Diálogo Setorial União Europeia-Brasil Sobre Gestão da...

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PROJETO APOIO AOS DIÁLOGOS SETORIAIS UNIÃO EUROPEIA - BRASIL

Diálogo Setorial União Europeia-Brasil Sobre Gestão da Qualidade do Ar

3DIÁLOGO SETORIAL UNIÃO EUROPEIA-BRASIL SOBRE GESTÃO DA QUALIDADE DO AR

Esta publicação faz parte de ação Diálogo Setorial União Europeia/Brasil sobre Gestão da Qualidade do Ar, no âmbito do projeto Diálogos Setoriais União Europeia/Brasil.

O Projeto Apoio aos Diálogos Setoriais UE-Brasil foi criado com o objetivo de contribuir para o progresso e o aprofundamento da parceria estratégica e das relações bilaterais entre o Brasil e a União Europeia, por meio do apoio ao intercâmbio de conhecimentos técnicos. Este projeto é coor-denado em conjunto pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MPDG) – por meio da Direção Nacional do Projeto – e pela Delegação da União Europeia no Brasil (DELBRA).

Os Diálogos Setoriais União Europeia-Brasil são uma ferramenta de grande importância para a gestão pública, pois permitem o compartilhamento de informações, experiências exitosas e também de desafios encontrados, possibilitando o levantamento de medidas e melhorias, consi-derando estas experiências anteriores.

Em relação ao tema desta publicação, a poluição atmosférica é notadamente um dos fatores de risco associados ao agravamento de doenças respiratórias, cardiovasculares e neurológicas, principalmente quando há exposição de grupos mais vulneráveis da população, como crianças e idosos. A gestão da qualidade do ar compreende uma série de instrumentos e ações para reduzir o lançamento de poluentes na atmosfera e evitar que a poluição do ar alcance níveis críticos. A necessidade de revisão dos instrumentos brasileiros para gestão da qualidade do ar motivou o Ministério do Meio Ambiente a apresentar proposta de ação sobre está temática ao programa Diálogos Setoriais

O Departamento de Qualidade Ambiental, do Ministério do Meio Ambiente, desenvolveu a ação sobre gestão da qualidade do ar com os objetivos principais de compreender as diretrizes e medidas adotadas, pelos países europeus e pela própria Comunidade Europeia, para a manuten-ção da qualidade do ar em níveis ambientalmente adequados e também divulgar a experiência exitosa brasileira na implantação dos Programas de Controle da Poluição do Ar por Veículos Auto-motores e por Motocicletas (PROCONVE e PROMOT).

A ação compreendia a elaboração de dois estudos técnicos, Relatório Gestão da Qualidade do Ar na União Europeia e Estudo Crítico Referente à Regulação Brasileira sobre a Qualidade do Ar. Os resultados destes dois estudos encontram-se compilados nesta publicação e permi-tem uma visão ampla sobre como é realizada a gestão da qualidade do ar na União Europeia e sobre a regulação brasileira sobre este tema, com análises críticas e identificação de lacunas a serem preenchidas, visando melhoria desta gestão e consequente aumento na proteção a saúde humana e ao meio ambiente no Brasil.

Setembro/2016

União Europeia

MINISTÉRIO DOMEIO AMBIENTE

MINISTÉRIO DOPLANEJAMENTO,

DESENVOLVIMENTO E GESTÃO

4 DIÁLOGO SETORIAL UNIÃO EUROPEIA-BRASIL SOBRE GESTÃO DA QUALIDADE DO AR

MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE

MinistroJosé Sarney Filho

Secretário de Recursos Hídricos e Ambiente UrbanoRicardo Soavinski

Diretora de Qualidade Ambiental na IndústriaLetícia Reis de Carvalho

Gerente de Segurança QuímicaAlberto da Rocha Neto

Analistas AmbientaisLuiz Gustavo Haisi Mandalho

Diego Henrique Costa Pereira

MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, DESENVOLVIMENTO E GESTÃO

MinistroDyogo Oliveira

Secretário de GestãoGleisson Cardoso Rubin

Diretor Nacional do ProjetoMarcelo Mendes Barbosa

DELEGAÇÃO DA UNIÃO EUROPEIA NO BRASIL

Embaixador Chefe da Delegação da União Europeia no BrasilJoão Gomes Cravinho

Ministro Conselheiro - Chefe de Cooperação Thierry Dudermel

Adido de Cooperação - Coordenador do Projeto Apoio aos Diálogos Setoriais UE-BrasilAsier Santillan Luzuriaga

Consórcio executorCESO Development Consultants/FIIAPP/INA/CEPS

AUTORES

Relatório Gestão da Qualidade do Ar na União Europeia Miguel Coutinho

Estudo Crítico Referente à Regulação Brasileira sobre a Qualidade do ArFelipe Jané Bottini

CONTATOS

Direção Nacional do Projeto [email protected]

www.sectordialogues.org

As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não representam, necessariamente, o ponto de vista do Governo Brasileiro, do Ministério do Meio Ambiente ou da Comissão Europeia.


Índice

PARTE 1 - Modelo Regulatório Europeu ............................9

INTRODUÇÃO ..........................................................................................................................9

1. MODELO REGULATÓRIO DA UNIÃO EUROPEIA ...................................................10

1.1. PROGRAMA AR LIMPO PARA A EUROPA ....................................................................10

1.2. EMISSÕES DE POLUENTES ATMOSFÉRICOS ............................................................12

1.3. GESTÃO DA QUALIDADE DO AR ...................................................................................26

2. EXEMPLOS DE APLICAÇÃO DA REGULAMENTAÇÃO EUROPEIA .................... 34

2.1. AS INSTITUIÇÕES EUROPEIAS ....................................................................................34

2.2. BRASIL VERSUS UNIÃO EUROPEIA .............................................................................35

2.3. OS ESTADOS MEMBROS ..............................................................................................36

2.4. INSTITUIÇÕES SELECCIONADAS PARA A MISSÃO TÉCNICA ...................................37

3. ANÁLISE CRÍTICA ......................................................................................................48

3.1. OPERACIONALIZAÇÃO DA GESTÃO DA QUALIDADE DO AR .....................................48

3.2. CUMPRIMENTO DOS VALORES-LIMITE DA QUALIDADE DO AR ...............................49

3.3. ARTICULAÇÃO AO NÍVEL DA GOVERNANÇA ..............................................................51

3.4. ABORDAGEM INTEGRADA DE POLÍTICAS ..................................................................52

4. REFERÊNCIAS BILIOGRÁFICAS ............................................................................... 54

5. ÍNDICE DE FIGURAS E QUADROS ............................................................................55


PARTE 2 - Modelo Regulatório Brasileiro ....................57

SUMÁRIO EXECUTIVO .........................................................................................................57

1. GLOSSÁRIO ............................................................................................................... 58

2 CARACTERIZAÇÃO DO MODELO REGULATÓRIO BRASILEIRO PARA GESTÃO DE QUALIDADE DO AR. .......................................................................... 59

2.1 LEGISLAÇÃO E NORMATIZAÇÃO ESTABELECIDAS, PRINCIPALMENTE AS RELACIONADAS A LIMITES E PADRÕES DE EMISSÕES E INSTRUMENTOS CORRELATOS. .............................................................................................................59

2.1.1 POLÍTICA NACIONAL DO MEIO-AMBIENTE (PNMA) ...............................................61

2.1.2 CONAMA ......................................................................................................................61

2.1.3 PROCONVE (RESOLUÇÃO CONAMA 18/86) ............................................................61

2.1.4 PRONAR (RESOLUÇÃO CONAMA 05/89) .................................................................62

2.1.5 RESOLUÇÃO CONAMA 03/90 - COMPLEMENTAR AO PRONAR ............................63

2.1.6 CONSTITUIÇÃO FEDERAL (1988) ..............................................................................65

2.1.7 RESOLUÇÕES CONAMA PARA FONTES FIXAS .......................................................65

2.1.8 RESOLUÇÕES CONAMA COMPLEMENTARES AO PROCONVE. ............................65

2.1.9 RESOLUÇÕES CONAMA PROGRAMAS DE INSPEÇÃO E MANUTENÇÃO DE VEÍCULOS ....................................................................................................................67

2.1.10 PLANO DE AÇÃO REGIONAL PARA A POLUIÇÃO ATMOSFÉRICA (XIX ENCONTRO DO FÓRUM DE MINISTROS DE MEIO-AMBIENTE PARA AMÉRICA LATINA E CARIBE) ....................................................................................67

2.1.11 OMS - ORIENTAÇÕES DE QUALIDADE DO AR PARA MATERIAL PARTICULADO, OZÔNIO, DIÓXIDO DE NITROGÊNIO E DIÓXIDO DE ENXOFRE – ATUALIZAÇÃO GLOBAL (2005) ...........................................................................................................67

2.1.12 INVENTÁRIO NACIONAL DE EMISSÕES ATMOSFÉRICAS POR VEÍCULOS AUTOMOTORES RODOVIÁRIOS. ...............................................................................67

2.2 ARRANJOS E COMPETÊNCIAS INSTITUCIONAIS PARA EXECUÇÃO DA LEGISLAÇÃO. ...............................................................................................................68


3. AVALIAÇÃO CRÍTICA DE HIATOS REGULATÓRIOS........................................... 70

3.1 ADOÇÃO DE UM NOVO PROGRAMA NACIONAL DE QUALIDADE DO AR. .............71

3.2 REAFIRMAÇÃO DA DISTINÇÃO DOS CONCEITOS DE PADRÕES E LIMITES DE EMISSÕES E SUAS IMPLICAÇÕES PARA RESPONSABILIZAÇÃO DE GOVERNOS ESTADUAIS E SEUS AGENTES PELO NÃO ATENDIMENTO DE PADRÕES DE QUALIDADE DO AR. ....................................................................................................73

3.3 REDE NACIONAL DE MONITORAMENTO .................................................................74

3.4 PROCONVE E PROGRAMAS DE INSPEÇÃO E MANUTENÇÃO ...............................74

3.5 PROGRAMA NACIONAL DE CONTROLE DA POLUIÇÃO INDUSTRIAL (PRONACOP) ...............................................................................................................76

3.6 PROGRAMA NACIONAL DE INVENTÁRIO DE FONTES POLUIDORAS DO AR .......76

3.7 PROGRAMA NACIONAL DE AVALIAÇÃO DE QUALIDADE DO AR. ..........................77

3.8 OUTROS INSTRUMENTOS (HARMONIZAÇÃO). ......................................................77

3.9 LEGISLAÇÃO ...............................................................................................................78

3.10 RESUMO DA AVALIAÇÃO CRÍTICA DOS HIATOS REGULATÓRIOS E DE REGULAÇÃO. ...............................................................................................................78

4. CONCLUSÕES ............................................................................................................81

4.1 CONTEXTO ..................................................................................................................81

4.2 SUSTENTABILIDADE ..................................................................................................81

4.3 VALORAÇÃO ................................................................................................................82

4.4 ESTRUTURA RECOMENDADA DO PLANO NACIONAL DE QUALIDADE DO AR ....83

5. REFERÊNCIAS .......................................................................................................... 86

ÍNDICE DE TABELAS E FIGURAS ....................................................................................... 87

ANEXO I ..................................................................................................................................88

PARTE 1 Modelo Regulatório Europeu Relatório Gestão da Qualidade do Ar na União Europeia

IntroduçãoO presente documento foi elaborado no quadro da acção “Diálogo União Europeia/Brasil

sobre gestão da qualidade do ar” e constitui o seu principal produto. Na sua globalidade, este relatório tem como objectivos descrever a regulamentação da União Europeia (UE) sobre gestão da qualidade do ar, o modo como esta regulamentação é internalizada nos Estados Membros, o papel da Agência Europeia de Ambiente e, finalmente apresentar uma avaliação crítica da estraté-gia de gestão de qualidade do ar na UE.

O documento é constituído por 3 capítulos. No primeiro capítulo apresenta-se o modelo regu-latório de gestão da qualidade do ar existente na União Europeia, destacando-se o Programa “Ar Limpo para a Europa”, o conjunto de directivas e regulamentações sobre emissões de poluentes atmosféricos que actuam nos sectores industrial, dos transportes e na agricultura e, por último, o quadro vigente sobre gestão da qualidade do ar. Neste último tópico refere-se o zonamento, os poluentes atmosféricos que estão abrangidos pela legislação europeia e os correspondentes métodos de avaliação. Esta informação é complementada com uma breve descrição das meto-dologias adotadas para o desenvolvimento de planos e programas em casos de excedências dos valores-limite e das estratégias existentes para a partilha de informação e reporting.

O capítulo 2 do relatório pretende ser um contributo para a Missão Técnica dos técnicos do Ministério do Ambiente à Europa edescreve o modo como a estratégia europeia foi internalizada nos casos do Reino Unido e de Portugal. No mesmo capítulo relata-se o importante papel de coordenação da Agência Europeia do Ambiente na definição de regras comuns de partilha de informação que permitem no final obter uma visão integrada do estado da qualidade numa escala pan-europeia.

Finalmente, o último capítulo apresenta uma avaliação crítica do quadro de gestão de qua-lidade do ar com enfâse nas questões da sua operacionalização, do cumprimento efetivo dos valores limite, da governança e da necessidade de integração com outras políticas europeias.

Este estudo foi elaborado por Miguel Coutinho do IDAD – Instituto do Ambiente e Desenvol-vimento (Portugal) com a colaboração de Clara Ribeiro e João Ginja.



1 Modelo Regulatório da União Europeia

1.1 PROGRAMA AR LIMPO PARA A EUROPA

Os principais componentes da política de ges-tão da qualidade do ar da União Europeia foram delineados em 2005 com a definição dos seus obje-tivos estratégicos políticos através da publicação da Estratégia Temática sobre Poluição Atmosférica - COM(2005) 446 final. Em 2013, ocorreu uma atualiza-ção desta Estratégia com a publicação do Programa Ar Limpo para a Europa – COM(2013) 918 final.

Em Dezembro de 2013, na conferência de imprensa1 de apresentação do Programa Ar Limpo para a Europa, o Comissário Europeu Janez Potočnik enunciou as várias motivações que sustentam esta iniciativa política:

� Saúde: os poluentes atmosféricos podem ser considerados como assassinos invisíveis tendo provocado, só em 2010, mais de 400.000 mortes prematuras na União Europeia.

� Economia: os custos da poluição atmosférica representam entre 3 a 9% do PIB da UE. 4 bilhões de euros de custos médicos diretos; 100 milhões de dias de trabalho perdidos anualmente repre-sentando cerca de 15 bilhões de euros em pro-dutividade perdida; 3 bilhões de euros anuais de produção agrícola perdida devido a níveis eleva-dos de ozônio.

� Proteção do Meio Ambiente: a poluição atmos-férica danifica a qualidade da água doce, dos solos e dos serviços prestados pelos ecossiste-mas. Dois terços dos ecossistemas da UE estão expostos a níveis indesejados de poluentes atmosféricos.

1 http://ec.europa.eu/avservices/video/player.cfm?ref=I085099

� Mudanças do Clima: alguns poluentes atmos-féricos contribuem para as mudanças do clima pois são gases de efeito de estufa.

O objetivo a longo prazo da UE em termos de poluição atmosférica implica que não sejam excedi-dos os valores-guia da Organização Mundial de Saúde para a saúde humana, nem as cargas e níveis críticos que um ecossistema pode tolerar sem degradação.

O Programa Ar Limpo para a Europa inclui várias componentes (ver Figura 1-1) que podem ser estrutu-radas do seguinte modo:

� A Diretiva dos Tetos Nacionais de Emissão publi-cada em 2001, e que define os tectos nacionais de emissão previstos para 2010 para 4 poluen-tes atmosféricos: dióxido de enxofre (SO2), óxi-dos de nitrogénio (NOx), compostos orgânicos voláteis sem metano (NMVOC) e amónia (NH3) – Diretiva 2001/81/EC. De referir que esta Dire-tiva está actualmente em processo de revisão. A nova versão definirá metas para 2020 e para 2030 e incluirá dois novos poluentes: a matéria particulada fina (MP2.5) e o metano (CH4);

� Um conjunto amplo de legislação específica desenhada para limitar as emissões de poluen-tes atmosféricos de determinados sectores económicos como por exemplo a Diretiva das Emissões Industriais, os padrões EURO para as emissões veiculares, padrões de eficiência ener-gética, padrões de qualidade para os combustí-veis de navios, etc.

� Um conjunto de diretivas sobre Qualidade do Ar Ambiente que definem as orientações a seguir para uma gestão adequada, assim como os valo-res limite de qualidade do ar que não podem ser excedidos em nenhuma parte da União Europeia.


Ademais, é importante referir que a aplicação desta política se faz sob os princípios da Convenção de Aarhus. É objetivo desta Convenção garantir os direitos dos cidadãos no que respeita a 1) acesso à informação, 2) participação do público em proces-sos de decisão e 3) acesso à justiça em matéria de ambiente, sendo estes três aspetos considerados como os seus três pilares fundamentais. O primeiro destes direitos vem garantir o acesso do público à «informação em matéria de ambiente», na posse das autoridades públicas, sem que tenha de provar ter um interesse na questão. Uma outra dimensão deste acesso abrange os deveres de recolha e de difusão de informação em matéria de ambiente por parte das autoridades (Lanceiro, 2015).

A estratégia atual visa paralelamente duas prio-ridades: o pleno cumprimento da legislação europeia em vigor até 2020, o mais tardar, e criar as condi-ções para a UE atingir o seu objetivo a longo prazo já citado. Os objetivos de médio prazo fixados para 2030 correspondem a essas prioridades:

� Impactos na saúde (mortalidade prematura devida às partículas e ao ozônio): -52% em rela-ção a 2005;

� Superfície de ecossistemas que excede os limi-tes de eutrofização: 35%.

Para realizar estes objetivos, a UE e os Estados--Membros devem trabalhar em conjunto e os Esta-

dos-Membros devem fazê-lo em colaboração com as suas regiões e cidades. A Comissão Europeia consi-dera ser possível cumprir plenamente a legislação em vigor até 2020 com uma combinação de esforços nacionais e da UE, estes últimos centrados na plena realização dos atuais controlos nas fontes emissoras. No entanto, o cumprimento dos objetivos definidos para 2030 exigirá a adoção de medidas adicionais da UE para reduzir as emissões na fonte. As reduções resultantes a nível das concentrações de fundo torna-rão possível, em devido tempo, a revisão das normas sobre concentração ambiental a fim de as aproximar das orientações da Organização Mundial de Saúde.

As medidas a adotar incidirão também na pro-dução de benefícios na atenuação das mudanças do clima, visando poluentes que contribuem de forma significativa para os impactos climáticos e a polui-ção atmosférica (como a componente de «carbono negro» das partículas) ou promovendo medidas que incidem simultaneamente nos poluentes atmosféri-cos e nos gases com efeito de estufa (como o amo-níaco e o óxido nitroso).

O Quadro 1-1 apresenta um sumário das Direti-vas Europeias que regulam as emissões e as concen-trações ambientais de poluentes atmosféricos. Esta listagem não deve ser considerada como exaustiva. A informação apresentada neste relatório não exclui a leitura detalhada dos textos originais das Diretivas.

Programa Ar Limpo para a Europa

Emissões Qualidade do Ar

Ace

sso

à In

form

ação

Objectivos Estratégicos

TectosNacionais

EmissõesSectoriais Gestão Padrões

Figura 1-1 Diagrama conceptual do Programa Ar Limpo para a Europa.


Quadro 1-1 Resumo das Diretivas Europeias que regulam as emissões e as concentrações ambientais dos poluentes atmosféricos. Adaptado a partir de AEA (2014).

Diretiva Nº MP O3 NO2, NOx, NH3 SO2, SOx CO Metais pesados

B(a)PHAP

COV

Diretivas qualidade do ar

2008/50/CE MP10 MP2.5

O3 NO2 NOx SO2 CO Pb Benzeno

2004/107/CE As, Cd, Hg, Ni

B(a)P

Diretivas emissões de poluentes atmosféricos

2001/81/CE * ** NOx NH3 SO2 COVNM

2010/75/EU MP ** NOx NH3 SO2 CO Cd, Tl, Hg, Sb, As, Pb, Cr, Co, Cu, Mn, Ni, V

COV

Padrões EURO

MP ** NOx CO COV, COVNM

2009/126/CE * ** COV

91/676/CEE NH3

Diretivas qualidades de combustíveis

1999/32/CE * S

2003/17/CE * ** S Pb HAP Benzeno, COV

* diretivas e convenções que limitam os precursores de MP, como SO2, NOx, NH3 e COV e que pretendem reduzir indiretamente as concentrações atmosféricas de MP. ** diretivas e convenções que limitam os precursores de O3, como NOx, COV e CO e que pretendem reduzir indiretamente as concentrações atmosféricas de ozônio.

1.2 EMISSÕES DE POLUENTES ATMOSFÉRICOS1.2.1 Tetos nacionais de emissões

A Diretiva 2001/81/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro, relativa ao estabe-lecimento de valores-limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos, designada por Diretiva Tetos estabeleceu a obrigação de cada Estado Membro desenvolver um programa nacional para a redução das emissões dos poluentes dióxido de enxofre (SO2), óxidos de azoto (NOx), compostos orgânicos voláteis não metânicos (COVNM) e amó-nia (NH3), com o objetivo de atingir, o mais tardar até ao ano 2010, os tectos de emissão nacionais que foram atribuídos por negociação.

O objetivo desta diretiva consiste em limitar as emissões de poluentes acidificantes e eutrofizantes e de precursores de ozônio com o objetivo de:

� reforçar a proteção do ambiente e da saúde humana na comunidade contra os riscos de efeitos nocivos decorrentes da acidificação, da eutrofização dos solos e da presença de ozônio ao nível do solo, tendo em vista avançar no sen-tido dos objetivos a longo prazo de não exceder os níveis e cargas críticos e

� de proteger de forma eficaz os indivíduos con-tra os riscos para a saúde decorrentes da polui-ção atmosférica, por meio do estabelecimento de limiares máximos de emissões nacionais tomando como pontos de referência os anos 2010 e 2020.

No Quadro 1-2 apresentam-se os tectos de emis-sões totais europeus e para os 5 Estados-Membros com emissões mais altas de cada poluente.

Para controlar o cumprimentos dos objetivos delineados na Diretiva 2001/81/CE, os Estados--Membros devem elaborar e atualizar anualmente


inventários e projeções de emissões por recurso às metodologias estabelecidas pela Convenção sobre a Poluição Atmosférica Transfronteiras a Longa Distân-cia, devendo, para tal, utilizar o guia conjunto EMEP/AEA na preparação desses inventários e projeções2.

Tal como estabelecido na Diretiva Tectos, a UE tem dois conjuntos diferentes de limites máximos de emissão para 2010 e em diante. Os valores-limite de emissão fixados no Anexo I correspondem aos limites de emissão individualizados que cada Estado-Mem-bro deve assegurar de que não excede a partir de 2010. O Anexo II, pelo seu lado, apresenta valores-limite indi-cativos de emissão para a UE na sua globalidade. Os limites do Anexo II são mais restritivos do que a soma dos limites nacionais definidos no Anexo I.

Com base nos dados publicados em 2015 os limites máximos menos rigorosos do Anexo I não foram ultrapassados. Para o NOX, as emissões agre-gadas da UE-27 estão no entanto acima do respetivo limite máximo do Anexo II para os anos de 2010, 2011 e 2012. Em 2013, as emissões totais estão ligeiramente abaixo dos limites máximos (ver Figura 1-2). Para as emissões de COVNM, os dados do ano 2010 estavam acima do teto, mas para os anos de 2011, 2012 e em 2013, o limite de emissão anexo II não foi excedido. No caso do SO2 e do NH3 as emis-sões estão abaixo dos limites máximos de emissão todos os anos.

2 http://www.eea.europa.eu/publications/emep-eea-guidebook-2013

Dados para 2013 mostram que nesse ano dez países violaram pelo menos um teto de emissões, em comparação com doze países em 2012 (AEA, 2015b). Os poluentes com mais violações foram os NOx e NH3, com seis Estados-Membros com emis-sões superiores aos seus limites.

A Alemanha e a França registaram as maiores excedências absolutas dos limites de NOx, com 218 e 180 kt, respetivamente. Em termos percentuais, o Luxemburgo (41%) e a Áustria (32%) superaram os seus limites máximos de emissão de NOx pelos maiores valores. Os limites máximos de emissão para COVNM foram violados por três países (Dina-marca, Alemanha e Irlanda). Pelo terceiro ano con-secutivo, todos os Estados membros respeitaram os seus limites de SO2.

Vários países têm problemas persistentes no cumprimento dos seus limites nacionais de emis-sões - por exemplo, Áustria, Bélgica, França, Alema-nha, Irlanda e Luxemburgo não cumprem os seus limi-tes máximos de NOx por quatro anos consecutivos, e Áustria, Dinamarca, Finlândia, Alemanha, Holanda e Espanha excederam as emissões de NH3 durante quatro anos consecutivos (2010-13). A Alemanha foi o único país que ultrapassou três dos quatro limites máximos de emissão, enquanto a Áustria, Dinamarca e Irlanda ultrapassaram dois tetos em 2013.

Quadro 1-2 Tetos de emissão de SO2, NOx, COVs e NH3 para o contexto europeu e para os 5 principais Estados Membros emissores.

kt/ano SO2 NOx COV NH3

UE (27) 8297 9003 8848 4294

1º emissor 1397 – PL 1167 – UK 1200 – UK 780 – FR

2º emissor 918 – RO 1051 – DE 1159 – IT 550 – DE

3º emissor 836 – BU 990 – IT 1050 – FR 468 – PL

4º emissor 746 – ES 879 – PL 995 – DE 414 – IT

5º emissor 585 – UK 847 – ES 800 – PL 353 - ES


Emissions (Gg)10 000

8 000

6 000

4 000

NOx

Annex I emission Ceilings Annex II emission Ceilings

NMVOCs SO2 NH3

2 000

20102011

2011

2011

2011

2012

2012

2012

2012

2013

2013

2013

2013

2010

2010

2010

0

Figura 1-2 Evolução entre 2010 e 2013 das emissões totais da UE para NOx, COVNM, SO2 e NH3 e comparação com limites fixados nos Anexos I e II da Diretiva 2001/81/CE (AEA, 2015b)

Em março de 2011, a Comissão publicou um documento de orientação sobre a revisão das políti-cas de poluição do ar da UE. Em 18 de Dezembro de 2013, a Comissão finalmente apresentou seu novo pacote de políticas de ar limpo, incluindo uma pro-posta para uma nova diretiva NEC.

A proposta de nova diretiva NEC substitui a exis-tente, mantendo os atuais limites de emissão de 2010 em vigor até 2020, após o qual será substituído por compromissos de redução de emissões percentual (ERC) para 2020, em linha com comentários que já foram adotados em 2012 sob o Protocolo de Gotem-burgo da Convenção LRTAP.

Além disso, a nova diretiva estabelece maior alcance legal e as ERC a serem alcançados até 2030 tornam-se vinculativos, bem como as metas de redu-ção intermédios para 2025. Os últimos são definidos por uma trajetória linear entre os níveis de emissão em 2020 e 2030.

Enquanto a Diretiva Tetos de 2001 tinha quatro poluentes - SO2, NOx, COVNM e NH3 - a nova Diretiva ampliou-se para cobrir o material particulado fino (MP2,5), com ERC a partir de 2020, e de metano (CH4), com ERC a partir de 2030.

O nível de ambição da proposta de Diretiva é reduzir a nível da UE as emissões de SO2 em 81%; NOx


em 69%; NMVOCs em 50% cento; amónia (NH3) em 27%; partículas em suspensão (MP2,5) em 51%; e, o metano (CH4) em 33% até 2030, em comparação com os níveis de emissão do ano de base, 2005.

1.2.1 Emissões Industriais

A Diretiva 2010/75/EU do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de novembro, relativa às Emissões Industriais, define as regras aplicáveis à prevenção e ao controlo integrados da poluição proveniente das atividades industriais. Esta diretiva é uma reformula-ção de sete textos legislativos anteriores relativos às emissões industriais, que estabelece regras para evi-tar e controlar a poluição na atmosfera, água e solos, assim como para evitar a produção de resíduos pro-venientes das grandes instalações industriais.

A fim de controlar as emissões industriais, a União Europeia (UE) estabeleceu um quadro geral com base num processo integrado de licenciamento. Isto significa que as licenças devem ter em conta o desempenho ambiental integral das instalações no que diz respeito a evitar a transferência da poluição de um meio, como a atmosfera, a água ou os solos, para outro. Deve ser dada prioridade à prevenção da poluição através da intervenção a montante e de uma utilização e gestão prudentes dos recursos naturais.

A existência de uma abordagem integrada para a prevenção e o controlo das emissões para a atmos-fera, a água e os solos, e também para a gestão dos resíduos, para a eficiência energética e para a pre-venção dos acidentes permite que se considere a proteção do ambiente no seu todo.

A Diretiva 2010/75/CE aplica-se às atividades industriais com um maior potencial de poluição (ver Quadro 1-3), incluindo o sector energético, a produ-ção e transformação de metais, a indústria mineira, a indústria química, a gestão de resíduos, a criação de animais, etc.. A presente diretiva não se aplica às atividades de investigação e desenvolvimento, nem ao ensaio de novos produtos e processos.

A fim de assegurar a prevenção e o controlo da poluição, as instalações só deverão funcionar se esti-verem licenciadas ou, no que respeita a certas ins-talações e atividades, se estiverem licenciadas ou registadas. É da responsabilidade dos operadores efetuar os pedidos de licença que incluam a informa-ção necessária para que a autoridade competente determine as condições da licença.

As licenças deverão contemplar todas as medi-das necessárias para alcançar um grau elevado de proteção do ambiente no seu todo e para assegurar que a instalação funcione de acordo com os prin-cípios gerais que regem as obrigações básicas do operador.

As instalações devem ser objeto de inspeções regulares por parte das autoridades competentes.

Deve ser assegurada ao público a oportunidade de participar em tempo útil no processo de licencia-mento.

Em resumo, a Diretiva Emissões Industriais tem como objetivo a garantia de um elevado nível de pro-teção do ambiente e a melhoria da qualidade ambien-tal, congregando num único documento os regimes jurídicos relativos à:

1. Prevenção e Controlo Integrados da Poluição;

2. Limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes insta-lações de combustão;

3. Incineração e co-incineração de resíduos;

4. Limitação das emissões de compostos orgâni-cos voláteis resultantes da utilização de solven-tes orgânicos em certas atividades de instala-ções;

5. Condição de licenciamento para a descarga, armazenagem, deposição ou injeção no solo de águas residuais ou de resíduos da indústria de dióxido de titânio.


Quadro 1-3 Atividades industriais abrangidas pela Diretiva 2010/75/CE e respetivos limiares.

Sector de atividade

Descrição da atividade Limiar de atividade

1 - Indústrias do sector da

energia

Queima de combustíveis Potencia térmica nominal ≥50 MW

Refinação de petróleo e gás -

Produção de coque -

Gaseificação ou liquefação de carvão -

Gaseificação ou liquefação de outros combustíveis Potencia térmica nominal ≥20 MW

2 - Produção e transformação

de metais

Ustulação ou sinterização de minério metálico -

Produção de gusa ou aço (fusão primária ou secundária)

> 2,5 toneladas por hora.

Processamento de metais ferrosos Laminagem > 20 ton aço/h; Forjamento a martelo >50 kJ/martelo e P> 20 MW;

Revestimentos > 2 ton aço bruto/h

Operações de fundição de metais ferrosos >20 toneladas / dia

Processamento de metais não ferrosos Fusão >4 ton/dia de chumbo e de cádmio; > 20 ton/dia outros metais

Tratamento de superfície de metais ou matérias plásticas que utilizem um processo eletrolítico ou

químico

Volume das cubas >30 m3

3 – Indústria dos minérios

Produção de cimento, cal e dióxido de magnésio Clinker > 500 ton/dia (fornos rotativos), >50 ton/dia (outro tipo de fornos); Cal>

50 ton/dia; Óxido de magnésio >50 ton/dia

Produção de amianto ou fabrico de produtos à base de amianto.

-

Produção de vidro, incluindo fibras de vidro fusão >20 ton/dia

Fusão de matérias minerais, incluindo a produção de fibras minerais

fusão >20 ton/dia

Fabrico de produtos cerâmicos por aquecimento, nomeadamente telhas, tijolos, refractários, ladrilhos,

produtos de grés ou porcelanas

>75 toneladas por dia; e ou, com forno > 4 m3 e densidade de carga enfornada por

forno >300 kg/m3

4 – Sector Químico

Fabrico de produtos químicos orgânicos -

Fabrico de produtos químicos inorgânicos -

Produção de adubos à base de fósforo, azoto ou potássio (adubos simples ou compostos).

-

Fabrico de produtos fitofarmacêuticos ou de biocidas. -

Fabrico de produtos farmacêuticos, incluindo produtos intermédios

-

Produção de explosivos. -


Sector de atividade

Descrição da atividade Limiar de atividade

5 – Gestão de resíduos

Eliminação ou valorização de resíduos perigosos >10 ton/dia

Eliminação ou valorização de resíduos em instalações de incineração de resíduos ou em instalações de co-

incineração de resíduos

Resíduos não perigosos >3 ton/h; Resíduos perigosos >30 ton/dia;

Eliminação de resíduos não perigosos > 50 ton/dia

Valorização, ou uma combinação de valorização e eliminação, de resíduos não perigosos

> 75 ton/dia

Aterros > 10 ton resíduos/dia; capacidade >25000 ton

Armazenamento temporário de resíduos perigosos capacidade total >50 ton

Armazenamento subterrâneo de resíduos perigosos capacidade total >50 ton

6- Outras atividades

Pasta de papel; papel ou cartão; painéis à base de madeira

> 20 ton/dia (papel ou cartão); >600 m3/dia (painéis).

Pré-tratamento ou tingimento de fibras têxteis ou de têxteis

>10 ton/dia.

Curtimenta de peles > 12 ton produto acabado / dia.

Operação de matadouros; Tratamento e transformação de matérias-primas para fabrico de

produtos para alimentação humana ou animal

> 50 ton carcaças/dia.> 75 ton/dia (matérias primas animais).> 300 ou >600 ton/dia (matérias primas

vegetais).> 200 ton/dia (leite)

Eliminação ou valorização de carcaças ou resíduos de animais

> 10 ton/ dia.

Criação intensiva de aves de capoeira ou de suínos > 40000 aves de capoeira; > 2000 porcos de produção (de mais de 30 kg); > 750

porcas.

Tratamento de superfície de matérias, objetos ou produtos, que utilizem solventes orgânicos

>150 kg solventes/h ou a 200 ton/ano.

Produção de carbono (carvões minerais) ou electrografite por combustão ou grafitação.

-

Captura de fluxos de CO2 de instalações abrangidas pela presente diretiva para efeitos de armazenamento

geológico

-

Conservação de madeiras e de produtos à base de madeira com químicos,

> 75 m3 / dia

Tratamento realizado independentemente de águas residuais

-


Prevenção e Controlo Integrado de Poluição

Os objetivos de Prevenção e Controlo Integrado da Poluição obrigam a que os operadores industriais sigam os seguintes princípios gerais:

a) Devem ser tomadas todas as medidas preventi-vas adequadas contra a poluição;

b) Devem ser aplicadas as melhores técnicas dis-poníveis;

c) Não deve ser causada qualquer poluição impor-tante;

d) Deve ser evitada a produção de resíduos;

e) Sempre que sejam produzidos resíduos, estes devem ser, por ordem de prioridade, preparados para reutilização, reciclados, valorizados ou, se tal for técnica e economicamente impossível, eli-minados, evitando ou reduzindo o seu impacto no ambiente;

f) A energia deve ser eficazmente utilizada;

g) Devem ser tomadas as medidas necessárias para prevenir acidentes e limitar os seus efeitos;

h) Aquando da cessação definitiva das atividades, devem ser tomadas as medidas necessárias para evitar qualquer risco de poluição e para repor o local da exploração num estado satisfatório.

As condições de licenciamento deverão ser definidas com base nas melhores técnicas disponíveis. A licença deverá incluir os valores-limite de emissão de substâncias poluentes, ou parâmetros ou medidas técnicas equivalentes, requisitos adequados à proteção dos solos e das águas subterrâneas e requisitos de controlo aplicáveis.

As instalações abrangidas pela diretiva devem evitar e reduzir a poluição através da aplicação das melhores técnicas disponíveis (MTD), da utilização eficiente da energia, da prevenção e gestão dos resí-duos, bem como de medidas para prevenir os aciden-tes e limitar as suas consequências.

As conclusões sobre as MTD adotadas pela Comissão servem de referência para a definição das condições de licenciamento. Os valores-limite de emissão devem ser definidos de modo a assegurar que as emissões de poluentes não excedem os valo-res associados à utilização das MTD. No entanto, este limite pode ser ultrapassado caso se comprove que o seu cumprimento implicaria custos despropor-cionadamente elevados relativamente aos benefícios ambientais obtidos.

A fim de determinar as melhores técnicas dispo-níveis e de limitar os desequilíbrios na União no que respeita ao nível das emissões provenientes das ati-vidades industriais, deverão ser elaborados, revistos e, quando necessário, atualizados documentos de referência sobre as melhores técnicas disponíveis, através de um intercâmbio de informações com as partes interessadas. As conclusões MTD deverão constituir a referência para a definição das condições de licenciamento, podendo ser complementadas por outras fontes.

São consideradas MTD as práticas (que incluem procedimentos e tecnologias/equipamentos) mais eficazes em termos ambientais, evitando ou redu-zindo as emissões e o impacto no ambiente da ati-vidade que possam ser aplicadas em condições téc-nica e economicamente viáveis.

� Melhores: técnicas mais eficazes para alcançar um nível geral elevado de proteção do ambiente no seu todo;

� Técnicas: tanto as técnicas utilizadas no pro-cesso de produção como o modo segundo o qual a instalação é projetada, construída, con-servada, explorada e desativada;

� Disponíveis: as técnicas desenvolvidas a uma escala que possibilite a sua aplicação no con-texto do sector industrial em causa, em condi-ções económica e tecnicamente viáveis, tendo em conta os custos e os benefícios quer essas técnicas sejam ou não utilizadas ou produzidas no território do Estado-Membro em questão,


desde que sejam acessíveis ao operador em condições razoáveis.

Os documentos com a descrição das MTDs desenvolvidas neste âmbito para diversos sectores industriais podem ser consultados na página web do Instituto para Estudos Tecnológicos Prospectivo do Centro Comum de Investigação3. A estes documentos dá-se o nome de BREFs (Best available techniques REFerence documents).

A fim de tomar em consideração a evolução das melhores técnicas disponíveis ou outras altera-ções numa determinada instalação, as condições de licenciamento deverão ser objeto de análises perió-dicas e, quando necessário, atualizadas, em especial aquando da aprovação de novas conclusões MTD ou da atualização das mesmas.

A fim de garantir a aplicação e o cumprimento efetivos da presente diretiva, os operadores deverão comunicar regularmente à autoridade competente informações sobre o cumprimento das condições de licenciamento. Os Estados-Membros deverão asse-gurar que tanto o operador como a autoridade com-petente tomam as medidas necessárias em caso de incumprimento da presente diretiva, e prever um sis-tema de inspeções ambientais.

No âmbito da Diretiva Emissões Industriais deve ser assegurado o acesso à informação e participação do público no processo de licenciamento. Os Esta-dos-Membros asseguram que seja dada ao público interessado a oportunidade efetiva de participar em tempo útil nos procedimentos de:

� concessão de uma licença para novas instala-ções;

� concessão de uma licença para alterações subs-tanciais;

� concessão e atualização de uma licença.

O decisor deverá tomar em consideração, as opiniões e preocupações que possam ser relevantes para essas decisões, aumentado assim o grau de

3 http://eippcb.jrc.ec.europa.eu/reference/

responsabilidade e a transparência do pro-cesso de tomada de decisões e contribuindo para a sensibilização do público em relação às questões ambientais e para o seu apoio às decisões tomadas.

A Diretiva Emissões Industriais tem óbvias con-sequências para a gestão da qualidade do ar quando impõe a adoção de determinadas tecnologias pro-dutivas e define valores limite de emissão. A lista completa das substâncias poluentes emitidas para a atmosfera abrangidas por esta Diretiva inclui alguns compostos adicionais para além dos referidos no Quadro 1-1:

� Amianto (partículas em suspensão, fibras);

� Cloro e compostos de cloro;

� Flúor e compostos de flúor;

� Arsénio e compostos de arsénio;

� Cianetos;

� Substâncias e misturas que se prove terem pro-priedades carcinogénicas, mutagénicas ou sus-cetíveis de afetar a reprodução via atmosfera;

� Policlorodibenzodioxinas e policlorodibenzofu-ranos.

Limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de grandes instala-ções de combustão

As grandes instalações de combustão contri-buem fortemente para as emissões de substâncias poluentes para a atmosfera, resultando num impacto significativo na saúde humana e no ambiente. A fim de reduzir esse impacto e de contribuir para o cum-primento dos requisitos da Diretiva 2001/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao esta-belecimento de valores-limite nacionais de emissão de determinados poluentes atmosféricos, e dos obje-tivos estabelecidos na estratégia temática sobre a poluição atmosférica, a Comissão Europeia conside-rou que seria necessário definir a nível da UE valo-res-limite mais restritivos para as emissões das ins-talações de combustão com uma potência térmica nominal total igual ou superior a 50 MW, indepen-


dentemente do tipo de combustível utilizado, com as seguintes exceções:

a) Instalações onde os produtos da combustão sejam utilizados para o aquecimento direto, secagem ou qualquer outro tratamento de obje-tos ou materiais;

b) Instalações de pós-combustão que tenham por objetivo a depuração dos gases residuais por combustão e não sejam exploradas como insta-lações de combustão autónomas;

c) Equipamentos de regeneração de catalisadores de fracionamento catalítico;

d) Equipamentos para a conversão do sulfureto de hidrogénio em enxofre;

e) Reatores utilizados na indústria química;

f) Fornos acionados a coque;

g) Aquecedores de ar de altos-fornos;

h) Equipamentos técnicos utilizados para a propul-são de veículos, embarcações ou aeronaves;

i) Turbinas a gás e motores a gás utilizados em plataformas off-shore;

j) Instalações que utilizem como combustível qual-quer resíduo sólido ou

k) líquido, com exceção de determinado tipo de resíduos de biomassa.

Em virtude das características de determinados combustíveis sólidos produzidos localmente, e no que respeita às instalações de combustão que quei-mem os referidos combustíveis, a Diretiva 2010/75/CE decidiu aplicar para o dióxido de enxofre taxas mínimas de dessulfurização em vez de valores-li-mite de emissão. Além disso, como é possível que as características específicas do óleo betuminoso não permitam aplicar as mesmas técnicas de redução do enxofre ou atingir a mesma eficácia de dessulfuriza-ção que para outros combustíveis, admite-se aplicar às instalações que utilizem este combustível uma taxa de dessulfurização ligeiramente inferior.

O Anexo V da Diretiva apresenta disposições téc-nicas detalhadas relacionadas com as instalações de combustão.

Incineração e co-incineração de resíduos;

A atividade de incineração ou coincineração de resíduos está sujeita a processo específico de licen-ciamento cuja regulamentação está igualmente deli-neada na Diretiva 2010/75. Considera-se «Resíduos», quaisquer substâncias ou objetos de que o detentor se desfaz ou tem intenção ou obrigação de se desfazer.

Entende-se por instalação de incineração de resíduos, qualquer unidade ou equipamento técnico fixo ou móvel destinado ao tratamento térmico de resíduos, com ou sem valorização do calor gerado pela combustão, através da incineração dos resíduos por oxidação e outros processos de tratamento tér-mico, como a pirólise, a gaseificação ou processos de plasma, se as substâncias resultantes do tratamento forem subsequentemente incineradas. Quando se trata de uma unidade cuja principal finalidade é a geração de energia ou a produção de materiais e que utiliza resíduos como combustível habitual ou com-plementar considera tratar-se de uma instalação de co-incineração de resíduos.

Para efeitos da aplicação desta Diretiva, as ins-talações de incineração e de co-incineração de resí-duos incluem todas as linhas de incineração ou de co-incineração, áreas de receção, armazenamento e meios de tratamento prévio dos resíduos no local; os seus sistemas de abastecimento de resíduos, com-bustível e ar; as caldeiras, o equipamento destinado ao tratamento dos gases residuais; os meios no pró-prio local para tratamento ou armazenamento dos produtos e águas residuais; e as chaminés.

O licenciamento da operação de incineração ou coincineração de resíduos envolve a decisão sobre a autorização da instalação associada ao desenvolvi-mento da operação de incineração ou coincineração de resíduos, e a vistoria em momento anterior à emis-são de decisão final sobre a autorização do desen-volvimento da operação de gestão de resíduos em apreço.

Os gases residuais das instalações de incinera-ção e de co-incineração de resíduos são obrigatoria-mente descarregados de modo controlado através de uma chaminé cuja altura é calculada de modo a


salvaguardar a saúde humana e o ambiente. As emis-sões das instalações de incineração e de co-incinera-ção para a atmosfera não podem ultrapassar os valo-res-limite de emissão definidos nas partes 3 e 4 do anexo VI da Diretiva 2010/75 e devem determinados em conformidade com a parte 4 do mesmo anexo.

Limitação das emissões de compostos orgânicos voláteis resultantes da utilização de solventes orgânicos em certas atividades de instalações

A utilização de solventes orgânicos em deter-minadas atividades e instalações origina emissões para a atmosfera de compostos orgânicos que con-tribuem para a formação local ou transfronteiras de oxidantes fotoquímicos que são suscetíveis de danificar recursos naturais e apresentam efeitos nocivos na saúde humana. Neste contexto, a Diretiva 2010/75 adota medidas preventivas contra a utiliza-ção de solventes orgânicos e exige o respeito dos valores-limite de emissão de compostos orgânicos e condições apropriadas de funcionamento. Os opera-dores deverão ser autorizados a cumprir os requisi-tos de um plano de redução em alternativa ao cumpri-mento dos valores-limite de emissão estabelecidos na diretiva quando o recurso a outras medidas, como a utilização de produtos ou técnicas com baixo teor de solventes ou isentos de solventes, constitua uma alternativa para a obtenção de uma redução idêntica das emissões.

Assim, o Capítulo V desta Diretiva apresenta um conjunto de disposições especiais aplicáveis às seguintes instalações e atividades que utilizam sol-ventes orgânicos:

� Revestimentos adesivos;

� Atividade de revestimento;

� Revestimento de bobinas;

� Limpeza a seco;

� Fabrico de calçado;

� Produção de misturas para revestimentos, verni-zes, tintas de impressão e adesivos;

� Fabrico de produtos farmacêuticos;

� Impressão;

� Processamento de borracha;

� Limpeza de superfícies;

� Extração de óleos vegetais e gorduras animais e refinação de óleos vegetais;

� Retoque de veículos;

� Revestimento de fios metálicos para bobinas;

� Impregnação de madeiras;

� Laminagem de madeiras e plástico;

Estas disposições aplicam-se apenas às ativida-des que ultrapassam determinados limiares de con-sumo de solventes expressos em toneladas/ano.

Este documento define os requisitos técnicos para a conceção de um plano de redução das emis-sões e de um plano de gestão de solventes, para a monitorização das emissões e para a avaliação do cumprimento dos valores-limite de emissão nos gases residuais.

Condição de licenciamento para a descarga, armazenagem, deposição ou injeção no solo de águas residuais ou de resíduos da indústria de dióxido de titânio

As instalações que produzem dióxido de titânio podem originar uma poluição significativa, tanto na atmosfera quanto na água. A fim de reduzir esses impactos, a UE definiu valores-limite de emissão mais rigorosos para determinadas substâncias poluentes.

No que diz respeito à prevenção e controlo das emissões para a atmosfera foram definidos valores--limite de emissão para as poeiras, para o dióxido e trióxido de enxofre na forma gasosa descarregado da digestão e calcinação, nomeadamente sob a forma de gotículas, expressos em equivalente SO2 e para o cloro, no caso de instalações que utilizem o processo pelo cloro.


Limitação das emissões para a atmosfera de certos poluentes provenientes de médias instalações de combustão

A Diretiva (UE) 2015/2193 do Parlamento Euro-peu e do Conselho, de 25 de novembro de 2015, rela-tiva à limitação das emissões de certos poluentes para a atmosfera a partir de instalações de combus-tão de média (Médias Instalações de Combustão - MIC) regula as emissões de poluentes da combustão de combustíveis em instalações com uma potência térmica nominal igual ou superior a 1 megawatt (MW térmicos) e menos de 50 MWth.

Estas instalações de combustão de média dimensão são utilizadas para uma ampla variedade de aplicações (produção de eletricidade, aqueci-mento doméstico / residencial e de arrefecimento, proporcionando calor / vapor para processos indus-triais, etc.). No seu conjunto representam uma impor-tante fonte de emissões de dióxido de enxofre (SO2), óxidos de azoto ( NOx) e poeiras. O número estimado de MICs na UE é de cerca de 143 000.

A diretiva MIC é baseada numa proposta da Comissão, que fazia parte do Pacote de Políticas do Ar Limpo aprovado em 18 de Dezembro de 2013. O trabalho realizado para avaliar os impactos do pacote da política do Ar Limpo identificou medidas que per-mitem reduzir as emissões das MICs de forma efi-ciente demonstrando assim um forte potencial para o desenho de legislação específica. A diretiva MIC também garante o cumprimento das obrigações decorrentes do Protocolo de Gotemburgo, no âmbito da Convenção UNECE sobre Poluição Atmosférica Transfronteiriça a Linga Distância. A diretiva MIC entrou em vigor em 18 de Dezembro de 2015 e terá de ser transposta pelos Estados-Membros até 19 de Dezembro de 2017.

A Diretiva regula as emissões de SO2, NOx e poei-ras no ar com o objetivo de reduzir essas emissões e os consequentes riscos para a saúde humana e para o ambiente que podem causar. A Diretiva tam-bém estabelece regras para controlar as emissões de monóxido de carbono (CO). A sua publicação

preenche a lacuna regulamentar a nível da UE entre as grandes instalações de combustão (> 50 MWth), cobertos pela Diretiva 2010/75 e aparelhos menores (aquecedores e caldeiras <1 MWth) abrangidos pela diretiva Ecodesign.

Os valores-limite de emissão estabelecidos na Diretiva MIC terão de ser aplicados a partir de 20 de dezembro de 2018 para as novas instalações e em 2025 ou 2030, para instalações existentes, depen-dendo da sua dimensão. As disposições de flexibili-dade para instalações de aquecimento urbano e de queima de biomassa irão garantir que as políticas climáticas e qualidade do ar são consistentes e que as suas sinergias são maximizadas.

A diretiva MIC aborda a necessidade potencial dos Estados-Membros aplicarem valores-limite de emissão mais rigorosos em áreas onde isso possa melhorar a qualidade do ar local de uma forma rentá-vel. A Comissão ajudará os Estados-Membros a lidar com esses hotspots, fornecendo informações sobre as mais baixas emissões alcançáveis com as técni-cas mais avançadas.


Teor de Enxofre nos combustíveis líquidos

Em 1999 foi publicada a Diretiva 1999/32/EC com o objetivo de reduzir as emissões de dióxido de enxofre resultantes da combustão de certos tipos de combustíveis líquidos e minorar, assim, os efeitos nocivos destas emissões no homem e no ambiente. A redução destas emissões foi obtida por meio da imposição de limites ao teor de enxofre desses com-bustíveis como condição para poderem ser utilizados no território dos Estados-Membros.

Os limites ao teor de enxofre de certos combus-tíveis líquidos derivados do petróleo estabelecidos nesta Diretiva, todavia, não se aplicam:

a) Aos combustíveis líquidos derivados do petró-leo usados por navios de alto mar, excetuando o gasóleo naval e, ao gasóleo naval dos navios que cruzem a fronteira entre um Estado terceiro e um Estado-Membro;

b) Aos combustíveis destinados a processamento antes da combustão final;

c) Aos combustíveis destinados a ser processados pela indústria refinadora.

Em termos gerais a aplicação desta Diretiva obri-gou os Estados-Membros a tomar todas as medidas necessárias para garantir que, a partir de 1 de Janeiro de 2003, não seriam utilizados no seu território fue-lóleos pesados cujo teor de enxofre excedesse 1,0 % em massa. Porém e desde que sejam respeitadas as normas de qualidade do ar para o dióxido de enxofre estabelecidas pela UE e as emissões não contribuam para que sejam excedidas as cargas críticas noutros Estados-Membros, um Estado-Membro pode autori-zar a utilização de fuelóleos pesados com um teor de enxofre entre 1,0 % e 3,0 % em massa, no seu território ou em partes dele.

Disposições semelhantes são estipuladas para o gasóleo: os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para garantir que não fossem utilizados no seu território, gasóleos, incluindo o gasóleo naval, a partir:

� de 1 de Julho de 2000, se o seu teor de enxofre excedesse 0,20 % em massa,

� de 1 de Janeiro de 2008 se o seu teor de enxofre excedesse 0,10 % em massa.

Desde que sejam respeitadas as normas de qua-lidade do ar para o dióxido de enxofre estabelecidas a nível comunitário e as emissões não contribuam para que sejam excedidas as cargas críticas noutros Esta-dos-Membros, um Estado-Membro pode autorizar a utilização de gasóleos com um teor de enxofre entre 0,10 % e 0,20 % em massa, no seu território ou em partes dele. Esta autorização só se aplica se as emis-sões a partir de um Estado-Membro não contribuírem para que sejam excedidas as cargas críticas noutros Estados-Membros e deixou de ser válida a partir de 1 Janeiro de 2013.

No entanto existem algumas exceções territoriais pois a Espanha, no que respeita às ilhas Canárias, a França, no que respeita aos departamentos franceses ultramarinos, a Grécia, no que respeita à totalidade do


Quadro 1-4 Padrões de emissão EURO para veículos leves.

Padrão (g/km) Data CO HCT NMHC NOx HC + NOx MP MP (nº)

Gasóleo

EURO I Jul.1992 2,72 - - - 0,97 0,14 -

EURO II Jan.1996 1,0 - - - 0,7 0,08 -

EURO III Jan.2000 0,64 - - 0,50 0,56 0,05 -

EURO IV Jan.2005 0,50 - - 0,25 0,30 0,025 -

EURO V Set.2009 0,50 - - 0,180 0,230 0,005 -

EURO VI Set.2014 0,50 - - 0,080 0,170 0,005 6x1011/km

Gasolina

EURO I Jul.1992 2,72 - - - 0,97 - -

EURO II Jan.1996 2,2 - - - 0,5 - -

EURO III Jan.2000 2,3 0,20 - 0,15 - - -

EURO IV Jan.2005 1,0 0,10 - 0,08 - - -

EURO V Set.2009 1,0 0,10 0,068 0,060 - 0,005 -

EURO VI Set.2014 1,0 0,10 0,068 0,060 - 0,005 6x1011/km

seu território e Portugal, no que respeita aos arquipéla-gos da Madeira e dos Açores, podem autorizar a utili-zação de gasóleo naval com um teor de enxofre supe-rior aos limites definidos anteriormente.

Entretanto, em 2012 foi aprovada a Diretiva da 2012/33/UE que prevê um teor de enxofre máximo de 0,5% para o combustível utilizado fora das áreas de controle de emissões nas águas territoriais euro-peias e nas zonas económicas exclusivas dos países membros da UE para o ano de 2020. Para o período até 2020, a Diretiva estabelece que o teor de enxofre do combustível utilizado pelos navios de passageiros que viajam regularmente entre os portos da EU, nas águas territoriais e zonas económicas exclusivas dos países membros da UE não deve exceder 1,5% fora das zonas de controlo das emissões designados.

Além disso, esta diretiva também estabelece um teor máximo de enxofre de 0,1% para os combustí-veis utilizados pelos navios atracados nos portos da UE. Os navios que fiquem atracados menos de duas horas e navios que utilizam uma fonte de alimentação onshore estão isentos. Porque esta diretiva se aplica apenas às embarcações atracadas, apenas é necessá-

rio mudar para combustíveis com baixo teor de enxo-fre nos motores auxiliares; este combustível já deve estar a bordo quando o navio dá entrada no porto.

1.2.2 TransportesPadrões de emissão veiculares EURO

Os primeiros padrões europeus de emissões de escape para automóveis de passageiros foram intro-duzidos em 1970. 22 anos se passaram até que em 1992, a norma “EURO I ‘ foi anunciada obrigando à instalação de catalisadores para combustíveis auto-móveis para reduzir as emissões de monóxido de car-bono (CO).

Os padrões de emissão veiculares EURO têm sofrido atualizações regulares desde esse momento (ver Quadros 1-4 a 1-6). O padrão mais recente, “EURO VI”, aplica-se a novas homologações de veículos, desde setembro de 2014, e a todos os carros novos desde setembro de 2015 e no caso dos veículos leves reduz as emissões de alguns poluentes em 96% em comparação com os limites de 1992.


Quadro 1-5 Padrões de emissão para veículos pesados com teste em estado estacionário.

Padrão Data CO HC NOx PM PN Smoke

g/kWh 1/kWh 1/m

EURO I Jul.1992, ≤ 85 kW 4.5 1.1 8.0 0.612 -

Jul.1992, > 85 kW 4.5 1.1 8.0 0.36 - -

EURO II Out.1996 4.0 1.1 7.0 0.25 - -

Out.1998 4.0 1.1 7.0 0.15 - -

EURO III Out.1999 EEV only 1.5 0.25 2.0 0.02 - 0.15

Out.2000 2.1 0.66 5.0 0.10a - 0.8

EURO IV Out.2005 1.5 0.46 3.5 0.02 - 0.5

EURO V Out.2008 1.5 0.46 2.0 0.02 - 0.5

EURO VI Jan.2013 1.5 0.13 0.40 0.01 8.0×1011 -

a – PM = 0.13 g/kWh para motores < 0.75 dm3 por cilindro e uma velocidade de potência de > 3000 min-1

Quadro 1-6 Padrões de emissão para veículos pesados com teste em estado transiente.

Padrão Data CO NMHC CH4a NOx PMb PNe

g/kWh 1/kWh

EURO III Out.1999 EEV only 3.0 0.40 0.65 2.0 0.02 -

Out.2000 5.45 0.78 1.6 5.0 0.16c -

EURO IV Out.2005 4.0 0.55 1.1 3.5 0.03 -

EURO V Out.2008 4.0 0.55 1.1 2.0 0.03 -

EURO VI Jan.2013 4.0 0.16d 0.5 0.46 0.01 6.0×1011

a – só para motores a gás (Euro III-V: só Gás NAtrual (GN); Euro VI: GN + GPL)b – não aplicável a motores a gás para os padrões Euro III-IV.c - PM = 0.21 g/kWh para motores < 0.75 dm3 por cilindro e uma velocidade de potência > 3000 min-1

d – HC totais para motores a gasóleoe – para motores a gasóleo;

A norma EURO VI impõe uma redução significa-tiva das emissões de NOx dos motores diesel (uma redução de 67% em relação ao EURO V) e estabelece normas muito semelhantes para a gasolina e diesel.

No que diz respeito aos veículos pesados exis-tem dois tipos de padrões de emissão dependendo do tipo de teste utilizado na avaliação do veículo:

� Teste em estado estacionário: aplicável a moto-res a gasóleo (ver Quadro 1-5);

� Teste transiente: aplicável a motores a gasóleo e a gás (ver Quadro 1-6).

No caso dos veículos pesados, o padrão EURO VI inclui as seguintes parametrizações adicionais:


� um limite de 10 ppm para a concentração de amónia para os motores a gás e a gasóleo;

� numa fase posterior será definido um limite máximo para a componente de NO2 nas emis-sões de NOx.

No que diz respeito às emissões de poluentes atmosféricos originadas pelos veículos automóveis é também de referenciar a Diretiva 2009/126/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Outubro de 2009 , relativa à recuperação de vapores de gaso-lina durante o reabastecimento de veículos a motor nas estações de serviço.

1.2.3 AgriculturaA fim de alcançar os novos objetivos em matéria

de qualidade do ar para 2030, a proposta de Diretiva VLNE mencionada no ponto 1.3.1 exige reduções do amoníaco de 27%. A diretiva prevê um conjunto de medidas de controlo das emissões na fonte que devem ser tidas em consideração pelos Estados--Membros ao elaborarem os programas nacionais. Muitas dessas medidas são economicamente efi-cientes, mesmo no caso das pequenas explorações agrícolas.

Serão examinadas as opções em termos de futu-ros controlos das emissões na fonte a nível da UE, incluindo um requisito geral de repartição equilibrada dos nutrientes na aplicação de adubos, de controlos específicos da gestão do estrume e de rotulagem e outras disposições relativas aos adubos inorgânicos. Muitas destas medidas contribuirão também para a redução das emissões de óxido nitroso, um potente gás com efeito de estufa regulamentado ao abrigo do Protocolo de Quioto.

Apesar de ter uma relevância marginal para a qualidade do ar deve referir-se a Diretiva 91/ 676 /CEE relativa à proteção das águas contra a poluição causada por nitratos de origem agrícola. Esta diretiva tem por objetivo reduzir a poluição das águas cau-sada ou induzida por nitratos de origem agrícola e

consequentemente impedir a propagação da referida poluição para outros compartimentos ambientais como a atmosfera.

1.3 GESTÃO DA QUALIDADE DO AR

O atual Quadro Europeu de Gestão de Qualidade do ar é regulado através de duas Diretivas:

� A Diretiva 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Maio de 2008 , relativa à qualidade do ar ambiente e a um ar mais limpo na Europa;

� e a Diretiva 2004/107/CE, do Parlamento Euro-peu e do Conselho, de 15 de dezembro, relativa ao arsénio, ao cádmio, ao mercúrio, ao níquel e aos hidrocarbonetos aromáticos policíclicos no ar ambiente.

A Diretiva 2008/50/CE procedeu à revisão da legislação comunitária nesta matéria, tendo agregado num só diploma legal as disposições da Diretiva 96/62/CE, relativa à avaliação e gestão da qualidade do ar, das diretivas 1999/30/CE, 2000/69/CE e 2002/3/CE, relativas aos poluentes dióxido de enxofre, dióxido de azoto, óxidos de azoto, partículas em suspensão MP10, chumbo, benzeno, monóxido de carbono e ozônio, e da Decisão do Conselho 97/101/CE, que estabelece um intercâmbio recíproco de infor-mações e de dados provenientes das redes e estações individuais que medem a poluição atmosférica nos estados-membros.

Esta diretiva estabelece medidas destinadas a:

� Definir e fixar objetivos relativos à qualidade do ar ambiente destinadas a evitar, prevenir ou reduzir os efeitos nocivos para a saúde humana e para o ambiente na sua globalidade;

� Avaliar, com base em métodos e critérios comuns, a qualidade do ar ambiente nos Esta-dos-Membros;


� Obter informações sobre a qualidade do ar ambiente a fim de contribuir para a luta contra a poluição atmosférica e os efeitos nocivos e acompanhar as tendências a longo prazo bem como as melhorias obtidas através de medidas nacionais e comunitárias;

� Garantir que as informações sobre a qualidade do ar ambiente sejam postas à disposição do público;

� Manter a qualidade do ar ambiente, quando é boa, e melhorá-la nos outros casos;

� Promover uma maior cooperação entre os Esta-dos-Membros para reduzir a poluição atmosférica.

1.3.1 ZonamentoUm dos componentes fundamentais da imple-

mentação da legislação da UE em matéria de quali-dade do ar consiste no zonamento do território. Con-sidera-se que a avaliação da qualidade do ar ambiente

deverá ter em conta a dimensão das populações e dos ecossistemas expostos à poluição atmosférica. Assim o território de cada Estado-Membro da UE é classificado em zonas ou aglomerações:

� Zona: uma parte do território delimitada para fins de avaliação e gestão da qualidade do ar. Uma zona apresenta homogeneidade territorial e tem uma dimensão da ordem dos milhares de km2;

� Aglomeração: uma zona que constitui uma conurbação com uma população superior a 250.000 habitantes ou, caso a população seja igual ou inferior a 250.000 habitantes, com uma densidade populacional por quilómetro qua-drado superior a um determinado critério esta-belecido por cada Estado-Membro.

Na Figura 1-3 apresenta-se o exemplo da Eslo-váquia que classificou o seu território em 8 zonas e 2 aglomerações (Bratislava e Kosice).

Figura 1-3 Zonas e aglomerações de gestão da qualidade do ar classificadas na Eslováquia. A Eslováquia tem uma área próxima de 49.000 km2 similar ao do Estado brasileiro do Rio Grande do Norte.


1.3.2 Poluentes consideradosA legislação europeia de gestão da qualidade

do ar considera um conjunto amplo de poluentes atmosféricos. Para a grande maioria destes poluen-tes foram definidos valores-limite de concentração destes compostos na atmosfera. Considera-se como valor-limite:

� Valor-limite: um nível fixado com base em conhe-cimentos científicos com o intuito de evitar, prevenir ou reduzir os efeitos nocivos na saúde humana e no ambiente na sua globalidade, a atingir num prazo determinado e que, quando atingido, não deve ser excedido.

Estão definidos valores-limites para o dióxido de enxofre (SO2), dióxido de nitrogénio (NO2), partículas em suspensão (MP10 e MP2.5), chumbo (Pb), ben-zeno e monóxido de carbono (CO).

Para outros poluentes atmosféricos, no lugar de valores-limite estão definidos valores-alvo:

� Valor-alvo: um nível fixado com o intuito de evi-tar, prevenir ou reduzir os efeitos nocivos na saúde humana e no ambiente na sua globali-dade, a atingir, na medida do possível, num prazo determinado.

A legislação europeia define valores-alvo para o ozónio (O3), Níquel (Ni), Cádmio (Cd), Arsénio (As) e benzo(a)pireno (B(a)P) e, também MP2.5. O caso da MP2.5 ilustra bem a diferença entre o conceito de valor-alvo e de valor-limite. Com a publicação da Dire-tiva em 2008 foi definido para a MP2.5 um valor limite de 30 µg.m-3 e simultaneamente um valor-alvo de 25 µg.m-3. A legislação impunha uma redução gradual do valor-limite, numa base anual, até 1 de Janeiro de 2015 em que o valor-limite seria 25 µg.m-3. A partir desse momento deixou de haver valor-alvo para a MP2.5.

Tendo em vista a proteção da vegetação foram definidos níveis críticos para o SO2 e o NOx:

� Nível crítico: um nível fixado com base em conhe-cimentos científicos, acima do qual podem veri-

ficar-se efeitos nocivos diretos em recetores como árvores, outras plantas ou ecossistemas naturais, mas não os seres humanos;

Para o SO2, NO2 e O3 estão definidos limiares de alerta:

� Limiar de alerta: um nível acima do qual uma exposição de curta duração acarreta riscos para a saúde humana da população em geral e que requer, uma vez atingido, a adoção de medidas imediatas pelos Estados-Membros;

No caso do O3 existe também um limiar de infor-mação (inferior ao de alerta):

� Limiar de informação: um nível acima do qual uma exposição de curta duração acarreta riscos para a saúde de grupos particularmente vulnerá-veis da população e que requer de imediato infor-mações adequadas.

O Quadro 1-7 apresenta um resumo dos critérios adotados para controlar a qualidade do ar para os vários poluentes abrangidos pela legislação europeia.

1.3.3 Avaliação da qualidade do ar

No âmbito da Diretiva 2008/50/CE entende-se por avaliação qualquer método utilizado para medir, calcular, prever ou estimar os níveis de concentra-ção de poluentes na atmosfera. Poderão ser utiliza-das outras técnicas, para além das medições, para avaliar a qualidade do ar ambiente, de modo que é necessário definir critérios para a sua utilização, bem como para a determinação do grau de exactidão das mesmas. Sempre que possível, deverão ser aplicadas técnicas de modelização, a fim de permitir a interpre-tação dos dados pontuais em termos de distribuição geográfica das concentrações. Tal poderá servir de base, por exemplo, para o cálculo da exposição colec-tiva da população residente na zona em causa.


Sendo assim, são consideradas como válidas três técnicas de avaliação:

� Medição fixa: uma medição efectuada num local fixo, quer de modo contínuo quer por amostra-gem aleatória, a fim de determinar os níveis de acordo com os objetivos de qualidade dos dados relevantes;

� Medição indicativa: uma medição que respeita objetivos de qualidade dos dados menos rigoro-sos do que os definidos para as medições fixas;

� Modelização: aplicação de um modelo matemá-tico de cálculo ou previsão da qualidade do ar.

Tendo em vista a especificação dos objetivos de qualidade dos dados na avaliação da qualidade do ar ambiente foram definidos, tanto para as medi-ções fixas como para as medições indicativas, o nível máximo de incerteza (entre 15 e 25% para as medi-ções fixas e entre 25 e 50% para as indicativas), o número mínimo de dados a recolher e o período de referência mínimo a amostrar. Esta Diretiva define

também os métodos de medição de referência que devem ser utilizados na avaliação das concentra-ções dos vários poluentes através de medições fixas embora indique que se pode utilizar qualquer outro método cujos resultados se demonstrem ser equiva-lentes aos dos métodos de referência.

As técnicas de modelização de referência da quali-dade do ar não são especificadas apenas se indicando a incerteza máxima admissível pelos modelos que é da ordem de 50% para a grande maioria dos poluentes.

A qualidade do ar ambiente relativamente ao dió-xido de enxofre, ao dióxido de azoto e aos óxidos de azoto, às partículas em suspensão (MP10 e MP2,5), ao chumbo, ao benzeno e ao monóxido de carbono deve ser avaliada em todas as suas zonas e aglomerações.

O tipo de avaliação a adoptar depende da com-paração entre os níveis de poluentes existentes com os limiares de avaliação definidos para cada poluente (ver Figura 1-4).A aplicação desta metodologia implica que tanto a selecção dos métodos de medi-ção como o próprio dimensionamento do número

Quadro 1-7 Critérios adotados na legislação europeia de qualidade do ar.

Poluente Valor-limite Valor-alvo Níveis críticos

Objectivos de longo prazo

Limiar deinformação

Limiar dealerta

SO2 X X X

NO2 X X

NOx X

MP10 X

MP2.5 X X

Pb X

Benzeno X

CO X

O3 X X X X

Ni X

Cd X

As X

B(a)P X


de estações que devem ser incluídas numa rede de monitorização exigem um pré-conhecimento da qua-lidade do ar, ou seja uma estimativa prévia de como os níveis existentes se posicionam em relação aos limiares de avaliação.

Por sua vez, os limiares de avaliação superior (LASup) e inferior (LAInf) são determinados como uma fracção do valor limite ou do valor alvo definido para cada poluente segundo os princípios do Quadro 1-8.

Para garantir que as informações recolhidas sobre a poluição atmosférica são suficientemente representativas e comparáveis em toda a União Euro-peia, é importante utilizar, para avaliar a qualidade do ar ambiente, não só técnicas de medição normaliza-das, mas também critérios comuns no que diz respeito ao número e à localização das estações de medição.

A selecção dos pontos de amostragem para a medição destes poluentes tem de respeitar um con-junto de critérios de localização de macro-escala que se encontram explanados exaustivamente no Anexo III da Diretiva 2008/50/CE. Neste Anexo são salientadas questões como, por exemplo, o facto das estações de medição da poluição urbana de fundo deverem ser ins-taladas de forma a que os níveis de poluição medidos

sejam influenciados pela contribuição combinada de todas as fontes a barlavento da estação. O nível de poluição não deve ser dominado por uma fonte única, excepto se essa situação for característica de uma área urbana mais vasta. Os pontos de amostragem devem, regra geral, ser representativos de uma área de vários quilómetros quadrados.

Se o objetivo consistir na avaliação dos níveis de fundo rurais, o ponto de amostragem não deve ser influenciado pela presença de aglomerações ou sítios industriais na sua vizinhança, ou seja, nos 5 km circundantes. No entanto, quando se pretende avaliar a contribuição de fontes industriais, deverá instalar--se, pelo menos, um ponto de amostragem a sota-vento da fonte, na zona residencial mais próxima. Se a concentração de fundo não for conhecida, deverá instalar-se um ponto de amostragem adicional no sentido do vento dominante.

Os pontos de amostragem orientados para a protecção da vegetação e dos ecossistemas natu-rais devem ser instalados a mais de 20 km das aglo-merações e a mais de 5 km de outras zonas urba-nizadas, instalações industriais ou auto- estradas ou estradas principais com um tráfego superior a 50.000 veículos por dia, o que significa que os pon-

excedência do limiar deavaliaçãosuperior

medições fixas obrigatóriaspodem ser completadas por técnicas de modelização e/ou medições indicativas

LASup

LAInf

excedência dolimiar deavaliaçãoinferior

combinação de medições fixas e modelizaçãoe/ou medições indicativas

Outrassituações

modelização ou medições indicativas é suficiente

Figura 1-4 Relação entre o tipo de avaliação de qualidade do ar com os limiares de avaliação.


tos de amostragem devem localizar-se de forma a que o ar recolhido seja representativo da qualidade do ar numa área circundante não inferior a 1.000 km2 . Porém, os Estados-Membros podem prever a instalação de pontos de amostragem a uma distân-cia inferior ou representativos da qualidade do ar de uma área menos extensa, em função das condições geográficas ou das oportunidades de proteger áreas particularmente vulneráveis.

Os critérios de localização em macro-escala de um ponto para amostragem de ozônio são definidos conforme o tipo de estação: urbana, suburbana, rural ou rural de fundo. Neste caso, apresentado detalhadamente no Anexo VIII da Diretiva 2008/50/CE, a principal preocupação é garantir que a amostra-gem ocorra fora da área de influência das emissões locais devidas ao tráfego, estações de serviço ou ins-talações industriais. Pretende-se que os pontos de

Quadro 1-8 Critérios para definição dos limiares de avaliação inferior e superior.

Poluente Tipo de média Limiar de avaliação inferior

Limiar de avaliação superior

SO2, As, Cd, B(a)P Média anual 40% 60%

NO2 Média horária 50% 70%

Média diária 65% 80%

Nox Média anual 65% 80%

Matéria Particulada (MP10 e MP2.5), Pb, CO, Ni

Média anual 50% 70%

Benzeno Média anual 40% 70%

Quadro 1-9 Critérios para definição número mínimo de estações de monitoramento da qualidade do ar.

População (x 1000)

SO2, NO2, NOx, Pb,

benzeno, CO

Matéria Particulada

Ni, Cd, As B(a)P O3 aglo-meraçõesurbanas

ou subur-banas

O3 zonassuburba-

nas ou rurais

O3rural de fundo

Entre LAI e LAs

Supe-rior a LAS

Entre LAI e LAS

Supe-rior a LAS

Entre LAI e LAS

Supe-rior a LAS

Entre LAI e LAS

Supe-rior a LAS

< 250 1 1 1 2 1 1 1 1 0 1

1 estação/ 50.000

km2 em todas as

zonas

250 – 499 1 2 2 3 1 1 1 1 1 2

500 – 749 1 2 2 3 1 1 1 1 2 2

750 – 999 1 3 2 4 1 2 1 2 2 2

1.000 – 1.499 2 4 3 6 1 2 1 2 3 3

1.500 – 1.999 2 5 3 7 1 2 1 2 3 4

2.000 – 2.749 3 6 4 8 1 2 1 3 4 5

2.750 – 3.749 3 7 4 10 1 2 1 3 5 6

3.750 – 4.749 3 8 6 11 2 3 2 4 6 7

4.750 – 5.999 4 9 6 13 2 4 2 5 6-7 7-8

>6.000 4 10 7 15 2 5 2 5 7 8


amostragem sejam representativos de localizações semelhantes que não se encontrem na vizinhança directa. Essa representatividade deverá ser de alguns km2 no caso das estações urbanas e de nível regio-nal, nacional ou até continental nas estações rurais de fundo.

No Anexo III, já referido, encontram-se orienta-ções para a localização em micro-escala do ponto de amostragem, ou seja, as preocupações a ter relati-vamente à altura da medição, afastamento a manter a edifícios, estradas ou outros obstáculos e outros detalhes técnicos.

A Diretiva refere a necessidade de reavaliar perio-dicamente os locais de medição para garantir que os critérios de selecção continuam a ser válidos ao longo do tempo.

No Quadro 1-9 apresentam-se os critérios míni-mos utilizados para definir o número de estações de monitoramento de qualidade do ar que devem ser instaladas numa determinada zona ou aglomeração. A quantidade de estações a instalar varia conforme o

poluente considerado e depende da dimensão popu-lacional da aglomeração. Para os casos do SO2, NO2, NOx, CO, benzeno, matéria particulada, B(a)P, Pb, Ni, Cd, e As há igualmente que avaliar como é que os níveis existentes de qualidade do ar se posicionam relativamente ao LAInf e ao LASup. No caso do O3, o número de estações depende das características da área. A matéria particulada é o poluente mais exi-gente em termos de número de estações.

1.3.4 Planos e ProgramasNas zonas e aglomerações em que os níveis de

um ou mais poluentes são superiores ao valor-limite, os Estados-membros devem tomar medidas para garantir que seja elaborado e aplicado um plano ou programa destinado a fazer cumprir o valor-limite dentro de um determinado prazo fixado.

Este plano ou programa, a que o público deve ter acesso, incluirá pelo menos as informações enume-radas no anexo IV da Diretiva 96/62/CE do Conselho

Informações gerais (tipo de zona, área

afectada, geografia, clima, etc.)

Natureza e avaliação da poluição

(concentrações e técnicas utilizadas)

Origem da poluição (fontes e quantidades)

Análise dasituação

Informações sobre medidas ou projectos de melhoramento da

qualidade do ar existentes

Informações sobre medidas ou projectos

a longo prazo

Lista de publicações, documentos, traba-lhos, etc. utilizados

Autoridadesresponsáveis

Localização da ultrapassagem

Figura 1-5 Informações a incluir nos programas locais, regionais ou nacionais para o melhoramento da qualidade do ar ambiente


de 27 de Setembro de 1996 relativa à avaliação e ges-tão da qualidade do ar ambiente. A Figura 1-5 resume as informações a incluir nos programas locais, regio-nais ou nacionais para o melhoramento da qualidade do ar ambiente.

Posteriormente, a 20 de Fevereiro de 2004 foi publicada a Decisão da Comissão 2004/224/CE que estabelece o regime a aplicar na apresentação de informações sobre os planos ou programas exigidos pela Diretiva 96/62/CE do Conselho no que respeita aos valores-limite para determinados poluentes no ar ambiente. Esta Decisão explicita que a comunicação à Comissão deve ser apresentada através de sete formulários:

1) Informações gerais sobre o plano ou programa em causa;

2) Descrição da excedência do valor-limite;

3) Análise das causas de excedência do valor-li-mite no ano de referência;

4) Nível de base;

5) Descrição das medidas adicionais às já previs-tas na legislação em vigor;

6) Medidas possíveis que não foram ainda adopta-das e medidas a longo prazo (opcional);

7) Resumo das medidas.

1.3.5 Informação e reportingOs Estados Membros monitorizam a qualidade

do ar em cerca de 3.000 sítios. Um dos objetivos da União Europeia é conseguir ter uma visão global e integrada da qualidade do ar em todo o território europeu. A comunicação periódica de informações pelos Estados-Membros é um elemento integrante do quadro de gestão da qualidade do ar na UE, indis-pensável para verificar o cumprimento das obriga-ções aí definidas.

Tendo em vista este objetivo, em 1997 foi publi-cada a Decisão do Conselho 97/101/CE que institui um intercâmbio recíproco de informações e de dados provenientes das redes e das estações individuais

que medem a poluição atmosférica. Este intercâmbio recíproco diz respeito:

� às redes e estações, abrangendo as informações pormenorizadas que descrevem as redes e estações de acompanhamento da poluição do ar que operam nos Estados-membros,

� às medições da qualidade do ar obtidas pelas estações, abrangendo os dados calculados em conformidade com princípios comuns definidos no anexo I dessa Decisão.

A Comissão e os organismos nacionais gover-namentais designados por cada cada Estado-Mem-bro são responsáveis pela realização do intercâmbio recíproco. A Comissão recorre à Agência Europeia do Ambiente, nomeadamente para o funcionamento e a aplicação prática do sistema de informações.

Estas informações serão acessíveis ao público através de um sistema de informação criado pela Agência Europeia do Ambiente, podendo também ser fornecidas, a pedido, pela Agência ou pelos Estados--Membros.

Para garantir que as informações exigidas são fornecidas no formato correcto, é exigido aos Esta-dos Membros que as comuniquem com base num questionário normalizado conforme as especifica-ções da Decisão da Comissão 2004/461/EC. Tam-bém de referir aqui a decisão de execução da Comis-são de 12 de Dezembro de 2011 que estabelece regras para as Diretivas 2004/107/CE e 2008/50/CE do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz res-peito ao intercâmbio recíproco e à comunicação de informações sobre a qualidade do ar ambiente.


2Exemplos de Aplicação da regulamentação europeia

2.1. AS INSTITUIÇÕES EUROPEIAS

Existem três grandes instituições da UE envolvi-das no processo legislativo:

� o Parlamento Europeu, directamente eleito, que representa os cidadãos da UE;

� o Conselho da União Europeia, que representa os governos nacionais e cuja presidência é assu-mida rotativamente pelos Estados-Membros;

� a Comissão Europeia, que vela pela defesa dos interesses da UE no seu todo.

Em conjunto, estas três instituições adoptam as políticas e a legislação que se aplicam em toda a UE. Em regra, a Comissão propõe nova legislação e o Par-lamento e o Conselho adoptam-na. A Comissão e os Estados-Membros são os responsáveis pela sua exe-cução. A Comissão vela também pela correcta trans-posição da legislação da UE para as ordens jurídicas nacionais.

Desde a década de setenta, a UE adotou mais de 200 atos legislativos para proteger o ambiente (UE, 2015). O desafio actual é executar eficazmente o que foi decidido. Trata-se de um objetivo complexo, já que as múltiplas tarefas que tal implica são da respon-sabilidade de diferentes grupos, desde inspetores e tribunais nacionais, a ONGs e cidadãos no exercício do seu direito de participação.

Actualmente a União Europeia é composta por 28 Estados Membros nos quais as diretivas euro-

peias relativas à gestão da qualidade do ar foram, total ou parcialmente, transpostas para o direito nacional interno.

As diretivas europeias representam um ato obri-gatório de âmbito geral e integral, no sentido de que não podem ser aplicadas de modo parcial ou incom-pleto e, são vinculativas para os Estados-Membros seus destinatários. No entanto as diretivas não são de aplicação direta. Elas vinculam o Estado-Membro destinatário quanto ao resultado e objetivos a alcan-çar, deixando às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios a utilizar (DGAE, 2014).

Para que os resultados ou objetivos estabele-cidos nas diretivas produzam efeitos ao nível dos seus destinatários, os legisladores de cada Estado Membro adotam um ato que proceda à sua transpo-sição para o direito interno, como uma lei, decreto-lei ou decreto legislativo regional. As diretivas preveem uma data-limite para que esta transposição seja efe-tuada, devendo os Estados-Membros adotar as dis-posições legislativas, regulamentares e administra-tivas necessárias para garantir a conformidade com as diretivas dentro do prazo nelas fixado.

Os países da UE dispõem de margem de manobra neste processo de transposição. Esta margem per-mite-lhes ter em conta as especificidades nacionais e adaptar os princípios jurídicos ao quadro institu-cional nacional e regional pré-existente. Cada Estado Membro define de modo autónomo a distribuição das competências e os arranjos institucionais necessários para o cumprimento da legislação europeia.

A Comissão Europeia pode, através do Tribunal de Justiça da União Europeia, agir judicialmente con-tra os países que não aplicarem a legislação corre-


tamente. Estes processos de infração — a maioria dos quais diz respeito ao ambiente — são incómodos para os governos e podem, em última análise, levar à imposição de multas por incumprimento repetido da regulamentação europeia. Mas uma ação judicial é sempre o último recurso.

Para a Comissão Europeia, é mais importante ajudar os países a aplicar efetivamente a legislação, nomeadamente através do reforço das capacidades e do apoio financeiro, assim como da disponibilização de conhecimentos aprofundados sobre o estado do ambiente e de informações sobre a forma como outros países cumprem os seus compromissos na prática.

As políticas adotadas devem assentar em dados fiáveis que permitam compreender as causas e con-sequências das alterações ambientais e delinear respostas e estratégias adequadas. Os dados que servem de base à definição da política ambiental europeia provêm, em grande parte, de fontes nacio-nais, sendo posteriormente complementados por conjuntos de dados pan-europeus e analisados pela Agência Europeia do Ambiente. Esta Agência tem um papel fundamental na compilação da informação reportada por cada Estado Membro e na obtenção de uma visão integrada à escala europeia.

2.2. BRASIL VERSUS UNIÃO EUROPEIA

O Brasil e a União Europeia constituem duas enti-dades políticas com dimensões geográficas e popu-lacionais comparáveis (ver Figura 2-1): territórios com milhões de quilómetros quadrados ocupados

por populações de algumas centenas de milhões de habitantes. Apesar da semelhança de escalas, a ava-liação em termos de densidade demográfica mostra uma Europa com uma ocupação demográfica média quase 5 vezes superior à do Brasil. Uma análise mais fina revelará, na Europa uma distribuição demográ-fica muito mais homogénea quando comparada com o Brasil, onde se observam áreas de grande densi-dade demográfica (por exemplo o Estado do Rio de Janeiro tem uma densidade de 379 habitantes/km2) e outras regiões com uma ocupação humana das mais esparsas do planeta (o Amazonas com menos de 3 hab/km2).

Numa perspectiva de subdivisão política parece ocorrer uma grande proximidade entre o número de Estados que constituem a República Federativa do Brasil e o número de Estados Membros da União Europeia. No entanto, a história destas duas entida-des políticas é extraordinariamente diferente: o Brasil é um país uno que, e apesar das grandes variações regionais, se apresenta com uma cultura própria e única, enquanto que a União Europeia é uma soma de 28 países, histórias, culturas e contextos institu-cionais diferentes.

Surgem assim duas possibilidades para compa-rar o Brasil com a UE. A mais tradicional será com-parar o Brasil com qualquer um, ou então vários, dos Estados Membros da UE. A outra possibilidade é aplicar um olhar mais institucional e avaliar as semelhanças e discrepâncias existentes nas suas estruturas de governança: encarar o Governo Federal em paralelo com os órgãos de gestão central da UE, e colocar os Estados brasileiros lado a lado com os Estados Membros da UE.


Esta última abordagem parece ser a mais ade-quada tendo em conta o quadro de gestão da quali-dade do ar vigente no Brasil. Os agentes centrais de um futuro Plano Nacional de Gestão da Qualidade do Ar, independentemente da configuração adoptada, serão sempre os governos dos Estados. O Ministério do Meio Ambiente assumirá um papel coordenador, articulando as experiências adquiridas nos vários Estados e, provavelmente, coligindo os dados de qua-lidade do ar para obter uma visão nacional do pro-blema. Este esquema replica, de certo modo, a situa-ção existente na UE, entre as instituições europeias e os diversos Estados Membros.

2.3 OS ESTADOS MEMBROSUm dos principais objetivos do presente projecto

consiste no aconselhamento sobre os países mais indicados para visitar pela Missão Técnica. Tal como já referido, face ao número elevado de países da UE existe uma ampla diversidade de hipóteses depen-dendo do critério que mais se valorize na selecção: a dimensão geográfica, a população, a dinâmica eco-nómica, o estado de maturidade da implementação da legislação de gestão de qualidade do ar ou, por

exemplo, o grau de conscientização da população para os problemas da poluição do ar.

Um dos objetivos primeiros da gestão da quali-dade do ar foca-se na protecção da saúde humana. Deste modo, a conceção e o desenho de uma rede de monitorização de qualidade do ar de um país ou de uma região estrutura-se fortemente sobre a dimen-são da sua população e o modo como esta se distri-bui no território. A priorização do critério população garante que se colocam as estações de monitoriza-ção onde residem números elevados de pessoas que podem ser afectadas pela qualidade do ar. Adicional-mente é nestas regiões que existe uma grande den-sidade de actividade económica, indústria, tráfego e das consequentes emissões de poluentes atmosfé-ricos. Este facto, não exclui a necessidade de dispor igualmente de informação sobre a qualidade do ar em zonas mais remotas que permita conhecer as concentrações de fundo dos poluentes atmosféricos.

Nesta perspectiva, a selecção dos países euro-peus a visitar poderá ser desenvolvida tendo como base a sua população e comparando com a popula-ção dos estados brasileiros. Na Figura 2-2 apresen-tam-se por ordem decrescente as 25 unidades territo-riais mais populosas do conjunto da União Europeia

Brasil202.000.000 habitantes

8.516.000 km224 hab/km226 Estados

1 país

União Europeia507.700.000 habitantes

4.325.000 km2117 hab/km2

28 Estados Membros28 países

Figura 2-1 Comparação entre o Brasil e a União Europeia. Dados geográficos e populacionais adaptados de wikipedia.org.


com o Brasil. Destas 25 unidades territoriais, o Brasil ocupa 9 posições. O estado de São Paulo com uma população total de cerca 45 milhões de habitantes surge na 6ª posição, entre a Espanha e a Polónia. Portugal, apesar de um país de pequena dimensão territorial, no contexto brasileiro surgiria como o 7º estado mais populoso, entre o Paraná e Pernambuco.

A comparação pode estender-se a outros esta-dos não representados na Figura 2. O estado de Ala-goas, por exemplo, tem uma população da dimensão da Lituânia (3,3 milhões de habitantes), e Roraima (480.000 habitantes), o estado menos populoso do Brasil, tem uma população semelhante à de Malta (410.000 habitantes), o mais pequeno dos Estados Membros da UE em termos populacionais. Ou seja, o espectro de dimensão populacional dos estados brasi-leiros assemelha-se ao dos países da União Europeia.

De recordar que a mesma leitura em termos de densidade demográfica obteria um resultado signifi-cativamente diferente pois a população brasileira se concentra em grandes áreas metropolitanas.

No entanto, focalizando nas áreas metropoli-tanas, a comparação entre o Brasil e a União Euro-peia revela também bastantes semelhanças. A área metropolitana de São Paulo destaca-se claramente com uma população próxima dos 21 milhões de habi-tantes, 35% mais do que Londres, a maior área metro-politana do território europeu. Mas em segundo lugar aparecem, respectivamente, Rio de Janeiro e Paris com populações de cerca 12 milhões de habitan-tes. Num plano inferior surge uma miríade de áreas metropolitanas, tanto na Europa como no Brasil, com populações entre 1 e 3 milhões de habitantes.

2.4 INSTITUIÇÕES SELECCIONADAS PARA MISSÃO TÉCNICA

Com a realização da Missão Técnica pretende--se promover o intercâmbio de informações sobre estratégias de gestão de qualidade do ar a várias

Figura 2-2 25 unidades territoriais da União Europeia (colunas azuis) e do Brasil (colunas verdes) em termos populacionais. Dados populacionais adaptados de wikipedia.org.


escalas geográficas. Apesar das devidas diferen-ças entre o Brasil e a UE é possível distinguir pelo menos três escalas institucionais distintas que interessa abordar: federal/comunitária, estadual/nacional e municipal/urbana. O principal objetivo da missão será conhecer o modo de funcionamento das instituições europeias envolvidas na gestão da qualidade do ar e, mais especificamente, compreen-der como é que os processos decisórios, as res-ponsabilidades administrativas e as competências técnicas são articulados entre os vários patamares institucionais.

Tendo como base o breve enquadramento apre-sentado no presente relatório, assim como, a troca de impressões havida na reunião inicial ocorrida a 16 de Maio de 2016 no Ministério do Meio Ambiente em Brasília, sugere-se que a Missão Técnica visite as seguintes instituições:

� Agência Europeia do Ambiente (Dinamarca);

� Department for Environment, Forest Rural Affairs (Reino Unido);

� Agência Portuguesa do Ambiente (Portugal).

Estas três visitas conjugadas permitirão obter uma visão alargada da política de gestão de qua-lidade do ar da União Europeia, das várias escalas institucionais envolvidas, assim como das diversas configurações operacionais adoptadas.

Nos pontos seguintes apresenta-se para cada uma das visitas a sua justificação, os objetivos a atin-gir e os contactos institucionais e pessoais em cada instituição.

2.4.1 Agência Europeia do Ambiente

A Agência Europeia do Ambiente (AEA) e a sua Rede Europeia de Informação e de Observação do Ambiente (Eionet) foram constituídas pela Comuni-dade Europeia em 1990. De referir que as agências da UE são organismos distintos das instituições da UE:

trata-se de entidades com estatuto jurídico próprio criadas para realizar tarefas específicas ao abrigo do direito europeu.

A AEA é constituída pelos Estados membros da União Europeia, estando também aberta a países que não sejam membros mas que partilhem dos interes-ses da mesma, relativamente aos objetivos da Agên-cia. Conta, presentemente, com 33 membros: os 28 Estados-Membros da UE, a Islândia, o Listenstaine, a Noruega, a Suíça e a Turquia.

A Agência Europeia do Ambiente tem por obje-tivo apoiar o desenvolvimento sustentável e ajudar a alcançar melhorias significativas e mensuráveis do ambiente na Europa, mediante a prestação de infor-mação oportuna, bem orientada, pertinente e fiável, aos decisores políticos e ao público (AEA, 2015).

Oriundo de 33 países membros da organização, o pessoal da AEA trabalha principalmente na sua sede, em Copenhaga. Entre os cerca de 200 funcio-nários, figuram peritos nos domínios do ambiente e do desenvolvimento sustentável, da gestão da infor-mação e da comunicação. Em conjunto, recolhem, analisam e interpretam a informação proveniente dos países membros, divulgando-a junto das partes inte-ressadas e dos cidadãos abrangidos pela rede da UE e para além desta.

Alguns dos relatórios destinados a um público mais amplo, os resumos dos principais relatórios, bem como vários artigos e comunicados de imprensa, são frequentemente traduzidos para as línguas oficiais dos países membros da AEA. A fim de apoiar a reco-lha, a gestão e a análise de dados, a AEA criou e gere centros temáticos europeus (CTE) que abrangem as principais áreas ambientais e operacionais do pro-grama de trabalho da Agência. Os Centros Temáticos são redes que compreendem cerca de noventa ins-tituições especializadas, distribuídas pela totalidade dos países membros da AEA.

O Centro Temático Europeu sobre a Poluição Atmosférica e Mitigação das Alterações Climáticas (CTE / MCA) é um consórcio de 14 organizações europeias, sob contrato com a Agência Europeia do


Ambiente (EEA). O Instituto Holandês para a Saúde Pública e do Ambiente (RIVM) é a organização leader do consórcio.

O Acordo-Quadro de Parceria entre a AEA e o consórcio iniciou-se a 1 de Janeiro de 2014 e termi-nará a 31 de Dezembro de 2018. O orçamento anual é de cerca de 2,2 milhões de euros, dos quais cerca de 0,2 milhões de euros são fornecidos como contri-buições nacionais dos Estados membros em que as organizações residem.

Os principais objetivos do CTE / MCA são:

� Fornecer suporte para enquadrar e implementar a política da UE e da legislação e os trabalhos conexos ao abrigo de convenções internacio-nais. O foco está na política climática da UE e no acompanhamento do Programa Ar Limpo para a Europa e legislação conexa, tais como o Meca-nismo de Monitorização dos Gases de Efeito de Estufa, as Diretivas sobre emissões industriais diretiva e sobre qualidade do ar.

� Contribuir para os principais relatórios da AEA através de avaliações sobre a poluição do ar, transporte, ruído, poluição industrial, mitigação das mudanças climáticas e energia. Estes relató-rios contém informação de qualidade, através de indicadores e pretendem avaliar as tendências passadas, o estado atual e o desenvolvimento em perspectiva.

� Apoiar os países membros da AEA nos seus relatórios para a Comissão Europeia e conven-ções internacionais, e trabalhar com eles para simplificar os procedimentos de recolha de informação e de comunicação para garantir que a informação é obtida e usada da maneira mais eficiente.

A prioridade do CTE / ACM é cooperar com os países membros do AEA e com a Comissão Europeia para consolidar e melhorar ainda mais a qualidade e o alcance do fluxo de dados e informações. É neces-sário garantir uma parceria sólida e activa com os países membros para:

� colectar e controlar a qualidade dos dados obser-vacionais, das atividades e de inventário básicas sobre o ambiente;

� desenvolver metodologias de alta qualidade para avaliações ambientais onde as informações são integradas através de barreiras geográficas e sectoriais;

� fornecer informações confiáveis para os deciso-res políticos e aumentar e manter a consciência do público em geral para o estado do ambiente;

� racionalizar as exigências de relatórios e pro-cessos.

EIONET – Portal da Qualidade do Ar Ambiente

A decisão de execução da comissão de 12 de Dezembro de 2011 estabelece regras para as Direti-vas 2004/107/CE e 2008/50/CE do Parlamento Euro-peu e do Conselho no que diz respeito ao intercâmbio recíproco e à comunicação de informações sobre a qualidade do ar ambiente.

O âmbito de aplicação desta decisão abrange a comunicação anual de informações sobre a avalia-ção da qualidade do ar ambiente e a apresentação de informações sobre os planos e programas em relação aos valores-limite para determinados poluentes no ar ambiente.

A Comissão criou uma interface Internet deno-minada Portal da Qualidade do Ar Ambiente, com a assistência da Agência Europeia do Ambiente, para que os Estados-Membros forneçam informações sobre a qualidade do ar, e que o público tenha acesso à informação ambiental disponibilizada pelos Estados--Membros.4 Para racionalizar a quantidade de infor-mação disponibilizada pelos Estados-Membros a fim de maximizar a utilidade dessas informações e redu-zir os encargos administrativos, os Estados-Membros são obrigados a disponibilizar as informações num formato normalizado de leitura óptica. A Comissão, assistida pela Agência Europeia do Ambiente, desen-volveu um formato normalizado de leitura óptica.4 http://www.eionet.europa.eu/aqportal


Para reduzir a carga administrativa e a margem de erro, os Estados-Membros devem utilizar uma fer-ramenta electrónica para a Internet, acessível atra-vés do Portal da Qualidade do Ar Ambiente, a fim de disponibilizarem a informação. Essa ferramenta deve ser utilizada para verificar a coerência das infor-mações e a qualidade dos dados e para agregar os dados primários.

Os Estados-Membros e a Comissão procedem à recolha, intercâmbio e avaliação de informações actualizadas sobre a qualidade do ar a fim de melhor compreenderem as incidências da poluição atmosfé-rica e estabelecerem políticas adequadas. Para faci-litar o tratamento e a comparação de informações actualizadas sobre a qualidade do ar, as informa-ções actualizadas são comunicadas à Comissão no mesmo formato normalizado, sob a forma de dados validados, num prazo razoável após terem sido divul-gadas ao público.

Neste contexto deve salientar-se o documento “Guidance on the Commission Implementing Deci-

sion laying down rules for Directives 2004/107/EC and 2008/50/EC of the European Parliament and of the Council as regards the reciprocal exchange of information and reporting on ambient air” (DGENV, 2013) que define as disposições para implementar o reporte da informação.

Relatórios anuais

Um dos principais resultados da actuação da Agência Europeia do Ambinte consiste na publicação anual do Relatório “AIr Quality in Europe”.Este relató-rio apresenta uma visão geral e uma análise atuali-zada da qualidade do ar na Europa.

O último dos relatórios publicados pela AEA (AEA, 2015c) foca-se no estado da qualidade do ar em 2013 e a sua evolução de 2004 a 2013. O relató-rio analisa os progressos feitos no sentido de cum-prir os requisitos das diretivas relativas à qualidade do ar. Inclui igualmente uma visão geral das últimas descobertas e estimativas sobre os efeitos da polui-

Figura 2-3 Picos das concentrações médias diárias de MP10 (AEA, 2015c).


Figura 2-4 Picos das concentrações octo-horárias de O3 (AEA, 2015c).

Figura 2-5 Campo de concentrações de B(a)P (AEA, 2015c).


ção atmosférica na saúde e seus impactos sobre os ecossistemas. A avaliação do estado da qualidade do ar é baseado em medições do ar ambiente, em conjunção com os dados sobre emissões antrópicas de poluentes atmosféricos e suas tendências. A aná-lise cobre até 39 países europeus.

Apresentam-se de seguida alguns exemplos de imagens resultantes da integração da informação à escala continental:

� Picos das concentrações médias diárias de MP10 (ver Figura 2-3);

� Picos das concentrações octo-horárias de O3 (ver Figura 2-4);

� Campo de concentrações de B(a)P (ver Figura 2-5).

2.4.2 Department for Environment, Forest & Rural Affairs

A inclusão de uma instituição do Reino Unido responde a várias questões em simultâneo:

� Trata-se de um dos maiores países da UE;

� Inclui a cidade de Londres, a maior área metropo-litana europeia;

� Representa uma sociedade com um elevado nível de preocupação e conhecimento técnico sobre qualidade do ar onde, no passado (anos 50 do século XX) ocorreram alguns dos mais graves episódios de poluição atmosférica.

Ademais, o Reino Unido inclui quatro nações distintas com dimensões populacionais bastante diferenciadas (ver Figura 2-6). Deste modo, a visita à entidade governamental do Reino Unido permitirá compreender como é que a operacionalização da gestão da qualidade do ar se adaptou aos vários con-textos populacionais.

A entidade do Reino Unido responsável pela gestão da qualidade do ar é o DEFRA – Department for Environment, Forest & Rural Affairs. De acordo com a sua missão, o DEFRA é o departamento de

governo do Reino Unido responsável pela proteção do ambiente natural, pelo apoio à indústria agrícola e alimentar, e pela manutenção de uma economia rural dinâmica. As suas amplas competências significam que “desempenha um papel importante na vida das pessoas no dia-a-dia, a partir do alimento ingerido, o ar respirado, a água bebida”.

O DEFRA tem cerca de 2.000 funcionários, incluindo decisores políticos, técnicos, cientistas e pesquisadores. A maioria dos seus funcionários estão baseados em Londres, mas tem delegações em York, Bristol e outros escritórios em toda a Ingla-terra. Embora o Defra só funcione diretamente na Inglaterra, trabalha em estreita colaboração com as administrações descentralizadas no País de Gales, Escócia e Irlanda do Norte, e geralmente intervem nas negociações com a UE.

Figura 2-6 População do Reino Unido. Dados populacionais obtidos em wikipedia.org.

5295000

53012456

3063456 1810863

Inglaterra

Escócia

País de Gales

Irlanda do Norte


Figura 2-7 Zonas e aglomerações de qualidade do ar do Reino Unido (Bush: 2000).

Quadro 2-1 Número de Áreas de Gestão de Qualidade do Ar no Reino Unido1.

Poluente Inglaterra País de Gales Escócia Irlanda do Norte Londres

Benzeno - - - - -

Dióxido de Nitrogénio NO2 495 33 24 20 33

Matéria Particulada MP10 38 1 20 7 29

Dióxido de Enxofre SO2 6 - 1 - -

1 https://uk-air.defra.gov.uk/aqma/summary

Zonamento

Para efeitos da avaliação da qualidade do ar, o Reino Unido foi dividido em 16 zonas, com base ofi-cial nos limites regionais dentro da Inglaterra e os limites autorizados pela Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte. Também foram acordadas outras 28 aglomerações (Áreas de população urbana> 250.000 habitantes). A Área Metropolitana de Londres face à sua dimensão populacional é gerida de forma dife-renciada sendo considerada simultaneamente como zona e aglomeração.

As zonas e aglomerações do Reino Unido são apresentadas na Figura 2-7. Os requisitos de

monitoramento dentro de cada zona e aglomeração foram avaliados separadamente.

Desde dezembro de 1997, todos as autoridades locais no Reino Unido tem vindo a realizar uma revi-são e avaliação da qualidade do ar no seu território. Isto envolve a medição da poluição do ar e desenvol-ver estudos para tentar prever como a qualidade do ar irá evoluir nos próximos anos. O objetivo é certificar que os objetivos de qualidade do ar nacionais serão alcançados em todo o Reino Unido, dentro dos prazos relevantes. Estes objetivos foram postas em prática para proteger a saúde das pessoas e o ambiente.

Se uma autoridade local encontra quaisquer locais onde os objetivos não são susceptíveis de serem alcançados, deve declarar uma Área de Gestão de Qualidade do Ar lá. Esta área pode ser constituída


por apenas uma ou duas ruas, ou poderá ser muito maior. Em seguida, a autoridade local irá montar um plano para melhorar a qualidade do ar - um plano de acção de qualidade do ar local.

No Quadro 2-2 apresenta-se, para cada poluente, o número de Áreas de Gestão de Qualidade do ar exis-tentes em cada uma das subregiões administrativas do Reino Unido.

Informação pública disponível

O DEFRA fornece informações sobre a qualidade do ar on-line, através do seu site UK Air5. No UK-AIR, entre diversa informação encontra-se informação disponível sobre:

� Previsões: o DEFRA fornece previsões para dar avisos antecipados dos níveis de poluição do ar esperados para o Reino Unido. A informação é actualizada diariamente no início da manhã e fornece previsões para hoje, amanhã e os 3 dias seguintes;

� Resumo da Poluição: mostra as últimas medi-ções dos níveis de poluição do ar, proporcio-nando uma visão retrospectiva da poluição para as 16 regiões do Reino Unido.

� Dados históricos das redes nacionais de sites de monitoramento de poluição do ar do Reino Unido

� Catálogo de Dados de Qualidade do Ar Reino Unido: trata-se de um catálogo pesquisável de qualidade do ar que inclui dados sobre monitora-mento, modelagem e conjuntos de dados de emis-sões. Por exemplo, apresenta os dados que estão disponíveis, quem é o proprietário responsável e onde de pode encontrar os conjuntos de dados.

� Informações sobre ciência e investigação sobre poluição do ar: Fornece uma lista abrangente dos mais recentes documentos científicos e políticos relacionados com a poluição do ar no Reino Unido.

No Reino Unido existem igualmente sites de qua-lidade do ar para a Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte:5 http://uk-air.defra.gov.uk/

� Qualidade do Ar na Escócia6: o site do Governo escocês contém informações e dados de quali-dade do ar na Escócia, incluindo um mapa intera-tivo que mostra os níveis de poluição atuais em cada local de monitoramento.

� Qualidade do Ar no País de Gales7, o site da Fórum Galês sobre Qualidade do Ar tem como objetivo fornecer informação detalhada sobre a qualidade do ar no País de Gales, incluindo resu-mos, previsões e informações sobre os eventos do Fórum.

� Ar na Irlanda do Norte8: Este site é desenvolvido pelo Departamento de Meio Ambiente da Irlanda do Norte. Contém informações e dados sobre a poluição do ar na Irlanda do Norte. O site inclui páginas destinadas a crianças em idade escolar.

2.4.3 Agência Portuguesa do Ambiente

A opção de incluir Portugal nos países que fazem parte da Missão Técnica deve-se a vários fatores:

� Tem uma população de cerca 10,3 milhões de habitantes aproximando-se da dimensão popu-lacional de vários estados brasileiro de dimen-são média;

� Permite avaliar a operacionalização da gestão da qualidade do ar num país de nível de desenvolvi-mento menor ao caso anterior (Portugal tem um PIB per capita cerca de 50% inferior ao do Reiuno Unido). Em todo o caso, o PIB per capita portu-guês é 76% superior ao do Brasil.

� Existem voos regulares, frequentes e diretos entre Brasília e a capital portuguesa o que agiliza a logística inerente à Missão Técnica.

� Apesar das grandes diferenças, durante o Verão presenta um contexto climático mais próximo do Brasil com temperaturas elevadas e forte insolação.

6 http://www.scottishairquality.co.uk7 http://www.welshairquality.co.uk8 http://www.airqualityni.co.uk/


A instituição central responsável pela gestão da qualidade do ar em Portugal é a APA – Agência Por-tuguesa do Ambiente. A APA é o resultado da fusão de 9 organismos governamentais portugueses. A APA conta com mais de 800 colaboradores e inclui 5 Administrações Regionais Hidrográficas. As suas competências são vastas, mas a sua missão é clara e focada na gestão integrada das políticas ambientais, de forma articulada com outras políticas sectoriais e tendo em vista um elevado nível de proteção e de valorização do ambiente.

A APA, prossegue, um conjunto amplo de atribui-ções, de entre as quais, face ao objetivo da Missão Técnica se destacam as seguintes:

� Propor, desenvolver e acompanhar a execução das políticas de ambiente, nomeadamente no âmbito do combate às alterações climáticas, da proteção da camada do ozônio e qualidade do ar bem como da avaliação de impacte ambiental e avaliação ambiental de planos e programas;

� Desenvolver e assegurar a aplicação das opções estratégicas, políticas e medidas conducentes a uma economia de baixo carbono, em particular em matéria de mitigação das emissões de gases com efeito de estufa e de adaptação aos impac-tes das alterações climáticas;

� Exercer as funções de Autoridade Nacional para a Prevenção e Controlo Integrados da Poluição, bem como exercer as funções de autoridade competente para o registo europeu de emissões e transferências de poluentes (PRTR);

� Desenvolver e manter um sistema nacional de informação do ambiente;

� Assegurar, em cooperação com as entidades competentes, a participação e representação técnica em matéria de ambiente e desenvolvi-mento sustentável no quadro da UE, o acom-panhamento das questões e a transposição e o cumprimento do direito internacional e comuni-tário em matéria de ambiente, bem como a moni-torização dos compromissos assumidos, a nível europeu e internacional.

Zonamento

Para a delimitação das aglomerações, adotou-se como critério base a densidade populacional da mais pequena unidade em termos administrativos para a qual vêm referenciados dados de recenseamento da população: a freguesia. Fez-se um levantamento das freguesias contíguas com densidade populacional igual ou superior a 500 hab/km2 e cujo conjunto tota-lizava um número de habitantes superior a 50.000 (MAOT, 2001).

Atendendo à existência de algumas situações específicas, optou-se por uma certa flexibilidade na aplicação deste critério, nomeadamente:

� Inclusão de algumas freguesias que apesar de não terem 500 hab/km2, para as quais se prevê um rápido crescimento a curto-médio prazo e já se encontram situadas dentro de uma aglome-ração.

� Ter em consideração a população flutuante nas zonas onde o turismo é importante e ocupa um período significativo do ano, nomeadamente na zona sul do país (Algarve), nos meses da Prima-vera e Verão, onde a densidade populacional e o número de habitantes justifica a constituição de 3 aglomerações.


Esta análise permitiu identificar um conjunto de 12 aglomerações no território continental, localiza-das na sua maioria na faixa litoral e uma aglomera-ção na Região Autónoma da Madeira (ver Figura 2-8).

Na delimitação de zonas dentro do território con-tinental, o primeiro fator tido em consideração na sua delimitação foram as divisões administrativas regio-nais e dos municípios. Para a delimitação das zonas atendeu-se igualmente às características de densi-dade populacional, orografia e uso do solo. A con-sideração destas variáveis levou à delimitação das zonas litoral e interior para a Região Norte e Centro.

Finalmente e tendo em conta que as zonas deve-rão ser homogéneas no respeitante à qualidade do ar, foram analisados:

� os mapas da distribuição das concentrações de dióxido de enxofre e de dióxido de azoto obtidas em campanhas de medição anteriormente reali-zadas

� e a localização das indústrias consideradas mais relevantes.

Esta informação permitiu confirmar a delimita-ção das zonas já definidas anteriormente e delimitar três novas zonas de influência essencialmente indus-trial, a Área de Influência de Estarreja, Península de Setúbal / Alcácer do Sal e Alentejo Litoral.

Relativamente às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira, não foram encontradas carac-terísticas suficientemente diferentes, em termos

Figura 2-8 Zonas e aglomerações de qualidade do ar em Portugal (MAOT, 2001).


de qualidade do ar, ocupação do solo e densidade populacional que justificassem a divisão dos seus territórios, pelo que cada uma dela constitui ape-nas uma zona. A aglomeração do Funchal na região Autónoma da Madeira constitui a única exceção a esta regra.

Com base na informação existente foram iden-tificadas 10 zonas no Continente, uma na Região Autónoma da Madeira e uma na Região Autónoma dos Açores. Na Figura 2-8 é apresentada a delimi-tação das zonas não aglomerações definidas e das aglomerações, que constituem também zonas indivi-dualizadas.

Informação pública disponível

Em Portugal, as entidades responsáveis pela gestão operacional da rede de monitorização da qua-lidade do ar são as Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR) das regiões onde se localizam as estações de monitoramento. As CCDRs asseguram a recolha, o acompanhamento e a divulgação dos dados que resultam da medição diá-ria de poluentes atmosféricos, obtida em estações instaladas na Região respetiva.

As CCDRs têm o dever de sempre que ocorrem situações de ultrapassagens aos Limiares de Infor-mação e/ou de Alerta do ozônio (O3), dióxido de azoto (NO2) ou dióxido de enxofre (SO2), comunicarem a ocorrência através do envio de uma mensagem de e-mail a várias entidades, como por exemplo câmaras municipais, delegações de saúde, órgãos de comuni-cação social, serviços da proteção civil e outras pes-soas ou instituições com interesse nesta matéria.

Com base na recolha por parte das CCDRs, a APA - Agência Portuguesa do Ambiente divulga dia-riamente os índices da qualidade do ar nas várias Regiões através do portal www.qualar.apambiente.pt e disponibiliza históricos diários, mensais e anuais por zona.

Para além das medições propriamente ditas, o site da APA apresenta informação através de um índice que possibilita uma visão integrada e mais fácil da qualidade do ar num dado local. O índice de qualidade do ar de uma determinada área resulta da média aritmética calculada para cada um dos poluen-tes medidos em todas as estações da rede dessa área. Os valores assim determinados são compara-dos com as gamas de concentrações associadas a uma escala de cores sendo os piores poluentes res-ponsáveis pelo índice.

O site da APA também disponibiliza ferramentas de previsão da qualidade do ar para os dias seguintes. A Agência Portuguesa do Ambiente tem vindo a pro-mover o desenvolvimento de dois projetos no âmbito da previsão da qualidade do ar, sendo um baseado num modelo estatístico9 e o outro num modelo numé-rico determinístico10. Está a ser ponderada a possibi-lidade de conjugação dos dois modelos numa meto-dologia única de previsão, aproveitando os melhores resultados e capacidade de resposta de cada um deles.

A previsão apresenta-se para o ozônio troposfé-rico e para as partículas inaláveis, por serem estes os poluentes atmosféricos mais problemáticos, quer pelos níveis, por vezes bastante elevados, registados em Portugal, quer pelos seus possíveis efeitos na saúde humana. O ozônio troposférico atinge maio-res concentrações durante a Primavera e Verão, enquanto que as partículas podem atingir níveis ele-vados em qualquer época do ano.

9 http://www.prevqualar.org10 http://adamastor.dao.ua.pt/previsao_qar


3Análise Crítica

Tal como referido, em 2013 a Comissão Euro-peia apresentou uma revisão da política europeia em matéria de qualidade do ar, indicando novas metas a longo prazo para o período posterior a 2020. Tratou--se de uma revisão profunda, que envolveu a revisão da estratégia temática sobre a poluição atmosférica, o reforço da política da UE aplicável nas fontes emis-soras e a fusão da diretivas relativa à qualidade do ar ambiente (Comité das Regiões, 2012). Ao longo do processo de revisão foram elaborados diversos estu-dos e efetuadas várias consultas às entidades com-petentes na matéria, de forma a concertar o futuro da política da UE em matéria de qualidade do ar.

Apresenta-se de seguida uma análise resumida dos aspetos mais vulneráveis da estratégia da qua-lidade do ar Europeia atualmente em vigor tendo por base diversos estudos (ECORYS, 2013a, 2013b e ENAR, 2015) e essencialmente o parecer do Comité das Regiões de 2012, elaborados sobre esta matéria.

Esta análise contém aspetos tanto técnicos como políticos podendo subdividir-se essencial-mente em:

1) Operacionalização de um sistema de gestão da qualidade do ar

2) Cumprimento dos valores-limite da qualidade do ar;

3) Dificuldades de articulação ao nível da governança;

4) Necessidade de perspetivar a evolução e a abor-dagem integrada de políticas.

3.1 Operacionalização da gestão da qualidade do ar

A implementação e consequente operacionaliza-ção de uma rede de gestão da qualidade do ar são bastante exigentes em termos financeiros, tecnológi-cos e de recursos humanos.

De facto, a implementação de uma rede de moni-torização da qualidade do ar resulta em investimen-tos significativos tanto na instalação dos equipamen-tos necessários, como na sua posterior manutenção. A correta operacionalização da rede implica ainda a existência de outros componentes essenciais, incluindo condições mínimas de segurança pública, um abrigo para os analisadores, acessórios para veri-ficação ou calibração ou mecanismos de transmis-são e processamento de dados. Por outro lado, a ope-ração da rede obriga à existência de uma estrutura de serviços que envolve recursos técnicos e mão-de--obra especializada, para realização de manutenções, para tratamento e verificação dos dados e para a pro-dução de dados para o público.

A entidade responsável pela coordenação e implementação da gestão da qualidade do ar no ter-ritório deverá adotar um sistema de controlo e de garantia da qualidade dos dados, permitindo o acom-panhamento das medições e a divulgação dos dados de forma coerente e harmonizada. Estas ações pode-rão posteriormente contribuir para a melhoria contí-nua dos processos de avaliação da qualidade do ar, incluindo a definição de indicadores de verificação como a eficiência de aquisição de dados.

Deste modo, o correto planejamento das ope-rações de monitoramento deverá permitir a opera-cionalização da monitorização, mas também a sua sustentabilidade e atualização a médio prazo. De salientar a importância da fiabilidade das medições e do histórico de dados, para a qual é fundamental a manutenção e a verificação regular dos equipa-mentos, uma vez que essa informação é essencial para a definição de alertas à população e definição de planos de atuação para minimizar ou prevenir a exposição da população à poluição.Finalmente para uma operacionalização eficiente da rede de monito-ramento é essencial que os vários intervenientes no processo tenham um adequado conhecimento de


conceitos genéricos sobre poluição atmosférica, téc-nicas de monitoramento, instrumentos legislativos e de estratégias de gestão da qualidade do ar.

Situações em que as variáveis necessárias à operacionalização da gestão não são consideradas de forma integrada e num horizonte temporal alar-gado, originam tipicamente problemas de eficiên-cia e de representatividade dos resultados obtidos. Experiências recentes, em contextos de austeridade económica e de restrição de investimentos públicos mostram como a qualidade da informação obtida numa rede de monitoramento de qualidade do ar pode ser afetada por estes factores.

Finalmente, de destacar a importância que o apoio político ao mais alto nível representa para a priorização de todas as actividades englobadas na operacionalização do edifício jurídico da UE sobre gestão da qualidade do ar.

3.2 Cumprimento dos valores-limite de qualidade do ar

Uma avaliação recente dos padrões de quali-dade do ar definidos na Diretiva da Qualidade do Ar no âmbito do Programa Ar Limpo UE para a Europa concluiu que os limites impostos nesta diretiva ainda são insuficientes quando comparados com as dire-trizes de qualidade do ar referidas pela Organização Mundial de Saúde (OMS). No entanto, vários Esta-dos-Membros estão atualmente a enfrentar casos de infração por não conseguirem comprimir os atuais limites, sendo do consenso geral que a definição de limites mais apertados na UE resultará numa medida ineficaz se não existir paralelamente uma correta gestão das fontes emissoras. Assim, a Comissão Europeia prefere incidir as suas preocupações na redefinição política dos valores limite de emissão nacionais (tetos de emissão) antes da implementa-

ção de padrões de qualidade do ar mais restritivos (ECORYS, 2013a).

É de salientar a relação entre tendências econó-micas e poluição atmosférica, que deveria ser tida em conta no desenvolvimento de futuras políticas. A crise económica dos últimos anos teve como con-sequência uma diminuição das atividades económi-cas (mobilidade, indústria e transporte marítimo), o que implicou uma redução das emissões. Ao mesmo tempo, há também consideravelmente menos recur-sos financeiros para a inovação, quer a nível privado (como a renovação de sistemas de aquecimento ou de veículos), quer a nível industrial. Com o relança-mento da economia, é possível que estas tendências venham novamente a inverter-se (ECORYS, 2013b).

Material particulado (MP10 e MP2.5)

A diretiva atual estabelece 3 valores limite e um objetivo de redução para as partículas finas (MP10 e MP2.5). Além disso, existem diversos valores para as partículas em suspensão, alguns deles anuais e diários, o que complica a sua aplicação na prática e implica encargos administrativos desnecessários.

Adicionalmente os valores-limite para MP10 têm-se revelado muito difíceis de cumprir em alguns sítios. Estes incumprimentos têm a ver com circuns-tâncias especiais ou fontes locais, com determi-nadas condições meteorológicas específicas e/ou períodos de poluição atmosférica de grande escala (fenómenos naturais como poeiras do deserto ou spray marinho).

Também para as MP2.5 existem valores limite diferentes. Assim, denota-se uma dificuldade em cumprir estes valores em todas as suas vertentes. Existindo ainda falta de informação sobre se os órgãos de poder local e regional conseguem cumprir o valor-limite da percentagem de redução para PM2,5 o Comité das Regiões recomenda que, na avaliação


das normas para MP2.5 seja tida em conta a falta destes dados e se examine a hipótese de, em deter-minadas situações, se prolongar o prazo de cumpri-mento das normas.

Carbono elementar / carbono negro

O carbono elementar/negro é a fração carbo-nosa libertada na combustão de todos os combustí-veis à base de carbono (entre os quais, o gasóleo e a gasolina), por exemplo, nos motores de veículos e de embarcações. No contexto da poluição atmosférica causada pelo tráfego a atual diretiva estabelece nor-mas para MP10, MP2.5 e NO2. Porém, alguns estudos indicam que o carbono elementar (negro) parece ser um indicador mais eficaz para as componentes da poluição atmosférica associada ao tráfego automóvel. No Parecer do Comité das Regiões propõe-se que se averigue a possibilidade de se introduzir uma norma que associe a concentração de partículas com o car-bono elementar/negro (Comité das Regiões, 2012).

Salienta-se que a introdução de um padrão para o carbono elementar/negro estaria em conformidade com as recomendações do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e a Conven-ção sobre a Poluição Atmosférica Transfronteiriça a Longa Distância (CLRTAP).

NOx /NO2

Tendo por base as dificuldades no cumprimen-tos dos valores limite e os problemas específicos associados à redução dos níveis de NO2 na atmos-fera, a possibilidade de prorrogação dos prazos (der-rogação suplementar) seria uma situação a conside-rar. A condição para essa prorrogação é que o Estado Membro em questão consiga demonstrar que, apesar de ter tomado todas as medidas razoáveis (incluindo limitar as distâncias percorridas pelos veículos auto-móveis), não conseguiu cumprir o valor limite fixado

pela UE, uma vez que os motores dos veículos em circulação não respeitam os níveis de emissão defini-dos pelas normas EURO (por outras palavras, devido às deficiências da política da UE aplicável na fonte).

Ozônio

O ozônio (O3) é um poluente secundário que surge na baixa troposfera, sob influência da luz solar, através de ciclos complexos de reacções química das «substâncias precursoras»: óxidos de azoto, monóxido de carbono, metano e outros compostos orgânicos voláteis. Assim, o Comité das Regiões (2012) considera que a definição de uma política em matéria de emissões orientada para os compostos orgânicos voláteis poderá ser uma medida mais efi-caz para a redução da poluição atmosférica causada pelo ozônio.

Existem elevadas concentrações de ozônio em diversas cidades, nomeadamente no sul da Europa. Nestas circunstâncias, e face à complexidade do processo de formação de ozônio os órgãos de poder local raramente têm a possibilidade de exercer uma influência directa sobre as concentrações de ozônio


no seu próprio território, mas podem contribuir para a diminuição dessas concentrações noutros lugares reduzindo por exemplo, as emissões provenientes dos transportes.

Para regiões sujeitas a um maior número de horas de sol – maior radiação solar – e a uma tem-peratura média mais elevada (fenómenos que favo-recem a formação de ozônio troposférico) é difícil cumprir os valores-alvo para o ozônio a longo prazo. Nesta situação o Comité das Regiões sugere que se averigue se este fenómeno pode ser classificado den-tro da categoria de poluição atmosférica «natural», equiparando-o assim aos fenómenos naturais do sal marinho ou da areia do Sara.

Tendo em atenção um estudo realizado pelo Ins-tituto neerlandês da Saúde Pública e da Proteção do Ambiente, constatou-se que apesar das concentra-ções de fundo de grande escala de ozônio parecerem estar a aumentar ligeiramente, os Estados-Membros têm pouca influência nas concentrações de ozô-nio médias anuais e quase nenhuma influência nas concentrações de níveis máximos de O3 que ocorrem no seu território (Comité das Regiões, 2012).

Sendo assim, e em matéria de poluição pelo ozô-nio, o Comité das Regiões (2012) sugere que as medi-das destinadas a reduzir as concentrações de ozônio se centrem na diminuição de emissões dos gases que contribuem para a formação de ozônio, atra-vés da revisão da diretiva relativa aos valores limite nacionais de emissão (Diretiva 2001/81/CE) e do reforço da legislação setorial para as fontes cruciais.

O mesmo Comité sugere que seria importante a criação de uma plataforma de intercâmbio e de informação em tempo real sobre os níveis de polui-ção atmosférica, bem como uma harmonização da informação, para coordenar melhor as ações dos Estados-Membros em situações críticas associadas a picos de poluição atmosférica.

3.3 Articulação ao nível da governança

Apesar de existir um edifício jurídico comum, o combate à poluição atmosférica não é suficiente-mente coordenado entre os vários Estados Membros: os níveis de informação e de alerta não são idênti-cos entre países vizinhos, não está prevista a troca de informações em tempo real entre Estados Mem-bros em caso de episódios de poluição graves nem há qualquer tipo de coordenação entre os planos de ação para as grandes zonas de poluição comuns a vários países.

A aplicação da legislação em matéria de quali-dade do ar não é só uma questão de aplicação jurí-dica com a transposição das Diretivas para a legis-lação nacional. Se a estrutura institucional interna dos Estados-Membros o permitir, é recomendável a elaboração de planos relativos à qualidade do ar e/ou programas de redução nacionais, com uma abor-dagem coordenada e integrada, que tenha em conta os aspetos transnacionais do fenómeno a enfrentar.


Também as medidas da UE aplicáveis ao mer-cado interno podem ser interpretadas como um entrave às opções políticas locais e regionais. O estabelecimento de zonas protegidas (por exemplo, com uma dimensão regional) e o encerramento de estradas e pontes dificulta, com efeito, a livre circu-lação de pessoas e bens. Por este mesmo motivo, é também impossível proibir a circulação de veículos poluentes a nível nacional.

Ao longo dos anos tem-se verificado que as competências dos órgãos de poder local (à escala dos municípios) e regional são limitadas em maté-ria de gestão da qualidade do ar. Em muitos Esta-dos Membros, não são adotadas medidas de apoio a nível nacional, ou estas não são suficientes, o que faz desmoralizar ainda mais os órgãos de poder local e regional. Por exemplo, nem todos os Estados Mem-bros elaboraram um plano nacional relativo à quali-dade do ar. Na maior parte dos casos, não se opta por uma abordagem integrada da qualidade do ar vincu-lativa para todos os níveis de governação. Há ainda casos em que as autoridades nacionais desaconse-lham ou mesmo impedem os órgãos administrativos de nível local ou regional de adotarem medidas com-plementares ou mais severas. Em alguns Estados Membros, por exemplo, os órgãos de poder local não têm competência para estabelecer zonas com baixos níveis de emissões, estando esta responsabilidade reservada às autoridades nacionais.

Existe assim a necessidade de trabalhar na articulação entre os vários níveis de governança de modo a abranger as várias escalas de poder com capacidade de intervenção na gestão da qualidade do ar. Para tal são necessários guias que apresen-tem as linhas orientadoras para esta articulação e que definam os vários passos necessários para a aplicação correta de uma verdadeira estratégia de gestão da qualidade do ar. Esta estratégia passará (DEFRA, 2009) pelo envolvimento de instituições

de vários níveis governamentais, as autoridades responsáveis pelo tráfego automóvel, os municípios vizinhos e organizações representantes da activi-dade económica local (indústria e serviços) e dos interesses dos cidadãos.

3.4 Abordagem integrada de políticas

Ecorys (2013a) considera ser essencial uma abordagem integrada da política da UE em matéria de qualidade do ar com outros domínios políticos, designadamente o clima, a indústria, os transportes, a habitação e a energia. De igual modo tornar a polí-tica de transportes sustentável e introduzir formas sustentáveis de produção e consumo de energia pode levar a uma redução considerável da poluição atmosférica.

As políticas da UE em matéria de qualidade do ar e em matéria de emissões devem estar interligadas. Assim, é essencial que, durante a fase de elaboração das políticas, sejam desenvolvidos níveis de ambição idênticos e calendários sincronizados para as duas políticas. Por exemplo, na maior parte dos Estados Membros, os transportes rodoviários utilizam essen-cialmente gasóleo e gasolina, estando entre as prin-cipais fontes emissoras de NO2. Neste sentido, é necessário atuar mais eficazmente do que até à data sobre esta fonte de poluição, tanto ao nível das emis-sões como ao nível da gestão do tráfego.

A política da UE em matéria de emissões deveria ser mais severa, especialmente devido a uma revisão ambiciosa da Diretiva relativa ao estabelecimento de valores-limite nacionais para reduzir as concen-trações de fundo, reforçando as normas EURO para veículos no que diz respeito às emissões de NO2/NOx e de material particulado e os requisitos aplicáveis às emissões de outras fontes móveis, colmatando a


lacuna existente entre as normas europeias de emis-sões de veículos e as suas emissões «reais». Salien-ta-se ainda a importância de redução das emissões dos transportes marítimos e aéreos e as emissões de amoníaco provenientes da agricultura.

No parecer do Comité das Regiões (2012) é tam-bém proposto que a próxima diretiva regulamente o direito dos cidadãos a estabelecer um plano de ação, em caso de transgressão dos valores limite das emis-sões poluentes.

Constata-se que por vezes não existe sinergia entre as medidas a adotar para a melhoria da quali-dade e do ar e as já adotadas noutros domínios. As medidas com efeitos positivos num domínio podem ser prejudiciais noutro. Por exemplo, o aumento na utilização de biomassa, como o biodiesel em peque-nas instalações, pode levar ao aumento das emis-sões de carbono negro, o que representa um risco para a qualidade do ar e para a saúde pública. O aumento de veículos movidos a gasóleo pode condu-zir a uma redução das emissões de CO2, mas tem um efeito negativo nas emissões de partículas finas. As técnicas para a redução de emissões de partículas finas podem, por sua vez, ter efeitos negativos nas emissões de NO2 dos veículos movidos a gasóleo, o que abranda (e tem abrandado) a tendência de dimi-nuição das concentrações de NO2. Mais uma vez a existência de uma política integrada deverá evi-tar ao máximo estes efeitos negativos, pelo que se recomenda um esforço no sentido de alcançar uma situação que seja vantajosa para todos os domínios políticos e ambientais.

A associação entre a política em prol da quali-dade do ar e a política em prol da utilização de fon-tes de energia alternativas (por exemplo, sistemas de aproveitamento da energia geotérmica, painéis sola-res, etc.) contribuiria significativamente para melho-rar a qualidade do ar.

Também neste âmbito, salienta-se a falta de integração entre a política de luta contra as midan-ças climáticas e a política em matéria de qualidade do ar. Esta última tem, geralmente, uma influência positiva na atenuação das midanças climáticas. No entanto, o impacto da política em matéria de clima na poluição atmosférica é limitado, já que aquela tem uma dinâmica própria e um calendário próprio. A polí-tica em matéria de clima está mais orientada para a situação a longo prazo, enquanto a política em maté-ria de qualidade do ar se centra nas circunstâncias a curto e médio prazo (Comité das Regiões, 2012).


Referências Bibliográficas

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� Comité das Regiões: 95.ª reunião plenária de 3 e 4 de maio de 2012. Carta de consulta do Comissário Maroš Šefčovič de 19 de julho de 2011. Parecer de prospetiva sobre a «Revisão da política da UE em matéria de qualidade do ar e emissões», 2012.

� DEFRA: Local Air Quality Management Guidance under Part IV of the Environment Act 1995 – Policy Guidance

� DGAE: Manual de Boas Práticas para a Negociação, Transposição e Aplicação de Legislação da União Europeia, Direção-Geral dos Assuntos Europeus, Ministério dos Negócios Estrangeiros, Lisboa, 2014.

� DGENV: Guidance on the Commission Implementing Decision laying down rules for Directives 2004/107/EC and 2008/50/EC of the European Parliament and of the Council as regards the reciprocal exchange of information and reporting on ambient air (Decision 2011/850/EU), Comissão Europeia, 2013.

� Ecorys, 2013a - Review of: Provisions for Air Quality Measurement, Air Quality Modelling, Management Framework, Assessment, and Public Information; and Stakeholder Consultation Support Assessment of the AQUILA Recommendations for the revision of the current Air Quality Legislation. Final report.

� Ecorys, 2013b - Report on the Consultation on options for revision of the EU Thematic Strategy on Air Pollution and related policies.

� ENAR, 2015 - ESTRATÉGIA NACIONAL PARA O AR 2020 – Emissões Atmosféricas e Qualidade do Ar Ambiente: Enquadramento e Diagnóstico. Agência Portuguesa do Ambiente, FCT, UML, UA.

� Lanceiro R.: O direito de acesso à informação ambiental em Portugal: alguns problemas, Conferência “ A Trilogia de Aarhus, Instituto de Ciências Jurídico-Políticas, Universidade de Lisboa (2015)

� MAOT: Delimitação de Zonas e Aglomerações para Avaliação da Qualidade do Ar em Portugal, Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território/Direcção Geral do Ambiente/Universidade Nova de Lisboa/Faculdade de Ciências e Tecnologia/Departamento de Ciências e Engenharia do Ambiente, 2001.

� UE: Compreender as políticas da União Europeia: Ambiente Comissão Europeia Direção-Geral da Comunicação Informação dos cidadãos, ISBN 978-92-79-42647-6, doi:10.2775/91835 Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2015.


Índice de Figuras

Figura 1-2 : Evolução entre 2010 e 2013 das emissões totais da UE para NOx, COVNM, SO2 e NH3 e comparação com limites fixados nos Anexos I e II da Diretiva 2001/81/CE ........................................................................................... 16

Figura 1-3 Zonas e aglomerações de gestão da qualidade do ar classificadas na Eslováquia. A Eslováquia tem uma área próxima de 49.000 km2 similar ao do Estado brasileiro do Rio Grande do Norte ....................................... 29

Figura 1-4 Relação entre o tipo de avaliação de qualidade do ar com os limiares de avaliação ............................................................................................................. 32

Figura 1-5 Informações a incluir nos programas locais, regionais ou nacionais para o melhoramento da qualidade do ar ambiente .............................................. 34

Figura 2-1 Comparação entre o Brasil e a União Europeia ..................................................... 38

Figura 2-2 25 unidades territoriais da União Europeia e do Brasil em termos populacionais ........................................................................................................... 39

Figura 2-3 Picos das concentrações médias diárias de MP10 .............................................. 42

Figura 2-4 Picos das concentrações octo-horárias de O3 ...................................................... 43

Figura 2-5 Campo de concentrações de B(a)P. ........................................................................ 43

Figura 2-6 População do Reino Unido ...................................................................................... 44

Figura 2-7 Zonas e aglomerações de qualidade do ar do Reino Unido .................................. 45

Figura 2-8 Zonas e aglomerações de qualidade do ar em Portugal ....................................... 48

Índice de Quadros

Quadro 1-3 Atividades industriais abrangidas pela Diretiva 2010/75/CE e respetivos limiares ................................................................................................ 18

Quadro 1-4 Padrões de emissão EURO para veículos leves ..................................................... 26

Quadro 1-5 Padrões de emissão para veículos pesados com teste em estado estacionário ..................................................................................................... 27

Quadro 1-6 Padrões de emissão para veículos pesados com teste em estado transiente ..................................................................................................... 27

Quadro 1-7 Critérios adotados na legislação europeia de qualidade do ar ............................. 31

Quadro 1-8 Critérios para definição dos limiares de avaliação inferior e superior ................. 33

Quadro 1-9 Critérios para definição número mínimo de estações de monitoramento da qualidade do ar ................................................................................................... 33

Quadro 2-1 Número de Áreas de Gestão de Qualidade do Ar no Reino Unido ........................ 45


PARTE 2 Modelo Regulatório Brasileiro Estudo Crítico Referente à Regulação Brasileira sobre a Qualidade do Ar

Sumário ExecutivoO Estudo que segue foi elaborado no âmbito dos diálogos setoriais que são uma nova dinâ-

mica de cooperação entre a União Europeia (UE) e o Brasil.

O tema da “Regulação brasileira sobre a qualidade do ar”, objeto da discussão que segue, é um dos 30 diálogos mapeados entre o Brasil e a UE, no âmbito do Programa Diálogos Setoriais União Europeia – Brasil, sobre os mais diversos temas visando o intercâmbio de conhecimentos e experiências em áreas de interesse mútuo.

A poluição atmosférica é um desafio das nações desenvolvidas e daquelas que experimen-tam um rápido crescimento. Zonas muito industrializadas e com grande aglomeração de pessoas acabam por demandar muita energia para produção de bens e mobilidade para deslocar pessoas, carga e serviços. Essas atividades respondem pela maior parcela de energia consumida que por sua vez tem a maior parcela oriunda da queima de combustíveis fósseis e renováveis que são a principal fonte de emissão de poluentes.

Assim, o debate ambiental sob o aspecto atmosférico é o de como promover o crescimento econômico e preservar a qualidade do ar ao mesmo tempo. Evidentemente há um papel impor-tante reservado à tecnologia mas as experiências internacionais mostram que um conjunto nor-mativo robusto e moderno, com base no equilíbrio de incentivos com o objetivo de obter esse melhor balanço, são a base fundamental para uma atmosfera de qualidade.

Como se verá nesse estudo, a lei brasileira de ambiente data de 1981 e a tratativa específica de qualidade do ar, o PRONAR, data de 1989, sendo esse arcabouço normativo bastante antigo tanto em termos conceituais quanto materiais quantitativos. O conhecimento científico que se tinha à época assim como a importância da preservação da qualidade do ar eram secundários. Nesses 27 anos ganhou expressão o conceito sustentabilidade que de forma acertada nos remete a manter as condições ambientais, entre outras, nas mesmas condições que a encontramos para não prejudicar o desenvolvimento das gerações futuras, o crescimento expressivo dos centros urbanos e o avanço do conhecimento científico sobre a importância da qualidade do ar para a saúde humana nos colocam em posição de rever esse arcabouço normativo à luz da ciência e do interesse público.


Nas discussões que seguem nesse âmbito, a grande maioria concorda que os valores orientativos de qualidade do ar, recomendados pela OMS, são o objetivo a ser almejado. Entretanto, não há acordo da melhor trajetória e nem mesmo dos prazos para atin-gir esses objetivos dados a grande variedade de capa-cidade técnica, institucional e de recursos materiais dos Estados no Brasil.

Um dos resultados importantes desse estudo é o apontamento justificado nos Objetivos do Desen-volvimento Sustentável das Nações Unidas e seu prazo, 2030 como régua para a adoção de novos padrões no Brasil. Dada a pluralidade de condições, é também apontado nesse estudo a necessidade de um criterioso plano que permita promover a transi-ção da condição atual para a condição futura através de um Plano Nacional de Qualidade do Ar.

O alinhamento em torno dos objetivos de qua-lidade do ar respeitando as condições particulares para a organização e consecução do plano em cada Estado está identificado como a principal barreira.

Para superá-la, é necessário que os Estados montem seus planos de transição. Lógicas similares estão sendo implantadas no âmbito global e são bre-vemente discutidas adiante.

Espera-se que esse estudo sirva como base téc-nica e propositiva para a efetiva adoção de novos padrões e modernização do ambiente normativo em prol de um ar de qualidade.

A primeira parte (Capítulo 2) caracteriza o ambiente regulatório no Brasil, organiza cronologi-camente os principais marcos e discute os arranjos e competências institucionais para execução da legislação.

A segunda parte (Capítulo 3) promove uma ava-liação crítica dos hiatos regulatórios

Na última parte (Capítulo 4) são apresentadas as conclusões e recomendações acerca da transi-ção, Plano Nacional de Qualidade do Ar, Valoração e outros aspectos importantes para a discussão.

Para mais informações sobre os diálogos seto-riais: http://sectordialogues.org/

1 GlossárioCONAMA – Conselho Nacional de Meio-Ambiente

IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis.

I/M – Programa de inspeção e manutenção para veículos automotores em uso.

LCVM - licenças para uso de configurações de veículos ou motor.

MMA – Ministério do Meio-Ambiente

OMS – Organização Mundial da Saúde

PCPV - Plano de Controle de Poluição Veicular

PNMA - política nacional do meio-ambiente

PROCONVE - Programa de Controle da Poluição do Ar por veículos automotores

PROMOT - Programa de Controle de Poluição do Ar por motociclos e veículos similares

PRONAR - Programa Nacional de Controle da Qualidade do Ar

SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente

UE – União Europeia


2 Caracterização do modelo regulatório brasileiro para gestão de qualidade do ar

2.1 Legislação e norma- tização estabelecidas, principalmente as relacionadas a limites e padrões de emissões e instrumentos correlatos

O Brasil é o País que tem a mais antiga legislação ambiental com respeito à qualidade do ar em toda a América Latina. Para efeito desse estudo, que tem por objetivo discutir os hiatos regulatórios acerca

da manutenção da qualidade do ar, a linha de corte utilizada é o estabelecimento da Política Nacional do Meio Ambiente em 1981. A legislação que ante-cede essa política não será aqui tratada, ainda que se reconheça sua relevância para a constituição do arcabouço legal vigente.

O arcabouço legal brasileiro, no presente con-texto tratado apenas no que se refere às questões relativas à qualidade do ar, é bastante extenso, abran-gente e complexo. A análise que segue visa ordenar cronologicamente o sistema normativo da regulação da qualidade do ar no Brasil.

O quadro que segue, mostra as inter-relações entre normas relevantes em termos de padrões e limi-tes de emissões de poluentes e faz uma diferenciação visual entre as resoluções que estabeleceram progra-mas, e dentro dos programas aqueles que são para fontes fixas ou móveis, de padrões e de instrumen-tos. Adiante, cada grupo é caracterizado de forma a fornecer um panorama contextual que suporta a aná-lise de hiatos do próximo capítulo. Aspectos regula-tórios relevantes, mas de cunho técnico operacional, tal como metodologias para medições, e instruções do IBAMA não são tratados.


Figura 1 - Arcabouço Legal Brasileiro

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2.1.1 Política Nacional do Meio-Ambiente (PNMA)

A origem da regulação da qualidade do ar tem ori-gem na Política Nacional de Meio-ambiente (PNMA) – lei nº 6.938 de 1981 – instrumento pelo qual, inter alia, destaca-se a criação do Conselho Nacional de Meio-Ambiente (CONAMA) e adoção das definições de meio-ambiente, degradação da qualidade ambien-tal, poluição, agente poluidor e recursos ambientais.

Tais definições até hoje, 35 anos depois, nos acompanham e norteiam a evolução do arcabouço técnico e legal no campo da poluição atmosférica.

Segundo a PNMA poluição é: “a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:

a) prejudiquem a saúde a segurança e o bem-estar da população,

b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas,

c) afetem desfavoravelmente a biota,

d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente,

e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos.”

Essas definições são importantes pois pautam todo o desenvolvimento das legislações correlatas através do tempo.

2.1.2 CONAMAO CONAMA é o órgão consultivo e deliberativo

do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), vinculado ao Ministério do Meio-Ambiente (MMA), e tem a missão de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas gover-namentais para o meio ambiente e os recursos natu-rais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia quali-dade de vida, ou seja, definir como devem ser aplica-das as leis com vistas à proteção do Meio Ambiente

e Recursos Naturais. Cabe ressaltar que o CONAMA não é organismo legislador.

É no âmbito do CONAMA que se estabeleceram os padrões e limites de emissões de poluentes na atmosfera para fontes fixas e móveis vigentes no Brasil que, segundo a lei, devem ser atendidos.

Avaliar o contexto atual de discussão dos novos padrões, necessariamente, implica em uma avalia-ção de funcionamento, formato de decisão e repre-sentação dos interesses dentro do órgão.

Dadas suas características orgânicas e institu-cionais o CONAMA funciona como uma espécie de parlamento ambiental. É composto por 5 instâncias complementares, a saber: o Comitê de Integração de Políticas Ambientais - CIPAM, as Câmaras Técnicas, os Grupos de Trabalho e Grupos Assessores e um Ple-nário, pelo qual, entidades de trabalhadores e da socie-dade civil, empresariais, governos federal, estaduais e municipais, se fazem representar através do voto direto para as aprovar as resoluções apresentadas.

O Plenário tem por objetivo deliberar matérias em acordo com suas competências, para auxiliar a fundamentação das tomadas de decisão colegiadas que uma vez votadas, por meio do voto direto de seus 109 membros, e aprovadas constituem-se nas conhe-cidas “resoluções CONAMA”.

2.1.3 PROCONVE (Resolução CONAMA 18/86)

Essa resolução criou o Programa de Controle de Emissões Veiculares que reconhece que os motores a combustão de veículos automotores são fontes relevantes de poluição atmosférica.

O Programa de Controle da Poluição do Ar por veículos automotores – (PROCONVE), tem os objeti-vos de:

� Reduzir os níveis de emissões de poluentes por veículos automotores, visando o atendimento aos padrões de qualidade do ar, especialmente nos centros urbanos;


� Promover o desenvolvimento tecnológico nacio-nal...

� Criar programas de inspeção e manutenção para veículos automotores em uso.

� Estabelecer condições de avaliação dos resulta-dos alcançados

� Promover melhoria das características técnicas dos combustíveis líquidos.

Essa resolução estabeleceu os primeiros limites máximos de emissão para veículos automotores e atribuiu ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) a competên-cia para expedir licenças para uso de configurações de veículos ou motor (LCVM).

De acordo com esta resolução, com algumas exceções permitidas, só podem ser comercializados em território nacional veículos que tenham passado pelo processo de verificação das emissões e rece-bido LCVM do IBAMA, quer sejam importados ou pro-duzidos no Brasil.

O PROCONVE é a resolução base para a implan-tação e refinamento das emissões de fontes móveis através do tempo, de veículos leves (L), Pesados (P) e motociclos (M), como se verá adiante.

2.1.4 PRONAR (Resolução CONAMA 05/89)

Em 1989, a primeira disposição específica para a qualidade do ar foi expressa na resolução CONAMA nº05/1989 - Programa Nacional de Controle da Qua-lidade do Ar (PRONAR), com os seguintes objetivos específicos:

� melhorar a qualidade do ar,

� determinar que os padrões estabelecidos sejam atendidos, e

� preservar o ar em áreas não degradadas.

A estratégia básica adotada pelo PRONAR foi a de limitar as emissões por tipologia de fontes e definir a adoção e uso de padrões de qualidade do ar como ação complementar de controle. Os tipos de padrões ora estabelecidos foram de duas naturezas:

primários – concentrações de poluentes que, uma vez ultrapassadas, podem afetar a saúde humana e, portanto seu atendimento deve ser almejado no curto-prazo e,

secundários – concentrações de poluentes cujo atendimento dos níveis apresentados não implica em risco à saúde humana, sendo estes os objetivos de longo-prazo.

A mesma resolução estabelece ainda as seguin-tes classes de áreas que devem ser definidas pelos Estados.

I - Áreas de preservação, lazer e turismo entre outras onde se almeja manter níveis próximos aos verificados em locais sem intervenção humana.

II - Áreas onde o limite dos níveis de deterioração da qualidade do ar se deem pelo padrão secundário.

III - Áreas onde o limite dos níveis de deterioração da qualidade do ar se deem pelo padrão primário.

Ficou também estabelecido que enquanto cada estado não definir as áreas de classe I, II e III do item 2, subitem 2.3 da resolução CONAMA 5/89, serão adotados os padrões primários de qualidade do ar estabelecidos na resolução 03/90.

Do PRONAR deriva praticamente toda a regula-ção acerca das emissões atmosféricas.

Na sua concepção são definidos, ainda alguns instrumentos que visam auxiliar a gestão adequada da qualidade do ar:

Adiante é feita uma avaliação crítica sobre o êxito e a relevância dos instrumentos de maneira a suportar o estabelecimento de um novo e atualiza-dos os padrões de qualidade do ar nacionais.


2.1.5 Resolução CONAMA 03/90 - Complementar ao PRONAR

Essa resolução estabeleceu os padrões nacio-nais de qualidade do ar é tida como uma das mais importantes do CONAMA. Os aspectos mais relevan-tes para efeito desse estudo são:

A definição de poluente atmosférico, no seu artigo 1º, como sendo “...qualquer forma de matéria ou energia com intensidade e em quantidade, concen-tração, tempo ou característica em desacordo com os níveis estabelecidos, e que tornem ou possam tornar o ar: I – impróprio, nocivo ou ofensivo à saúde; II – incon-veniente ao bem-estar público; III – danoso aos mate-riais, à fauna e flora; IV – prejudicial à segurança, ao uso e gozo da propriedade e às atividades normais da comunidade.”

A definição de poluição atmosférica dessa reso-lução tem como efeito prático refinar o conceito de

poluição para a especificidade do compartimento “ar” e dar-lhe uma âncora quantificável, uma vez que a resolução determina que poluição do ar se caracteriza pelo desacordo com níveis estabeleci-dos, tal conceito deixa de ser abstrato e passa a ser observável. À partir dessa resolução, pode-se dizer, através dos resultados do monitoramento, se o ar está poluído ou não. Antes disso, apenas podia-se dizer que uma atividade fosse poluente ou não. Com efeito, praticamente toda atividade econômica gera algum tipo de poluição e determinar os níveis, ou padrões, foi um importante passo para coordenar e implementar, através do tempo, os limites de emis-sões e suportar os planos regionais de controle de poluição do ar.

Os padrões de qualidade do ar brasileiros defini-dos por essa resolução e que permanecem até hoje são os seguintes:

Figura 2 - Instrumento PRONAR

INSTRUMENTOS PREVISTOS NO PRONAR

LIMITES MÁXIMOS DE EMISSÕES

Padrões de Qaulidade do Ar

Programa de Controle da Poluição do Ar por Veículos Automotores (PROCONVE)

Programa Nacional de Controle da Poluição Industrial (POP)

Programa Nacional de Avaliação da Qualidade do Ar

Programa Nacional de Inventário de Fontes Poluidoras do Ar

Programas Estaduais de Controle de Poluição do Ar


Tabela 1 - Padrões de Máximos de Poluentes Atmosféricos - BRASIL

Poluente Tempo de Amostragem

Padrão Primário Padrão Secundário

Vigente desde 1990 Vigente desde 1990

SO2 – Dióxido de Enxofre24 horas 365 µg/m3 100 µg/m3

1 ano 80 µg/m3 40 µg/m3

NO2 – Dióxido de Nitrogênio1 hora 320 µg/m3 190 µg/m3

1 ano 100 µg/m3 100 µg/m3

O3 - Ozônio 1 hora 160 µg/m3 160 µg/m3

CO – Gás Carbônico 1 hora 40.000 µg/m3 40.000 µg/m3

8 horas 10.000 µg/m3 10.000 µg/m3

PTS – Partículas Totais em Suspensão

24 horas 240 µg/m3 150 µg/m3

1 ano 80 µg/m3 60 µg/m3

Fumaça24 horas 150 µg/m3 100 µg/m3

1 ano 60 µg/m3 40 µg/m3

Partículas Inaláveis (MP 10)24 horas 150 µg/m3 150 µg/m3

1 ano 50 µg/m3 50 µg/m3

Cabe apontar que as unidades federativas tem a prerrogativa de adotar padrões mais restritivos quando julgarem pertinente, de forma que a tabela acima é apenas indicativa de uma realidade muito mais complexa.

OBSERVAÇÃO: Os gases de efeito estufa, exceto metano (CH4), que é um hidrocarboneto, não são clas-sificados como de ordem poluente, logo, não são regu-lados dentro da jurisprudência dos poluentes atmosfé-ricos e não são objeto desse estudo crítico, ainda que estejam relatados no Plano de Ação Regional para Poluição Atmosférica da América Latina e Caribe.

O artigo 1º ao referir-se à poluição do ar como matéria ou energia cuja presença torne ou possa tornar o ar impróprio traz implicitamente ao verbo a possibilidade, ou seja, além do fato de tornar, tam-bém o risco de tornar o ar impróprio. Uma vez que exista uma questão de possibilidades na legislação, isso traz considerações importantes sobre a respon-sabilização de agentes pelo não atendimento aos padrões de qualidade do ar. A questão do risco não se verificava na legislação até essa resolução. Resta

importante compreender que uma vez que o não atendimento pode implicar em responsabilização de agentes, inclusive criminalmente, a questão de possibilidades torna a responsabilização ainda mais complexa, já que é muito difícil atrelar nível de conhe-cimento à assunção racional de riscos com base em probabilidades que por vezes, não se conhece. Esse aspecto, tal como a clara definição dos termos padrões e limites, são fundamentais para buscar entendimento acerca dos novos padrões e crono-grama de implantação.

Adiante, a mesma resolução, determina que “Art 5º - O monitoramento da qualidade do ar é atribuição dos estados” e que “Art 6º - Ficam estabelecidos os Níveis de Qualidade do Ar para elaboração do Plano de Emergência para Episódios Críticos de Poluição do Ar, visando providências dos governos de estado e dos municípios..., com o objetivo de prevenir grave e imi-nente risco à saúde da população”.

À partir dos artigos 5º e 6º fica definido que os Estados não só tem a responsabilidade de moni-torar a qualidade do ar mas também de elaborar e


executar plano de emergência para os episódios crí-ticos, aqueles em que a concentração de poluentes no curto-prazo é elevada e resultante de condições meteorológicas desfavoráveis à sua dissipação. A execução de tais planos deve se pautar nos níveis de concentração que podem ser: de atenção, de alerta ou de emergência, em ordem crescente de criticidade e cujas concentrações que definem a passagem de um nível crítico ao outro são explícitas na resolução.

Esse arranjo institucional tem implicações importantes no planejamento dos novos padrões, como será discutido adiante.

2.1.6 Constituição federal (1988)

Complementarmente, a Constituição Federal de 1988 que, inter alia, determina o seguinte:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecolo-gicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defen-dê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gera-ções.

§ 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

...

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significa-tiva degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade; (Regulamento)

V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que compor-tem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; (Regulamento)

...

A interpretação da Constituição em termos práti-cos é um dos pontos de atenção para a definição de

novos padrões e, principalmente, as etapas de imple-mentação como se verá adiante.

2.1.7 Resoluções CONAMA para Fontes Fixas

O conjunto das resoluções abaixo é o que deter-mina a evolução dos limites de emissões de fontes

fixas no país, a saber:

CONAMA 08/90 – define os limites de emissões para fontes novas fixas com potência nominal até 70MW e superior.

CONAMA 382/06 – define os limites de emis-sões para fontes fixas instaladas posteriormente a 2007.

CONAMA 436/11 - define os limites de emissões para fontes fixas instaladas anteriormente a 2007.

Cabe ressaltar que da primeira resolução, de 1990, à última, de 2011, houve grande avanço técnico e científico no tema da poluição do ar. Isso permitiu um refinamento sobre os limites de emissões por tipo de equipamento e de substâncias a monitorar.

2.1.8 Resoluções CONAMA complementares ao PROCONVE

O conjunto das resoluções abaixo é o que deter-mina a evolução dos limites de emissões de fontes móveis no país.

CONAMA 18/86 – PROCONVE (ver item 2.1.3 acima) – Resolução que estabelece os limites de emissões para veículos leves, fases L-1 e L-2 e veícu-los pesados, fase P-1

CONAMA 08/93 – Complementar ao PROCONVE – Resolução que estabelece os limites de emissões para veículos pesados, fases P-2 e P-3.


CONAMA 15/95 – Complementar ao PROCONVE -Resolução que estabelece os limites de emissões para veículos leves, fase L-3

CONAMA 297/02 – Programa de Controle de Poluição do Ar por motociclos e veículos similares (PROMOT) – Resolução que estabelece os limites de emissões de motociclos e veículos similares, fase M-1, cujos resultados são bastante expressivos em termos de redução de emissões de poluentes

CONAMA 315/02 – Complementar ao PRO-CONVE – resolução que estabelece limites de emis-sões para veículos pesados, fases P-5 e P-6, e para veículos leves, fases L-4 e L-5.

CONAMA 342/03 – Complementar ao PROMOT, estabelece limites progressivos para as emissões de poluentes de motociclos e similares produzidos à partir de 2005, 2006 e 2009. Os limites válidos à partir de 2009 são equivalentes ao EURO III.

CONAMA 403/08 – Estabelece os limites de emissão de poluentes de veículos pesados da fase (P-7) do PROCONVE.

CONAMA 415/09 – Estabelece os limites de emissões de veículos leves da fase (L-6) do PRO-CONVE. Nessa fase, para que os limites de emissões sejam atendidos, a qualidade dos combustíveis pas-

sou a ser condição necessária sem a qual os limites não poderiam ser atendidos. Cabe ressaltar que tais adequações requereram integração com outros seto-res denotando a necessidade de ações transversais para o êxito do programa.

CONAMA 432/11 – Estabelece os limites de emissões de motociclos e similares (M4) do PROMOT iniciada em 2014 para novos modelos e concluída em 2016 açambarcando todos os modelos.

CONAMA 433/11 – Dispõe sobre a inclusão no Programa de Controle da Poluição do Ar por Veículos Automotores PROCONVE e estabelece limites máxi-mos de emissão de ruídos para máquinas agrícolas e rodoviárias novas.

O quadro abaixo ilustra a evolução dos limites de emissões para Veículos Leves (L), para Motociclos e similares (M1),e veículos pesados (P) e máquinas Agrícolas e Rodoviárias (MAR).

Para ver uma breve descrição de cada fase dos limites máximos de emissões de fontes móveis. (Extraído do 1º Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas por Veículos Automotores Rodoviá-rios.), ver Anexo I ao fim desse documento.

Figura 3 - Etapas de implantação dos Limites Máximos de Emissões de Poluentes - BRASIL

Etapas de Implantação do Limites Máximos deemissões de Poluentes

2016

MAR1 Máquinas Agrícolas

Veículos Pesados

Veículos Leves

Motociclos e similares

P7P5P4P3

L1 L2 L3 L4 L5 L6

M4M3 (Equiv.Euro - III)M2M1

P1 e P2

20152014201320122011201020092008200720062005200420032002200120001999199819971996199519941993199219911990198919881987189619851984198318921981


2.1.9 Resoluções CONAMA Programas de Inspeção e Manutenção de Veículos

Essas resoluções são instrumentos que esta-belecem os critérios para elaboração dos Planos de Controle de Poluição Veicular (PCPVs) com vistas à implantação de programas de inspeção de veículos em uso (I/M) a serem conduzidos pelos Estados, DF e municípios com mais de 3 milhões de automóveis em sua frota.

Tais normativas determinam que os planos devem se basear no inventário de emissões de fontes móveis e estabelecem prazos para a elaboração de tais planos e, quando houver programa de I/M, tam-bém. O prazo último para a publicação dos PCPV foi 30 de junho de 2011. Para quando houver programa I/M previsto, o prazo último foi 25 de abril de 2012. Os PCPV devem também ser revistos a cada 3 anos segundo a resolução vigente.

Com efeito, o não estabelecimento de progra-mas de controle de emissões de veículos em uso, em acordo com os PCPVs, representam um relevante hiato abordado adiante nesse documento.

2.1.10 Plano de Ação Regional para a poluição atmosférica (XIX encontro do Fórum de Ministros de Meio-Ambiente para América Latina e Caribe)

O Plano de ação data de 2014 e tem como pano-rama que motiva a chamada para ação dos países membros as estimativas de que 100 milhões de pes-soas na região estão sujeitas a níveis de poluição que excedem o recomendado pela Organização Mundial da Saúde (OMS) e que causam 35 mil mortes prema-turas por ano. Até 2050, poluição do ar é projetada para ser a causa principal de mortes relacionadas ao meio-ambiente.

Os objetivos do Plano de Ação Regional são de postular direções comuns de curto, médio e longo-

-prazos para abater a poluição do ar e mitigar emis-sões dos poluentes prioritários assim como promover a redução dos impactos locais, regionais e globais da poluição do ar

Ao aderir a esse plano de ação os países mem-bros, inter alia, comprometem-se a definir objetivos específicos e desenvolver uma estratégia que inclui um plano de ação nacional, em acordo com seu está-gio de desenvolvimento e recursos, para gerir a polui-ção do ar.

2.1.11 OMS - Orientações de qualidade do ar para material particulado, ozônio, dióxido de nitrogênio e dióxido de enxofre – Atualização Global (2005)

Em 2005 a OMS fez uma avaliação de risco dos poluentes atmosféricos para a saúde humana e estabeleceu orientações sobre os padrões que devem ser almejados com o objetivo de minimizar tais riscos.

Atualmente os padrões brasileiros estão em processo de discussão para revisão no âmbito do CONAMA e com vistas a atualizar a Resolução 03/1990 com base nos valores recomendados pelo guia de qualidade do ar da OMS, atualizados em 2005.

2.1.12 Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas por Veículos Automotores Rodoviários.

No contexto de aumento expressivo de frota verificado no Brasil nas últimas 2 décadas, as fontes móveis ganharam extrema relevância para a qualidade do ar. O inventário de emissões atmosféricas é um dos instrumentos fundamentais para compreender o incremento de poluentes no ar por fonte, combustível e geograficamente e verificar a pertinência e eficácia das políticas públicas de controle de emissões.


O inventário de emissões rodoviárias teve sua 2º edição, ano base 2012 publicada em 2013 e demons-tra um impacto muito relevante do sistema norma-tivo na redução das emissões veiculares resultante das fases do PROCONVE para redução de emissões em veículos leves (L), pesados (P) e motocicletas (M).

As emissões de todos os poluentes em todos os tipos de equipamentos: leves, pesados e motociclos, caíram em termos relativos e absolutos significativa-mente a cada etapa de implantação do PROCONVE, ainda que a frota tenha dobrado de tamanho entre 2002 e 2012, mas o desafio é garantir o atendimento a padrões seguros para a saúde, principalmente, nos grandes centros urbanos.

2.2 ARRANJOS E COMPETÊNCIAS INSTITUCIONAIS PARA EXECUÇÃO DA LEGISLAÇÃO

A avaliação crítica do modelo regulatório implan-tado no Brasil aponta para um arranjo de competên-cias institucionais, conforme Artigos 5º e 6º da Reso-lução 03/90 do CONAMA, em que o Governo Federal tem o foco principal de conceber o arcabouço norma-

tivo e legal para os padrões de qualidade do ar, limi-tes de emissões de gases e instrumentos para que os Estados, e em alguns casos os Municípios, execu-tem operacionalmente essas determinações legais. Isso se dá através dos mecanismos e condicionan-tes de licenciamento, definição das classes territo-riais, monitoramento da qualidade do ar, definição de planos de emergência e, eventualmente, programas complementares.

Há ainda, segundo o arcabouço vigente, espaço para os Estados conceberem padrões e limites de emissões de poluentes atmosféricos, desde que mais restritivos que os já estabelecidos no âmbito Federal.

Esse arranjo que determina as competências que vão da concepção à execução de forma a criar programas no âmbito federal e descentralizar a exe-cução através da atribuição de competências às Uni-dades Federativas é parte de um modelo abrangente de gestão pública comum em Países das dimensões territoriais e culturais do Brasil. É uma forma perti-nente de descentralização para fiscalizar a aplicação das leis e de monitorar o atendimento, ou não, aos limites e padrões no nível das atividades cotidianas.

Por outro lado essa abordagem traz, inerente à si, um problema referente à responsabilização dos agentes estaduais em caso de não atendimento aos padrões.

Tabela 2 - Comparativo dos Padrões vigentes no Brasil e recomendados pela OMS.

Poluente Padrão Brasil (CONAMA 03/90)1990

Padrão recomendado OMS2005

MP Material Particulado* (MP10 + MP 2,5) 150 µg/m3 24 horas 75 µg/m3 24 horas

SO2 – Dióxido de Enxofre 365 µg/m3 24 horas 20 µg/m3 24 horas

NO2 – Dióxido de Nitrogênio 320µg/m3 1 hora 200 µg/m3 1 hora

O3 – Ozônio** 160 µg/m3 1 hora 100 µg/m3 8 horas

CO – Gás Carbônico 10.000µg/m3 8 horas 10.000 µg/m3 8 horas

PTS – Partículas Totais em Suspensão 240 µg/m3 24 horas --

* Como no Brasil não há diferenciação para MP10 e MP 2,5, o padrão da OMS foi agregado para possibilitar comparação.** A comparação direta dos padrões de O3 não é recomendada pois os tempos médios de permanência não são compatíveis.


Figura 4 - Arranjo de Competências

MenosRestritivo

MaisRestritivo GovernoFederal Governos Estaduais

Concepção

ConcepçãoExecução

Compete ao executor, leia-se unidades federati-vas, assegurar o atendimento aos padrões primários e limites determinados pela normatização. Ao passo que os Estados tem instrumentos legais e jurisdi-cionais para assegurar o atendimento aos limites, medido de forma objetiva nas fontes poluidoras e os agentes emissores de poluição atmosférica tem por obrigação atender aos requisitos legais para obter licenciamento ambiental, os Estados não tem instru-mentos plenos para assegurar ou responsabilizar um ou outro agentes pelo não atendimento aos padrões, sejam primários ou secundários.

Resulta disso que os Governos Estaduais e seus agentes podem ser responsabilizados, pelo não aten-dimento aos padrões de qualidade do ar estabeleci-dos pelo PRONAR, ainda que tenham observado o cumprimento dos limites de emissão.

Resulta disso que aos Governos Estaduais pode-ria ser imputada a responsabilidade pelo não-aten-dimento aos padrões de qualidade do ar estabeleci-dos pelo PRONAR independentemente do controle que exerçam sobre os agentes poluidores. Não há hoje um instrumento, ou uma lei, que permita medir a adequação de esforços, apenas atribui-se respon-sabilidades pelo resultado de atendimento ou não dos padrões. Evidentemente que o atendimento aos padrões depende dos limites de emissões, que podem ser ou não controlados pelas unidades fede-rativas, mas depende também da capacidade de dis-

persão atmosférica, capacidade de monitoramento e planejamento, além de conhecimento técnico, que são elementos de difícil previsibilidade e controle e que variam entre os Estados de forma significativa. Urge daí a necessidade de se criar, ou reforçar a inter-pretação atual de leis e instrumento, de forma a atri-buir responsabilidades diretas sobre o planejamento e a ação, ou omissão, já determinados pelo CONAMA para combater os níveis de criticidade e buscar o atendimento aos padrões.

Ainda do ponto de vista dos arranjos institucio-nais, o CONAMA, tal como está configurado, permite que as decisões tenham fundamento técnico, dinâ-mico e em linha com as questões ambientais relevan-tes ao país, além de ser um colegiado que tem uma representação técnica extremamente qualificada e política representativa do País, colocando-o como um ente bastante sofisticado e que assegura dinamismo das questões referentes ao meio-ambiente no País.


Tabela 3 - Hiatos Analisados

Lista de Hiatos Regulatórios Lista de Hiatos de atendimento à Regulação

Adoção de um Novo Programa Nacional de qualidade do ar e revisão dos limites máximos de

emissões.

Rede Nacional de Monitoramento

PROCONVE

PRONACOP

Reafirmação da distinção dos conceitos de padrões e limites de emissões e suas implicações

para responsabilização de agentes pelo não atendimento de padrões

Programa Nacional de inventário de fontes poluidoras do ar.

Programa Nacional de Avaliação de Qualidade do Ar.

Outros Instrumentos

3 Avaliação Crítica de Hiatos Regulatórios

Os hiatos de regulação que se observam nesse estudo têm duas naturezas distintas e complemen-tares, a saber:

Figura 5 - Natureza dos Hiatos Analisados

Quando a rugulação einstrumentos previstosnão foram implantadosna sua plenitude

Quando a rugulação não é mais pertinenteao contexto atual

Hiato deAtendimentoà Regulação

HiatoRegulatório


A avaliação crítica independente que segue trata de analisar hiatos de ambas as naturezas de forma independente e com base nos principais hiatos iden-tificados durante as atividades de deskreview e entre-vistas realizadas.

3.1 ADOÇÃO DE UM NOVO PROGRAMA NACIONAL DE QUALIDADE DO AR

Os padrões de qualidade do ar vigentes no Brasil datam de 1990. Nos últimos 35 anos a ciência avan-çou e, hoje, compreende com muito mais assertivi-dade os efeitos da poluição aérea na saúde e no meio--ambiente. Com base nesses Estudos e com vistas a combater mortes prematuras assim como a pressão sobre os sistemas de saúde, a OMS recomendou, em 2005, valores guia de qualidade do ar que apresen-tam menor grau de risco à saúde humana.

Há, vide abaixo, um hiato relevante entre os padrões de qualidade de ar preconizados pela regula-ção brasileira e os recomendados pela OMS.

Nota-se que para as substâncias, exceto CO, e cuja comparação de padrões é possível, há um hiato positivo entre o que determina a regulação brasileira e o que recomenda a OMS. Os valores acima de 1,0

na coluna da direita, denotam uma maior tolerância para poluição no Brasil. No poluente de maior defa-sagem, o SO2, o padrão brasileiro permite uma con-centração 2,92 vezes superior ao que recomenda o padrão da OMS.

Além das defasagens quantitativas é importante ressaltar que no Brasil, não há padrão de qualidade do ar para MP2,5, ou seja, aqueles que têm tamanho até 2,5 micra. Os valores guias da OMS trazem valo-res tanto para MP10 como MP2,5, pois hoje sabe-se que o MP 2,5 é mais prejudicial à saúde humana.

É premente a necessidade de atualizar os padrões. No Brasil, desde 2014 debate-se no âmbito do CONAMA a atualização dos padrões para que sejam compatíveis com as recomendações da OMS. Entretanto, não há acordo de prazos e fases para tal implantação e uma das razões relevantes é a ques-tão da responsabilização dos agentes estaduais por eventos de não- atendimento.

Assim, o adequado estabelecimento e subse-quente atingimento dos padrões de qualidade do ar, assumindo que o objetivo final de atingir os padrões recomendados pela OMS é consenso, depende fun-damentalmente de se promover uma transição da situação atual para a futura de forma planejada e que leve em conta as diferentes capacidades de cada Estado para implementar os instrumentos e tomar as ações para o atendimento aos novos padrões.

Figura 6 - Comparativo dos Padrões BRASIL vs Recomendado pela OMS


A realidade dos Estados diverge amplamente em termos de condições técnicas, de expertise e capaci-tação, tamanho de equipes, equipamentos, etc.

Para que o hiato de padrões seja superado é necessário um arranjo que ao mesmo tempo tenha o objetivo comum de atingir os padrões da OMS com data-limite mas permita aos Estados planejar o avanço paulatino em acordo com suas capacidades técnicas e institucionais.

Assim recomenda-se a criação, pelo Governo Federal, de um guia metodológico que apresente as bases comuns para a elaboração dos programas estaduais de atendimento aos novos padrões, tais como: fases e compromissos intermediários, estra-tégias de capacitação e implantação de sistema nacional de monitoramento no âmbito estadual, fis-calização dos limites vigentes, outros instrumentos necessários, demandas de cooperação, etc.

Sugere-se a data limite para a adoção completa dos padrões da OMS o ano de 2030 por ser também o ano limite para o atingimento dos Objetivos do Desenvolvimento Sustentável no âmbito das Nações Unidas, programa do qual o Brasil é signatário e cujos 17 objetivos compreendem as questões liga-das à saúde e meio-ambiente. Isso permitiria conver-gir esforços e agendas no âmbito nacional em torno desses objetivos.

Assim, à luz da lógica de que cada estado, com base em um guia federal, proponha sua própria tra-jetória, pode-se harmonizar as diferenças e dirimi-las no tempo. Cito como referência um mecanismo inter-nacional recentemente estabelecido no âmbito da UNFCCC, com foco em gases de efeito estufa, com arquitetura muito semelhante à ora proposta: as INDCs.

À partir de um objetivo comum, que é o de não ultrapassar o aumento de temperatura em 2 graus Celsius, cada País membro apresenta uma intenção de compromisso nacionalmente determinado (INDC) que, de forma simplificada e resumida para os pro-pósitos desse trabalho poder ser expressa como: assunção de compromisso de cada país em redu-zir emissões com base na sua condição particular e através de uma estratégia própria com uma data limite comum entre todos os países.

De maneira análoga, os Estados poderiam, à par-tir de seus contextos variados, comprometer-se com uma data-limite e desenhar sua própria trajetória para que suas bacias aéreas atendam aos padrões recomendados pela OMS e com etapas de revisão que visam aumentar a ambição, ou seja, a velocidade da transição para atender aos novos padrões.

Tabela 4 - Comparativo Padrões BRASIL vs Recomendado pela OMS

PoluentePadrão Brasil – Primário

(CONAMA 03/90)1990

Padrão recomendado OMS2005

Hiato(em vezes)

*Mat. Part. (MP10) ) 150 µg/m3 24 horas 50 µg/m3 24 horas 2.0*

SO2 365 µg/m3 24 horas 125 µg/m3 24 horas 2,92

NO2 320 µg/m3 1 hora 200 µg/m3 1 hora 1,60

O3* 160 µg/m3 1 hora 120 µg/m3 8 horas Não Comparável

CO 10.000 µg/m3 8 horas 10.000 µg/m3 8 horas 1,0* O Brasil não tem padrões diferenciados para MP10 e MP2,5.. Na Europa há padrões distintos para MP10 e MP2,5. Na figura acima, para efeito de comparação,

apresenta-se apenas o MP10, de forma a harmonizar os dados para a realidade brasileira mas a comparação direta não pode ser considerada sem essa restrição de análise.


3.2 REAFIRMAÇÃO DA DISTINÇÃO DOS CONCEITOS DE PADRÕES E LIMITES DE EMISSÕES E SUAS IMPLICAÇÕES PARA RESPONSABILIZAÇÃO DE GOVERNOS ESTADUAIS E SEUS AGENTES PELO NÃO ATENDIMENTO DE PADRÕES DE QUALIDADE DO AR

Dado que o atendimento aos padrões não depende apenas de medidas diretas controláveis e cuja ação para eventos de não-atendimento implica em trade-offs significativos e sujeitos a interesses econômicos e políticos variados e que geram impac-tos de ordem econômica e social, a perspectiva de responsabilização dos agentes Estaduais os coloca em posição vulnerável e desfavorece que apoiem o estabelecimento de novos padrões mais restritivos.

Desse arranjo de competências, que por um lado permite aos Estados conceberem limites mais restri-tivos que os determinados pelo Governo Federal e por outro lado gera atribuição de responsabilidade direta pelo não atendimento aos padrões pelas unidades federativas, estimulou a ação em alguns estados que definiram padrões próprios de qualidade do ar, que através de fases intermediárias vão se alinhando com os cenários cada vez mais restritivos até atenderem o que recomenda a OMS mas com explícito não condi-cionamento a prazos de cada uma dessas fases. De fato, isso é o que se espera de um agente que busca, ao mesmo tempo, melhorar a qualidade do ar e pre-servar-se da responsabilização por não atendimento a padrões. Entretanto, a mesma conduta é racional para algum ente federativo que tenha apenas a preo-cupação de preservar-se, independentemente de alcançar melhorias na qualidade do ar. Assim, esse é um aspecto do arranjo de competências que deve ser

revisto de forma de minimizar a exposição e respon-sabilização que pode limitar os níveis de ambição de novos padrões de qualidade do ar.

Para resolver tal situação que é pouco proveitosa no âmbito do CONAMA, onde os Estados são parte integrante e devem estar confortáveis com o estabe-lecimento de novos padrões para que possam apoiá--lo, é necessário acordar definições e responsabiliza-ção de maneira explícita, com base no que se segue.

Fluxo deemissões no tempo

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Os padrões de qualidade do ar são a expressão do estoque de poluentes na atmosfera que podem causar risco ou dano à saúde. Esse estoque é resul-tado de interferências positivas, que o incrementam, como é o caso das emissões de poluentes por fontes fixas e móveis e de variáveis negativas, que o dimi-nuem, como é o caso da dispersão atmosférica dos poluentes e a implementação de programas de con-trole de emissões.

Uma vez que as condições de dispersão variam independente da vontade dos agentes não é ade-quado, exceto por falta de tomada de ação para gerir situações críticas, responsabilizar qualquer agente pela não observância de um padrão de qualidade do ar não atendido.

Deve ser responsabilidade dos Estados, tal como já é, executar a legislação de limites de emissões de veículos em uso, pois esses são controláveis pelos PCPVs, programas de I/M, etc.

Assim, como se verá na análise crítica de hiatos, é fundamental diferenciar padrões de limites no âmbito da responsabilização de forma a considerar que:


� Os padrões de qualidade do ar devem ser com-preendidos como objetivos de estoque de longo--prazo de poluentes na atmosfera.

� Os limites de emissão tratam da regulação do fluxo desses poluentes para o compartimento atmosféricos e devem ser rigidamente aten-didos sob responsabilidade dos Estados de forma a suportar a trajetória de atendimento aos padrões.

3.3 REDE NACIONAL DE MONITORAMENTO

O PRONAR prevê o estabelecimento de uma rede nacional de monitoramento da qualidade do ar através da qual fosse possível acompanhar os níveis de qualidade do ar em todo o território e desenvol-ver conhecimento técnico à partir de uma análise integrada das emissões e dispersão de poluentes. Até 2014, quando foi publicado o 1º diagnóstico da rede de monitoramento nacional da qualidade do ar, apenas 9 entes federativos tinham programa de monitoramento implantado e com lacunas de moni-toramento referentes ao tipo de poluentes e de inter-mitência nos registros de monitoramento, restando claro que há uma série de adversidades que impe-diram o estabelecimento de uma rede de monitora-mento contínua e com cobertura territorial ampla.

Para que padrões de qualidade sejam atendi-dos é preciso monitorar os níveis de concentração e dispersão dos poluentes na atmosfera. O aparato técnico para tal propósito é bastante sofisticado e variado, assim como os requerimentos de qualifica-ção da equipe técnica também o são.

Atualmente os Estados tem a responsabilidade de monitorar, definir planos de ação com base em níveis de alerta e tomar ação quando os padrões de qualidade de ar não são atendidos. Com exceção de alguns estados com maior disponibilidade orçamen-tária e técnica, grande parte não consegue monitorar as concentrações dos poluentes em base contínua.

Isso torna difícil para uma abordagem ampla de aten-dimento a padrões e tomada de decisão com base em resultados mensuráveis.

Para a implantação de um programa de qualidade do ar é de fundamental importância que os estados tenham capacitação e recursos, além de orientação técnica sobre quais instrumentos e metodologias são mais adequados de forma a tornar possível, não apenas o monitoramento, mas também a comparabi-lidade dos resultados entre diferentes estados. Atual-mente, mesmo nos Estados que conseguem monito-rar, a metodologia e a gestão dos equipamentos varia amplamente, assim como a análise e interpretação dos resultados.

O estabelecimento de uma rede de monitora-mento de ampla cobertura geográfica e perene é um dos hiatos fundamentais a superar para a gestão da qualidade do ar.

3.4 PROCONVE E PROGRAMAS DE INSPEÇÃO E MANUTENÇÃO

O PROCONVE é um dos programas mais bem--sucedidos em termos de controle de emissões de fontes móveis. Os resultados são verificáveis à partir dos inventários nacionais para fontes móveis publi-cados em 2011 e 2013 que demonstram uma redu-ção de emissões significativa em todos os poluentes atmosféricos oriundos de fontes móveis.

Entretanto, à partir do aumento expressivo que a frota de veículos teve, entre 2002 e 2012 cresceu de 24 milhões para mais de 48 milhões de veículos, a tendência é que os aumentos de frota sejam cada vez mais incrementais de forma que a idade média da frota e eficiência dos equipamentos decaia cada vez mais. Assim, as condições de manutenção des-ses veículos são de fundamental relevância para a manutenção dos limites de emissões de poluentes. Há que se ressaltar nesse aumento de frota que os equipamentos flex são muito representativos, entre


2002 e 2012, houve um incremento superior a 17 milhões de veículos com este tipo de motorização, o que requer uma atenção especial do ponto de vista das emissões atmosféricas. 11

Conforme estabelecido nas resoluções CONAMA 418/09; 426/10 e 435/11 os PCPVs e, quando apli-cável, os programas de I/M estaduais12 de inspeção veicular, são obrigatórios aos Estados. O hiato que se verifica nos planos é pequeno, já que até 2009 ape-nas 3 estados ainda não o tinham elaborado seus PCPVs, tal que essas frotas não alcançavam 3% da frota nacional 13.

Entretanto, no que tange os programas de ins-peção veicular (I/M), o hiato é imenso. Dos 25 pla-nos apresentados, sendo que São Paulo tem planos estadual e municipal, 23 apontavam a implantação de programas de inspeção e manutenção de veícu-los em uso, fato que não se concretizou na abso-luta maioria dos Estados. Apenas no Rio de Janeiro observa-se a exceção, o que representa menos que 5% dos programas que deveriam estar implantados.

O conjunto normativo requereu e revisou os prazos para apresentação dos planos e programas

11 Anexo D – Tabela 21 1º INVENTÁRIO NACIONAL DE EMISSÕES ATMOSFÉ-RICAS POR VEÍCULOS AUTOMOTORES RODOVIÁRIOS

12 Municípios com mais de 3 milhões de veículos também devem apresentar seus PCPVs

13 Fonte: MMA 2009

com base na disponibilização do inventário nacional de fontes móveis de forma que desde abril de 2012, todos os planos e programas já deveriam estar em funcionamento no País.

O que se vê em 2015, como no caso do município de São Paulo, é um retrocesso, já que foi um dos pou-cos programas (I/M) implantados, mas que já não mais está em operação.

Razão única não pode explicar esse hiato. Os principais elementos que contribuem para isso são:

� falta de informações: dados de inventários são limitados, dados sobre frotas circulantes nos estados e falta de informações acerca do moni-toramento de qualidade do ar.

� Priorização do meio-ambiente na agenda polí-tica. É necessário que haja alinhamento de incentivos para aumentar o interesse político no tema que é fundamental á saúde e bem-estar da população.

Cabe ressaltar que o ambiente normativo só pode ser plenamente atendido à contento se as infor-mações que o alimentam forem de qualidade, ou seja, com eficazes programas implantados.


3.5 PROGRAMA NACIONAL DE CONTROLE DA POLUIÇÃO INDUSTRIAL (PRONACOP)

O PRONACOP é o equivalente ao PROCONVE para as fontes fixas.

Ainda que os avanços sejam notórios do ponto de vista de estabelecimento de limites de emissão de fontes fixas por tipologia, de forma a absorver as distintas realidades de cada setor e condição tecno-lógica e apresentar orientações técnicas e metodo-lógicas para apuração do atendimento aos limites, e permitir que os estados sejam mais restritivos pro-movendo a vinculação dos limites ao atendimento ou não dos padrões de qualidade do ar na área onde o empreendimento opera, em termos de hiatos desta-cam-se os seguintes:

De acordo com a Resolução CONAMA nº 436/11 Os órgãos ambientais licenciadores devem elaborar relatórios de avaliação, referentes aos primeiros 5 anos. Atividade essa só poderá ser avaliada ao final de 2016.

Os ativos industriais são duráveis, o que implica que o parque já instalado tende a perdurar muito mais que outros tipos de ativos poluentes, como veículos, até que sejam substituídos ou reformados para melhorar sua eficiência de emissões para os limites compatíveis com a qualidade do ar desejada. Os investimentos para a substituição desses ativos ou aplicação de tecnologia que reduzam emissões são comumente elevados e exigem planejamento de retorno de longo-prazo, de forma que uma vez insta-lado um parque industrial, por décadas irá perdurar o padrão de emissões que nele se observa. Há tam-bém, uma variedade enorme de tecnologias em cada setor de atividade que contribui de formas distintas para as emissões. Assim, ainda que para novas ins-talações, implantadas após 2007, os limites vigentes devam ser atendidos e há razoável aparato tecnoló-gico para atender a esses limites, para as instalações licenciadas anteriormente a 2007, a trajetória é mais difícil de desenhar, assim como a dinâmica para a

atualização futura das tecnologias que hoje são sufi-cientes, mas se tornarão obsoletas no futuro.

Assim, é importante que haja um planejamento de longo-prazo que vise a substituição paulatina das tecnologias antigas e até mesmo que obrigue a descontinuidade de ativos de grande impacto de emissões vis-à-vis o interesse público de assegu-rar os padrões de qualidade do ar. Evidentemente, isso deve ser feito de forma a não prejudicar a livre empresa através de limites temporais bem defini-dos e pertinentes para o ajuste aos padrões. Nesse quesito, a avaliação de custos de saúde decorren-tes pode ser um instrumento bastante eficaz para a tomada de decisão.

Complementarmente, por haver capacidade técnica e humana limitada na maioria das unidades federativas, a obtenção de um diagnóstico acerca das emissões industrias, é um sério constrangimento. Não se sabe com precisão a distribuição das emis-sões, não há inventário de emissões de fontes fixas e, portanto, é muito difícil acompanhar e até mesmo avaliar hiatos com mais detalhamento. Resta impor-tante que um Inventário Nacional de fontes fixas, a exemplo do inventário de fontes móveis, é um instru-mento fundamental para avaliar os programas e nor-mas vigentes, tanto como planejar a regulação futura.

3.6 PROGRAMA NACIONAL DE INVENTÁRIO DE FONTES POLUIDORAS DO AR

É um instrumento complementar ao monitora-mento que trata de estimar os fluxos de poluentes que são lançados ao ar. Evidentemente, o estoque é resultado de um fluxo acumulado versus a capa-cidade da atmosfera de dispersar os gases, daí a importância de promover os inventários, principal-mente nos casos em que monitorar as fontes é difícil, tal como no caso das fontes móveis.

No âmbito dos instrumentos do PRONAR, os inventários de fontes fixas e móveis estão previstos.


Para as fontes móveis, já há dois inventários de emissões por veículos automotores rodoviários publicados, em 2011 e 2013, com resultado bastante esclarecedor em termos de eficácia da regulação, mormente o impacto de cada fase do PROCONVE. Ainda que não seja um hiato atualmente, o grau de incertezas dada a pluralidade de metodologias utili-zadas pelos estados na sua elaboração é um ponto de atenção. A harmonização de dados extraídos por métodos e metodologias distintos é uma questão recorrente em termos dos instrumentos do PRONAR.

Com relação às fontes fixas não há ainda um inventário nacional. Com efeito é uma área com pouco avanço. Tecnicamente, um inventário de fon-tes fixas é consideravelmente mais complexo que o de fontes móveis pois há uma variedade muito maior de equipamentos, níveis de eficiência, fontes difusas, variedade de combustíveis, técnicas de operação e procedimentos de registro das informações de opera-ções. Esse contexto faz com que os estados tenham grande dificuldade de calcular e relatar tais emissões

3.7 PROGRAMA NACIONAL DE AVALIAÇÃO DE QUALIDADE DO AR

Também é um instrumento previsto no PRONAR, confunde-se com o próprio PRONAR. A diferença é que o PRONAR é mais amplo e abrange o controle. O programa de avaliação, tem foco exclusivo na avalia-ção e não com controle.

Constata-se que não foi implantado e de fato, poucos avanços aconteceram nesse quesito, ainda que alguns estados consigam ter redes amplas o sufi-ciente que permitam uma avaliação, não há como se comparar diferentes geografias em termos de origem e destino dos poluentes, variação de concentração com base em fontes locais e distantes e compreen-der as causas variadas que impactam na qualidade do ar longe dos centros mais bem preparados para o monitoramento da qualidade do ar.

Um programa de avaliação de qualidade do ar deve levar em conta as diferentes fontes antrópicas (fixas e móveis) e naturais, tal como conhecer e moni-torar regiões emissoras e receptoras de poluentes, observando a dispersão atmosférica e capacidade preditiva dos modelos de dispersão utilizados, com ênfase nas áreas críticas de atendimento.

Em suma, para promover uma avaliação, é pre-ciso conhecer. Para conhecer é necessário que outros instrumentos já mencionados nesse trabalho: mormente os inventários de emissões de fontes fixas e o estabelecimento de uma rede nacional de moni-toramento, entre outros elementos de importância, estejam implementados.

3.8 OUTROS INSTRUMENTOS (HARMONIZAÇÃO)

Instrumentos inexistentes não podem ser consi-derados em termos de hiatos regulatórios, mas em virtude das entrevistas realizadas com representan-tes de entes federativos com diferentes experiências, cabe aqui ressaltar outros 2 instrumentos cuja con-sideração de eventual incorporação nos programas de controle da qualidade do ar, são sugeridos: instru-mentos de coordenação e de cooperação.

Dada a diversidade de condições das unidades federativas em implantar as normas e monitorar as emissões e padrões de qualidade do ar faz-se importante que o Governo Federal assuma papel de liderança com o intuito de auxiliar na elaboração e execução dos planos estaduais para as áreas de não atendimento. É possível e até provável, que as estratégias de enfrentamento de condições de polui-ção adversas em distintas geografias tenham muito em comum, de forma que um instrumento de coorde-nação e cooperação nesse sentido pode tornar pos-síveis os planos onde não há capacidade técnica e institucional para seu desenvolvimento, assim como trazer resultados sinérgicos para a qualidade do ar.


Complementarmente, é importante que haja normatização com foco na orientação de métodos e metodologias a utilizar para inventários e para moni-toramento de forma a permitir a obtenção de resulta-dos comparáveis entre os estados e promover dados robustos para o planejamento e controle da poluição do ar.

Por fim, ainda no âmbito da cooperação, é impor-tante que haja uma sistematização da capacitação das unidades federativas sem o que, dificilmente con-seguir-se-á que os instrumentos e dados sejam trans-formados em informação de qualidade para tomadas de decisão estruturadas.

3.9 LEGISLAÇÃOA experiência internacional mostra que leis espe-

cíficas nos moldes dos Clean Air Acts dão mais efeti-vidade à regulação, pois atribuem responsabilidades diretas e consequente tomada de ação, através da definição de prazos para a promulgação de padrões de qualidade de ar pelas agências de proteção ambien-tal nos âmbitos nacional e estadual, e de medidas de controle das emissões atmosféricas, além de permitir ajustes quantitativos com base em um ambiente tec-nológico, econômico e social dinâmico.

Assim, o sucesso do Plano Nacional de Qua-lidade do Ar é intrinsicamente dependente de um ambiente regulatório favorável e renovado que faça uso das experiências que demonstraram êxito inter-nacionalmente e suportem o Plano, por dar clareza de responsabilidades, datas-limite para superação de hiatos, e flexibilidade, conforme será tratado adiante.

Um formato comum no âmbito de regulações no Brasil, é o de adoção de leis que se denominam Políticas, nesse caso, haveria que se fazer uma ree-dição atualizada da Política Nacional do Meio-Am-biente ou criar uma Política Nacional da Qualidade do Ar que reordene a regulação vigente e aponte para uma regulamentação, não por leis complementares ou resoluções CONAMA, mas via Plano Nacional de Qualidade do Ar pela determinação da necessidade

dos Estados elaborem seus planos para a transição da situação corrente para os novos padrões, com data-limite para a apresentação, e que tais planos sejam um compromisso rigoroso com o atendimento aos novos padrões e constituam uma entrada obri-gatória para o Plano Nacional de Qualidade do Ar e respectivo monitoramento.

A experiência europeia, particularmente, é bas-tante rica e útil aos propósitos brasileiros de estabe-lecer novos padrões e que evidentemente isso seja atendido para o bem-estar da população. A estrutura lógica organizacional, do sistema de regulação de poluição do ar europeu, nos mostra que o órgão regu-lador da União Europeia se relaciona com os países de forma análoga à relação que existe no Brasil entre Federação e Estados. Essa comparação trata de uma simplificação extrema de uma experiência extensa em termos de relações entre entes de representação, instrumentos, e resultados através do tempo. Uma análise profunda dessas relações e como isso pode auxiliar o Brasil a organizar seu arcabouço de institui-ções e normas é bastante oportuna e pode ser vista no Estudo: Relatório Gestão da Qualidade do Ar na União Europeia (Coutinho, M., 2016) que apresenta, entre outros temas uma avaliação crítica do modelo de gestão da qualidade do ar da União Europeia e dos países estudados com indicação das vantagens e desvantagens de cada um deles.

3.10 RESUMO DA AVALIAÇÃO CRÍTICA DOS HIATOS REGULATÓRIOS E DE REGULAÇÃO

A figura abaixo ilustra as dificuldades de gestão da qualidade do ar enfrentadas pelos Estados brasi-leiros e que tem forte conexão com os hiatos regula-tórios.

A figura tabela 5, retro, é autoexplicativa. Apesar deste levantamento ter sido realizado em 2009, sabe


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se que a implantação dos instrumentos e elementos de gestão, como se vê, salvo no Sudeste e no RS, é precária, tendo havido alguns poucos avanços nes-tes últimos anos, como ampliação de redes de moni-toramento em alguns estados e adoção de padrões de qualidade do ar estaduais (SP e ES).

Esse resultado sugere que a grande maioria das unidades federativas não tem condição de implemen-tar e manter vigentes os instrumentos de gestão que são essenciais à aplicação e avaliação do PRONAR no território nacional.

As equipes, salvo raras exceções, são pequenas e enfrentam restrição de capacidades técnicas, ins-titucionais e instrumentos adequados execução das leis e programas nacionais.

Assim, é bastante certo que a regulação é boa, ainda que possa ser aperfeiçoada, mas as condições necessárias para sua implantação estão aquém do necessário. Uma abordagem transversal dada atra-vés do estabelecimento de um Plano Nacional para a Qualidade do Ar (PNQA) pode superar algumas des-sas importantes barreiras.


4Conclusões

4.1 CONTEXTOAproximadamente 100 milhões de pessoas

estão sujeitas a altos níveis de poluição atmosférica na América Latina, causando 35 mil mortes prema-turas por ano. Até 2050 a poluição do ar deverá ser o maior vetor ambiental de mortalidade.14

O crescimento econômico que o país experimen-tou nos últimos anos era inimaginável na década de 80, conhecida como a “década perdida”. Junto com esse crescimento surgiram descompassos, desafios gestão, de monitoramento, de controle e planeja-mento da poluição do ar que por conta desse cres-cimento também evoluiu e adquiriu proporções dis-tintas das originais. A grande preocupação à época eram as fontes fixas dos polos industriais como Cubatão, hoje, com o grande avanço e popularização do uso de automóveis de passeio e motocicletas nas cidades, e a grande concentração urbana de pessoas e veículos, as fontes móveis tem sido foco de preocu-pação e atenção especial.

A construção de um processo que conduza dina-micamente a regulação de um país com a alta diversi-dade econômica, social e cultural que se vê no Brasil é de fundamental importância ao êxito da Qualidade do Ar assim como em qualquer outra área prioritária.

O processo de consulta a stakeholders, parte integrante deste estudo, mostrou que há abismos de conhecimento e de recursos humanos e finan-ceiros entre Estados e, que ainda há muita dúvida sobre a trajetória e o tempo que cada Estado levará para atingir os objetivos da OMS. Ainda que o ponto final seja o mesmo, não há ideal de trilha única. Há estados que não tem emissão de poluentes significa-tiva e não enfrentam problemas de concentração de poluentes na atmosfera, outros que não emitem, mas estão na rota atmosférica de dispersão de outros que

14 Fonte: Pan-American Health Association

emitem, significativamente, uns que tem boa condi-ção humana e econômica para medição, outros não e assim por diante.

Em termos regulatórios, não se trata apenas de atualizar os padrões e limites, há que se observar que as linhas mestras e orientação filosófica que fun-daram os alicerces do arcabouço vigente, há tanto tempo concebidas, ficaram obsoletas e é imperativo modernizar a regulação para os conceitos modernos de sustentabilidade para que uma abordagem multi-disciplinar e de avaliação integrada seja possível.

A dinâmica científica tem avanços não-lineares e imprevisíveis, assim, mais importante que se tomar uma decisão que atualize um hiato pelo surgimento de uma nova potencialidade tecnológica que permite adotar limites e padrões mais restritivos pode rapida-mente perder tempestividade ou até mesmo sentido, é estruturar uma dinâmica ágil para absorção das práticas, conceitos e preparar o arcabouço regulató-rio para um ambiente dinâmico e de melhoria contí-nua. Para que o arcabouço legal e prático se atualize e mantenha-se funcional através do tempo precisa--se definir os mecanismos pelos quais a informação científica será monitorada, harmonizada, agregada e utilizada sistematicamente para avançar a agenda em direção ao objetivo comum de proteger o meio--ambiente a saúde humana.

4.2 SUSTENTABILIDADENa atualidade o conceito que rege a formulação

de políticas públicas é o da sustentabilidade cuja definição sequer existia à época em que a Política Nacional do Meio-Ambiente foi concebida. Esse con-ceito, surgido em 1987, resume-se em “assegurar o acesso a recursos e bem-estar das atuais gerações sem prejuízo das gerações futuras em obterem o mesmo”.

Implícito ao tema da sustentabilidade está a multidisciplinariedade para a eficácia de uma aborda-gem, seja ela qual for. A própria definição de susten-tabilidade traz em si a múltipla dimensão do tempo e


agentes de interesse, já que envolve questões trans--geracionais mas também, e não tão óbvia, a trans-versalidade dos temas a um só tempo.

A lei diz que poluição é resultado de uma ativi-dade que, inter alia, prejudica a saúde e crie condi-ções adversas às atividades econômicas. Entretanto, evitar a poluição pela cessação da atividade econô-mica também pode criar adversidade na atividade econômica e promover um abalo na estrutura social.

De outro ângulo, definir restrições para emis-sões de poluentes, por exemplo, para fontes móveis, depende tanto da tecnologia do equipamento quanto da tecnologia dos combustíveis, sendo que a excelência em um aspecto não pode assegurar a qualidade do ar por si só, sem a interação entre seto-res, academia, políticas e um processo de tomada de decisão integrado. Não há como dimensionar pro-gramas, investimento ou priorização se a poluição não for compreendida na sua relação direta e indi-reta com o desenvolvimento econômico, bem-estar social e saúde em termos práticos e dinâmicos de uma sociedade.

4.3 VALORAÇÃOEm um ambiente federativo das dimensões

continentais do Brasil, onde alguns Estados têm dimensões socioeconômicas de países, interesses econômicos e políticos diversos e níveis de preparo técnico heterogêneos entre as unidades federativas, delineia-se um contexto de coexistência de posições múltiplas e, por vezes, antagônicas dos agentes e que acabam por interferir no avanço da agenda de qualidade do ar.

Há que se destacar que as divergências estão mais relacionadas à trajetória pela qual se pretende atingir os níveis de qualidade do ar recomendados pela OMS do que de fato os níveis-alvo em si. Essa posição fica clara dentro do contexto de discussão da proposta de novos padrões onde a divergência acerca do tema está justamente nos cronogramas de fases da implementação dos níveis sugeridos pela

OMS, tidos como aqueles aceitáveis para a proteção da saúde e do meio-ambiente.

Promover a poluição atmosférica não é objetivo de nenhuma atividade econômica. Nenhuma ativi-dade tem como produto final a poluição. A poluição é que se chama, no jargão econômico, de externali-dade negativa, ou seja, resulta de um processo que não tem o objetivo de produzi-la, daí “externalidade” e, que uma vez emitida, traduz-se em algo não bom, daí “negativa”. Assim como a maioria das externali-dades negativas a poluição, para ser tratada adequa-damente, deve ser definida em termos monetários. A expressão do valor monetário da emissão de um poluente deve ser exatamente o custo social em ter-mos de: saúde, bem-estar e impactos ambientais que ela promove. Valorar economicamente o impacto da poluição é condição fundamental para uma tomada de decisão. O estabelecimento de um programa moderno e dinâmico que permita valorar esforços, avaliar custos de oportunidade de tomar ou não uma ação em prol da qualidade do ar, quantificar penali-dades, dar a vida a programas de compensação, e assim por diante.

Se o custo de combater a poluição, em algum nível, é inferior ao que se verifica pela sua existência em termos de bem-estar social, mormente mensurá-vel através dos custos de saúde pública referentes à poluição, fica evidente que a decisão custo-eficiente e de promoção do ambiente é pelo combate à poluição.

Isso não é apenas um exercício teórico para mostrar que monetizar as externalidades tem uma importante função na tomada de decisão. Já existe uma experiência internacional de precificar uma externalidade negativa com o intuito de promover a redução da emissão de gases de efeito estufa, tal ini-ciativa ficou amplamente conhecida como “Protocolo de Quioto” e trata de precificar emissões, de forma a promover projetos interessados nos resultados eco-nômicos de uma não-emissão. Segundo estudo do Banco Mundial, os centros urbanos despendem com problemas de saúde resultantes da poluição do ar, cerca de 1% do seu produto interno bruto.


O desafio que surge junto com o de gerir de forma integrada uma série de instituições e interes-ses distintos para o bem comum é o de quantificar os aspectos relevantes da sustentabilidade entre si e assim, alimentar um processo de tomada de deci-são com base em um denominador comum de prio-ridades que só pode ser obtido se houver valoração monetária das externalidades.

Assim, conclui-se que a forma adequada de esta-belecer um processo que tenha pontos de partida e capacidades de implantação distintas, através de um processo dinâmico e eficaz é a criação de um Plano Nacional de Qualidade do Ar que determine os proce-dimentos para assunção de compromissos na dire-ção dos objetivos da OMS, os instrumentos impres-cindíveis e cronograma de implementação, assim como uma estratégia de monitoramento e harmoni-zação das informações para que haja um denomina-dor comum nas questões quantitativas.

As características mínimas que um Plano Nacio-nal para Qualidade do Ar (PNQA) deve ter são as seguintes:

� Assegurar uma regulação estruturada para o dinamismo e incorporar novos conhecimentos da ciência, à medida que ocorram e que permi-tam uma abordagem transversal entre setores críticos, por exemplo, para fontes móveis.

� Plural no entendimento que o avanço deve ser compassado com a capacidade das unidades federativas. Ainda que o objetivo seja comum, os pontos de partida e trajetórias são variados.

� O Governo Federal deve assumir a liderança e interagir transversalmente com outros setores de forma a dimensionar esforços e requerer recursos a partir da valoração das externalida-des resultantes da poluição em termos dos efei-tos econômicos que exercem na saúde da popu-lação e ao meio-ambiente.

� Atribuir responsabilidades, competências e pra-zos aos agentes envolvidos.

� Manter o foco nos programas que permitem ava-liar a eficácia das políticas públicas e quantificar resultados.

� Sistematizar as revisões em acordo com os avanços.

Muitos dos instrumentos necessários já estão previstos pela atual regulação e uma parcela implan-tados. Assim o que segue é uma definição lógica e concatenada que visa aproveitar o que há de expe-riência vigente para alimentar um PNQA.

4.4 ESTRUTURA RECOMENDADA DO PLANO NACIONAL DE QUALIDADE DO AR

O PNQA é o meio pelo qual se recomenda con-ciliar as agendas estaduais para o objetivo comum e deve incorporar as etapas necessárias, como foco em priorizar ações para uma eficaz transição a novos padrões.

Promover um diagnóstico de cada estado é a base de partida para planejar uma transição aos novos padrões almejados. Sem se conhecer, através de monitoramento e outras ações de diagnóstico, o nível de concentração de poluentes atmosféricos, não é possível dimensionar os esforços e intervalo de tempo para se atingir o objetivo final. Essa é a rea-lidade de alguns Estados brasileiros. Outros, já tem o monitoramento estruturado e, inclusive, adoção de padrões mais restritivos.

O Plano Nacional de Qualidade do Ar (PNQA) deve prever a atividade de revisão dos padrões de qualidade do ar, atualizar os programas mais rele-vantes à gestão da qualidade do ar, definir as metas intermediárias de atendimento monitorar os resulta-dos através dos inventários e estabelecer um crono-grama organizado para sua efetiva implementação.

Os aspectos mais relevantes são apresentados na ilustração que segue e comentados adiante:


Tabela 6 - Estrutura Lógico dos Aspectos Imprescindíveis ao PNQA

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Plano Nacional de Qualidade do Ar

Objetivos e Metas:

Monitoramento (Inventários de Fontes Fixas e Móveis)

Cronograma de Implantação, Responsáveis e Revisões Periódicas

Programas

Pronit - Incentários de Emissões de Fontes Móveis

Pronacop - Controle de Poluição Industrial

Proconve - Controle de Poluição Veicular

Novo Padrão

Estratégia de Transição

Limites de Emissão

4.4.1 ProgramasRecomenda-se que os 3 programas acima,

explicados no capítulo 2, mantenham-se e tenham alcance aprofundado pois são instrumentos funda-mentais de quantificação e controle das emissões, logo, imprescindíveis para a gestão e atendimento a objetivos ambiciosos de padrões de qualidade do ar.

4.4.2 Objetivos e metasNovos Padrões

O objetivo maior do PNQA é o de reduzir a emis-são e a concentração de poluentes atmosféricos, redu-zindo assim os riscos à saúde e ao meio ambiente.

A definição dos prazos para o alcance destes objetivos deve ser fruto de uma discussão mais ampla, pois para alcançar valores que sejam mais

seguros uma série de ações e compromissos devem ser estabelecidos, observando as capacidades técni-cas e financeiras disponíveis.

O Brasil comprometeu-se com a agendados Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas (ODS), a serem alcançados até 2030. Desses 17 objetivos, o 3º - Boa saúde e bem-estar, o 11º - cidades e comunidades sustentáveis, o 15º - vida sobre a Terra e o 17º - Parcerias em prol das Metas, relacionam-se diretamente com padrões de qualidade ambiental atualizados. Assim, a data-li-mite 2030 alinharia se a uma agenda já assumida e poderia suportar a convergência de esforços, tem-pestivamente para o estabelecimento e atendimento a novos padrões.

Para uma abordagem de longo-prazo ser fun-cional e apresentar resultados consistentes há que haver, além do objetivo final claramente definido, metas intermediárias que permitam reavaliar os avanços, tal como identificar e superar dificuldades. O PNQA deve acolher os planos estaduais que por sua vez devem ter metas parciais claramente iden-tificadas e, minimamente em intervalos dentro da legislatura, e utilizar isso como medida de controle de avanços e também de responsabilização.

Transiçâo

O aspecto crítico a considerar para a definição das metas é que cada estado tem que construir sua estratégia de transição com base nas suas particu-laridades, de forma que o compromisso assumido seja coerente com a capacidade de implantação e cuja assunção de responsabilidade seja completa e legítima.

Assim, as metas intermediárias devem ser defi-nidas pelos próprios Estados e a apresentação des-sas estratégias devem ser parte integrante do PNQA.

O meio funcional que se recomenda é promover um workshop inicial onde se apresente uma guia de orientação de metodologia, forma e conteúdo míni-mos necessários a serem apresentados nas estraté-gias dos estados, mecanismos de revisão de ambi-


ção a partir dos resultados monitorados e determine a data-limite para a apresentação dos planos esta-duais. A apresentação dos planos deve também ser alvo de um segundo workshop.

4.4.3 MonitoramentoO PNQA deve definir, em termos de monito-

ramento, prazos para operacionalização da Rede Nacional de Monitoramento com base em critérios de criticidade de poluição do ar.

Parte fundamental do monitoramento é a ela-boração recorrente dos inventários de emissões de fontes fixas e móveis, que também devem estar pre-vistos no PNQA.

A avaliação dos avanços e adequada gestão dos padrões de qualidade do ar, tal como tratamento de questões interfronteiriças dos Estados dependem for-temente de uma rede nacional de monitoramento que tenha cobertura ampla e informações comparáveis.

Assim, o PNQA deve criar um fórum específico para a questão da harmonização das informações tanto para o monitoramento quanto para os inventá-rios de emissões de maneira a permitir que as técni-cas e dados levantados sejam equivalentes e passí-veis de agregação.

A implantação de uma rede nacional de monito-ramento, além de requerer equipamentos demanda também um corpo técnico qualificado. Deve constar nesse item do PNQA um programa de capacitação dos entes estaduais voltado à rede de monitoramento.

4.4.4 Cronograma de implantação, responsáveis e revisão periódica

Um plano com extensão de tempo tão elevado só poder ter êxito se houver um cronograma deta-lhado de implantação que determine responsáveis pela execução e pela verificação de completude de cada etapa, com avaliação bastante criteriosa dos

gargalos meios e recursos necessários para sua implantação.

A revisão periódica, diferente do monitoramento, tem por objetivo rever se os padrões assumidos no objetivo inicial do PNQA, mantém-se pertinentes ao longo do caminho. Dentro de 15 anos é possível, e até provável, que o nível de ambição deva ser revisto com base no desenvolvimento tecnológico e no avanço do conhecimento sobre os efeitos da poluição do ar na população.

4.4.5 Instrumentos de apoioEvidentemente que há custos envolvidos com a

implantação de uma PNQA, capacitação e monitora-mento dos padrões de Qualidade do Ar. Assim, é de fundamental importância compreender quais siner-gias há entre setores e quantificar monetariamente o potencial de ganhos cruzados. Valorar a poluição em termos de saúde pública é importante para se ter ciência do montante de investimentos na qualidade do ar que trará retorno na redução das despesas com saúde. Investimentos em controle de poluição podem induzir redução de despesas mais do que pro-porcionais em termos de saúde pública, promovendo um efeito multiplicador no investimento.

Estudos nesse sentido, principalmente em áreas urbanas, podem ser instrumentos importantes para a eficiência de gastos e até mesmo, fomentar, soluções de mercado para áreas de não-atendimento.

Evidentemente que impor padrões mais restri-tivos pode impactar no crescimento da economia, geração de emprego e consequentemente no bem--estar social. Permitir ajustes, através de meca-nismos de compensação aprimorados, é também um instrumento importante a considerar no PNQA. Alguns estados já têm essa regulação implantada e a extensão dessa lógica, em uma sistemática de paga-mento por serviços ambientais, deve também com-por o PNQA de forma a permitir alocação de recursos para a transição aos novos padrões com impacto minimizado na atividade econômica.


5 REFERÊNCIASAIR QUALITY GUIDELINES. (2006) – World Health

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(2013). DECRETO Nº 59.113, DE 23 DE ABRIL DE 2013 - Padrões de Qualidade do Ar São Paulo. São Paulo.

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CONAMA,. (2008). RESOLUÇÃO CONAMA nº 403, de 11 de novembro de 2008. Brasília.

CONAMA,. (2009). RESOLUÇÃO CONAMA Nº 418, DE 25 DE NOVEMBRO DE 2009. Brasília.

CONAMA,. (2009). RESOLUÇÃO CONAMA Nº 415, DE 24 DE SETEMBRO DE 2009. Brasília.

CONAMA,. (2010). RESOLUÇÃO CONAMA N° 426, DE 14 DE DEZEMBRO DE 2010. Brasília.

CONAMA,. (2011). RESOLUÇÃO CONAMA nº 435, DE 16 DE DEZEMBRO DE 2011. Brasília.

IBAMA,. (2013). DECRETO Nº 59.113, DE 23 DE ABRIL DE 2013.

Instituto de Energia e Meio Ambiente,. (2014). 1º Diagnóstico da rede de monitoramento da qualidade do ar no Brasil. Brasília.

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Minc, C. I Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas por Veículos Automotores Rodoviários. Presentation.

Ministério do Meio Ambiente,. (2013). INVENTÁRIO NACIONAL DE EMISSÕES ATMOSFÉRICAS POR VEÍCULOS AUTOMOTORES RODOVIÁRIOS 2013. Brasília.

Ministério do Meio Ambiente,. (2014). Proposta para Novos Padrões de Qualidade do Ar. Brasília.

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Noronha, R. (2009). PLANO DE CONTROLE DE POLUIÇÃO VEICULAR - Diagnóstico de Acompanhamento. Presentation.

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Plano Nacional sobre Mudança do Clima, PNMC, Brasil. (2008).

PROCONVE - IBAMA.Proposta de Resolução do CONAMA para o

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Resoluções do CONAMA: publicadas entre setembro de 1984 e janeiro de 2012. (2012). Brasília.

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UNEP, (2014). Nineteenth Meeting of the Forum of Ministers of Environment for Latin America and the Caribbean Los Cabos, Mexico 11-14 March 2014. PANAMA.


Índice de Tabelas

Tabela 1 Padrões de Máximos de Poluentes Atmosféricos - BRASIL ................................ 64

Tabela 2 Comparativo dos Padrões vigentes no Brasil e recomendados pela OMS. ......... 68

Tabela 3 Hiatos Analisados .................................................................................................... 70

Tabela 4 Comparativo Padrões BRASIL vs Recomendado pela OMS ................................. 72

Tabela 5 Estágio de Implantação de Programas, Instrumentos e Gestão da Qualidade do Ar .................................................................................................. 79

Tabela 6 Estrutura Lógico dos Aspectos Imprescindíveis ao PNQA ................................... 84

Índice de Figuras

Figura 1 Arcabouço Legal Brasileiro ..................................................................................... 60

Figura 2 Instrumento PRONAR .............................................................................................. 63

Figura 3 Etapas de implantação dos Limites Máximos de Emissões de Poluentes - BRASIL ............................................................................................. 66

Figura 4 Arranjo de Competências ........................................................................................ 69

Figura 5 Natureza dos Hiatos Analisados ............................................................................ 70

Figura 6 Comparativo dos Padrões BRASIL vs Recomendado pela OMS .......................... 71

ANEXO IBreve descrição de cada fase dos limites máxi-

mos de emissões de fontes móveis. (Extraído do 1º Inventário Nacional de Emissões Atmosféricas por Veículos Automotores Rodoviários.)

Estratégia de implantação do PROCONVE para veículos leves (Fases “L”)

L1 1988-1991 - Caracterizada pela eliminação dos modelos mais poluentes e aprimoramento dos projetos dos modelos já em produção. Iniciou--se também nesta fase o controle das emissões evaporativas. As principais inovações tecnológi-cas que ocorreram nesta fase foram: reciclagem dos gases de escapamento para controle das emissões de óxidos de nitrogênio (NOx); injeção secundária do ar no coletor de exaustão para o controle de monóxido de carbono (CO) e hidro-carbonetos (HC); implantação de amortecedor da borboleta do carburador para controle do HC e otimização do avanço da ignição.

L2 1992-1996 - A partir dos limites verificados na Resolução CONAMA nº 18 de 1986, nessa fase investiu-se na adequação de catalisadores e sis-temas de injeção eletrônica para uso com mis-tura de etanol, em proporção única no mundo. As principais inovações nos veículos foram a inje-ção eletrônica, os carburadores assistidos ele-tronicamente e os conversores catalíticos. Em 1994 iniciou-se o controle de ruído dos veículos.

L3 1997-2004 - Em face da exigência de atender aos limites estabelecidos a partir de 1º de janeiro de 1997 (Resolução CONAMA nº 15 de 1995), ocorreram eduções bastante significativas em relação aos limites anteriores, e o fabricante/importador empregou, conjuntamente, as melho-

res tecnologias disponíveis para a formação de mistura e controle eletrônico do motor como, por exemplo, o sensor de oxigênio (denominado “sonda lambda”).

L4 2005-2008 - Tendo como referência a Resolução CONAMA nº 315 de 2002, a prioridade nesta fase que teve início no ano de 2005 é a redução das emissões de HC e NOx, poluentes precursores da formação de ozônio. Para o atendimento desta fase, se deu o desenvolvimento de motores com novas tecnologias como a otimização da geo-metria da câmara de combustão e dos bicos de injeção, o aumento da pressão da bomba inje-tora e a injeção eletrônica.

L5 2009-2013 - Com os limites de emissão da Resolução CONAMA nº 315 de 2002, da mesma forma que na fase L4, a prioridade na fase L5 é a redução das emissões de HC e NOx. De maneira análoga à fase L4, as inovações tecnológicas se deram na otimização da geometria da câmara de combustão e dos bicos, o aumento da pres-são da bomba injetora e a injeção eletrônica L6 A partir de 2013.

Em 2009, o CONAMA, ao aprovar a Resolução nº 415, introduziu a Fase L6 que entrará em vigor em 2013. L6 estabelece, basicamente, novos limites máximos para a emissão de escapamento de veí-culos automotores leves novos de passageiros de massa menor ou igual a 1.700 quilogramas e veículos leves comerciais com massa superior a 1.700 quilo-gramas. Ambas as categorias são para uso rodoviá-rio, e contemplam tanto veículos do ciclo Otto quanto veículos do ciclo Diesel. Para o futuro ainda está pre-vista a introdução de catalisadores de oxidação, de filtro de particulados e de recirculação de gases.



Estratégia de implantação do PROCONVE para veículos pesados (Fases “P”)

P1 e P2 1990-1993 - Já em 1990 estavam sendo produzidos motores com níveis de emissão menores que aqueles que seriam requeridos em 1993 (ano em que teve início o controle de emissão para veículos deste tipo com a introdu-ção das fases P1 e P2). Nesse período, os limi-tes para emissão gasosa – fase P1 – e material particulado (MP) – fase P2 – não foram exigidos legalmente.

P3 1994-1997 - O desenvolvimento de novos mode-los de motores visaram a redução do consumo de combustível, aumento da potência e redução das emissões de NOx por meio da adoção de intercooler e motores turbo. Nesta fase se deu uma redução drástica das emissões de CO (43%) e HC (50%).

P4 1998-2002 - Reduziu ainda mais os limites cria-dos pela fase P3.

P5 2003-2008 - Teve como objetivo a redução de emissões de MP, NOx e HC.

P6 2009-2011 - Em janeiro de 2009 deveria ter se dado o início à fase P6, conforme Resolução CONAMA nº 315 de 2002, e cujo objetivo prin-cipal, assim como na fase P5, era a redução de emissões de MP, NOx e HC. Não aconteceu – a fase consecutiva à P5 foi a P7.

P7 A partir de 2012 - Resolução CONAMA nº 403 de 2008 introduz uma fase que demanda sistemas de controle de emissão pós-combustão (catali-sadores de redução de NOx e/ou filtros de MP).

Estratégia de implantação do PROMOT (Fases “M”)

M1 2003-2005 - Estabeleceu os limites iniciais máximos de emissão de gases de escapamento para motocicletas e veículos similares.

M2 2006-2008 - Iniciou a segunda fase com redu-ções drásticas dos limites de emissão da pri-meira fase (redução de 83% em CO; redução de 60% em HC + NOx).

M3 - A partir de 2009 Também ocorre uma redução significativa das emissões de poluentes sendo, em alguns casos, superiores a 50% dos limites previstos na fase anterior.

M4 – Vigente à partir de 2014 – Estabelece proce-dimentos de ensaios com maior rigor e introduz limites para emissões evaporativas para veícu-los novos a partir de 2014 e para todos os veícu-los à partir de 2016.

União Europeia

MINISTÉRIO DOMEIO AMBIENTE

MINISTÉRIO DOPLANEJAMENTO,

DESENVOLVIMENTO E GESTÃO

Diálogo Setorial União Europeia-Brasil Sobre Gestão da...

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