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Configurações Revista Ciências Sociais 14 | 2014 Para além da Governação. Políticas, práticas e discursos de inclusão e promoção da diversidade cultural Del discurso a los hechos: el Estado mexicano y los pueblos indígenas de México Do discurso aos fatos: O estado mexicano e os povos indígenas do México From words to deeds: the Mexican state and the indigenous peoples of Mexico Andrea Aguillar Edwards Edición electrónica URL: http://journals.openedition.org/conguracoes/2256 DOI: 10.4000/conguracoes.2256 ISSN: 2182-7419 Editor Centro de Investigação em Ciências Sociais Edición impresa Paginación: 39-66 ISBN: 1646-5075 ISSN: 1646-5075 Referencia electrónica Andrea Aguillar Edwards, « Del discurso a los hechos: el Estado mexicano y los pueblos indígenas de México », Congurações [En línea], 14 | 2014, Publicado el 27 marzo 2015, consultado el 10 diciembre 2020. URL : http://journals.openedition.org/conguracoes/2256 ; DOI : https://doi.org/10.4000/ conguracoes.2256 Este documento fue generado automáticamente el 10 diciembre 2020. © CICS

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Del discurso a los hechos: el Estado mexicano y lospueblos indígenas de México Do discurso aos fatos: O estado mexicano e os povos indígenas do México From words to deeds: the Mexican state and the indigenous peoples of Mexico

Andrea Aguillar Edwards

Edición electrónicaURL: http://journals.openedition.org/configuracoes/2256DOI: 10.4000/configuracoes.2256ISSN: 2182-7419

EditorCentro de Investigação em Ciências Sociais

Edición impresaPaginación: 39-66ISBN: 1646-5075ISSN: 1646-5075

Referencia electrónicaAndrea Aguillar Edwards, « Del discurso a los hechos: el Estado mexicano y los pueblos indígenas deMéxico », Configurações [En línea], 14 | 2014, Publicado el 27 marzo 2015, consultado el 10 diciembre2020. URL : http://journals.openedition.org/configuracoes/2256 ; DOI : https://doi.org/10.4000/configuracoes.2256

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Del discurso a los hechos: el Estadomexicano y los pueblos indígenas deMéxico Do discurso aos fatos: O estado mexicano e os povos indígenas do México

From words to deeds: the Mexican state and the indigenous peoples of Mexico

Andrea Aguillar Edwards

Introducción

1 En el marco de la creciente preocupación por la multiculturalidad y los procesos de

integración de los pueblos, en plena expansión de un sistema globalizado, es importante

destacar el hecho de que la diversidad cultural, étnica y social, existe no sólo entre las

diversas sociedades, sino al interior de las mismas. En este trabajo se aborda el fenómeno

de la multiculturalidad en México, enfocando el caso específico de los pueblos indígenas

que cohabitan el territorio nacional y su lucha permanente por hacer valer su cultura y

sus derechos. Se parte de una visión general del contexto histórico de la relación del

Estado mexicano y su población indígena, como factor de análisis para la comprensión de

la situación actual del fenómeno multicultural y la propuesta política y social del

gobierno en turno.

2 Es importante señalar que este trabajo forma parte del proyecto Multilevel governance of

cultural diversity in a comparative perspective: EU-Latin America, auspiciado por la Comisión

Europea, y se enfoca al caso particular de México, sin desconocer el hecho de que otros

países latinoamericanos enfrentan una situación similar1. Como primer avance, se

identifican las estrategias del gobierno federal mexicano enfocadas al desarrollo de los

pueblos indígenas, durante los cinco sexenios previos a la administración actual del

presidente Enrique Peña Nieto. Se registra el seguimiento del movimiento indígena

durante el mismo período, destacando uno de los acontecimientos sociales de mayor

trascendencia en México y en la opinión pública internacional: el levantamiento armado

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de los pueblos indígenas en Chiapas, en 1994, como principal referente para el análisis del

proceso político-social que precede al establecimiento de las actuales políticas públicas y

estrategias del gobierno mexicano.

I. El tema del multiculturalismo

3 Para efectos de este trabajo entenderemos por multiculturalismo al reconocimiento de las

diferencias sociales, étnicas, culturales, religiosas, y aquellas que definan una

característica distintiva de la idiosincrasia de un grupo, en el diseño de un sistema social

que garantice la equidad y la armonía de intereses. El multiculturalismo se concibe

entonces relacionado con la forma en que los gobiernos administran los recursos y

diseñan las políticas públicas. Es decir, para que la multiculturalidad presente en un país,

en forma natural, se traduzca en un sistema multiculturalista, debe mediar un proyecto

social capaz de insertar a todos, en igualdad de derechos y de oportunidades para

ejercerlos.

4 La etnicidad es hoy un factor determinante de los lineamientos que dictan los organismos

internacionales de desarrollo para la elaboración de políticas públicas. Entre ellos, los de

mayor influencia, como la Organización de las Naciones Unidas2 (ONU) y el Banco Mundial3 (BM), entre otros, consideran el reconocimiento de la diversidad cultural no solo como

un derecho, sino como un requisito para lograr un desarrollo social que no se traduzca en

un conflicto de identidad.

5 El éxito de las políticas multiculturales para lograr su objetivo declarado, que es abatir la

inequidad en el acceso a los índices de bienestar, depende, Según Cardoso (2007), del

papel que éstas asignen a la diferencia cultural como productora de condiciones de

desigualdad social. El autor argumenta el hecho de que, aun cuando queda claro que los

organismos internacionales de desarrollo mencionan la diversidad cultural como un

factor de desigualdad, refiriéndose a los sistemas de relaciones sociales en los que la

diferencia cultural se utiliza para clasificar jerárquicamente a los grupos, es decir, a las

relaciones interétnicas, con frecuencia existe una contradicción a la hora de poner en

práctica las políticas públicas multiculturales, ya que el interés se pone principalmente en

la cultura y no en las relaciones sociales. El problema en México ha sido que, como

resultado de ese enfoque, las acciones de gobierno, durante décadas –o sexenios– se

centraron, en el mejor de los casos, en difundir el valor de las culturas que se perciben

discriminadas, como si la discriminación fuera producto del desconocimiento entre los

diversos grupos y no del sistema social.

6 Intentar explicar la desigualdad en razón de la diferencia cultural por sí misma, sin

considerarla dentro del sistema de relaciones sociales que la jerarquiza, tiene algunas

consecuencias indeseables. Cardoso (2007) enfatiza que esta postura avala políticas de

deferencia con indiferencia, porque recicla las teorías que imputan a los desposeídos la

causa de su desposesión al obstinarse en perpetuar una cultura inadecuada a la vida

moderna, con la notable diferencia de que ahora se les tolera celebrando el derecho a la

diferencia. En este sentido, es claro que al resaltar la singularidad de cada grupo cultural,

se fomenta la fragmentación extrema de aquellos a quienes la sociedad dominante ha

etiquetado como indígenas. El autor enfatiza que, por el contrario, si las políticas

multiculturales en verdad pretenden eliminar las asimetrías sociales que se justifican por

la diversidad cultural, resulta indispensable entender que la etnicidad es una forma de

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clasificación de las relaciones sociales entre grupos que participan en un mismo sistema

social (Cardoso, 2007: 18).

7 Los pueblos indígenas en México han demostrado a través de sus demandas y

manifestaciones públicas a lo largo de la historia, la clara conciencia de su derecho a ser

contemplados como parte de la estructura social, política y económica del país4. Sin

embargo, son los gobiernos mexicanos quienes parecen no haber tenido la misma

claridad, o teniéndola, no han sido capaces de instrumentar los mecanismos necesarios

para lograr la verdadera inserción de esta población en la vida nacional, como sujetos de

derecho, en igualdad de circunstancias que el resto de los mexicanos. Aunque aún cabe

otra posibilidad: que hayan optado por perpetuar la condición de desigualdad para

garantizar el sometimiento de un sector de la población crítico y contestatario, como

históricamente lo han sido la mayoría de los pueblos indígenas en México.

1. El perfil de la diversidad étnica en México

8 En México existen 68 etnias, constituidas en 68 pueblos indígenas, a los que corresponden

las 68 lenguas que se hablan en el país hasta el día de hoy5. Dispersos en diversas

comunidades, estos pueblos mantienen sus diferencias culturales, lingüísticas, políticas y

religiosas, pero comparten una característica en común que trasciende la

multiculturalidad: su incansable y permanente lucha por reclamar la legitimidad de sus

derechos. Porque en México, como quizá en muchos otros países, la discriminación ha

sido una forma más de asumir el multiculturalismo.

9 Los grupos indígenas conforman un importante sector de la población mexicana y son

claramente identificados como los pueblos originarios del país. Su riqueza histórica y

cultural le da sentido de pertenencia e identidad al pueblo de México, y son el tema

recurrente de discursos políticos cuando se trata de convocar los valores que promueven

el arraigo y la cohesión nacional, o bien cuando se trata de ofertar un producto de

consumo para el turismo internacional. Sin embargo, la exaltación de su riqueza, aún por

el propio gobierno, no parece coincidir con la posición que éste les asigna en el ámbito de

las políticas de desarrollo social, a pesar de ser casi un diez por ciento de la población

total del país.

10 En el siguiente cuadro puede observarse un resumen de la densidad de la población

indígena y su distribución étnica, lo que implica además, la diversidad de lenguas que se

hablan hoy en México.Cuadro 1

Pueblos indígenas y lenguas predominantes en México en 2010

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Fuente: Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI)

11 La población indígena se localiza principalmente en la parte centro y sur del país. En los

estados que concentran la mayor cantidad de pobladores indígenas, la proporción rebasa,

en promedio, el 20% de la población total. En el estado de Yucatán rebasa el 50%. La

densidad, a nivel de los municipios, es mayor.

12 De los 624 municipios donde más del 40% de la población es indígena, en 426 los

porcentajes de población en situación de pobreza son superiores al 80%. Asimismo, 271

municipios indígenas presentan condiciones de pobreza extrema en más del 50% de su

población, concentrados en los estados de Chiapas, Guerrero, Oaxaca y Veracruz6.

13 En todos los casos, las comunidades indígenas se encuentran asentadas en las zonas

marginadas del desarrollo urbano7. Muchos de ellos incluso lejos de las manchas urbanas,

en áreas de difícil acceso, por supuesto sin ningún tipo de servicio básico. Una de las

opciones a su alcance ha sido migrar a las ciudades, donde, si les va bien, pueden sumarse

a engrosar los cinturones de miseria que rodean a las grandes concentraciones urbanas.

14 Más allá del discurso de la diversidad y el multiculturalismo como la panacea para

implantar –o restaurar– los valores universales del bien común y el respeto a los derechos

humanos desde una perspectiva ideológica, que sin duda es importante, se hace necesario

articular ese discurso con las acciones concretas del Estado para resolver el drama que

subyace, en términos de miseria, desde un proyecto que contemple soluciones

estructurales más allá de las prácticas asistenciales que han caracterizado a todos los

planes de desarrollo nacional en México.

15 La diversidad y la multiculturalidad en México, son sinónimos de fragmentación, de

debilidad política que cancela cualquier alternativa de desarrollo social auténtico y

reproduce los viejos esquemas de la política nacional, con algunos matices en el discurso,

que no trascienden a los hechos.

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2. El perfil institucional mexicano

16 La adopción del modelo neoliberal en México implicó la alineación a un proyecto

multiculturalista centrado en el reconocimiento de la diversidad cultural como base de la

identidad nacional. Sin embargo, ese reconocimiento se produce en los términos que

algunos analistas como Charles R. Hale (Valladares, 2008) han señalado, al afirmar que en

el discurso multiculturalista no todas las organizaciones indígenas tienen cabida, en tanto

que el reconocimiento de las mismas responde, en gran medida, a los intereses de

agencias supranacionales, como el Banco Mundial, para quienes existen dos clases de la

expresión de la etnicidad: una, que construye capital social y es digna de ser estimulada, y

otra que es disfuncional al modelo neoliberal, porque genera conflictos y disenso. Hale

usa el término de “el indio permitido”, afirmando que los gobiernos utilizan los derechos

propios de la multiculturalidad para dividir y domesticar a los movimientos indígenas. En

México, el discurso del multiculturalismo se ha operacionalizado con base en la creación

de organismos, comisiones y/o dependencias para atender los problemas de los pueblos

indígenas, a partir de un criterio de reconocimiento de su naturaleza identitaria acotado

en función de su compatibilidad con el modelo neoliberal.

17 La crisis provocada por el movimiento zapatista en 1994, por su visibilidad en el plano

internacional a través de los medios de comunicación, el activismo del Ejército Zapatista

de Liberación Nacional (EZLN), las movilizaciones de apoyo desde diversas partes del

mundo, y la presencia de observadores extranjeros en México durante el conflicto y en los

años posteriores, motivó la acción del Estado, cuyas propuestas de solución se formularon

casi exclusivamente en el aspecto legislativo. Sólo en la década de 1990 y primera mitad

de la década de 2000 se realizaron 222 modificaciones, incluyendo constituciones

estatales, códigos penales, civiles y sobre justicia indígena, además de diversas leyes en

materia de salud, educación, cultura, procuración de justicia, derechos humanos y medio

ambiente8. Sin embargo, a pesar del trabajo legislativo, las condiciones de desigualdad y

exclusión de los pueblos indígenas prevalecen, y en muchos rubros, como el de la

pobreza, se ha exacerbado9.

18 El actual gobierno de México ha reconocido, en el discurso oficial, la problemática que

enfrentan los pueblos indígenas. El diagnóstico presentado por la Comisión Nacional para el

Desarrollo de los Pueblos Indígenas, designada por el actual gobierno, expone en forma

detallada las condiciones de marginación desde el ámbito de los derechos humanos, el

desarrollo social y económico, así como la condición de exclusión de los pueblos indígenas

en las actividades de diseño y coordinación intergubernamental. La propuesta que integra

el Programa Especial para los Pueblos Indígenas 2014-2018, parece integrar –en el discurso– las

acciones con las que el gobierno del presidente Peña Nieto se propone dar solución a la

problemática. Sin embargo, justo en el momento de la redacción de este texto, el 31 de

octubre de 2014, aparece en diversos medios la información acerca del Proyecto de Egresos

de la Federación, para el 2015, que el presidente Peña Nieto presentó ante la Cámara de

Diputados, en la que contempla un incremento al presupuesto destinado para la atención

a los pueblos indígenas del 0,47%10. Estos son, entre otras cosas, los hechos.

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II. Marco metodológico

19 El análisis de contenido es el conjunto de procedimientos interpretativos, para el estudio

de productos textuales de procesos de comunicación previamente registrados, que

basados en técnicas de medición –cuantitativas y/o cualitativas– según Piñuel (2002),

tienen por objeto elaborar y procesar datos relevantes sobre las condiciones en que se

han producido aquellos textos, o sobre las condiciones que puedan darse para su empleo

posterior. De acuerdo con el autor “los textos remiten a un universo de prácticas sociales

y cognitivas, donde cualquier interacción comunicativa cobra unos límites particulares

que son mediados y mediadores de aquellas prácticas a las que sirve”.

20 El presente análisis, se enfoca en el Programa Especial de los Pueblos Indígenas 2014-201811,

como producto textual de un largo proceso de comunicación (que se describe en el

apartado teórico de este trabajo), cuyos interlocutores reconoceremos en forma genérica

como: la población indígena y el Estado Mexicano, con el objeto de procesar algunos datos

relevantes acerca de las condiciones en que éste se produjo.

21 Como corresponde a un análisis de contenido, el objetivo es lograr la emergencia de ese

sentido latente que trasciende la superficie material del texto y que procede de las

prácticas sociales e institucionales, que recurren al discurso oficial –legal– para facilitar

su interacción.

22 Como señala Bardin (en Piñuel y Gaitán, 1995), el análisis de contenido se convierte en

una empresa de des-ocultación o revelación de la expresión, donde, ante todo, interesa

indagar sobre lo escondido, lo latente, lo no aparente, lo potencial, lo inédito (lo no dicho)

de todo mensaje. Desde esta perspectiva, la intención fue ampliar el campo de estudio,

hacia una dimensión no manifiesta del Programa Especial de los Pueblos Indígenas 2014-2018

que, por ser una construcción compleja, requirió de la definición de variables que

orientaran la búsqueda desde las condiciones contextuales y, por lo tanto, desde las

circunstancias de producción y recepción de dicho documento. En ese sentido, se abordó

el análisis a partir del modelo de la Mediación Dialéctica de la Comunicación Social (MDCS)

que, de acuerdo con Piñuel (2002), permite formular un sistema conceptual especializado

en la descripción, explicación y predicción de los cambios que experimentan o pueden

experimentar los sistemas de comunicación propios de nuestras sociedades.

23 Este modelo incorpora los avances teóricos de diversos campos, entre los que destacan: la

Dialéctica, y la Teoría de Sistemas, para ampliar la observación y el análisis desde una

perspectiva que reconoce la complejidad de los fenómenos y facilita la comprensión de los

procesos sociales, sobre todo de aquéllos en los que la Comunicación se encuentra

implicada.

24 Para aplicar el MDCS, es necesario partir de la idea de que un sistema de comunicación

social, y los constantes cambios que experimenta, no pueden ser percibidos si no se

establece primero una clara diferenciación entre los componentes y relaciones que son

específicos del propio sistema de comunicación (SC), y los componentes y relaciones que

son específicos de otros sistemas. Piñuel, abunda en la explicación de la siguiente manera:

Una vez efectuada esa diferenciación, los cambios de los sistemas d comunicación(SC) sólo pueden explicarse examinando las relaciones de apertura que dichosistema mantiene con otros dos sistemas generales: el sistema social (SS) y elsistema ecológico-adaptativo (SE), cuyo específico inventario de componentesgenéricos y de relaciones internas (estructurales y funcionales) es igualmente

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proporcionado por dicho modelo (cfr. Martín Serrano et al., 1981; Martín Serrano,1989; Piñuel, 1989 y Piñuel & Gaitán, 1995). La concepción de los sistemas decomunicación (SC), de los sistemas sociales (SS) y de los sistemas ecológico-adaptativos (SE) como sistemas abiertos entre sí, nos permite describir latransformación de cada uno de esos tres sistemas en términos de una mediacióndialéctica intersistémica, es decir, concibiendo la transformación interna de undeterminado sistema como el producto de la influencia externa que ejercen sobre éllos sistemas restantes, y viceversa. (Piñuel, 2002: 5)

25 Con base en estadísticas centradas en el recuento de datos (técnicas cuantitativas), y

procedimientos lógicos basados en la combinación y contrastación de categorías (técnicas

cualitativas) fue posible elaborar y procesar algunos datos relevantes sobre las

condiciones en que el Programa Especial de los Pueblos Indígenas 2014-2018 fue producido, y

las que pudieran presentarse en su posterior ejecución.

26 Las categorías de análisis en las que se basó el procedimiento interpretativo, fueron

diseñadas como una adaptación del modelo de la MDCS, al objetivo de este trabajo, cuyos

componentes se asumen de la siguiente manera:

27 1. El Sistema de Comunicación. Entendido como el Programa Especial de los Pueblos

Indígenas 2014-2018, en su calidad de producto textual de un proceso de comunicación, que

se convierte a su vez en un sistema que facilita la interacción mediada del Estado

mexicano y la población indígena en el país.

28 2. El Sistema Social. Entendido como el conjunto de instituciones, organismos y procesos

de la sociedad civil, que determinan la superestructura y los patrones de comportamiento

de la población en general.

29 3. El Sistema Ecológico-Adaptativo. Entendido como el conjunto de instituciones,

organismos y procesos de la sociedad civil, que operan en favor de una sostenibilidad, de

largo plazo, en la relación del sistema de comunicación y el sistema social.

30 Más allá de la identificación intra-textual de la estructura que adopta el Programa Especial

de los Pueblos Indígenas 2014-2018, lo más interesante resulta ser el conocimiento que se

produce a partir de los contextos donde se inscribe este material de análisis, así como la

descripción de las situaciones y entornos implicados en su producción, y la identificación

de las estructuras que rigen la conducta de los individuos, grupos, o instituciones

emisoras y receptoras, en los procesos de comunicación que le dieron origen. Se trata

pues, de un análisis de contenido vertical (de un solo caso), descriptivo, a un objeto de

estudio refutable, y desarrollado a partir de fuentes documentales primarias.

III. Resultados del análisis

1. Modelo de Mediación Dialéctica de la Comunicación

Cuadro 1

Sistema de Comunicación (SC)

Programa Especial de los Pueblos Indígenas 2014-2018

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Cuadro 2

Sistema Social (SS)

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* Existen innumerables registros en notas de prensa y medios electrónicos, que dancuenta de controversias entre los representantes de los diversos partidos. Algunas deellas han llegado a trascender al interior del Congreso dificultando los procesos dediálogo.

** Poco después de su toma de protesta como Presidente de México, Enrique Peña Nietopropuso la creación de un grupo aliado, con representación de los partidosmayoritarios, tomando decisiones que son competencia del Congreso, al margen de éste.

*** Pueden consultarse los indicadores oficiales en: http://www.enlace.sep.gob.mx/content/gr/docs/2013/historico/00_EB_2013.pdf.

**** La mejor atención y nivel académico se concentra en las escuelas privadas. Lasescuelas públicas no tienen la capacidad suficiente para atender la demanda y el nivelacadémico, por lo general, es bajo.

Cuadro 3

Sistema Ecológico Adaptativo (SEA)

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* Puede revisarse el informe sobre las acciones desarrolladas por diferentes organismosinternacionales para la promoción de los derechos de los pueblos indígenas, hasta elaño de 1999 en: http://www.summit-americas.org/Indigenous/W-GroupOct99/Instituto%20Indigenista%20Americano.htm.

** Ver el Diario Ofi cial de la Federación del 14 de julio de 2014, disponible en: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5352323&fecha=14/07/2014.

2. El sistema social en la relación Estado-población indígena

31 Entender a cabalidad la naturaleza de la relación del Estado y la población indígena en

México, demanda un análisis a profundidad del conjunto de relaciones, naturales e

impuestas, que ambos han construido a lo largo de la historia; esa perspectiva ha sido

abordada puntualmente por diversos autores, como: Valladares (2008), Bárcenas (2004),

Gómez (2004), Knight (1995), Sarmiento y Mejía (1988) y Reyna (1980), entre otros.

32 En la actualidad, esa relación se produce en medio de las tensiones que el sistema-mundo

introduce en el terreno de la economía, los derechos humanos, la política de

multiculturalidad –que, más que responder a las necesidades de los pueblos indígenas,

parece orientada a normar criterios–, además de una serie de contingencias políticas que

elevan las dificultades para lograr el óptimo desarrollo de los pueblos, en términos de

bienestar social, especialmente cuando se vive en una situación de economía precaria,

como es el caso de México. En este proceso, los esfuerzos por entablar una comunicación

abierta, fluida y productiva, parecen ser, en primera instancia, el recurso más valioso

para lograr la armonización de intereses y el establecimiento de acuerdos, que si bien no

son suficientes para resolver los problemas de fondo, sí lo son para crear las condiciones

propicias que faciliten la búsqueda de soluciones concretas. Sin embargo,

El proceso de reforma del Estado que ha vivido el país, ha significado el fin delEstado de bienestar social. El mexicano fue un Estado cuya política social, heredada dela revolución de 1910, lo situó como paternalista, subsidiador (sic) del desarrollo y

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redistribuidor de la riqueza. Sin embargo, a partir de la reforma del Estado y con elargumento de su ineficiencia por sus prácticas corruptas y clientelares en ladistribución de los recursos federales, así como por su incapacidad para pagar ladeuda externa, su ineficiencia en la administración de las más de 1.000 empresasque poseía, se dio inicio al desmantelamiento de una estructura económica ypolítica incapaz de generar un crecimiento, tanto a nivel macro económico, comopara revertir el proceso de empobrecimiento de amplias capas sociales. (Valladares,2008: 291)

33 Desde esta óptica, examinar el contexto histórico se vuelve una condición para

comprender la naturaleza intrínseca de la actual relación: Estadopoblación indígena. Es

decir, no sería posible entender el proceso de comunicación que el gobierno de Enrique

Peña Nieto pretende entablar con los pueblos indígenas a través de un aparato

burocrático político-administrativo, cuya operación depende en última instancia de la

Secretaría de Gobernación12, si no tenemos una mínima referencia del pasado, por lo

menos del pasado reciente, en la historia de esa relación. En este sentido, resulta

particularmente interesante la perspectiva de Castellanos (2000: 7), cuando dice:

Las relaciones entre etnia, Estado y nación tienen su origen en múltiplesexperiencias históricas, particularmente en el colonialismo y en distintosmomentos del proceso de formación de las naciones modernas y de la expansióncapitalista en sus diversas modalidades; por ello, examinar el contexto histórico escondición para comprender su naturaleza.

34 A continuación se presenta una breve síntesis de los puntos de encuentro y desencuentro

en la relación del Estado mexicano y sus pueblos indígenas, durante los últimos treinta

años, que han impregnado la vida nacional de un clima de tensión que aún sigue vigente.

Los datos se presentan a partir de dos variables: 1) La política social en materia de

derechos indígenas de los cinco períodos de gobierno que antecedieron a la

administración de Enrique Peña Nieto y 2) El movimiento indígena, durante el mismo

período.

35 La información en cada una de las variables se presenta desde dos indicadores: el discurso,

cuyos datos fueron extraídos de documentos oficiales, en su calidad de fuentes primarias,

y que consisten, por un lado: en los Planes de Desarrollo que cada presidente hizo público

al inicio de su mandato, y por el otro: los comunicados provenientes de la dirigencia del

movimiento indígena13.

36 El segundo indicador en cada variable se denomina los hechos, cuya información fue

extraída de registros hemerográfi cos y documentos públicos del Centro de Estudios

Latinoamericanos14.

37 Se trata de esquematizar la relación sincrónica y diacrónica de los discursos y los hechos,

de los dos actores sociales que protagonizan, en México, la historia imperfecta de la

multiculturalidad.Cuadro 4

La relación Estado-población indígena, en México, de 1982 a 1988

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* El enfoque prioritario en todos los rubros está centrado en medidas económicas. Suprioridad es abatir la crisis y relacionarse con mercados internacionales.

Cuadro 5

La relación Estado-población indígena, en México, de 1989 a 1994

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* Lo más cercano es un plan de modernización en el medio rural a fin de contener lamigración rural a centros urbanos.

Cuadro 6

La relación Estado-población indígena, en México, de 1995 a 2000

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* Los mencionados esfuerzos se desglosan aludiendo a la formación de intérpretes enlenguas indígenas, y la garantía de contar con un traductor en todos sus procesoslegales, así como “realizar una mayor y más eficaz difusión de sus deberes y derechos y delos procesos jurídicos que les atañen”.

** Argumenta la viabilidad de una estructura no partidaria, independiente, autónoma ypacífica.

*** Se denomina “Guardias Blancas”, no solo en Chiapas, sino en otras partes del país, alos grupos armados al servicio de grandes latifundistas, cuya función es proteger aéstos de invasiones por parte de ejidatarios o indígenas. En el caso concreto de Chiapas,las “Guardias Blancas” están al servicio de los dueños de haciendas cafetaleras queposeen miles de hectáreas de las mejores tierras en ese Estado. La mayoría de lospropietarios de las haciendas cafetaleras son extranjeros y algunos mexicanosdescendientes de extranjeros, que viven en países europeos.

Cuadro 7

La relación Estado-población indígena, en México, de 2001 a 2006

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“Apoyar el proceso de desarrollo integral indígena dentro del contexto nacional creandolas condiciones para lograr una comunicación e interacción efectiva con diversossectores de la sociedad, además de establecer programas gubernamentales de grantrascendencia que combatan los problemas estructurales que han obstaculizado olimitado el desarrollo de los pueblos indígenas, con el propósito de mejorar su nivel devida”…“Propiciar la participación directa de los pueblos indígenas en el desarrollonacional y combatir los rezagos y las causas estructurales de su marginación con plenorespeto a sus usos y costumbres”.

Cuadro 8

La relación Estado-población indígena, en México, de 2007 a 2012

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* Se señala particularmente: la desnutrición y deficiencias nutricionales, la mortalidad ymorbilidad, el rezago educativo, la desigualdad de género, y los problemas derivados dela migración. “Desgraciadamente, los pueblos y comunidades indígenas aún no disfrutande una situación social y económica propicia para el mejor desarrollo humano; secaracterizan por vivir en altos niveles de pobreza y en una situación de significativadesventaja. El combate al rezago social de los pueblos y las comunidades indígenasrepresenta una de las áreas de política pública de mayor relevancia para el desarrolloarmónico de México. Es fundamental que las políticas públicas que impulse el GobiernoFederal, en coordinación con las entidades federativas y los municipios, tengan uncarácter específico en la perspectiva integral del Desarrollo Humano Sustentable paraincrementar las capacidades de los pueblos y las comunidades indígenas”. Se planteacomo objetivo: “Incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indígenas aldesarrollo económico, social y cultural del país con respeto a sus tradiciones históricasy enriqueciendo con su patrimonio cultural a toda la sociedad.

La primera de siete estrategias es: “Constituir la atención a los indígenas en un objetivoestratégico transversal para toda la Administración Pública Federal”

3. El Programa Especial de los Pueblos Indígenas (PEPI) 2014-2018

3.1. El discurso

38 La descripción de la Nueva política de inclusión y desarrollo de los Pueblos Indígenas en

los propios términos del PEPI plantea lo siguiente:

La visión que el Gobierno Federal tiene para el horizonte sexenal es que los pueblosy comunidades indígenas vivan en condiciones sociales y económicas dignas, dentrode un marco de igualdad e interculturalidad.El Gobierno de la República impulsa políticas públicas que respetan sus derechos ysu identidad, que propician la participación y la autogestión de sus procesos dedesarrollo. La política hacia el sector se caracteriza por promover la transversalidady la integralidad de las propuestas y acciones de política pública.Particularmente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, la MetaNacional 2, “México Incluyente”, engloba los objetivos y las acciones dirigidas a

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combatir la pobreza y la desigualdad. El objetivo es: hacer realidad un país donde seasegure el ejercicio efectivo de los derechos sociales, económicos y culturales.El Gobierno de la República se plantea impulsar una sociedad con equidad, cohesiónsocial e igualdad de oportunidades. Esto es una política social de nueva generación,enfocada en alcanzar una sociedad de derechos ciudadanos y humanos plenos quecontribuya a cerrar las brechas sociales. Esto implica hacer efectivo el ejercicio delos derechos sociales de todos los mexicanos, a través del acceso a: servicios básicos,agua potable, drenaje y saneamiento, electricidad, seguridad social, educación,alimentación y vivienda digna.Este objetivo es más relevante cuando se refiere a la población indígena, de ahí quela Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas tiene laresponsabilidad de orientar eficazmente, las políticas, los programas y proyectos,del gobierno hacia la promoción del desarrollo integral y sustentable de los pueblosy comunidades indígenas.Existe un compromiso del Gobierno Federal para mejorar las condiciones de vida dela población indígena y combatir esta realidad de pobreza y marginación, a travésde políticas y acciones públicas que les permitan a los Pueblos Indígenas teneracceso a mejores condiciones de educación, salud, vivienda, infraestructura básica eingreso.

39 Con este discurso como base, y después de un ejercicio de consulta y validación de su

Consejo Consultivo, según lo expuesto en el documento oficial, la CDI definió una

estrategia de trabajo considerando cinco ejes estratégicos de atención:

40 • Derechos Indígenas y Acceso a la Justicia, impulsando la armonización legislativa, el

apoyo legal a indígenas encarcelados o sujetos a algún tipo de proceso penal, agrario o

administrativo. Desarrollo Social, a través del cual se dotará de más y mejor

infraestructura básica a las comunidades y hogares indígenas, además de atender las

necesidades de alimentación, salud, educación, vivienda e infraestructura básica.

41 • Desarrollo Económico, el cual considera la promoción de fuentes de ingreso monetario y

no monetario para las comunidades y familias indígenas.

42 • Participación de la sociedad indígena y coordinación intergubernamental, en la

planeación y gestión del desarrollo de los Pueblos Indígenas.

43 • Preservación y fomento de la cultura de los Pueblos Indígenas como patrimonio nacional

y elemento articulador de los otros cuatro ejes de atención.

3.2. Los hechos

44 Aunque existen evidencias de la actividad de la Comisión Nacional para el Desarrollo de

los Pueblos Indígenas en la cobertura informativa de algunos medios nacionales, sobre

todo en lo que se refiere a las reuniones de acuerdos sostenidas entre el representante de

dicha comisión y grupos de representación indígena, no se dispone, a la fecha, de

información oficial de carácter público, que nos permita elaborar una valoración sobre el

avance en el logro de sus objetivos, lo cual es comprensible dado el corto período de

tiempo transcurrido desde el inicio de la gestión de este organismo.

45 Sin embargo, a partir del análisis de contenido desde la Mediación Dialéctica de la

Comunicación Social, se identifican algunos elementos contextuales, que de manera

natural introducen una idea de escepticismo con relación a la viabilidad del programa,

que tienen que ver principalmente con las condiciones económicas, sociales y políticas

por las que atraviesa hoy el Estado mexicano y que se abordan a continuación.

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IV. Conclusiones

46 El discurso recurrente del gobierno mexicano en torno al combate de la pobreza extrema y

el compromiso de velar por la democracia y el buen manejo de los recursos federales, ha

sido retomado por todos los presidentes, sin excepción, desde hace poco más de cuatro

décadas; mientras las condiciones de pobreza, la marginación y los conflictos internos de

la clase política –muchos de ellos evidenciando actos de corrupción– siguen en aumento.

El tema de la multiculturalidad que aparece en la agenda política, como uno de los rubros

de mayor interés para el gobierno, no acaba de definirse en términos de una estrategia

clara para asumir esa realidad, desde una estructura social, política y económica capaz de

armonizar las diferencias en términos de igualdad de oportunidades y justicia para todos.

47 Aunque los derechos de los indígenas son reconocidos en el Programa Especial de los Pueblos

Indígenas 2014-2018, no se percibe un esfuerzo paralelo del Estado, ni la voluntad política

para generar las condiciones propicias que garanticen su ejecución desde el punto de

vista institucional. El desconocimiento en materia legislativa por parte de la población

indígena, los procedimientos burocráticos, el escaso dominio del tema por el personal

encargado de dichos procesos, la dificultad que impone el idioma y los candados

prediseñados para coptar la autonomía de los pueblos indígenas, desalienta las iniciativas

de búsqueda de soluciones a través de la vía institucional15.

48 El diagnóstico que presenta la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos

Indígenas, da cuenta de una realidad que se retoma medianamente en el planteamiento

de los objetivos y el diseño de estrategias del Programa Especial de los Pueblos Indígenas

2014-2018, pues no contempla ningún tipo de acciones tendientes a promover los cambios

estructurales necesarios, limitándose a reproducir las prácticas asistencialistas.

49 La oferta de servicios que el Programa plantea en favor de las comunidades indígenas, el

nivel de gestión implicado y la magnitud de la cobertura necesaria, no sólo por la

cantidad de comunidades indígenas que existen en México, sino por su dispersión

geográfica a lo largo del territorio nacional, demandan una fuerte inversión económica.

En este sentido, la propuesta del 0,47% de incremento presupuestal designado a este

rubro presentada por el presidente Peña Nieto al Congreso, sólo puede considerarse como

un dato que permite comprobar –en los hechos– la falta de voluntad política y la nula

viabilidad del mencionado programa.

50 El bajo nivel educativo, en todos los niveles de formación, que se registra en los propios

parámetros del gobierno federal, nos dan un indicio de la problemática originaria de una

larga cadena de impactos visibles en la sociedad mexicana, que inicia con una producción

en serie de ciudadanos poco informados y poco ejercitados en la práctica de las

habilidades cognitivas que garanticen un perfil crítico de su entorno. Por lo tanto, la

búsqueda de programas educativos de mayor calidad por parte de un sector de la

población, se orienta a la oferta de las escuelas privadas, creando un sesgo en la educación

relacionado con la posición económica. Este solo hecho, contribuye a polarizar la

desigualdad social. En estas condiciones, en México, se vuelve extremadamente difícil

paliar la pobreza y la desigualdad a través de la educación, y el acceso a ésta, en el caso de

los indígenas, sigue siendo una asignatura pendiente.

51 Por otra parte, la permisividad del gobierno mexicano hacia los medios de comunicación,

particularmente las televisoras, que hace posible la existencia de monopolios de la

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información y de una oferta mediática que pondera el entretenimiento, han abonado a la

formación de individuos con una escasa conciencia social que, a su vez, se traduce en

prácticas individualistas y en una escasa –o nula– participación de la ciudadanía en los

procesos de transformación que requiere el país.

52 Ante este panorama se radicalizan, no sólo las posiciones de los grupos inconformes, sino

las medidas represivas del Estado, en una lucha de fuerzas a todas luces desigual –en

términos de poder–, donde las protestas de grupos conscientes de la sociedad civil,

incluidos los grupos indígenas, buscan compensar este desequilibrio recurriendo a cobrar

visibilidad en la esfera pública, logrando la solidaridad internacional, y afectando la

imagen de los diferentes niveles de gobierno, principalmente en los Estados del sur. Los

medios de comunicación con mayor poder de cobertura –los monopolios alineados con el

gobierno– contribuyen a la represión ejercida por el Estado mexicano, aportando una

versión sesgada de las protestas e induciendo una imagen de vandalismo y delincuencia

que el gobierno utiliza para justificar la represión violenta, con el aval de los medios a su

favor16.

53 Retomando el sentido del análisis de contenido al Programa Especial para los Pueblos

Indígenas 2014-2018, aprobado por decreto presidencial el 30 de abril de 2014, desde el

marco contextual que determina la Mediación Dialéctica de la Comunicación Social, puede

afirmarse que existe un alto nivel de incongruencia entre la expresión intra-textual y la

realidad contextual. Es decir, entre los objetivos que el Estado dice perseguir, y la

evidencia de sus acciones ante las demandas de la misma población a la que dice proteger.

54 El sistema ecológico adaptativo, representado en este análisis –además de los medios de

comunicación– por los diversos organismos internacionales que norman las políticas de

multiculturalidad e inclusión de los pueblos indígenas en el mundo, no logran establecer

las condiciones para una relación sustentable entre el Estado mexicano y su población

indígena, poniendo en relieve la necesidad de un diálogo renovado y un esfuerzo de

negociación que atienda los aspectos fundamentales del debate, con una vocación

conciliadora auténtica, desde una perspectiva humana, más que política.

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NOTAS

1. Ver el caso de Chile en: Boccara y Boladis (2010), el caso de Colombia en: Restrepo (2011), y

diversos estudios de nivel latinoamericano en: Pequeño (2009), Stavenhagen (2002) y Fernández y

Argüello (s/f).

2. La Declaración de la ONU sobre los derechos de los pueblos indígenas fue aprobada por

mayoría de la Asamblea General, en Nueva York, el 13 de septiembre de 2007.

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3. Pueden consultarse las políticas del Banco Mundial para la atención a los pueblos indígenas en:

http://www.bancomundial.org/temas/resenas/indigenas.htm

4. Los procesos de movilización indígena en México tienen una larga historia que ha sido

documentada desde la época colonial, por diversos autores como: Reina (1980), Sarmiento y Mejía

(1988), Knight (1995), y Valladares (2008) registrando diversos períodos de protesta indígena que

oscilan entre la rebelión y la negociación con el Estado mexicano.

5. Según el Diario Ofi cial, del Miércoles 30 de abril de 2014, en su Décima Sección-Extraordinaria.

6. De acuerdo con datos publicado en el Diario Ofi cial en 30 de abril de 2014, en su décima

sección extraordinaria.

7. INEGI, Censo poblacional 2010.

8. Según el registro ofi cial de la Cámara de Diputados disponible en: http://

www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/ref/cpeum_crono.htm.

9. Ver el Diagnóstico presentado por la Comisión para los Pueblos Indígenas, en el Diario Oficial,

del 30 de abril de 2014. Décima sección extraordinaria.

10. http://pulsoslp.com.mx/2014/10/31/gobierno-plantea-aumento-a-presupuesto-para-

pueblos-indigenas-en-0-47/

11. Aprobado por decreto presidencial del Gobierno de la República Mexicana, publicado en el

Diario Oficial, el miércoles 30 de abril de 2014, en su Décima Sección Extraordinaria.

12. En México, la Secretaría de Gobernación es el equivalente a los Ministerios del Interior en

otros países. Históricamente ha sido la encargada de reprimir los movimientos populares.

13. Aunque para facilitar la lectura se divide la información en 5 cuadros que concentran cada

uno los datos de un sexenio en particular, el análisis diacrónico atraviesa en forma vertical a

todos ellos. En este sentido, la lectura consecutiva de los cuadros 4, 5, 6, 7 y 8, permite visualizar

fácilmente la línea del tiempo relacionada con los principales acontecimientos que han marcado

la relación Estado Mexicano-población indígena, durante las últimas tres décadas, de una forma

esquemática.

14. Existe sin embargo, una vasta producción de textos que abordan detalladamente la historia

de los movimientos sociales en México. Una interesante historia que da cuenta, además del

movimiento por los derechos de la población indígena, los movimientos agrarios en su lucha por

la tierra, los movimientos sindicales y los movimientos estudiantiles; todos ellos con demandas

específicas hacia el gobierno en turno, que van desde el reconocimiento de una identidad

cultural, hasta la solución de problemas concretos; todos ellos respondiendo a ideologías propias,

que coyunturalmente se han cruzado, sumando fuerzas, en lo que se conoce como la historia de la

guerrilla mexicana. Un complejo entramado que, sin duda, merece ser objeto de un análisis

posterior.

15. Fuentes testimoniales primarias.

16. Las críticas hacia los medios alineados al gobierno, en el conflicto reciente originado por La

desaparición y muerte de 43 estudiantes normalistas en el Estado de Guerrero, han sido tema

recurrente en la información presentada por medios internacionales, algunos medios nacionales

independientes, y en los medios sociales en Internet, durante el último trimestre del 2014.

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RESÚMENES

En este trabajo se presenta un análisis de contenido del Programa Especial para los Pueblos

Indígenas 2014-2018, del gobierno mexicano, a partir del modelo para la Mediación Dialéctica de

la Comunicación Social (Piñuel, 2002), que permite trascender la simple identifi cación de datos

de carácter intra-textual, hacia la descripción de las situaciones y el contexto implicados en la

producción de dicho texto, como elementos determinantes de su contenido, con el objeto de

formular un sistema conceptual explicativo de la relación actual del Estado mexicano con su

población indígena.

Este trabalho apresenta uma análise do conteúdo do Programa Especial para los Pueblos

Indígenas 2014-2018, do governo mexicano, a partir do modelo para a Mediación Dialéctica de la

Comunicación Social (Piñuel, 2002), que permite transcender a simples identificação de dados de

carácter intratextual e chegar à descrição das situações e dos contextos implicados na produção

do referido texto como elementos determinantes de seu conteúdo, com o objetivo de formular

um sistema conceptual explicativo da relação atual do Estado mexicano com a sua população

indígena.

This paper presents a content analysis of the Mexican government Special Program for

Indigenous People 2014-2018. The Dialectic Mediation of Social Communication Model (Piñuel,

2002) was applied, which allows to overcome a simple identification of data of intra-textual

character to the description of the circumstances and context involved in the production of the

text as determinants of its contents, in order to formulate an explanatory conceptual framework

of the current relationship between Mexican state and its indigenous population.

ÍNDICE

Keywords: Multiculturalism, indigenous peoples, Mexican Government

Palavras-chave: Multiculturalidade, povos indígenas, Estado mexicano

Palabras claves: Multiculturalidad, Pueblos indígenas, Estado Mexicano

AUTOR

ANDREA AGUILLAR EDWARDS

Doctorada en Comunicación Social, pela Universidad de la Habana. Catedrática e Investigadora da

Facultad de Ciencias de la Comunicación de la Universidad Autónoma de Coahuila. Miembro da

Asociación Mexicana de Investigadores de la Comunicación (AMIC). Enderezo de

correspondencia: Carretera a Zacatecas Km 2.5 Saltillo Coahuila 25000 México

[email protected]

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