DIREITO FINANCEIRO AULA (23.07.2013) DESPESA PÚBLICA

Para cumprir o seu objetivo primordial – o bem comum – o Estado

desenvolve um sem número de atividades que podem ser divididas, didaticamente, em dois grandes grupos: ATIVIDADES-FIM (educação, saúde, segurança, justiça, desporto, previdência, lazer, assistência social, comunicação, ciência e tecnologia, etc) e ATIVIDADES-MEIO (tributação, e outras formas de arrecadação de recursos). 1. CONCEITO Despesa pública compreende todo desembolso efetuado pela Administração Pública, com vistas a aplicação de recursos para a manutenção e funcionamentos do Estado, com a implementação das ações ou programas governamentais na saúde, educação, moradia, justiça, segurança, previdência, etc., (despesas correntes), aquisição de bens ou ações e realização de obras (despesas de capital) e transferência de recursos para entes públicos ou privados a fim de implementação das ações ou programas governamentais ou aquisição de bens ou ações e realização de obras (transferências correntes ou de capital). Baleeiro: "o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para o funcionamento dos serviços públicos" (1996, p. 65).

A despesa seria entendida como uma parte do orçamento secionada e fixada em lei ao custeio de determinado setor administrativo que cumprirá uma função ou atribuição governamental. Ressalte-se que, a escolha de qual necessidade será satisfeita pelo serviço estatal, discricionariamente (escolha do poder executivo), dependerá de critérios selecionados pelo poder executivo e legislativo, representantes escolhidos pelo povo que têm a competência para tal decisão. Assim, a definição de qual será o critério a ser utilizado depende dos ideais e das motivações dos governantes ou de ideologias de seu grupo que, em nome do povo, agirá no comando do serviço público. 2. TEORIA DOS GASTOS PÚBLICOS A decisão de gastar é fundamentalmente uma decisão política selecionada pelos agentes políticos do Poder Executivo (ações/programas) e do Poder legislativo (aprovação e emendas ao projeto de lei orçamentária nas duas casas do Congresso Nacional).

O administrador público no governo (presidente da república, governador, prefeito, ministros e secretários) elabora um plano de ação de como pretende gastar os recursos do Estado em despesas correntes e de capital, segundo as necessidades públicas da população, por estados, cidades ou bairros.

Tais ações serão planejadas em programas através de projetos que descreverão as metas, diretrizes e objetivos, os quais constarão nas leis

orçamentárias, apontando, inclusive, os meios disponíveis para o seu atendimento.

Como se percebe, toda decisão política de realização de despesa dos recursos públicos necessariamente devem está introduzidas num documento solene de previsão de despesas (lei de orçamento).

Nesse esteio, vejamos o que é:

a) Programa orçamentário: instrumento de organização da ação governamental para a concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual. Ex: erradicação do analfabetismo;

b) Projetos orçamentários: são instrumentos de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação do governo. Ex: construção de mil escolas;

c) Atividades orçamentárias: são instrumentos de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operação que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação do governo. Ex: treinamento de professores.

3. CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS (Valdecir Pascoal) 3.1) Quanto a fonte: 3.1.1) Despesa Orçamentária: é a despesa que decorre da lei orçamentária e dos créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários). Obedece ao processamento das despesas (estágios das despesas) com o será visto abaixo. 3.1.2) Despesa extra-orçamentária: é a despesa que não consignada na lei orçamentária ou em créditos adicionais especificadas na LOA, LDO ou PPA. Compreendem diversas saídas resultante de:

a) levantamento de depósitos, cauções; b) pagamento de resto a pagar (valores cuja despesa não pôde ser realizada ou paga até o término de um exercício 31 de dezembro em virtude de um serviço ou obra iniciada mas não concluída, ainda que existisse provisão de recursos financeiros para tanto, este pagamento será transferido para o exercício financeiro seguinte de janeiro a dezembro desde que haja a conclusão da prestação de serviço ou realização total da obra); c) resgate de A.R.O. – Antecipação de Recursos Orçamentários: cingir-se unicamente ao atendimento de insuficiência de caixa em razão de arrecadação de tributos, durante o exercício financeiro, sobretudo nos meses de janeiro e fevereiro. As operações de ARO somente poderão ser realizadas a partir do décimo dia do início do exercício (janeiro), devendo ser saldadas, com os respectivos juros e encargos, até 10 de dezembro de cada exercício. Todas as

operações de ARO (empréstimos) serão feitas através de abertura de crédito numa instituição financeira que for vencedora de processo licitatório promovido pelo Banco Central, bem como todos os outros valores que se apresentem de forma transitória.

3.2) Quanto à classificação econômica: (abrange tanto a despesa quanto a receita, possibilita analisar o impacto das ações governamentais na economia como um todo. A Lei n.º 4.320/64 classificou a despesa orçamentária em duas categorias econômicas): 3.2.1) Despesas Correntes, que compreendem os gastos com pessoal (servidores públicos) e encargos sociais (saúde, educação), juros e encargos da dívida interna e externa e outras, observadas os conceitos existentes nos dispositivos legais e normas pertinentes em vigor. Essas se subdividem em Despesas de Custeio e Transferências Correntes.

3.2.1.1) Despesa de custeio: Subclassificação de despesas correntes, destinadas à manutenção e operação de serviços anteriormente criados e instalados, inclusive os que dizem respeito a obras de conservação, manutenção e adaptação de bens móveis e imóveis (art. 12, § 2º, Lei 4.320/64). Tais despesas de custeio se destinam à manutenção de serviços públicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. 3.2.1.2) Transferências correntes constituem-se de dotação para despesas destinadas a atender à manutenção de serviços públicos de outras entidades de direito público ou privado. Divisão: a) Subvenção Social: suplementação de recursos públicos a entidades de origem pública ou privada, que serão aplicados na prestação de serviços de assistência social ou cultural sem finalidade lucrativa; b) Subvenção Econômica: alocação de recursos transferidos a entidades de origem pública ou privada destinada: - a cobertura dos déficits na manutenção das empresas públicas de natureza autárquica ou não; - a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda (empresa pública de abastecimento de gêneros alimentícios) - ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais. São modalidades de transferências: 1 - Transferências intragovernamentais (transferências de recursos feitas no âmbito interno de cada governo, transferências destinadas a atender despesas correntes de autarquias e fundações pelo Poder Público. 2 - Transferências Intergovernamentais (transferências de recursos feitas entre um nível de governo para outro, entre Município para Estado; de Estado para Município; da União para Estado; da União para Município). 3 - Despesas de Exercícios Anteriores (art. 37 da lei 4.320/64 – “As despesas de exercícios (orçamentos) encerrados, para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio(dotação), com saldo

suficiente para atendê-las, que não se tenham processado na época própria (até 31 de dezembro), bem como os Restos a Pagar com prescrição interrompida e os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente poderão ser pagos (débitos de orçamento passados) à conta de dotação específica consignada no orçamento (presente), discriminada por elementos, obedecida, sempre que possível, a ordem cronológica”.

3.2.2) Despesas de Capital, que correspondem a aquisição patrimonial de bens corpóreo ou incorpóreo que corresponde a um acréscimo patrimonial ao poder público, através das modalidades:

a) investimentos, b) inversões financeiras, c) Transferência de capital

Observados os conceitos legais e normas pertinentes em vigor. 3.2.2.1) Investimentos: despesas de capital destinadas: a) planejamento e execução de obras públicas (despesas com estudos e projetos (arquitetônicos), aquisição de imóveis necessários à realização de obras); b) investimento em regime de execução especial (despesas com programas especiais de trabalho, ex: LER); c) aquisição de instalações incorporável a obras (elevadores e ar condicionado); d) equipamento e material permanente (aeronaves, automóveis, embarcações, maquinas, motores, tratores, equipamentos rodoviário e agrícola, ferramentas e utensílios de oficina, material artístico, instrumento musicais, obras de artes para museus, mobiliário em geral como utensílio para escritório, bibliotecas, laboratórios, técnico-científico, etc). 3.2.2.2) Inversões Financeiras Dotações destinadas: a) à aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização (alugados); b) aquisição de bens para revenda; c) aquisição de títulos de crédito; d) aquisição de títulos representativos de capital já integralizado; e) constituição ou aumento de capital de empresas comerciais ou financeiras, f) investimentos às operações bancárias ou de seguros; g) investimentos a concessão de empréstimo; h) investimentos em bolsas de estudos reembolsáveis (crédito estudantil); i) gastos com depósitos compulsórios, j) gastos com sentenças judiciais com precatórios. 3.2.2.3) Transferências de Capital: dotações para: a) investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado (independente de contraprestação direta em bens ou serviços), constituindo:

- auxílios ou contribuições para outras entidades, segundo derivem da lei de orçamento ou de lei especial anterior; - dotações para amortização da dívida pública de outras entidades. Compreendem: a) transferências intragovernamentais (auxílio para despesa de capital ou contribuições a fundos no âmbito de cada governo); b) transferência intergovernamental – de nível de um governo a outro - à União, aos Estados, aos Municípios; c) transferência a instituições privadas (auxílio para despesa de capital com investimento, inversão financeira).

3.3) Segundo a natureza da Despesa (Valdecir Pascoal):

Instrumento regulador das despesas estatais. Tem como objetivo estabelecer critérios uniformes de classificação com vista a consolidação dês contas públicas nacionais. É exigência do artigo 51 da LRF. Essa classificação será identificada por:

a) Categorias econômicas (despesas correntes – custeio ou de

transferência - ou de capital – investimento, inversões financeiras ou transferências);

b) Grupos de despesas (agregação ou especificação de despesas);

c) Modalidades de aplicação (informação gerencial que procura identificar se os recursos são aplicados diretamente por órgão ou entidades no âmbito da mesma esfera de governo –intragovernamental – ou por outro ente da federação e suas entidades – intergovernamental; e

d) Elementos de despesas (visa identificar os objetos de gastos com vencimento, diárias, materiais de consumo, serviço de terceiro, subvenções sociais).

Exige a formação de código segundo a natureza da despesa. Esse

código será formado por dígitos em cada subclassificação. No final, teremos um código (x.x.xx.xx) discriminado da seguinte forma: 1º x (categorias econômicas). 2º x (grupos de despesas). 3º xx (modalidades de aplicação). 4º xx (elementos de despesa).

Vejamos os Códigos logo a seguir: 3.3.1) CATEGORIAS ECONÔMICAS

3 – Despesas Correntes 4 – Despesas de Capital

3.3.2.) GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA

1 – Pessoal e Encargos Sociais; 2 – Juros e encargos da Dívida; 3 – Outras Despesas Correntes; 4 – Investimentos; 5 – Inversões Financeiras; 6 – Amortização da Dívida.

3.3.3) MODALIDADES DE APLICAÇÃO

10 – Transferências Intragovernamentais; 20 – Transferências à União; 30 – Transferências aos estados e DF; 40 – Transferências aos Municípios; 50 – Transferências a Instituições Privadas sem fins Lucrativos; 60 - Transferências a Instituições Privadas com fins Lucrativos; 80 – Transferências ao exterior; 90 – Aplicações Diretas.

3.3.4.) ELEMENTOS DE DESPESA

01 – Aposentadorias e Reformas; 04 – Contratação por Tempo determinado; 13 – Obrigações Patronais; 14 – Diárias; 21 – Juros sobre a Dívida por Contrato; 30 – material de Consumo; 33 – Passagens e despesa com locomoção; 37 - Locação de mão-de-obra;

43 - Subvenções Sociais; 51 – Obras e Instalações; 52 – Equipamentos e Material Permanente; 61 – Aquisição de imóveis; 65 – Constituição ou Aumento de Capital de Empresa; 66 – Concessão de Empréstimos e Financiamentos; 91 – Sentenças Judiciais; 92 – despesas de Exercícios Anteriores.