata de uma mera “parceria” entre atores, instituições e setores da administração pública, mas uma outra lógica de compreender os problemas sociais e o cidadão numa perspectiva de totalidade e outras ferramentas para o pensar e o agir.

REFLITA

Cursista, como podemos desenvolver a intersetorialidade e a transversalidade das ações na gestão pública?

Vejamos alguns caminhos:

São muitas as formas e as estratégias que podem ser desenvolvidas para o desenvolvimento da intersetorialidade e transversalidade das ações. Um importante passo, nesse sentido, vem sendo dado pelo Tribunal de Contas do Estado de Mato Grosso (TCE-MT) com o Programa de Desenvolvimento


Institucional Integrado (PDI), lançado em 2012.

O escopo principal do PDI é o desenvolvimento integrado e permanente do TCE-MT e de todas as instituições públicas sob sua jurisdição, superando a atuação setorial e fragmentada das ações governamentais.

O PDI foi estruturado a partir de cinco grandes projetos:

1. Apoio ao Planejamento Estratégico;

2. Incentivo ao acesso a informação e à Consciência Cidadã;

3. Orientação por meio de cursos presenciais e a distância;

4. Controle gerencial utilizando o sistema Geo-Obras;

5. Modernização Institucional.

O projeto 2 – Incentivo ao acesso à informação e à consciência cidadã, desenvolvido pela SAI, é responsável pela realização de oficinas transversais e intersetoriais entre os conselhos de políticas púbicas para discussão e indicação das principais demandas que a sociedade deseja ver inseridas no plano estratégico elaborado pelo Poder Executivo no projeto 1. E a partir dessas oficinas são elaborados os cursos de capacitação para que este público (conselheiros e toda a sociedade) possa se preparar para realizar o acompanhamento e avaliação dos resultados das políticas públicas planejadas.

Logo, o objetivo deste curso condensa a ideia de fortalecimento do controle social, visando o despertar do cidadão para as atividades de conselheiros bem como a atualização dos cursistas que já são conselheiros em relação às suas atribuições e competências, para que os conselhos atuem efetivamente no processo de elaboração, execução e avaliação das políticas públicas, no âmbito dos municípios. Nesse sentido, criar uma cultura participativa é uma responsabilidade coletiva da sociedade.

Além disso, para os conselhos pressupõe-se que sejam instâncias pró-ativas. O TCE de Mato Grosso tem se revelado um importante agente da formação da consciência cidadã neste estado.

Sentido histórico e o significado do curso “Cidadania e Controle Social”

Este curso que você participa é realizado pelo Tribunal de Contas do Estado de


Mato Grosso - TCE/MT e certificado pela Universidade Federal de Mato Grosso - UFMT.

No cenário das ações para a democratização da gestão pública e fortalecimento do controle social, em Mato Grosso, este curso reveste-se de uma grande importância histórica pois, trata-se de um processo de atualização do conselheiro e de formação do cidadão para que este se torne conselheiro futuramente e qua ambos possam ter conhecimento necessário para a efetivação do controle social dos recursos públicos.

O curso de extensão “CIDADANIA E CONTROLE SOCIAL” apresenta uma organização curricular baseada na articulação da teoria com a prática e favorecendo a contextualização dos conhecimentos na realidade sócio cultural do Estado de Mato Grosso. O curso também tem como princípio norteador a ideia de que os Conselhos Municipais de Políticas Públicas se constituem em estratégias fundamentais para a efetivação do controle social, com vistas a uma gestão pública pautada pelos princípios constitucionais e voltada para o alcance de resultados socialmente desejados.

Assim, para que os conselhos sejam potencializados no exercício do controle social é fundamental a formação continuada dos conselheiros/as aliado a processos e mecanismos que garantam a autonomia dos conselhos e criação de estratégias fortes de representação.

IMPORTANTE

Vamos retomar os estudos do módulo I para lembrar que há diferentes perspectivas de democracia e de participação. Vamos problematizar qual é a perspectiva de participação que poderá, de fato, potencializar as ações dos conselhos.

Os modelos de participação que temos no movimento político contemporâneo revelam mudanças forjadas pela própria tensão entre a democracia representativa e a democracia direta. Os conflitos gerados em função das lutas sociais da


modernidade e os embates ideopolíticos contemporâneos acerca da democracia trouxeram à tona a crise operacional da democracia representativa. Dessa crise, uma nova dimensão de participação aparece como possibilidade de equilíbrio para o capitalismo. Aparece no cenário das relações capitalistas a ideia da participação como recurso gerencial.

Pode-se dizer que as novas objetivações do capitalismo e da sociedade moderna induzem a que a participação se desloque da política e perca conteúdo ético-político, em benefício de um vínculo mais estreito com os interesses particulares, com a resolução de problemas e com o atendimento a demandas específicas. Há uma tendência objetiva que força que a participação deixe de ser pensada como recurso vital para a recriação do social, a fundação de novos Estados ou instituições de formas mais democráticas e civilizadas de convivência, e passem a ser pensada como um meio para inversão de prioridades governamentais e a transferência de custos gerenciais. A participação tende a se converter em um instrumento para solidarizar governantes e governados, para aliviar e agilizar a ação governamental, para compartilhar custos e decisões, para reduzir atritos entre governo e sociedade. [...] O modo como são hoje pensadas e assimiladas as ‘organizações não-governamentais’, ou ainda, a ideia do público não-estatal, indicam com clareza essa inflexão. (NOGUEIRA, 2005, p. 140-141).

A lógica racionalista do mercado induz a criação de formas de participação articuladas ao seu conteúdo ético-político, pois, como aponta Nogueira, o Estado transfere responsabilidades à sociedade e o faz através de um trabalho ideológico que objetiva legitimar a esfera pública não-estatal.


Que estratégias são fundamentais aos conselhos de políticas públicas para atuarem com eficiência, autonomia na implementação das suas ações e decisões? Relacione sua resposta com o texto anterior. Agora, leve sua sugestão ao fórum de discussão.


FÓRUM DE DISCUSSÃO OPTATIVA



A respeito do uso do dinheiro público:

1 – Você já observou alguma irregularidade em seu município?

2 – Você denunciou ou preferiu se silenciar para não ser prejudicado?

Faça um breve texto, no máximo 10 linhas, respondendo as duas questões sem identificar nomes e nem autoridades políticas (no caso de ser afirmativa a sua resposta no 1), apenas contextualize a sua postura diante da problemática indicada.


TAREFA ONLINE


QUESTIONÁRIO


OBRIGATÓRIA

OPTATIVA

UNIDADE2 ASPECTOS DA AÇÃO


UNIDADE 2ASPECTOS DA AÇÃO

2.1 ASPECTOS DA AÇÃORecomendamos a leitura do texto de Avritzer (2008), como atividade complementar, para que a proposta acima seja pensada na perspectiva de um aprendizado político de construção da democracia efetiva.

SAIBA MAIS

http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_ar ttext&pid=S0104-62762008000100002&lng=pt&nrm=iso

O texto de Leonardo Avritzer analisa as instituições participativas, demarcadas no movimento recente da democracia brasileira, através de uma pesquisa com dados de quatro cidades (Porto Alegre, São Paulo, Belo Horizonte e Salvador). Ele aponta três desenhos de arranjos participativos diferenciados:

1º) os desenhos de participação de baixo para cima, que como um bom exemplo é a experiência do Orçamento Participativo (OP);

2º) o desenho institucional da partilha do poder, para o qual os conselhos de políticas públicas são exemplos e

3º) o desenho institucional é o da ratificação pública, prática que, segundo o autor, os atores da sociedade civil não participam diretamente do processo decisório, mas são chamados para referendá-lo em audiências públicas. Para este caso, o exemplo é a forma como são ratificados os planos diretores municipais. Tratam-se de exemplos que, no Brasil, constituem-se como experiências recentes do movimento de redemocratização iniciado em meados dos anos de 1980.

Avritzer explica que, nestes três tipos de arranjos participativos, podem-se destacar algumas variáveis, quais sejam: “iniciativa na proposição do desenho,


organização da sociedade civil na área em questão e vontade política do governo em implementar a participação”(2008, p.46). Dessas variáveis, a segunda é a que nos permite pensar sobre o potencial de mobilização da sociedade civil, para determinadas reivindicações que possam atender demandas coletivas de caráter público. Ao tratar do tema “Orçamento participativo, organização da sociedade e sistema político no Brasil” (p. 47-52) o autor mostra que o Orçamento Participativo – (OP), em relação à experiência de Porto Alegre, vigente de (1990 a 2005), e que ficou internacionalmente conhecida, ali, naquele contexto, a sociedade civil tinha uma tradição de mobilização através de movimentos comunitários, fator que contribui com avanços para a experiência do OP daquela cidade. Nas palavras de Avritzer:

Não é difícil ver em operação os elementos que fizeram do OP de Porto Alegre um caso exitoso de participação “de baixo para cima”: a presença de uma sociedade civil forte e a existência uma sociedade política à esquerda do espectro político. A associação entre ambas gerou o OP e foi capaz de sustentá-lo durante os primeiros anos quando a participação não era tão alta (2008, p.49).

Recomendamos a leitura deste texto aos cursistas, considerando que nele há um conjunto muito rico de informações acerca das experiências de participação em quatro municípios, como já destacados, e asseveramos que são muito válidas as constatações do autor em relação à pesquisa realizada, sobretudo porque nos permitem refletir sobre possibilidades e limites de nossos próprios processos de intervenção nas políticas públicas, nas quais somos representantes e podemos potencializar a partilha do poder no processo decisório da coisa pública.

O autor apresenta constatações interessantes sobre o desenho institucional da participação sociopolítica no Brasil contemporâneo. O texto nos provoca a pensar sobre o modelo vigente de instituições participativas, permitindo-nos identificar os processos participativos e projetar um novo modelo de instância colegiada que garanta bons resultados das políticas públicas, em nível local.

A leitura do texto de Avritzer deverá trazer ideias e apontamentos sobre a realidade de cada conselho.


2.2 ASPECTOS DA AÇÃO PARA A ELABORAÇÃO DO TRABALHO FINAL

OBJETIVOS:

• Para os conselheiros: Desenvolver estratégias e ações práticas que favoreçam a sua atuação.

• Para o conselheiro ou futuro conselheiro: Envolvê-los na discussão e proposição de ações que representem a sistematização das demandas reais da população de seu município.

Agora, cursista, estamos chegando ao percurso final da sua caminhada, neste curso de extensão. Chegou a hora de “por a mão na massa”, de realizar o trabalho final da disciplina. Nesse momento, vamos discutir as diretrizes e normas gerais para a realização do trabalho final que será um trabalho de intervenção na realidade local.

Como cidadão, você participa de uma igreja, de um clube, de uma associação, de um conselho de políticas públicas, de um grupo do whatsap etc. onde se discute: entraves, problemas ou possibilidades de melhoria dos mais diferentes assuntos. Contudo, você deve perceber de agora em diante, que todos eles estão inseridos numa determinada realidade e possuem aspectos transversais que envolvem dois ou mais setores sociais.

Por necessidade pedagógica, vamos nos concentrar nos assuntos relacionados às políticas públicas de sua cidade que impactam de forma transversal vários setores da sociedade, ou grupos sociais.

Nesse sentido, o Conselho se constitui, uma importante instância de decisão política, na medida em que é o instrumento mediador dos debates entre o Estado (gestor) e a sociedade (cidadão) que tem o dever legal de propor medidas visando a construção de alternativas de mudança e melhoria para a gestão pública.

Na sua atuação como conselheiro você analisa e estuda os problemas da área de atuação do conselho, propõe e apresenta junto com os demais conselheiros possíveis estratégias de superação dos problemas.

Da mesma forma todo o cidadão, ou futuro conselheiro, deve entender que o conselho é um espaço privilegiado e decisivo de tomada de decisões para a gestão


pública no seu município e conhecê-lo e dele fazer parte é muito importante.

Nessa perspectiva, como preparação para sua atuação ou futura atuação como conselheiro, o trabalho final do curso se apresenta como uma possibilidade de apreensão dos conhecimentos transmitidos e deve ser encarado, principalmente, como a possibilidade de ter suas ideias ouvidas, analisadas e quiçá postas em prática possibilitando melhorias na qualidade de vida da população.

No trabalho final, necessário para sua certificação, você deverá escrever sobre determinada política pública, relatar um problema na prestação de um serviço público relacionado a essa política pública local e propor soluções para o problema, melhorias ou um jeito novo de se fazer a mesma coisa com menor custo ou eficiência, levando-se em conta, a realidade concreta de cada município.

Pretende-se despertar o espírito de cidadania e co-responsabilidade do cursista, instigar um novo olhar sobre a qualidade dos serviços públicos prestados, estimular a adoção de postura crítica e pró-ativa.

Deseja-se estimular a reflexão e a participação de todos no processo de orçamentação pública e de avaliação dos seus resultados planejados, cientes de que essas atividades tem início na identificação das demandas da sociedade.

Os trabalhos são pressupostos necessários à certificação e devem ser apresentados ao seu tutor que irá orientá-los quanto a forma e conteúdo dos mesmos.

Os melhores trabalhos finais serão selecionados pelos Tutores, Coordeandores e Supervisores, serão consolidados em DVD e em livro para posterior envio ao gestor responsável por aquele serviço público e poderá intervir na realidade do seu município.

O formato e maiores informações serão fornecidas pelo seu tutor.

PARABÉNS pelo empenho até aqui.Você concluiu o MÓDULO III.

REFERÊNCIASMÓDULO 3 | Projeto Integrador


REFERÊNCIAS

AÇÃO EDUCATIVA. A construção e a revisão participativa de Planos de Educação. São Paulo: Ação Educativa, 2013.

AVRITZER, L. Instituições participativas e desenho institucional: algumas considerações sobre a variação da participação no Brasil democrático. Opin. Publica, Campinas, v. 14, n. 1, jun. 2008. Disponível em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-62762008000100002&lng=pt&nrm=iso.

BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, 5 out. 1988.

JUNQUEIRA, L. A. P. Descentralização e intersetorialidade: a construção de um modelo de gestão municipal. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro. 32(2): p. 11-22, mar./abr. 1998.

NOGUEIRA, M. A. Um Estado para a sociedade civil. Temas éticos e políticos da gestão democrática. 2. ed., São Paulo: Cortez, 2005.

http://www.scielo.br/scielo. php?script=sci_arttext&pid=S0104-62762008000100002&lng=pt&nrm=iso



ISBN 978 85 98587 64 6- - - -

9 7 8 8 5 9 8 5 8 7 6 4 6

Rua Conselheiro Benjamin Duarte Monteiro, nº 1

Centro Político e Administrativo – CEP: 78049-915 – Cuiabá-MT

+55 65 3613-7561 – [email protected] – www.tce.mt.gov.br





Siga:




CDU 35.08











Siga:




CDU 35.08







CURSO DE EXTENSÃO CIDADANIA - EAD - TCE MT · Coordenadora de Projetos SUPERVISOR DE TUTORIA...

Documents

Transcript of CURSO DE EXTENSÃO CIDADANIA - EAD - TCE MT · Coordenadora de Projetos SUPERVISOR DE TUTORIA...