Curso sobre Processo Oramentrio

Origens do OramentoAutor: Vander Gontijo - COFF/CD;Local e Data: Braslia, setembro de 2004.

Apesar de existirem referncias mais antigas na histria da humanidade sobre a limitao do poder de tributar, como, por exemplo, as encontradas no Cdigo de Manu e no Pentateuco, as razes do oramento, como instituto, se situam na Idade Mdia.

Pennsula IbricaA origem dos oramentos est ligada origem do poder de tributar e este, segundo Aliomar Baleeiro(1)tem bero na chamada "cria rgia" dos povos europeus. Tratava-se de um conselho de nobres e sacerdotes que assistiam o monarca em certas resolues importantes de interesse coletivo. A tributao era um dos assuntos relevantes.Quando os representantes do comrcio e dos ofcios do povo das cidades se juntaram aos do clero e da aristocracia, a "cria rgia" transformou-se em "Corte", isto , uma grande assemblia de classes que examinava a concesso de tributos extraordinrios solicitados pela coroa em certas emergncias ou para outras decises polticas.O primeiro documento relacionado s finanas pblicas data de maro de 1091. Afonso VI, monarca espanhol, notifica a cobrana de um tributo extraordinrio e alude o consentimento dos que vo pag-lo.Outros escritores fixam nas Cortes reais do perodo de unificao da Espanha e Portugal (1188) o incio do solene reconhecimento de que os impostos deveriam ser votados pelos delegados de contribuintes. Deu-se ao imposto seu carter de prestao pblica, se bem que, no inicio, apenas para as necessidades extremas do reino - geralmente guerras.

InglaterraOutros estudiosos(2)consideram que o embrio do oramento pblico surgiu na Inglaterra medieval, em 15 de junho de 1215, quando foi assinada e divulgada aMagna Charta Baronorum(Magna Carta) pelo Rei Joo Sem Terra (King John Lackland), devido s presses realizadas pelos bares feudais, principais integrantes doCommon Council(Conselho Comum), que buscavam limitar o poder de tributar do rei. O artigo 12 determinava que: "Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno pelo Conselho Comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, sagrar seu primognito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para esse fim devero ser de valor razovel."Esse documento considerado o embrio do oramento pblico. Mesmo no envolvendo a despesa pblica, este artigo estabeleceu a primeira forma de controle do "Parlamento" sobre a monarquia absolutista, ou seja, oprincpio tributrio do consentimento. o ponto de partida para novas reivindicaes e direitos.Como at hoje podemos verificar, esse tipo de controle representativo por parte do parlamento sobre os governos gera conflitos. Naquela poca, na qual o absolutismo dominava, a coroa britnica no podia ser diferente. Como resultado, o controle do Parlamento gerou um srio conflito com o rei Carlos I. Reclamando em prol do princpio do consentimento e contra a imposio de um emprstimo compulsrio pelo rei, o Parlamento britnico baixou aPetition of Rights(Petio de Direitos), que reafirmou o princpio da Magna Carta; segundo o qual, para ser legtimo, o tributo teria que ser consentido pelo Parlamento.O item VIII deste documento previa que:"Por todas estas razes, os lordes espirituais e temporais e os comuns humildemente imploram a Vossa Majestade que, a partir de agora, ningum seja obrigado a contribuir com qualquer ddiva, emprstimo ou benevolncia e a pagar qualquer taxa ou imposto, sem o consentimento de todos, manifestado por ato do Parlamento."Como resultado, instalou-se uma luta interna. O Rei foi derrotado, condenado e decapitado. De acordo com Burkhead(3),durante a guerra da Inglaterra contra os holandeses, o Parlamento autorizou impostos pretendidos por Carlos II, estabelecendo claramente as finalidades a que se destinavam os tributos arrecadados. A partir de ento, firmou-se a idia de que os impostos s seriam justificveis vista das despesas que por eles vissem a ser financiadas. Ao longo do tempo, verificou-se que era necessrio controlar a aplicao dos recursos pblicos eno apenas autorizar sua cobrana.Em 1688 surgiu um novo conflito entre o Rei Carlos II e o Parlamento ingls, chamado de "Revoluo Gloriosa". Como conseqncia, o Parlamento baixou em 1689 aBill of Rigths(Declarao de Direitos) que, dispondo sobre os direitos dos senhores feudais, da igreja, da cidade de Londres e da Justia, determinava que: "A partir desta data nenhum homem ser compelido a fazer qualquer doao, emprstimo ou caridade, ou pagar imposto, sem consentimento comum da Lei do Parlamento."Estabeleceu-se, tambm, a separao entre as finanas da Coroa e as finanas do Reino (Estado), quando passaram a ser anualmente organizadas na chamada "Lista Civil" e aprovadas pelo Parlamento: "Todo subsdio (tributo) ser cobrado anualmente pelo Parlamento e a cobrana de impostos para uso da Coroa, a ttulo de prerrogativa, sem autorizao do Parlamento e por um perodo mais longo ou por modo diferente do que tenha sido autorizado pelo Parlamento, ilegal."Em 1787, foi aprovado pela Cmara dos Comuns aConsolidated Fund Act (Lei do Fundo Consolidado). Segundo Arizio de Viana,representou um avano significativo nas finanas pblicas inglesas: "Certo nmero de impostos existem na Inglaterra para atender certos servios de carter permanente; anualmente o Parlamento ingls no discute a legitimidade desses impostos nem dessas despesas; aprova o pedido do Governo em globo; quando h excedente, isto , quando a receita do fundo excede as despesas, torna-se possvel discutir esse excedente, para ver se h impostos desnecessrios e que devam ser abandonados; mas essa discusso nunca se verifica, pois os servios administrativos crescem e o Governo sempre obrigado a pedir maiores verbas e, da, a aprovao dos recursos solicitados, ainda que, para obt-los, seja preciso criar novos impostos ou agravar os existentes."O Fundo Consolidado estabelecia tributos fixos para a manuteno da mquina administrativa do Governo e a autorizao legislativa para criao de novos tributos quando necessria a expanso da atuao estatal. O Parlamento aprovava de forma global o "oramento", no o discutia. Entretanto, o mesmo possibilitou a contabilizao dos fundos pblicos e, a partir de 1802, a publicao anual do relatrio detalhado das finanas. Alguns autores vem a Lei do Fundo Consolidado como a primeira lei que tratou de matria oramentria como hoje se entende.A partir de 1822, o Chanceler do Errio (Ministro da Fazenda) passou a apresentar ao Parlamento uma exposio que fixava a receita e a despesa de cada exerccio. Burkhead considera que essadatamarca o incio do oramento, plenamente desenvolvido, na Inglaterra. Os papis ficavam numa maleta de couro chamadabudget. Essa palavra vem do francs antigobougette, que significa bolsa pequena, por sua vez, diminutivo debouge: pasta de couro. A origem dessa palavra latina:bulga. Tornou-se, ento, habitual dizer: O Chanceler foi ao Parlamento eopened his budget.Observe-se que at hoje dizemos: "abrir o oramento".A regra geral, mesmo antes da implantao da Cmara dos Comuns, era de o Executivo ter a prerrogativa de responsabilidade pelas finanas do Estado. Com o tempo, o Legislativo passou a ter a competncia de autorizar a cobrana de tributos, aprovar, reduzir ou rejeitar a despesa proposta, bem comocontrolar a execuo do oramento.Posteriormente, as funes executivas da Coroa foram transferidas para o Gabinete, que era uma espcie de comisso da Cmara dos Comuns. O programa do Executivoera apresentado e defendido perante os Comuns (Parlamento), que podiam aprovar redues nas despesas ou solicitar frmulas alternativas sem que isso significasse moo (abalo) de desconfiana em relao ao gabinete. Se, porm, a Cmara dos Comuns propusesse aumento de despesas, isso significaria a queda do Gabinete e a necessidade da formao de um novo governo. A determinao do teto das despesas era considerada a mais grave responsabilidade do Gabinete em relao ao Oramento.Durante o sculo XIX, o oramento ingls tornou-se um importante instrumento da poltica econmica e financeira do Estado. Sua trajetria tornou-se importante pelo menos em dois aspectos: primeiro, por delinear a natureza tcnica e jurdica desse instrumento e, segundo, por difundir a instituio oramentria para outros pases. A compreenso dessa histria demonstra, outrossim, que a origem dos parlamentos est estreitamente ligada s finanas pblicas.

FranaAssim como no caso ingls, na Frana a instituio oramentria surgiu posteriormente adoo do princpio do consentimento popular do imposto, autografado, de fato, pela Revoluo Francesa de 1789.H todavia, alguns antecedentes notveis. Em 1313, nos chamados Estados Provinciais, uma espcie de assemblia formada por representantes da nobreza, do clero e do povo, concedeu ataille(imposto sobre aqueles que no faziam parte da nobreza) para manuteno do exrcito.Uma outra Assemblia, em 1377, permitiu a "gabela" (do francs,gabelle: imposto sobre o sal) e outros impostos sobre vendas. Os Estados Gerais de Champagne, em 1382, recusaram os impostos solicitados. Entretanto, estudiosos reconhecem que o consentimento popular do imposto foi, realmente, autografado na Revoluo Francesa. Na poca, o Rei Lus XVI detinha o poder absoluto. Os nobres, que eram a minoria, se beneficiavam de privilgios considerveis. A burguesia, que dominava totalmente as atividades comerciais e industriais, queria liberdade de comrcio e abolio dos privilgios. Por outro lado, pssimas colheitas e aumentos de preos, juntamente com as dificuldades financeiras vividas pela monarquia francesa, aumentavam o descontentamento geral. Como conseqncia, ocorria um aumento constante do dficit do Estado e decorrente necessidade de imposio de novos tributos.No perodo napolenico, autoritrio, o controle representativo sobre a criao de impostos no foi respeitado. Com a restaurao, a Assemblia Nacional comeou a participar do processo oramentrio, inicialmente, em 1815, decretando a "Lei Financeira Anual", sem controlar o detalhamento das dotaes. A partir de 1831, o controle parlamentar sobre o oramento passou a ser completo.De acordo com Burkhead, o sistema oramentrio francs ajudou a consolidar algumas regras (princpios) oramentrios, hoje consideradas bsicas: anualidade do oramento; votao do oramento antes do incio do exerccio; o oramento deve ter todas as previses financeiras para o exerccio (universalidade); e no vinculao de itens de receita a despesas especficas (no afetao das receitas).Estados UnidosHistoricamente, considera-se que a independncia americana decorreu tambm, entre outros fatores (maturidade poltica e independncia econmica), do descontentamento dos colonos em face da cobrana de tributos pela metrpole inglesa. Ou seja, a cobrana de impostos pelo Parlamento ingls revelia de qualquer legitimao popular foi a gota dgua para o incio do processo de independncia americano. Caso semelhante aconteceu no Brasil colonial (Inconfidncia Mineira).Nos primeiros anos de Repblica, no havia uma ntida separao das funes legislativas e executivas em matria financeira. Em 1789, a autorizao para orargastos, criar tributos e tomar emprstimos foi concedida pela Constituio ao Congresso. Nesse mesmo ano, o Congresso repassou ao recm criado Departamento do Tesouro a responsabilidade de preparar e relatar as estimativas das receitas e despesas pblicas.A partir de 1802, a Cmara dos Representantes designou uma "Comisso de Meios e Recursos" que passou a assumir forte controle sobre as finanas do governo. O Secretrio do Tesouro, ao lado da apresentao de seu relatrio anual, submetia ao Congresso o levantamento preliminar das necessidades de despesas das diversas unidades que compunham o governo. A Comisso dos Meios e Recursos fazia o papel de rgo de planejamento, consolidava os programas setoriais e possibilitava uma viso de conjunto das finanas do Estado.Por volta de 1865, a Comisso dos Meios e Recursos perdeu sua funo centralizadora e comeou a dividir com outras comisses a autoridade sobre os crditos de despesa. Em 1885, havia oito comisses na Cmara dos Representantes e oito no Senado. Iniciou-se um processo de desorganizao, desperdcios e corrupo nas finanas americanas.Em 1910, o presidente Taft designou a "Comisso de Economia e Eficincia" que objetivava realizar estudos e modernizar a administrao federal. Em 1912, o presidente encaminhou ao Congresso relatrio da comisso e recomendou a adoo de um verdadeiro e novo oramento nacional: "...um plano em que o Presidente e o Congresso possam cooperar - o primeiro, apresentando ao Congresso e ao Pas um programa administrativo de trabalho claramente expresso, para ser cumprido; o segundo, dando-lhe uma lei que lhe caber cumprir." ... "um documento de ao para o Congresso, um instrumento de controle e de administrao para o Chefe do Executivo e base para fazer funcionar departamentos e rgos" ... "A fim de que possa pensar com clareza sobre o problema de sua responsabilidade, o administrador precisa ter diante de si dados que reflitam resultados...medir a qualidade e a quantidade em termos de custo e eficincia."Os argumentos da comisso - e a falta de respaldo poltico - no foram suficientes para vencer os congressistas, politicamente interessados em manter ascendncia sobre o Executivo na aplicao dos recursos pblicos.Acrescente mudana no papel do Estado e sua progressiva complexidade exigiam da mquina administrativa a adoo de mtodos e processos cada vez mais sofisticados e geis. Esse aspecto passou a ser valorizado dentro da prpria Cmara dos Representantes que, em 1919, designou comisso para estudar o assunto. As concluses foram no sentido da adoo do oramento elaborado pelo Executivo, proposta aprovada neste mesmo ano pela Cmara e transformada em lei, em 1921, sob a denominao "Lei de Oramento e Contabilidade" (Budget and Accounting Act).Definitivamente, a questo das finanas pblicas contribuiu, e muito, na afirmao dos parlamentos frente aos poderes absolutistas e, em decorrncia, na formao das modernas democracias representativas. As revoltas, revolues e disputas, ora resolvidas com armas, ora com votos, ajudaram a desenhar as relaes entre cidados e seus governantes. Interpondo-se entre estes, os senadores, deputados federais, deputados estaduais e vereadores de hoje ficam investidos da responsabilidade histrica de manter as conquistas obtidas.BrasilA Revolta de Felipe dos Santos, em 1720; a Inconfidncia Mineira, em 1789; a Revolta Farroupilha, em 1820; a Revolta do Quebra-Quilo, em 1896, entre outros, so exemplos que marcaram, no Brasil, o descontentamento dos cidados em relao cobrana de impostos sem o respeito aos princpios da legalidade e do consentimento.Com a vinda de D. Joo VI, iniciou-se a organizao das finanas pblicas. A abertura dos portos, com a conseqente criao de tributos aduaneiros, gerou a necessidade de se criar o Errio Pblico (Tesouro) em 1808.Notas:1- Balleeiro, Aliomar.Uma Introduo Cincia das Finanas e Poltica Fiscal2 - Viana, Arizio de.Oramento Brasileiro3 - Burkhead, Jesse.Oramento Pblico

Evoluo Histrica no BrasilAutor: Vander Gontijo - COFF/CD;Local e Data: Braslia, setembro de 2004.

A Constituio de 1824Na Constituio Imperial de 1824 surgem as primeiras exigncias no sentido da elaborao de oramentos formais por parte das instituies imperiais. De acordo com seus termos, s a lei poderia autorizar o gasto e tal lei deveria ser votada pelo parlamento (Reserva Legal). Era de responsabilidade do Executivo aelaborao do oramento, que, depois de pronto, seria encaminhado para aprovao pela Assemblia Geral (Cmara dos Deputados e Senado). Entretanto, as leis sobre impostos seriam de iniciativa exclusiva da Cmara dos Deputados.Em seu artigo 172, a Constituio assim determinava: "O ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os oramentos relativos s despesas de suas reparties, apresentar na Cmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balano geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas as contribuies e rendas pblicas."Entretanto, somente em 1827foi formulada a primeira lei oramentria brasileira. Porm, os deficientes mecanismos arrecadadores a nvel de provncias, as dificuldades de comunicao e conflitos com normas legais, frustaram sua aplicao. O primeiro oramento brasileiro teria, ento, sido aprovado pelo Decreto Legislativo de 15-12-1830, que fixava a despesa e orava a receita das antigas provncias para o exerccio de 1831 (de 1.7.1831 a 30.6.1832).A fiscalizao da execuo oramentria foi definida de forma vaga: "... participao da Cmara no exame da administrao passada, e reforma dos abusos nela introduzidos."A Constituio de 1891Na Constituio de 1891, que se seguiu Proclamao da Repblica, houve importante alterao na distribuio de competncias em relao ao oramento. A elaborao passou a ser privativa do Congresso Nacional, assim como a tomada de contas dos Executivo (art. 34). Visando auxiliar o Congresso no controle de gastos, a Constituio Federal instituiu um Tribunal de Contas (art. 39). A iniciativa da lei oramentria ficou a cargo da Cmara, mas na realidade "sempre partiu do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos reservados e extra-oficiais, orientava a comisso parlamentar de finanas na elaborao da lei oramentria".Com a Repblica, as antigas provncias transformaram-se em Estados regidos por constituies prprias, o que lhes assegurou grande autonomia, igualmente estendida aos municpios.Em 1922, por ato do Congresso Nacional, foi aprovado o Cdigo de Contabilidade da Unio (Decreto 4536/1922), possibilitando o ordenamento dos procedimentos oramentrios, financeiros, contbeis epatrimoniais da gesto federal. O Cdigo formalizou a prtica de o Executivo fornecer ao Legislativo todos os elementos para que este exercitasse sua atribuio de iniciar a elaborao da lei oramentria.No Art. 13 do referido Cdigo l-se: "O governo enviar Cmara dos Deputados, at 31 de maio de cada ano, a proposta de fixao da despesa, como clculo da receita geral da Repblica, para servir de base iniciativa da Lei de Oramento."Esse artigo deixava claro que a proposta do governo deveria ter a forma de um projeto de lei acabado, no se assemelhando ao caso americano no qual o Congresso recebia e analisava as solicitaes de dotaes por parte dos rgos.

A Constituio Outorgada de 1934A Revoluo de 1930 representou o rompimento com o passado e a proposta de nova ordem, inclusive na modernizao do aparelho do Estado. A autonomia dos Estados e o federalismo da Constituio Federal de 1891 cederam lugar centralizao da maior parte das funes pblicas na rea federal.A competncia para elaborao da proposta oramentria atribuda ao Presidente da Repblica. O Legislativo encarregava-se da votao do oramento e do julgamento das contas do Presidente, com auxlio do Tribunal de Contas. A Constituio no colocou limitaes ao poder de emendar por parte dos legisladores, caracterizando-se a co-participao dos dois poderes na elaborao da lei.

A Constituio Decretada de 1937A Constituio de 1937 foi gerada no regime autoritrio do Estado Novo. A proposta oramentria seria elaborada por um Departamento Administrativo junto Presidncia da Repblica e votada pela Cmara dos Deputados e pelo Conselho Federal (uma espcie de Senado com dez membros nomeados pelo Presidente da Repblica). Na verdade, este ltimo nunca foi instalado e o oramento sempre foi elaborado e decretado pelo Executivo.A competncia do DASP - Depto. Administrativo do Servio Pblico. Seu Diretor passou a presidir a Comisso de Oramento do Ministrio da Fazenda.Aps a concluso do oramento, esteera encaminhado diretamente ao Presidente para aprovao.Em 1939 foi institudo o Plano Especial de Obras Pblicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, cujas despesas eram cobertas por crditos paralelos ao oramento geral da Unio. Em 1943, o Plano Especialfoi transformado em Plano de Obras e Equipamentos, configurando-se, assim, um oramento paralelo de capital, ou seja, o Princpio da Unidade foi para o espao. Observe-se, portanto, que os oramentos de 1944 e 1945 continham apenas despesas de custeio. Em 1947, com a reduo dos recursos provenientes das fontes especiais, o Plano de Obrasfoi incorporado ao Oramento.

A Constituio de1946Na Constituio de 1946, com a redemocratizao, o oramento voltou a ser do tipo misto. O Executivo elaborava o projeto de lei do oramento e o encaminhava para discusso e votao nas casas legislativas. Os legisladores co-participavam com emendas. Entretanto, essa abertura era exagerada, pois as emendas no exigiam os cancelamentos compensatrios. Como conseqncia, em 1959 o nmero de emendas foi de 8.572 e, em 1963, alcanou quase 100 mil.Os dispositivos constitucionais consagraram certos princpios bsicos: unidade, universalidade, exclusividade e especificao, alm de evidenciar de forma clara o papel do Tribunal de Contas.Destaca-se, ainda, que, em 1956, a Presidncia da Repblica criou a CEPA - Comisso de Estudos e Projetos Administrativos - com funo de gerar um sistema nacional de planejamento e adequar as informaes oramentrias a essa finalidade.Apartir de 1964, o Regime Militar,marcadamente autoritrio, refletiu novamente no equilbrio de poder entre Executivo e Legislativo, especialmente na matria oramentria. O quadro de descontrole provocou a Lei 4.320/64, que imps srias restries possibilidade de emendar. Veja-se, por exemplo, o art. 33: "No se admitiro emendas ao projeto de lei do oramento que visem a: alterar a dotao solicitada para despesa de custeio, salvo quando provada, nesse ponto, a inexatido da proposta; conceder dotao para o incio de obra cujo projeto no esteja aprovado pelos rgos competentes; conceder dotao para instalao ou funcionamento de servio que no esteja anteriormente criado; conceder dotao superior aos quantitativos fixados em resoluo do Poder Legislativo para concesso de auxlios e subvenes".A Constituio de1967A Constituio de 1967 terminou por retirar as prerrogativas do Legislativo quanto iniciativa de leis ou emendas que criem ou aumentem despesas, inclusive emendas ao projeto de lei do oramento. Veja-se o teor do Art. 67: "No sero de deliberao emendas de que decorram aumentos de despesa global ou de cada rgo , projeto ou programa, ou que visem modificar o seu montante, natureza e objetivo."Isso impossibilitava que emendas importantes fossem propostas pelo legislativo. O papel desse Poder passou a ser de homologar o projeto oriundo do executivo. A Emenda Constitucional n1 de 1969, mudou diversos aspectos da Constituio de 67, mantendo, no entanto, os dispositivos sobre oramento que limitavam a capacidade de iniciativa do legislativo em leis que gerem despesas e em emendas.

A Constituio de 1988A Constituio de 1988 trouxe duas novidades na questo oramentria. Devolveu ao Legislativo a prerrogativa de propor emendas sobre a despesa no projeto de lei de oramento e reforou a concepo que associa planejamento e oramento como elos de um mesmo sistema.A CF 88 determinou que questes como: exerccio financeiro, prazos, vigncia, elaborao, organizao dos oramentos, das normas de gesto financeira e patrimonial seja objeto de disciplinamento de Lei Complementar, at hoje em discusso no CN.A elaborao de planos plurianuais passou obrigatoriamente a abranger as despesas de capital e demais programas de durao continuada. Tornou obrigatria tambm o encaminhamento anual ao Legislativo do projeto de lei de diretrizes oramentrias.Outro aspecto constitucional relevante relaciona-se com os princpios da unidade e da universalidade. A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento para a questo ao precisar a composio do oramento anual que passou a ser integrado pelo oramento fiscal, oramento da seguridade social e oramento de investimentos das estatais, em funo da multiplicidade organizacional e jurdica do setor pblico, explicitando quais as receitas e despesas pblicas que devem integrar o oramento pblico e merecer, portanto, aprovao legislativa. Este modelo, em linhas gerais segue o princpio da totalidade.Portanto, a unidade oramentria de todos os rgos pblicos deve fundamentar-se segundo uma nica poltica oramentria, estruturam-se uniformemente e ajustarem-se a um mtodo nico.

Princpios OramentriosAutor: Vander Gontijo - COFF/CD;Local e Data: Braslia, setembro de 2004.

Desde seus primrdios, a instituio oramentria foi cercada de uma srie de regras com a finalidade de aumentar-lhe a consistncia no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essa regras ou princpios receberam grande nfase na fase que os oramentos possuam grande conotao jurdica, chegando alguns incorporados na corrente legislao: basicamente na Constituio, na Lei 4.320/64 e nas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs). Os princpios oramentrios so premissas a serem observadas na concepo da proposta oramentria.

UnidadeO oramento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um oramento para dado exerccio financeiro. Dessa forma integrado, possvel obter eficazmente um retrato geral das finanas pblicas e, o mais importante, permite-se ao Poder Legislativo o controle racional e direto das operaes financeiras de responsabilidade do Executivo.So evidncias do cumprimento deste princpio, o fato de que apenas um nico oramento examinado, aprovado e homologado. Alm disso, tem-se um caixa nico e uma nica contabilidade.O princpio da unidade respaldado legalmente por meio do Art. 2 da Lei 4.320/64 e pelo 5 do art. 165 da CF 88.Mas mesmo assim, o princpio clssico da unidade no estava, na verdade, sendo observado. As dificuldades comearam antes da Constituio de 88 em razo da prpria evoluo do sistema oramentrio brasileiro. Na dcada de 80, havia um convvio simultneo com trs oramentos distintos &mdash o oramento fiscal, o oramento monetrio e o oramento das estatais. No ocorria nenhuma consolidao entre os mesmos.Na verdade, o art.62, da Constituio de 1967, emendada, limitava o alcance de sua aplicao, ao excluir expressamente do oramento anual as entidades que no recebessem subvenes ou transferncias conta do oramento (exemplo: Banco do Brasil - exceto se houver integralizao de capital pela Unio).No seu 1, estabelecia que a incluso, no oramento anual, da despesa e da receita dos rgos da administrao indireta ser feita em dotaes globais e no lhes prejudicar a autonomia na gesto legal dos seus recursos.O oramento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O oramento monetrio e o das Empresas Estatais eram deficitrios e sem controle e, alm do mais, no eram votados. Ora, como o dficit pblico e os subsdios mais importantes estavam no oramento monetrio, o Legislativo encontrava-se, praticamente, alijado das decises mais relevantes em relao poltica fiscal e monetria da Nao.TotalidadeCoube doutrina tratar de reconceituar o princpio da unidade de forma que abrangesse as novas situaes. Surgiu, ento, o princpio da totalidade, que possibilitava a coexistncia de mltiplos oramentos que, entretanto, devem sofrer consolidao, de forma a permitir uma viso geral do conjunto das finanas pblicas.A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento para a questo ao precisar a composio do oramento anual que passar a ser integrado pelas seguintes partes: a) oramento fiscal; b) oramento da seguridade social e c) oramento de investimentos das estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o princpio da totalidade.UniversalidadePrincpio pelo qual o oramento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado. Indispensvel para o controle parlamentar, pois possibilita :a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prvia autorizao para respectiva arrecadao e realizao;b) impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e de despesa sem prvia autorizao Legislativa;c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrana de tributos estritamente necessrios para atend-las.

Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra exigido nos seguintes dispositivos: Art.2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e da despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade. Art.3 A Lei do Oramento compreender todas as receitas, inclusive as operaes de crdito autorizadas em lei.A Emenda Constitucional n. 1/69 consagra essa regra de forma peculiar: "O oramento anual compreender obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes, rgos, fundos, tanto da administrao direta quanto da indireta, excludas apenas as entidades que no recebam subvenes ou transferncias conta do oramento.Observa-se, claramente, que houve um mal entendimento entre a condio de auto-suficincia ou no da entidade com a questo, que fundamental, da utilizao ou no de recursos pblicos.Somente a partir de 1988 as operaes de crdito foram includas no oramento. Alm disso, as empresas estatais e de economia mista, bem como as agncias oficiais de fomento (BNDES, CEF, Banco da Amaznia, BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM, FINOR, PIN/PROTERRA) no tm a obrigatoriedade de integrar suas despesas e receitas operacionais ao oramento pblico. Esses oramentos so organizados e acompanhados com a participao do Ministrio do Planejamento (MPO), ou seja, no so apreciados pelo Legislativo. A incluso de seus investimentos no Oramento da Unio justificada na medida que tais aplicaes contam com o apoio do oramento fiscal e at mesmo da seguridade.Anualidade ou PeriodicidadeO oramento deve ser elaborado e autorizado para um determinado perodo de tempo, geralmente um ano. A exceo se d nos crditos especiais e extraordinrio autorizados nos ltimos quatro meses do exerccio, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do exerccio subsequente.Este princpio tem origem na questo surgida na Idade Mdia sobre a anualidade do imposto. E a se encontra a principal conseqncia positiva em relao a este princpio, pois dessa forma exige-se autorizao peridica do Parlamento. No Brasil, o exerccio financeiro coincide com o ano civil, como si acontecer na maioria dos pases. Mas isso no regra geral. Na Itlia e na Sucia o exerccio financeiro comea em 1/7 e termina em 30/6. Na Inglaterra, no Japo e na Alemanha o exerccio financeiro vai de 1/4 a 31/3. Nos Estados Unidos comea em 1/10, prolongando-se at 30/9.O 5 do art. 165 da CF 88 d respaldo legal a este princpio quando dispe que: "A lei oramentria anual compreender:"O cumprimento deste princpio torna-se evidente nas ementas das Leis Oramentrias, como por exemplo, a da Lei 10.837/2004: "Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 2004."Observe-se, finalmente, que a programao financeira, trimestral na Lei 4.320/64 e mensal nos Decretos de Contingenciamento, limitando a faculdade de os rgos empenhar despesas, no mais ao montante das dotaes anuais, pode ser entendido como um abandono parcial do princpio da anualidade.ExclusividadeA lei oramentria dever conter apenas matria oramentria ou financeira. Ou seja, dela deve ser excludo qualquer dispositivo estranha estimativa de receita e fixao de despesa. O objetivo deste princpio evitar a presena de "caldas e rabilongos"No se inclui na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita.Este princpio encontra-se expresso no art. 165, 8 da CF de 88: "A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa ..."Especificao, Especializao ou DiscriminaoAs receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal forma que se possa saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicao. Como regra clssica tinha o objetivo de facilitar a funo de acompanhamento e controle do gasto pblico, pois inibe a concesso de autorizaes genricas (comumente chamadas de emendas curinga ou "rachadinhas") que propiciam demasiada flexibilidade e arbtrio ao Poder Executivo, dando mais segurana ao contribuinte e ao Legislativo.A Lei n 4.320/64 incorpora o princpio no seu art. 5: "A Lei de Oramento no consignar dotaes globais para atender indiferentemente as despesas...., "O art. 15 da referida Lei exige tambm um nvel mnimo de detalhamento: "...a discriminao da despesa far-se-, no mnimo, por elementos".Como evidncia de cumprimento deste princpio pode-se citar a Atividade 4775, cujo ttulo "Capacitao de agentes atuantes nas culturas de oleaginosas". Mas, tambm, existem vrios exemplos do no cumprimento como, por exemplo, a Ao 0620 "Apoio a projetos municipais de infra-estrutura e servios em agricultura familiar, ou o subttulo "Aes de Saneamento Bsico em pequenas cidades da Regio Sul"

No Vinculao ou No Afetao das ReceitasNenhuma parcela da receita geral poder ser reservada ou comprometida para atender a certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita no pode ter vinculaes. Essas reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o planejamento de longo, mdio e curto prazos.Este princpio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da CF de 88, mas aplica-se somente s receitas de impostos."So vedados "a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts., 158 e 159, a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 212), prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8".As evidncias de receitas afetadas so abundantes: Taxas, contribuies: servem para custear certos servios prestados; Emprstimos: comprometidos para determinadas finalidades; Fundos: receitas vinculadas.Observe-se ainda que as vinculaes foram eliminadas no governo Figueiredo, mas, infelizmente, ressuscitadas na Constituio de 1988. O ministro Palocci recoloca essa idia na ordem do dia.Oramento BrutoEste princpio clssico surgiu juntamente com o da universalidade, visando ao mesmo objetivo. Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo.A inteno a de impedir a incluso de valores lquidos ou de saldos resultantes do confronto entre receitas e as despesas de determinado servio pblico.Lei 4.320/64 consagra este princpio em seu art. 6: "Todas as receitas e despesas constaro da Lei do Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues. Reforando este princpio, o 1 do mesmo artigo estabelece o mecanismo de transferncia entre unidades governamentais "Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade pblica deva transferir a outra incluir-se-o, como despesa, no oramento da entidade obrigada transferncia e, como receita, no oramento da que as deva receber. Como exemplo desse procedimento pode-se citar o caso da Arrecadao do Imposto Territorial Rural, que se constitui numa receita prevista no oramento da Unio para 2004 com o valor de R$ 309,4 milhes. No mesmo oramento, fixa-se uma despesa relativa Transferncia para Municpios (UO 73108-Transferncias Constitucionais) no valor de R$ 154,7 milhes.Ou seja, se o Oramento registrasse apenas uma entrada lquida para a Unio de apenas R$ 154,7 milhes, parte da histria estaria perdida.

EquilbrioPrincpio clssico que tem merecido maior ateno, mesmo fora do mbito especfico do oramento, pautado nos ideais liberais dos economistas clssicos (Smith, Say, Ricardo). O keynesianismo (a partir dos anos 30) tornou-se uma contraposio ao princpio do oramento equilibrado, justificando a interveno do governo nos perodos de recesso. Admitia-se o dficit (dvida) e seu financiamento. Economicamente haveria compensao, pois a utilizao de recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda, mais receita para o Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de crescimento.

No Brasil, as ltimas Constituies tm tratado essa questo ora de maneira explcita ora de forma indireta. A Constituio de 1967 dispunha que : "O montante da despesa autorizada em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total de receitas estimadas para o mesmo perodo."Observa-se a existncia de dificuldades estruturais para o cumprimento desse princpio, principalmente em fases de crescimento da economia, pois as despesas pblicas normalmente crescem mais que as receitas pblicas quando h crescimento da renda interna .De qualquer forma,ex-ante, o equilbrio oramentrio respeitado, conforme pode ser verificado nos Arts. 2 e 3 da Lei 10.837/2003, onde: A Receita Total estimada em R$ 1.469.087.336,00, e a Despesa Total fixada em R$ 1.469.087.336,00.Entretanto, nas cifras acima encontra-se um tremendo dficit, devidamente financiado por emprstimos. O dficit aparece embutido nas chamadas Operaes de Crdito que classificam tanto os financiamentos de longo prazo contratados para obras, as operaes de curto prazo de recomposio de caixa e que se transformam em longo prazo pela permanente rolagem e a receita com a colocao de ttulos e obrigaes emitidas pelo Tesouro.A CF 88 adotou uma postura mais realista. Props o equilbrio entre operaes de crdito e as despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda: "a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital ....";Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Claramente a de que o endividamento s pode ser admitido para a realizao de investimento ou abatimento da dvida. Ou seja, deve-se evitar tomar dinheiro emprestado para gastar com despesa corrente, mas pode pegar emprestado para cobrir despesa de capital (o dficit aqui permitido ). Essa uma norma lgica e de grande importncia para as finanas pblicas do Pas. Na verdade, a Regra de Ouro reforada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art. 12, 2): "O montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria."Essa Regra tambm significa, por outro lado, que a receita corrente deve cobrir as despesas correntes (no pode haver dficit corrente).A Regra de Ouro vem sendo adequadamente cumprida nos ltimos oramentos, exceto nos dois ltimos (2003 e 2004). Para o exerccio de 2004, o valor das operaes de crdito dos oramentos fiscal e da seguridade de R$ 629,7 bilhes. Se somado a esse, o valor corresponde ao Oramento de Investimento das Estatais &mdash OIE - (R$ 5,9 milhes) chega-se ao total de R$ 635,6 milhes.J as despesas de capital dos oramentos fiscal e da seguridade social somam R$ 612,7 milhes. Com R$ 23,8 do OIE, chega-se ao total de R$ 636,5 milhes. Ou seja, s se cumpre a regra de ouro se se considera na contabilizao os dados relativos ao Oramento das Estatais.Ainda com relao ao princpio do equilbrio, um terceiro conceito surge a partir da Lei de Responsabilidade Fiscal &mdash o chamado Equilbrio Fiscal. Na verdade, exige-se mais que o equilbrio, exige-se um supervit (fiscal), ou seja, a receita (primria) deve superar a despesa (primria) de forma que o saldo possa ser utilizado para pagamento do servio da dvida pblica.Essa variao do princpio do equilbrio faz parte das orientaes oramentrias constantes das leis de diretrizes oramentrias. O art. 15 da Lei n 10.707, de 30 de julho de 2003 (LDO 2004) dispe, por exemplo, que: "Art. 15. A elaborao do projeto da lei oramentria de 2004, a aprovao e a execuo da respectiva lei devero levar em conta a obteno de supervit primrio em percentual do Produto Interno Bruto - PIB, conforme discriminado no Anexo de Metas Fiscais, constante do Anexo III desta Lei."LegalidadeHistoricamente, sempre se procurou dar um cunho jurdico ao oramento, ou seja, para ser legal, tanto as receitas e as despesas precisam estar previstas a Lei Oramentria Anual, ou seja, a aprovao do oramento deve observar processo legislativo porque trata-se de um dispositivo de grande interesse da sociedade.O respaldo a este princpio pode ser encontrado nos art. 37 166 da CF de 1988. O Art. 166 dispe que: "Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum."A evidncia de seu cumprimento encontra-se na prpria ementa das leis oramentrias, como por exemplo, a da Lei n 10.837/2003: "O Presidente da Repblica Fao saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:"PublicidadeO contedo oramentrio deve ser divulgado (publicado) nos veculos oficiais de comunicao para conhecimento do pblico e para eficcia de sua validade. Este princpio consagrado no art. 37 da CF de 88: "A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: ..."Clareza ou ObjetividadeO oramento pblico deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel a todas pessoas que, por fora do ofcio ou interesse, precisam manipul-lo. Difcil de ser empregado em razo da facilidade de a burocracia se expressar em linguagem complexa. Observe-se, por exemplo, o ttulo da ao n 0373 do oramento para 2004: "Equalizao de Juros e Bnus de Adimplncia no Alongamento de Dvidas Originrias do Crdito Rural".ExatidoDe acordo com esse princpio as estimativas devem ser to exatas quanto possvel, de forma a garantir pea oramentria um mnimo de consistncia para que possa ser empregado como instrumento de programao, gerncia e controle. Indiretamente, os autores especializados em matria oramentria apontam os arts. 7 e 16 do Decreto-Lei n 200/67 como respaldo ao mesmo.

Instrumentos de Planejamento e OramentoVander Gontijo(*)

IntroduoO modelo oramentrio brasileiro definido na Constituio Federal de 1988 do Brasil. Compe-se de trs instrumentos: o Plano Plurianual PPA, a Lei de Diretrizes Oramentrias LDO e a Lei Oramentria Anual - LOA.Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:I - o plano plurianual;II - as diretrizes oramentrias;III - os oramentos anuais.O PPA, com vigncia de quatro anos, tem como funo estabelecer as diretrizes, objetivos e metas de mdio prazo da administrao pblica. Cabe LDO, anualmente, enunciar as polticas pblicas e respectivas prioridades para o exerccio seguinte. J a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a programao das despesas para o exerccio financeiro. Assim, a LDO ao identificar no PPA as aes que recebero prioridade no exerccio seguinte torna-se o elo entre o PPA, que funciona como um plano de mdio-prazo do governo, e a LOA, que o instrumento que viabiliza a execuo do plano de trabalho do exerccio a que se refere.De acordo com a Constituio Federal, o exerccio da funo do planejamento um dever do Estado, tendo carter determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande moldura legal e institucional para a ao nacional, bem como para a formulao dos planos regionais e setoriais.O 1 do inciso XI do art. 167 da Constituio Federal um argumento forte em relao importncia que os constituintes deram ao planejamento no Brasil: 1 Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.Plano Plurianual - PPAEncontram-se, na literatura oramentria e financeira, indicaes de alguns problemas relacionados com o funcionamento do modelo oramentrio acima descrito. Decorrem, em sua maioria, da inexistncia da lei complementar mencionada no 9 do art. 165 da CF.Em relao ao PPA, a primeira questo que pode ser colocada neste contexto se refere ao entendimento da expresso "de forma regionalizada". Sua finalidade est ligada ao mandato constitucional de "reduo das desigualdades regionais" ( 7 do art. 165 da CF 88). Ou seja, sendo apresentado de forma regionalizada, o plano permitir ser devidamente avaliado em relao quele objetivo._________________(*) Economista. Consultor de Oramentos e Fiscalizao Financeira da Cmara dos Deputados.Mas que regies seriam estas a que se refere a Constituio? Uma primeira indicao encontra-se no art. 35 do ADCT - CF 1988O disposto no art. 165, 7, ser cumprido de forma progressiva, no prazo de at dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regies macroeconmicas em razo proporcional populao, a partir da situao verificada no binio 1986-87.Resta, entretanto, que as regies esto definidas como sendo as macrorregies adotadas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca de 80% das aes propostas nos projetos oramentrios esto regionalizadas na classificao nacional - o que em nada ajuda para o cumprimento do preceito constitucional.Alm disso, mister lembrar que o mandado constitucional exige que estados, municpios e o Distrito Federal tambm pratiquem o sistema de planejamento esboado na Carta Magna. Nesse caso, quais seriam os parmetros da regionalizao a ser adotada?A terceira questo refere-se ao termo "programa de durao continuada". O que seria isso? No existe ainda nenhum delineamento satisfatrio para este conceito. Sua definio, apesar do destaque constitucional, no consta nem mesmo dos projetos oramentrios apresentados.Um passo paralelo foi dado pela LRF:Art. 17. Considera-se obrigatria de carter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixe para o ente a obrigao legal de sua execuo por um perodo superior a dois exerccios.Ento, um programa que abrigue tal tipo de despesa corrente poderia ser caracterizado tambm como programa de durao continuada! Foi nesse sentido as interpretaes dadas por ocasio do PPA 1991-96 e na apreciao dos Projetos de Lei Complementar n 222, de 1990, e n 135, de 1996. Todas focalizavam apenas no carter finalstico das aes.Felizmente, e por acaso, uma definio objetiva, mas esdrxula, surge no Substitutivo do PPA 2004-07 do Senador Sib Machado. A redao do art. 2 da Proposta do PPA era a seguinte:Art. 2 Os Programas, no mbito da Administrao Pblica federal, como instrumento de organizao das aes de Governo, ficam restritos queles integrantes do Plano Plurianual.Ou seja, dada a exigncia da compatibilidade da Lei Oramentria com o PPA, o programa nela proposto deveria constar necessariamente deste Plano. Mas, qual o problema com esse dispositivo? Vrios programas que constam da Lei Oramentria Anual no necessariamente constam do PPA (programas de suporte administrativo, por exemplo). Portanto, alguma alterao havia que ser feita para consertar o problema. Qual foi o substitutivo para esse dispositivo?Art. 2 Os Programas, no mbito da Administrao Pblica Federal, para efeito do art. 165, 1, da Constituio, so os integrantes desta Lei.Assim, ao tentar resolver um problema, resolveu-se outro, o da definio do "programa de durao continuada". Agora so aqueles que integram a Lei que institui o PPA.Lei de Diretrizes Oramentrias - LDOUma das principais funes da LDO estabelecer parmetros necessrios alocao dos recursos no oramento anual, de forma a garantir, dentro do possvel, a realizao das metas e objetivos contemplados no PPA. papel da LDO ajustar as aes de governo, previstas no PPA, s reais possibilidades de caixa do Tesouro Nacional e selecionar dentre os programas includos no PPA aqueles que tero prioridade na execuo do oramento subsequente.Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.Observe-se que prioridade pode ser entendida como o grau de precedncia ou de preferncia de uma ao ou situao sobre as demais opes. Em geral, definida em razo da gravidade da situao ou da importncia de certa providncia para a eliminao de pontos de estrangulamento. Tambm se considera a relevncia do empreendimento para a realizao de objetivos estratgicos de poltica econmica e social.MOGNATI (2008) observa, entretanto, que a importncia do Anexo de Metas e Prioridades da LDO para a lei oramentria tem sido relativizada pelo governo federal nos ltimos oramentos, sendo inclusive motivo de crtica por parte do Tribunal de Contas da Unio.Da SILVA (2007) questionou a existncia de compatibilidade entre as metas constantes no PPA, na LDO e na LOA: Se esses instrumentos de planejamento devem manter perfeita sintonia entre si, ento, depreende-se que a inconsistncia de um refletir no resultado do outro.Ao observar os dados do seu estudo, constatou falta de consonncia, compatibilidade e integrao entre o PPA, a LDO e a LOA. Dentre as principais inconsistncias encontradas cita:a)falta de coerncia entre o que foi planejado no PPA e as metas fsicas estabelecidas nas LDOs;b)b) execuo oramentria de programas do oramento de investimento das estatais acima da dotao autorizada na LOA;c)divergncias entre as metas prioritrias estipuladas pelo Governo na LDO e as efetivamente registradas na LOA; ed)programas prioritrios que no foram executados.Apesar da existncia de vrios problemas relacionados com este importante instrumento de planejamento, no h dvidas que ele continua sendo til em antecipar o debate dos grandes problemas oramentrios (como por exemplo, salrio mnimo, compensaes a estados e municpios, alteraes tributrias, poltica de pessoal) no frum adequado, no plenrio do Poder Legislativo.Lei Oramentria Anual - LOAA lei oramentria da Unio estima receitas e fixa as despesas para um exerccio financeiro. De um lado, permite avaliar as fontes de recursos pblicos no universo dos contribuintes e, de outro, quem so os beneficirios desses recursos. Reza o 5 do artigo 165 da Constituio de 1988: 5 - A lei oramentria anual compreender:I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico;II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.a)Oramentos Fiscal e da SeguridadeO Oramento Fiscal abrange os trs poderes, seus fundos, rgos, autarquias, inclusive as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. Compreende tambm as empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais controladas que recebam quaisquer recursos do Tesouro Nacional, exceto as que percebam unicamente sob a forma de participao acionria, pagamento de servios prestados, ou fornecimento de bens, pagamento de emprstimo e financiamento concedidos e transferncias para aplicao em programa de financiamento. Este ltimo, refere-se aos 3% do IR e do IPI destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das contribuies do PIS/PASEP, destinados ao BNDES.b)O Oramento da Seguridade SocialParticularmente, constitui o detalhamento dos montantes de receitas vinculados aos gastos da seguridade social - especialmente as contribuies sociais nominadas no art. 195 da Constituio. Compreende tambm outras contribuies que lhe sejam asseguradas ou transferidas pelo oramento fiscal, bem como do detalhamento das programaes relativas sade, previdncia e assistncia social que sero financiadas por tais receitas. Esse oramento abrange todas as entidades e rgos vinculados seguridade social, da administrao direta e indireta, bem como fundos e fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico.c)Oramento de Investimento das EstataisAs Estatais, operando nas condies e segundo as exigncias do mercado, no teriam obrigatoriedade de ter suas despesas e receitas operacionais destas empresas integrem o oramento pblico. As despesas de custeio das empresas estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como empresas pblicas e as sociedades de economia mista, subsidirias, controladas) tero seus oramentos organizados e acompanhados com a participao do MPO, mas no so apreciadas pelo Legislativo.A incluso de seus investimentos justificada na medida em que tais aplicaes constam com o apoio do oramento fiscal e at mesmo da seguridade que fornecem os recursos ou com o apoio do Tesouro que concede aval para as operaes de financiamento, ou com "lucros e excedentes" de aplicaes de recursos pblicos. Por uma questo de racionalidade, transparncia e evitar a dupla contagem no se incluem neste oramento as programaes de estatais cujos trabalhos integrem os oramentos fiscal e da seguridade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM, EMBRAPA, RADIOBRS, SERPRO).Ciclo de planejamento e oramentoO PPA pea de mais alta hierarquia dentre a trade oramentria, embora esta seja somente constituda de leis ordinrias. Esse o modelo disposto em nossa Carta Magna, que determina em seu art. 165, 7, que os oramentos devem ser compatibilizados com o plano plurianual. No 2 desse artigo exige que a LOA deve ser elaborada conforme dispuser a LDO. E no art. 166 3, I, prev a admisso de emendas ao oramento somente se compatveis com o plano plurianual e com a LDO.A tcnica utilizada na elaborao dessas leis oramentrias a do Oramento Programa, ao possibilitar uma linguagem unificada nas relaes entre essas trs leis, permite a desejada e preconizada integrao entre o planejamento e o oramento.Todas as leis oramentrias so de iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob a forma de proposta, para apreciao e aprovao do Poder Legislativo. Cabe ao Chefe do Poder Executivo sancion-las e execut-las. Compete ao Poder Legislativo acompanhar e fiscalizar sua execuo. O ciclo integrado de planejamento e oramento pode ser ilustrado da seguinte maneira:

Apreciao do Oramento pelo Poder LegislativoMOGNATTI (2008) descreve, de forma sucinta, o processo de apreciao do oramento no Congresso Nacional. Reconhece que o Poder Executivo que determina a formao da agenda para o conjunto de polticas pblicas a serem formalizadas no oramento.No mbito do Poder Legislativo federal a apreciao das peas oramentrias cabe Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO) (Art. 166, 1, I e II, CF), composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da Repblica, com igual nmero de suplentes, regida pela Resoluo n 1 do Congresso Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resoluo n 1/06-CN).A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramentos anuais e suas alteraes (crditos adicionais), alm de outras matrias de cunho oramentrio. Em seu mbito so apresentadas as emendas aos projetos para incluso dos interesses dos parlamentares, respeitando os prazos, limites e condies determinados pela Resoluo.Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposies acessrias durante sua tramitao, que auxiliaro na anlise das proposies principais e determinaro regras para atuao dos relatores e a apresentao de emendas. Dentre essas proposies acessrias destacam-se o parecer preliminar, os relatrios setoriais (somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques.As emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma individualizada ou coletiva. As emendas individuais so apresentadas por qualquer parlamentar detentor do mandato e tambm por relatores das propostas, sendo estas limitadas correo de erros ou omisses contidas nos projetos em anlise. As emendas coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em comisses permanentes de cada Casa do Congresso Nacional Emendas de Comisso ou dos parlamentares pertencentes mesma unidade da federao Emendas de Bancada. No caso das Emendas de Comisso, sua apresentao fica condicionada aprovao pela maioria de seus membros, e as Emendas de Bancada devem constar de ata assinada por, no mnimo, 3/4 (trs quartos) de deputados federais e 2/3 (dois teros) de senadores da respectiva unidade da federao para serem submetidas apreciao da CMO.Um resumo desse procedimento pode ser visualizado no desenho criado por MOGNATTI (2008):

Fonte: MOGNATTI (2005, p.19).RGF: Relatrio de Gesto FiscalRREO: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria

Referncias Bibliogrficas:Da SILVA, Lus Carlos "Efetividade do Sistema de Planejamento no Brasil:Uma anlise da efetividade do planejamento no sistema oramentrio (PPA, LDO e LOA) - Monografia apresentada para aprovao no curso de Especializao em Oramento Pblico da Cmara dos Deputados. Braslia, DF - 2007.GREGGIANIN, Eugnio. Reforma Oramentria: propostas de ajustes no sistema de planejamento e oramento (Oramento Plurianula). Cadernos ASLEGIS, Braslia, n. 25, p. 21, jan/abr. 2005.MOGNATTI, Marcos Csar de Farias Transparncia e Controle na Execuo das Emendas Parlamentares ao Oramento da Unio - Monografia Curso de Especializao em Oramento Pblico Tribunal de Contas da Unio, Cmara dos Deputados e Senado Federal 2 Semestre 2008. Braslia, DF.SANCHES, Osvaldo M. Dicionrio de Oramento, Planejamento e reas Afins, 2. Edio. Braslia: Prisma/OMS, 2004, 394p.SANTA HELENA, Eber Z. O Processo de Alocao dos Recursos Federais pelo Congresso Nacional. In: Cadernos ASLEGIS. Braslia, v. 6, n. 21, p. 9-36, dez-2003.