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DETERMINANTES DA FORMULAÇÃO DE POLÍTICA EXTERNA

Matheus Lucas Hebling1

RESUMO: A análise de política externa é entendida como o estudo fundamentalmente teórico da condução e prática das relações entre diferentes atores, primariamente Estados, no sistema internacional, focando em fazer generalizações aplicáveis a mais de um país. O objetivo desse trabalho é fazer uma revisão teórica tentando determinar quais são os determinantes da sua formulação, com a hipótese de que as diferentes abordagens para a análise de política externa devem ser consoantes e não excludentes. Para tanto, a revisão será feita a partir de diferentes níveis de análise, como a personalidade do líder, percepções, o impacto de arranjos institucionais, cultura, identidade, discurso, opinião pública, grupos de interesse, assim como quadros multiníveis oriundos da teoria de jogos.

PALAVRAS-CHAVE: política externa; FDA; processo decisório.

INTRODUÇÃO

O estudo das relações entre Estados é tão antigo quanto a própria existência das

nações. Entretanto, a análise de política externa2 (APE ou FPA, na sigla em inglês)

nasceu como escopo de pesquisa após a Segunda Guerra Mundial, fundada pelos

trabalhos de Snyder (1954), Sprout (1956), Rosenau (1966), que enfatizaram a

importância dos atores envolvidos no processo decisório da política externa, a

contextualizaram e encorajaram para a criação de teorias de médio-alcance,

respectivamente. De acordo com Breuming (2007), o objetivo da análise é ganhar

conhecimento generalizável aplicável sobre como decisões são feitas, porque líderes

tomam as decisões que tomam e por que Estados se empenham em diferentes

1 Universidade Federal de São Carlos, [email protected], graduado em Ciências

Sociais e mestrando em Ciência Política. Bolsista do Centro Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico. 2 Para Neack (2006), o estudo da política externa é essencialmente situado no campo das

relações internacionais, sendo uma disciplina ponte entre o estudo das relações internacionais e da política comparada. Para a análise presente, a pressuposição é que a política externa pode ser estudada também no campo da Ciência Política como grande área conhecimento, que inclui as Relações Internacionais.

mailto:[email protected]

2

comportamentos em política externa, assim como avaliar as oportunidades e

constrangimentos apresentados pelo sistema internacional. Ao tornar o conhecimento

generalizável, tem-se a possibilidade de reexame das hipóteses e questões existentes

derivadas da experiência do pesquisador, chegando ao objetivo maior da análise em

política externa: comparar e contrastar sistematicamente.

A análise de política externa, assim como a política externa em si, acontece em um

contexto político. Líderes governamentais e acadêmicos são influenciados pelo

ambiente e tempo em que estão inseridos, assim como por percepções que possuem

sobre o mundo. De maneira geral, a política externa é feita e conduzida em um

ambiente nacional e internacional complexos, dado o fluxo constante de grupos de

interesses, coalizões e atores políticos que participam da sua formulação e

apreciação, refletindo o jogo político de barganha e compromisso que envolve

diferentes assuntos3 que transcendem fronteiras, tornando a distinção entre doméstico

e internacional cada vez mais turvo. Com a globalização e a abertura cada vez maior

dos mercados e culturas nacionais para o resto do mundo, a soberania nacional tem

sido erodida, especialmente no que tange o controle da economia nacional e

preservação da cultura nacional. Consequentemente, a política externa vem sendo

utilizada para promover as agendas domésticas a partir de líderes da diplomacia4 e

vice-versa.

Dessa forma, o objeto de estudo da análise de política externa será igualmente

múltiplo. Para Breuming (2007), tem-se como objetivo explicar decisões, referente à

opção escolhida; comportamentos, que consiste nas ações feitas para influenciar o

comportamento de um ator externo ou assegurar um benefício para o seu próprio país

e resultados. Nesse trabalho, parte-se do pressuposto que os atores agem de maneira

racional5, procurando maximizar seus ganhos/utilidades Assim sendo, qual será o

nível de análise6 de tal política? Mais uma vez, a resposta não é uma, mas sim plural.

3 De acordo com Breuming (2007), a agenda externa de um país vai além de segurança e

economia, cobrindo também problemas ambientais, crescimento populacional, migração, políticas alimentares e energéticas, desenvolvimento, ajuda econômica e relações entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos. 4 Breuming (2007) diferencia dois tipos de diplomacia: diplomacia pública, feita por esforços

governamentais e diplomacia cidadã, que advém de estímulos que não oficiais de um Estado ou governo. 5 Carlsnaes (1992) mostra que atores podem buscar seus objetivos de maneira “coletivista”, na

qual atores políticos usam procuram melhor solução para o sistema ou de maneira “interpretativa”, na qual atores chegam mais próximos de uma interface entre agência e estrutura. 6 Carlsnaes (1992) defende que dado que nem estruturas ou atores permanecem constantes

ao longo do tempo, uma teoria social que se preze deve ser capaz de explicar não só para

3

As explicações podem partir de motivações individuais ou por constrangimentos nos

ambientes doméstico ou internacional. Portanto, três níveis de análise podem ser

diferenciados: o individual, o estatal e do sistema internacional, que partem de

perguntas diferentes e fornecem respostas diferentes para enigmas de política

externa. Singer (1961) defende que a seleção de tal nível deve ser uma escolha

metodológica e deve ter capacidade de tratar os relacionamentos causais a serem

explicados como válidos, profundos e parcimoniosos.

De acordo com Neack (2006), o nível individual foca na ação dos tomadores de

decisão, em como eles as fazem, quais percepções e equívocos eles possuem e as

maneiras que interagem em pequenos grupos decisórios de alto-escalão,

considerando igualmente suas personalidades. O nível estatal permite examinar quais

fatores sociais e governamentais contribuíram para a realização de determinada

política externa de um Estado, levando em conta também como os arranjos

institucionais de um Estado, como o relacionamento entre os Poderes Executivo e

Legislativo afeta a política externa, ou ainda a organização da burocracia

governamental, condições econômicas, enfatizando a maneira que determinados

fatores internos determinam os parâmetros nos quais os líderes podem agir. Por fim, o

nível do sistema internacional explora relações bi- e multilaterais entre Estados,

levando em conta problemas e interações regionais e mundiais. Nesse nível7, são

igualmente considerados organizações internacionais e não governamentais (ONGs)

que possuem uma conexão direta com a formulação ou decisão da política externa de

determinado país. Para Breuming (2007), há que se considerar ainda a relação entre

o sistema internacional e o nível Estatal, em interações denominadas jogos de dois

níveis, na qual tomadores de decisão de política externa tentam balancear pressões

internacionais e nacionais. Putnam (1988), teórico de tal interação, define que no nível

I, o internacional, o governo maximiza a satisfação doméstica e minimiza as

consequências externas, onde acontecem as barganhas entre os jogadores, que

levam a uma tentativa de acordo. No nível II, o nacional, grupos domésticos

perseguem seus interesses, pressionando o governo. Nele, políticos buscam poder,

mudanças particulares, mas também para a própria mudança social como um fenômeno inerentemente dinâmico. Aqui, nenhum ator “determina” o outro diretamente, mas ambos são variáveis independentes de um mesmo processo temporal. 7 Singer (1961) acredita que o analista tende a exagerar o impacto do sistema em atores

nacionais quando em uma análise que parte do sistema internacional. Entretanto, tal nível produz um quadro mais compreensivo e total das relações internacionais quando comparado com os outros dois, enquanto os níveis estatal e individual produzem análises mais ricas em detalhes e profundidade

4

realizando coalizões entre grupos. Um resumo pode ser encontrado no quadro

seguinte:

Quadro 1: Nível de análise, estudo de política externa e causação.

Nível de Análise Foco da Política Externa Tipo de fator causal

Individual Opções / Decisões Decisões em resposta a eventos acelerados

Estatal Comportamentos Causa intermediária

Sistêmico Resultados Causa profunda

Adaptado de: BREUNING, M. Foreign Policy Analysis: A Comparative Introduction. New York: Palgrave Macmillan, 2007, p. 12 e 15. Tradução do autor

O texto que segue está organizado em seções temáticas, tentando primeiramente

entender qual o papel dos líderes na formulação e decisão da política externa, levando

em consideração suas percepções e personalidades; depois, passa-se para uma

revisão da burocracia como um fator determinante da política externa para

terminarmos com uma revisão mais extensa sobre quais são os constrangimentos

domésticos que afetam direta ou indiretamente a política externa. Aqui, leva-se em

conta a participação de diferentes atores sociais, a cultura de um país e a influência

dos arranjos institucionais. Tem-se como objetivo fazer uma discussão teórica e não

metodológica dos diferentes determinantes da política externa. Parte-se do

pressuposto que desenhos de pesquisas vão usar distintas abordagens

metodológicas, sejam elas qualitativas ou quantitativas. Mais uma vez, não se exclui

também a diversidade de técnicas de pesquisa e quantificação de dados, sejam elas

análise do discurso, estudo de caso, regressões estatísticas e probabilísticas, survey,

entrevistas, pesquisa participante, histórica, documental ou etnográfica. A hipótese

que se coloca nesse trabalho é que, dada a disponibilidade de dados e particularidade

do objeto de pesquisa, os diferentes possibilidades de análise devem ser usados

consonantemente e não de maneira excludente, possibilitando análises mais ricas e

profundas, refletindo os diferentes níveis e característica multifacetada da política

externa.

COMO LÍDERES MOLDAM A POLÍTICA EXTERNA

5

O foco inicial de possíveis determinantes da análise de política externa serão os

líderes, primeiramente entendidos como sendo os tomadores de decisões para seus

países e depois, considerando suas características pessoais como possíveis

influências da formulação e decisão de política externa.

Para Neack (2006), a teoria realista das relações internacionais entende as decisões

tomadas por líderes de Estados devem ser vistas como decisões do próprio Estado,

dado que, independente da liderança, tais sempre agirão em nome de interesses

estatais/nacionais, entendido como valores associados ao país como um todo e

identificável através da história do mesmo, como pode ser visto no trecho de

Morgenthau apud Neack (2006): “We assume that statesmen think and act in terms of

interest defined as power, and the evidence of history bears that assumption out”. Ao

promover e proteger esses interesses, o líder opera como um ator racional8,

considerando os ambientes interno e externo, avaliando as possibilidades (e seu

custo-benefício) e selecionando aquela que melhor encaixa na defesa do interesse

nacional, cujo objetivo é sempre a manutenção e aquisição do poder e segurança do

país, dada a anarquia do sistema internacional. Esse modelo pressupõe que

diferenças encontradas no nível do Estado são insignificantes para a análise.

Contudo, para Breuming (2007), como os líderes definem situações que os deles está

também relacionado com suas características pessoais, incluindo o fundo social e

educacional, experiências anteriores, as ambições e visão de mundo. Para entender

como as características pessoais de líderes moldam as decisões feitas por líderes

governamentais, um código operacional foi criado para descrever normas, padrões e

diretrizes para a tomada de decisão. Uma estratégia para avaliar características

presidenciais é fazer duas questões: Quão ativo ou passivo é o líder? Ou seja, quanta

energia é investida no seu gabinete? E, segundo: o líder avalia a vida política positiva

ou negativamente? A “passividade” de um líder pode resultar em uma maior abertura à

manipulação por assessores e uma possível perda de controle do processo decisório.

As respostas podem ser categorizadas em quatro tipos diferentes de líderes, cujos

exemplos se dão sobre presidentes americanos:

Quadro 2: Classificação de líderes em tipos de personalidade

2. A carreira política é satisfatória e aprazível ou o líder busca carreira por um sendo de dever para servir? O líder vê política positiva ou

negativamente?

8 A tomada de decisões é vinculada a uma limitação no acesso à informação e a um tempo

limitado.

6

1. O líder investe muita energia em

seu cargo político? Qual ativo ou

passivo é o líder?

Positivo Negativo

Ativo 1. Ativo-positivo Harry S. Truman John F. Kennedy

George H. W. Bush

2. Ativo-negativo Lyndon B. Johnson

Richard Nixon

Passivo 3. Passivo-positivo Ronald Reagan

4. Passivo-negativo Dwight D. Eisenhower

Fonte: BREUNING, M. Foreign Policy Analysis: A Comparative Introduction. New York: Palgrave Macmillan, 2007, p. 40. Tradução do autor.

O código operacional tem como objetivo prover um meio de testar as predisposições

fundamentais de um líder em relação à ação política e, para tal, usa declarações

escritas e gravadas de líderes, descrevendo convicções filosóficas e operacionais de

indivíduos. A possibilidade de uma sistematização dessa classificação pode ser feita

através da replicação do estudo, utilizando as perguntas da pesquisa. Permite-se

igualmente a comparação dos resultados, desde que o analista entenda as diferentes

nuances linguísticas.

Quadro 3: O código operacional: determinando convicções filosóficas e

instrumentais de líderes

A. Perguntas

filosóficas

1. Qual é a natureza essencial da vida política? O universo político é

essencialmente harmonioso ou conflituoso? Qual é a característica

essencial dos oponentes políticos?

2. Quais são as expectativas para a realização de valores e

aspirações políticas de um líder? Pode-se ser otimista, ou deve-se

ser pessimista a esse respeito, e em quais aspectos um ou outro?

3. O futuro político é previsível? Em que sentido e em que extensão?

4. Quanto “controle” ou “domínio” alguém pode ter sobre o

desenvolvimento histórico? Qual o papel de um líder em “mover” e

“modelar” a história em uma determinada direção?

5. Qual o papel da “sorte” em assuntos humanos e no

desenvolvimento histórico?

B. Questões

instrumentais

1. Qual a melhor abordagem para selecionar objetivos políticos

ou objetivos para ação?

2. Como os objetivos são buscados mais efetivamente?

3. Como os riscos da ação política são calculados, controlados e

aceitos?

4. Qual o melhor “timing” da ação para os interesses de um líder

avançarem?

5. Qual é a utilidade e papel de diferentes meios para avançar os

interesses de um líder?


7

Essas características linguísticas podem também ser utilizadas para determinar traços

de personalidades, cuja análise é possível a partir de questões de três diferentes

dimensões: atitude em relação à limitações do poder, abertura à novas informações e

motivação. A diferença da análise anterior é o número menor de questões e o foco na

vida política. Tais procedimentos possibilitam a um analista fazer previsões de como

um líder abordará ou negociará com outras partes.

Quadro 4: Análise de traços de liderança

Atitude em relação à limitações

1. Crença na habilidade de um líder controlar

eventos 2. Necessidade de poder e

influência

Percepção de controle sobre situações

Preocupação em estabelecer,

manter ou restaurar a influência de um líder sobre

outros

Abertura à novas informações

3. Complexidade conceitual

4. Autoconfiança

Diferenciação em descrever ou discutir com outras

pessoas, locais, políticas, ideais ou coisas.

Senso de vaidade

Motivação 5. Tarefa contra interpessoal

6. Desconfiança de outros

7. Viés endogrupal

Foco no conteúdo da política (problem solving) contra relações interpessoais

(trabalho em grupo.

Inclinação a suspeitar e duvidar dos motivos dos

outros.

Grau no qual o próprio grupo é central na visão de mundo.


Hermann (1980) revela que seis traços de personalidade estão relacionados a

comportamentos específicos de política externa. Essas características são: a

necessidade de poder, a necessidade de filiação, o nível de complexidade cognitiva, o

grau de confiança nos outros, o nacionalismo, e a crença de que a pessoa tem algum

controle sobre eventos. Uma uma "crença na capacidade de controlar os

acontecimentos, a necessidade de poder, preconceito endogrupo e, principalmente, a

desconfiança pode ser particularmente importantes indicadores da vontade de violar

as normas internacionais.

Breuming (2007) aponta que não apenas suas personalidades, mas também

percepções afetam como os líderes participam das decisões de política externa,

8

tornando-se a perspectiva na qual o mundo é visto por nós. Como e por quem a

informação é apresentada é igualmente um fator relevante na percepção do problema.

Jervis (1989) acredita que a racionalidade dos atores deve ser repensada, incluindo

crenças e imagens que estes possuem do mundo, incluindo o ambiente psicológico na

decisão e não apenas uma objetividade racional como para a visão realista, como

filtros. Um desses exemplos é a imagem do inimigo que, ruim de natureza, também se

coloca como pensador estratégico. Para Neack (2006), quando em face de tal

imagem, o tomador de decisão em política externa apenas armazena as

características ruins, removendo de sua análise imagens que sugerem uma maior

complexidade ou menor capacidade de destruição do oponente. Mapear a

complexidade cognitiva de um policy-maker reflete o grau no qual indivíduos se

diferenciam e se integram à diferentes fontes de informação ao considerar um

problema. Tal complexidade indica a extensão em que um tomador de decisão procura

e monitora informações, tentando prever resultados e reações. Quanto maior a

complexidade, maior a tendência de determinado ator político cooperar em iniciativas

internacionais.

Duas teorias de racionalidade podem ser usadas para compreender as ações em

política externa: a teoria normativa e a teoria empírica. Para a primeira, líderes que

são confrontados por determinada situação estabelecem objetivos, investigam e

apreciam vantagens e desvantagens de suas opções e decidem pela que trará o

melhor resultado ao menor custo, enquanto para a segunda, ao invés de avaliar a

decisão contra um padrão de tomada de decisão, é importante entender como e

porque policy makers chegaram a uma decisão como uma forma de determinar como

ela pode ser melhorada, tentando determinar o que eles sabiam, quando souberam e

o que fizeram com a informação. O pressuposto é que uma melhor decisão leva a um

melhor resultado.

Quadro 5: Comparando racionalidade normativa e racionalidade empírica

Racionalidade normativa Racionalidade empírica

Começa com Uma situação que requer uma decisão

Uma situação que requer uma decisão

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Processo 1. Quais são os objetivos relevantes da política

externa?

2. Quais são as opções?

3. Quais são as vantagens (benefícios esperados) e

desvantagens (custos esperados) de cada

opção?

4. Faça uma decisão. Escolha a opção que cumpra a análise do

melhor custo/benefício.

1. Quem são os tomadores de decisão relevantes?

2 . O que eles sabiam e quando souberam?

3 . Como eles interpretaram tal informação?

4. Quais opções eles perceberam como realistas?

5 . Como eles avaliaram essas opções?

Termina com Uma decisão Uma decisão

Teoria ou modelo Processo de decisão prescrito serve como padrão

para julgamento

O processo decisório é em si o sujeito da investigação

Suposição Seguir de perto o processo prescrito leva a melhor

decisão possível.

A qualidade do processo é relacionada com a qualidade da decisão (Nós queremos ser capazes de repetir boas

tomadas de decisão e aprender a evitar más tomadas de decisão)


Existe ainda uma outra abordagem dentro da teoria normativa é a chamada teoria

poliheurística, misturando aspectos da teoria racional e da teoria cognitiva que,

concentrando-se em perguntas como “como” e “por que”, caracteriza-se por duas

etapas: na primeira, os tomadores de decisão usam um princípio não-compensatório

para determinar as suas opções, avaliando a variedade de opções de respostas

políticas e descartando as que não são aceitáveis. Após considerá-las, as opções

remanescentes serão analisadas cuidadosamente, envolvendo a ponderação dos

custos e benefícios. Ademais, é necessário considerar o quadro em que foi tomada a

decisão, uma vez que esse afeta de maneira direta a forma que as decisões são

tomadas. Essa característica difere a teoria poliheurística da teoria da utilidade

esperada, uma vez que a opção escolhida será por via de regra a com menor custo e

maior maximização do resultado, mas a melhor opção apresentada dentro da análise

que também envolve a percepção e cognição dos atores, que estão sujeitos à

variáveis intervenientes como o domínio operante, os seus objetivos e outros

constrangimentos situacionais (REDD, 2002).

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COMO A BUROCRACIA MOLDA A POLÍTICA EXTERNA

O fato de existir ou não alguém que dá a última instância em decisões de política

externa não significa que o processo decisório da mesma se deu apenas em relação a

um líder. Dentro de uma democracia, a política externa pode ser tomada em diferentes

unidades de decisão, influenciada por diferentes atores domésticos. Assim, diferentes

entidades podem estar envolvidas em diferentes tipos de política externa e não

apenas as características de personalidade e percepção do líder. Um possível

esquema de categorização deriva dos trabalhos de Johnson (1974) e George (1980)

sobre a organização do Poder Executivo norte-americano, que descrevem três

diferentes abordagens para a organização do sistema consultivo do presidente:

formalista, competitiva e de colegiado.

Na abordagem formalista, a estrutura hierárquica é enfatizada, cuja principal

particularidade é a linha clara de comando, em uma tentativa de criar um processo

decisório ordenado, no qual assessores podem passar ao líder informações

diretamente dentro de suas áreas de expertise e jurisdição de seu departamento. O

objetivo é sempre fazer a melhor decisão possível através de análise extensa. Na

abordagem competitiva, há pouca ou nenhuma cooperação entre assessores que,

podendo acessar diferentes fontes de informação, criam uma atmosfera de

competição e conflito. Por isso, há uma tendência de apresentar ao líder informações

incompletas ou enviesadas que, por sua vez, chegam a uma decisão completa ou ao

menos balanceada após darem conta de diferentes pontos de vista. Por fim, a

abordagem de colegiado prevê que o líder em uma malha informacional extensa, na

qual assessores não fornecem informações ao líder individualmente, mas debatem

opções políticas como um grupo. O objetivo de tal forma decisória é alcançar através

do trabalho em grupo uma troca franca de ideias, chegando a propostas inovadoras.

Quadro 6: Comparação de estilos de administração executiva

Formalista Competitiva Colegial

1. Probabilidade que a informação

será distorcida

Alta

Baixa

Múltiplas perspectivas

apresentadas e debatidas

abertamente

Baixa

Múltiplas perspectivas

apresentadas e debatidas

2. Grau no qual o líder é exposto a

conflitos

Baixo para ambos Alto para ambos Alto para conflito substantivo

Baixo para conflito

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substantivos e interpessoais

interpessoal

3. Responsividade total do processo

decisório

Baixa

Foco na melhor solução

Pode reagir devagar ou impropriamente

em crises

Alta

Foco na solução praticável Altamente

dependente da habilidade e

envolvimento do líder

Alta

Visa identificar soluções que são ao mesmo tempo ótimas

e praticáveis Altamente

dependente da habilidade e

envolvimento do líder

4. Profundidade da consideração de

alternativas

Quando funciona bem: Alta

Profunda, ordenada,

objetiva.

Quando não funciona bem: Baixa

Ênfase na

objetividade pode distorcer pressões política e opinião

pública


Cacofonia de vozes;

líder exposto a informação parcial e

enviesada.

Quando não funciona bem: Baixa

Competição de

pessoal, ação de interesse pessoal ao invés de para serviço


Debate e trabalho em grupo garantem que

pontos de vista múltiplos sejam considerados.

Quando não funciona

bem: Baixa Sistema fechado de suporte mútuo ou

pensamento coletivo.

Fonte: BREUNING, M. Foreign Policy Analysis: A Comparative Introduction. New York: Palgrave Macmillan, 2007, p. 92. (Adaptado de Johnson (1974) e George (1980)). Tradução do autor.

Embora minuciosos, os modelos apresentados minimizam o poder da política em suas

considerações (Breuming, 2006). Allison (1969), em um dos trabalhos inaugurais da

análise de política externa, investiga a influência da burocracia governamental em

política externa, formando três diferentes modelos9 de processo decisório: o modelo I,

ou da Política Racional; modelo II, ou do Processo Organizacional e modelo III, ou da

Política Burocrática.

No modelo I, a política é determinada pelo interesse nacional, no qual o governo,

como formulador único e racional, atua como ator-chave em “large actions for big

reasons” (ALLISON, 1969, p. 690). Aqui, o processo decisório é característico por

9 Bendor e Hammond (1992) afirmam que, embora o livro de Allison seja um bom ponto de

partida para explicações alternativas, ele não deve ser usado como guia completo, uma vez os modelos ão são rigorosamente formulados, as conclusões são incorretamente derivadas ou não são seguidas a partir dos modelos e que os testes empíricos feitos por ele são ambíguos. Para sanar esses problemas, os modelos devem ser bem desenvolvidos e bem fundamentados na literatura, e devem ser usados para extrair implicações que podem ser testadas através de empirismo.

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identificar o interesse nacional, identificar opiniões, analisar o custo/benefício das

opções e escolher a alternativa que melhor se encaixa no interesse nacional. No

modelo II, a política externa é determinada pela inércia organizacional e sua

viabilidade. Nele, atores organizacionais agem baseados em procedimentos

padronizados. O processo decisório é característico por expertise organizacional e a

determinação de preferências por interesses, adaptação dos procedimentos

padronizados e a viabilidade das escolhas políticas. Tais atores organizacionais, ao

contrário do modelo I, não são monolíticos.

O modelo III tem como principal determinador da política uma complexa barganha

entre indivíduos e agências, através de canais regularizados dentre os jogadores

estão posicionados hierarquicamente e que resultados são entendidos como o

desfecho desses jogos de barganha, que podem passar por diferentes problemas

nacionais e não apenas uma escolha racional referente a um só tema. Dessa maneira,

as decisões aqui são descentralizadas, sendo que as percepções e prioridades podem

diferir dentre os atores que participam do processo, o que pode resultar em uma

direção que nenhum dos atores pretendia, sendo a solução um resultado de

compromisso, coalizão e competição. O que move as “peças de xadrez” são o poder e

a habilidade dos proponentes e dos oponentes em cada questão. O processo

decisório nesse modelo pode ser horizontal, com interesses determinados pela função

e por quem os empregar; vertical, quando eles forem determinados pela hierarquia ou

através da barganha e manobras políticas.

Um outro modelo é proposto por Hermann e Hermann (1989). Os autores defendem a

existência de três diferentes unidades de decisão: o líder único e predominante, o

grupo único e o grupo que é composto de múltiplos atores autônomos. O líder

predominante é um único indivíduo que tem a capacidade de tomar a decisão política

e reprimir a oposição. Nem todos são os mesmos, mas é necessário o conhecimento

se a orientação de tal líder o/a leva a ser sensível a informação vinda do ambiente

político. Um líder sensível usará a diplomacia e cooperação, tomando uma abordagem

mais desenvolvida para ficar atento ao feedback do ambiente. Um líder insensível, por

outro lado, não está aberto à influências externas, então deve-se conhecer sua

personalidade ou código operacional.

O grupo único é entendido como um grupo de indivíduos, todos do mesmo corpo

político, que coletivamente selecionam um curso de ação para a interação política,

podendo ser entendido como um pequeno grupo ou até mesmo um parlamento, desde

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que exista uma decisão interativa e coletiva entre eles na qual todos os membros

precisam fazer compromissos para participarem da ação. Os membros desse grupo

não estão compelidos por decisões feitas fora dele e não precisam defender suas

decisões em outro lugar.

O grupo de múltiplos atores autônomos são indivíduos, grupos ou coalizões separadas

que, se concordarem, podem atuar para o governo, porém não havendo uma

hierarquia que force o cumprimento da decisão de um sobre os outros. O processo

político aqui é dominado por uma competição de recursos, que pode ser ganha ao

dominar a discussão das escolhas políticas. Aqui, faz-se a inferência que a política

doméstica pode ser mais importante que os próprios interesses internacionais do

governo. Aqui, o chefe de governo é apenas um dos muitos atores presentes no

processo de barganha que eventualmente vai resultar em uma decisão.

COMO CONSTRANGIMENTOS DOMÉSTICOS MOLDAM APOLÍTICA EXTERNA

De acordo com Breuming (2007), pressões domésticas podem tomar diversas formas:

podem ser pressões explícitas exercidas por grupos de interesse, pela mídia e ainda

opinião pública, embora o grau em que ocorrem seja difícil de delimitar. Se por um

lado, os tomadores de decisão em política externa são constrangidos pelo eleitorado

doméstico, por outro, eles também tentam definir a agenda e dar forma a esse mesmo

eleitorado. Dessa maneira, o que ocorre dentro de Estados pode ter impacto no que

ocorre entre Estados.

Neack (2006) defende existir duas categorias de fatores não-exclusivos que

influenciam no nível estatal da política externa: o governamental e o social. O primeiro

inclui o tipo de sistema político, o regime político, a divisão de poderes e autoridade

entre instituições governamentais, disputa burocrática entre agências governamentais

e o tamanho e institucionalização das burocracias. O segundo inclui o tipo de sistema

econômico, a história das pessoas no país, a mistura étnica, o número e atividades de

grupos de interesse e partidos políticos e o papel da mídia na definição da agenda

governamental.

Seguindo esse caminho em um dos trabalhos fundadores da análise de política

externa, Rosenau (1966), mostra que três fatores influenciam a escolha e

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comportamento dos atores em política externa: o tamanho do país (em relação à

população), o sistema econômico (em relação ao PIB) e o sistema político (aberto ou

fechado). A partir daí, propõe uma tipologia de países para classificar as variáveis a

partir de cinco níveis de análise de acordo com a importância relativa de cada um no

processo de tomada de política externa dos oito tipos-nação:

Quadro 7: Tipos ideais10 de nações e fatores determinantes da política externa

Tipo Tamanho Sistema econômico

Sistema Político

Exemplo Fatores-chave para análise

1 Grande Desenvolvida Aberto EUA 1. Função 2. Societal

3. Governamental 4. Sistêmico 5. Individual

2 Grande Desenvolvida Fechado URSS 1. Função 2. Individual

3. Governamental 4. Sistêmico 5. Societal

3 Grande Subdesenvolvida Aberto Índia 1. Individual 2. Função 3. Societal

4. Sistêmico 5. Governamental

4 Grande Subdesenvolvida Fechado China 1. Individual 2. Função

3. Governamental 4. Sistêmico 5. Societal

5 Pequena Desenvolvida Aberto Holanda 1. Função 2. Sistêmico 3. Societal

4. Governamental 5. Individual

6 Pequena Desenvolvida Fechado Tchecoeslováquia 1. Função 2. Sistêmico 3. Individual

4. Governamental 5. Societal

7 Pequena Subdesenvolvida Aberto Kenia 1. Individual 2. Sistêmico 3. Função 4. Societal

5. Governamental

8 Pequena Subdesenvolvida Fechado Gana 1. Individual 2. Sistêmico 3. Função

4. Governamental 5. Societal

10

Considerando a data do trabalho de Rosenau, o modelo proposto não pode ser mais usado da mesma maneira. Entretanto, o esforço de perceber ligações entre características de um país e seu processo decisório em política externa pode dar frutos para trabalhos posteriores.

15

Adaptado de: ROSENAU, J. Pre-theories and theories of foreign policy. In R. B. Farrell (Ed.), Approaches to Comparative and International Politics, pp. 27–92. Evanston: Northwestern University Press, 1966.

É importante enfatizar que, no nível nacional, os grupos domésticos pressionam o

governo para adotar políticas a seu favor, enquanto políticos procuram poder

construindo coalizões entre os constituintes. Ao mesmo tempo, no nível internacional,

os governos procuram satisfazer pressões domésticas limitando o impacto prejudicial

de desenvolvimentos estrangeiros. Putnam (1988) vincula o processo de negociação

internacional ao de implementação dessas no âmbito doméstico. No nível

internacional, os governos procuram maximizar as necessidades vindas de pressões

domésticas, enquanto no nível nacional os grupos procuram os seus interesses

pressionando o governo para adotar políticas favoráveis a eles, estando o chefe do

Executivo exposto a essas duas esferas. O autor acredita que, embora a pressão

internacional seja uma condição necessária para a produção de políticas no âmbito

interno, sem uma procura nacional ela se torna insuficiente, apontando que podem

acontecer prévias domésticas para a realização de um acordo no nível internacional,

com a barganha no nível internacional devendo ser compatível com o que pode ser

aprovado no nível doméstico.

Putnam afirma que embora em um nível (no caso, ele chama de nível I) os

negociadores de um país agenciem um acordo X, em um segundo nível (chamado de

II), a ratificação pode sofrer uma diferente opinião, uma vez que a politização do

assunto, a opinião pública e os grupos sociais e políticos interferem nesse processo, o

que pode levar a uma maior facilidade ou dificuldade de aprovar um projeto

dependendo do tema e da relevância dentro do contexto social. Dessa maneira, é

importante considerar que coalizões políticas determinarão, pelo menos indiretamente,

as escolhas governamentais em matérias de política externa. Diferentes atores podem

ter diferentes reações a políticas, podendo ratificá-las, emendá-las (quando possível)

ou mesmo manter o status quo, ao vetar as mesmas. Isso pode ser facilmente

justificado em uma visão contrária à abordagem realista, que defende que o Estado

deve ser visto como um ator unitário, cujos interesses são unos.

Milner (1997), ao tentar entender quando e em quais circunstâncias os países são

capazes de coordenarem suas políticas em determinada área e por que alguns países

são melhores em cooperar em determinados momentos, verifica que a cooperação

16

entre as nações é afetada menos por medos dos ganhos de outros países do que

pelas consequências domésticas. Existe, portanto, uma ligação direta entre atores

domésticos e internacionais. Atores políticos e sociais possuem preferências

independentes que, ao agir estratégicamente, resulta na política em questão. Todos

eles desejam a política mais próxima do seu ponto ideal. Tal cenário é, para a autora,

poliárquico, pois o poder e a autoridade do processo decisório é dividido entre eles.

Dessa maneira, o poder Executivo de um país deve sempre se preocupar com um

governo dividido, cuja probabilidade vai variar de acordo com as preferências dos

atores e do arranjo institucional no qual eles estão inseridos, como sistema

presidencialista ou parlamentarista, legislatura uni ou bicameral ou ainda disciplina

partidária.

No plano doméstico, um jogo de “levá-lo ou deixá-lo” é modelado. Nesse nível,

assume-se que os executivos estrangeiros e nacionais negociam um acordo que é

apresentado ao Legislativo para a ratificação (em uma base formal ou informal). O

custo de um acordo não ser ratificado é alto para o executivo e, portanto, ele vai

antecipar a reação do legislativo em sua negociação com o executivo estrangeiro,

existindo dois movimentos no jogo: Executivos nacionais e estrangeiros negociam e

chegam a um acordo ou a legislatura ratifica ou rejeita o acordo. Na verdade, como

Milner aponta, com informação perfeita, o legislador nunca rejeita um acordo, uma vez

que as suas preferências serão levadas em conta durante a negociação entre os

executivos. A autora mostra que, quanto maior o envolvimento da política doméstica

em política externa, menores serão as chances de um acordo se concretizar, da

mesma maneira que a divisão de poderes domésticos também alterará os termos do

acordo. A variabilidade institucional tem cinco tipos diferentes de poder na arena

doméstica: 1) a formação da agenda: o ator que pode formar a agenda possui

vantagem; 2) emenda: pode aumentar o custo da cooperação, uma vez que após uma

emenda, acordos devem ser renegociados, o que leva os legisladores a abandonares

seu poder de emenda para fazer a negociação mais eficiente; 3) ratificação ou veto:

significa que algúem além de quem propõe a agenda deve aprovar a proposta; 4) uso

de referendos: equivalente à ratificação, mas normalmente proposto por um ator

diferente, como o público; 5) acordos laterais: dependem de como diferentes atores

possuem diferentes interesses, sendo tradeoffs entre atores a fim de ganhar apoio em

um acordo de negociação.

Uma vez que esses poderes são em termos de ratificação de acordos, a decisão sobre

a forma como os acordos são aprovados é um passo importante, e os atores têm

17

diferentes preferências sobre instituições de ratificação. O jogo de ratificação

determina se e como a negociação ocorre e é, portanto, fundamental. Se o processo

de ratificação muda, então acordos não podem ser ratificados mesmo sob informação

perfeita, uma vez que as preferências do eleitor mediano foram levadas em conta

pelos negociadores podem mudar. Uma vez que este está em constante debate, a

relação entre instituições e preferências é difícil separar. A estrutura de preferências

que afeta as instituições são utilizadas, e a natureza das instituições pré-existentes

que afeta atores e preferências são importantes para o jogo de ratificação. Dessa

maneira, é possível perceber que os procedimentos de ratificação variam por área

temática e do país.

Uma outra alternativa à influência das instituições política é feita por Rogoswki (1999),

que propõe analisar evidências empíricas a partir de três variáveis para determinar a

extensão das instituições políticas domésticas em matérias de política externa: direito

ao voto (ou a extensão da influência das preferências de grupos), representação (ou o

modo de seleção daqueles que votam) e regras decisórias (quando e como

representantes conseguem influenciar ação). Dessa maneira, as instituições podem

influenciar a política externa através do enviesamento da política, afetando a

credibilidade dos compromissos, mobilizando e projetando o poder, dando coerência e

estabilidade à política, assim como a formação de um ambiente estratégico propício à

negociação. Os resultados serão influenciados pelas regras decisórias através da

multiplicidade de corpos políticos e pontos e veto, que induzem à manutenção do

status quo, causando atrasos e encorajando respostas mais rápidas, que ao mesmo

tempo torna os compromissos feitos pelo governo mais críveis.

Além das institucições, uma possível determinante da política externa é a cultura.

Neack (2006) aponta que a maior concentração de atividade acadêmica sobre o

impacto da cultura11 e das instituições sobre a política externa tem sido a idéia da paz

democrática, cujas raízes intelectuais estão na proposição do filósofo Immanuel Kant

que as democracias são países amantes da paz. A primeira variação moderna sobre

esta ideia defende que as democracias são menos susceptíveis de irem para a guerra

comparadas a estados não-democráticos. Em uma revisão da teoria, as democracias

não lutariam em guerras com outras democracias. Há duas explicações de por que as

democracias são ou deveriam ser mais pacíficas do que não-democracias: a primeira

11

Johnston (1995) conceptualiza cultura como sendo suposições compartilhadas e regras decisórias que impõe um grau de ordem em concepções individuais ou de grupo do seu relacionamento com o ambiente social, organizacional ou político.

18

explicação, normativa, enfatiza a cultura das democracias e a segunda,

institucionalista, enfatiza estruturas institucionais nacionais.

A explicação normativa propõe que os tomadores de decisão em Estados

democráticos se acostumaram a resolverem os conflitos de maneira pacífica,

valorizando tolerância, compromisso e poder compartilhado, uma vez que, embora

sejam diferentes, democracias compartilham valores comuns, esperando em uma

situação de conflito, que líderes de outros países apliquem as mesmas normas que

são utilizadas domesticamente por eles mesmos. Os líderes das democracias não são

limitados por normas pacíficas ao lidar com não-democracias , uma vez que não-

democracias não se pode esperar para ser igualmente restrita. A segunda explicação,

estrutural ou institucional, salienta que os tomadores de decisão estão cercados por

instituições, que constrangem seu comportamento. Tais constrangimentos funcionam

como uma separação de poderes, limitando os poderes dos tomadores de decisão,

que devem trabalhar dentro daquela estrutura e fazer com que as diversas partes do

governos chequem umas às outras. Quanto mais desenvolvidas estejam as

democracias, mais influência terá nas ações internacionais dos líderes.

Johnston (1995) propõe um método de análise para objetos culturais a partir de sua

definição de cultura estratégica12. Tal método consiste da análise de um mapeamento

cognitivo e uma análise simbólica, feitas em textos estratégicos. O primeiro é usado

para descobrir ligações entre alguns axiomas causais e seu efeito comportamental

estimado, especialmente no que se refere ao domínio político e a consequência do

mesmo na estrutura política. Essa análise envolve a investigação de conteúdos de

documentos e o desenho gráfico de todas as afirmações contidas no mesmo, tentando

traçar diferentes ações estratégicas e seus resultados, que são considerados como

tendo valores positivo ou negativo. A análise simbolica, por outro lado, prevê a

importância dos símbolos como veículos de axiomas, preferências e regras decisórias

comportilhadas que fazem com que a cultura possa ser comunicada, aprendida e

contestada, refletindo a eficácia de estratégicas.

Testa-se, a presença ou congruência entre preferências estratégias entre os objetos

de análise; a presença ou congruência de ranking de preferências entre documentos

12

A cultura estratégica, ou seja, aquela utilizada por um país para garantir maior poder e segurança, seria um conjunto de símbolos, composto de concepções básicas sobre o ordenamento do ambiente estratégico em que se encontra e um segundo nível, que contém um cálculo sobre quais as melhores opções a se tomar em determinado momento, em especial em situações que envolvem a segurança de uma nação. (JOHNSTON, 1995).

19

de processo decisório e entre esses documentos e os objetos originais de análise e,

por fim, os efeitos dos rankings de preferências dos tomadores de decisão no

comportamento político(-militar).

Consequentemente, a cultura pode providenciar uma variedade limitade de escolhas

ou tendências, mas uma variável interveniente pode determinar quando e o que

influencia na decisão. A cultura estratégica pode também consistir de um conjunto de

preferências estabelecidas que persiste através do tempo e contextos ou adianta pode

funcionar como mediadora ou moderadora dos efeitos de outra variável independente

Ademais, a cultura pode ser claramente observada na opinião pública.

Tradicionalmente, o impacto da política da opinião pública é estudado através de duas

abordagens distintas: a primeira, chamada “de baixo para cima”, preve que o público

geral tem um impacto mensurável e nítido no processo decisório em política externa,

na qual o líder segue as massas. Na segunda, “de cima para baixo”, o consenso

popular é produto do consenso das elites, na qual o público é facilmente manipulado

por líderes dada a sua pouca significância para política externa e de segurança

quando comparado a problemas econômicos e o pequeno grau de conhecimento dos

cidadãos, assim como a volabilidade da opinião pública. Entretanto, tais abordagens

tratam massas e elites como atores unitários, o que não são, uma vez que podem

influenciar o processo decisório em política externa de maneiras e em estágios

diferentes, afetando políticas inderetamente ao enfraquecer ou fortalecer a posição

das burocracias ou atores governamentais (RISSE-KAPPEN, 1991). Para o autor, a

opinião pública não depende de questões específicas ou sobre o padrão particular de

atitudes públicas, sendo a estrutura interna e os processos de construção de coalizão

no respectivo país mais relevantes fatores explicativos para tal processo.

Risse-Kappen (idem) mostra duas abordagens distintas para o estudo dessa

influência: a primeira, sobre a estrutura doméstica, trata da natureza das instituições

políticas, características básicas da sociedade e os arranjos organizacionais e

institucionais ligando o Estado à sociedade e canalizando as demandas sociais no

sistema político, com a estrutura doméstica dominando como o sistema político reage

à demandas sociais. As instituições estatais, o seu grau de centralização e a hablidade

de sistemas políticos controlarem a sociedade e superarem resistências domésticas

fazem com que os Estados sejam caracterizados como fracos ou fortes. Enquanto

Estados fracos possuem instituições fragmentadas e são abertos à pressões de

20

grupos de interesse e partidos políticos13, Estados fortes centralizam suas instituições

em burocracias fortes e são capazes de resistir à demandas públicas e preservar um

alto grau de autonomia em face à sociedade.

A segunda analisa o processo de formação de coalizões dentro de sociedades e

sistemas políticos, focando em redes políticas, ou seja, nos mecanismos e processos

da representação de interesse feita por partidos e grupos de interesse, que ligam o

ambiente social ao político, enfatizando a habilidade de atores políticos em produzir

consenso entre grupos de elite em apoio à suas políticas. A necessidade que se

coloca é de criar uma análise juntando ambas as abordagens, enfatizando três

diferentes fatores: a natureza das instituições políticas e o seu grau de centralização; a

estrutura da sociedade em relação à sua polarização, força organizacional e o grau

que pode ser mobilizada e a naturza do processo de formação de coalizões ligando

Estado e sociedade. Dessa maneira, é possível perceber, para Risse-Kappen que a

opinião pública é afeta indiretamente a formulação e o processo decisório em política

externa, através da participação de grupos de interesse e partidos políticos.

Construir e manter coalizões políticas, assim como reter poder político pode ser um

processo difícil em um contexto no qual a oposição é forte, Hagan (1995) propõe que

líderes usam três estratégias para administrar o desafio: acomodação, isolamento e

mobilização, que representam uma dinâmica diferente em um contexto político

complexo no qual escolhas feitas em uma questão podem confundir e restringir as

escolhas do governo em outros assuntos. A estratégia de acomodação envolve

barganha com a oposição e evitar controvérsias, com o líder procurando conter a

oposição e portanto reter poder político, ao evitar disputas públicas de políticas que

possam fazer o país parecer fraco no cenário internacional. Na estratégia do

isolamento, o líder tenta desviar a atenção de assuntos de política externa suprimindo

ou passando por cima da oposição ou ainda neutralizando a oposição através de

favores e promessas, com o objetivo de manter o curso da política externa ao reduzir

os constrangimentos domésticos. Por fim, a estratégia de mobilização envolve a

manipulação da política externa para a vantagem política de algum ator político. Os

líderes afirmam sua legitimidade ao confrontar a oposição através de apelos a

nacionalismo e que eles possuem uma capacidade especial de manter a segurança do

13

Da mesma forma que a fragmentação política pode interferir na opinião pública, Neack (2006) mostra que, adicionalmente, o grau de fragmentação social e de centralização política são críticos em entender o impacto da opinião pública na política externa.

21

país. Quando bem sucedida, esta estratégia funciona para desviar a atenção de

problemas domésticos.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo desse trabalho foi fazer uma revisão teórico-analítica de diferentes

abordagens em análise de política externa. As abordagens aqui apresentadas

refletem, indiretamente, uma discussão que sempre esteve presente nas Ciências

Sociais como um todo entre agência e estrutura ou ator e sistema ou ainda micro e

macro. Ao invés de tomar a relação dessas diferentes partes como um relacionamento

de soma-zero, parte-se do pressuposto que tais níveis são inter-relacionados e que

um não pode ser compreendido sem o outro. Da mesma maneira, para uma

compreensão mais precisa de como a formulação e determinação da política externa

se dá, é necessário que análises compreendam tanto os atores envolvidos nela como

o sistema em que ela se encontra. Ao longo do texto, é perceptível que a política

externa, assim como qualquer política existente, é permeável por diversos interesses

que se manifestam em diferentes etapas do seu processo decisório, fruto do ambiente

democrático em que vivemos. A própria política externa pode ser entendida como um

processo plural que vai além da diplomacia governamental, mas incorpora

negociações comerciais, trocas culturais e inteligência, assim como diplomacia cidadã.

Visto isso, a hipótese sustentada nesse trabalho é de que é as diferentes abordagens

teóricas para a análise de política externa devem ser consoantes e não excludentes.

Para o analista ou acadêmico que usará uma delas em seu trabalho, faz-se necessário

que ele/a garanta que os dados possam ser acessados e utilizados durante a

pesquisa. Não apenas a disponibilidade de dados, mas outras características devem

ser observadas para que o trabalho garanta uma maior consistência e escopo, afinal

de contas, o objetivo da Ciência Social é justamente estudar a ação humana de

maneira sistemática, rigorosa, baseada em evidências, racional e generalizável. Para

Gerring (2005), um desenho de pesquisa com qualidade possui algumas

características como comparabilidade, representatividade, transparência e

replicabilidade. Isso significa que, embora estre trabalho não tenha como objetivo lidar

com discussões metodológicas, é indispensável que o rigor utilizado para o uso

dessas abordagens não seja apenas teórico, mas que leve em conta a necessidade de

uma metodologia bem estabelecida, seja ela qualitativa, quantitativa ou mista. Os

métodos para análise dos objetos de pesquisa poderão variar, de acordo com o foco

22

presente na análise de política externa. Mais uma vez, sustenta-se que a análise será

mais robusta se mais de uma abordagem for possível em determinado trabalho.

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