DIEESE - Nota Técnica 113 - Logística e Estradas

Número 113

Outubro de 2012

Plano Nacional de Logística:

Rodovias e Ferrovias

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Plano Nacional de Logística: Rodovias e Ferrovias

Plano Nacional de Logística: Rodovias e Ferrovias

Introdução

O investimento é o motor da economia1. Investir significa dotar o país de maior

capacidade produtiva, de maior quantidade de mercadorias e serviços à disposição da

população e de maior bem-estar. O investimento cria uma dinâmica dentro do sistema

econômico que vai além do montante investido. Ao criar mais um posto de trabalho gera-se,

ao mesmo tempo, mais renda, que voltará ao circuito econômico na forma de consumo,

aumentando, assim, o tamanho do mercado e as oportunidades para mais investimentos. É o

círculo virtuoso da economia: mais investimento > mais produção > mais emprego > mais

renda > mais consumo > mais investimento.

Os investimentos realizados no presente irão determinar o tamanho futuro da

economia e a qualidade de vida da população. Além de elevar o padrão de vida futuro, o

investimento promove a economia no presente, tornando-a mais dinâmica e eficiente,

portanto, mais competitiva. Com isso, os empregos e os salários também poderão ser

beneficiados.

Ao fomentar investimentos na infraestrutura rodoviária e ferroviária, conforme o plano

anunciado, o Governo tem como objetivo melhorar a eficiência do transporte das mercadorias

produzidas e comercializadas em todo o território nacional. Criando um sistema de transporte

integrado e de qualidade, o custo do frete do transporte de carga pode ser reduzido, com

reflexos na redução dos preços finais dos produtos, tanto daqueles destinados ao mercado

interno, quanto dos que serão exportados. A logística de transporte é um dos “gargalos” da

economia brasileira, devido à ausência, por um longo período de tempo, de investimentos em

escala adequada ao tamanho do país, que acabou por resultar na deterioração da infraestrutura

de transporte. Estes investimentos, juntamente com outros já projetados, deverão contribuir

para maior eficiência logística de nossa economia.

O Plano Nacional de Logística

O Plano Nacional de Logística: Rodovias e Ferrovias, lançado no dia 15 de agosto de

2012 pelo governo federal, tem como objetivo principal a elevação dos investimentos em

infraestrutura e logística, restabelecendo a capacidade de planejamento integrado do sistema

1 Entre 2000 e 2011, inclusive, a média de investimento (FBKF) foi de 17,27% do PIB, segundo dados das Contas Nacionais do IBGE. Estima-se que, para se obter crescimento sustentado de cerca de 5,0% ao ano, os investimentos devem estar por volta de 25% do PIB ao ano.

Plano Nacional de Logística: Rodovias e Ferrovias 3

de transportes e interligando modais de transporte - rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e

aeroportos.

Não resta dúvida de que a integração de todos os modais de transportes existentes no

país é fundamental, uma vez que permitiria expandir a capacidade de escoamento da

produção, melhorando a eficiência e reduzindo os custos do sistema logístico brasileiro.

Atualmente, na matriz logística brasileira, há utilização preponderante do modal

rodoviário, apesar da inadequação do seu uso para o transporte de um volume grande de bens

numa extensão territorial continental, como é o caso dos produtos agrícolas e minérios no

Brasil. Nesse sentido, é importante um programa que vise a intermodalidade e o equilíbrio da

matriz logística brasileira a partir da otimização do uso de cada modal, considerando a

eficiência econômica e as especificidades técnicas de cada um deles em conformidade com as

características e a quantidade da carga a ser transportada.

GRÁFICO 1 Participação de cada modal no transporte de cargas no Brasil, 2007, em % do total

Fonte: PNLT (2007) Elaboração: DIEESE

Na execução do Plano, serão adotados dois tipos de modalidades contratuais. No caso

das ferrovias, a contratação será sob a forma de parceria entre o governo e a iniciativa privada

através de Parcerias Público Privadas (PPPs). Já nas rodovias, a modalidade é a de

concessões, como as que já têm ocorrido em algumas rodovias federais. Estima-se que o

montante total dos investimentos chegue a R$ 133 bilhões em um prazo de 30 anos, sendo R$

79,5 bilhões nos cinco primeiros anos, e R$ 53,5 bilhões entre o sexto e o trigésimo (último)

ano. O plano será gerido pela recém-criada Empresa de Planejamento e Logística (EPL),

conforme definição da Medida Provisória No 576, de 15 de agosto de 2012, que substituirá a


Empresa de Transporte Ferroviário de Alta Velocidade (Etav). Não estão incluídos neste

montante os valores (estimados atualmente em R$ 50 bilhões) relacionados ao trem de alta

velocidade de Campinas/São Paulo para o Rio de Janeiro. Ainda há previsão para o

lançamento de programas voltados aos portos e a continuidade do programa de concessões de

aeroportos, além de políticas que possibilitem o aumento do endividamento dos estados,

através de PPPs em projetos de infraestrutura.

Inicialmente, o plano prevê a duplicação de 7.500 quilômetros de rodovias e a

construção e recuperação de 10.000 quilômetros de ferrovias. No caso destas últimas, do total

de investimentos de R$ 91 bilhões (dos quais, R$ 56 bilhões até 2017), a Valec2 (empresa

pública de ferrovias) vai repassar a construção das ferrovias (pela qual era responsável) para a

iniciativa privada. Continuará apenas com a construção de duas obras que já estavam em

andamento: Ferrovia Norte –Sul (Anápolis – Uruaçu – Palmas) e de Integração Oeste-Leste

(Ilhéus – Caetité), para as quais foi liberado crédito suplementar no mesmo decreto3, que

prevê reforço de dotações para projetos rodoviários em favor do Ministério dos Transportes.

Neste novo formato, o governo oferecerá os projetos ferroviários para a iniciativa

privada, que será responsável pela construção e manutenção dos trechos, sendo o novo papel

da Valec de gestora da malha, que consistirá em comprar a capacidade de tráfego e vender a

empresas interessadas, “fatiando” e não mais oferecendo a apenas uma empresa, como ocorre

atualmente. Desta forma, a Valec assume o risco do negócio, “faz oferta pública da

capacidade, assegurando o direito de passagem dos trens em todas as malhas”, e buscando

reduzir as tarifas.

Já no caso das rodovias, com custo de R$ 42 bilhões, o modelo de concessão prevê

investimentos concentrados nos primeiros cinco anos em duplicações, contornos, travessias e

obras de arte, sendo que a escolha dos concessionários para rodovias será feita pela menor

tarifa de pedágio (esta cobrança já poderá ocorrer após 10% das obras concluídas), sendo

vetada a cobrança em áreas urbanas. Para este novo modelo de concessão não haverá mais

pagamento de outorga, que normalmente se refere ao direito de exploração, não sendo mais

necessário incluir nas tarifas o peso da amortização deste valor. Estima-se uma taxa de retorno

destes investimentos para a iniciativa privada entre 6,0% a 6,5% dos valores investidos, sendo

que o governo deverá financiar até 80% dos investimentos. A taxa cobrada sobre os

empréstimos será a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP)4, atualmente em 5,5% ao ano,

2 A Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. é uma empresa pública, sob a forma de sociedade por ações, vinculada ao Ministério dos Transportes, nos termos previstos na Lei n° 11.772, de 17 de setembro de 2008. A função social da Valec é a construção e exploração de infraestrutura ferroviária. 3 Decreto de 15 de agosto de 2012 que abre crédito suplementar no valor de RS455 milhões ao Orçamento Fiscal da União, em favor do Ministério dos Transportes.. 4 A TJLP - Taxa de Juros de Longo Prazo é calculada com base em dois parâmetros: uma meta de inflação calculada pro-rata (é um valor proporcional do dia da instalação/alteração no serviço contratado até o início de seu período de cobrança) para os doze meses seguintes ao primeiro mês de vigência da taxa, inclusive, baseada nas metas anuais fixadas pelo Conselho Monetário Nacional; e um prêmio de risco.


acrescida de até 1,0% (ferrovias) e 1,5% (rodovias), havendo um prazo de carência (para

início dos pagamentos) de até três anos (rodovias) e cinco anos (ferrovias). O prazo total de

amortização será de até 20 anos (rodovias) e 25 anos (ferrovias).

As taxas de juros do Plano são bastante atrativas: quando comparadas, as condições de

financiamento são menores que a Taxa Selic (atualmente em 7,5% ao ano) e que as taxas

oferecidas pela linha do Banco Nacional de Desenvolvimento Social, BNDES Finem

(financiamento a empreendimentos em logística), conforme se pode observar na Tabela 1.

TABELA 1 Taxas de Juros no Programa de Investimento em Logística e na Linha Finem do

BNDES Programa de Investimento em Logística Linha Finem do BNDES

Rodovias Ferrovias Rodovias Ferrovias

TJLP (hoje 5,5%) TJLP (hoje 5,5%) 70% TJLP (hoje 5,5%) TJLP (hoje 5,5%)

+ até 1,5% + até 1% + 1,3% a.a (*) + 0,9% a.a (*)

+ taxa risco até 4,18% a.a + taxa risco até 4,18% a.a

7,08% 6,55% 9,60% 10,90% Fonte: Governo Federal (Programa de Investimento em Logística) e BNDES Elaboração: DIEESE Nota: (*) Refere-se à taxa de remuneração básica do BNDES. Para o modal ferroviário será 0 (zero) para operações cujo

investimento tenha como objetivo apoiar a expansão da malha ferroviária nas regiões Norte e Nordeste do País ou equacionar gargalos logísticos em qualquer região do País.

Obs.: Foi considerada a taxa de juros apenas para operações feitas diretamente com o BNDES (apoio direto). Não foram consideradas as operações feitas por meio de instituições credenciadas, para as quais há mais taxas a serem cobradas

O Programa na atual conjuntura econômica

Pode-se afirmar que este programa faz parte de um conjunto de medidas do governo

federal visando estimular a economia, dado o cenário de desaceleração do país em 2012.

Não há questionamento sobre a necessidade de investimento intenso em infraestrutura,

que pode contribuir sobremaneira para um desenvolvimento econômico mais sustentável do

país. Entretanto, somente com as informações que foram disponibilizadas até o momento,

ficam muitas dúvidas e preocupações quanto ao caminho escolhido para esses investimentos.

Do ponto de vista do gasto público, ainda não houve estimativa sobre quanto

exatamente o governo gastará, dado que apesar de os R$ 133 bilhões serem a princípio

privados, 80% dos projetos deverão ser financiados pelo BNDES, em condições subsidiadas.

Além disso, há expectativa (por parte do setor privado envolvido, segundo declarações à

imprensa) de que, em algum momento, o governo tenha que cobrir a taxa de retorno dos

investimentos (Taxa Interna de Retorno - TIR de 6,0% - 6,5%).

Existe espaço para aumento de gastos por parte do governo já que, apesar das

desonerações, houve uma melhora na situação fiscal que resultou em economia nos gastos

com a dívida pública devido à queda das taxas de juros, além da compressão dos gastos com

custeio. Uma política que aumente os investimentos certamente terá efeitos positivos sobre a


arrecadação de tributos, o que poderia dar ainda mais “fôlego” para o governo. Lembrando

que na presente conjuntura o governo não pode se furtar a intervir na economia, até para

reverter as expectativas pessimistas que emanam do quadro econômico mundial.

Porém, no caso específico do Plano Nacional de Logística: Rodovias e Ferrovias, por

tratar-se de um processo de “concessão” do serviço público de infraestrutura de logística com

financiamento e subsídio também públicos, seria necessário um debate mais amplo com a

sociedade e com os trabalhadores. Também porque, em que pese um sentimento geral

(difundido pela imprensa) de que a iniciativa privada é mais eficiente e eficaz, os recentes

acontecimentos nas áreas de telefonia, rodovias5 e energia elétrica mostram que a gestão

privada de serviços públicos nem sempre resulta em melhoria da qualidade do serviço

prestado e tarifas mais reduzidas. Nesse sentido, fica a expectativa do know-how/expertise que

o poder público pode acumular (nas áreas de planejamento, operações, monitoramento e

avaliação) com essas experiências, visando, principalmente, incrementar a eficiência, eficácia

e efetividade da política pública.

O anúncio das medidas não veio acompanhado do detalhamento da concessão como:

quais serão as políticas de tarifas a serem cobradas; quais penalidades em caso de quebra ou

não cumprimento das obrigações por parte das empresas; quais as contrapartidas exigidas do

setor privado em relação às relações de trabalho e geração de emprego; quais as

contrapartidas das empresas em relação aos investimentos de longo prazo e qual o destino do

patrimônio construído. Também seria importante saber se o governo elaborou estudos de

projeção de demanda e equilíbrio financeiro com análise sobre qual poderia ser o teto das

tarifas cobradas, principalmente, no caso das rodovias em que não há mais cobrança de

outorga. É esperado que o dinheiro que o concessionário iria pagar, caso houvesse outorga,

passe a se concentrar na redução das tarifas e realização mais rápida de mais obras.

Outro elemento a ser considerado é o papel das agências reguladoras, que na

experiência brasileira, têm se mostrado mais defensoras das empresas reguladas do que da

população.

Estruturalmente, o Plano Nacional de Logística: Rodovias e Ferrovias busca dar

resposta a uma demanda colocada pelo setor produtivo privado nacional de “superar os

gargalos logísticos existentes no Brasil que dificultam o escoamento da produção e diminuem

sua eficiência”, segundo discussão repetida à exaustão. Não se pode desconsiderar o grande

tempo da completa ausência de investimentos em infraestrutura, uma vez que no processo de

privatização nos anos de 1990, os investimentos no setor foram colocados de lado devido ao

alto custo, à grande necessidade de capital inicial e ao baixo e lento retorno, no caso de

5 (...) o Brasil terá a maior malha de rodovias pedagiadas do mundo. O país terá 22.973 km de estradas nas mãos da iniciativa privada – praticamente o dobro da segunda colocada, que é a Alemanha, com 12.788 km. Nos Estados Unidos, que detêm a maior malha rodoviária do mundo, a quantidade de rodovias com pedágios é de 8.430 km; (Jornal Estado de São Paulo, 20/08/12)


construção de nova capacidade. Este programa tenta restabelecer e dar continuidade ao

estímulo nos investimentos na área6, reservando para o governo o papel de “gestor” e

instância de financiamento e menos de participante direto, como ocorreu em vários períodos

no país, através de estatais.

É importante também destacar a tentativa de articular e centralizar as políticas

integradas de transporte a partir da Empresa de Planejamento e Logística (EPL). Vinculada ao

Ministério dos Transportes7, terá o desafio de articular também as políticas do planejamento

portuário marítimo e hidroviário, promovidas pela Secretaria de Portos (SEP), hoje com status

de Ministério e ligada diretamente à Presidência da República. Análises preliminares das

obras ferroviárias no Programa já indicam a importância da ligação com o setor portuário

(Porto de Santos, Rio, Vitória, Itaguaí, Salvador, Suape, Rio Grande e Vila do Conde) e seu

resgate principalmente como elo logístico para o escoamento de grãos e minérios,

confirmando o Brasil como produtor internacional de commodities primário-exportadoras. A

EPL também terá que articular o transporte aéreo, dividido hoje entre a Infraero (subordinada

ao Ministério da Defesa) e a Secretaria de Aviação Civil. Os portos, aeroportos e hidrovias

serão os próximos setores para os quais o governo anunciará programas.

Para os trabalhadores, maiores investimentos podem se refletir em aumento do

emprego e possibilidade de aumento de renda que, se efetivados, serão positivos.

Estimativas preliminares (realizadas pela Consultoria LCA) apontam impacto direto

do programa de aumento de 0,1% no PIB por ano entre 2013 a 2017, sem considerar os

impactos indiretos da melhora do escoamento da produção e nas “expectativas” dos agentes

econômicos, que podem melhorar e assim estimular o crescimento de investimentos. No

entanto, o impacto será sentido mais fortemente a partir do segundo semestre de 2013, quando

os projetos começarão a ser implementados efetivamente (daqui até lá, será a fase de

contratação, projeto etc.).

Mas, para que de fato o investimento se transforme em desenvolvimento com

distribuição de renda é preciso ter cautela nas escolhas feitas. Os trabalhadores, como parte

integrante e chave em todo o processo, têm muito a contribuir nessas formulações, só

aguardam a oportunidade.

6 Estudos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) indicam que entre 2003 e 2010 os investimentos em transportes cresceram, em termos reais, mais de 200% e passaram de R$7,0 bilhões para R$23,4 bilhões em 2010. O crescimento se deve principalmente ao modal rodoviário, em que os investimentos passaram de R$2,9 bilhões para R$14 bilhões. O crescimento foi mais significativo principalmente a partir de 2008 devido ao PAC e novas concessões de trechos de rodovias federais e paulistas. 7 Conforme texto da MP que a criou, em 15 de agosto de 2012.


Anexo


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